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A orçamentação por programas e resultados em África Um relatório de balanço

CONECTAR • PARTILHAR • REFORMAR

ii A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço

A orçamentação por programas e resultados em África Um relatório de balanço2013

CONECTAR • PARTILHAR • REFORMAR

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Esta publicação foi produzida com o apoio generoso do Ministério Federal para a Cooperação e Desenvolvimento Económicos da

Alemanha (BMZ), através da Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH. A GIZ não partilha as opiniões

expressas nesta publicação. A CABRI assume plena responsabilidade pelo conteúdo.

A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço iii

Índice

Lista de tabelas e figuras: Parte A vi

Lista de tabelas e figuras: Parte B v

List of acronyms and abbreviations vi

Agradecimentos viii

Sumário executivo ix

Parte A: Relatório de balanço 11. Introdução 2

2. O que é a OPPR e como é praticada fora de África? 5

3. Prontidão dos países africanos para a implementação da OPPR 12

4. Ponto de situação sobre a orçamentação com base em resultados e programas em África 20

5. O impacto da implementação da OPPR em África 30

6. Principais desafios para a implementação da OPPR em África 32

7. O futuro das reformas de OPPR em África 38

8. Conclusão 45

Anexo 1: Inquérito sobre a implementação de OPPR em África 4 8

Anexo 2: Assegurando a prontidão para as reformas de OPPR com base nos indicadores de PEFA 50

Anexo 3: Disposições jurídicas em matéria da OPPR nos países da UEMOA/ CEMAC 52

Anexo 4: Balanço da OPPR em África – metodologia e fontes de informação 54

Referências 58

Parte B: Estudos de caso nacionais 611. Tunísia 63 Sofiane Fakhfakh

2. Uganda 73 Carole Pretorius

3. Moçambique 80 Andrew Lawson & Luis Maximiano

4. Burkina Faso 87 Idrissa Ouédraogo

iv A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço

Lista de tabelas e figuras: Parte A

TabelasTabela 1: Categorias de sistemas de orçamentação baseada nos resultados 7

Tabela 2: Concepção e implementação de OPPR – lições colhidas dos países da OCDE 11

Tabela 3: Prontidão para implementar reformas de OPPR 14

Tabela 4: Percepções sobre o preenchimento das pré-condições da orçamentação básica 15

Tabela 5: Medida até à qual as pré-condições estavam preenchidas nos países inquiridos 17

Tabela 6: Possível calendário para a implementação das reformas de OPPR em África 18

Tabela 7: Maurícias – cronologia da implementação da OPPR, 2003–2011 19

Tabela 8: Percepções relativas à tomada dos primeiros passos para a introdução da OPPR 20

Tabela 9: Unidade organizacional responsável pela OPPR em países seleccionados 24

Tabela 10: Categorias indicativas do progresso em relação a OPPR 26

Tabela 11: Ponto de situação sobre as reformas de OPPR em 54 países africanos 27

Tabela 12: Tipos de informação sobre o desempenho que é preparada 29

Tabela 13: Percepções dos sucessos da OPPR – formulação de orçamentos 31

Tabela 14: Percepções dos sucessos da OPPR – reporte e prestação de contas 31

Tabela 15: Desafios relacionados com a concepção e liderança da OPPR 33

Tabela 16: Desafios quanto à utilidade e utilização da informação sobre o desempenho 34

Tabela 17: Percepções dos países quanto à importância da escassez de capacidades durante a implementação 35

Tabela 18: Orientações políticas para os actores 43

FigurasFigura 1: Factores motivando a implementação da OPPR 12

Figura 2: Prontidão para implementar a OPPR (média das pontuações da avaliação PEFA nas

quatro fases do ciclo orçamental) 14

Figura 3: Alcance das auditorias de conformidade e de desempenho em 15 países africanos 16

Figura 4: Acções de capacitação realizadas para reforçar a OPPR 25

Figura 5: Balanço das reformas de OPPR em 54 países africanos, finais de 201212 26

Figura 6: Progresso das reformas de OPPR em África, finais de 2012 29

A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço v

Lista de tabelas e figuras: Parte B

TunísiaFigura 1: O mecanismo de orientação das reformas-piloto 64

Tabela 1: Exemplo de programas: Ministério da Agricultura, Recursos Hídricos e Pescas 66

UgandaFigura 1: A hierarquia das estruturas administrativas e programáticas 76

Figura 2: A estrutura programática do Ministério de Educação e Desporto 76

Tabela 1: Elementos de classificação organizacional e suas funções 75

Tabela 2: Síntese dos produtos da reforma até à data, em comparação com os planos iniciais 77

MoçambiqueTable 1: Ilustração da estrutura programática em Moçambique 83

Burkina FasoFigura 1: Cadeia de diálogo entre actores no processo de orçamentação por programas 90

Figura 2: Arquitectura de orçamentos-programa desde 2010 92

Figura 3: Arquitectura do orçamento-programa no Ministério do Ensino Secundário e Superio 92

Tabela 1: Conceitos importantes de OPPR no Burkina Faso 88

Tabela 2: Características da orçamentação por programas em Burkina Faso 91

Tabela 3: Progresso alcançado na introdução da OPPR face aos planos iniciais 94

vi A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço

Acrónimos e abreviaturas

BMAU Unidade de Acompanhamento e Responsabilização Orçamental

CABRI Collaborative Africa Budget Reform Initiative / Iniciativa Colaborativa para a Reforma Orçamental em África

CEMAC Comunidade Económica e Monetária da África Central

DAF Director de Administração Financeira

DCA Determinação dos Custos por Actividades

DFID Department for International Development

DNCP Direcção Nacional das Contas Públicas

DNO Direcção Nacional do Orçamento

DPAO Departamento de Políticas e Avaliação Orçamental

FMI Fundo Monetário Internacional

FMIS Sistema de Informação para a Gestão Financeira

GFP Gestão das Finanças Públicas

GOO Gestão do Orçamento por Objectivos

IBP International Budget Partnership

IFMIS Sistema Integrado de Informação para a Gestão Financeira

IOP Instrumento de Orçamentação dos Produtos

ISC Instituição Suprema de Controlo

LFP Lei das Finanças Públicas

LOF Lei Orgânica das Finanças

MDA Ministérios, departamentos e agências

MEO Módulo de Elaboração do Orçamento

MdF Ministério das Finanças

MdFAE Ministério das Finanças e Assuntos Económicos

MdFDE Ministério das Finanças e do Desenvolvimento Economico

MdFPDE Ministério das Finanças, Planificação e Desenvolvimento Económico

MPD Ministério da Planificação e Desenvolvimento

NBFP National Budget Framework Paper / Quadro Nacional do Orçamento

NGP Nova Gestão Pública

OBI Open Budget Index / Índice de Orçamento Aberto

OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos

ODI Overseas Development Institute

OOP Orçamento Operacional para os Programas

OPPR Orçamentação por Programas e Resultados

OSC Organização da Sociedade Civil

PAP Programa de Acções Prioritárias

A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço vii

PdC Plano de Contas

PEFA Despesa Pública e Responsabilidade Financeira

PI Performance indicator / Indicador de desempenho

QDMP Quadro de Despesa de Médio Prazo

QOMP Quadro Orçamental de Médio Prazo

RCA República Centro-Africana

RCP Relatório de Conclusão de Projecto

RDC República Democrática do Congo

SP Subprograma

SWG Sector working group / Grupo de trabalho sectorial

TI Tecnologia de Informação

UE União Europeia

UEMOA União Económica e Monetária da África Ocidental

UOP Unidade Operacional para os Programas

viii A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço

Agradecimentos

Este relatório foi produzido por Ross Worthington e Ian Lienert com contributos de pesquisa de Adrienne Shall (inquéritos nacionais), estudos de caso de Idrissa Ouedraogo (Burkina Faso), Sofiane Fakhfakh (Tunísia), Carole Pretorius (Uganda), Lucas Maximiano e Andrew Lawson (Moçambique), e contributos de revisão pelos pares de Andrew Lawson (FISCUS PFM Consultants), Kojo Oduro (Crown Agents), Jo Kemp (Crown Agents), Marc Robinson (Consultor de GFP), Tawfik Ramtoolah (IMF East Afritac) e Emilie Gay (Secretariado da CABRI).

Este estudo e sua publicação foram tornados possível com o apoio generoso do Ministério Federal para a Cooperação e Desenvolvimento Económicos da Alemanha (BMZ) através da Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).

As opiniões expressas neste relatório são dos autores e não representam necessariamente as da CABRI. Os relatórios da CABRI contêm as investigações realizadas pelos autores, que são publicadas para estimular o debate.

A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço ix

entanto, não existe consenso sobre se a despesa com os programas orçamentais deve aumentar ou diminuir nas situações em que os objectivos de desempenho não são atingidos.

Mais de 80 por cento dos países africanos encontram-se em vias de introduzir, ou estão empenhados em introduzir uma modalidade ou outra de OPPR. Em muitos casos, as reformas de OPPR foram adoptadas no âmbito de uma acção mais ampla de reformas na gestão das finanças públicas (GFP). Em cada um dos países, a decisão no sentido de introduzir a OPPR teve a sua origem na pressão dos órgãos regionais em África ou da comunidade doadora. As reformas de OPPR estão a ser introduzidas, principalmente, porque a abordagem orientada para os resultados é vista como a melhor forma de melhorar a afectação da despesa, sobretudo nos sectores sociais que contribuem para a redução da pobreza

Até à data, nenhum país africano aplica um sistema verdadeiro de OPPR, em que as dotações orçamentais são definidas por programa em todo o governo, a decomposição das projecções no quadro de despesa de médio prazo (QDMP) também é por programas e plenamente coerente com as estimativas anuais das despesas orçamentais, e os relatórios anuais relativos ao desempenho da execução dos programas orçamentais são preparados por todos os ministérios/agências governamentais e são disponibilizados publicamente ao Parlamento no fim de cada ano fiscal.1 Dois países africanos (Ilhas Maurícias e África do Sul) possuem um sistema de OPPR em pleno funcionamento, e outros oito (Etiópia, Quénia, Libéria, Malawi, Moçambique, Namíbia, Tanzânia e Uganda) têm registado progressos significativos no sentido de implementar a OPPR. Quase metade de todos os países africanos ou tem feito alguns progressos no sentido de adoptar

1 A definição de um verdadeiro sistema de OPPR, conforme aplicada neste estudo, é muito exigente, sendo poucos os países avançados que reunem todos os critérios (ver o Anexo 4).

Sumário Executivo

Mais de 80 por cento dos países africanos encontram-se em vias de introduzir, ou estão empenhados em introduzir uma modalidade

ou outra de OPPR

O presente estudo debruça-se sobre três questões de capital importância para a orçamentação por programas e resultados (OPPR) nos países africanos:

• o ponto de situação no tocante às práticas da OPPR até finais de 2012;

• os maiores desafios para a consecução das reformas de OPPR; e

• o impacto da introdução da OPPR nos países africanos.

Muitos países africanos têm vindo a seguir a tendência mundial de introduzir uma orientação virada para o desempenho ou para resultados nos seus processos de elaboração de orçamento anuais e de planos de despesa orçamental com horizontes plurianuais, tendo em vista um alinhamento mais estreito entre os planos socioeconómicos estratégicos, os orçamentos anuais e os quadros orçamentais de médio prazo (QOMP). Na África francófona, o orçamento-programa foi adoptado como o “modelo” preferido de orçamentação com base nos resultados. Noutras partes de África, embora a orçamentação por programas esteja a ser introduzida em alguns países, regista-se a emergência de uma diversidade de sistemas orçamentais baseados nos resultados.

O OPPR tem como principal objectivo vincular as afectações de verbas no orçamento anual à execução orçamental. Informação sistemática relativa ao desempenho dos programas é utilizada para a elaboração do orçamento. Isto não significa que existem vínculos mecânicos entre o desempenho dos programas e o nível de financiamento dos mesmos. Efectivamente, a experiência dos países não africanos indica que, para muitos programas de despesa no orçamento, é difícil estabelecer vínculos sólidos entre as dotações orçamentais e os resultados ou o desempenho. Mesmo assim, os orçamentos anuais elaborados com base no desempenho proporcionam aos decisores, ao Parlamento e à sociedade civil, informação mais completa sobre a lógica e os resultados esperados das políticas relacionadas com a despesa orçamental. Findo o exercício orçamental, os resultados reais – tanto os indicadores de desempenho financeiros como não financeiros (ID) bem como os objectivos - podem ser comparados às estimativas orçamentais. No

x A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço

Não existe uma estratégia única que se possa aplicar a todos para superar os múltiplos

desafios relacionados com a implementação da OPPR em África

a OPPR ou está na fase inicial da reforma de OPPR (ou seja, está em vias de elaborar estratégias de médio prazo e “orçamentos” orientados para o desempenho em sectores-chave). Até à data, os principais progressos centram-se na fase a priori de preparação do orçamento. É raro os países africanos publicarem relatórios a posteriori sobre os resultados do orçamento por programa. Outros 20 por cento dos países africanos estão empenhados em encetar reformas de OPPR num futuro próximo, a maioria dos quais são países francófonos, onde os órgãos regionais da África Ocidental e Central (UEMOA e CEMAC, respectivamente) emitiram directivas exigindo que os países membros adoptassem a OPPR. Alguns dos países mais pequenos ou pós-conflito ainda não deram início a reformas de OPPR, concentrando-se em melhorar o funcionamento dos seus orçamentos tradicionais.

Muitos países africanos já deram início às reformas de OPPR embora possuam ainda sistemas fracos de GFP (ou seja, não reúnem as condições fundamentais para uma boa orçamentação anual e um sistema de GFP em bom funcionamento). Por exemplo, a OPPR exige fortes capacidades de gestão de verbas por parte dos ministérios, cuja execução fica a ser da responsabilidade dos funcionários superiores, de acordo com as características da OPPR. Durante a execução do orçamento, os ministérios de despesa devem poder fazer o acompanhamento e o controlo da despesa, tarefas até aqui desempenhadas por poderosos ministérios das finanças (MdF) em muitos países africanos.

Alguns países africanos começaram as reformas de OPPR há mais de uma década. Muitos ainda têm dificuldade em implementar a abordagem orientada para o desempenho. Em contrapartida, outros países, como as Ilhas Maurícias, iniciaram as reformas mais tarde mas progrediram com mais rapidez, principalmente por terem reunido muitas das pré-condições da OPPR e por terem assumido a titularidade da reforma.

A introdução da OPPR em África tem tido resultados mistos. Os principais efeitos positivos têm-se registado na fase da elaboração do orçamento. Em alguns países, os serviços responsáveis pelo orçamento (junto do MdF) hoje revelam-se mais preocupados com as decisões relacionadas com a afectação de recursos do que com a micro-gestão dos programas de despesa dos ministérios. Concomitantemente, os ministérios e agências gozam de mais flexibilidade na determinação dos seus orçamentos (programa) anuais, e a qualidade das negociações técnicas em torno do orçamento entre o MdF e os ministérios tem registado melhorias em alguns países africanos. Pouco a pouco, estão disponíveis mais informações sobre os resultados.

A OPPR tem tido um impacto reduzido sobre os resultados orçamentais reais e em obrigar os ministérios sectoriais a assumir responsabilidade pelos resultados. É muito raro um país Africano relatar as razões por não ter atingido ou por ter excedido os objectivos de desempenho e associar essa análise aos pedidos de aumento ou redução dos recursos orçamentais para programas específicos. Embora os órgãos legislativos africanos hoje desempenhem um papel mais activo nos processos orçamentais, raramente primam pelo desempenho

ou pelos resultados. Os gestores de programas orçamentais são raramente chamados à atenção ou responsabilizados pelo desempenho pelas comissões parlamentares encarregadas de examinar os resultados orçamentais e de desempenho. Os relatórios de auditoria externa, que ainda não são publicados em tempo útil em vários países africanos, são geralmente orientados pelo cumprimento (o que é apropriado face a sistemas fracos de GFP), em vez de orientados para o desempenho. O acompanhamento e a avaliação dos programas orçamentais continuam fracos, talvez um factor que pesa sobre os fracos resultados da OPPR.

A implementação da OPPR em África confronta-se com desafios importantes, sendo os mais predominantes: a falta de apropriação política; o facto que a OPPR é abordada como um exercício técnico, sem se prestar a devida atenção à necessidade de assegurar primeiro os conceitos básicos e o bom funcionamento da GFP; capacidades fracas (conhecimentos, recursos humanos e financiamento) para implementar a OPPR; sistemas deficitários de contabilidade e de informática, que impossibilitam fazer o acompanhamento desde as afectações orçamentais, passando pelos programas até aos pagamentos; capacidades inadequadas de auditoria interna e externa; e dificuldades de ordem jurídica e regulamentar. Além disso, muitos países identificam demasiados objectivos de desempenho, embora somente alguns sejam pertinentes e úteis para as decisões relacionadas com a afectação dos recursos orçamentais.

Não existe uma estratégia única que se possa aplicar a todos para superar os múltiplos desafios relacionados com a implementação da OPPR em África. Afigura-se necessário desenvolver uma abordagem diferenciada. Embora este relatório proponha um conjunto genérico de recomendações para aprofundar a OPPR, é evidente que o ritmo das reformas deve corresponder às necessidades e capacidades de cada país. Reconhecendo que as reformas de OPPR são complexas e morosas, e exigem uma mudança de atitude de um sistema orçamental de patrocínio para uma atitude assente na responsabilização individual dos políticos e funcionários públicos responsáveis pela gestão de programas orçamentais, a sequência que se segue pode ser adoptada para os próximos passos da OPPR em África:

• Os países onde os sistemas de GFP ainda são muito fracos devem primar por melhorar a credibilidade do orçamento anual, sobretudo nas fases de execução, prestação de contas, preparação de relatórios e controlo externo. As reformas de OPPR devem ser adiadas ou introduzidas extremamente lentamente em alguns sectores ou ministérios-chave.

A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço xi

• Os países cujos sistemas de GFP registam fraquezas específicas e com capacidades fracas de gestão orçamental e de prestação de contas devem primar por superar as restantes fraquezas no domínio da GFP, melhorar as capacidades de gestão orçamental, aprofundar a prestação de contas por parte dos gestores do orçamento perante os comités parlamentares responsáveis pelo orçamento e assegurar a eficiência da auditoria externa. As reformas de OPPR devem seguir progressivamente, à medida que a prestação de contas e a transparência fiscal vão melhorando.

• Nos países onde os sistemas de GFP são geralmente satisfatórios, as reformas de OPPR devem prosseguir a um ritmo moderado.

O ritmo apropriado da reforma de OPPR depende, em particular, dos seguintes factores: apropriação política generalizada das reformas; existência de “defensores” da reforma (inclusive no MdF); uma estratégia de implementação coerente acompanhada de um calendário realista; formação adequada em todos os ministérios para melhorar a compreensão e a capacidade de implementação; e apoio técnico para assegurar a disponibilidade de informação financeira e sobre o desempenho orçamental.

Chapter 1: Economic Governance 1

Relatório de balanço

1. Introdução 2

2. O que é a OPPR e como é praticada fora de África? 5

3. Prontidão dos países africanos para a implementação da OPPR 12

4. Ponto de situação sobre a orçamentação com base em resultados e programas em África 20

5. O impacto da implementação da OPPR em África 30

6. Principais desafios para a implementação da OPPR em África 32

7. O futuro das reformas de OPPR em África 38

8. Conclusão 45

Anexo 1: Inquérito sobre a implementação de OPPR em África 48


Anexo 3: Disposições jurídicas em matéria da OPPR nos países da UEMOA/CEMAC 52


Referências 58

Parte A

2 A orçamentação por programas e resultados em África: um relatório de balanço

desempenho, pois muitas das medidas de reforma não conseguiram fazer frente à inércia processual nem a uma cultura persistente de incumprimento e não prestação de contas por parte da função pública” (Oduro 2003). Outro problema observado nestes países é que os recursos orçamentais dependem, em grande medida, dos doadores externos, que, efectivamente, poderiam contribuir para implementar a OPPR ao manterem os seus compromissos plurianuais de financiamento de programas orçamentais nacionais.1

A CABRI tem incentivado a análise da implementação da OPPR em África desde 2004, ao promover seminários anuais e estudos de caso nacionais conjuntos. Em 2006, por exemplo, foram identificados os desafios associados com a introdução da OPPR no Quénia, entre os quais se destacam uma estrutura rígida do orçamento anual, a ausência de um sistema integrado de informação para a gestão financeira (IFMIS) e a ausência de uma lei orgânica de finanças (LOF) que preveja a OPPR (Khasiani & Makau 2006). O progresso rápido na implementação de um sistema de OPPR nas Ilhas Maurícias foi documentado (CABRI 2010). Em 2012, o seminário anual da CABRI debruçou-se exclusivamente sobre as questões de OPPR. Para este seminário, foram preparados mini-estudos sobre reformas de OPPR em Burkina Faso, Gana, Mali, Ilhas Maurícias, Marrocos e Moçambique (Fölscher 2012). Os participantes, provenientes de vários países, entre os quais a Côte d›Ivoire, o Ruanda e a Tunísia, informaram sobre as reformas de OPPR nos seus países. Em 2012, foi finalizado um estudo nacional de aprendizagem sobre as reformas de OPPR na Namíbia (CABRI, a publicar). No total, estão disponíveis cerca de dez estudos de caso sobre as reformas de OPPR, abrangendo apenas uns 20 por cento de todos os países africanos. Até à data, não existe qualquer estudo sobre as reformas de OPPR em África em geral.

1 Consultar, em especial, o estudo do ODI no Mali (Raffinot et al, 2003) e Mesplé-Somps, Malgoubri, Muguet & Zongo (2003), Oduro (2003), Rønsholt, Mushi, Shallanda & Assey (2003) e Williamson (2003).

1. Introdução

Ao longo da última década, muitos países africanos tomaram os passos iniciais para a

adopção de um sistema de OPPR.

Os governos africanos estão a adoptar a orçamentação por programas e baseada nos resultados (OPPR) com o intuito de assegurar uma melhor prestação de serviços e optimizar a despesa pública. A estes objectivos conjuga-se a finalidade de responsabilizar os governos pela consecução de estratégias de redução da pobreza ou de planos de desenvolvimento nacional, e por assegurar que a despesa do orçamento anual surta efeitos.

Até ao ano 2000, apenas alguns países africanos estavam a começar a introduzir reformas de OPPR. Este número tem vindo a aumentar na última década, como muitos países africanos a tomar os primeiros passos rumo a um sistema OPPR. Alguns países começaram por alterar o enquadramento jurídico que regia o sistema de orçamento nacional. Embora alguns dos países que encetaram reformas de OPPR há mais de uma década (por exemplo, Burkina Faso, Mali e Namíbia) se deparam ainda com dificuldades para mudar as práticas orçamentais de longa data, alguns dos países africanos que deram início às reformas OPPR mais recentemente têm logrado algum sucesso na introdução de uma orientação para o desempenho nos processos orçamentais, sobretudo na fase de preparação do orçamento.

São poucos os estudos de caso que analisam o impacto das reformas de OPPR em África. No que respeita à África do Sul, um dos primeiros países a encetar reformas de OPPR em África, Andrews (2003) observa a ausência de vários factores considerados necessários para aprofundar a reforma, a saber: reforçar os elos entre a informação sobre desempenho e as dotações orçamentais; assegurar que as metas de desempenho são relevantes e realistas; identificar quem é responsável pelo desempenho; e criar as instituições necessárias para assegurar a prestação de contas, tanto a nível administrativo como político. Em 2003, o Overseas Development Institute (ODI) elaborou estudos de caso sobre a gestão da despesa com base nos resultados em Burkina Faso, Gana, Mali, Tanzânia e Uganda. Estes estudos revelaram um progresso reduzido na implementação de um sistema eficaz de OPPR. Em países como o Mali, as necessidades de OPPR foram consideradas como “tão imensas que os pedidos de elaboração de programas orçamentais automaticamente dão azo a propostas irrealistas” (Raffinot, Muguet e Touré 2003). O sistema orçamental do Gana “ainda não estava orientado para o

1: Introdução 3

1

Aimplementação de OPPR em África. A Parte A consiste em sete secções. A Secção 2 contém uma apresentação dos conceitos de OPPR e uma breve descrição das experiências não africanas com os sistemas de OPPR, incluindo a sua aplicação e desafios. A Secção 3 examina a prontidão para a introdução de reformas de OPPR em África, com foco na reunião das condições prévias e sequência das reformas. A Secção 4 analisa a situação actual da implementação da OPPR em África. As Secções 5 e 6 examinam o impacto e os desafios da OPPR. A Secção 7 aborda o caminho a seguir para a implementação da OPPR em África. A Secção 8 contém algumas conclusões. A Parte A contém quatro apêndices. A Parte B apresenta os novos estudos de caso sobre Burkina Faso, Moçambique, Tunísia e Uganda.

Este relatório visa responder a estas lacunas ao avaliar a situação da reforma de OPPR em todos os 54 países africanos.2 O estudo tem três objectivos principais, designadamente, examinar:

• o ponto de situação das reformas de OPPR em África; • o impacto, até à data, das reformas de OPPR encetadas

nalguns países africanos; e• as dificuldades enfrentadas pelos países que

implementaram a OPPR.

Este relatório assenta em quatro fontes principais: os estudos adiante referidos; um estudo promovido pela CABRI em 2012 em matéria das reformas de OPPR, em que 15 países completaram questionários (consultar o Anexo 1); quatro novos estudos de caso (consultar a Parte B); e o Inquérito do Orçamento Aberto de 2012 (Open Budget Survey - IBP 2012).

Frequentemente, as reformas de OPPR são introduzidas em simultâneo com outras reformas orçamentais e de GFP, sobretudo no que tange à perspectiva orçamental de médio prazo. No Inquérito do Orçamento Aberto de 2012, a maioria dos 26 países inquiridos indicou que apresentava um quadro de despesa de médio prazo (QDMP) aos seus órgãos legislativos (CABRI 2008). Os QDMP são utilizados para controlar a despesa orçamental no seu todo e afectar recursos a sectores ou programas. Numa situação ideal, as projecções de médio prazo dos programas orçamentais devem ser norteadas pelas políticas vigentes de despesa e estas, conjugadas aos impactos das novas políticas orçamentais propostas, devem estar vinculadas aos orçamentos-programa anuais. Este relatório centra-se numa orientação por resultados e programática dos orçamentos anuais, não na situação ou impacto do QDMP em África. Consultar a análise dos QDMP em CABRI (2007) e World Bank (2013).

Este relatório também não considera a situação e os impactos das reformas de OPPR iniciadas a nível sub-nacional em alguns países africanos. Visa, sim, ser abrangente, ao abarcar as reformas de OPPR (ou a ausência das mesmas) iniciadas pelo governo central em todos os países africanos. A informação sobre reformas de OPPR a nível sub-nacional é escassa. No futuro, seria interessante estudar tais reformas, sobretudo à luz do facto de que vários países africanos estão a delegar a autoridade de despesa nas áreas essenciais de educação, saúde e desenvolvimento rural nos níveis inferiores de governo, como parte das reformas de descentralização em curso. Nestes sectores, é mais fácil medir o desempenho do orçamento por indicadores de produtos/resultados do que, por exemplo, a soberania nacional, que é retida nos orçamentos dos governos centrais.

Este balanço visa a contribuir para a divulgação de lições sobre as experiências de OPPR em África por parte da CABRI, e servir de orientação aos funcionários públicos e à comunidade internacional sobre a pertinência e o ritmo da

2 Os 54 países são aqueles oficialmente reconhecidos como Estados soberanos pelas Nações Unidas. Exclui os territórios não autónomos como o Sara Ocidental ou a Somalilândia, e territórios dependentes de, ou parte integrante, das potencias coloniais.


Países objecto de estudos de caso

Moçambique

Tunísia

Uganda

Burkina Faso

2: O que é a OPPR e como é praticada fora de África? 5

A

2

elevado de educação equivale a um resultado intermediário que resulta num crescimento económico mais elevado, sendo este o resultado final.

• Insumos – estes consistem predominantemente em mão-de-obra, outros insumos e bens de capital (activos) que são necessários para os processos de produção. Os resultados dos serviços públicos também originam de insumos intangíveis como o moral dos funcionários e a cultura da organização.

Ao aplicar estes três conceitos é possível medir a eficiência da despesa pública como o rácio de produtos/insumos, e a eficácia da despesa como a medida até à qual os objectivos (ou resultados) são atingidos pelos insumos e os produtos. Ao correlacionar os produtos aos resultados das políticas públicas, importa assinalar que o governo controla apenas alguns dos factores que afectam um resultado, o que dificulta identificar se os resultados finais dos programas orçamentais foram atingidos por razões de carácter político ou não político.

A adopção de orçamentos com base nos resultados tem por objectivo suprir as insuficiências do orçamento anual tradicional por partidas individuais (ou baseado nos insumos), notavelmente, a ausência de foco nos propósitos da despesa pública. A adopção da OPPR visa obter uma maior clareza sobre os elos entre os insumos, os produtos e os resultados, e proporcionar uma ferramenta para decisões orçamentais baseadas na informação sobre os resultados. Ao tornar explícitos os propósitos e os resultados da despesa orçamental, os gestores dos programas orçamentais podem ser responsabilizados pela legislatura e pelos cidadãos. Em comparação ao orçamento tradicional por partidas individuais, a OPPR promete:

• assegurar a prestação de contas – os governos têm que demonstrar aos contribuintes que os recursos públicos

2. O que é a OPPR e como é praticada fora de África?

Ao tornar explícitos os propósitos e os resultados da despesa orçamental, os gestores dos programas

orçamentais podem ser responsabilizados pela legislatura e pelos cidadãos.

Esta secção discute os conceitos e as experiências de OPPR, primordialmente com referência à evolução dos sistemas de OPPR nos países não africanos, designadamente aqueles que são membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económicos (OCDE).

Do que se trata a orçamentação com base nos resultados e por que motivos foi adoptada?A “orçamentação com base nos resultados”, “orçamentação baseada no desempenho” e “orçamentação pelos resultados” são expressões congéneres com uma característica comum: visam todas aplicar a informação sobre os resultados nos processos orçamentais. A OCDE (2007a) definiu a orçamentação por resultados como uma modalidade de orçamentação que visa a correspondência entre os recursos afectados e os resultados mensuráveis. Robinson (2007) define a orçamentação pelos resultados como uma modalidade de orçamentação que visa melhorar a eficácia e a eficiência da despesa pública ao vincular o financiamento dos órgãos públicos aos resultados atingidos. Independentemente da definição, os sistemas de orçamentação pelos resultados utilizam informações sobre os resultados, designadamente indicadores de desempenho (PI) e metas, avaliações e repartição dos custos por programas para estabelecer os elos entre o desempenho e as afectações orçamentais.

Para esclarecer os conceitos relacionados com o desempenho, alguns países não africanos distinguem os produtos dos resultados e dos insumos:

• Produtos – consistem em bens e serviços prestados a terceiros, normalmente aos agregados familiares ou empesas, ou até a outras entidades públicas. Exemplos de produtos são tratamentos médicos, aulas a estudantes e assessoria política. Grande parte dos produtos governamentais consiste em serviços, não bens.

• Resultados – estes são os impactos pretendidos dos produtos. Por exemplo, as investigações criminais são o produto das acções policiais, cujo resultado é a redução da criminalidade. Os resultados podem ser classificados como intermediários e finais. Por exemplo, um nível mais


(NGP).3 Estas incluem mecanismos de mercado, como a subcontratação ou a distribuição de senhas a beneficiários para a compra de serviços de educação ou de saúde (ver Blöndal 2005). Ao aplicar os mecanismos de mercado, as agências públicas devem conhecer bem as necessidades dos seus “clientes” e do público em geral. Contudo, nem todos os decisores políticos ou agências governamentais desejam mudar a situação vigente, e alguns resistem a serem obrigados a melhorar a oportunidade e a qualidade dos serviços públicos.

Informação sobre os resultados e a gestão do desempenho É impossível elaborar orçamentos com base nos resultados se o desempenho não for medido. Por esta razão, muitos países têm investido fortemente na medição do desempenho. Os indicadores de desempenho (PI) são medidas quantitativas que proporcionam informação sobre a eficiência e/ou eficácia dos programas orçamentais. Um objectivo contém o que um programa orçamental pretende atingir, ao passo que um indicator de desempenho é quantificado. Por exemplo, um PI pode corresponder à percentagem da população que obtém pelo menos o resultado X. Uma meta de desempenho vai mais além, ao estipular uma data para a plena consecução do X.

Os PI dos programas orçamentais devem ser relevantes (relacionados com os objectivos dos programas), representativos, inequívocos, comparáveis (ao longo do tempo e por unidades organizacionais) e eficazes em termos de custos (os PI baseiam-se em dados e informações cuja recolha pode ser onerosa).4 Inicialmente, alguns países não africanos definiram demasiados PI, alguns dos quais não reuniam os critérios supramencionados ou deram origem a efeitos adversos. Por exemplo, um PI pode focar excessivamente em resultados fáceis de medir ou específicos, mas descurar outras dimensões dos resultados. Os países não africanos estão cientes da importância de escolher apenas um número reduzido de IP mais importantes – os que são mais úteis para os responsáveis pela tomada de decisões orçamentais. Também é importante analisar e interpretar os PI de modo a que, conjuntamente com as demais informações sobre os resultados, proporcionem as melhores conclusões possíveis sobre o desempenho geral dos programas orçamentais.

Os PI representam apenas uma componente da informação sobre os resultados. Uma outra fonte importante de informação sobre os resultados é a avaliação dos programas orçamentais. As avaliações, quer sejam internas ou externas, podem contribuir para melhorar a eficácia e a eficiência dos programas. Alguns países da OCDE têm integrado

3 A NGP trata-se de um novo modelo de administração pública desenvolvido nalguns países nas décadas de 1980 e 1990, que destaca os seguintes elementos: redução do tamanho do governo através da privatização ou recurso a mecanismos de mercado para a prestação dos serviços públicos; estimular a eficiência e a eficácia dos serviços públicos através da descentralização, delegação de poderes, ênfase no desempen-ho e nos resultados, e adopção de processos aplicados no sector privado. Hood (1991) contém uma análise deste conceito. 4 Para uma análise destes critérios, consultar Robinson (2011).

são afectados, gastos e administrados com eficiência e de acordo com os propósitos previstos, assim melhorando os resultados do orçamento;

• melhorar a afectação e a gestão dos recursos – os funcionários públicos devem assegurar a optimização dos recursos e a eficácia da despesa (QDMP podem ser introduzidos para melhorar o planeamento por um período que se estende além do orçamento anual); e

• melhorar a eficiência da prestação dos serviços públicos.

Orçamentação para o desempenho e gestão do desempenho Nos sistemas de orçamentação com base nos resultados, cabe aos gestores do orçamento “produzir” produtos e contribuir para os resultados. Os gestores do orçamento estão dotados de poderes de despesa e de flexibilidade para escolher os recursos (insumos), embora essa flexibilidade esteja associada à obrigatoriedade de os gestores do orçamento responderem perante as autoridades políticas, ao Parlamento e ao público. Em contrapartida, nos sistemas orçamentais tradicionais, um MdF central controla os processos orçamentais e a despesa. Os sistemas orçamentais “‘baseados nos insumos’ incidem negativamente sobre a responsabilidade dos ministérios de despesa no sentido de concretizar os resultados.

A orçamentação com base nos resultados pode ser vista como parte integrante de um sistema mais alargado de “gestão do desempenho” ou de “gestão para resultados”, no qual os objectivos (resultados) que o governo pretende atingir estão inequivocamente especificados. O planeamento estratégico que prima pela gestão e as expectativas de desempenho constitui um factor essencial de um sistema de gestão do desempenho. Alguns países da OCDE (por exemplo, a Suécia) têm-se afastado dos sistemas de orçamentação com base nos resultados ao reforçar os seus sistemas de gestão do orçamento.

Além de desenvolver informação sobre os resultados dos programas orçamentais, em alguns sistemas orçamentais orientados para o desempenho, os países não africanos têm vindo a introduzir uma maior flexibilidade na gestão dos recursos humanos, o que passa pela introdução de recompensas e sanções para os funcionários públicos em função do desempenho atingido. Alguns países delegaram nos ministérios de despesa o poder de sancionar ou despedir os funcionários que registam um fraco desempenho, transferir ou terminar os contratos de funcionários cujos serviços deixam de ser necessários quando os programas orçamentais sofrem emagrecimento, e fixar os salários e demais condições de remuneração e trabalho dos funcionários. Em contrapartida, nos sistemas orçamentais tradicionais, o controlo das políticas relativas à contratação de funcionários públicos e de recursos humanos continuam sob a alçada de um ministério central “da função pública” (ou equivalente).

Alguns países introduziram outras medidas de gestão do desempenho consentâneas com a “nova gestão pública”


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os mais pobres, beneficiem mais do que apenas proporcionalmente das políticas de despesa). Conforme acima referido, os sistemas de orçamentação com base nos resultados também apresentam divergências quanto à integração das avaliações nos processos orçamentais normais

A OCDE identificou três “modelos” ou categorias de sistemas de orçamentação com base nos resultados: (1) para efeitos de apresentação; (2) informada pelos resultados; e (3) financiamento por vínculo directo ou por fórmulas. Os três “modelos” variam, em função do vínculo entre a informação sobre os resultados e as afectações orçamentais (ver a Tabela 1). Há quem defenda que a primeira categoria – orçamentos baseados em resultados para efeitos de apresentação – não representam verdadeiros orçamentos com base nos resultados, uma vez que uma característica essencial de todos os sistemas orçamentais com base nos resultados é que deve existir, pelo menos, um vínculo entre os resultados e as afectações orçamentais.

Sem vínculos fortes entre os resultados e as dotações orçamentais, a orçamentação com base nos resultados não passa de uma ferramenta analítica. Com vínculos fortes transforma-se num processo de tomada de decisão (ver Schick, 2007). Para a maioria dos propósitos de análise, basta associar a informação sobre os resultados aos programas orçamentais e/ou às actividades dos programas. Em contrapartida, se as decisões relativas ao orçamento forem tomadas com base em resultados marginais, é importante que os dados relativos aos custos e aos resultados sejam imputados a unidades organizacionais individuais. Na ausência de sistemas robustos de contabilidade de custos, muitos países não imputam devidamente a despesa, assim tornando difícil estabelecer o vínculo entre o aumento de recursos orçamentais e os resultados.

sistematicamente a avaliação dos programas nas suas práticas orçamentais,5 e/ou têm realizado análises periódicas a posteriori como parte dos seus processos orçamentais (para uma análise, consultar Robinson 2013). Este relatório não analisa em pormenor as experiências dos países com as avaliações.6

É possível obter informação sobre os resultados (PI e avaliações) e, mesmo assim, não conseguir elaborar um orçamento com base nos resultados. Têm sido empreendidos esforços consideráveis no sentido de definir objectivos (resultados), produtos e PI. Contudo, os países da OCDE têm logrado menos sucessos em vincular as verbas orçamentais à informação sobre os resultados. Assim, para muitos governos, a primeira tentativa de definir e compilar dados sobre os resultados, o primeiro passo do sistema orçamental orientado pelos resultados, foi também a última.

“Modelos” de orçamentação com base nos resultados A característica-chave de todos os modelos de orçamentação baseada nos resultados é que todos procuram vincular as verbas orçamentais aos resultados. Alguns “modelos” de orçamentação, a saber os orçamentos-programa (ver abaixo), são aplicados em todas as instituições públicas. Outros aplicam a orçamentação com base nos resultados apenas a determinados sectores. Alguns sistemas de orçamentação com base nos resultados têm como primordial objectivo definir melhor as prioridades da despesa, outros visam melhorar a eficiência e a eficácia da despesa. Estes objectivos devem também ser equilibrados com melhorias na equidade da despesa (ou seja, assegurar que as populações alvo, como

5 Para as experiências da Austrália e do Chile, consultar Mackay (2011, Box 2) e Guzmán (2007), respectivamente.6 O leitor é referido a Robinson (2011, Capítulo 6) para orientações práticas sobre a avaliação dos programas orçamentais. Para um debate geral sobre a importância das avaliações, ver Furubo (2003).

Tabela 1: Categorias de sistemas de orçamentação baseada nos resultados

Tipo Características Vínculo entre a informação sobre os resultados e o financiamento

1. Orçamentação com base nos resultados para efeitos de apresentação

A informação sobre os resultados é apresentada nos documentos orçamentais ou outros documentos públicos. A informação pode referir-se a objectivos e/ou a resultados. É incluída como informação de base para efeitos de prestação de contas e debate sobre questões de política pública. A informação sobre os resultados não é utilizada na tomada de decisões sobre o orçamento.

Não existe vínculo

2. Orçamentação informada pelos resultados

A informação sobre os resultados é importante durante o processo de tomada de decisões, mas não é um factor determinante para a afectação de recursos nem exerce um peso predefinido nas decisões. A informação sobre os resultados é utilizada juntamente com outras informações no processo de tomada de decisões.

Ligação ténue/indirecta

3. Orçamentação por resultados directa ou com base em fórmulas

Os recursos são afectados consoante os resultados atingidos. Esta modalidade de orçamentação com base nos resultados é utilizada apenas em sectores específicos em poucos países da OCDE (por exemplo, financiamento do ensino superior com base no número de alunos matriculados ou bem sucedidos.

Ligação estreita/directa

Fonte: OECD (2007a).


Orçamentos-programas Orçamentos-programas são uma modalidade de orçamentação com base nos resultados em que a despesa orçamental é planeada e gerida por programas. Os objectivos de cada programa são claramente enunciados e formalmente aprovados pelo governo e pela legislatura. Os programas podem ser divididos em subprogramas e/ou actividades aos quais PI e metas são associados. Um verdadeiro sistema de orçamento-programa, ao contrário de um sistema de dotação orçamental não vinculada a programas, aplica, como foco central da sua lei orçamental, categorias administrativas, como salários, bens, serviços, transferências e capital, e/ou categorias administrativas (por exemplo, ministério e as direcções pertencentes ao ministério).

O primeiro passo na elaboração de um orçamento-programa é a identificação de programas para todas ou a maioria das despesas no orçamento anual. Num contexto de um verdadeiro orçamento-programa, o Parlamento vota as dotações anuais por “programa”, e as projecções do QDMP seguem a mesma estrutura programática que o orçamento anual. Estes programas podem ser apresentados como programas na verdadeira acepção da palavra (França e Coreia), produtos (Nova Zelândia), resultados (Austrália)8 ou pedidos de recursos (Reino Unido).

Nem todos os países não africanos com sistemas orçamentais assentes nos resultados transformaram as suas estruturas de dotação orçamental em estruturas por programas. Por exemplo, no Canadá, na Suécia e nos Estados Unidos, as dotações orçamentais são aprovadas em conformidade com um sistema de classificação não baseado primordialmente em programas. Alguns países maiores (como a Alemanha, o Japão, e a Turquia) ainda não aplicaram uma abordagem assente em programas aos seus orçamentos anuais nem aplicam programas orçamentais.

Nos orçamentos-programa, quando o valor da despesa para novas políticas é aprovado pelas entidades políticas (talvez a nível de subprogramas ou actividades), os recursos orçamentais necessários para cada programa podem ser projectados por vários anos futuros e integrados nos limites máximos da despesa total e sectorial do QDMP. Alguns países africanos adoptaram esta abordagem: QDMP já foram elaborados e os orçamentos-programa estão em vias de ser integrados em QDMP. Em contrapartida, muitos poucos países não africanos adoptaram esta abordagem, embora a França (a partir de 2006) e a Itália estejam em vias de a adoptar. Na Franca, o QDMP assente em programas abarca apenas o governo central – menos de 40 por cento de toda a despesa pública (um QDMP assente em programas ainda não foi introduzido para a despesa em segurança social, e os governos locais não são obrigados a introduzir orçamentos-piloto). A Itália adoptou uma nova classificação por programas nos seus documentos orçamentais relativos ao exercício de 2008, mas o orçamento anual apresentado a voto à Assembleia Nacional continuava desagregado em partidas individuais (IMF 2009).

8 Kim (2007) discute as experiências contrastantes da Austrália, que adoptou um sistema de dotações por programa baseado nos resultados, e a Nova Zelândia, que adoptou um sistema de dotações por produtos.

Como é a informação sobre os resultados utilizada nos países africanos?Se a orçamentação com base nos resultados não passasse de um sistema de fornece informação sobre os resultados (objectivos/resultados, produtos, PI e metas de desempenho), muitos países poderiam afirmar que introduziram este sistema “com êxito”. Mas, se o sistema de orçamentação com base nos resultados exigir vínculos formais entre os aumentos da despesa e a melhoria dos resultados, nenhum país da OCDE pode afirmar que introduziu um tal sistema em toda a função pública.

Apenas cerca de dois terços dos países membros da OCDE se enquadram nas categorias 2 e 3 da Tabela 1 (ou seja, estabeleceram alguns elos entre os resultados e as despesas orçamentais).7 A orçamentação por resultados directa ou com base em fórmulas tem sido aplicada com sucesso a apenas algumas áreas de despesa pública, sobretudo o ensino superior, a investigação e a saúde (ver OECD 2007a, Tabela 3.1; Robinson 2007, Parte II). Nenhum país se insere exclusivamente numa das três categorias na Tabela 1. Alguns países da OCDE podem apresentar elementos de orçamentação “informada pelos resultados”, ao, em simultâneo, apresentar características das outras duas categorias. Por exemplo, o sistema de contratação da Dinamarca é “para efeitos de apresentação”, ao passo que o sistema de financiamento das universidades é “baseado em fórmulas” (OECD 2007a).

No que respeita à utilização de informação sobre o desempenho, apenas uns poucos países aplicam uma abordagem formal abrangente que exige que todos os ministérios apresentem planos de desempenho ao MdF com as suas propostas de despesa. Alguns países adoptam uma abordagem não abrangente, de acordo com a qual apenas alguns ministérios devem apresentar planos de desempenho, ou de acordo com a qual planos de desempenho devem ser apresentados apenas para novas propostas de despesa ou para o reforço das verbas afectadas.

A OCDE conclui que nos seus países membros:

O MdF raramente utiliza os resultados do desempenho para fixar as dotações orçamentais. Na melhor das hipóteses, os resultados do desempenho são utilizados para nortear as dotações orçamentais, juntamente com outra informação. A aplicação desta modalidade de orçamentação com base nos resultados é esporádica. A utilização de informação sobre o desempenho nas negociações sobre o orçamento e o peso que lhe é atribuído varia de país para país e até nos próprios países, em função da informação disponível, a área política e o contexto económico e político. (OECD 2007a: 44)

7 Ver as respostas à pergunta 76 da OCDE (2007b).


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problemáticas pois é provável que os chefes das unidades internas tenham opiniões diferentes sobre a combinação de recursos e produtos, além de estilos de gestão diferentes.

Existem duas opções para suprir a dicotomia entre as estruturas administrativas e os programas orçamentais. A primeira, e mais fácil, consiste na definição de programas que se enquadram nas estruturas organizacionais existentes. Mas isto pressupõe, heroicamente, que o produto de cada unidade administrativa (ou grupo de unidades) constitui um programa bem definido e individual. Também dificulta a restruturação administrativa que possa vir a ser necessária na sequência da revisão das funções de cada unidade. A segunda abordagem consiste em aceitar as diferenças entre as estruturas administrativas e programáticas, e em nomear uma direcção líder que assuma responsabilidade pela concepção dos programas, os produtos e a informação sobre o desempenho. Os gestores dos programas orçamentais que abrangem várias unidades administrativas (ou até ministérios) devem possuir fortes conhecimentos de gestão, se competentes na comunicação interna e saber trabalhar em colaboração para atingir os produtos preconizados pelos programas.

Fora do continente africano, não existe uma única “melhor prática” para a estruturação das dotações e dos programas orçamentais. Na prática, regista-se uma combinação das duas abordagens acima referidas. Por exemplo, na Suécia, o orçamento anual adoptado pelo Parlamento consiste em 27 “áreas de despesa”, repartidas em 48 “áreas políticas”. A maioria das “áreas políticas” está dividida em “áreas de actividade”. Embora se constate o alinhamento entre “actividades” e estruturas organizacionais a nível das “subdivisões” das 300 estruturas públicas na Suécia, cada agência ou ministério pode contribuir para várias “áreas políticas” (resultados).10

A determinação dos custos dos programas orçamentaisOs programas orçamentais devem ser acompanhados de estimativas de custos directos e indirectos. Os custos directos representam a despesa em insumos para um único programa. Os custos indirectos consistem na despesa geral que abrange vários programas (ou subprogramas). Estas verbas são aplicadas para a administração de todo um ministério (por exemplo, despesa na gestão dos recursos humanos ou tecnologias de informação). Os países não africanos têm-se confrontado com desafios no que respeita à imputação dos custos indirectos a programas específicos e tiveram que escolher entre alternativas. A primeira consiste em atribuir

10 As metas e objectivos de desempenho são definidos na ‘área política’ e nos níveis de ‘actividade’. As cerca de 300 entidades públicas semiautónomas da Suécia executam políticas orçamentais. Os ministéri-os centrais são relativamente pequenos – os seus produtos cingem-se principalmente a assessoria política. Cada entidade está subdividida em uma ou mais subdivisões. Cada subdivisão é única e pertence a apenas uma área de actividade e, por conseguinte, a apenas uma área política. Uma entidade pode estar activa em várias áreas políticas. Um exemplo extremo é a Administração do Seguro Social, cujas actividades se repar-tem entre seis áreas políticas, dez áreas de actividade e 30 subdivisões (ver a nota sobre a Suécia em OECD 2007a).

Nos orçamentos-programa anuais, as despesas aprovadas representam limites de despesa que devem ser observados pelo governo aquando da execução do orçamento. Nos países que aplicam orçamentos-programa, os parlamentos normalmente autorizam a despesa a nível de programas; são poucos os países não africanos em que os parlamentos aprovam dotações desagregadas em subprogramas. É igualmente invulgar que o parlamento controle os salários e outras categorias de despesa designadas de insumos. A França é uma excepção: no âmbito de cada programa, o Parlamento aprova um tecto vinculativo no que respeita à despesa com salários.9

Nos países da OCDE em que o Parlamento aprova a despesa com base em “programas”, os MdF não suprimiram todos os controlos de despesa. Não é invulgar constatar que as reafectações entre categorias de despesa de um programa carecem da aprovação não do ministro ou ministério da tutela mas do ministro das finanças ou do MdF. Nos sistemas de orçamentos-programa, o Parlamento, o Governo e o MdF exercem diferentes níveis de controlo. Contudo, a tendência nos países não africanos é para o MdF se concentrar apenas na dotação de recursos de uma perspectiva geral, abandonando o controlo pormenorizado da despesa para não agravar a subexecução dos orçamentos (um problema que contin ua a registar-se nalguns países africanos). Assim, a reafectação dos recursos entre categorias de despesa “menores” fica a critério dos ministérios de tutela.

Um orçamento-programa, para ser completo, deve permitir a classificação e avaliação dos resultados financeiros anuais por programa. Os países adaptaram os seus sistemas de informação para a gestão financeira (FMIS) para assegurar o acompanhamento da despesa por programas pelos ministérios num formato compatível com as normas nacionais (ou internacionais) de contabilidade e de relato. Isto não significa que todos os ministérios de despesa devem aplicar FMIS informáticos idênticos, embora exija que os FMIS de todos os ministérios comuniquem directamente com os do MdF, assim permitindo a elaboração de relatórios sobre a despesa efectiva pelos programas e a comparação com a despesa orçamentada por programa (insumo, produto). Também foram introduzidos sistemas informatizados para a elaboração de dados não financeiros, designadamente PI, a fim que os ministérios possam acompanhar a consecução das metas de desempenho e para analisar a relação entre o desempenho e as dotações orçamentais.

Programas orçamentais, estruturas administrativas e dotações orçamentais As estruturas administrativas internas dos ministérios e a especificação de programas orçamentais constituem desafios para a elaboração de orçamentos-programa. As unidades organizacionais internas que contribuem para a consecução de mais do que um produto (ou resultado) são as mais

9 Este processo está a ser adoptado em muitos países africanos de expressão francesa, principalmente porque as suas leis orgânicas das finanças (LOF) seguem os moldes da LOF da França de 2001.


gestão orçamental não é tão estreito. Até certa medida, isto é reflexo da importância política que é atribuída à estabilidade macro-fiscal (uma prioridade importante nos países com rácios elevados de endividamento público/PIB), à contenção da despesa, e à melhoria e eficiência da execução orçamental.

Lições colhidas da implementação da OPPR em países não africanos Alguns países não africanos contam com mais de 25 anos de experiência com a implementação da OPPR. Ao longo dos anos, os países têm experimentado, colhido lições, e reajustado os sistemas de OPPR sempre que necessário. Por exemplo, na Austrália, embora os objectivos do sistema de OPPR vigente sejam os mesmos que originalmente anunciados em 1984, algumas iniciativas sofreram alterações, e outras perderam a sua importância ao longo dos anos, embora algumas tenham reemergido uma década mais tarde. Face às divergências dos sistemas de OPPR entre países – e a contínua evolução dos mesmos – a directrizes da OCDE relativas às boas práticas de concepção e implementação de OPPR não foram formuladas em termos específicos (ver a Tabela 2).

Hoje, os países da OCDE reconhecem que os benefícios das reformas de OPPR têm de ser compatíveis com o custo da sua implementação e assegurar a correcção dos erros cometidos. Frequentemente, as reformas de OPPR são levadas a cabo num contexto de reformas mais amplas no sector público, assentes nos princípios da NGP. Nos últimos tempos, alguns dos pressupostos que nortearam a NGP fizeram objecto de uma análise crítica. Por exemplo, na 7ª Reunião Anual sobre o Desempenho e os Resultados, os técnicos superiores do orçamento dos países da OCDE observaram que os países que mais progressos lograram no domínio da NGP (nomeadamente, a Austrália, a Nova Zelândia, os Países Baixos e o Reino Unido) possuem uma considerável experiência em lidar com os problemas suscitados pelas reformas em matéria da OPPR (OECD 2011), a saber nos seguintes domínios:

• O financiamento dos ministérios e direcções do Estado com base nas metas de desempenho pode ter dado origem ao enfraquecimento da qualidade dos serviços públicos. Esta situação deve-se a três dificuldades com a OPPR: – Dificuldade em aferir os resultados. Embora sejam fáceis

de medir nalgumas áreas (por exemplo, subsectores da educação), os resultados noutros sectores não são fáceis de quantificar. Kraan (2012) defende que isto provém do facto que os objectivos dos programas orçamentais são definidos pelos políticos, que também tomam as decisões sobre o financiamento dos programas. Para muitos políticos os objectivos são múltiplos e/ou mal definidos.

– Os produtos fazem objecto de redefinição frequente. Embora os produtos sejam mais fáceis de medir que os resultados, sempre que as definições são reformuladas é difícil assegurar a coerência e a compatibilidade dos produtos ao longo do tempo. Também dificulta a definição dos valores de referência.

custos indirectos proporcionalmente aos diversos programas (num único ministério ou entre ministérios em países onde existem programas interministeriais). A segunda consiste na criação de um único programa para efeitos “administrativos”. Esta representa uma modalidade programática para repartir as despesas gerais entre ministérios. Mesmo assim, é difícil medir o desempenho dos programas “administrativos”.

Uma abordagem mais sofisticada para a imputação indirecta de custos consiste em recorrer às técnicas de contabilidade de gestão, aplicando-as a cada programa na hierarquia dos programas: programas, subprogramas e actividades. Os países não africanos reconhecem que deve haver um equilíbrio entre a quantidade de níveis hierárquicos de programas e a repartição dos custos entre cada um dos níveis. Trata-se de uma acção extremamente complexa e os “retornos” são mais reduzidos quanto maior a complexidade do método de definição dos custos. Outra dificuldade é a heterogeneidade dos custos unitários para alguns tipos de despesa: os custos unitários são uniformes para algumas áreas de despesa mas não para outras (por exemplo, o custo unitário dos tratamentos numa sala de urgências de um hospital é altamente variável). Face a estas dificuldades, são poucos os países que se têm esforçado no sentido de identificar os factores de custo para cada actividade dos programas orçamentais. Mesmo assim, o recurso a técnicas sofisticadas de contabilidade para a determinação dos custos por actividades (DCA) ou para os estudos de viabilidade não é generalizado nos países não africanos. As experiências no domínio da DCA por parte dos governos de dois países avançados (Estados Unidos da América e Reino Unido) revelam que a implementação de sistemas de DCA é uma actividade onerosa, ao ponto de não justificar os benefícios (ver Lienert 2008).

Os elos entre o orçamento-programa e a orçamentação com base nos resultados Os orçamentos-programa têm como objectivo primordial definir melhor as prioridades dos programas (ou “eficiência alocativa”). Na preparação dos orçamentos-programa, as atenções podem também recair nos resultados da despesa pelos ministérios e entidades do Estado, proporcionando assim o enquadramento para a análise da eficiência técnica dos programas de despesa pública, centrada na relação entre os recursos empregues e os produtos. Neste contexto, o orçamento-programa assume a função da orçamentação com base nos resultados. Face ao facto de que as reformas orçamentais frequentemente respondem a ambos os objectivos – assegurar o alinhamento entre a afectação e a eficiência da despesa – neste relatório, estes sistemas orçamentais são denominados, em termos genéricos, de “orçamentação por programas e resultados”.

São aplicadas várias modalidades de OPPR nos países não africanos. Por exemplo, alguns países não africanos formalizaram os elos entre a gestão do desempenho e as estruturas do orçamento anual (dotações). Noutros países, o elo entre o sistema de gestão do desempenho e o sistema de


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Porém, no contexto de alguns serviços públicos, os mercados não são competitivos, pelo que os custos de transacção e os níveis de incerteza têm sido mais elevados do que previsto.

Estas lições e desafios servem de alerta para os países africanos que procuram introduzir reformas de OPPR, sobretudo no que respeita à importância de definir objectos e PI de novos programas orçamentais compatíveis com os planos nacionais de desenvolvimento e os objectivos de desenvolvimento do milénio. Os eventuais benefícios devem ser avaliados contra o custo da reforma e o impacto “no terreno” em África.11

11 Curristine e Flynn (2013) debruçam-se sobre os desafios da partici-pação dos políticos na legislatura e no executivo.

– Não existe consenso sobre as consequências da não consecução dos produtos previstos. Embora, em princípio, devem ser impostas sanções às entidades públicas cujo desempenho fica aquém do previsto, isto raramente sucede na prática. Porém, a hipótese de os gestores dos orçamentos receberem verbas inferiores nos exercícios seguintes se os PI não forem atingidos, dá origem a incentivos negativos: as metas são baixadas artificialmente para diminuir o risco de insuficiência do desempenho, os indicadores dos produtos são escolhidos por serem de fácil alcance embora não estejam minimamente ligados aos produtos que os políticos desejam alcançar, e dá azo a “subterfúgio” (ênfase é colocado nas actividades mais susceptíveis de melhorar as estatísticas).

• Enfraquecimento das normas de gestão operacional e custos mais elevados dos programas orçamentais. A autonomia concedida aos gestores de programas no que respeita à utilização de insumos no âmbito da OPPR não pode ser ilimitada, nem que os gestores de programas sejam responsabilizados pelos produtos. Os gestores das agências estão mais bem informados sobre os custos dos insumos e as características inerentes dos produtos, e as assimetrias de informação colocam as agências numa posição de força nas negociações sobre o orçamento, resultando em programas de custo elevado.

• A orçamentação com base nas metas de resultados tem dado origem a um excesso de documentação orçamental. A documentação orçamental apresentada aos parlamentos nos países que adoptaram sistemas de OPPR é volumosa, sobretudo no que diz respeito à informação sobre os produtos/resultados (mas não no que respeita à informação sobre os insumos, que foi suprimida). Esta sobrecarga de informação não tem facilitado a fiscalização por parte do parlamento.

• A externalização de vários serviços ao sector privado tem resultado na redução da qualidade dos serviços e em custos mais elevados. A externalização pode promover ganhos de qualidade e eficiência num mercado competitivo.

Tabela 2: Concepção e implementação de OPPR – lições colhidas dos países da OCDE

Concepção da OPPR Implementação da OPPR

• Adaptar a abordagem ao contexto político do país (não existe um modelo único de OPPR)

• Definir objectivos de reforma claros e indicar quais são logo à partida • Considerar como os sistemas orçamentais em vigor podem ser

adaptados à abordagem baseada nos resultados • Integrar a informação sobre o desempenho no processo orçamental,

mas evitar aplicar sistemas que liguem os resultados à afectação de recursos em todos os serviços públicos

• Conceber reformas aceitáveis aos utilizadores finais e promover a participação dos actores-chave na concepção da OPPR

• Desenvolver um quadro de planeamento e de reporte que integre todos os serviços públicos

• Desenvolver e utilizar diferentes tipos de informação sobre o desempenho

• Realizar avaliações independentes da informação sobre o desempenho • Desenvolver incentivos que motivem os funcionários públicos e os

políticos a mudarem o seu comportamento

• Adaptar a abordagem relativa à implementação às estruturas administrativas e institucionais em geral

• Permitir uma maior flexibilidade na implementação • Assegurar a “apropriação” das reformas de OPPR pelos dirigentes

políticos e administrativos11

• Reforçar as capacidades do MdF e dos ministérios de despesa • Além dos insumos, primar também pelos resultados • Definir metas precisas, e medir e acompanhar o progresso no que

respeita à consecução das mesmas • Limitar a quantidade de metas dos programas orçamentais • Assegurar que os sistemas informáticos comunicam uns com os outros • Melhorar a colaboração e a consulta entre os ministérios • Melhorar a apresentação e os relatórios contendo informação sobre o

desempenho • Reconhecer os limites da informação sobre o desempenho

Fonte: OECD (2008).


Factores que deram origem às reformas de OPPR em ÁfricaNa maioria dos 15 países investigados pela CABRI nos finais de 2012, as reformas de OPPR estavam a ser executadas no âmbito de um pacote mais amplo de reforma das finanças públicas (ver a Figura 1). A pressão no sentido de introduzir reformas de OPPR originou nos próprios países e foi exercida também pelos órgãos regionais em África, e pela comunidade internacional de doadores, que, em muitos casos, presta assistência técnica às reformas. Por exemplo, o FMI prestou assistência técnica para a elaboração das directrizes da União Económica e Monetária da África Ocidental (UEMOA) e da Comunidade Económica e Monetária da África Central (CEMAC), adoptadas pelos respectivos conselhos de ministros em 2009 e 2011. Estas directivas exigem que todos os 14 países membros adoptem a orçamentação por programas. Nalguns países, as instituições financeiras internacionais exigiram a adopção de um QDMP (que era considerado um passo inicial para a OPPR) como condição para o desembolso de empréstimos e de apoio ao orçamento. Contudo, um aspecto preocupante é que apenas um dos 15 países investigados indicou que adoptara a OPPR com o intuito específico de melhorar a eficiência e a eficácia da despesa pública, apesar de esta ser uma característica fundamental das reformas.

Figura 1: Factores motivando a implementação da OPPR

Fonte: Inquérito de OPPR, CABRI, Novembro de 2012.

A transformação de um sistema tradicional de orçamentação baseada nos insumos para um sistema de OPPR exige uma reforma com consequências alargadas para todos os actores nos processos orçamentais: funcionários públicos (sobretudo os funcionários que ocupam cargos de chefia e aqueles responsáveis pela gestão orçamental e financeira); as forças armadas; o presidente do país, o primeiro-ministro, todos os ministros e seus assessores; e o parlamento e seus órgãos de apoio, incluindo a instituição suprema de controlo (ISC). Alguns países exigem que tanto os governos locais como o governo central adoptem a OPPR.

A OPPR suscita transformações em cada fase do ciclo orçamental: o projecto de orçamento elaborado pelo governo privilegia os objectivos e os resultados, em vez de os insumos; o orçamento anual aprovado pelo Parlamento fornece informações sobre os resultados esperados dos programas orçamentais, com menos detalhes sobre as rubricas de despesa do que nos sistemas orçamentais tradicionais; as tarefas de execução do orçamento, controlo da despesa, auditoria interna e contabilidade são delegadas aos ministérios da tutela, embora o MdF continue a ser responsável pela administração centralizada de caixa, contabilidade consolidada e relato orçamental. As auditorias externas focam no desempenho (optimização dos recursos) e na conformidade financeira; e são realizadas avaliações a posteriori dos programas e respectivas despesas. Uma quantidade substancial de informações sobre o orçamento, a saber informações não financeiras relativas ao desempenho, é remetida ao parlamento e publicada.

Face ao carácter abrangente das reformas de OPPR, é importante que os países estejam bem preparados. Depois de abordar os factores que deram origem às reformas de OPPR em África, esta secção destaca a importância de assegurar que as condições básicas da orçamentação anual e do sistema de GFP estão reunidas. Em seguida, é avaliado o nível de prontidão de 31 países africanos para introduzir a OPPR - a medida até à qual várias condições que devem anteceder a aplicação da OPPR estão reunidas. Por último, esta secção apresenta uma síntese dos factores que incidem sobre a sequência da medidas a serem tomadas para efeitos da implementação da OPPR em África.

3. Prontidão dos países africanos para a implementação da OPPR

Núm

ero

de p

aíse

s

Parte de um conjunto

mais amplo de reformas das finanças

públicas

Pressão para reduzir a despesa

pública

15

10

5

0

Substituição da administração

política

Condição imposta pelas organizações

internacionais/doadores

Melhorar a eficiência

e a eficácia da despesa

pública

3: Prontidão dos países africanos para a implementação da OPPR 13

A

3

execução orçamental. Nalguns países africanos (sobretudo nos países francófonos), os procedimentos excepcionais são utilizados com frequência: os controlos normais relativos à execução orçamental são contornados, frequentemente em razão de as etapas “normais” de execução orçamental serem excessivas e existirem demasiados aspectos que exigem o controlo de numerosos actores, designadamente os MdF, os ministérios responsáveis pela função pública e os doadores (aqueles que mantêm procedimentos de execução orçamental não harmonizados em relação às despesas financiadas pelos doadores). A par disto, os indicadores PEFA não captam a responsabilidade limitada que é delegada aos ministérios de despesa em vários países africanos. Apesar destas omissões, os IP do programa PEFA revelam-se apropriados para aferir o desempenho dos países no que respeita aos aspectos básicos da GFP.

Foram identificadas dezasseis condições prévias à aplicação da OPPR (ver Lienert 2012), cujo objectivo é assegurar que estão reunidas as condições fundamentais da GFP, metade das quais está relacionada com acções específicas de OPPR que podem ser iniciadas antes do processo de reforma de OPPR ou, pelo menos, durante este processo (estas “co-condições” são abordadas na secção 4, página 20). Se as pré-condições fundamentais não estiverem reunidas, todos os problemas de GFP existentes, como o recurso frequente aos procedimentos excepcionais de execução orçamental ou a orçamentos suplementares, a reafectação não transparente de verbas durante a execução do orçamento ou contabilidade pública fraca, continuarão a fazer-se sentir num sistema de OPPR.

Divergências profundas entre países africanos quanto à prontidão para implementar um sistema de OPPR A prontidão dos países africanos no sentido de encetar uma reforma de OPPR pode ser avaliada ao definir um limiar mínimo para “reunir as condições fundamentais da GFP”, com base nas pontuações obtidas da avaliação do programa PEFA. Quist (2012), por exemplo, examina seis países africanos e um estado da Nigéria, e conclui que:

• As Ilhas Maurícias e a África do Sul reúnem de modo substancial os pré-requisitos importantes;

• O Botswana e o Burkina Faso reúnem vários pré-requisitos, embora os seus sistemas de GFP exijam ainda um reforço considerável; e

• O Gana, o Mali e o Estado de Lagos devem ainda reforçar substancialmente os seus sistemas de GFP (seria prematuro introduzir a OPPR antes que se registe algum progresso no sentido de reunir muitos dos pré-requisitos).

Os critérios contidos na Tabela 3 foram aplicados à análise de 31 países africanos que publicaram avaliações relativamente completas da avaliação PEFA até aos inícios de 2013 (ver o Anexo 2). Os resultados, indicados de seguida, complementam as auto-avaliações de “prontidão para a implementação da OPPR” realizadas pelos 15 países que responderam ao

A importância de reunir primeiro as condições básicas da GFP À laia de alertar os países de baixo rendimento para não copiarem as reformas de OPPR que alguns países avançados têm vindo a adoptar, Schick (1998) recomenda que os países “devem estar em condições de controlar os insumos antes de serem incentivados a controlar os produtos; devem poder contabilizar o dinheiro em caixa antes de serem solicitados a contabilizar os custos; devem observar as normas uniformizadas antes de serem autorizados a aplicar as suas próprias normas”. Visto que a OPPR se trata de uma reforma complexa e abrangente, os políticos e os funcionários devem primeiro concentrar-se nos aspectos fundamentais da GFP.

Existe um consenso emergente sobre o que constitui funções “essenciais” ou “básicas” da GFP. As funções básicas podem ser classificadas por ordem hierárquica: em primeiro lugar figura a conformidade e o controlo financeiro. Esta é seguida por disciplina fiscal e, em seguida, figuram a eficiência e a eficácia na utilização dos recursos (ver Diamond 2013a). As reformas de OPPR são as últimas que devem ser realizadas, após o cumprimento das nomas financeiras básicas e o controlo dos agregados fiscais, como o défice e a dívida pública. Tommasi (2013) refere que, em muitos países em desenvolvimento, “poderiam ser atingidos progressos significativos na consecução dos objectivos de eficiência operacional ao serem aplicadas medidas destinadas a assegurar o cumprimento financeiro, tais como a implementação de um melhor controlo dos insumos, a eliminação do desperdício e garantir o cumprimento do orçamento e dos regulamentos, ao invés de desenvolver ferramentas sofisticadas de GFP viradas especificamente para o desempenho”.

Face à complexidade das reformas de OPPR, estas não devem ser iniciadas antes de as condições básicas da orçamentação anual estarem reunidas (os QDMP seguem depois). Um orçamento anual credível é a prioridade máxima. Para a elaboração do orçamento anual, isto passa por assegurar que as projecções de receitas sejam realistas, que as despesas foram devidamente definidas, que o orçamento é abrangente (por exemplo, que todas as despesas financiadas pelos doadores estão incluídas) e que o calendário orçamental está bem definido e que é respeitado. Na sua execução, o orçamento considera-se credível quando o controlo das despesas, o sistema de compras, a gestão de tesouraria e a auditoria interna estão todos a funcionar bem, de modo a que não se registem atrasos no pagamento. Para serem credíveis, as contas do Estado devem ser disponibilizadas a tempo útil para a realização da auditoria anual de conformidade financeira, de acordo com a qual as contas são consideradas razoavelmente correctas, conferindo assim credibilidade aos relatórios periódicos de execução orçamental.

Muitos dos PI do programa da Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (PEFA) podem ser utilizados para medir os elementos básicos, embora alguns estejam omissos do PEFA como, por exemplo, não existem IP relativos ao ordenamento jurídico que rege o orçamento, os sistemas informáticos de GFP, ou procedimentos “excepcionais” de


Figura 2: Prontidão para implementar a OPPR (média das pontuações da avaliação PEFA nas quatro fases do ciclo orçamental)

Fonte: Anexo 2.

Conforme referido por Tommasi (2013), as diferenças entre os resultados e as projecções orçamentais podem ter as suas origens na elaboração do orçamento (por exemplo, previsão inadequada das receitas ou subestimação dos custos de algumas actividades de despesa), na execução orçamental insatisfatória (por exemplo, os regulamentos relativos à execução orçamental ou às aquisições não são observados) ou fracos sistemas de contabilidade pública (por exemplo, não efectuar a rectificação do orçamento atempadamente durante o ano). Posto isto, as próximas secções examinarão mais de perto até que medida as condições básicas estão reunidas em cada fase do ciclo orçamental, tanto no que respeita aos 31 países em relação aos quais foram publicados relatórios quase completos de PEFA e no que respeita aos 15 países que responderam ao inquérito de OPPR da CABRI de 2012 (doravante denominados os “15 países inquiridos pela CABRI”).

inquérito da CABRI nos finais de 2012, que também são discutidos abaixo.

A prontidão para as reformas de OPPR encontra-se ilustrada na Figura 2 que, com base nos critérios contidos na Tabela 3, revela que:

• Oito países africanos não apresentavam um nível de prontidão suficiente para dar início à implementação de um sistema de OPPR no ano em que as avaliações PEFA foram realizadas. Estes países não conseguiram uma pontuação média de “C” relativamente a várias dimensões de preparação, execução, contabilidade e controlo pela ISC e pelo parlamento.

• Dezanove países africanos apresentavam-se quase prontos para iniciar as reformas de OPPR (com pontuações médias da avaliação PEFA entre C e B). Alguns destes países ainda tinham que envidar esforços consideráveis para melhorar os aspectos básicos do orçamento, sobretudo nas fases de execução e de controlo externo do ciclo orçamental.

• Quatro países africanos estavam prontos para implementar as reformas de OPPR, registando um sistema relativamente forte de orçamento e de GFP em 2012.

Reunindo as condições básicas da GFP em áreas específicas do ciclo orçamental Avaliada pelo nível até ao qual a execução orçamental em termos das receitas e despesas (valores totais e desagregados) está conforme às projecções do orçamento anual aprovado (PI 1-3 da avaliação PEFA), a pontuação média para a credibilidade do orçamento (numa escala de A a D) foi C+ para 30 países africanos com relatórios da avaliação PEFA publicados.12 No entanto, em torno desta média registou-se uma variação considerável (por exemplo, a África do Sul obteve uma pontuação de A para todos os três PI).

12 Embora a análise tivesse abrangido 31 países, a Côte d’Ivoire foi excluída destes indicadores por falta de informação.

Tabela 3: Prontidão para implementar reformas de OPPR

Categoria de países

Pontuação média do PEFA

Medida até à qual as pré-condições da OPPR estão reunidas

Prontidão para encetar reformas de OPPR

Principais prioridades para as reformas orçamentais e de GFP

Categoria 1 Sistema básico de GFP é muito fraco

D a C Não reunidas Não está pronto Assegurar que o orçamento anual seja credível no que respeita à sua preparação, execução, contabilidade, relato e auditoria.

Categoria 2 Ainda se registam algumas fragilidades na GFP, sobretudo no que respeita à execução do orçamento e à contabilidade pública

C a B Parcialmente reunidas Parcialmente pronto Reforçar a credibilidade do orçamento anual, sobretudo as tarefas de execução, contabilidade, relato e auditoria;

Acrescentar à responsabilidade dos actores no orçamento, sobretudo os ministérios da tutela e o parlamento.

Categoria 3 Funções básicas de GFP a funcionar satisfatoriamente

B a A Reunidas na sua maioria

Pronto Reforçar a prestação de contas e a transparência, ao introduzir reformas de OPPR depois de o QDMP ter sido preparado

África do SulMaurícias

TunísiaBurkina Faso

RuandaMarrocos

MoçambiqueEtiópia

BotswanaSeicheles

Cabo VerdeUgandaMalawiZâmbiaQuénia

GanaSenegal

TanzâniaSerra Leoa

MadagáscarMali

NígerBenim

Congo, Rép. doLiberia

Congo, Rép. Dem. doRepública Centro-Africana

Cote d’IvoireTogo

São Tomé and PríncipeBurundi

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0


A

3

legislativo (em sete países) ou pelo executivo mas não pelo legislativo (em seis países); num país, não é aprovado nem pelo órgão executivo nem pelo legislativo.

Todos os países que integraram o inquérito, salvo a República Centro-Africana (RCA) e a República Democrática do Congo (RDC), possuem planos estratégicos com objectivos de desempenho para cada ministério. Em alguns países, os governos elaboraram planos para apenas alguns ministérios (por exemplo, os ministérios da saúde e da educação na RCA). Contudo, o que é importante para a OPPR é que exista uma interligação entre os planos estratégicos (objectivos políticos e os requisitos de desempenho para que sejam alcançados) e a estrutura e aplicação do quadro de OPPR com vista a que sejam implementados. Sete dos países inquiridos indicaram que existia uma interligação entre os planos estratégicos e a estrutura da OPPR, e três países (Benim, Congo-Brazzaville e África do Sul) informaram que existe o completo alinhamento entre os planos e a estrutura da OPPR.

Execução orçamental. As avaliações do programa PEFA e o inquérito da CABRI de 2012 indicam que as condições básicas da execução orçamental não estavam preenchidas de forma satisfatória. Em 31 países africanos, as avaliações PEFA resultaram numa média de C+ em relação às sete perguntas sobre a execução orçamental (ver o Anexo 2). Nos 15 países inquiridos, o controlo da despesa era a mais fraca das dimensões básicas da GFP: em quase três quartos destes países, os controlos de execução orçamental não se revelaram totalmente satisfatórios. Ademais, apenas uma minoria dos 15

Preparação do orçamento. No que respeita às cinco perguntas da avaliação PEFA relacionadas com a preparação do orçamento anual ou do QDMP (PI 5-6, 10-12), os 31 países africanos com relatórios da avaliação PEFA publicados obtiveram uma pontuação média de C. Nos 15 países inquiridos pela CABRI, constatou-se a percepção de que muitas das condições básicas para a elaboração do orçamento estavam reunidas. A maioria desses 15 países indicou que estava totalmente satisfeita com as suas estruturas macro-fiscais abrangentes e seus calendários anuais de preparação do orçamento (ver a Tabela 4). Menos da metade dos inquiridos manifestaram a sua satisfação com o nível de integração dos seus orçamentos correntes e de capital, e um pouco mais de um terço dos países manifestou a sua plena satisfação com os tectos de despesa. Tectos de despesa vinculativos, tanto a nível da elaboração como da execução do orçamento, são necessários para assegurar uma estabilidade razoável para as despesas de OPPR.

Um quadro de planeamento aos níveis nacional e sectorial permite a introdução de reformas de OPPR. Planos estratégicos, sobretudo planos sectoriais, normalmente elaborados a nível dos ministérios, não só servem de orientação para os governos e para definir as prioridades dos programas, como também facultam informações sobre o desempenho que podem ser utilizadas para aferir a mudança e responsabilizar as partes interessadas. Nos países inquiridos pela CABRI vários ministérios possuem planos estratégicos e o documento foi aprovado tanto pelo órgão executivo como

Tabela 4: Percepções sobre o preenchimento das pré-condições da orçamentação básica*

Pré-condições Número de países Totalmente preenchidas Parcialmente preenchidas Não preenchidas

1. Um quadro macro-fiscal abrangente

14 71% 29% 0%

2. Um orçamento anual que integra a despesa corrente e de capital

15 47% 47% 6%

3. Definição de tectos de despesa significativos

13 38% 54% 8%

4. Um calendário para a preparação do orçamento anual

15 73% 27% 0%

5. Controlo de despesa em bom funcionamento

15 27% 60% 13%

6. Mecanismos de gestão de caixa e bancários eficazes e transparentes

14 43% 50% 7%

7. Sistemas eficazes de contabilidade pública e de relatórios fiscais

14 43% 29% 29%

8. Um ISC eficaz 15 47% 40% 13%

Fonte: Inquérito de OPPR de 15 países, CABRI, Novembro de 2012.*Valores arredondados.


Nos últimos anos, os parlamentos africanos têm vindo a desempenhar um papel mais activo nos processos orçamentais. A cerca de 30 países africanos foi atribuída uma média de C nas avaliações PEFA para as duas perguntas relativas à fiscalização pelo órgão legislativo, com uma pontuação de C+ relativamente ao escrutínio legislativo do orçamento anual (PI 27) e apenas uma pontuação de D+ para o escrutínio parlamentar do relatório anual da ISC SAI (PI 28).

Estes resultados sugerem que tanto as ISC como os parlamentos têm ainda um longo caminho a percorrer antes de realizarem com plena eficácia a sua função de supervisão dos orçamentos tradicionais. Os países francófonos, em particular, registam fragilidades profundas nestas áreas. Em alguns países anglófonos, as verbas destinadas aos círculos eleitorais, que os deputados podem gastar nos seus círculos eleitorais à margem dos planos estratégicos e de desempenho aprovados pelo governo, contrariam os objectivos da gestão dos orçamentos com base nos resultados (Van Zyl 2010).

Síntese dos resultados da avaliação quanto a 16 pré-condições de OPPR em 15 paísesRegistam-se diferenças notáveis quanto às percepções relativamente à medida até à qual todas as 16 pré e co-condições elencadas nas Tabelas 4 e 814 estavam reunidas. O Benim, o Mali, as Ilhas Maurícias, o Ruanda e a África do Sul manifestaram a sua ‘total satisfação’ com mais de 50 por cento das pré-condições (Tabela 5). Alguns países, incluindo a RCA, a RDC, a Guiné e o Malawi relataram níveis muito baixos de satisfação com a implementação das pré-condições, o que indica que devem concentrar-se antes de mais no aprimoramento dos aspectos básicos nas suas agendas de reforma orçamental e de GFP.

Sequência e calendário de introdução das reformas de OPPR em ÁfricaQualquer reforma dos serviços públicos deve alicerçar-se num “roteiro” estratégico consistindo num ponto de partida, várias trajectórias e um destino. No âmbito da OPPR, o ponto de partida é o sistema orçamental tradicional em vigor. O destino é o sistema orçamental “com base nos resultados”. Conforme referido na secção 2, os países não africanos optaram por diferentes trajectórias e diferentes velocidades para atingir o seu destino. Regista-se também uma grande diversidade de sistemas de OPPR nos países não africanos: alguns ainda não passaram do ponto de partida, outros têm experimentado várias opções e outros abandonaram alguns aspectos da OPPR que acharam ser inapropriados.15 Em alguns países não africanos o destino mudou – a modalidade de orçamento com

14 A Tabela 8 consta da secção 4, página 20.15 Por exemplo, o modelo de comprador-provedor (também conhecido como ‘orçamentação com base nos resultados e na especialização económica dos exercícios’) que foi experimentado na Austrália e na Nova Zelândia durante a década de 1990 e inícios dos anos 2000, foi descrito como uma total fracasso (Robinson 2007, 2011). Este modelo revelou ser impróprio para a maioria dos serviços públicos e seria melhor que não fosse aplicado a todos os serviços do Estado.

países se manifestou totalmente satisfeito com o funcionamento dos seus sistemas de gestão de caixa.

Contabilidade pública e relatórios fiscais. Neste domínio, os países revelam-se insuficientemente preparados para introduzir a OPPR. Dos 15 países inquiridos, 58 por cento não se manifestou completamente satisfeito a este respeito. Em 31 países africanos, as avaliações PEFA resultaram numa média de C+ no que respeita às perguntas relativas à contabilidade, ao registo e à elaboração de relatórios (ver o Anexo 2).

Auditoria externa e supervisão legislativa. As capacidades do gabinete de auditoria externa, no sentido de levar a cabo auditorias financeiras das contas anuais, é uma condição importante para a implementação bem sucedida da OPPR. Além de informar sobre eventuais falhas na contabilidade pública, os auditores externos devem identificar deficiências nos procedimentos de execução orçamental. Os seus relatórios anuais contêm recomendações pertinentes para efeitos de mudança. A capacidade de preparar auditorias de desempenho para cada ministério de despesa pode ser desenvolvida depois de a OPPR ter sido adoptada. Em 30 países africanos,13 as avaliações PEFA registaram uma média de C+ em relação às duas perguntas relacionadas com a auditoria externa (PI 26), com uma acentuada variação: os tribunais de contas nos países francófonos revelaram fragilidades significativas (excepto no Gabão), embora estes se revelassem relativamente fortes nos países anglófonos, tendo sido atribuída uma pontuação de B+ às Ilhas Maurícias, ao Ruanda, à África do Sul e à Zâmbia, e de B+ às Seicheles e à Tanzânia.

Em 40 por cento dos 15 países inquiridos pela CABRI não eram realizadas auditorias externas (ver a Figura 3), um facto indicativo de uma considerável fragilidade no tocante à auditoria de conformidade, uma condição importante para a OPPR. Apenas alguns países realizavam, ou contemplavam realizar, auditorias de desempenho, uma situação considerada apropriada: é essencial “dominar” as auditorias financeiras e de conformidade antes de serem encetadas auditorias de desempenho.

Figura 3: Alcance das auditorias de conformidade e de desempenho em 15 países africanos

Fonte: Inquérito sobre a OPPR, CABRI, Novembro de 2012.

13 A ISC do Togo não foi avaliada nesta avaliação PEFA.

Perc

enta

gem

Auditorias financeiras

e de desempenho

Apenas auditorias financeiras

mas pretende realizar

auditorias de desempenho

50

40

30

20

10

0

Apenas auditorias financeiras

sem qualquer indicação de realizar

auditorias de desempenho num futuro

próximo

Nenhumas auditorias externas


A

3

de planos nacionais ou documentos de planeamento semelhantes, deve ser prosseguida uma abordagem de médio prazo para efeitos de orçamentação logo após o Passo 1, ao invés de esperar pelo Passo 3. Na prática, muitos países africanos já encetaram esta trajectória (em parte, fortemente estimulados pelos parceiros externos de desenvolvimento). Num programa de reforma de GFP, os países poderiam optar pela fusão dos Passos 2 e 3. Quist (2012), por exemplo, apresenta uma sequência de três principais fases – os Passos 2 e 3 são combinados numa categoria de “criar um contexto propício para a introdução de reformas de OPPR”, com prazos indicativos para cada fase. Para passar dos elementos básicos da GFP para um sistema de OPPR em pleno funcionamento poderá demorar entre cinco a 25 anos (ver a Tabela 6).

A capacidade de concretizar essas fases depende de vários factores, entre os quais o empenho político de um país para com a reforma, a capacidade do país e a disponibilidade de recursos, bem como a pressão exercida pelos parceiros de desenvolvimento para que a reforma seja levada a cabo e a participação directa dos mesmos no processo orçamental (ao proporcionar financiamento, sobretudo para projectos de investimento). Andrews (2010) constata uma diferença significativa na qualidade dos sistemas de GFP dos países africanos. Embora todos os países africanos disponham de práticas orçamentais mais fortes no que respeita às dimensões de GFP “a montante” (as de preparação do orçamento) do que “a jusante” (execução e contabilidade orçamental), cada país africano parte de um ponto diferente. É evidente que os países da “liga superior” de qualidade da GFP estarão em melhores condições para introduzir a OPPR mais rapidamente do que os da “liga inferior”.

base nos resultados preconizada há 20 anos é diferente da de hoje. As considerações políticas também têm algum peso; após eleições, não é invulgar que certos aspectos da OPPR sejam alterados pelo novo governo.16

A experiência dos países não africanos revela que não existe uma única trajectória de reforma para a OPPR. Contudo, é reconhecido que algumas acções devem preceder a outras, e que é impraticável encetar todas as reformas em simultâneo. Por conseguinte, é necessário definir prioridades. Diamond (2013b) define quatro passos para a introdução de reformas de OPPR, como sendo:

• Passo 1 – definir as funções fulcrais como prioridade;• Passo 2 – reforçar os serviços de tecnologia de informação

(TI) e contabilidade, bem como os instrumentos legislativos relativos à GFP;

• Passo 3 – substituir os planos anuais por planos orçamentais de médio prazo; e

• Passo 4 – introduzir orçamentação por programas e com base nos resultados.

Embora haja consenso em relação ao ponto de partida (Passo 1) e o destino (Passo 4), existem diferentes opiniões sobre a sequência das acções que integram as Etapas 2 e 3. Alguns defendem que, em países africanos com uma longa tradição

16 Por exemplo, as avaliações PART do desempenho das agências federais nos Estados Unidos, introduzidas pela administração britânica em 2001–2008, foram suspensas durante a administração do Presiden-te Obama. Igualmente, as revisões abrangentes do governo central da França introduzidas pelo Presidente Sarkozy em 2007–11 foram suspensas após a eleição do Presidente Hollande.

Tabela 5: Medida até à qual as pré-condições estavam preenchidas nos países inquiridos

País Totalmente preenchidas Parcialmente preenchidas Não preenchidas

Benim 11 1 4

República Centro-Africana* 1 8 5

Chade 3 7 6

Congo – República do ** 5 1 4

Congo – República Democrática do

2 11 3

Guiné 1 9 6

Quénia 7 8 1

Malawi 1 7 8

Mali 12 3 1

Mauritânia 8 4 4

Maurícias 9 6 1

Namíbia 4 5 7

Ruanda 9 7 0

Serra Leoa*** 3 8 4

África do Sul 14 1 1

Fonte: Inquérito OPPR, CABRI, Novembro de 2012.Obs: *As respostas às duas perguntas anteriores relativamente às pré-condições foram excluídas por motivos de duplicação de respostas. **Seis perguntas relativamente às pré-condições não foram respondidas. ***Uma pergunta relativamente às pré-condições não foi respondida.


concederam um período alargado de cinco anos para a introdução faseada das disposições mais difíceis da reforma das leis das finanças (por exemplo, orçamentos anuais com base em programas e QDMP, contabilidade de exercício e elaboração de relatórios anuais de desempenho por todos os ministérios).

Conforme ilustrado na Tabela 3, o ritmo de implementação das reformas de OPPR depende da rapidez com a qual um país consegue colmatar as suas fragilidades quanto aos aspectos básicos do orçamento e da GFP. Neste contexto, vários países africanos elaboraram ambiciosos programas de reforma de GFP e estão em vias de adoptar uma abordagem gradual em matéria da implementação da OPPR. No Chade, por exemplo, alguns dos princípios básicos da execução orçamental estavam a ser tratados em 2011, incluindo: a elaboração de um projecto de orçamento anual, em conformidade com o calendário contido na directiva revista do primeiro-ministro, a racionalização dos processos de despesa, incluindo controlos a priori pelos controladores da despesa; o início da implementação de um novo sistema de contabilidade; e o encerramento das contas anuais oportunamente (conforme previsto num novo regulamento) (ver World Bank 2012).

Em vários casos, os programas de reforma de GFP são particularmente ambiciosos e carecem de um calendário realista para efeitos da implementação. Frequentemente, as prioridades não estão bem definidas, e primam pela introdução de QDMP e de reformas de OPPR, em vez de procurar assegurar as condições básicas da execução orçamental, cobrança de receitas, controlo interno, contabilidade pública e auditoria externa. O plano de reforma da GFP da RDC, por exemplo, publicado em 2010, previa reformas em todas as três fases acima referidas. O “Pilar 1” do programa de reforma composto de cinco pilares é dedicado à elaboração do orçamento, incluindo a introdução de QDMP e reformas de OPPR, não só ao nível do governo central, como também em cada uma das províncias do país, apesar de a capacidade de gestão orçamental nas províncias ser extremamente limitada. Em 2013, as reformas do QDMP/OPPR foram o principal alvo das atenções, em detrimento da reforma dos processos

Mesmo17assim, podem existir factores específicos que impedem alguns países de adoptar reformas de OPPR de imediato. Por exemplo, de acordo com Andrews (2010), o Burkina Faso integra a “liga superior” mas, conforme referido no informe na Parte B deste volume, o país ainda regista dificuldades em implementar integralmente as reformas de OPPR iniciadas em 1997. É provável que esta situação seja consequência de um obstáculo de carácter jurídico e particular aos países francófonos, nomeadamente, esperar até 2009 para a emissão de uma directiva revista da UEMOA sobre as leis das finanças. Até que esta directiva seja formalmente aprovada pelos ministros das finanças da região, os países da UEMOA não podem elaborar planos com vista a: adoptar, pelo parlamento, uma lei relativa ao orçamental anual com base, predominantemente, em programas orçamentais; delegar competências de gestão da despesa a ministros que não o ministro das finanças; nem nomear altos funcionários como gestores de programas orçamentais. Estas e outras questões relacionadas com a OPPR tiveram de aguardar a resolução da Comissão da UEMOA e as decisões do Conselho de Ministros da UEMOA.18 Mesmo assim, os ministros da UEMOA

17 O timing é indicativo e refere-se a um contexto de país em desen-volvimento com governo centralizado.18 A anterior directiva (1887) sobre a lei das finanças - e as leis das finanças em vigor nos oito países membros da UEMOA – assentavam na apresentação ‘clássica’ do orçamento anual (classificação económica para cada ministério), o que resultou na preparação de programas orça-mentais que, na melhor das hipóteses, eram apresentados ao Parlamento como documentos de base que acompanhavam a proposta de orça-mento. Outro factor que deu origem aos atrasos – um factor que afecta em particular a África francófona - é a especificidade que o ministro das finanças é o único (e exclusivo) Ordonnateur (pessoa responsável por autorizar a despesa orçamental). Desde os tempos coloniais franceses, os outros ministros não possuem poderes para executar os seus orçamen-tos sem a autorização do ministro das finanças. Na prática, nos países da UEMOA (e da CEMAC, e na Mauritânia, etc.), o ministro delegou a função de ordonnateur à direcção do orçamento do MdF, que tem vindo a aprovar todas as despesas durante as fases de compromisso e/ou ordem de pagamento (ordonnancement). Esta prática afectou o desenvolvimento da responsabilidade pela gestão do orçamento no seio dos ministérios da despesa. Os outros ministros e altos funcionários nos ministérios (alguns dos quais viriam a ser gestores de programas orçamentais) dependiam fortemente dos processos do MdF para a execução do orçamento.

Tabela 6: Possível calendário para a implementação das reformas de OPPR em África17

Fase Acções específicas seleccionadas Tempo necessário (país pequeno)

Tempo necessário (país grande, centralizado)

1. Reforçar os sistemas básicos de GFP

Serviços de contabilidade e de controlo da despesa em pleno funcionamento; serviços de contabilidade em condições de produzir relatórios fiáveis e oportunos; gestão de caixa sem atrasos no pagamento de impostos ou das dívidas de despesa; demonstrações financeiras anuais auditadas.

3–5 anos 5–10 anos

2. Criar um contexto propício para a implementação das funções fulcrais da OPPR

Quadro orçamental e estratégias sectoriais plurianuais; gestão informatizada da despesa; conta única de tesouraria; controlo e avaliação efectivas.


3. Introduzir as funções fulcrais da OPPR

Novo quadro legal/regulador e mecanismos institucionais; execução orçamental, contabilidade, reporte e sistemas de auditoria aperfeiçoados, tipicamente em base piloto, antes da plena implementação da OPPR.


Fonte: Quist (2012, Anexo 2).


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deficientes de execução orçamental e das fragilidades da contabilidade pública. Embora os ministros, incluindo os ministros das finanças nas províncias, terem concordado que a credibilidade do orçamento anual fosse a sua prioridade, na prática, tem sido difícil colmatar as fragilidades fundamentais nas áreas orçamentais “a jusante”.

Modo geral, vários países africanos manifestam-se optimistas em relação ao ritmo de implementação de reformas orçamentais de longo alcance, como a OPPR. Por exemplo, no inquérito da CABRI sobre a OPPR, realizado em 2012, seis países (Congo- Brazzaville, Quénia, Maurícias, Ruanda, Serra Leoa e África do Sul) indicaram que haviam introduzido, ou pretendiam introduzir as funções principais da OPPR em simultâneo em todos os serviços públicos (consultar a experiência dos países da OCDE, abordada na Secção 2). Quatro países (Benim, Chade, Guiné e Namíbia) indicaram que aplicaram, ou pretendem aplicar, uma abordagem faseada. O Benim, por exemplo, pilotou a OPPR em quatro ministérios e está em vias de alargá-la para todos. Desde que deu início à implementação em 2004, o Chade pilotou a OPPR em 14 ministérios e a República Democrática do Congo informou que havia pilotado a OPPR em cinco ministérios.

As Maurícias passou rapidamente pelas diversas etapas faseadas aquando da implementação do seu sistema de OPPR (ver a Tabela 7), tendo adoptado uma sequência que se inseriu num quadro mais amplo de reforma da GFP. As razões pelo sucesso da sua rápida implementação (big bang) incluem o facto de estarem numa forte posição de partida (ver a Figura 2 acima), terem colmatado as fragilidades do sistema de GFP, e terem gozado de uma forte aceitação política.

Tabela 7: Maurícias – cronologia da implementação da OPPR, 2003–2011

Ano Medida de implementação

2003 • A OPPR e um QDMP foram preparados para seis ministérios numa fase piloto.

2006 • O governo decide implementar a OPPR como parte de um programa de reforma fiscal abrangente.

2007/2008 • Foi publicado um orçamento paralelo com base em programas, enquanto que o orçamento anual aprovado seguia ainda o formato de partidas individuais.

2008/2009 • O parlamento aprovou a despesa orçamental por programas.

• A alteração da Lei das Finanças e da Auditoria em Maio de 2008 permitiu a adopção de um orçamento com base em programas com efeito de 1 de Julho de 2008.

2011 • O quadro para o planeamento estratégico foi alterado para assegurar uma maior coerência com o quadro do orçamento-programa.

• Os ministérios/departamentos foram solicitados a preparar planos estratégicos para melhorar as actividades de planeamento orçamental.

• Finalização de um novo plano de contas que permitisse o controlo da despesa por programa.

• Modernização e informatização do sistema de contabilidade do Tesouro, em conformidade com as normas de OPPR e o novo plano de contas.

• Ministérios/departamentos introduzem sistemas adequados para controlar e apresentar relatórios sobre o progresso em relação aos orçamentos-programa e metas de desempenho.

• Emissão de um manual de OPPR e um manual de procedimentos para projectos de investimento.

• Acções de formação extensivas para os funcionários de gestão do orçamento, contabilidade e auditoria interna de todos os ministérios/departamentos.

Fonte: Ba (2010); Inquérito sobre a OPPR, CABRI, 2012; http://mof.gov.mu/English/Pages/default.aspx.


consideram pré-condições. Outros aspectos são co-condições, ou seja, acções que devem ser preparadas no início e realizadas durante o processo de reforma. A formação dos funcionários públicos no domínio da gestão da OPPR é um bom exemplo de uma co-condição. No inquérito da CABRI de 2012 sobre a OPPR, os países que responderam indicaram uma maior satisfação com “a existência de um plano para a implementação da OPPR” e com a “apropriação por parte do governo”, e uma menor satisfação com a “apropriação da OPPR pelo Parlamento” e “a capacidade de gestão da OPPR pelos ministérios de despesa (ver a Tabela 8).

Adopção de uma nova lei orgânica das finanças A adopção de um sistema de OPPR exige a alteração do quadro jurídico que rege os processos orçamentais. Historicamente, as LFP dos países africanos anglófonos têm privilegiado a execução do orçamento e os sistemas de contabilidade pelo que, nestes países, um sistema de OPPR

A primeira parte desta secção examina até que medida os países seleccionados encetaram os primeiros passos para a implementação da OPPR. Esta é seguida de uma apreciação global da situação relativamente à OPPR em todos os 54 países africanos, principalmente com base nas respostas recebidas de 30 países africanos a perguntas pertinentes de avaliação do Índice do Orçamento Aberto (OBI) de 2012. São depois analisados dois aspectos específicos relacionados com a OPPR – a estrutura dos programas e as informações sobre o desempenho - utilizando as informações obtidas do inquérito levado a cabo em 2012 pela CABRI em matéria da OPPR.

Medida até à qual os países encetaram os primeiros passos para implementar a OPPR A realização de alguns aspectos relacionados com a introdução da OPPR é um processo moroso, pelo que estes aspectos se

4. Ponto de situação sobre a orçamentação com base em resultados e programas em África

Tabela 8: Percepções relativas à tomada dos primeiros passos para a introdução da OPPR*

Pré-condições para a preparação de um OPPR Número de países Totalmente preenchidas

Parcialmente preenchidas

Não preenchidas

1. Uma lei orgânica das finanças 15 33% 27% 40%

2. Apropriação do sistema de OPPR pelo Parlamento, e existência de capacidades mínimas no parlamento

15 20% 13% 67%

3 . Apropriação do sistema de OPPR pelo governo 13 38% 38% 23%

4. Uma comissão de reforma orçamental e/ou unidade especializada de reforma para impulsionar a agenda de reforma

14 29% 50% 21%

5. Um plano para a introdução faseada da reforma

15 40% 40% 20%

6. Reforço das responsabilidades de gestão do orçamento nos ministérios de despesa

15 27% 40% 33%

7. Gestão dos recursos humanos, sobretudo os aspectos relacionados com as finanças públicas delegados aos ministérios de despesa

15 27% 33% 40%

8. Capacidade desenvolvida nos ministérios de despesa para preparar um orçamento anual de acordo com os princípios de OPPR, controlar a execução do mesmo e apresentar relatórios sobre o desempenho anual

14 21% 21% 57%

Fonte: Inquérito de OPPR em 15 países, CABRI, Novembro de 2012.*Valores arredondados

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4:Ponto de situação sobre a orçamentação com base em resultados e programas em África 21

do orçamento ao contrário de dotações repartidas por programas (Page 2009).

Até finais de 2012, apenas alguns países africanos haviam efectivamente adoptado novas LFP ou LOF que previssem a introdução da OPPR. Na região da UEMOA, apenas o Senegal (pela adopção de uma nova LOF em 2011) havia cumprido o prazo de dois anos para a adopção de uma nova lei. No início de 2013, nenhum Parlamento dos países membros da CEMAC havia aprovado uma nova LOF em conformidade com a directiva formulada pela CEMAC em 2011. Depois da adopção de uma nova LOF por um país membro da UEMOA/CEMAC, as disposições transitórias da lei permitem que a plena implementação de orçamentos-programa anuais e QDMP se estenda por vários anos (cinco anos até 2017 nos países da UEMOA e oito anos até 2021 nos países da CEMAC).

Nos países de expressão inglesa, as LFP não prevêem a obrigatoriedade de dotações por programas e/ou orçamentos com base nos resultados. Esta falta de uniformização é ilustrada pelo seguinte:

• Novas LFP, prevendo a aplicação da OPPR, são adoptadas. No Quénia, uma nova lei da GFP foi adoptada em 2012. A lei estipula que “o Secretário do Conselho de Ministros deve assegurar que as dotações de despesa e as estimativas orçamentais na proposta do orçamento sejam (a) exactas, precisas, informativas e pertinentes a questões orçamentais, e (b) identifiquem inequivocamente as dotações por rubrica e programa”.21 Em Abril de 2013, foi apresentada ao Parlamento pela primeira vez, uma proposta de orçamento-programa do governo central relativa ao exercício de 2013/14.22 Em 2001, a Tanzânia adoptou uma nova LFP que previa dotações por programas para efeitos da despesa orçamental.23 Contudo, volvida mais de uma década, as leis relativas às dotações anuais continuam a seguir o formato tradicional de orçamento dualista (categorias de despesa corrente e de desenvolvimento).

• Novas leis são adoptadas, mas o fundamento das dotações continua ambíguo. No Uganda, a nova Lei do Orçamento foi adoptada em 2001. Esta estipula que “o Presidente ... deve apresentar ao Parlamento um plano macroeconómico trienal e programas para o desenvolvimento socioeconómico” (art. 3) e que “cada ministro deve preparar e apresentar ao Parlamento uma Declaração de Política sobre estimativas preliminares nos termos do artigo 3º” (art. 6). Nesta cláusula, a referência ao artigo 3º implica que as estimativas de despesa devem ser repartidas em programas. Esta interpretação da lei é

21 Consultar o Artigo 38 da LFP (www.parliament.go.ke/plone/statu-tory-documents/public-finance-management-act-2012-no-18-of-2012/view).22 Para uma síntese das amplas reformas de GFP no Quénia, consultar http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2013/06/kenyas-bold-course-in-pfm-reform.html, que indica que os orçamentos-programas devem ser introduzidos a nível nacional em 2014/15.23 O Artigo 5.1(b) da LFP (disponível em www.parliament.go.tz/polis/pams/docs/6-2001.pdf) estipula que o ministro das finanças deve “acon-selhar o Governo em relação … ao nível apropriado de recursos a serem afectados aos programas individuais”.

pode ser introduzido antes de a lei das finanças públicas (LFP) em vigor ser alterada. Conforme abaixo referido, em alguns países anglófonos, o governo pode alterar o formato das estimativas de despesa, ao substituir um formato tradicional por um formato por programas ou com base em produtos/resultados sem a aprovação do parlamento (ou seja, sem alterar a LFP).

Em contrapartida, nos países francófonos, a adopção de uma nova lei de finanças públicas é uma pré-condição essencial - seria inconcebível introduzir reformas orçamentais sem primeiro adequar o quadro jurídico, nomeadamente a lei orgânica de finanças (LOF). Reflexo da sua herança colonial, estes países atribuem grande importância à adopção de um novo instrumento jurídico como passo inicial. As LOF em vigor seguem os moldes do ordenamento financeiro introduzido na França em 1959, que privilegiava a preparação do orçamento e a aprovação do orçamento pelo Parlamento. Ao adoptar uma nova LFP, os parlamentos dos países francófonos - e não os governos – ficarão dotados do poder de aprovação final da hierarquia das rubricas de despesa nas leis das finanças e da classificação da despesa para efeitos de reporte (por exemplo, por unidade administrativa, carácter económico, função ou programa).

Em 14 países da África Ocidental e Central, a UEMOA e a CEMAC aprovaram directivas com base num modelo de LOF em 2009 e 2011, respectivamente.19 As directivas obrigam o parlamento de cada país a adoptar uma LOF conforme às directivas. O modelo de LOF requer a adopção de um OPPR contendo dotações anuais por programa, metas de desempenho anuais e de médio prazo e relatórios anuais de desempenho para cada ministério (consultar os elementos-chave do OPPR no anexo 3). As directivas relativas à LOF da UEMOA e da CEMAC fundamentam-se, em grande medida, na nova LFP da França, adoptada em 2001.20

Outros países francófonos vêm a LOF francesa de 2001 como um modelo a ser seguido na eventual transformação para um sistema de OPPR. Contudo, tirando a RDC, que aprovou uma nova lei de finanças públicas em 2011 que prevê a adopção da OPPR nos finais de 2012, nenhum outro país francófono havia adoptado uma nova lei prevendo a OPPR. A Tunísia quase que chegou a esse ponto ao modificar a sua LOF duas vezes para permitir a possibilidade da introdução da OPPR, mas nunca chegou a exigir a sua implementação (consultar o estudo de caso da Tunísia na Parte B deste volume). Nos finais de 2012, Marrocos previa alterar a sua LOF (MdF Marrocos 2012) e beneficiou de intercâmbios com peritos franceses (FONDAFIP 2010). Por sua vez, o Burundi adoptou uma nova LOF 2008 que prevê um formato tradicional

19 Koné e Mfombouot (2012) descrevem como o modelo de LOF da CEMAC (e outras) directivas beneficiaram da experiência da Comissão da UEMOA no domínio da elaboração de várias directivas em matéria da GFP, inclusive uma directiva em matéria de LOF.20 Embora sejam semelhante à LOF francesa de 2001, as LOF modelo das directivas contêm algumas divergências. Em particular, as verbas relativas a um programa orçamental são afectadas a um único ministério; ao contrário da França, onde são permitidos programas interministeri-ais. As dotações no orçamento anual são feitas pelo ministério para os programas, ao contrário da mission (resultados) para programa, como na França.


sendo que as estimativas para o primeiro devem ser aprovadas pela Assembleia Nacional.28

• A lei orçamental principal não obsta a OPPR, mas outros instrumentos legais são usados para introduzir a OPPR. Na Etiópia, o Decreto da Administração Financeira (Financial Administration Proclamation) n° 648/2009 autoriza “o Ministro a estabelecer o formato das ... propostas de orçamento anual, que devem conter, no mínimo ... estimativas das despesas correntes e de capital para o respectivo exercício fiscal” (ou seja, a apresentação “tradicional” do orçamento). Este decreto não sofreu alterações com vista a prever a OPPR. No entanto, todas as leis orçamentais desde 2011/12 contêm a disposição que “não obstante o disposto no Decreto n° 648/2009, a administração do orçamento deve ser efectuada em conformidade com os procedimentos dos orçamentos-programas”. Para este fim, “o Ministério das Finanças e do Desenvolvimento Económico (MdFDE) pode emitir directrizes visando a boa execução do orçamento-programa.”29 Na prática, um orçamento-programa tem sido elaborado desde 2011/12 para as dotações de todos os ministérios federais. Como orientação para a implementação do OPPR, o MdFDE preparou um manual de OPPR destinado aos ministérios, que inclui uma estrutura programática particularmente complexa dividida em quatro níveis: programas, subprogramas, produtos e actividades.

• A OPPR não está prevista na lei, mas é aplicada por decisão ou regulamento do governo. Algumas LFP (incluindo a do Uganda, acima referida) estão omissas quanto ao formato das dotações orçamentais. Quando a África do Sul alterou a sua LFP em 1999, a lei não previa dotações orçamentais baseadas em programas.30 Na prática, o governo decidiu que cada ministério/agência devia preparar estimativas anuais de despesa por programa plenamente coerentes com o QDMP. As estimativas de despesa são acompanhadas de objectivos, prioridades, PI e outros elementos relativos aos programas.31 Igualmente, a nova Lei de GFP da Libéria, aprovada pelo Parlamento

28 A Lei de F&A está disponível em www.mof.gov.mu. 29 Ver, por exemplo, o artigo 4º do projecto de Decreto Orçamental do Governo Federal de 2006 em www.mofed.gov.et (o ano etíope corre-sponde ao ano gregoriano de 2013/14).30 O artigo 27(3) da LFP (ver www.treasury.gov.za/legislation/pfma/act.pdf) estipula que o ministro deve apresentar “um orçamento anual … num formato a ser prescrito, que deve conter, no mínimo …(b) estimati-vas da despesa corrente para esse exercício financeiro por rubrica e por divisão principal de cada rubrica …(d) estimativas da despesa de capital por rubrica e por divisão principal de cada rubrica para esse exercício financeiro e as implicações financeiras previstas dessa despesa nos exer-cícios financeiros futuros.”31 Em 2004, o Conselho de Ministros aprovou um quadro estratégico de médio prazo que veio a reforçar o sistema de OPPR da África do Sul. Para efeitos da implementação deste quadro, o Tesouro Nacional emite várias notas de orientação para os ministérios prepararem os seus planos estratégicos, planos anuais de desempenho, estimativas anuais de despe-sa, etc. Os ministérios/agências devem actualizar as suas estimativas de despesa anual baseadas em programas, assegurando que estão em plena harmonia como as projecções de despesas programáticas revistas de mé-dio prazo (e a estratégia fiscal geral do governo). As notas de orientação, os orçamentos anuais, os planos de desempenho, etc. estão disponíveis em www.treasury.gov.za.

reforçada no artigo 11, ao prever que “o Parlamento deve analisar os programas e questões políticas”. Em contrapartida, nos termos da Lei sobre as Finanças e Contas Públicas (Public Finance and Accountability Act) de 2003, “o Ministro [responsável pelas finanças] deve apresentar ao Parlamento estimativas da despesa pública, imputadas pelas rubricas que o Ministro considere apropriadas e deve incluir, para cada rubrica de despesa ... uma narrativa das “classes de produtos” (art. 15).”24 Na prática, começando pelo ciclo orçamental de 2009/10, a preparação de planos quadro sectoriais, declarações políticas ministeriais e estimativas orçamentais centram-se na noção de unidade de dotação. Uma unidade de dotação consiste num conjunto de programas, projectos e subvenções do governo local que definem as funções e a responsabilidades de uma rubrica/entidade, e contribuem para a concretização dos objectivos da rubrica e do sector em geral. Assim, os programas (indicados na Lei das Finanças de 2001) são introduzidos em ordem hierárquica abaixo das funções (uma expressão que não é utilizada na lei de 2001 nem na lei de 2003).25

• As LFP em vigor são alteradas para permitir a OPPR. As Ilhas Maurícias alteraram a sua Lei das Finanças e Auditoria (F&A) em 2008, prevendo um orçamento-programa a partir de 1 de Julho de 2008 (o primeiro dia do ano fiscal).26 Ao contrário das leis relativas à GFP do Quénia e da Libéria, que estipulam um quadro jurídico completo para as várias fases do ciclo orçamental, a lei de “F&A” das Maurícias é muito sucinta27. A lei não contém as fases a serem seguidas para a preparação/aprovação do orçamento, nem especifica o formato que as previsões de despesa orçamental devem assumir para efeitos da aprovação pelo parlamento. É na secção da lei que contém as definições (“Interpretação”) que se encontra estipulado que “as estimativas anuais de despesas são baseadas em programas e subprogramas elaborados numa base rotativa de três anos fiscais, e devem especificar os recursos a serem afectados, os resultados a serem atingidos e os produtos a serem disponibilizados”;

24 Os itálicos utilizados nas expressões “programa” e “classes de pro-dutos” são do autor e não constam das leis. As duas leis estão disponíveis no portal do Ministério das Finanças, da Planificação e do Desenvolvi-mento Económico, www.finance.go.ug. 25 A Lei das Finanças de 2001 e a Lei relativa às Finanças e Contas Públicas de 2003 não especificam os procedimentos que devem ser seguidos para a adopção das propostas de orçamento. Neste contexto, a Constituição de 1995 faz referência aos “títulos de despesa contidos nas estimativas’, que são incluídos na Proposta de Orçamento a ser apresentada ao Parlamento para assegurar a afectação, a partir do Fundo Consolidado, os valores necessários para fazer face às despesas” (Arti-go 156). Presentemente, a expressão “títulos de despesa” (a unidade de cada rubrica numa proposta de orçamento) não se encontra definida em qualquer lei. 26 O exercício fiscal foi subsequentemente alterado para o ano civil.27 A Lei da Gestão das Finanças Públicas (Public Financial Management Act) de 2012 do Quénia contém 210 artigos (é volumosa porque abrange tanto as comarcas como o governo central). A lei da GFP da Libéria contém 49 secções, muitas das quais contêm dois ou mais “artigos”. Em contrapartida, a Lei de Finanças e Auditoria das Ilhas Maurícias, conforme alterada em 2013, contem 24 artigos numerados, muitos dos quais versam sobre a prestação de contas (auditoria, etc.); ademais, o texto de alguns dos artigos foi suprimido por alterações anteriores à lei.

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Apropriação da OPPR pelo governo e “campeões” de reforma a nível politico Os ministros e altos funcionários devem conhecer os objectivos, as vantagens e os custos da OPPR face ao sistema orçamental tradicional, e devem estar convencidos de que um sistema de OPPR é do interesse nacional. Um forte defensor das reformas, sobretudo a nível político, pode incentivar o empenho político necessário para a adopção do sistema de OPPR. De entre os 15 países que integraram o inquérito da CABRI, o principal responsável por incentivar a reforma de OPPR foi citado como sendo o ministro das finanças por 73 por cento dos inquiridos e como sendo uma agência doadora por 27 por cento dos inquiridos. Em Moçambique, a iniciativa de reforma parece ter sido uma iniciativa do próprio país; embora tivesse sido impulsionada pela Direcção Geral do Orçamento e o Ministério da Planificação e Desenvolvimento, dá resposta a uma preocupação política de vincular os planos aos orçamentos (para mais informações, consultar o estudo de caso de Moçambique na Parte B deste volume).

As reformas de OPPR implementadas com maior celeridade gozaram de um elevado nível de apoio político. O principal exemplo é as Ilhas Maurícias, onde o primeiro-ministro deu um forte apoio ao ministro das finanças (Ba 2010). No Mali, um ministro das finanças e um director do orçamento foram os campeões da reforma em 2008 (Robinson & Last 2009).

Porém, os políticos e os defensores da reforma são substituídos em função das vicissitudes políticas. À semelhança de outras regiões, os países africanos viveram surtos de progresso e períodos de estagnação da reforma de OPPR, talvez porque se deixou de se registar o empenho para com as reformas ou por razões alheias à vontade do governo. Por exemplo, no Níger, logo após oito funcionários terem recebido formação na França em 2007, o comissário para a economia (um alto funcionário) promoveu a implementação das reformas no domínio do QDMP/OPPR com toda a celeridade possível, mas sem o pleno apoio do Conselho de Ministros. A par disto, um golpe militar em 2010 levou à supressão da assistência técnica externa para as reformas no âmbito do QDMP/OPPR. Por conseguinte, as reformas ficaram suspensas até a democracia ser restaurada.

Criação de uma comissão de reforma orçamental (ou unidade de reforma) e adopção de um plano de implementação Uma transição bem sucedida para um sistema de OPPR exige planeamento, acções-piloto e apoio. Com esta finalidade, convém criar duas comissões de reforma: uma a nível político (presidida, por exemplo, pelo Ministro das Finanças), com poderes de decisão a alto nível (por exemplo, a aprovação da nova estrutura programática do orçamento anual), e uma a nível técnico, sendo uma comissão ou unidade especializada, possivelmente na direcção do orçamento do Ministério das Finanças ou no gabinete do primeiro-ministro. Esta comissão ou unidade seria a força motriz das reformas, responsável for conceber a estratégia de OPPR em todos os detalhes, as respectivas medidas de implementação e os aspectos de carácter técnico.

em 2010, concede flexibilidade ao governo nos seguintes moldes: “As despesas e outros pagamentos serão classificados por unidade administrativa/institucional responsável pela despesa, com apropriação a nível das agências de despesa, e serão desagregados de acordo com a classificação económica e outras classificações a serem definidas em regulamentos nos termos desta Lei”.32 Importa assinalar que a lei exige que “as receitas e as despesas estejam estruturadas e classificadas de acordo com as mesmas classificações, tanto no orçamento como nas contas públicas. Na prática, embora o orçamento de 2012/13 seja apresentado com classificações económicas, as dotações orçamentais anuais para cada ministério/agência e a despesa anual a ser aprovada pelo Parlamento estão claramente associadas aos 11 sectores do QDMP. Os objectivos orçamentais de cada ministério/agência também se encontram claramente definidos.

Apropriação do sistema de OPPR pelo Parlamento e capacidade parlamentar para exame do orçamentoQuando o órgão legislativo privilegia um orçamento tradicional por partidas individuais (ou seja, não reconhece um sistema de OPPR), é impossível ao parlamento afectar recursos a programas de acordo com o desempenho dos mesmos. A apropriação pelo parlamento do sistema de OPPR assegura que este receba informações do governo sobre o desempenho de cada programa orçamental e que examine o orçamento anual do governo por programa. Também permite exercer autoridade sobre as reafectações entre os programas orçamentais.33 O inquérito levado a cabo pela CABRI em 2012 revelou que dois terços dos 15 países se manifestaram “insatisfeitos” com a apropriação das reformas de OPPR pelo parlamento (ver a Tabela 8). No entanto, três países (África do Sul, Ruanda e Ilhas Maurícias) informaram que utilizam a OPPR no documento principal apresentado para a aprovação do Parlamento. Oito países informaram que utilizam o OPPR em paralelo à abordagem de partidas individuais e quatro países utilizam apenas um orçamento por partidas individuais.

Poucos países africanos dispõem de mecanismos de apoio para a análise do orçamento pelo Parlamento, à excepção do Benim, do Quénia e do Uganda: estes criaram serviços de apoio aos deputados em matéria da análise do orçamento (ver Parliamentary Centre 2010). Dotado de 22 elementos, o Uganda dispõe do maior gabinete do orçamento em Africa. Proporciona ao parlamento e às suas comissões uma análise objectiva, independente e oportuna do orçamento nacional.34

32 Ver o parágrafo 2 do artigo 8º da Lei de GFP de 2010, disponível em www.mof.gov.lr. 33 Esta autoridade pode ser limitada, sobretudo nos países onde os poderes do parlamento com respeito ao orçamento são fortemente re-stringidas. Por exemplo, a plena transferência de um programa para outro pelo governo é permitida nas Maurícias no caso de atrasos na execução do orçamento: esta acção fica sujeita à aprovação a posteriori (não a priori) do Parlamento. 34 Para os seus propósitos e funções, ver http://www.parliament.go.ug/new/index.php/about-parliament/administration-of-parliament/parliamentary-service/office-of-the-clerk/parliamentary-budget-office.


mencionados nos portais do MdF ou do Parlamento.35 A delegação da responsabilidade pela gestão dos recursos humanos é fraca. Nos países francófonos, os sistemas de OPPR que estão a ser desenvolvidos não foram acompanhados de uma revisão da função dos ministérios da função pública, o que levaria à redução dos seus poderes de aprovação relativamente à política de recursos humanos se os gestores de programas orçamentais fossem dotados de autonomia para recrutar, despedir e remunerar o pessoal.

Modo geral, o conceito de gestão de recursos humanos com base no desempenho por agências desconcentradas é quase desconhecido nos países africanos. A possibilidade de despedir funcionários cujo desempenho é fraco ou de introduzir bonificações pelo desempenho extraordinário, em vez de em conformidade com os critérios de antiguidade, participação em comissões ou outros critérios não relacionados com o desempenho, está quase ausente.

Capacidades do MdF e dos ministérios de despesa de preparar, monitorizar e elaborar relatórios de OPPR A introdução de OPPR nos ministérios de despesa exige capacidades internas de formulação, gestão e produção de relatórios sobre o desempenho do orçamento, a saber, os resultados. Devem ser tomadas medidas com vista a reforçar as capacidades ao: especificar claramente as responsabilidades dos gestores do orçamento;36 restruturar os serviços de gestão

35 A comparação com as práticas em alguns países não africanos é desfavorável. A França, por exemplo, publica os nomes de todos os gestores de programas (responsables de programme). Ver www.performance-publique.budget.gouv.fr/les-acteurs-de-la-performance/dans-les-ministeres/les-responsables-de-programme-et-les-respons-ables-de-budgets-operationnels-de-programme.html.36 As novas funções e responsabilidades devem ser especificadas em regulamentos que explicitem as características das novas LOF e LFP.

Em África, o nível de aceitação no que respeita à criação de comissões de reforma orçamental/unidades de reforma especializadas tem registado divergências, tendo alguns países adoptado uma abordagem consentânea com a estrutura institucional. Em alguns países, como na Tunísia, existem as duas comissões (política e técnica), ao passo que noutros, existe apenas o apoio técnico para a implementação da OPPR. No Burkina Faso, a OPPR tem sido apoiada por um secretariado técnico amplamente representativo mas tecnicamente competente, que fornece formação e assistência técnica aos ministérios em relação à preparação de orçamentos-programas experimentais e elaboração de projectos de relatórios anuais sobre o desempenho dos programas. A Tabela 9 contém uma indicação das unidades organizacionais actualmente existentes em alguns países.

Reforço das responsabilidades de gestão do orçamento nos ministérios, a saber a gestão dos recursos humanos A introdução de OPPR exige a participação não somente dos ministérios centrais (das finanças, do orçamento, da planificação, da economia e da administração pública), como também dos ministros e altos funcionários dos ministérios de despesa, todos os quais deverão responder perante o Parlamento pela gestão de seus programas orçamentais. Isto constitui um grande desafio em África, onde a gestão orçamental e financeira é mais fraca nos ministérios, departamentos e agências de despesa do que é a nível central (Andrews 2010 defende que as dimensões “desconcentradas” da GFP são mais fracas que as dimensões “concentradas”).

Embora alguns países africanos tenham nomeado gestores dos programas orçamentais, é raro ver seus nomes

Tabela 9: Unidade organizacional responsável pela OPPR em países seleccionados

Tipo de unidade Países Designação da unidade

Unidade responsável por desenvolver e supervisionar os procedimentos de OPPR e por elaborar submissões

Quénia Secretariado do Orçamento-Programa

Chade Uma equipa informal composta de quadros superiores de gestão na direcção do orçamento

Unidade responsável pela análise da informação sobre o desempenho

Namíbia (sem designação)

Benim Equipa de Apoio Técnico à Reforma Orçamental

Maurícias Unidade do Enquadramento e Controlo do OPPR

Ruanda Direcção do Orçamento Nacional

Serra Leoa Gabinete do Orçamento

Mali Divisão do Quadro Fiscal na Direcção do Orçamento

RDC Unidade de Preparação e Acompanhamento do Orçamento, Ministério do Orçamento

Não existe uma unidade específica África do Sul Direcção da Reforma Orçamental (desenvolvimento e supervisão dos procedimentos de OPPR) ;

Seis Direcções Superiores das Finanças Públicas (elaboração de análise)

Departamento de Acompanhamento e Avaliação junto da Presidência (análise dos PIs e das metas)

Fonte: Inquérito sobre a OPPR, CABRI, Novembro de 2012.

A

4


devem ser integrados no sistema de contabilidade pública. Com esta finalidade, alguns países encontram-se em vias de modernizar os sistemas informatizados existentes ou de adquirir e pôr em funcionamento novo hardware e software. Visto que a OPPR representa um grande empreendimento por parte do governo, um IFMIS é útil para que os sistemas de gestão financeira de todos os ministérios sectoriais estejam à altura de produzir dados relativos à execução do orçamento e de contabilidade, passíveis de serem consolidados automaticamente nas direcções de contabilidade ou de tesouraria do MdF.

Alguns países têm registado progressos na introdução de tais IFMIS. No Uganda, por exemplo, uma ferramenta de orçamentação dos produtos integra o software de elaboração do orçamento e de preparação de relatórios fiscais. As suas capacidades incluem: a preparação de quadros orçamentais sectoriais; a preparação de quadros orçamentais nacionais; declarações políticas ministeriais; estimativas orçamentais nacionais; contratos de desempenho; relatórios de desempenho do orçamento (anuais); e informes de progresso para cada agência (trimestrais e anuais). À semelhança de outros países, têm-se registado dificuldades na implementação de IFMIS para a gestão das finanças públicas e do orçamento tradicional (Diamond & Khemani 2005).

Balanço da OPPR em ÁfricaPara avaliar o ponto de situação da OPPR em África importa primeiro definir critérios concretos para aferir a existência concreta de orçamentos-programas anuais, QDMP por programas e informações sobre o desempenho (nos orçamentos anuais). O maior grau de sucesso é alcançado quando os orçamentos-programa são aprovados pelo órgão legislativo e executados, contabilizados e avaliados em relatórios anuais de desempenho que descrevem os resultados de desempenho financeiros e não-financeiros face às projecções no orçamento a priori. Neste informe, um sistema de OPPR em pleno funcionamento é todo aquele que é acompanhado de QDMP preparados também numa base programática e as projecções de médio prazo para a despesa total não são ignoradas quando se inicia um novo ciclo

orçamental e financeira nos ministérios; dar formação ao pessoal para que este possa controlar tanto os insumos como os resultados; reforçar as capacidades dos funcionários no sentido de elaborar projecções dos programas orçamentais ao custear correctamente os insumos; preparar e utilizar tabelas de correspondência que ilustrem a despesa de acordo com o novo e antigo sistemas de classificação orçamental; e formação de todos os actores no processo orçamental.

A maioria das iniciativas de capacitação (formação formal, formação prática e visitas de estudo) têm sido destinadas aos funcionários do MdF, com menos apoio dirigido aos ministérios e outros actores - ministros, deputados e comissões parlamentares de fiscalização (ver a Figura 4). Alguns países promoveram iniciativas de capacitação antes de implementar a OPPR. Por exemplo, os funcionários no Quénia participaram em cursos de formação na Kenya School of Government em 2008/09. Na RDC foram realizadas sessões técnicas e workshops de validação em 2010. Mas a formação em OPPR deve ser promovida numa base contínua. A participação num seminário ou numa viagem de estudo para ver como funciona a OPPR noutro país são passos iniciais para a compreender como funciona, ou deve funcionar, a OPPR. Outro aspecto é assegurar que funcione na prática e isto exige formação adicional no local de trabalho.

Adaptação dos sistemas de classificação orçamental e de gestão informatizada das contas públicas A classificação das despesas e os sistemas de contas públicas estão a ser adaptados para facilitar a implementação da OPPR. Entre 13 dos 15 países inquiridos pela CABRI, sete informaram que haviam implementado um novo plano de contas (PdC), como passo inicial para a operacionalização da OPPR. No Benim, o PdC em vigor foi mantido, mas o sistema de contabilidade foi informatizado. Tanto a RDC como a Guiné ainda estão em vias de desenvolver um novo PdC. Como passo inicial, a RDC estudou um novo sistema de nomenclatura orçamental, necessário para os novos programas orçamentais que estão a ser desenvolvidos em ministérios piloto.

Os programas orçamentais não só devem ser incluídos nos documentos orçamentais para análise a priori, como também

Núm

ero

de in

quir

idos

12

10

8

6

4

2

0

Capacitação dos ministérios

Figura 4: Acções de capacitação realizadas para reforçar a OPPR


Curso de formação

formal para os ministérios

piloto

Capacitação das principais comissões de fiscalização parlamentar

Capacitação para deputados

Formação formal para

funcionários dos ministérios

Formação no local de

trabalho para funcionários do

MdF

Visitas de estudo para

funcionários do MdF

Cursos formais de

formação para funcionários do

MdF

Cursos formais de

formação para funcionários do

MdF


Figura 5: Balanço das reformas de OPPR em 54 países africanos, finais de 2012

regionais (UEMOA e CEMAC) e outros países exigem a adopção de dotações anuais baseadas em programas e a publicação de relatórios anuais de desempenho para cada programa orçamental. Em parte, esta situação é reflexo da influência dos assessores externos de expressão francesa com conhecimentos profundos das reformas de OPPR adoptadas na França desde 2001. A par disto, os funcionários francófonos de África (e da zona do Magrebe) têm recebido a sua formação quase exclusivamente na França. Nos finais de 2012, os países

orçamental. Igualmente, um sistema de OPPR em pleno funcionamento deve ser acompanhado de justificações pelo incumprimento ou superação das metas de desempenho, e de informação sobre a despesa efectiva por programa. Estes critérios são extremamente importantes para o “sucesso” dos OPPR e nem os países com sistemas avançados de OPPR por vezes reúnem todos os critérios.

Para avaliar a medida até à qual os países africanos têm conseguido implementar os seus sistemas de OPPR, os critérios de um sistema em pleno funcionamento têm sido progressivamente enfraquecidos. Por conseguinte, foram definidas sete categorias para avaliar o nível de implementação da OPPR (ver a Tabela 10).

O estudo da International Budget Partnership (IBP), os relatórios publicados das avaliações por programa PEFA, os portais dos MdF e outras fontes de informação revelam que todos os 54 países africanos foram classificados de acordo com os critérios acima referidos (consultar o Anexo 4 para mais pormenores). Até finais de 2012, não estavam reunidos os critérios de um sistema de OPPR em pleno funcionamento em qualquer país africano. Cerca de 19 por cento dos países africanos registavam progressos consideráveis na implementação da OPPR, e cerca de 46 por cento havia logrado algum progresso ou havia tomado pelo menos algumas medidas iniciais para a implementação da OPPR. Cerca de 35 por cento ainda não havia dado início à implementação da OPPR, embora vários países tenham assumido o compromisso de iniciar reformas de OPPR num futuro próximo (ver a Figura 5).

Embora se registem divergências quanto à implementação da OPPR em África, algumas regiões apresentam tendências comuns. Os países francófonos tendem a introduzir modalid ades de OPPR bastante uniformizadas porque os órgãos

Tabela 10: Categorias indicativas do progresso em relação a OPPR

Nenhumas reformas de OPPR até à

data

Empenhado em encetar reformas de

OPPR no futuro

Reformas de OPPR iniciadas

Algum progresso rumo

à OPPR

Progresso considerável rumo à OPPR

Sistema de OPPR em

funcionamento

Sistema de OPPR em pleno funciona-mento

Dotações anuais e QDMP por programas

X

Metas de desempenho explicadas a posteriori

X X

Metas de desempenho no orçamento a priori

X X X

Programas nos documentos do orçamento anual ou QDMP

X X X X

Estratégias sectoriais no QDMP

X X X X X

Lei prevendo que a OPPR deve ser adoptada no futuro

X

Nenhumas reformas de OPPR até à data

Empenhado em encetar reformas de OPPR no futuro


Algum progresso rumo à OPPR

15%

24%

20%

15%

22%

4% 0%


Sistema de OPPR em funcionamento

Sistema de OPPR em pleno funciona-mento

A

4


• aqueles que lograram um progresso considerável na implementação do sistema de OPPR, embora não estivessem bem prontos (Tanzânia) ou prontos (Libéria);

• aqueles que estão quase prontos a implementar a OPPR e que lograram algum ou um progresso limitado na implementação do sistema de OPPR (Botswana, Burkina Faso, Cabo Verde, Marrocos, Ruanda e Tunísia);

• aqueles que não estão bem prontos (ou não estão prontos) a implementar a OPPR mas que mesmo assim lograram algum progresso na implementação do sistema de OPPR (Gana, Mali, Níger, São Tomé e Príncipe, Senegal e Zâmbia);

• aqueles que estão quase prontos a implementar a OPPR mas que mal deram início à implementação (Seicheles);

• aqueles que não estão bem prontos ou que não estão prontos a implementar a OPPR mas que mesmo assim começaram a implementar o sistema de OPPR (Benim, Burundi, RDC e Serra Leoa); e

• aqueles que não estão bem prontos ou que não estão prontos a implementar a OPPR mas que estão empenhados em implementar um sistema de OPPR no futuro (República Centro-Africana, República do Congo, Côte d’Ivoire, Madagáscar e Togo).38

Estrutura e determinação dos custos dos programasAs estruturas programáticas variam consoante se destinem a: aprovação da despesa anual pelo Parlamento (dotações); decisões sobre a dotação de verbas pelo governo; controlo centralizado da despesa pelo Ministério das Finanças; ou controlo e gestão da despesa em programas pelos ministérios sectoriais. As estruturas programáticas não dependem de se

38 “Pronto” corresponde a uma pontuação média de B ou mais eleva-da; “quase pronto”=C+ a B; “não bem pronto” = C a C+; “não pronto” = D+ a C (onde C+ = pontuação de 2,5, D+ = 1,5 numa escala de 4).

francófonos estavam mais concentrados nas categorias de “a iniciar em breve”, “no início” ou “alguns progressos” do que os países anglófonos. Alguns países lusófonos também registavam progressos positivos no âmbito da implementação da OPPR (ver a Tabela 11).37

Os sistemas de OPPR em evolução nos países dotados de sistemas de OPPR ou nos que registam progressos consideráveis parecem estar estruturados de modo consentâneo com os mecanismos constitucionais, institucionais e organizacionais nacionais. O inquérito de OPPR, realizado pela CABRI em 2012, revelou que os países anglófonos estão a implementar uma modalidade de orçamento assente no desempenho: 75 por cento dos inquiridos observou que, por muito importantes que sejam as informações de desempenho, estas não determinam necessariamente o valor das dotações.

Ao aplicar a categorização acima referida aos 31 países na Figura 2 (Prontidão para implementar a OPPR), distinguem-se oito grupos de países:

• aqueles que estão prontos ou quase prontos a implementar a OPPR e que lograram um progresso considerável na implementação do sistema de OPPR (Maurícias e África do Sul);

• aqueles que estão quase prontos a implementar a OPPR e que lograram um progresso considerável na implementação do sistema de OPPR (Etiópia, Quénia, Malawi, Moçambique e Uganda);

37 A categorização dos 54 países é provisória. O Anexo 4 contém várias excepções em relação à Figura 5 e à Tabela 11. Em particular, é provável que existam incoerências entre países quanto às respostas às quatro preguntas-chave no estudo da IBP. O número de perguntas relacionadas com a OPPR no estudo da IBP é bastante reduzido. O risco de erros de classificação é acrescido nos 25 países para os quais a informação sobre os sistemas de OPPR é escassa, Até nestas categorias, existem diferenças entre países. Por exemplo, na 5a coluna (“progresso considerável”), é possível que a Etiópia e o Quénia estejam mais próxi-mos de um “sistema de OPPR em funcionamento’ do que os outros seis países mencionados nesta coluna.

Tabela 11: Ponto de situação sobre as reformas de OPPR em 54 países africanos37







Djibouti RCA Argélia Angola Etiópia Maurícias

Comores Chade Burundi Benim Quénia África do Sul

Eritreia Congo, Rep. do Camarões Botswana Libéria

Líbia Côte d’Ivoire Cabo Verde Burkina Faso Malawi

Somália Guiné Equatorial RDC Gana Moçambique

Sudão Gâmbia Egipto Mali Namíbia

Sudão do Sul Guiné Gabão Mauritânia Tanzânia

Swazilândia Guiné-Bissau Lesoto Marrocos Uganda

Seicheles Nigéria Níger

Seychelles Serra Leoa Ruanda

Togo Tunísia São Tomé e Príncipe

Zimbabwe Senegal

Zâmbia


Informação sobre o desempenho e elaboração dos respectivos relatórios Por vezes constata-se o equívoco que a “orçamentação com base nos resultados” significa que metas de desempenho devem obrigatoriamente ser definidas para cada PI com frequência anual. Alguns IP não se adequam à definição de metas úteis (por exemplo, produtos do ministério da defesa ou dos serviços não consulares de um ministério dos negócios estrangeiros). Metas de desempenho de médio prazo são mais apropriadas para os resultados de tais serviços.

Alguns países africanos primam pela definição de IP para “programas”, mas os PI que são definidos tendem a ser indicadores de actividades e/ou insumos de programas ao invés de serem indicadores de produtos ou, melhor ainda, indicadores de resultados. Por conseguinte, muitos documentos de orçamento-programa “estão repletos de indicadores sobre o número de reuniões realizadas, o número de consultas políticas organizadas, o número de cargos preenchidos, e assim por diante. Embora o inquérito da CABRI sobre a OPPR, realizado em 2012, não tivesse distinguido entre indicadores de actividades e indicadores de produtos, os 15 países que responderam indicaram que as informações de desempenho que são preparadas dizem prioritariamente respeito à quantidade, à qualidade, e aos insumos. Os indicadores de eficácia, oportunidade e relação custo-eficácia estão menos bem desenvolvidos (ver a Tabela 12).

De entre os 29 países africanos que fizeram objecto do estudo da IBP sobre o OBI e que responderam à pergunta sobre se a proposta de orçamento do executivo ou a documentação de apoio contêm PI para programas de despesas, oito países (Libéria, Malawi, Moçambique, Namíbia, África do Sul, Tunísia, Uganda e Zâmbia) responderam positivamente, tendo a maioria destes países indicado que os IP abarcam os programas de despesa de forma bastante abrangente (IBP 2012). No que toca aos relatórios a posteriori sobre os IPs, apenas três dos 29 países indicaram que os relatórios orçamentais de fim de ano explicam as diferenças entre os IPs originais e os resultados efectivos. A Namíbia e o Uganda indicaram que esta era a situação para a maioria dos programas, e a África do Sul indicou que isto se aplicava a todos os programas. No inquérito da CABRI sobre a OPPR, realizado em 2012, seis dos 15 países que responderam (Quénia, Malawi, Mali, Ilhas Maurícias, Serra Leoa e África do Sul), indicaram que os ministérios preparam relatórios de desempenho sobre os resultados efectivos em relação às metas, com uma frequência pelo menos anual.39

39 Os países que responderam ao inquérito da CABRI de 2012 incluíram cinco (República Centro-Africana, República do Congo, Guiné, Mauritânia e Maurícias) que não integraram o estudo de 2009 da OBI dos países africanos.

os programas se destinam a dotações anuais pelo Parlamento ou à gestão orçamental ou ainda ao controlo da despesa por parte do executivo.

Para efeitos da classificação orçamental, as normas internacionais, nomeadamente as Estatísticas sobre as Finanças Públicas (EFP), dizem respeito às classificações económicas e funcionais de despesa. É impossível impor uma estrutura padrão para os orçamentos-programa pois a estrutura dos programas é diferente para cada país. A classificação de um orçamento em programas corresponde aos mecanismos institucionais e organizacionais do país e à importância relativa dos diversos objectivos da despesa. Quase todos os países não africanos com sistemas OPPR continuam a colocar as unidades administrativas (ministérios, departamentos e agências) no topo da hierarquia, frequentemente (embora nem sempre) renegando os “programas” para segundo plano.

Os países africanos em vias de implementar a OPPR utilizam predominantemente uma estrutura de orçamento-programa de segundo nível (ou seja, o nível abaixo a unidade administrativa composta de ministérios, departamentos e agências. Alguns países dividem os programas em subprogramas e actividades. O Burkina Faso, por exemplo, aprovou uma hierarquia que inclui missions (resultados): ministério ð mission ð programa ð acção ð actividade (consultar o estudo de caso sobre o Burkina Faso na Parte B). Em contrapartida, a directiva da UEMOA sobre a LOF recomenda a seguinte estrutura: ministério ð programa (actividade) ð classificação económica (salários, não salários, investimento).

A definição de programas adquire uma dificuldade acrescida quando existe um sistema orçamental dualista (orçamento corrente vs. orçamento de desenvolvimento), conforme se constata em alguns países africanos. Nalguns casos, “programas” excluem a despesa de desenvolvimento, sobretudo no que respeita às actividades financiadas por fontes externas. Nalguns países “programas” excluem a despesa com salários administrada a nível central que foi atribuída a um programa “administrativo” de grande envergadura. Na média, metade dos países inquiridos pela CABRI em 2012 impõe um limite em relação ao número de programas em cada ministério. Estes limites são de quatro no Benim até dez em Congo-Brazzaville e no Mali.

No que toca à definição dos custos dos programas, a maioria dos 15 países inquiridos pela CABRI calcula as estimativas de custo em função dos salários, despesas gerais, bens e serviços, e despesa de capital. Contudo, é raro serem atribuídas despesas gerais a diferentes programas do mesmo ministério. Por exemplo, no Ruanda, cada programa integra o custo de bens e serviços, e despesa de capital; os salários e as despesas gerais estão contabilizados em programas individuais. Contudo, em 2012, a estrutura de custos dos programas estava a ser revista com o intuito de abarcar todos os custos.

A maioria dos 15 países inquiridos pela CABRI calcula as estimativas de custo em função dos

salários, despesas gerais, bens e serviços, e despesa de capital.

A

4


relativamente avançada (por exemplo, a Etiópia e o Quénia) estão a ponderar reforçar as suas acções no domínio da M&A.

As informações sobre o desempenho terão mais utilidade se existir uma relação directa entre a estrutura programática e a estrutura organizacional. Seis dos 15 países que responderam ao inquérito da CABRI (Quénia, Malawi, Mali, Ilhas Maurícias, Serra Leoa e África do Sul) indicaram que fazem o alinhamento entre os programas e a estrutura organizacional por intermédio de centros de custo/unidades de serviços. Este alinhamento permite responsabilizar os gestores das unidades de serviços pelo desempenho dos programas. Em contrapartida, o Chade informou que não existia uma relação entre a estrutura programática e a estrutura organizacional; por conseguinte, os gestores das unidades de serviços não podem ser responsabilizados pelo desempenho dos programas. Em 2012, o Ruanda indicou que pretendia rever a estrutura de programas orçamentais com o intuito de assegurar uma ligação mais forte com a sua estrutura organizacional.

A pletora de IPs em alguns países não tem sido acompanhada de acções para melhorar a monitorização e a avaliação (M&A) dos programas orçamentais. A M&A é talvez o elo mais fraco no desenvolvimento de uma OPPR e um factor importante pelo insucesso das vantagens previstas pela OPPR. Conscientes desta deficiência, alguns países com uma OPPR

Tabela 12: Tipos de informação sobre o desempenho que é preparada

Tipo de medida/ indicador Percentagem de países

Quantidade 92

Qualidade 83

Insumos 83

Eficácia 67

Oportunidade 58

Relação custo-eficácia 42

Género 42


Figura 6: Progresso das reformas de OPPR em África, finais de 2012

Moçambique

Tunísia

Uganda

Burkina Faso







Argélia Líbia Egipto

África do Sul

ChadeNiger

Angola

Namibia

Sudão

Maurício

Seichelles

Somália

Etiópia

Botsuana

Lesoto

MaliEritrea

Tanzânia

Sudão do Sul

Congo

Camarões

ZâmbiaMalawi

Gambia

Nigéria

República Democrática

do Congo

República Centro-Africana

Djibouti

Marrocos

Guiné

Comoros

Quênia

Mauritânia

Sahara Ocidental

Libéria

Côte d’IvoireSerra Leoa Togo

Benin

Gana

Guiné-Equatorial

Suazilândia

Ruanda

BurundiGabão

São Tomé e Príncipe

Zimbábue

SenegalCape Verde

Guiné-Bissau

Madagascar


(produtos e resultados) ao MdF (ver a Tabela 14). A elaboração de relatórios por programas tem provado ser difícil nos países que não adaptaram apropriadamente os seus PdC. Em parte, isto deve-se ao facto que a implementação ainda se encontra numa fase embriónica em alguns países (por exemplo, RDC e Quénia).

Em Moçambique, a introdução da OPPR gerou debate no Parlamento e na imprensa, sobretudo em torno do plano quinquenal e dos vínculos entre o plano e o orçamento. Neste sentido, contribuiu para estimular o debate sobre os resultados da despesa pública. Todavia, conforme aplicada em Moçambique, a noção de programa é entendida como um conceito de planificação e não para efeitos da classificação orçamental. Em particular, não pode ser sobreposto a um conjunto de dotações orçamentais susceptíveis de fazerem objecto de acompanhamento durante o processo de execução até às contas finais. Por esta razão, o reporte para os propósitos previstos ainda era limitado nos finais de 2012. Os orçamentos não são preparados nem executados de acordo com programas, e o quadro contabilístico não permite a prestação de contas a posteriori em relação aos programas. Em Moçambique, um programa não constitui um conceito de gestão, com coordenadores de projecto identificáveis que são responsabilizados pelos resultados dos seus programas. Na prática, a forma como o conceito de programas é aplicado assemelha-se às classificações funcionais aplicadas noutros países – ou seja, trata-se de uma categoria de análise e não um mecanismo de dotações orçamentais ou controlo de gestão. A utilidade da OPPR é reduzida se for utilizada, nem que seja como categoria analítica, apenas durante o processo de elaboração do orçamento e não fizer objecto de reporte.

Embora se tenha registado alguns progressos com a promoção de uma abordagem orientada pelos resultados nos ministérios, ainda há algum caminho a percorrer antes que seja aplicada a todos os serviços públicos. No Gana e nas Ilhas Maurícias, os funcionários relataram uma maior apropriação por parte dos ministérios, departamentos e agências dos seus orçamentos e uma maior capacidade de elaborar planos e orçamentos mais estratégicos. Na Tunísia, em contrapartida, as acções iniciais concentraram-se na elaboração de documentos (QDMP, programas de acções prioritárias, relatórios de conclusão de projecto), e tem-se registado um

O inquérito da CABRI de 2012 continha várias perguntas relacionadas com os impactos de uma abordagem orientada para os resultados no que respeita aos processos do orçamento anual, a elaboração de relatórios e a responsabilização. Os resultados dos 15 países que responderam são examinados de seguida.

Impacto da OPPR na formulação de orçamentos Os resultados do inquérito sugerem que os resultados mais positivos da introdução da OPPR são que os gabinetes do orçamento deixaram de se preocupar com a micro-gestão das despesas dos ministérios para passarem a preocupar-se mais com a afectação de recursos em termos gerais, e que os ministérios gozam de mais flexibilidade para definir os seus orçamentos-programa. Metade dos inquiridos também relatou uma melhoria “bem sucedida” ou “muito bem sucedida” da qualidade e da base de evidências das propostas de orçamento dos ministérios (ver a Tabela 13).

Por exemplo, desde a implementação da OPPR nas Ilhas Maurícias, a Direcção da Estratégia e Gestão Orçamental tem constatado uma melhoria das propostas de orçamento da maioria dos ministérios (ver Ba 2010). Inicialmente, as consultas sobre o orçamento consistiam numa “lista de compras” de desejos mas agora privilegiam nitidamente a definição de prioridades e os serviços a serem prestados. O Ruanda também relata que a OPPR fomentou um maior foco nos resultados, e um mecanismo mais forte de apresentação de informação para reforçar a definição de políticas e de prioridades, e elos mais fortes entre as acções de planeamento e de orçamentação, resultando numa maior eficácia das dotações orçamentais (Governo do Ruanda 2012).

Impacto da OPPR sobre a prestação de relatórios e a prestação de contas Tem-se constatado um sucesso limitado no âmbito do reporte do desempenho e, em última análise, na melhoria dos serviços prestados e na prestação de contas em relação ao desempenho orçamental. Cerca de metade dos inquiridos relatou progresso no que respeita à medição e reporte periódico do desempenho

5. O impacto da implementação da OPPR em África

A

5: O impacto da implementação da OPPR em África 31

5

para a implementação da OPPR, que abrange todos os ministérios e instituições, a sociedade civil, os doadores e o Parlamento, com especial destaque para a comunicação e sensibilização dos actores a todos os níveis (ver o estudo de caso do Burkina Faso na Parte B).

Constatações relativas aos impactos decorrentes de estudos de caso seleccionados São poucos os estudos de caso relativos à implementação da OPPR nos países africanos.41 Fölscher (2012) apresenta um balanço do impacto da OPPR em seis países - Burkina Faso, Gana, Mali, Ilhas Maurícias, Marrocos e Moçambique. As Ilhas Maurícias destacam-se como o único país que logrou um progresso considerável em matéria da implementação da

41 Foi por esta razão que a CABRI examinou a implementação da OPPR nos quatro países abordados na Parte B deste volume.

impacto muito fraco sobre os aspectos relacionados com a gestão e a integração dos aspectos relacionados com o desempenho nas funções orçamentais. Registam-se divergentes níveis de sucesso nos serviços públicos, com um progresso notável por parte do Ministério da Agricultura e dos Recursos Hídricos e do Ministério do Ensino Superior e Investigação Científica, mas com progressos menores noutros ministérios-piloto (saúde, educação e formação profissional e emprego).40

Alguns países estão a envidar esforços no sentido de assegurar a apropriação dos actores-chave. No Burkina Faso, por exemplo, o governo adoptou uma abordagem participativa

40 Os resultados do inquérito da CABRI (respostas das unidades de reforma orçamental) não foram conferidos por observadores indepen-dentes. Isto poderá explicar o elevado grau de “sucesso”. Em particular, a taxa de 25 por cento de “mal sucedido” relativamente às últimas quatro áreas (linhas) na Tabela 13 pode representar uma subestimação. Por exem-plo, tem-se constatado que os sistemas de OPPR têm sido desvinculados de uma melhor afectação de recursos (linha 5) ou que os objectivos de prestação de serviços melhoraram em consequência da OPPR (linha 6).

Tabela 13: Percepções dos sucessos da OPPR – formulação de orçamentos40

Potenciais sucessos Muito bem sucedido Bem sucedido Sucesso parcial Mal sucedido

O gabinete do orçamento preocupa-se mais com decisões de afectação de recursos em geral do que com a micro-gestão da despesa dos ministérios

8% 58% 25% 8%

A informação nos relatórios de desempenho é utilizada para justificar os tectos de despesa dos ministérios

0% 25% 33% 42%

Os ministérios gozam de uma maior flexibilidade para definir os seus orçamentos-programa *

9% 60% 18% 9%

A qualidade das propostas de orçamento dos ministérios tem vindo a melhorar e são mais baseadas nas evidências

8% 42% 25% 25%

As negociações sobre o orçamento focam mais nos produtos dos programas e nos resultados das políticas do que nas dotações individuais

0% 8% 33% 25%

Os ministérios recorrem ao processo de OPPR para analisar as políticas e a implementação, e depois utilizam a informação para repartir os recursos entre os programas

0% 42% 33% 25%

Constata-se uma melhoria notável na consecução dos objectivos, produtos e resultados dos serviços prestados

0% 42% 33% 25%


Remarque : *Il y avait 11 réponses pour cette « réussite »

Tabela 14: Percepções dos sucessos da OPPR – reporte e prestação de contas

Potenciais sucessos Muito bem sucedido Bem sucedido Sucesso parcial Mal sucedido

A qualidade dos objectivos e das medidas de desempenho tem melhorado e as metas são mais realistas

0% 50% 33% 17%

O desempenho é medido e comunicado ao MdF com regularidade

0% 50% 17% 33%

O desempenho é tomado com seriedade pelos ministérios 0% 25% 50% 25%

Regista-se uma melhoria notável na consecução dos objectivos, produtos e resultados dos serviços a serem prestados

0% 42% 33% 25%

A OPPR é utilizada para responsabilizar os funcionários de finanças e outros

8% 17% 33% 42%



orçamental no Ministério das Finanças e a fraca monitorização, avaliação e auditoria externa do orçamento explicam o fraco impacto das reformas no domínio da OPPR. Em Moçambique, embora tenha sido desenvolvida uma estrutura por programas, os vínculos com as prioridades identificadas nas estratégias nacionais são fracos. As responsabilidades pela planificação e orçamentação estão fragmentadas, com uma fraca coordenação entre dois ministérios centrais.

No inquérito realizado pela OBI em 2012, que abrangeu 25 países africanos,43 a maioria dos países indicou que o projecto de orçamento do Estado ou a documentação de apoio explicavam como a proposta de orçamento estava associada aos objectivos políticos do governo. No entanto, só em três desses países é que o relatório de fim de ano explicava a diferença entre os IPs originais e os resultados efectivos.44 Estes resultados apoiam a constatação que o principal impacto da introdução da OPPR em África tem sido a melhoria da preparação do orçamento. Até à data, o impacto da OPPR sobre os resultados orçamentais tem sido muito limitada.

Face ao impacto relativamente baixo das reformas de OPPR sobre as práticas orçamentárias - e as dificuldades em identificar e quantificar o impacto das reformas sobre os resultados do orçamento – sugere-se que um estudo de acompanhamento e/ou estudos de caso suplementares sejam realizados.

43 A categorização de 29 países na secção 4 inclui quatro países africanos incluídos em inquéritos anteriores da OBI (2008 e 2010), mas não incluídos no inquérito de 2012.44 Ver as perguntas 48 e 84 da IBP (2012).

OPPR num curto espaço de tempo.42 Embora haja espaço para melhorias, principalmente no que diz respeito ao uso de informações sobre o desempenho, o impacto positivo da OPPR nas Maurícias inclui:

• Uma maior colaboração entre o MdF e os demais ministérios. O MdF costumava preparar os orçamentos mas a sua função sofreu transformações nos domínios da análise, avaliação e coordenação.

• Maior apropriação do orçamento pelos ministérios. As propostas de orçamento foram melhoradas, concomitantemente com a substituição das audições sobre o desempenho por um debate sobre as prioridades e os serviços.

• Os orçamentos adquiriram uma maior transparência. O Conselho de Ministros e o Parlamento possuem melhores informações a respeito dos objectivos e resultados da despesa. Embora não que os processos orçamentais têm vindo a melhorar, é impossível confirmar se os resultados também registam melhorias. Posto isto, na medida em que apenas os processos orçamentais (e não os resultados) foram melhorados, os plenos benefícios da OPPR ainda estão por se fazer sentir.

Nos Marrocos foram constatados os seguintes impactos positivos:

• melhoria na qualidade das negociações sobre o orçamento entre o ministério das finanças e as agências de despesa;

• foram tomadas medidas para utilizar uma estrutura programática e informação sobre o desempenho na formulação dos orçamentos;

• criação de incentivos para um melhor desempenho;• as capacidades e os conhecimentos estão a ser

reforçados, e uma base de conhecimentos sobre o que funciona está a ser desenvolvida nos serviços públicos; e

• a abordagem centrada na aplicação do aspecto relacionado com o desempenho aplicada mais rapidamente do que o QDMP assegura um foco na melhoria da prestação de serviços, dando origem a vários exemplos de melhoria dos serviços prestados.

A maioria dos seis países acima referidos encetaram várias actividades, mas estas não deram origem a mudanças significativas a nível do orçamento operacional e nos resultados orçamentais. Em Burkina Faso, foram desenvolvidos OPPR nocionais, mas estes não são utilizados na tomada de decisões sobre a afectação de recursos. O impacto da OPPR no Gana parece ter sido limitado, devido ao fraco empenho de liderança política em torno das reformas orçamentais e uma cultura generalizada de incumprimento (Betley, Bird & Ghartey 2012). No Mali, o vínculo frágil entre o orçamento-programa e as dotações orçamentais, um QDMP incompatível com o orçamento anual e os PI, a concentração da autoridade

42 Ver Fölscher (2012) e CABRI (2010).

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6: Principais desafios para a implementação da OPPR em África 33

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pertinente sobre o desempenho para fundamentar as decisões de afectação de recursos. As últimas duas colunas das Tabelas 15 e 16 revelam que estes desafios têm a sua origem em: objectivos políticos e programáticos pouco claros, (54 por cento dos inquiridos); medidas de desempenho que não fornecem informação sobre a eficiência ou a relação custo-eficácia dos resultados (50 por cento dos inquiridos); e informação sobre o desempenho que não é pertinente para a tomada de decisões relativas ao orçamento (33 por cento dos inquiridos). Em futuros inquéritos ou estudos de caso sobre a OPPR, seria útil investigar como a informação sobre o desempenho é utilizada pelos ministérios para efeitos de planificação interna e nos debates/negociações sobre o orçamento entre os ministérios de despesa e o MdF.

Em Burkina Faso, embora os aspectos técnicos relacionados com a transposição para o ordenamento interno das directivas de harmonização da GFP da UEMOA parecem estar no bom caminho, o ritmo ao qual os documentos estão a ser adoptadas a nível político parece estar a afectar negativamente a sequência das actividades de orçamentação e da GFP. À semelhança da situação noutros países da UEMOA, é improvável que seja cumprido o prazo de 2017, fixado para toda a comunidade adoptar orçamentos-programa e publicar relatórios anuais sobre o desempenho de cada programa orçamental. Além disso, as mudanças decorrentes das eleições parecem estar a afectar as capacidades dos parlamentares no âmbito da realização das reformas

Registam-se desafios significativos com a implementação da OPPR em África. O inquérito realizado pela CABRI em 2012 revelou que os desafios mais importantes durante a implementação da OPPR estão relacionados com: a definição pouco clara dos objectivos dos programas; fragilidades a nível da liderança, a forma como a informação sobre o desempenho incide sobre a tomada de decisões orçamentais; questões de ordem técnica (definição de IP apropriados, custeio dos programas e reclassificação das despesas com base em programas); e ausência de capacidades (especialmente no que respeita a funcionários devidamente habilitados) para implementar a OPPR.45 Alguns destes desafios constatam-se também nos países não africanos que também se confrontam com dificuldades em limitar as informações sobre o desempenho aos aspectos mais úteis para as decisões relativas à afectação de recursos ou para assegurar uma melhor eficiência e eficácia. Em seguida são abordados outros desafios importantes: responsabilização dos gestores do orçamento; desafios de ordem tecnológica; desafios de carácter jurídico; apropriação das reformas de OPPR pelo Parlamento; e participação da sociedade civil na elaboração de orçamentos.

Desafios relacionados com a concepção e liderança da OPPR Os países africanos enfrentam dificuldades em formular objectivos claros (resultados) e/ou em desenvolver informação

45 Esta avaliação sintética baseia-se nos desafios classificados como “significativos” e “muito significativos” nas Tabelas 15 e 16 – nos casos em que estas duas colunas excedem os 50 por cento.

6. Principais desafios para a implementação da OPPR em África

Tabela 15: Desafios relacionados com a concepção e liderança da OPPR

Desafios durante a implementação – concepção e liderança da OPPR

Não constitui um desafio

Não constitui um desafio significativo

Um desafio menor

Desafio significativo

Desafio muito significativo

Objectivos políticos/de programas pouco claros dificultam a definição de medidas de desempenho

8% 23% 15% 31% 23%

Conhecimento dos conceitos de OPPR como programas, produtos, resultados, etc.

0% 35% 33% 8% 33%

Ausência de liderança/empenho na promoção da OPPR 25% 42% 0% 8% 25%



não africanos, a prática de “simulação” - definição de metas de desempenho de fácil alcance na expectativa de obter mais verbas orçamentais para o ano seguinte - também foi identificado com um desafio para os MdF.

A sobrecarga de informação é um desafio em muitos países africanos (e não só) e tem a sua origem, em parte, no equívoco que as metas de desempenho associadas ao orçamento constituem um elemento obrigatório de um sistema de orçamento com base nos resultados, enquanto não passam de um elemento suplementar facultativo. A medida até à qual as metas de desempenho são utilizadas depende da decisão que foi tomada, mas sugere-se que o gabinete do orçamento não deve definir mais metas de desempenho do que aquelas que está em condições de monitorizar e administrar bem. Embora alguns países tenham reduzido o número de metas de desempenho nos seus sistemas OPPR, em muitos países africanos o ímpeto para estabelecer metas de desempenho está a dar origem a um número excessivo de PI e de metas de desempenho, embora apenas uns poucos sejam úteis e relevantes.

Ausência de capacidades para aplicar a OPPR Os países indicaram que os desafios mais importantes com que se confrontam aquando da implementação da OPPR são a formação deficitária dos funcionários e a escassez dos recursos necessários - tempo, recursos humanos e financeiros. Quase dois terços dos países inquiridos afirmaram que não possuíam capacidades suficientes para implementar a OPPR (ver a Tabela 17). Estes aspectos revestiam-se de particular importância no Chade, no Congo-Brazzaville e na República

orçamentais. Em Moçambique, a ausência de consultas no seio de, e além da função pública, surgiu no inquérito como tendo um impacto na apropriação das reformas de OPPR.

Estes exemplos ilustram a importância dos factores relacionados com a economia política, pois estes afectam o ritmo e o empenho para com as reformas orçamentais (DFID 2007). Tanto em África como mais além, a procura por uma maior responsabilização é um factor impulsionador de mudança. Essa procura é gerada tanto pelas instituições formais (nomeadamente os parlamentos e as ISC) como pelos actores informais (sociedade civil, órgãos de comunicação e cidadãos). O inquérito realizado pela CABRI em 2012 não aprofundou as questões mais amplas da economia politica que incidem sobre as reformas de OPPR em África, tais como a dinâmica política crítica entre instituições formais e informais. Esta é uma área que merece um estudo futuro.

Igualmente, a medida até à qual os dirigentes políticos de vários países africanos estão a adoptar reformas de OPPR sob pressão das agências doadoras não foi plenamente estudada. No inquérito da CABRI, o Benim, a Guiné, o Quénia e o Malawi informaram que, a par do MdF, as instituições financeiras multilaterais estavam a promover reformas de OPPR.

Desafios quanto à utilização da informação sobre o desempenhoTodos os 15 países inquiridos no estudo da CABRI afirmaram que a definição e a utilização de medidas de desempenho constituía um desafio importante (ver a Tabela 16), agravado pela aplicação de IP para obter informações sobre a relação custo-eficácia dos programas orçamentais. Como nos países

Tabela 16: Desafios quanto à utilidade e utilização da informação sobre o desempenho

Desafios durante a implementação – concepção e liderança da OPPR



Um desafio menor



Dificuldade em definir medidas de desempenho apropriadas e relevantes

0% 9% 36% 36% 18%

Incerteza quanto à utilidade, se houver, da informação sobre o desempenho apresentada no orçamento para as decisões sobre o orçamento

0% 33% 42% 0% 25%

Os ministérios continuam a escolher propositadamente metas de desempenho que contribuem para influenciar os resultados (por exemplo, definir metas de desempenho baixas e de fácil alcance)

33% 17% 25% 0% 25%

A informação sobre o desempenho facultada não é relevante para a tomada de decisões em relação ao orçamento

8% 17% 42% 8% 25%

As medidas não fornecem informação sobre a eficiência ou a relação custo-eficácia dos resultados

8% 0% 42% 8% 42%

Sobrecarga de informação – demasiada informação é apresentada e nem sempre fica claro quais são as mais pertinentes para a tomada de decisões

18% 18% 45% 0% 18%

Os processos de OPPR são demasiado burocráticos/morosos/complicados

9% 45% 18% 9% 18%


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não reside em mudar as estruturas organizacionais ou em procurar integrar programas orçamentais nas estruturas existentes dos ministérios. O que é necessário é um equilíbrio entre as duas abordagens. No inquérito realizado pela CABRI em 2012, vários países relataram dificuldades em alinhar os programas à estrutura organizacional: mais de metade dos inquiridos observou que este constitui um desafio significativo ou muito significativo.

Na medida em que a implementação de orçamentos-programa poderá exigir a racionalização das estruturas administrativas e, possivelmente, a supressão de certas estruturas ou funções que se tornam redundantes, é possível que surja alguma resistência às reformas de OPPR. Em Burkina Faso, alguns altos funcionários (directores gerais e gestores de projecto) resistiram ao processo de reforma de OPPR com receio de perder as suas regalias ou até os seus empregos. Na Tunísia, a resistência institucional à mudança dificultou a implementação das reformas. Face à sensibilidade da transformação da função pública, seria prudente introduzir uma função de gestão da mudança.

Dificuldade em incutir uma cultura de desempenho e responsabilização dos gestores de programa A fomentação de uma cultura de desempenho é considerada um desafio significativo ou muito significativo em mais de metade dos países inquiridos . Importa incutir esta cultura para promover a transformação das funções dos ministérios centrais (finanças, planificação, etc.) que, em conformidade com as normas da OPPR devem abdicar de algum controlo centralizado em troca de uma maior responsabilização por parte dos gestores do orçamento em relação à despesa dos ministérios.

Em muitos países africanos, os poderes de decisão e gestão

Centro-Africana. O Burkina Faso citou a escassez de pessoal qualificado em informática e profissões especializadas, por exemplo, estatística, como um impedimento para a implementação bem sucedida da OPPR.

Os países também enfrentavam dificuldades significativas com o preenchimento e utilização dos formatos prescritos, e com a escassez ou fragilidade das metodologias para determinar o custo dos programas (mais de 40 por cento). Um grande desafio de ordem técnica para alguns países é a dificuldade em substituir a estrutura de partidas individuais por uma estrutura por programas para efeitos da preparação do orçamento.

Alguns países criaram uma estrutura de programa para o orçamento, que existe em paralelo com os orçamentos por partidas individuais e a estrutura organizacional. Os três elementos não estão perfeitamente interligados no orçamento anual nem nos planos de desenvolvimento nacionais. Países como o Uganda e Moçambique também registam dificuldades em vincular as estratégias sectoriais, os orçamentos correntes e os orçamentos de investimento. O Gana registou dificuldades em afectar a remuneração dos funcionários a programas e subprogramas, visto a administração dos salários ser feita a nível central.

Desafios de ordem organizacional Frequentemente, a OPPR integra um processo alargado de reforma da GFP, o que, por sua vez, é uma componente das reformas da administração e função pública. Há mais probabilidade de sucesso se houver coerência quanto à integração e sequência de todas as reformas, que poderá suscitar mudanças na estrutura dos ministérios e agências do governo no sentido de alinhar as suas funções melhor aos objectivos dos novos programas orçamentais. A alternativa

Tabela 17: Percepções dos países quanto à importância da escassez de capacidades durante a implementação

Desafio Número de países



Um desafio menor



Capacidade dos recursos

Capacidades insuficientes no MdF/ministérios para implementar as reformas

13 8% 8% 23% 31% 31%

Recursos insuficientes (tempo, recursos humanos e financeiros) para implementar as reformas

12 0% 17% 25% 17% 42%

Formação insuficiente dos funcionários

12 0% 17% 17% 33% 33%

Capacidade para aplicar os conceitos de OPPR

Compreensão de como preencher e utilizar os formatos prescritos

11 0% 36% 18% 36% 9%

Metodologias fracas ou não existentes para a determinação do custo dos programas

12 0% 8% 33% 25% 33%

Reclassificação de partidas individuais para programas é moroso e difícil

11 27% 9% 9% 36% 18%



num arquivo separado em formato Excel, e introduzem uma interface com os FMIS. Em 2013, as Maurícias estava a experimentar um novo software, e o Quénia estava a ponderar a melhor forma de ultrapassar este desafio.

Modo geral, os sistemas informáticos devem evoluir à medida que os aspectos técnicos da abordagem de OPPR são dominados. Mas os projectos informáticos de grande escala, como os IFMIS, demoram tempo a serem desenvolvidos e implementados. Em África, as experiências da implementação de tais sistemas informáticos têm sido mistas, em parte porque os peritos de informática têm assumido um papel crucial na gestão dos IFMIS sem colaborar suficientemente com os utilizadores dos novos sistemas informáticos A tecnologia deve ser utilizada não para impulsionar as reformas, mas apenas para as facilitar.

Desafios de ordem jurídica No início de 2013, muitos países francófonos enfrentaram o desafio de adoptar uma nova LOF destinada a substituir o quadro legal e regulamentar vigente em relação ao orçamento. Um dos principais entraves à implementação de orçamentos-programa em muitos países da UEMOA e em todos os países da CEMAC é a ausência de uma LOF revista, o que explica a razão pela qual uma abordagem por partidas individuais ainda estava a ser utilizada para preparar, aprovar e implementar a lei anual das finanças. Em Moçambique, também se tem registado um atraso na revisão dos quadros legal e regulamentar face às reformas orçamentais, o que contribuiu para atrasar a implementação. No Uganda, embora as leis relativas à gestão financeira tenham feito objecto de uma modernização significativa em 2003, introduzindo um conjunto de novos conceitos, a saber a obrigatoriedade de apresentar relatórios com base nos resultados, esta não foi bem entendida e, em 2012, o governo iniciou uma nova revisão da lei. Na Tunísia, embora tenham sido feitas alterações menores à LOF, o quadro legal e regulamentar necessitava de uma revisão mais profunda para permitir o programa de reforma de OPPR. A lei e os regulamentos em vigor destacavam uma abordagem que primava pela observância dos procedimentos correctos e pela conformidade, ao invés de destacar a responsabilidade de gestão que é fulcral para a OPPR.

Desafios relativos à participação do Parlamento e dos grupos da sociedade civil nas reformas de OPPR O Parlamento e a sociedade civil são actores fulcrais na gestão orçamental (Krafchik 2001) e nas reformas de OPPR. Este desafio não se cinge ao planeamento das acções: a natureza, a estrutura e a dinâmica da sociedade civil, bem como a sua relação com os partidos políticos, o Parlamento e o sector público é complexa. Cada país deve promover modalidades próprias para assegurar a participação do Parlamento e da sociedade civil nas reformas de OPPR. A pressão exercida pelo Parlamento pode contribuir para melhorar a prestação de

estão concentrados a nível presidencial ou ministerial. Normalmente, não é delegada aos altos funcionários a autoridade para administrar os seus próprios orçamentos, nem são responsabilizados pela execução do orçamento. A nível dos ministérios, esta situação é a razão pela escassez de competências de gestão orçamental. Esta escassez de competências é mais grave nos países onde os poderes relativos ao orçamento operacional estão centrados no MdF. Nos países francófonos, pode ser uma poderosa direcção do orçamento que controla a despesa na fase de compromisso e de aprovação do pagamento. Nos países de expressão inglesa, o controlador geral desempenha um papel importante na efectivação dos pagamentos (quando a função de pagamento está centralizada) ou na gestão das contas bancárias (quando a função de pagamento é descentralizada). Nalguns países africanos, a função de contabilidade está centralizada junto do MdF, e os ministérios não estão em condições de fazer o acompanhamento mensal dos pagamentos.

Outra dificuldade prende-se com a identificação e nomeação de altos funcionários responsáveis pela gestão dos programas orçamentais e do desempenho, reflexo, até certa medida, do fraco desenvolvimento do conceito de responsabilidade individual. Quase nenhum país africano divulga publicamente os nomes dos técnicos designados para gerir orçamentos-programa. Os países não africanos com sistemas de OPPR publicam periodicamente as respostas dos gestores de orçamentos-programa às perguntas que lhes são dirigidas pelas comissões parlamentares responsáveis pela apreciação das propostas de orçamento e relatórios dos resultados orçamentais. Nalguns países africanos (Burkina Faso, por exemplo), a instabilidade institucional dos departamentos ministeriais, fruto da frequente fusão ou separação dos ministérios, tem dificultado assegurar a estabilidade da gestão dos orçamentos-programa face à probabilidade de as estruturas do orçamento-programa sofrerem alterações na sequência da restruturação organizacional da função pública.

Desafios de ordem tecnológica Vários países africanos relataram que os seus FMIS se revelavam inadequados para gerir a transição para um sistema de OPPR. Mais de 50 por cento dos países inquiridos confirmaram que este se tratava de um desafio significativo ou muito significativo. Em Burkina Faso, as aplicações informáticos para a execução do orçamento foram concebidos para orçamentos por partidas individuais ou baseados em insumos e ainda não foram reconfigurados ou substituídos com programas de software próprios para orçamentos-programa. Na Tunísia, os vários sistemas de TI não foram integrados, impossibilitando a troca de informações entre os serviços do orçamento e os serviços de GFP (consultar o estudo de caso sobre a Tunísia na Parte B).

Em matéria da OPPR, um dos maiores desafios reside em saber como integrar informações não financeiras e financeiras. Apenas as últimas são introduzidas nos FMIS. Alguns países mantêm as informações não-financeiras (PI, etc. manualmente

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contas públicas são responsáveis por analisar o relatório anual da ISC que relata a forma como o erário público foi aplicado, embora os relatórios anuais do auditor-geral frequentemente demorem a chegar à legislatura, às vezes com até dois anos de atraso, o que faz com que não sejam levados a sério pelas comissões parlamentares. Nos países francófonos, um tribunal de contas é responsável pela análise dos projectos das leis de execução orçamental e pela realização de auditorias a posteriori.48 No futuro, caberá ao tribunal de contas fornecer um parecer sobre os relatórios anuais de desempenho preparados pelos ministérios e anexos a projectos de lei de execução orçamental.49 No início de 2013, muitos tribunais de contas em países francófonos não realizavam auditorias de conformidade de forma adequada. Antes de poderem realizar auditorias de desempenho (conforme previsto nas directivas da UEMOA/CEMAC) será necessário reforçar substancialmente as ISC para que estas estejam à altura de realizar auditorias de conformidade das contas anuais.

A maioria dos Parlamentos em África carece da capacidade para fazer uma análise objectiva do orçamento. São muito poucos os países em África que criaram um gabinete parlamentar do orçamento para prestar apoio aos deputados no âmbito do escrutínio dos projectos de orçamento antes da adopção dos mesmos e em matéria do exame dos resultados orçamentais findo o exercício. Este apoio deve ser desenvolvido para que o Parlamento esteja em condições de fazer o escrutínio dos relatórios anuais de desempenho que, no futuro, deverão justificar as diferenças entre os programas orçamentais a priori e os resultados a posteriori.

Em alguns países, a sociedade civil é permitida a participar nos processos orçamentais por indulgência do governo,50 embora esteja a exercer uma maior pressão para que seja melhorada a gestão orçamental e as contas públicas tanto a nível nacional como local. No Malawi, por exemplo, consultas prévias à adopção do orçamento têm vindo a ser realizadas com a sociedade civil e grupos empresariais desde 2007, com reuniões de um dia ou de meio dia a serem convocadas em todas as grandes cidades. As consultas realizam-se a convite do governo.51 Noutros países existem grupos da sociedade civil que promovem as consultas e/ou fazem o acompanhamento e divulgam informações sobre as mesmas. No Quénia, o Instituto para os Assuntos Económicos desempenha essas funções, e no Uganda é a Uganda Debt Network que está representada nos comités de consulta do MdF em relação ao orçamento. Na Zâmbia, esta função é desempenhada pelo Jesuit Centre for Theological Reflection, um grupo de reflexão que actua no domínio da justiça social (ver Heimans 2002). Em Burkina Faso, por iniciativa do governo, a

48 A UEMOA e a CEMAC promovem a criação de um Tribunal de Contas (Cours des comptes) independente para substituir a Chambre des comptes nos Estados membros onde uma tal câmara integra a ala judicial do Governo e funciona sob a égide do Tribunal Supremo. 49 Nas suas directivas sobre a LOF, a UEMOA e a CEMAC obrigam os Estados membros a adoptar uma LOF que contenha uma disposição com este teor. Ver, por exemplo, o Artigo 75 da Directiva N°06/2009/CM/UEMOA.50 Ver Foster et al. (2002), que informam que esta era a situação no Gana, no Malawi, no Uganda, em Moçambique e na Tanzânia. 51 Informação facultada pelo Escritório do Banco Mundial no Malawi.

contas e a transparência em relação ao orçamento, um factor importante, sobretudo nos países em que o poder está concentrado na figura no presidente.

Embora os parlamentos africanos tenham registado um reforço dos seus poderes, o ponto de partida era muito baixo: em muitos países os parlamentos continuam fracos e dominados pelos partidos no poder. Nestas situações, o exame e a interrogação dos orçamentos propostos pelo governo não são incentivados. No Gana, no Quénia, no Ruanda, na Etiópia e na África do Sul, por exemplo, os deputados pertencentes ao partido no poder tendem a ver suas carreiras legislativas como um trampolim para o poder executivo. Por conseguinte, esses deputados tendem a não assumir posturas contrárias às do governo no que tange a aspectos críticos da política orçamental. Em países como a Zâmbia e o Malawi, alguns deputados mudam de um partido para outro durante o mandato do Parlamento, assim contribuindo para a imprevisibilidade do processo legislativo relativo ao orçamento.

Os debates parlamentares sobre o orçamento adquirem maior robustez se existir uma comissão parlamentar com poderes para recomendar alterações à legislatura (Krafchik & Wehner 2001), embora o poder para alterar os orçamentos seja limitado na maioria dos parlamentos africanos. Modo geral, esta limitação está prevista nas constituições ou nas LOF dos países francófonos. Em alguns dos países anglófonos, os parlamentos são apenas permitidos a reduzir as despesas propostas pelo governo (no Quénia, o Parlamento pode aumentar a despesa numa área, desde que a reduza concomitantemente noutra). Embora, na teoria, uma questão relacionada com o orçamento possa dar origem a uma moção de censura no governo, na prática, isto nunca aconteceu. Algumas situações servem de desincentivo para uma debate parlamentar esclarecido sobre o orçamento e o seu desempenho.

Comissões parlamentares fortes são imprescindíveis para a participação efectiva do parlamento no processo orçamental. Permitem exigir a prestação de contas do governo em relação ao desempenho orçamental. Mas muitos países em África não possuem comissões parlamentares responsáveis pelos aspectos orçamentais e, quando existem, são fracas. Em alguns casos, as comissões parlamentares podem apenas fazer recomendações genéricas num debate em plenário e embora algumas comissões tenham exercido os seus parcos poderes, o impacto sobre o processo orçamental tem sido reduzido.46

A supervisão da execução orçamental pela legislatura é reforçada nas situações em que é promovido um exame a posteriori dos relatórios de auditoria externa, mas em alguns países africanos (por exemplo, República do Congo, Libéria e Tunísia), os relatórios da ISC nunca são divulgados.47 Nos países de expressão inglesa, as comissões parlamentares de

46 Ver Parliamentary Centre (2010), que estudou a participação do parlamento nos processos orçamentais no Benim, no Gana, no Quénia, no Senegal, na Tanzânia, no Uganda e na Zâmbia.47 Ver CABRI (2008, Tabela 18), que contém uma síntese dos resulta-dos do Inquérito sobre as Práticas Orçamentais de 2007.


sociedade civil e os órgãos de comunicação têm participado formalmente nas consultas sobre o orçamento, sobretudo desde a introdução do OPPR (consultar o estudo de caso sobre o Burkina Faso na Parte B). Em 2012, na Gâmbia, foram realizadas consultas com as comunidades sobre o orçamento.52 Todavia, em nenhum destes países existe a imperiosidade legislativa de promover processos de participação social sobre o orçamento, mas se esta obrigação estiver consagrada na lei, a tendência é para a transparência fiscal melhorar (De Renzio 2013). A Lei das Finanças Públicas de 1999, da África do Sul, por exemplo, estipula que consultas sobre o orçamento devem ser realizadas a todos os níveis de governo e que informações sobre o orçamento devem ser publicadas em formatos acessíveis, incluindo um orçamento do cidadão, em todo o ciclo orçamental. Devido, em parte, a esta exigência legal, a transparência fiscal da África do Sul não é apenas superior à de todos os países africanos, como também supera a da maioria dos países não africanos.53

52 Ver ‘Gambia: Pro-PAG holds validation workshop on pre-budget consultations’. Foroyaa, 27 Setembro 2012. Disponível em: http://allafrica.com/stories/201210040763.html. 53 No Índice da OBI de 2012, a África do Sul ocupa o segundo lugar de entre todos os 100 países estudados pela Iniciativa do Orçamento Aberto. Consultar também os relatórios anuais de OBI relativos a 2010 e 2012, disponíveis em: http://internationalbudget.org.

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7: O futuro das reformas de OPPR em África 39

• modificar os sistemas públicos de contabilidade e informação financeira; e

• examinar as avaliações dos programas orçamentais com regularidade.

Assegurar que as condições estão reunidasUm aspecto fundamental para o sucesso da implementação da OPPR em África é assegurar que as requisitas condições estejam reunidas. Na ausência de alicerces fortes, a capacidade da OPPR no sentido de melhorar a formulação e a execução do orçamento é enfraquecida.

Antes de encetar o programa de reforma da OPPR, deve ser definido um calendário para a consecução das condições essenciais. A sequência dos pré-requisitos, co-requisitos e reformas de OPPR deve adequar-se ao contexto de cada país (ver a página 42), em particular a economia política, o poder institucional e a distribuição de funções. Os decisores políticos devem resistir à tentação de substituir sistemas inteiros sem que primeiro seja realizada uma análise profunda e devem evitar copiar o que foi feito noutros países. Antes pelo contrário: devem ser colhidas lições de outros países e os sistemas locais devem ser adaptados ao contexto local.

Fomentar a apropriação nacional no seio do governo e do parlamentoAo procurar implementar a OPPR, os decisores políticos devem fomentar a apropriação do processo de reforma do orçamento no próprio país. A reforma deve ser liderada por dirigentes nacionais nos níveis político e burocrático com conhecimento da reforma e dispostos a apoiá-la. No Uganda, o entusiasmo dos técnicos, conjugado ao apoio dos quadros superiores e dos dirigentes políticos foi fundamental. Contudo, é provável que o processo de reforma perca algum ímpeto se as vantagens da OPPR não se evidenciarem. O nível de apropriação das partes interessadas dependerá da medida até

As experiências no âmbito da OPPR em África até à data revelam que existem muitos desafios. No que respeita às reformas do sector público e dos processos orçamentais em África, há quem sugira que o caminho a seguir deve ser orientado pelos problemas, iteractivo na sua abordagem, progressivo, e contar com a colaboração de várias partes interessadas no desenvolvimento de um programa comum de reforma (ver Pritchet, Andrews & Woolcock 2012). Esta abordagem assegura a partilha contínua das lições colhidas, uma perspectiva realista sobre o calendário temporal, os recursos necessários para reformas sustentadas de OPPR, e a participação activa dos actores políticos e da função pública, assim garantindo que as reformas sejam viáveis e pertinentes. Há que evitar uma abordagem de modelo único para todos os contextos.

Norteando-se por estes princípios gerais para o futuro das reformas de OPPR, esta secção identifica as prioridades para o aprofundamento das reformas de OPPR e apresenta linhas orientadoras para as diversas partes interessadas. O objectivo primordial é o de assegurar que as futuras reformas orçamentais gozem de apropriação no país e que sigam uma sequência que tenha em consideração as limitações de recursos e de capacidades.

Prioridades-chave para as reformas de OPPR em ÁfricaUma vez reunidas as pré-condições e os aspectos básicos de um sistema sólido de GFP, as prioridades-chave para as reformas orçamentais com base nos resultados são:

• fomentar a apropriação nacional no seio do governo e do parlamento;

• definir e seguir uma estratégia de implementação clara e coerente;

• reforçar as capacidades para implementar a OPPR e as reformas do sector público;

• assegurar a prestação de contas ao, inclusive, nomear gestores dos programas orçamentais;

• harmonizar os processos de planificação e de orçamentação;

• utilizar a informação apropriada sobre o desempenho para efeitos da definição de programas orçamentais;

7. O futuro das reformas de OPPR em África

Ao procurar implementar a OPPR, os decisores políticos devem fomentar a

apropriação do processo de reforma do orçamento no próprio país


necessário para suprir os desafios de ordem institucional e técnica associados à OPPR, a criação de uma unidade específica responsável pela coordenação das reformas de OPPR é vantajosa. Esta estrutura não precisa ser excessivamente complexa, embora deva prever a atribuição de funções políticas e programáticas numa modalidade que permita a participação dos principais actores institucionais. A experiência do Burkina Faso ilustra a necessidade de incluir pessoal competente do ministério da função pública na equipa responsável pelas acções-piloto das reformas de GFP.

A liderança pelo MdF é essencial mas não suficiente. O MdF deve colaborar com outros actores burocráticos importantes para fomentar a harmonização com, e as capacidades para concretizar o programa de reforma. A colaboração com os ministérios no sentido de reforçar as capacidades de implementação da OPPR reveste-se de suma importância para as reformas OPPR.

A capacitação para a implementação das reformas deve abarcar também a legislatura e, de preferência, os partidos políticos. O governo pode contribuir com a sua parte ao melhorar a compreensão dos projectos de orçamento anual, os objectivos orçamentais de médio prazo e a capacidade de leitura dos documentos orçamentais apresentados ao Parlamento. A unidade de investigação do Parlamento poderia prestar assistência aos deputados para efeitos da análise da política orçamental e ao ajudá-los a aprofundar os seus conhecimentos sobre o desempenho, cujos conhecimentos estão em falta em muitos países africanos. Nas Ilhas Maurícias, por exemplo, em 2010, a Assembleia Nacional não fazia pleno uso das informações sobre o desempenho (Ba 2010).

Igualmente, importa fortalecer os órgãos externos de supervisão, designadamente as comissões parlamentares e, em particular, as ISC, com o intuito de melhorar a prestação de contas e a transparência através de iniciativas de capacitação adequadas. Por último, estratégias de comunicação junto da sociedade civil e de acesso a informação relativa ao processo de reforma são importantes para melhorar a compreensão da reforma de OPPR no seio da sociedade em geral.

Assegurar a prestação de contas ao, inclusive, nomear gestores dos programas orçamentaisPara efeitos da prestação de contas, o OPPR deve ser concebido de modo a estabelecer elos claros entre o plano estratégico, a unidade organizacional e a estrutura programática. Cada ministro deve assumir a responsabilidade pela gestão dos programas orçamentais sob a sua alçada e por assegurar que os técnicos superiores (secretários permanentes, directores-gerais, etc.) respondam perante os

à qual participam na gestão da mudança. A boa comunicação, com vista a assegurar que todos estejam cientes das vantagens a reforma, poderá contribuir para estimular o apoio e o empenho para com o processo de reforma.

A apropriação pelo parlamento reveste-se de particular importância. Os deputados devem estar bem informados dos objectivos, limitações e implicações institucionais da OPPR. O apoio dos líderes dos partidos políticos permite consolidar o processo de reforma. No Burkina Faso, por exemplo, embora o processo de reforma orçamental tenha sido iniciado pelo executivo, os resultados só foram evidenciados após 2007, quando o Parlamento emitiu uma recomendação que a OPPR deve ser implementada o mais breve possível. Sem a apropriação por parte da liderança política, nenhum programa de reforma pode ser sustentado. Na Tunísia foram organizados seminários de formação e jornadas de sensibilização sobre a OPPR para os deputados.

Definir e seguir uma estratégia de implementação clara e coerenteUma estratégia e programa de implementação bem formulados é imprescindível para identificar as acções a serem empreendidas e a sequência a ser seguida. O plano deve definir as acções específicas para a implementação da OPPR, os prazos para a consecução das mesmas e as entidades e funcionários responsáveis. Há que reconhecer a complexidade das reformas orçamentais e o plano de implementação deve adoptar uma abordagem de longo prazo (de dez ou mais anos). A determinação da sequência da introdução das reformas é tipicamente um processo moroso que depende, em parte, da vontade política. Na Tunísia, é possível que tenha sido preferível começar por adoptar uma lei onde as reformas estivessem previstas, estipulando que o novo ordenamento jurídico deveria entrar em vigor findo um período de cinco a dez anos. Um calendário com estes horizontes temporais permite uma transição gradual para o novo sistema e reduz o risco de insucesso. Pontos de entrada de reforma devem ser identificados de acordo com as prioridades do governo e devem ser cumpridos pelos dirigentes nacionais. Ademais, é imprescindível que sejam realizadas revisões periódicas - pelo menos anualmente - da estratégia e dos planos de acção a fim de corrigir as incoerências susceptíveis de terem surgido aquando da implementação das reformas. Erros são aceitáveis em tais reformas em larga escala, mas não é aceitável ignorá-los. No Uganda, uma base de dados relativamente simples tem facilitado o processo de revisão e a elaboração de relatórios periódicos.

Reforçar as capacidades para implementar a OPPR e reformas do sector públicoDado que a falta de capacidades cria dificuldades importantes para a implementação da OPPR em muitos países africanos, é importante que o programa de implementação inclua iniciativas de capacitação e o financiamento das acções de capacitação. A introdução da OPPR é um processo participativo de longo prazo que exige a participação de todas as partes interessadas. Face ao longo período de tempo

Importa reforcar os órgãos externos de supervisão, designadamente as comissões

parlamentares e, em particular, as ISC, com o intuito de melhorar a prestação de contas

e a transparência.

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inclusive, se apropriado, as áreas de despesa susceptíveis de eventualmente virem a adoptar a orçamentação directa com base nos resultados. Com esta finalidade, os analistas do orçamento devem poder aceder a informações adicionais sobre o desempenho e analisar os orçamentos em relação ao desempenho preconizado. Cada ministério deve contar com analistas do orçamento, enquanto que as agências centrais devem assumir a responsabilidade de analisar e interrogar se os orçamentos dos ministérios reflectem as prioridades políticas do governo, se os programas são custeados correctamente em relação ao desempenho pretendido, e se o desempenho previsto é exequível. Nos países africanos, estes aspectos constituem objectivos de longo prazo.

Modificar os sistemas públicos de contabilidade e informação financeiraÉ imprescindível que exista a capacidade de registar e contabilizar a despesa por programas. Na ausência desta capacidade, os benefícios da OPPR nunca serão concretizados. Isto exige a alteração do PdC e dos FMIS existentes para poderem processar as classificações adicionais do orçamento-programa. Nas Ilhas Maurícias, a implementação de um novo PdC e a modernização do FMIS permitiu a execução e a contabilização dos programas orçamentais. Contudo, conforme acima referido, muitos países africanos registam algumas dificuldades em adaptar os seus FMIS antes de implementarem a OPPR.

Face à importância das tarefas de modificação do sistema de contabilidade e do FMIS para adequá-los a registar as despesas por programa e as informações sobre o desempenho associado, é sugerido que seja adoptada uma abordagem progressiva. Uma medida preliminar, e de fácil execução, é a revisão do PdC. A modificação do FMIS é uma tarefa maior e mais complexa que normalmente exige uma abordagem multifacetada prolongando-se por vários anos. Enquanto um novo FMIS está a ser concebido, testado e implementado, poderá ser necessário modificar os sistemas informáticos existentes para contabilizar as despesas nas diferentes fases dos novos programas orçamentais. Independentemente da abordagem adoptada, devem ser desenvolvidas acções extensivas de formação sobre os novos procedimentos contabilísticos e alterações relacionadas como os sistemas informáticos.

Examinar as avaliações dos programas orçamentais com regularidade Importa introduzir mecanismos para acompanhar e avaliar o desempenho dos programas, tanto do ponto de vista financeiro e não financeiro. Uma equipa de analistas do orçamento deve produzir relatórios periódicos para informar os decisores sobre o desempenho dos programas. O MdF deve estabelecer a frequência e a periodicidade dos relatórios, tendo em linha de conta os sistemas de informação disponíveis. Os relatórios devem conter informações sobre o desempenho financeiro e não financeiro e devem ser desenvolvidos sistemas para o acompanhamento da execução e a avaliação de fim de ano pelos ministérios e o MdF. O sucesso da função de avaliação

seus ministros. As obrigações relativas à responsabilização devem estar bem articuladas: os regulamentos ou contratos devem especificar o papel de cada actor. Nos países francófonos, por exemplo, as funções dos ministros individuais, na qualidade de ordonnateurs (detentores de autoridade orçamental), dos secretários-gerais dos ministérios e dos directores das direcções do orçamento e das finanças devem estar bem explicitados. Em termos genéricos, todos os países devem atribuir responsabilidades aos gestores dos programas orçamentais, uma tarefa difícil para vários países africanos, incluindo até as Ilhas Maurícias. Em Moçambique, até 2012, os poderes de autorização da despesa ainda não tinham sido conferidos aos gestores de programas orçamentais, num momento em que estava a ser discutido o papel dos gestores de programas numa nova estrutura e hierarquia administrativa. Ao reflectir sobre as reformas futuras no domínio da OPPR há que incluir questões relativas à organização e gestão dos recursos humanos, bem como os aspectos técnicos da orçamentação com base nos resultados.

Harmonizar os processos de planificação e de orçamentaçãoA fim de poder utilizar a OPPR como ferramenta de gestão e ligar os planos e metas de desempenho aos orçamentos, cada ministério deve preparar um plano estratégico contendo informações sobre o desempenho. Este plano deverá nortear o desenvolvimento de uma estrutura programática e a afectação de verbas aos programas orçamentais anuais. No Burkina Faso, as normas de orçamentação com base nos resultados exigem o estabelecimento prévio de um conjunto de instrumentos, os mais importantes dos quais são o plano nacional (a Estratégia para o Crescimento Sustentável e o Desenvolvimento), um QDMP e estratégia sectoriais bem articuladas.

Importa obter consenso em relação à terminologia, aos conceitos e aos formatos logo à partida (e, de preferência, durante a fase piloto). Em Moçambique, a noção de orçamento-programa foi interpretada de forma diferente pelos diversos actores, suscitando uma confusão desnecessária e impedindo o progresso na implementação da reforma de OPPR. O desenvolvimento de um entendimento comum por parte de todos os actores sobre as funções de elaboração de planos e orçamentos e os conceitos relacionados com o desempenho contribui não só para facilitar o processo de reforma, mas também promove a apropriação.

Utilizar a informação apropriada sobre o desempenho para efeitos da orçamentação Para tirar partido dos benefícios de OPPR, os resultados, os produtos, os PI e as metas devem ser específicos, mensuráveis , alcançáveis e relevantes. Na medida do possível, os PI devem ser aplicados de forma coerente por todos os ministérios e devem ser do conhecimento de todos as partes interessadas . As informações sobre o desempenho só têm utilidade se forem alicerçadas em processos de gestão e sistemas sólidos, e numa cultura de desempenho na função pública.

Os gestores de programas devem procurar vincular as informações sobre o desempenho às dotações orçamentais,


a disciplina fiscal devem preceder às acções de melhoria da eficiência da despesa e da afectação de verbas. O compromisso no sentido de implementar reformas complexas de OPPR deve ser deixado para último.

Em muitos países africanos, a “agenda” acima referida de reformas de OPPR pode representar pelo menos dez anos de trabalho, sobretudo para aqueles que devem primeiro reunir as condições mínimas de boa gestão orçamental e GFP. Conforme ilustrado na Figura 2, oito países (entre 31) obtiveram uma pontuação média inferior a C nas avaliações PEFA, e muitos países obtiveram pontuações de entre C e B. Os países que conseguiram progressos significativos no âmbito das reformas de OPPR, como as Ilhas Maurícias e a África do Sul, obtiveram uma pontuação superior a B (em média) nas avaliações PEFA. Estes dois países, que também gozam de um quadro forte de governação, começaram a implementar a OPPR a um ponto mais avançado, face aos países com sistemas frágeis de gestão das finanças públicas e de governação.

Estas observações sugerem uma estratégia diferenciada, sobretudo no que respeita à sequência das acções de implementação em diferentes países, como se segue:

• Os países com sistemas frágeis de GFP devem dar primazia ao reforço da credibilidade orçamental, sobretudo nas fases de execução, contabilidade, reporte e supervisão externa. As reformas de OPPR devem ser suspensas ou ser introduzidas extremamente lentamente (ao, por exemplo, formular estratégias sectoriais nalguns sectores ou ministérios-chave).

• Os países cujos sistemas de GFP apresentam fragilidades persistentes e fracas capacidades de gestão orçamental e prestação de contas devem dar primazia a: suprir as fragilidades que ainda se fazem sentir no domínio da GFP; reforçar as competências de gestão orçamental; prestação de contas pelos gestores do orçamento perante os comités parlamentares pela execução dos “orçamentos tradicionais”; e melhorar a auditoria externa. As reformas de OPPR devem seguir-se progressivamente, depois de as condições de GFP estarem reunidas e após a melhoria da responsabilização e da transparência fiscal.

• Nos países onde os sistemas de GFP são largamente satisfatórios, as reformas de OPPR devem prosseguir a um ritmo moderado.

exige um compromisso significativo da parte de todos os interessados . Um ponto de partida passa por os ministérios prepararem relatórios sobre a evolução das despesas em comparação com as despesas orçadas para esse período ou em relação ao mesmo período no ano anterior. A análise de fim de ano pode ser mais pormenorizada e examinar como a despesa contribui para o alcance das metas de desempenho.

Alguns países não africanos realizam revisões periódicas pormenorizadas da despesa (Robinson 2013) com vista a melhorar a eficiência da despesa e/ou reduzir a despesa total. Em contrapartida, em África regista-se uma escassez de avaliações. Nalguns países (por exemplo, no Quénia), a fragmentação institucional leva a que os ministérios realizem avaliações (normalmente dos projectos) e/ou revisões da despesa pública sem informar o MdF, cujas “avaliações” não influenciam os processos de preparação do orçamento. Com o passar do tempo, os países africanos poderão querer integrar as revisões da despesa nos seus processos de revisão do orçamento.

Orientações políticas para promover a implementação da OPPR A boa implementação da OPPR exige uma estreita colaboração entre os actores no orçamento, inclusive aqueles que integram o executivo político, a função pública, a legislatura, a ISC, os doadores e a sociedade civil. Cada actor desempenha uma função específica no processo de reforma orçamental. À luz disto, orientações políticas dirigidas encontram-se resumidas na Tabela 18.

Sequência das reformas de OPPR Alguns dos países que começaram a implementar a OPPR há mais de uma década ainda não conseguiram superar os desafios impeditivos para a introdução de um sistema de OPPR em pleno funcionamento (ou seja, um sistema que reúna os critérios de um “sistema de OPPR em funcionamento”, conforme descritos em pormenor no anexo 4). Por exemplo, o Burkina Faso, o Mali e o Gana deram início às reformas de QDMP/OPPR nos finais da década de 1990, mas volvidos 10-15 anos, continuam a integrar a categoria de países que “fizeram algum progresso” em matéria da implementação da OPPR (ver a Tabela 11). O Malawi também tem uma longa história de reforma de OPPR sem que exista um sistema de OPPR em funcionamento. É instrutivo colher lições desses países sobre os principais factores que têm impedido o progresso das reformas com a celeridade inicialmente prevista. Razões específicas aos contextos nacionais e razões genéricas pelo progresso lento podem servir de lição para outros países que ainda não tenham registado tantos progressos no âmbito da reforma de OPPR. Estas lições podem ajudar os países a definir uma sequência realista de reformas de OPPR.

Este relatório sublinha a importância de estarem reunidas as condições essenciais da GFP antes de encetar reformas complexas de OPPR. Conforme referido na secção 3 (página 13) acima, o controlo orçamental, a conformidade financeira e

Em muitos países africanos, a “agenda” acima referida de reformas de OPPR pode representar

pelo menos dez anos de trabalho

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Tabela 18: Orientações políticas para os actores

Actor Função Orientações políticas

Legislatura e ISC

Parlamento Responsável pela fiscalização do orçamento do Estado, gestão e exame, debate e aprovação de leis relativas ao orçamento

Assegurar o bom conhecimento, por parte dos deputados, do papel o Parlamento no que respeita à aprovação do orçamento anual (lei) e revisão anual dos resultados orçamentais

Comités e gabinetes parlamentares

Sensibilização sobre a agenda de reforma de OPPR, sobretudo junto dos comités parlamentares

Informar e orientar os deputados no sentido de associar os orçamentos anuais aos objectivos e resultados

Considerar consagrar recursos para apoiar a análise do orçamento pelo Parlamento

Instituição de auditoria externa

Responsável pela fiscalização da GFP e das contas públicas

Lançar alicerces fortes antes de introduzir as reformas

Executivo Órgãos políticos do governo central (presidência, primeiro-ministro, conselho de ministros e outros assessores).

MdF e ministérios/agências relacionadas (responsáveis pela elaboração de planos e orçamentos, gestão financeira, função pública, etc.)

Desenvolver e implementar políticas Elaborar novas leis e regulamentos Responsabilidade específica por:

• desenvolver políticas e processos orçamentais

• preparar projecções realistas e fixar limiares de despesa

• afectar verbas entre sectores

• fiscalizar a execução do orçamento

• preparar contas públicas consolidadas e relatórios sobre as finanças públicas

• supervisão do sistema de gestão do desempenho

• elaboração de relatórios anuais sobre o desempenho para o MdF

• assegurar transparência e prestação de contas na gestão orçamental e GFP

Desenvolver uma estratégia de implementação coerente (com calendários superiores a 10 anos) para identificar as acções a serem empreendidas e a sequência das mesmas

Adaptar os planos ao contexto nacional.

Analisar todos os passos no processo de reforma antes de assumir compromissos em relação ao mesmo

Rever o progresso da reforma e ajustar onde necessário.

Obter consenso sobre terminologia, conceitos e formatos da OPPR

Assegurar que iniciativas apropriadas de capacitação são desenvolvidas e incluídas no plano de implementação

Assegurar elos fortes entre as unidades organizacionais e a estrutura programática

Integrar as reformas de OPPR às reformas da administração pública

Modificar o PdC e FMIS existentes

Descentralizar os poderes de afectação de verbas orçamentais aos gestores dos programas

Integrar os processos de planificação e de orçamentação e oferecer orientações claras aos ministérios

Promover a sensibilização da agenda de reforma da OPPR através de uma liderança forte e uma estratégia clara de comunicação

Desenvolver um quadro de analistas do orçamento no seio das agências centrais para avaliar os orçamentos dos ministérios – se os custos foram devidamente calculados e se o desempenho previsto é exequível

Desenvolver sistemas e processos para monitorizar e avaliar do desempenho dos programas

Comunicar com clareza o propósito, as vantagens e o progresso das reformas de OPPR às partes interessadas

Fomentar uma cultura de desempenho no sector público: responsabilidades bem definidas em relação ao desempenho, IP pertinentes e acompanhamento eficaz do desempenho

Ministérios individuais Responsáveis por:

• desenvolver estratégias e planos sectoriais

• definir objectivos políticos claros para os programas orçamentais

• identificar formas de melhorar a eficiência e a eficácia da despesa

• produzir relatórios sobre a utilização e desempenho dos recursos

Assegurar a elaboração e utilização de um plano estratégico para nortear o desenvolvimento de uma estrutura programática

Desenvolver um plano sectorial para despesa orçamental e integrar os processos sectoriais de definição de planos e de orçamentos, sob a orientação do MdF (planificação).

Desenvolver um quadro de analistas do orçamento para preparar propostas de orçamentos, determinar os custos dos programas, PI, e monitorizar a execução e desempenho do orçamento

Assegurar a comunicação oportuna de informação financeira e não financeira às respectivas agências centrais

Em particular, preparar relatórios anuais sobre o desempenho

Doadores Responsável pela prestação de assistência financeira (orçamento) e assistência técnica para melhorar a GFP e a consecução das reformas orçamentais

Apoiar os países com sistemas fracos de GFP a preencher as condições para a OPPR

Apoiar o desenvolvimento de uma estratégia e de uma sequência apropriada de reformas de OPPR

Apoiar iniciativas de capacitação para os ministérios centrais, o governo, o Parlamento e a ISC

Sociedade civil Responsável pelo acompanhamento e comunicação das acções orçamentais do governo

Sensibilizar acerca da agenda de reforma da OPPR

Acompanhamento e advocacia das reformas orçamentais


O ritmo das reformas de OPPR deve ser adaptado ao nível de apropriação política das reformas. A OPPR não representa apenas uma reforma de ordem técnica. O progresso depende também de: se existem “defensores” nacionais para a reforma de OPPR, sobretudo no MdF e a nível ministerial; uma estratégia coerente de implementação com calendários realistas; técnicos devidamente habilitados em todos os ministérios com conhecimentos da OPPR; e ministros e técnicos acostumados a assumir responsabilidades e a prestarem contas (nomeadamente, perante as comissões parlamentares) e com a capacidade de implementar a OPPR. Uma outra consideração é a existência de apoio técnico por FMIS devidamente adaptados de modo a assegurar que a informação orçamental, financeira e de desempenho esteja prontamente disponível e seja fiável.

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8: Conclusão 45

a preparação dos orçamentos e da documentação. Nalguns países africanos, o gabinete do orçamento do MdF agora preocupa-se mais com decisões relacionadas com a afectação geral de recursos do que com a micro-gestão da despesa dos ministérios, e os ministérios gozam de mais flexibilidade na determinação dos seus orçamentos-programa. Um inquérito promovido pela CABRI constatou melhorias na qualidade das propostas de orçamento apresentadas pelos ministérios, na definição de objectivos dos programas e na medição do desempenho. Mas continua a ser difícil utilizar a informação sobre a despesa para determinar os limiares de despesa dos ministérios e assegurar que os ministérios tomem o desempenho a sério. Alguns países com mais de uma década de experiência (por exemplo, Burkina Faso, Gana e Mali) ainda não conseguiram vincular os programas orçamentais e a informação sobre o desempenho dos ministérios às dotações anuais. Em termos genéricos, embora tenham vindo a ser preparadas estratégias orçamentais – e sectoriais – que frequentemente integram a documentação orçamental a priori, o impacto da OPPR nos resultados efectivos do orçamento tem sido limitado.

Nos países em que a implementação da OPPR tem sido mais bem sucedida, grande parte das condições prévias para a OPPR estavam reunidas. Em particular, os seus sistemas de GFP estavam a funcionar relativamente bem antes de terem sido iniciadas as reformas de OPPR e registava-se um apoio político adequado para as reformas. Nestes países, a implementação da OPPR foi concebida de forma estratégica e a sequência das acções de implementação seguiu os objectivos de desenvolvimento de longo prazo, com o estabelecimento de alguns vínculos entre o planeamento, os QDMP, os orçamentos anuais e o desempenho.

A maioria dos países enfrenta desafios significativos de ordem política, organizacional, técnica e jurídica na adopção de uma abordagem orçamental orientada para os resultados. Os desafios predominantes são: a falta de apropriação política;

A OPPR é uma componente importante das agendas de reforma das finanças públicas em muitos países africanos. Nalguns países, as iniciativas foram encetadas por vontade do próprio país. Noutros, a influência dos doadores e de outros factores extranacionais no sentido de adoptar reformas de OPPR tem sido significativa, embora esteja a diminuir à medida que os governos africanos se apercebem de que a OPPR se trata de uma “boa prática internacional” e procuram introduzir reformas OPPR por sua própria iniciativa. As organizações regionais africanas e/ou doadores exigem ou incentivam os países a adoptar reformas de OPPR independentemente, em certos casos, do nível de prontidão do país.

A grande maioria dos 54 países africanos que integraram este estudo encontram-se em vias de introduzir, ou estão empenhados a introduzir uma modalidade ou outra de OPPR, embora os resultados até à data sejam reduzidos. Nenhum país ainda introduziu um sistema de OPPR em pleno funcionamento, conforme descrito no Anexo 4. Dois países (as Ilhas Maurícias e a África do Sul) possuem sistemas de OPPR em funcionando e outros oito países têm logrado progressos consideráveis no sentido de implementar um sistema de OPPR em pleno funcionamento.

Muitos países africanos fizeram progressos limitados no sentido de estabelecer um sistema de orçamentação em que os ministérios apresentam relatórios sobre o desempenho orçamental após o fim do ano fiscal, acompanhados de justificações pelos resultados superiores ou inferiores às expectativas de desempenho. Outros países introduziram programas orçamentais e PI, que são apresentados ao Parlamento em documentos do orçamento anual. Em alguns países, estes documentos nunca são divulgados. Um grupo considerável de países deu início a sistemas do tipo OPPR ao preparar QDMP sectoriais e alguns IP mas, frequentemente, estes não estão vinculados às dotações orçamentais nem sempre integram os documentos do orçamento anual. Até finais de 2012, 11 países africanos tinham-se comprometido publicamente a introduzir a OPPR no futuro próximo. Apenas oito países africanos – maioritariamente países pequenos ou em situação de pós-conflito - não haviam assumido o compromisso de introduzir reformas de OPPR.

A introdução de reformas de OPPR contribuiu para melhorar

8. Conclusão

A introdução de reformas de OPPR contribuiu para melhorar a preparação dos orçamentos e

da documentação.


deixaram de referir a “orçamentos-programa” ou “orçamentação com base nos resultados” e começaram a apostar na “gestão do desempenho”, embora não descurem os mecanismos de reforço da transparência e de prestação de contas introduzidos pelas reformas de OPPR. Além disso, a definição de níveis de desempenho em sectores específicos é enfatizada. Estes incluem a realização de avaliações realistas do apoio político para a reforma, avaliar da prontidão de um país para pôr em prática as noções básicas de PFM, superar os obstáculos constitucionais e legais, e responder à falta de recursos e capacidades para introduzir as reformas. As instituições de prestação de contas, designadamente os Parlamentos e as ISC devem ser reforçadas para poderem assegurar uma supervisão eficaz e uma maior responsabilização por parte dos actores responsáveis pela execução das reformas.

Face às profundas divergências quanto ao desempenho dos sistemas orçamentais e da GFP nos países africanos, é impossível afirmar que existe uma abordagem única para introduzir ou consolidar as reformas de OPPR. Afigura-se necessário desenvolver uma abordagem diferenciada. Nos países com sistemas de GFP muito fracos, a agenda de implementação da OPPR deve ser classificada como de prioridade muito baixa, ou até mesmo ser interrompida até que os sistemas básicos de GFP tenham melhorado visivelmente. No outro extremo, os países com sistemas orçamentais e de GFP em bom funcionamento podem considerar uma abordagem que permita acelerar as reformas de OPPR. Na realidade, a maioria dos países africanos encaixam-se entre estes dois extremos, embora os sistemas básicos de GFP em geral apresentem mais fragilidades do que noutros continentes.

Face às fragilidades que continuam a registar-se no domínio da GFP, sobretudo na subárea da execução orçamental e contas públicas, a importância atribuída às reformas de OPPR pode ter de ser reduzida em alguns países. Os países que iniciaram as reformas de OPPR antecipadamente devem primeiro suprir as fragilidades fundamentais em matéria da GFP. Nos outros países, as reformas de OPPR e as acções destinadas a suprir as fragilidades fundamentais em matéria da GFP devem ser prosseguidas em simultâneo.

Embora o êxito da implementação da OPPR dependa em parte da solidez dos sistemas existentes de GFP, este não é o único factor. O desafio em África é saber como integrar as reformas de OPPR e de GFP nas reformas do sector público em geral, incluindo a redução da pobreza, o melhoramento das condições sociais, reformas da função pública e descentralização política (regional), todas as quais estão a ser introduzidas concomitantemente em muitos países africanos. Cabe às entidades políticas de cada país definir o peso de cada componente da agenda geral do sector público que, por sua vez, deve enquadrar-se nas preocupações políticas, como melhorar a governação e a segurança interna, ou reduzir a corrupção.

Importa investigar de mais perto as reformas de OPPR no que respeita a, pelo menos, três aspectos. Em primeiro lugar, há que reforçar o número de estudos de caso nacionais sobre

o facto que a OPPR é abordada como um exercício técnico, sem se prestar a devida atenção à reforma do sector público em geral; capacidades fracas de implementação (em termos de conhecimentos, recursos humanos e financiamento), em parte porque os ministros e os funcionários afectos aos ministérios que não o MdF não gozam de poderes de gestão orçamental (esta situação regista-se sobretudo na África francófona); fraca preparação para aprofundar a responsabilização dos gestores de programas orçamentais; sistemas deficitários de contabilidade e de informática; capacidades inadequadas de auditoria interna e externa; e dificuldades de ordem legal e regulamentar.

Qualquer acção visando a implementação de reformas de OPPR deve tomar estes desafios em consideração na fase de planificação. Neste contexto, é importante definir um calendário realista de implementação e colher lições das experiências dos países que ainda registam dificuldades em obter resultados, ao invés de focar exclusivamente nas poucas histórias de sucesso da OPPR em África. Face às experiências desanimadoras com a OPPR em alguns países africanos, este processo pode demorar décadas, em vez de anos, sobretudo nos países com sistemas fragilizados de gestão das finanças públicas e onde os orçamentos anuais não são credíveis (ou seja, onde se registam grandes divergências entre as estimativas de receitas e de despesa, e os resultados efectivos, especialmente no que respeita à despesa por sector ou por programa individual).

Com a finalidade de ultrapassar os múltiplos desafios, qualquer nova reforma de OPPR deve ser adaptada ao contexto político e institucional do país. A liderança política e a apropriação são essenciais. Qualquer estratégia que vise promover mudanças sustentadas do sistema orçamental deve integrar as reformas a nível político, promover mudanças institucionais para reforçar as responsabilidades individuais dos gestores do orçamento e melhorar as capacidades técnicas e de gestão no país.

Ao adoptar reformas de OPPR em África, importa assinalar que, em alguns países não africanos com quase 50 anos de experiência na implementação de reformas de OPPR, são poucos os casos em que a OPPR funcione excepcionalmente bem. Em muitos países não africanos, os sistemas de OPPR ainda estão a ser adaptados; alguns países suspenderam qualquer tentativa de vincular as dotações orçamentais a PI ou metas. A experiência fora de África revela que, no que respeita à maioria da despesa pública, os vínculos entre as dotações orçamentais e o desempenho são ténues. Por exemplo, a melhoria do desempenho da educação mediante o aumento da despesa em, digamos 10 por cento, é desconhecida. Por estes motivos, alguns países não africanos

Toda a reforma de OPPR deve ser adaptada ao contexto político e institucional do país para

ultrapassar os múltiplos desafios.

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8: Conclusão 47

as experiências com a OPPR para além dos quatro novos casos apresentados na Parte B deste volume. Em segundo lugar, deve ser averiguado se o progresso desanimador em alguns países no que respeita à reforma de OPPR está relacionado com a sobrecarga de reformas do sector público – demasiadas reformas em demasiadas áreas da gestão pública. Em terceiro lugar, deve ser realizado mais trabalho, e promovidas mais acções “no terreno”, sobre as prioridades da reforma de GFP, e estas devem seguir uma sequência apropriada e de acordo com as capacidades nacionais.


É possível que as respostas de pesquisa são tendenciosas por auto-selecção, diminuindo assim a aplicabilidade das conclusões ao continente como um todo. Com uma taxa de resposta de apenas 36 por cento, é possível que tenham sido apenas os países que têm registado um bom desempenho com a reforma orçamental, ou que tinham confiança nos seus planos de reforma que responderam ao questionário, tendo os países que não tinham certeza sobre os seus planos de reforma optado por não responder. A tendenciosidade por auto-selecção é agravada pelo facto de os inquiridos serem os escritórios nacionais do orçamento nos respectivos países, sendo estes os serviços responsáveis pelas reformas orçamentais. Sempre que possível, fez-se o confronto entre as respostas e a literatura. Face a eventuais contradições, foi atribuída mais credibilidade aos resultados relativos à reforma orçamental em países específicos contidos na literatura.

Nos finais de 2012, a CABRI realizou um inquérito sobre as práticas de OPPR nos países africanos. As perguntas do inquérito inseriram-se no quadro analítico abaixo descrito.

O questionário foi distribuído a 42 países africanos. Os seguintes 15 países devolveram os questionários devidamente preenchidos: Benim, Botswana, República Centro-Africana, Chade, Congo-Brazzaville, República Democrática do Congo, Guiné, Quénia, Malawi, Mali, Mauritânia, Ilhas Maurícias, Namíbia, Ruanda, Serra Leoa, África do Sul e Seicheles. À excepção da África do Norte, as outras regiões estão bem representadas nas respostas. Oito países são francófonos e sete são anglófonos (Ruanda é considerada anglófona). Não foram recebidas respostas dos países de expressão portuguesa nem dos países de expressão árabe. No entanto, dois dos países objecto dos estudos de caso que complementam este relatório (Tunísia e Moçambique) integram-se neste grupo.

AnExO 1: Inquérito sobre a implementação de OPPR em África

Anexo 1: Inquérito sobre a implementação de OPPR em África 49

Perguntas-chave que orientaram o quadro de investigação

O que é a OPPR? • Como é concebida a OPPR (por exemplo, departamento/unidade responsável, estrutura e definição do programa, enquadramento da OPPR)?

• O QDMP está ligado ao sistema de OPPR?

• Qual é a relação entre a elaboração de planos e a elaboração de orçamentos?

• Qual é a relação entre a informação sobre o desempenho e a elaboração de orçamentos?

Quais são as práticas de OPPR actualmente praticadas em África?

• O que deu origem à procura da implementação da OPPR?

• Quais são as condições que estavam reunidas antes da implementação?

• Qual foi a sequência (passos tomados) adoptada na introdução da OPPR?

• Quais iniciativas de capacitação foram realizadas para a implementação de OPPR?

• Que medidas/indicadores integram os sistemas de medição?

• Qual é o papel desempenhado pela sociedade civil, o Parlamento e os ministérios na implementação da reforma?

Quais são os principais desafios para a implementação da reforma de OPPR?

• Quais são os principais entraves em matéria das capacidades para a implementação da OPPR?

• Quais são os principais entraves de ordem jurídica para a implementação da OPPR?

• Quais são os principais entraves de planificação para a implementação da OPPR?

• Quais são os principais entraves de ordem institucional (gestão da mudança) para a implementação da OPPR?

• Será que a apropriação (aceitação política e soberania fiscal) tem constituído um entrave para a implementação da OPPR? Se a resposta for positiva, indicar para quem?

• Como é que estes desafios/entraves foram superados?

Qual tem sido o impacto da introdução da OPPR em África?

• Quais têm sido os efeitos positivos da introdução da OPPR na elaboração, execução e reporte orçamental?

• Estes efeitos estavam previstos ou foram imprevistos?

• Quais têm sido os efeitos negativos da introdução da OPPR na elaboração, execução e reporte orçamental?

• Quais têm sido os efeitos institucionais?


Este anexo descreve a metodologia empregue no cálculo das pontuações médias de desempenho no âmbito da GFP nas diferentes fases do ciclo orçamental. A partir das avaliações do programa PEFA para 31 países, as pontuações relativas a: (1) preparação do orçamento; (2) execução do orçamento; (3) contabilidade/reporte; e (4) fiscalização (auditoria externa e legislatura) foram calculadas pelas médias não ponderadas das dimensões seleccionadas abaixo indicadas.

Depois, foi calculada a média das quatro pontuações médias relativas às fases do ciclo orçamental anual para obter uma pontuação global dos indicadores principais do ciclo orçamental.54 Foi adoptada a metodologia empregue por outros investigadores (Tommasi 2013, para converter as pontuações

54 Empregando uma média não ponderada de quatro sub-indices, ao invés de uma média ponderada por cada uma das 49 dimensões.

AnExO 2: Assegurando a prontidão para as reformas de OPPR com base nos indicadores de PEFA

alfabéticas em pontuações numéricas, nomeadamente: a = 4, B = 3, C = 2, D = 1.

Até aos inícios de 2013, 35 países africanos tinham publicado pelo menos uma avaliação PEFA. Todas estas estavam relativamente completas, excepto as do Gabão, Guiné-Bissau, Lesoto e São Tomé e Príncipe, que foram excluídas devido à omissão de demasiados valores. As avaliações da República do Congo, Libéria e Togo, também não continham alguns valores, sobretudo no que respeita à “supervisão legislativa” (os Parlamentos não estavam a funcionar quando as avaliações PEFA foram realizadas). Estes países foram mantidos na amostra de 31 países, mas as médias excluem os valores em falta.


55

55 Os indicadores PEFA PI-4 aludem aos atrasos no pagamento de despesas, que têm origens múltiplas – na elaboração dos orçamentos, na execução dos orçamentos, ou nas contas públicas. Porém, em Africa, os atrasos na despesa são frequentemente fruto do incumprimento dos processos de execução orçamental (incluindo os procedimentos de aquisições) ou da fraca gestão de caixa (acompanhamento ou projecção deficitários dos fluxos de caixa e/ou ajustes ao orçamento face a despe-sas excedentárias ou insuficiência de verbas).

Indicadores de PEFA empregues no cálculo das pontuações médias das fases do ciclo orçamental

Todas as dimensões Algumas dimensões Número de dimensões

1. Elaboração do orçamento 10

Classificação do orçamento PI-5

Abrangência do orçamento PI-6

Acesso do público a informações orçamentais

PI-10

Ciclo do orçamento PI-11

Quadro orçamental de médio prazo PI-12

2. Execução do orçamento 19

Atrasos no pagamento56 PI-4(i)

Planificação de caixa PI-16

Consolidação dos saldos de caixa PI-17(ii)

Controlos da despesa com a folha de pagamento

PI-18

Aquisições PI-19

Controlos de despesas não relacionadas a salários

PI-20

Auditoria interna PI-21

3. Contabilidade, registos e elaboração de relatórios

10

Relatórios sobre atrasos PI-4(ii)

Relatórios sobre a dívida PI-17(i)

Conciliação de contas PI-22

Relatórios sobre o orçamento durante o exercício

PI-24

Demonstrações financeiras anuais PI-25

4. Fiscalização pelo órgão legislativo e auditoria externa

10

Auditoria externa PI-26

Fiscalização pela legislatura da lei orçamental anual

PI-27

Fiscalização pelo legislativo dos relatórios de auditoria externa

PI-28


Documentos que acompanham a lei das finanças. O projecto do orçamento é acompanhado de um relatório contendo os saldos económicos e macrofiscais (financeiros), os resultados efectivos e projectados, e uma estratégia orçamental a médio prazo. Os anexos explicativos incluem: um projecto de relatório anual sobre o desempenho para cada programa orçamental contendo todas as acções e projectos, os custos associados, os objectivos a alcançar, os resultados atingidos e previstos (medidos pelos PI); a justificação pelas diferenças nas dotações face ao ano anterior; as implicações dos novos compromissos de despesa de fluxo de caixa; as projecções de recursos humanos; quadros comparativos de despesas, discriminadas em despesas administrativas, funcionais e económicas; e um quadro-resumo dos programas orçamentais de cada ministério (art. 46).

Cumprimento das regras orçamentais. O pacto da UEMOA para a convergência, estabilidade, crescimento e solidariedade (art. 54) contém uma disposição exigindo o equilíbrio do orçamento e outra disposição que estipula a taxa máxima de endividamento, e que o total da dívida deve ser inferior a 70 por cento do PIB (ver a Directiva da UEMOA sobre a Transparência, N° 01/2009/CM/UEMOA de 27 de Março de 2009).

Controlo da despesa orçamental. Controladores financeiros sob a tutela do MdF exercem o controlo a priori dos compromissos de despesa e os pedidos de pagamento (ordonnancement) dos outros ministros/ministérios. Estes controladores do MdF podem emitir pareceres sobre a qualidade da gestão do desempenho financeiro e programático dos ministérios (art. 69).

Transferências e “virement”. Os ordonnateurs (normalmente os ministros, art. 68) podem transferir as verbas afectadas aos salários para reforçar qualquer outra categoria de despesa; e as verbas afectadas a bens e serviços podem ser transferidos para efeitos de investimento (art. 15). O Conselho de Ministros poderá transferir a despesa de um programa para outro dos diferentes ministérios durante o decorrer do ano (sem a aprovação do Parlamento). As transferências entre programas do mesmo ministério carecem da aprovação do ministro das finanças ou do conselho de ministros (em função de se, ou não, o carácter da despesa sofre alterações) (art. 21).

Orçamento e contas públicas. As receitas e as despesas aprovadas nos termos da lei de finanças são contabilizadas nas contas públicas (por programa). As contas públicas, que

Seguem alguns extractos da Directiva da UEMOA N°06/2009/CM/UEMOA relativa à Lei das Finanças nos Estados membros. A Directiva N°01/08-UEAC-190-CM-17 da CEMAC (disponível no portal da CEMAC, http://www.cemac.int), relativa às Leis das Finanças, segue os mesmos moldes.

Dotações anuais. De acordo com as Leis das Finanças, as verbas são distribuídas pelos ministérios e os órgãos consagrados na constituição. No caso dos ministérios, as dotações são repartidas em programas e a despesa é depois desagregadas por salários, bens e serviços, investimentos e transferências. A despesa com salários em cada ministério é acompanhada de limites de postos de trabalho (que também são aprovados pelo Parlamento) (art. 12).

Dotações não programáticas. Algumas despesas específicas não estão directamente associadas aos objectivos de política pública nem aos critérios de desempenho (por exemplo, verbas dotadas aos órgãos constitucionais, as contingências imprevistas, o serviço da dívida, e a chamada de garantias). As dotações não programáticas consistem em verbas para estas finalidades (art. 14).

O que são orçamentos-programa? Um programa é uma acção ou um conjunto de acções associadas a uma política pública claramente definida enquadrada numa perspectiva de médio prazo. Os programas consistem em objectivos precisos formulados de acordo com os produtos e os resultados previstos, que são medidos por IP. Os resultados são avaliados periodicamente em relatórios de desempenho anual, elaborados por cada ministério e órgão constitucional (art. 12).

Gestores de programa são nomeados pelo ministro de cada ministério. Os gestores de programa definem os objectivos dos programas, atribuem verbas para despesas e confirmam os resultados (art. 13).

Apresentação do orçamento. No orçamento, a despesa é repartida em quatro classificações: administrativa, programática, funcional e económica, de acordo com a nomenclatura orçamental normalizada (art. 16).

Quadros de despesa de médio prazo. Os programas orçamentais são projectados por um mínimo de três anos; as projecções consistem na despesa indicativa e resultados previstos em relação a cada programa. Os QDMP baseados em programas estão incluídos no documento da estratégia orçamental plurianual geral (programmemation) (art. 53).

AnExO 3: Disposições jurídicas em matéria da OPPR nos países da UEMOA/ CEMAC

Anexo 3: Disposições jurídicas em matéria da OPPR nos países da UEMOA/ CEMAC 53

Supervisão parlamentar. A comissão parlamentar sobre o orçamento (commission des finances) supervisiona a execução do orçamento. O governo deve apresentar relatórios trimestrais de execução orçamental ao Parlamento (art. 74). O projecto de lei de execução orçamental deve ser remetido ao parlamento, o mais tardar, no dia de abertura da sessão parlamentar em que o orçamento vai ser discutido que segue ao ano da execução do orçamento (art. 63). O parlamento pode colocar perguntas aos ministros (sobre a execução do orçamento) durante as audições parlamentares (art. 74).

Calendário de implementação das leis das finanças nacionais. Os Estados membros da UEMOA devem transpor a directiva sobre a lei financeira para os seus ordenamentos jurídicos até 31 de Dezembro de 2011, e começar a aplicá-la a partir de 1 de Janeiro de 2012 (art. 85). No entanto: a eliminação da função de ordonnateur principal realizada pelo ministro das finanças, e a delegação do ordonnancement a outros ministros; a adopção das dotações anuais baseadas em programas; os QDMP e QOMP; e a elaboração de quadros indicando as classificações orçamentárias multidimensionais podem ser adiadas até 1 de Janeiro de 2017. Um prazo de mais dois anos foi concedido para a plena implementação da contabilidade de exercício (ou seja, até 2019) (art. 86).

devem ser precisas, são preparadas de acordo com os princípios da contabilidade de exercício (art. 72).

A lei de execução orçamental e os relatórios anuais de desempenho. A lei de execução orçamental anual indica o valor efectivo das receitas e das despesas (conforme registadas aquando do pedido de pagamento - ordonnancement). O projecto de lei é acompanhado de demonstrações financeiras anuais e anexos explicativos contendo informações sobre a despesa efectiva e relatórios anuais sobre o desempenho (RAD) para cada programa. Os RAD contêm informação sobre a gestão e os resultados dos programas (orçamentais) (art. 49-50).

Entidades responsáveis pela avaliação dos programas. Os órgãos de controlo interno (por exemplo, a inspecção geral das finanças, sob a tutela do MdF) e do tribunal de contas apuram os resultados dos programas e avaliam-nos em relação à eficácia, economia e da eficiência (art. 13).

Auditoria externa. O tribunal de contas prepara um relatório anual sobre a execução do orçamento e emite um parecer sobre o funcionamento dos controlos internos e de gestão, os procedimentos contabilísticos, e os relatórios anuais de desempenho (art. 75) (o tribunal realiza auditorias de desempenho, bem como auditorias financeiras). Os pareceres do tribunal são acompanhados de recomendações acerca das melhorias desejáveis (art. 51).


repartição dos países nas categorias abaixo indicadas deve ser vista como provisória. Os critérios objectivos de cada categoria são baseados nos seguintes critérios:

Categoria 1 Existe um sistema de OPPR em pleno funcionamento

Critérios: (1) Estão disponíveis para consulta pública relatórios anuais

a posteriori do desempenho da despesa orçamental; nos relatórios de fim de ano, as diferenças entre os orçamentos projectados e efectivos são explicadas a fundo.

(2) As dotações no orçamento anual são repartidas pelos programas individuais.

(3) A despesa no QDMP é desagregada por programa, de acordo com uma classificação de programas igual à do orçamento anual.

(4) O projecto de orçamento contém PI para a despesa dos programas (abrangendo a maioria da despesa orçamental).

Perguntas no inquérito da OBI: (1) P.84: O relatório de fim de ano explica a fundo as diferenças

entre os PI definidos e os resultados efectivos (resposta a)?(2) P.4: A despesa na proposta de orçamento do executivo ou em

qualquer documentação orçamental está desagregada por programas para o ano orçamental (resposta a ou b)? Além disto, as dotações orçamentais são feitas por programa.57

(3) P.6: A proposta de orçamento do executivo ou qualquer documentação orçamental contém mais detalhes do que o nível agregado de estimativas de despesa para um período plurianual (relativamente a pelo menos dois anos posteriores ao ano orçamental) (resposta a ou b)? Além disto, as projecções no QDMP são desagregadas por programa, num formato idêntico ao das dotações anuais.

57 O inquérito do OBI não continha uma pergunta a este respeito. Os portais dos países e outras fontes de informação foram consultados para confirmar se leis das finanças (ou equivalentes – estimativas de despesa, lei do orçamento anual, etc.) eram apresentadas à legislatura na modali-dade de programas ou formato de produto/resultado semelhante.

Este anexo descreve como foi apurada a situação relativa à OPPR em todos os 54 países africanos. Os recursos utilizados em relação a 29 países foram as respostas às perguntas seleccionadas do Índice do Orçamento Aberto (OBI) de 2012, publicado pela International Budget Partnership (IBP)56. O OBI baseia-se em 125 perguntas, algumas das quais estão relacionadas com a OPPR (ver abaixo). As organizações da sociedade civil (OSC), que estão em melhores condições para fornecer respostas mais objectivas do que o MdF ou outras fontes públicas, preenchem os questionários subjacentes à OBI. Porém, as OSC podem não estar tão familiarizadas com os problemas técnicos associados aos sistemas de OPPR. Além disso, embora os governos tivessem sido convidados a comentar sobre os resultados dos questionários preenchidos pelas OSCs, em muitos casos estes não responderam às OSC. É provável que os técnicos do governo terao feito uma avaliação mais optimista. Por último, é impossível garantir a coerência da qualidade das respostas fornecidas pelas OSC dos 29 países. Face à incerteza da qualidade dos resultados do OB, em alguns casos (mencionados nas notas de rodapé do presente anexo), estes foram descurados, designadamente no que respeita aos países em que as respostas às perguntas do OBI pareciam não corresponder à realidade da OPPR “no terreno”.

No que respeita aos outros 25 países africanos, os relatórios da avaliação PEFA (sobretudo os indicadores relativos aos QDMP) e os portais dos MdF constituíram as principais fontes de informação. Em alguns casos, foram consultados documentos não publicados e peritos nacionais. Os países em relação aos quais não existia informações publicadas em matéria da OPPR foram classificados em países membros da UEMOA/CEMAC (onde a OPPR deve ser implementada até 2021, o mais tardar) ou numa categoria inferior (“reformas OPPR ainda não iniciadas”).

Face à escassez de informação em alguns dos 54 países, a

56 Ver http://internationalbudget.org. Embora o OBI tenha sido publi-cado em 2012, os dados foram recolhidos em 2010/11. Inquéritos de IBP mais antigos foram empregues em relação ao Níger (2008), o Egipto, o Sudão e a Zâmbia (todos eles de 2010); estes países não integraram o inquérito 2012. Contudo, é provável que estes países tenham registado alguns progressos desde 2010/11 no domínio das reformas de OPPR, pelo que é possível que alguns países não tenham sido classificados correcta-mente.

AnExO 4: Balanço da OPPR em África – metodologia e fontes de informação


as dotações orçamentais (orçamentos-programa podem ser anexados ao projecto de lei das finanças).

(3) A despesa do QDMP está indicada, mas as projecções do QDMP nem sempre seguem o mesmo formato que as dotações do orçamento anual.

(4) O projecto de orçamento contém PI para a despesa dos programas (abrangendo alguma da despesa orçamental).


entre os PI definidos e os resultados efectivos (resposta b, c ou d)?

(2) P.4: A despesa na proposta de orçamento do executivo ou em qualquer documentação orçamental está desagregada por programas para o ano orçamental (resposta a ou b)? Orçamentos-programa podem ser anexados ao projecto de lei das finanças.

(3) P.6: A proposta de orçamento do executivo ou qualquer documentação orçamental contém mais detalhes do que o nível agregado de estimativas de despesa para um período plurianual (relativamente a pelo menos dois anos posteriores ao ano orçamental) (resposta a ou b)?

(4) P.52: A proposta de orçamento do executivo ou qualquer documentação orçamental contém PI para programas de despesa (resposta a, b ou c)?

Países integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: Quénia, Libéria, Malawi, Moçambique, Namíbia, Tanzânia e Uganda.

Países não integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: Etiópia.59

Categoria 4 Algum progresso rumo à implementação da OPPR

Critérios: (1) A despesa orçamental não é acompanhada de

explicações a posteriori (em relatórios anuais sobre o desempenho) das diferenças entre os orçamentos projectados e efectivos e PI.

(2) O orçamento anual ou documentação anual é apresentado com base em programas, ou existem programas orçamentais para alguma da despesa orçamental.

(3) Um QDMP é preparado com alguma da despesa discriminada por “programas”.

(4) O projecto de orçamento contém alguns PI.

59 No que respeita aos QDMP, foi atribuída uma pontuação de “C” a Etiópia no PEFA de 2010 para as PI-12(iii). Todas as indicações apontam para uma melhoria desde então. No que respeita à OPPR, desde o orçamento de 2011/12, embora os valores agregados sejam apresentados por despesas correntes, despesas de desenvolvimento, transferências (para as regiões) e ODM, a lei das finanças anual prevê que “a adminis-tração do orçamento será em conformidade com os procedimentos da orçamentação por programas”. Para este propósito, o MdFDE promoveu a preparação de programas por ministérios federais e a definição de PI para estes programas, sendo os resultados “explicados” em relatórios de execução orçamental a posteriori. Estes factores sugerem que a Etiópia se insere agora na categoria de “progresso considerável”.

(4) P.52: A proposta de orçamento do executivo ou qualquer documentação orçamental contém PI para programas de despesa (resposta a ou b)?

Países africanos que reúnem estes critérios: nenhum.

Categoria 2 Existe um sistema de OPPR em funcionamento

Critérios:(1) Estão disponíveis para consulta pública relatórios anuais a

posteriori do desempenho de alguma da despesa orçamental; nos relatórios de fim de ano, as diferenças entre os as verbas projectadas e a despesa efectiva são explicadas a fundo.

(2) Programas individuais são preparados para a maioria da despesa, embora estes nem sempre servem de base para as dotações orçamentais (orçamentos-programa podem ser anexados ao projecto de lei das finanças).

(3) A despesa do QDMP está indicada, mas as projecções do QDMP nem sempre seguem o mesmo formato que as dotações do orçamento anual.

(4) O projecto de orçamento contém PI para a despesa dos programas (abrangendo a maioria da despesa orçamental).


entre os PI definidos e os resultados efectivos (resposta a)? (2) P.4: A despesa na proposta de orçamento do executivo ou em

qualquer documentação orçamental está discriminada por programas para o ano orçamental (resposta a ou b)?

(3) P.6: A proposta de orçamento do executivo ou qualquer documentação orçamental contém mais detalhes do que o nível agregado de estimativas de despesa para um período plurianual (relativamente a pelo menos dois anos posteriores ao ano orçamental) (resposta a ou b)?


Países integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: África do Sul.

Países não integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: Maurícias.58

Categoria 3 Progresso considerável rumo à implementação da OPPR

Critérios: (1) A apresentação de relatórios a posteriori sobre o

desempenho é pouca ou nula (explicações pouco elucidativas das diferenças entre os orçamentos projectados e efectivos e PI).

(2) Programas individuais são preparados para a maioria da despesa, embora estes nem sempre sirvam de base para

58 Avaliação baseada em Ba (2010) e em informação disponível no portal do MdFDE.


Categoria 5 Sistema de OPPR em funcionamento

Critérios: (1) Não são elaborados relatórios anuais de desempenho a

posteriori. (2) O projecto de orçamento do governo não contém

informação sobre o desempenho;(3) Existem algumas estratégias sectoriais ou alguns

“orçamentos-programa” pilotos e/ou QDMP (em pelo menos três ministérios), embora estes quase não sejam empregues nos debates entre o MdF e os respectivos ministérios e não possam ser publicados no projecto de lei das finanças (estimativas de despesa), nem que seja num anexo.


entre os PI definidos e os resultados efectivos (resposta = d)?(2) P.52: A proposta de orçamento do executivo ou qualquer

documentação orçamental contém PI para programas de despesa (resposta = d)?

(3) P.4: A despesa na proposta de orçamento do executivo ou em qualquer documentação orçamental está discriminada por programas para o ano orçamental (resposta a, b, c ou d)?

(4) P.6: A proposta de orçamento do executivo ou qualquer documentação orçamental contém mais detalhes do que o nível agregado de estimativas de despesa para um período plurianual (relativamente a pelo menos dois anos posteriores ao ano orçamental) (resposta a, b, c)? Se um país obteve um “d” no inquérito do OBI, este resultado foi conferido contra a avaliação PEFA para PI-12(iii). Os países que pontuaram um C ou D para a PI-12 foram mantidos nesta categoria.

Países integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: Camarões,64 RDC, Egipto, Nigéria, Serra Leoa, Tunísia65 e Zimbabwe.

64 As pontuações do inquérito do OBI de 2012 (todas ‘D’) não foram conferidas pelo governo dos Camarões, e podem ser pessimistas. Por outro lado, é possível que o governo esteja a ser optimista. Por exemplo, numa conferência realizada nos inícios de 2013, o ministro das finanças indicou que orçamentos-programa tinham sido implementados em 1 de Janeiro de 2013 (ver http://www.dgtcfm.cm/actualite/nouvelles-de-la-dgtcfm/fr/information/actualite/564,conference-annuelle-des-respons-ables-des-services-centrauxC-deconcentres-et-exterieurs-du-minis-tere-des-finances-2013-un-franc-succes.html). Em contrapartida, em Março de 2013, o secretário-geral do MdF indicou que estavam a ser sofridos atrasos na implementação da OPPR. Infelizmente, a lei das finanças, a documentação orçamental e o QDMP, que poderiam ajudar a confirmar se os Camarões merecem avançar para a Categoria 4 não estão disponíveis no portal do MdF. 65 A Tunísia obteve uma pontuação ‘d’ para as perguntas P4, P6, P52 e P84, e um ‘C’ na avaliação PEFA de 2010 para PI-12(iii). Embora alguns ministérios tivessem definido programas (ver o estudo de caso sobre a Tunísia na Parte B), estes não haviam sido apresentados ao Parlamento até finais de 2012. Igualmente, o orçamento anual de 2013 não estava acompanhado de um documento disponível ao público (no portal do MdF) descrevendo os objectivos, os PI e os resultados do PI de todos os ministérios/departamentos. A categorização da Tunísia parece também ser consistente com Ahern e Beschel (2012).


entre os PI definidos e os resultados efectivos (resposta = d)? (2) P.4: A despesa na proposta de orçamento do executivo ou em

qualquer documentação orçamental está discriminada por programas para o ano orçamental (resposta a, b ou c)?

(3) P.6: A proposta de orçamento do executivo ou qualquer documentação orçamental contém mais detalhes do que o nível agregado de estimativas de despesa para um período plurianual (relativamente a pelo menos dois anos posteriores ao ano orçamental) (resposta a, b, c)? Se um país obteve um “d” no inquérito do OBI, mas obteve uma pontuação A ou B para as PI-12(iii) do PEFA (este indicador está relacionado com estratégias custeadas para QDMP abrangendo mais de 25 por cento da despesa do orçamento anual, e que estão claramente associadas ao orçamento anual), então o resultado PEFA tem precedência (foi este o caso do Botswana, Burkina Faso, Gana, Mauritânia e Senegal, mas não do Ruanda).60


Países integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: Angola, Benim e Burkina Faso,61 Botswana, Gana, Mali, Marrocos,62 Níger, Ruanda,63 São Tomé e Príncipe, Senegal e Zâmbia

Países não integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: Mauritânia.

60 As pontuações da avaliação são consideradas mais fiáveis do que as do inquérito do OBI porque os relatórios da avaliação PEFA são prepara-dos por uma equipa de peritos independentes e são conferidos por vários actores e técnicos em cada um dos países.61 Embora tanto o Benim como o Burkina Faso tenham recebido uma pontuação de ‘d’ para a P4, P6, P52 e P84, ambos os países receberam um ‘B’ na última avaliação PEFA para PI-12(iii). Igualmente, ambos os países desenvolveram programas que, embora não fossem utilizados para as afectações orçamentais, têm sido a ser empregues na tomada de de-cisões internas sobre a afectação da despesa. Alguns ministérios também definiram PI e metas.62 O Marrocos obteve um ‘d’ para as perguntas P4, P6 , P52 e P84 , e um C na avaliação PEFA de 2009 para PI-12 (iii). Porém, no inquérito do OBI 2012, obteve um ‘b’ para Q48 (‘O orçamento está associado a metas de política?’). Em 2005, o MdF publicou uma nota de orientação sobre as reformas orçamentais, incluindo secções ilustrando todos os sistemas de OPPR. Um guia para o QDMP foi publicado em 2007, tendo alguns ministérios já preparado um QDMP. Mais recentemente, no orçamento anual de 2013, cada ministério/departamento fixa os seus objectivos e PI (incluindo os resultados dos PI no passado recente) - ver Morocco MdF (2013). Embora estes não sejam ‘programas’ (o orçamento anual ainda é adoptado no formato tradicional), tem-se registado algum progresso com a identificação do desempenho em cada ministério, cujos resultados estão acessíveis ao público no portal do MdF.63 O Ruanda obteve uma pontuação de ‘d’ no inquérito do OBI de 2012 para as perguntas P4, P6 , P52 e P82. Pontuou um ‘C’ na avaliação PEFA de 2010 para PI-12 (iii), sugerindo que o QDMP do Ruanda ainda está longe de ser ‘baseado em programas’. No entanto, o QDMP do Ruanda (Quadro Orçamental 2013/14 - 2015/16) contém despesa por ‘clusters’ (áreas de política), embora esses ‘clusters’ não estão claramente vincu-lados às dotações orçamentais anuais. Todos estes factores sugerem que o Ruanda deverá integrar a categoria de ‘deu início à OPPR’. Porém, o Ru-anda introduziu contratos de desempenho e começou a definir os custos dos produtos, o que sugere que merece ser classificada na categoria de ‘algum progresso’.


Categoria 7 Nenhumas reformas de OPPR até à data

Critérios: (1) O país ainda não está a avançar rumo a um orçamento

anual com base em programas.(2) O país não pretende publicar informação sobre o

desempenho. (3) Não existe um QDMP (além de um quadro fiscal

agregado).

(em muitos destes países, a informação sobre o OPPR é escassa.)

Países integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: Sudão

Países não integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: Comores, Djibuti, Eritreia, Guiné, Líbia, Seicheles,69 Somália, Sudão do Sul e Swazilândia.70

69 Ao responder ao inquérito da CABRI de 2012, as autoridades indic-aram que estavam a ponderar implementar um sistema de OPPR e que procuravam assistência técnica para elaborarem programas-piloto para dois ministérios em 2013, com a intenção de eventualmente empregar um formato baseado em programas no orçamento que apresentariam ao Parlamento. 70 Uma nova lei de GFP havia sido elaborada antes dos finais de 2012, mais ainda não tinha sido aprovada pelo governo. Este projecto de lei não prevê a OPPR. (Ver Swaziland MoF 2013.)

Países não integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: Argélia (nenhuma avaliação PEFA publicada), Burundi, Cabo Verde, Gabão,66 e Lesoto (todos com uma pontuação C ou D na avaliação PEFA para PI-12(iii))

Categoria 6 A OPPR é necessária

Critérios(1) O projecto de orçamento não contém qualquer

informação sobre o desempenho (d para a P.52). (2) O orçamento anual e o QDMP não são apresentados

com base em programas (d para a P4 e P6); estes países apresentam: (i) a necessidade ou uma forte probabilidade que uma nova LOF ou LFP venha a ser adoptada que exija a OPPR; ou (ii) um compromisso de alto nível (mas não parlamentar) para adoptar um sistema de OPPR.

Países integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: Chade.

Países não integrando o estudo do OBI que reúnem estes critérios: República Centro-Africana, República do Congo, Côte d’Ivoire, Guiné Equatorial, Guiné-Bissau, Madagáscar,67 Gâmbia68 e Togo.

66 O governo criou comités, grupos, etc. para orientar a implemen-tação da OPPR. Fixou, como meta, o ano de 2015 para a primeira lei das finanças baseada em programas. Ver ‘budgétisation par objectifs’ em www.budget.gouv.ga/5-grands-dossiers/239-bop. 67 No relatório da avaliação PEFA de 2008 menciona que o Eixo 2 do Plano de Acção do então Governo do Madagáscar incluía a orçamentação por programas como uma componente do programa de reforma das finanças públicas.68 Em 2012, no seu discurso sobre o orçamento, o ministro das finanças afirmou que o ‘governo encetou reformas orçamentais com vista a introduzir um … QDMP … contendo incentivos para os políticos e decisores formularem planos orçamentais de médio prazo ao: vincular a definição de planos e políticas à dotação de verbas; alinhar as decisões relativas ao orça-mento anual à estratégia macro-fiscal de médio prazo; … e melhorar o controlo e o acompanhamento do desempenho orçamental’ (ver www.mof.gov.gm/budget_speech_2012).


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Parte B

1. Tunísia 63

2. Uganda 73

3. Moçambique 80

4. Burkina Faso 87

Estudos de caso nacionais


Os presentes relatórios de estudos de caso apresentam uma síntese da recente implementação de iniciativas destinadas a promover a orçamentação por programas e pelos resultados (OPPR), em Burkina Faso, Moçambique, Tunísia e Uganda. Foram norteados por: (i) a literatura disponível sobre os sistemas orçamentais de cada país (consultar as referências no fim de cada estudo de caso); e (ii) entrevistas e discussões realizadas nos países entre os autores e os técnicos nacionais durante o mês de Outubro de 2012 (ver a lista das pessoas entrevistadas no fim de cada estudo de caso). Todos os quatro estudos foram preparados pela Fiscus Limited UK, em nome da Iniciativa Colaborativa para a Reforma Orçamental em África (CABRI).

Os estudos de caso visam servir de guia prático para os técnicos afectos às áreas das finanças públicas e cooperação

Estudos de caso nacionais

internacional. Destinam-se a estrategas superiores responsáveis pela definição de políticas, e contêm uma análise da situação relativa às reformas de OPPR nos quatro países. Mais especificamente, cada estudo de caso debruça-se sobre as seguintes cinco questões:

1. as origens das actuais iniciativas de OPPR e os factores que as motivaram;

2. a estratégia e a abordagem adoptadas para a introdução da OPPR, e os progressos alcançados no domínio da implementação até à data;

3. os benefícios gerados pela iniciativa, face aos benefícios pretendidos;

4. os factores “motivadores” ou “impeditivos” do progresso; e 5. as consequentes lições emergentes.

1. Tunísia 63

1

B

IntroduçãoA Tunísia deu início à reorientação do seu sistema orçamental em 2003. Em 2007, foram implantadas as estruturas institucionais de ordem política e técnica, o que permitiu a introdução das reformas necessárias para a implementação de um orçamento com base em programas e resultados (OPPR) em 2008.

No prosseguimento das reformas de OPPR foi adoptada uma abordagem gradual, consistindo em três fases: uma fase-piloto em cinco ministérios, um alargamento das fases-piloto para outros ministérios e uma fase final de implantação da OPPR em todos os ministérios. Até finais de 2012, as reformas-piloto estavam no bom caminho num número reduzido de ministérios, embora se registasse alguma resistência à reforma em alguns ministérios.

O calendário de reforma da OPPR deverá ser reexaminado face à revolução política de 2012. Embora as novas autoridades políticas se revelem ansiosas por melhorar a transparência orçamental, uma das vantagens de um sistema de OPPR, importa adoptar primeiro uma nova constituição. Isto permitirá a eventual adopção de uma lei orgânica das finanças (LOF) completamente nova, que preveja a dotação de verbas por programas nos orçamentos anuais. Entretanto, o Ministério das Finanças (MdF) e outros ministérios seleccionados estão a prosseguir com as reformas de OPPR, embora sujeito aos entraves impostos pelas leis em vigor.

Quatro recomendações deste estudo de caso poderão ter alguma utilidade para outros governos africanos:

• Em primeiro lugar, a apropriação política é essencial para o êxito da OPPR. A vontade do povo em si não é suficiente; importa que os mais altos níveis de governo monitorizem com regularidade o progresso da reforma e exijam relatórios periódicos sobre o progresso.

• Em segundo lugar, nos países que herdaram a estrutura administrativa francesa, seria preferível aprovar uma nova LOF e rever os regulamentos de execução antes de iniciar as reformas. Este enquadramento norteará as reformas de OPPR e lançará os alicerces para a transição para um novo sistema.

• Em terceiro lugar, a implementação da OPPR não implica necessariamente a reestruturação da administração

pública. Por muito bem que o desempenho esteja explicitado nos documentos orçamentais, este deverá ser acompanhado de mudanças na áreas da gestão operacional.

• Em quarto lugar, as reformas de OPPR não podem descurar os contextos político, económico e social do país. A Tunísia pós revolução terá de lidar com estes três aspectos que alterarão por completo o calendário ideal de implementação:– O país terá de adoptar uma nova constituição que

satisfaça às aspirações do povo. A nova constituição deverá especificar as relações entre o Parlamento e o Governo, ambos os quais deverão assumir a apropriação do orçamento e da reforma das contas públicas. O parlamento deverá aprovar uma nova LOF em conformidade com a constituição. No interregno, os alicerces da reforma de OPPR podem ser lançados pela experimentação, sujeito aos entraves de ordem jurídica que se fazem sentir.

– A crise económica e as expectativas elevadas dos cidadãos significa que a reforma de OPPR deve ser acelerada, mas a um ritmo realista, de forma a produzir resultados a curto prazo.

– A revolução veio instalar um desejo de transparência, um aspecto da democracia que as reformas de OPPR devem ter em linha de conta.

Motivações por, e origens da OPPR A adopção da OPPR na Tunísia não seguiu uma linha única de raciocínio, tendo a sua origem num conjunto de motivações emanadas das partes interessadas com diferentes graus de influência. As motivações de ordem variada, e potencialmente contraditórias, influenciaram a estrutura e os moldes que a OPPR tem vindo a assumir na Tunísia.

Da perspectiva jurídica e institucional, a Tunísia deu início ao processo de reforma da gestão das finanças públicas (GFP) em 2003, com a introdução da gestão orçamental por objectivos (GOO) pelo MdF. Este processo foi alargado em 2004 por uma pequena alteração da LOF de 1967, que previa a possibilidade da dotação de recursos com base em programas e unidades de despesa, embora não constituísse esta

1. Tunísia Sofiane Fakhfakh


processo de implantação da reforma nos seus respectivos ministérios. Foram também criados grupos temáticos para tratar de um conjunto de temas transversais. Estes grupos são responsáveis pela definição das soluções técnicas apropriadas (classificação, sistema e aplicações informáticas, contabilidade, auditoria, quadro de despesas de médio prazo (QDMP), desempenho, estrutura legal e regulamentar, etc.) e para facilitar a transição para uma abordagem de GOO.

Em 2004, a Avaliação Nacional da Responsabilidade Financeira (CAFA) concluiu que o sistema de GFP estava a ser bem administrado e que gozava de uma organização fiável (Banco Mundial, 2004). No entanto, o sistema não permitia a introdução da gestão do orçamento com base nos resultados, o que deu origem à decisão de introduzir iniciativas de OPPR, incluindo as alterações da LOF acima referidas em 2004, que prevê a apresentação de um orçamento por programas acompanhado de objectivos e indicadores de desempenho. A introdução da GOO foi precedida por uma análise preliminar que permitiu, entre outros aspectos, definir os principais conceitos de OPPR (ver BIRD, 2005).

Interpretação do conceito de OPPRA adopção da OPPR na Tunísia sugere que o conceito tem vindo a ser entendido e aplicado em três modalidades relacionadas embora intrinsecamente diferentes:

obrigatoriedade nem definisse a estrutura das dotações baseadas em programas nem tampouco fixasse uma data para a transição para a orçamentação e gestão baseadas no desempenho. A LOF sofreu novas alterações em 2007 ao abarcar as autoridades locais. Em 2008, um novo decreto veio consolidar o processo de reforma com a criação de unidades sectoriais de GOO no seio dos ministérios seleccionados para pilotar a reforma.

As acções-piloto da reforma estão repartidas em três níveis (ver a Figura 1). No topo existe uma comissão interministerial, criada em 2007, responsável pela coordenação e chefia do projecto de reforma da gestão por objectivos do orçamento do Estado. Esta comissão é presidida pelo primeiro-ministro e é integrada por 13 ministros.

No nível abaixo existe uma comissão responsável pela monitorização e avaliação das tarefas atribuídas às unidades responsáveis pela coordenação do projecto de reforma da GOO. Esta comissão é presidida pelo ministro das finanças ou seu representante e integra todos os actores na reforma (tribunal de contas, chefes de unidades de GOO, representantes dos órgãos de auditoria interna e agências, etc.)

No terceiro nível existe um ponto focal central (unidade de GOO) no seio do MdF, responsável pelo acompanhamento e coordenação da implementação da reforma. Pontos focais sectoriais (unidades sectoriais de GOO) coordenam o

Figura 1: O mecanismo de orientação das reformas-piloto

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Comitie interministerial para coordenar o projecto de reforma de GOO

do Estado

Comite de monitorinzao e avaliacao das tarefas atriibuidas as unidades responsaveis pela coordenacao do

projecto de reforma de GOO

Unidade Central de GOO no MdF

Unidade Sectorial de GOO

Grupos tematicos




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1. Tunísia 65

1

BA OPPR e a gestão orçamental

Para o desenvolvimento de uma abordagem de orçamentação com base nos resultados, importa adoptar os seguintes aspectos da gestão orçamental:

• Reforçar a articulação entre o orçamento e os objectivos de políticas públicas. Os objectivos de política pública incluem os objectivos de estabilidade financeira e macroeconómica, bem como objectivos de política sectorial (conforme definido no 11º plano quinquenal e noutros documentos estratégicos). Este reforço da articulação com o orçamento exige o desenvolvimento de instrumentos e procedimentos com vista a:• assegurar a disciplina orçamental global, ou seja,

o cumprimento dos programas orçamentais e de despesa em conformidade com os objectivos macroeconómicos; e

• atribuir, da melhor forma, recursos aos diversos sectores de acordo com as prioridades estratégicas definidas no plano quinquenal e documentos estratégicos.

• Melhorar o desempenho operacional, ou seja, a eficácia e a eficiência na prestação dos serviços públicos e realização das actividades administrativas. Normalmente, é possível melhorar o desempenho ao aprofundar a responsabilização dos gestores, o que implica conceder-lhes alguma liberdade para administrarem os seus recursos, ao exigir que prestem contas e apresentem resultados sobre os seus serviços e resultados.

Fonte: Banco Mundial (2009).

Estratégia e a abordagem adoptadasEsta secção debruça-se sobre as mais importantes escolhas feitas em cada etapa do processo, as razões por essas escolhas e os efeitos para o sistema de OPPR.

Estratégia e calendário de implementação A estratégia adoptada para a reforma da GFP é extremamente ambiciosa: o plano director para a sua implementação abrange praticamente todos os aspectos relacionados com a gestão orçamental, as contas públicas, as disposições legais, os sistemas informáticos, e as questões administrativas.3 Este é acompanhado de um roteiro e uma matriz contendo todas as componentes da reforma e as acções a serem empreendidas para a consecução da reforma. O plano director, aprovado pela comissão interministerial responsável por liderar as acções-piloto da reforma, serve de guia para todos os técnicos que participam directa ou indirectamente no processo de reforma (ver Banco Mundial 2009).

3 Ver Banco Mundial (2009) e Acordo de Financiamento TN-UE do projecto de apoio – geminação PA-BMO e BMO N°TU10/ENP-AP/FI22.

• A elaboração de um quadro de planificação financeira de médio prazo baseado em programas (quadro de despesa sectorial de médio prazo), que confere uma previsibilidade acrescida aos gestores no que respeita aos recursos disponíveis a médio prazo. Perante tectos firmes de despesa total, esta estrutura proporciona uma disciplina orçamental global. O QDMP abrangente depende dos recursos financeiros do Estado e das suas dificuldades macroeconómicas.

• A arquitectura dos orçamentos por programas e subprogramas, de modo a facultar melhores informações sobre as finalidades para as quais o erário público foi empregue.

• A melhoria do desempenho operacional, ao incentivar os órgãos de gestão a concentrar na consecução dos objectivos passíveis de serem medidos por indicadores.1

A justificação pela introdução, e fonte de procura da OPPRA reforma da GFP na Tunísia tem por objectivo primordial aumentar a eficiência do GFP e melhorar o desempenho da função pública a benefício dos cidadãos, utilizadores e contribuintes.2 Mais especificamente, visa “reforçar o elo entre o orçamento e os objectivos das políticas públicas ... e melhorar o desempenho operacional” ao, em particular, “reforçar os procedimentos orçamentais, incluindo a preparação do QDMP, a implementação gradual da gestão orçamental, a modernização do controlo interno e a edificação da transparência e prestação de contas do executivo’ (Banco Mundial, 2009: 6). A GOO visa uma maior eficácia da despesa pública, melhorar a qualidade dos serviços públicos prestados, e desenvolver uma cultura com base nos resultados e no desempenho.

A reforma foi iniciada pelo executivo, impulsionada pelo MdF, que desejava modernizar a gestão do orçamento ao assegurar um quadro institucional adequado e que permitisse a afectação de recursos de acordo com os programas e unidades de despesa. Isso abriu o caminho para a gestão baseada nos resultados, nem que seja de pequeno alcance.

A acção recebeu apoio significativo dos parceiros técnicos e financeiros, em particular o Banco Mundial e a União Europeia, que têm proporcionado assistência técnica com o intuito de alargar a abordagem de GOO na Tunísia. Um acordo de geminação de três anos foi celebrado com a União Europeia em 2011 para prestar apoio técnico à reforma e agilizar a sua implementação.

1 Isto seria possível apenas através da revitalização das metodologias de gestão pública, ao transformar o desempenho e os resultados em ferramentas de gestão e pilotagem para os funcionários públicos, inde-pendentemente de ser apresentado, ou não um orçamento por unidades de despesa e programas.2 Ver Acordo de Financiamento PAGBO: Acordo de financiamento do programa de GOO.


Ademais, a criação de um portal electrónico, subordinado às questões da GOO, e de um grupo temático de comunicação e formação permitirão que a reforma seja acelerada nos outros ministérios. Está previsto que uma GOO normalizada seja introduzida em nove ministérios tão cedo quanto 2014.

A definição de programas Um programa consiste num grupo de despesas, independentemente da natureza das despesas ou da origem dos fundos. Todas as despesas (incluindo despesas com remuneração) estão classificadas por programas. O programa está associado a uma ou mais estruturas administrativas (direcções-gerais, na maioria dos casos - ver a Tabela 1).

Cada programa é dividido em sub-programas (SP). Em certos casos, um SP corresponde a um determinado tipo de intervenção ou subsector, por exemplo, o Programa de Águas do Ministério da Agricultura, Recursos Hídricos e Pescas está dividido em SP1: Recursos Hídricos, SP2: Barragens e Obras Hidráulicas e SP3: Engenharia Rural e Aproveitamento dos Recursos Hídricos.

Noutros casos, um SP corresponde a um determinado grupo de beneficiários ou instituições. Este é o caso do Programa de Serviços Universitários do Ministério do Ensino Superior e Investigação Científica, que está dividido em SP1: Serviços Universitários para a Zona Norte, SP2: Serviços Universitários para a Zona Centro, e SP3: Serviços Universitários para a Zona Sul. No que respeita ao programa de Educação Superior, as próprias universidades constituem os SP.

Os programas são ainda repartidos num terceiro nível, designadamente “actividades”. Uma actividade consiste no processo de transformação dos recursos (humanos e físicos) em produtos e serviços, o que corresponde a um nível de implementação e inclui unidades operacionais (serviços ou instituições), projectos de investimento e transferências. Uma

A reforma começou a ser adoptada em 2008. Para a implementação da GOO, foi adoptada uma abordagem gradual consistindo em três fases: uma fase-piloto que abrange cinco ministérios;4 a ampliação das reformas para outros ministérios;5 e uma fase final em que a GOO é alargada a todos os ministérios.

No decorrer deste processo gradual, foi decidido implementar três componentes essenciais: (i) um orçamento plurianual, acompanhado de QDMPs em todos os ministérios sectoriais e um QDMP abrangente a ser elaborado pelo MdF; (ii) uma componente orçamental, com a desagregação do orçamento de cada ministério em programas e sub-programas, e (iii) uma componente operacional, que consiste em estabelecer uma gestão baseada no desempenho através da introdução de objectivos e indicadores de medição de desempenho para cada programa, com o objectivo de modernizar a gestão dos serviços públicos.

Outras componentes transversais da reforma de GOO estão em vias de serem postas em prática. Estas dizem respeito à classificação do orçamento, auditorias do sistema de informação e aplicações informáticas, sistema de contabilidade, quadro legislativo e regulamentar, programas-piloto e gestão do desempenho. Estas componentes transversais são de responsabilidade dos grupos temáticos acima referidos, estabelecidos em Junho de 2012.

Embora os cinco ministérios que integraram a primeira fase tenham logrado um progresso notável, os resultados dos outros ministérios durante a segunda e terceira fases-piloto parecem ter tido mistos. As lições colhidas por estes ministérios foram consolidadas num manual de boas práticas.

4 Ministério da Agricultura e Recursos Hídricos, Ministério do Ensino Superior e Investigação Cientifica, Ministério da Saúde, Ministério da Educação e Ministério do Ensino Técnico-Profissional e Emprego.5 Incluindo o Ministério das Finanças, Ministério das Infra-estruturas e Administração do Território, Ministério dos Transportes e Ministério da Indústria.

Tabela 1: Exemplo de programas: Ministério da Agricultura, Recursos Hídricos e Pescas

Programa Estrutura administrativa correspondente

Produção agrícola, qualidade e segurança dos produtos agrícolas e alimentares

• Direcção-Geral da Produção Agrícola

• Direcção-Geral para a Protecção e Controlo da Qualidade dos Produtos Agrícolas

Pesca e aquacultura • Direcção-Geral da Pesca e Aquacultura

Água • Direcção-Geral dos Recursos Hídricos

• Direcção-Geral da Engenharia Rural e Aproveitamento dos Recursos Hídricos

• Direcção-Geral das Barragens e Obras Hidráulicas

Florestas e aproveitamento das terras agrícolas • Direcção-Geral das Florestas

• Direcção-Geral para o Desenvolvimento e Protecção da Terra Agrícola

Ensino superior, investigação científica, formação técnico-profissional e extensionismo agrário

• Instituto Superior do Ensino e Investigação Agrária

• Agência de Extensionismo Agrário e Formação, etc.

Programas-piloto e apoio a políticas agrícolas • Secretariado Geral

• Serviços comuns (assuntos jurídicos, estudos e planificação, assuntos administrativos e financeiros, etc.)

1. Tunísia 67

1

BResultados previstos e efectivamente obtidos Os seguintes marcos significativos estavam previstos no contrato de financiamento assinado com a União Europeia em 2008:

• a adopção de um plano director abarcando todos os elementos da reforma e explicitando, em particular, os objectivos, os resultados esperados e os indicadores de reforma, em preparação para a implantação e alargamento da GOO;

• a apresentação do orçamento ao Parlamento por Ministério, desagregado em programas individuais (com os respectivos objectivos e indicadores de reforma, e respectivas fontes de recursos), anexo à lei das finanças de 2011, para os ministérios-piloto, e a ser ampliado a dois terços dos ministérios na lei das finanças de 2012;

• a modificação dos sistemas orçamentais, financeiros e operacionais, incluindo: (i) a adaptação do sistema de classificação do orçamento e das contas públicas; (ii) o desenvolvimento de uma abordagem de orçamentação plurianual de acordo com as unidades de dotação (ministérios); (iii) adaptação dos sistemas de informação e informáticos; e (iv) a adaptação do circuito de despesa e dos sistemas de auditoria e controlo, ao introduzir novos controlos de gestão e avaliações do desempenho;

• a responsabilização dos gestores de programas, conferindo-lhes uma maior flexibilidade na gestão dos recursos, em troca de uma maior responsabilização no tocante ao desempenho e resultados obtidos;

• a sensibilização e formação dos actores no que respeita às novas metodologias e funções da GOO; e

• a alteração do novo enquadramento jurídico para fazer face à abordagem da GOO.

Os seguintes resultados haviam sido atingidos até 2012:

• o plano director da reforma foi elaborado e aprovado em 2010 pelo comité interministerial para coordenar e conduzir a reforma do projecto de GOO,

• guias metodológicos foram elaborados em matéria de:– classificação de programas e apresentação do

orçamento, – QDMP,– indicadores de desempenho,– diálogo de gestão e acções-piloto de desempenho, e– elaboração de contratos;

• o comité interministerial aprovou um QDMP abrangente, desagregado em ministérios individuais e QDMP sectoriais, e discriminando entre programas e sub-programas dos ministérios incluídos na primeira fase-piloto;

• os protocolos-piloto foram aprovados na reunião do conselho de ministros de 7 de Junho de 2012;

• a ampliação das acções-piloto aos outros ministérios foi aprovada – quatro ministérios na segunda fase e outros 11 na terceira fase; e

• a publicação de um guia de desempenho em Junho de 2012.

abordagem prática é empregue na definição de programas e subprogramas, em função da organização administrativa dos ministérios.

Actualmente, um programa não corresponde a uma unidade de afectação de recursos, mas está dotado de verbas para implementar uma acção ou um conjunto de acções da alçada do mesmo ministério e com a qual os objectivos específicos estão associados, definidos em função dos interesses comuns e resultados esperados, estando sujeitos a uma avaliação.

Mecanismos e incentivos aplicados para incentivar a participação dos ministérios sectoriais e outras agências centrais Não existe qualquer mecanismo específico para incentivar os ministérios sectoriais a participarem no processo de GOO, embora vários ministérios tenham manifestado o desejo de encetar reformas de OPPR. Com o intuito de agilizar a introdução da GOO, a primeira fase-piloto previa a supressão de controlos e a concessão de mais liberdade de acção aos gestores. Numa reunião especial a 7 de Junho de 2012, o conselho de ministros aprovou protocolos para a introdução de acções-piloto. Os protocolos permitiam uma maior fungibilidade dos recursos. Para assegurar a devida execução das acções-piloto de GOO nas fases de execução orçamental, foram introduzidos vários mecanismos em 2012, entre os quais uma nota de desempenho para 2013, um protocolo de reformas-piloto, um decreto modificando a classificação orçamental para os ministérios-piloto, uma modificação do sistema informático para permitir a utilização da classificação-piloto, e um decreto suprimindo os controlos em vigor.

O alcance da participação parlamentarOs deputados6 acompanharam de perto a nova abordagem de orçamentação por programas. Aproveitaram todas as oportunidades para adquirir conhecimentos sobre o novo mecanismo de GFP, e participaram activamente no seminário de formação que decorreu em Abril de 2012 como também nas jornadas de sensibilização promovidas a benefício deles. Participaram ainda em visitas de estudo organizadas com o objectivo de aprender as melhores práticas internacionais.7

Após as transformações políticas e democráticas que se registaram em 2012, a nova assembleia constituinte também manifestou interesse em transformar o sistema orçamental e em elaborar um orçamento-programa. Estas reformas são vistas como importantes para aumentar a transparência, a prestação de contas e a elaboração de relatórios.

Resultados obtidos face aos resultados previstos Esta secção examina as conquistas (resultados imediatos) da reforma de OPPR e seus efeitos (transformação do processo orçamental). Também alude aos benefícios inesperados e, nalguns casos, às consequências indesejáveis da reforma.

6 A Câmara de Deputados e a Câmara de Assessores no regime anterior.7 Em particular, a visita promovida aos Países-Baixos.


A definição de metas e de indicadores de medição de desempenho não é, em si, o objectivo final. Em última análise, a introdução de programas orçamentais numa fase-piloto deverá incentivar um verdadeiro diálogo sobre a gestão a todos os níveis das linhas de subordinação, tanto verticais quanto horizontais. Em 2012, foram implementados os elos reformulados entre os diversos actores responsáveis pela implementação e pelos programas orçamentais através de acções de contratualização piloto em dois ministérios, sendo estes o Ministério da Saúde (no que diz respeito aos hospitais) e do Ministério do Ensino Superior e da Investigação Científica (no que diz respeito às universidades). No entanto, até finais de 2012, restava por implementar a gestão do desempenho e uso de uma série de ferramentas, como cartões de pontuação destinados a servir de instrumentos de diálogo, acompanhamento e avaliação.

Modificações conseguidas nos processos de elaboração, execução e reporte orçamental No que respeita à elaboração de orçamentos, registou-se uma nítida melhoria da documentação elaborada pelos ministérios-piloto. Em particular, havia sido preparados planos anuais de desempenho, consistindo numa apreciação geral das políticas de despesa por sector, os objectivos e indicadores de medição do desempenho por programa, as acções previstas para atingir os objectivos, os planos financeiros de médio prazo com dotações por programa, e outros mais. A maioria do trabalho (PAP e PCR) foi realizada pelas unidades de GOO dos ministérios-piloto ao invés de pelos gestores de programas ou os serviços em causa.

Os debates sobre o orçamento e as decisões sobre as dotações continuaram a seguir o método convencional - ou seja, com base nos recursos e não em função dos resultados, embora os ministérios que integraram a fase-piloto do programa tivessem apresentado os seus PAP contendo os objectivos, os indicadores de desempenho e as metas. Começando pelos debates relativos ao orçamento de 2013, e graças à circular de desempenho relativa ao orçamento de 2012, os debates sobre o orçamento para os ministérios que integraram a primeira fase-piloto assumiram o formato de desempenho e de orçamentação e contaram com a presença dos gestores de programas.

Com relação à execução do orçamento, em Janeiro de 2013, o sistema de classificação orçamental estava a ser revisto de modo a permitir que viesse a ser possível distribuir as verbas por programa. Estas modificações não exigiram mais alterações da LOF.

Nos inícios de 2013, restava por assegurar a prestação de contas ao público e ao Parlamento, uma das condições que deviam estar preenchidas antes de implementar a OPPR nos ministérios. Ainda resta melhorar o desempenho a nível operacional.

A implementação da GOO nos ministérios que participaram na primeira fase foi irregular. Até 2012, as actividades-piloto centraram na elaboração de documentos - QDMP, PAP (programas de acção prioritários) e RCP (relatórios de conclusão de projecto) - e, na maioria dos casos, sem qualquer efeito para os aspectos de gestão. Alguns ministérios-piloto,8 embora nem todos, lograram progressos notáveis com a elaboração dos objectivos e indicadores de desempenho. Ademais, as acções-piloto em matéria da GOO a nível da execução orçamental aguardavam a adopção do trabalho dos grupos temáticos (em particular daqueles responsáveis pelo quadro legislativo e regulador e os sistemas de classificação, informação e auditoria).

Foram registados atrasos com a apresentação, ao Parlamento, de um orçamento-programa para os ministérios-piloto anexo à lei orçamental. No entanto, estava previsto que dois dos cinco ministérios integrados na primeira fase9 estariam em condições de apresentar os seus orçamentos-programa, acompanhados dos respectivos PAP, para o exercício de 2013.

No que respeita ao quadro legislativo e regulamentar (em particular, a LOF, a classificação de programas, as normas contabilísticas, as aplicações informáticas e os projectos de transformação legislativa e regulamentar, os grupos temáticos começaram a examinar as questões necessárias e beneficiaram de assistência técnica. Em Janeiro de 2013 seriam apresentadas as propostas de alteração preparadas pelos grupos temáticos, entre elas:

• a nota sobre o desempenho, que define a função do gestor de programa e as funções dos diversos actores, para além de definir os principais conceitos de GOO;

• o decreto que aprovou uma nova classificação orçamental que previa o controlo de programas e a fungibilidade mínima;

• o sistema informático existente, que foi modificado para permitir a classificação a ser empregue nas acções piloto; e

• Decreto 2012-2878 de 19 de Novembro de 2012, sobre a supressão de controlos de despesa a priori, assim lançando os alicerces para um novo sistema de controlo que foca nos riscos das operações avultadas.

Nos inícios de 2013, registava-se a necessidade de rever o plano de implementação da reforma para assegurar um calendário realista e marcos alcançáveis. Neste contexto, para que a GOO logre sucessos, importa integrar o desempenho no nível operacional na formulação e execução do orçamento, visto que o desempenho se cingia à descrição em documentos extraorçamentais, como nos planos anuais de desempenho. Contudo, as reformas de OPPR na Tunísia tendiam para “a orçamentação para efeitos de apresentação” (ver OCDE, 2008).

8 O Ministério do Ensino Superior e Investigação Científica e o Ministério da Agricultura e Recursos Hídricos.9 Ou seja, o Ministério do Ensino Superior e Investigação Científica e o Ministério da Agricultura e Recursos Hídricos.

1. Tunísia 69

1

BTunísia: o sistema herdado de classificação orçamental

O actual sistema de classificação orçamental está desagregado nos seguintes níveis:

• Capítulos, que correspondem a um ministério, e que implica sub-capítulos. As verbas afectadas aos serviços de certos ministérios estão separadas das dotações do ministério.

• Títulos e secções, que correspondem ao tipo de despesa (por exemplo, Título I, Secção I – Despesas Administrativas).

• Partes, que especificam ou o tipo de despesa (por exemplo, remuneração) ou a origem das verbas (por exemplo, despesas destinadas ao desenvolvimento, provenientes de fontes externas).

• Artigos: para despesas operacionais, em função do carácter económico; e para despesas de capital, em função do carácter económico e do propósito, ou do propósito e função.

• Parágrafos e sub-parágrafos, que contêm informação pormenorizada relativamente a um artigo: em relação a determinadas despesas operacionais, em função do carácter económico; em relação a outras despesas operacionais, correspondendo ao carácter económico e os serviços destinatários; em relação a transferências e subsídios, informação sobre o destinatário ou a categoria do destinatário; e em relação a despesas de capital, informação sobre o carácter económico ou sobre o projecto.

Fonte: Guia metodológico (2007).

Nos finais de 2012, o trabalho centrava-se na adaptação da actual classificação ao integrá-la (a nível de artigo e de parágrafo) à classificação por programas (programa e subprograma). A nova classificação orçamental está prevista para ser implementada numa fase-piloto em 2013. Esta abordagem foi adoptada com o objectivo de atenuar os condicionalismos impostos pela LOF e pelo Decreto N° 99-529 relativo à classificação do orçamento (alterado em 2 de Janeiro de 2013 para integrar os programas) e as dificuldades impostas pelo programa informático de imputação de despesas (ADEB), que permite apenas a classificação em vigor. A reformulação da actual classificação representa um passo fundamental na transição para a GOO.

O actual sistema informático consiste em várias aplicações: ADEB para a gestão da despesa; AMAD para elaboração de orçamentos; INSAF para a gestão dos recursos humanos e da folha de pagamentos; RAFIC, para a gestão das contas a receber; e SIADE para a gestão do financiamento externo. Não existe qualquer interface entre estes cinco sistemas. A ausência de integração entre o ADEB e o INSAF, em particular, dificulta a elaboração de relatórios e dos “scorecards” dos

Factores motivadores e inibidores de progressoEsta secção examina a relativa importância dos principais actores que têm vindo a contribuir para a OPPR, tanto do “lado da oferta” (responsáveis pela formulação dos processos e aqueles encarregados da elaboração de documentos anuais de OPPR) como do “lado da procura” (os destinatários do dos documentos de OPPR no seio dos órgãos executivo e legislativo, e da sociedade civil). Também se debruça sobre as principais dificuldades de ordem técnica (nomeadamente, o calendário das reformas de OPPR), de ordem organizacional, no que respeita aos recursos humanos e questões fundamentais de ordem institucional. Por último, avalia as perspectivas de curto prazo, face ao progresso previsto, tendo em consideração os factores motivadores e inibidores do progresso.

Os principais factores motivadores do progressoAs mudanças políticas e democráticas que se têm vindo a registar na Tunísia representam uma oportunidade a ser aproveitada. Os princípios de um orçamento moderno (transparência, desempenho, responsabilização, boa governação, etc.), assim como os objectivos finais das reformas de OPPR – compatibilizam-se plenamente com o novo espírito político. Vários ministérios têm explícita e oficialmente solicitado que sejam autorizados a participar nas reformas-piloto da OPPR. Estes pedidos são reflexo da vontade e do empenho considerável para com o movimento de reforma. Esta vontade é particularmente evidente no MdF (que iniciou as reformas) como também nas diversas unidades de GOO (central e sectoriais), apesar dos parcos recursos e os obstáculos ao progresso em alguns ministérios 10

As unidades de GOO facultam informação e documentos aos ministérios que participam nas acções-piloto, e promovem sessões de formação, sensibilização e informação aos departamentos e estruturas sob a alçada dos seus ministérios. As unidades constituem um elemento importante na introdução de reformas, uma vez que também servem de plataforma para a troca e partilha de informações, e de consulta entre as várias partes interessadas.

O processo de reforma das finanças públicas conta com o apoio de doadores como a União Europeia e o Banco Mundial, que estão ansiosos por ver o país implementar as reformas de OPPR e aumentar a transparência.

Entraves de ordem técnica: problemas relacionados com o calendário da OPPR As dificuldades de ordem técnica manifestam-se sobretudo ao nível da classificação orçamental vigente, que segue o formato de classificação hierárquica típica dos países francófonos.

10 Como o Ministério da Saúde Pública.


Um novo quadro legislativo e regulamentar

“Para implantar a GOO é necessário rever o ordenamento jurídico e regulamentar, incluindo a Lei Orgânica das Finanças (LOF). Algumas disposições da LOF de 13 de Maio de 2004 não se aplicam à GOO. Em particular, a gestão do orçamento-programa exige a revisão das normas de pagamento, a saber aquelas ligadas à transferência de verbas, bem como a redefinição de uma unidade de orçamento especializada. A nova LOF pode prever a implementação dos novos procedimentos em fases. A revisão do novo quadro legislativo deve ser iniciada em 2009 a fim que os projectos das principais leis e regulamentos estejam disponíveis em 2011” (Banco Mundial 2009:7).

A transição permanente para o novo sistema de gestão do orçamento do Estado requer mudanças profundas. Uma LOF modificada proporcionará uma base sólida para as reformas de OPPR e impedirá o risco do seu desenvencilhamento.

Perspectivas para o futuroO objectivo de uma maior transparência na gestão do erário público exige um certo acompanhamento do progresso da reforma pelos decisores políticos.

Os ministérios-piloto têm registado bastantes progressos, sobretudo no que diz respeito à definição de programas, objectivos e indicadores de desempenho. A consolidação deste progresso exige um trabalho mais profundo dos grupos sobre temas transversais, que culminará com a adopção da nova LOF, um novo sistema de classificação orçamental, um novo mecanismo de controlo interno, a adaptação dos sistemas informáticos e a revisão do sistema de contas públicas.

Devem ser envidados muitos mais esforços para o lançamento bem sucedido das acções-piloto que, até à data, têm revelado algumas incoerências a nível da sua implementação. Estas terão de ser corrigidas, tanto ao nível do planeamento da implementação e ao seleccionar as adaptações técnicas e organizacionais mais apropriadas.

Lições emergentes As reformas de GOO introduzidas até à data permitiram dar início ao processo de transformação a nível administrativo. As reformas em certos ministérios-piloto têm sido coroadas de sucesso. A reflexão por parte dos grupos temáticos sobre questões transversais lançou os alicerces para a reforma (classificação orçamental, controlo, sistema de informações, sistema informático, etc.). Têm sido empreendidas acções significativas no domínio da formação e sensibilização da reforma no seio dos ministérios. Este aspecto carece de mais

decisores, sobretudo a nível do MdF. No interregno, o ADEB e o AMAD são satisfatórios até que a nova classificação orçamental seja finalizada.

O actual sistema de informação também cria dificuldades de governação, principalmente devido ao facto de que a gestão das aplicações informáticas, especialmente a aplicação de gestão da folha de pagamentos (INSTAF) e gestão e controlo da despesa (ADEB), cabe a dois serviços distintos - respectivamente, a CNI (Centro Nacional de Informática), sob a tutela do gabinete do primeiro-ministro, e o CIMF (Centro de Informática do MdF), afecto ao Ministério das Finanças. Isso cria um problema de organização e coordenação que exige uma gestão cuidada.

Também se regista um obstáculo de ordem técnica com o actual sistema de contabilidade, que é baseado em valores de caixa. A cobrança de receitas e as transacções de desembolso não são efectuadas pelo método de partidas dobradas, mas pelo método de partidas simples. As transacções são contabilizadas pelo método de contabilidade de exercício. Em termos gerais, não existe qualquer informação sobre os activos do governo. Esta fragilidade é acentuada pela ausência de um plano de contas para as contas públicas. Esta situação deve ser corrigida para que as despesas possam ser contabilizadas de acordo com uma classificação económica compatível com as normas internacionais. Por último, os esforços no sentido de centralizar a contabilidade não têm logrado grandes sucessos.

Entraves de ordem organizacional e de recursos humanos A aceitação das mudanças associadas à OPPR pelos funcionários públicos representa um outro obstáculo. Estes estão habituados a trabalhar à “maneira antiga” com base num orçamento por insumos, e receiam que a reforma venha a reduzir significativamente as suas prerrogativas e poderes de decisão. Importa empreender iniciativas de formação, comunicação e sensibilização para ultrapassar a resistência dos técnicos responsáveis por implementar as reformas. As dificuldades registadas em alguns ministérios (por exemplo, o Ministério da Educação Nacional) com a implementação de acções-piloto da reforma revelam a complexidade da função pública e a grande dificuldade em transformá-la.

Posto isto, o plano de acção da reforma deve assentar num calendário realista. A experiência da Tunísia revela a importância de dar tempo suficiente à introdução de reformas de grande alcance como estas, que dão origem a mudanças importantes no âmbito da elaboração e gestão do orçamento.

Entraves de ordem institucional: políticos, jurídicos, e culturaisNão obstante os progressos logrados com a reforma em alguns dos ministérios-piloto11, continuam a registar-se vários obstáculos de ordem legal e regulamentar. A LOF em vigor representa o principal obstáculo à introdução da OPPR.

11 Em particular, o Ministério do Ensino Superior e Investigação Cientí-fica e o Ministério da Agricultura, Recursos Hídricos e Pescas.

1. Tunísia 71

1

Bregulamentar necessário para implantar as reformas. A preparação da transição para o novo sistema dura cerca de cinco a dez anos.

A transformação política que se registou na Tunísia deu nova vida à reforma. A abertura para os valores da democracia promove reformas focadas na transparência, na autoavaliação, na prestação de contas e nos fundamentos da boa governação.

Além das acções de formação que são necessárias para aprimorar as técnicas de preparação de documentos orçamentais para um programa baseado no desempenho (orçamento-programa, QDMP, PAP, RCP, etc.), é necessário promover a comunicação e sensibilização das vantagens da abordagem de OPPR. Estas acções devem abarcar a sociedade civil, os órgãos de comunicação social e os deputados, que são os principais aliados na implantação de tais reformas. Estes exercem uma forte influência e podem aplicar pressão para garantir o progresso com as reformas.

Bibliografia Acordo de financiamciamento TN-UE no âmbito do programa

de apoio.Apoio à GOO – projecto de geminação N° TU10/ENP-AP/

FI22Circular N° 35 de 31 de Maio de 2012Circular N° 42 de 23 de Junho de 2012Banco Mundial (2004) Tunisie – Etude d’evaluation de la gestion

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d’une gestion budgétaire par objectifs en Tunisie (Plano Director para o desencolvimento da gestão do prçamento por objectivos in Tunísia). Washington DC: Banco Mundial.

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Guia metodológico (2007) Establelecendo classificações para a apresentação de programas e orçamentos.

Guia metodológico: Quadros de despesa de médio prazo – Dezembro de 2009

Guia metodológico: Controlo do desempenho e escolha de indicadores – Dezembro de 2009

Guia metodológico: Diálogo de gestão e acções-piloto de desempenho – Junho de 2009

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OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (2008) Budget et performance: Guide de l’utilisateur (Performance budgeting: a user’s guide).

coerência, ao harmonizar o material de formação e seleccionar formadores profissionais.

A experiência da Tunísia demonstra a importância de introduzir a reforma a três níveis. O nível político participou ao criar a comissão interministerial responsável pela coordenação e liderança do projecto de reforma da GOO. O nível intermediário é representado pela comissão de avaliação e acompanhamento das tarefas atribuídas às unidades responsáveis pela coordenação das reformas de GOO. O nível operacional consiste na unidade central de GOO no MdF e nas unidades de GOO junto dos ministérios sectoriais. Esses mecanismos institucionais permitiram sustentar as acções-piloto da reforma.

O sistema de GFP da Tunísia revela vários pontos fortes em termos de disciplina orçamental global, embora também revele alguma rigidez que impede a gestão com base nos resultados. Ao propor formas de adaptar o sistema orçamental à gestão baseada no desempenho, um princípio orientador foi o de evitar a imposição de soluções genéricas que não considerassem o carácter específico dos sistemas existentes.

É imprescindível evitar que a introdução da gestão com base no desempenho traga efeitos negativos. O foco nos resultados deve tomar em consideração as limitações orçamentais. Os recursos orçamentais estão sujeitos a limitações, pelo que a articulação entre a atribuição de verbas e os objectivos de desempenho não deve ser feita mecanicamente. Deve ser desenvolvido um processo iterativo que permita reajustar os objectivos de desempenho em função do envelope orçamental necessário para atingir um determinado objectivo.

A vontade política é importante mas não é suficiente. A transformação para um novo sistema é uma decisão que deve ser tomada pelas entidades públicas ao mais alto nível. Durante os primeiros anos de reforma, as autoridades políticas de alto nível não acompanharam devidamente o progresso da implementação da OPPR na Tunísia. Isto deve ser corrigido no futuro: o acompanhamento obriga as partes que participam na reforma a registar progressos no processo de implementação. A Tunísia ilustra as dificuldades em mudar fundamentalmente a administração e a cultura. “Iniciar reformas traz vantagens políticas mas concretizá-las é oneroso. Por conseguinte, as reformas são abandonadas sem qualquer mudança de cultura.” (Matheson 2002).

É essencial realizar uma revisão intercalar da estratégia e dos planos de acção da OPPR para corrigir as incoerências que porventura tenham surgido. Durante esta revisão deverá ser reexaminado o calendário de implementação da reforma e adaptadas as acções em resposta às dificuldades identificadas.

Até à data, tem sido seguida uma abordagem gradual no que respeita às reformas. A participação de todos os actores no processo orçamental deve ser progressiva para dar tempo a que se aprenda com os erros e se registe a apropriação da reforma. A abordagem adoptada permite a consolidação da reforma e elimina o risco de vir a ser abandonada.

Em países como a Tunísia, que herdaram um sistema administrativo francês, seria preferível dar início às reformas de OPPR ao adoptar uma nova LOF e rever o quadro


Synthèses Maio. Disponível em: http://www.oecd.org/fr/gouvernance/40691087.pdf.

Union Européenne, Banque Mondiale & Banque Africaine de Développement (2010) Performance de la gestion des finances publiques en Tunisie. Rapport final. Disponível em: http://www.portail.finances.gov.tn/publications/Rapport-PEFA.pdf.

Lista de pessoas entrevistadas Atallah, Zouhaier – Director-Geral (MdF)Ben Amor, Jawaher – Director (MdF)El Khalil, Assad – Director Adjunto (MdF)Hamdi, Mohamed – Director-Geral (MdF)Jebali, Helmi – Director, chefe da unidade sectorial de GOO

(Ministério da Saúde Pública)Kochtali, Abderrahmane – Director-Geral, chefe da unidade

central de GOO (MdF)Lahouij, Habib – Director-Geral (MdF)Said, Faouzia Moussa – Presidente da Comissão Geral para a

Administração do Orçamento do Estado (MdF)Touahria, Mnawer – Director-Geral, chefe da unidade de GOO

(Ministério do Ensino Superior e Investigação Científica)

2. Uganda 73

2

B

IntroduçãoO Uganda tem uma longa história de reformas no domínio da orçamentação e definição de planos estratégicos que remonta à década de 1990. Em 2007, o governo deu início à fase em curso de iniciativas de OPPR com vista a assegurar uma melhor articulação entre os recursos disponíveis e os resultados, e para melhorar a elaboração de relatórios sobre o desempenho financeiro e não financeiro.

O governo do Uganda adoptou uma abordagem gradual para a introdução da OPPR. A nova estrutura orçamental foi aprovada e agora é utilizada em todos os orçamentos e documentos de planificação. Esta nova estrutura, aplicada em paralelo à actual estrutura administrativa, veio aumentar a transparência e permitir um maior foco no desempenho. Em particular, destaca os propósitos e os objectivos de todas as verbas dotadas, os produtos esperados e o modo como contribuem para os resultados. Decisões orçamentais posteriores podem ser informadas pelo desempenho no passado, embora este estudo não tenha conseguido estabelecer até que medida as decisões foram influenciadas deste modo.

Embora sejam apresentadas juntas, as despesas correntes e de capital são desagregadas por programas e projectos, em relação ao qual se tem destacado a definição de um número restrito de programas e resultados por “voto”, e a introdução e um número reduzido de indicadores de desempenho por resultado. Actualmente, os controlos ao nível dos insumos continuam detalhados e as dotações por “voto” ainda não estão desagregadas por programa.

Não obstante as transformações positivas, a articulação entre o desempenho, a política e a planificação continua fraca em muitos sectores. A par disto, as implicações dos investimentos de capital para a despesa corrente nem sempre são tomadas em consideração. Igualmente, a sub-orçamentação de alguns insumos (por exemplo, salários e serviços públicos), as dificuldades na previsão das receitas e a taxa elevada de inflação deram origem ao problema de atrasos na despesa.

Algumas das pré-condições para a introdução de orçamentos-programa não estão reunidas. Por exemplo, a integridade da informação financeira nos relatórios de desempenho orçamental é prejudicada pelas fragilidades dos

controlos internos e a não inclusão dos juros de mora, levando, assim à subestimação dos custos reais. Existe também uma multiplicidade de sistemas de monitorização e avaliação para a aquisição de dados a respeito de indicadores de desempenho individuais, o que dá azo a alguma duplicação e a redução do impacto dos indicadores de desempenho sobre as decisões de dotação de verbas.

A prestação de contas perante o Parlamento tem vindo a melhorar face à informação mais significativa agora disponível sobre a forma como as verbas foram aplicadas. O gabinete do orçamento no Parlamento desempenha um papel fundamental na interpretação dessa informação. O público também tem vindo a revelar um maior interesse na OPPR.

O estudo de caso de Uganda revela cinco lições úteis para outros governos africanos:

• Em primeiro lugar, é importante estimular logo à partida o interesse e o entusiasmo dos técnicos, conjugados ao apoio dos quadros superiores e dos dirigentes políticos. Contudo, o ímpeto das reformas de OPPR pode diminuir com o tempo se as vantagens não forem sentidas.

• Em segundo lugar, a ausência de bases fortes e o facto de as pré-condições não estarem reunidas incidem sobre a capacidade de melhorar a elaboração e a execução orçamental no domínio da OPPR. Em particular, é necessário: definir tectos de despesa significativos no início da preparação do orçamento anual e assegurar que sejam observados durante a execução orçamental; e assegurar que os controlos básicos da despesa funcionem bem.

• Em terceiro lugar, a nível técnico, uma ferramenta de orçamentação por resultados e uma base de dados comparativamente simples, poderá agilizar o processo de reforma e a apresentação periódica de relatórios.

• Em quarto lugar, é importante reduzir ao mínimo o número de subdivisões em cada “voto” (áreas de política para cada “voto” apresentado à aprovação do Parlamento), a quantidade de resultados por dotação e a quantidade de indicadores de desempenho por resultados.

• Por último, a OPPR pode aumentar o debate e melhorar a função de interrogação, embora nem sempre produza reais transformações de comportamento sem prestar a

2. Uganda Carole Pretorius


e orçamentação por sectores havia praticamente estagnado, tornando-se num mero processo a ser seguido do que um processo visando melhorar a tomada de decisões com vista à prestação de serviços de melhor qualidade. Em parte, esta situação pode ser atribuída ao facto de que o conceito de desagregação por sectores havia sido promovido pelos doadores sem que os ministérios vissem qualquer vantagem no processo, sobretudo nos casos em que mais do que um ministério era responsável por um resultado. Concomitantemente, registava-se uma crescente insatisfação por parte dos políticos, do público e dos parceiros de desenvolvimento (PD) relativamente à eficiência e eficácia da despesa pública.

Apesar das diversas estratégias e mecanismos de monitorização e avaliação introduzidas pelos PD e/ou o governo de Uganda (GdU), os quadros superiores do MdFPDE reconheceram que não dispunham de um formato normalizado para demonstrar o desempenho (ou ausência de desempenho) das verbas dotadas e, por conseguinte, esta informação não podia ser utilizada para a tomada de decisões no futuro.

Em 2007, com o intuito de suprir esta fragilidade, o GdU, liderado pelo Departamento de Política e Avaliação Orçamental (DPAO) junto do MdFPDE, decidiu introduzir uma modalidade de orçamentação por programas com vista a promover uma articulação sistemática entre as dotações orçamentais e os indicadores de desempenho nos diversos documentos sectoriais e nacionais de planificação.

A estratégia e a abordagem adoptadasEsta secção analisa as experiências relativas à OPPR após 2007, quando a orçamentação por “programas” foi reorientada para reforçar os vínculos entre os resultados e os recursos.

Actores principais, processos de gestão e comunicação e recursos aplicadosO processo de reforma da OPPR tem sido liderado pelo DPAO junto do MdFPDE, com o apoio de outros serviços do MdFPDE. A sua implementação recaiu sobre o pessoal da área da planificação nos ministérios sectoriais, que gozaram de assistência técnica de longa e curta duração, programadores locais de bases de dados e 40 economistas contratados ao abrigo do Programa de Gestão Financeira e Prestação de Contas (FINMAP). O apoio político em relação às reformas revelou-se incoerente com o passar do tempo. No entanto, após as eleições de 2011, tem-se registado uma maior participação por parte dos deputados, embora nem sempre especificamente em relação à OPPR.

No ano financeiro de 2008/09, a Unidade de Monitorização e Contabilidade Orçamental (UMCO) introduziu uma iniciativa paralela de contratação para o desempenho1 e de controlo orçamental (com destaque para projectos em oito sectores), uma iniciativa liderada e financiada exclusivamente pelo governo.

1 Este estudo de caso não analisa a eficácia da iniciativa de contratos de desempenho no sentido de responsabilizar o técnico de contabilidade pelo desempenho da despesa.

devida atenção aos incentivos e aos desincentivos, notavelmente no que respeita à qualidade dos controlos internos sobre a despesa e a eficácia das sanções pela violação das normas de controlo, a gestão da promoção dos recursos humanos, a melhoria dos salários e o reconhecimento não monetário em função do desempenho.

Motivações por, e origens da OPPREsta secção examina as origens das reformas de OPPR, a evolução das mesmas ao longo dos anos, a procura por estas reformas, os factores que as motivaram e como o conceito está a ser aplicado no Uganda.

Interpretação do conceito de OPPRA implementação da OPPR segue uma evolução faseada. As principais características incluem as seguintes:

• foram definidas funções para cada “voto” de todos os serviços públicos, que servem de base para programas (embora as dotações não sejam definidas por programa);

• os dados sobre o desempenho contribuem para a tomada de decisão, mas não incidem sobre a afectação de verbas; e

• a despesa continua a ser controlada a nível de partida individual no orçamento.

A justificação pela introdução, e fonte de procura da OPPRO Uganda alcançou a disciplina orçamental agregada na década de 1990. Em 1998, com vista a melhorar a afectação estratégica de recursos e a eficiência operacional, o Ministério das Finanças, Planificação e Desenvolvimento Económico (MoFPDE) introduziu, para efeitos da orçamentação, o conceito de resultados no processo do quadro de despesa de médio prazo (QDMP), com a aplicação de uma orientação de resultados/produtos por sector. As decisões de despesa sectorial deviam ser justificadas com base no desempenho constatado, e os níveis de despesa deviam ser motivados em termos de resultados específicos que pretendiam alcançar. Os principais pontos de entrada para uma orientação insumo/resultado no processo orçamental foram os grupos de trabalho sectoriais (SWG). Os relatórios elaborados por estes grupos foram consolidados num Quadro Nacional do Orçamento (NBFP).

Os SWGs identificaram produtos, resultados intermediários e indicadores de desempenho. O desempenho dos diversos sectores foi avaliado face aos objectivos preconizados, sendo os objectivos redefinidos conforme necessário. Os objectivos deviam servir de justificação pelas dotações orçamentais do sector, mas isto foi realizado de forma um tanto ou quanto aleatória uma vez que a estrutura orçamental em vigor não permitia estabelecer um vínculo formal com os indicadores e os objectivos.

Não obstante o êxito inicial, em meados da década de 2000, este processo relativamente detalhado de planificação

2. Uganda 75

2

B• relatórios de balanço das agências de despesa – estes

explicam o desempenho físico e financeiro das agências de despesa (trimestral e anual).

Os dados orçamentais são extraídos do IOR e introduzidos no IFMIS, e os dados sobre a despesa são baixados do IFMIS para o IOR. Foram também desenvolvidos mecanismos para transferir dados de e para o sistema antigo, nos casos em que este ainda estava a ser utilizado.45

A definição de “programas” e integração dos mesmos nos processos de elaboração, execução e reporteO primeiro passo em todo o processo de reforma do orçamento consistiu na definição dos programas de despesa em todo o governo central, como fundamento para assegurar a articulação da informação sobre o desempenho em toda a documentação de orçamentação e planificação. Os conceitos utilizados encontram-se definidos na Tabela 1.

A classificação orçamental genérica encontra-se ilustrada na Figura 1, seguida do exemplo do Ministério da Educação e do Desporto na Figura 2. Esta estrutura foi introduzida entre 2008 e 2009. Importa assinalar que a estrutura administrativa “Voto: Programa/Projecto” é mantida em paralelo com a estrutura de desempenho “Sector: Função de Voto: Produto-chave”. Este sistema de classificação orçamental está embutido no plano de contas.

A hierarquia simples de “voto: função de voto: programa e projecto” inicialmente utilizada foi ampliada em 2009/10 para incluir os principais produtos. Programas e projectos diferentes contribuem para produtos que, por sua vez, contribuem para a função do voto. Os produtos foram introduzidos na estrutura em conformidade com o previsto no Artigo 15b(iii) da Lei das

4 Mas uma análise da documentação orçamental revela que os projectos de desenvolvimento tradicionais financiados pelos doadores continuam a incluir uma quantidade significativa de despesas correntes (por exemplo, salários e subsídios).5 Classificação económica de GFP.

Embora o GdU tenha implementado um sofisticado sistema integrado de informação para a gestão financeira (IFMIS) baseado no programa Oracle, este sistema não se revelou suficientemente flexível para suportar a metodologia e os relatórios baseados no desempenho exigidos. O desenvolvimento de um Instrumento de Orçamentação pelos Resultados (IOR), um sistema baseado no programa Access, tem sido fundamental para a introdução de orçamentos-programa e a reorientação do orçamento com base no desempenho.23

Hoje, o IOR é utilizado em todos os serviços públicos, sendo uma versão simplificada utilizada nos níveis superiores do governo local. O instrumento é utilizado em todos os sistemas de elaboração, preparação e reporte orçamental. A seguinte documentação é preparada pelo sistema:

• quadros orçamentais sectoriais – estes indicam os tectos e orçamentos dos sectores, acompanhados de informação sobre as dotações e os propósitos das mesmas;

• quadros orçamentais nacionais – estes contêm uma apresentação consolidada dos orçamentos sectoriais para o ano;

• declarações de políticas ministeriais – estas servem de justificação para os pedidos de verbas apresentados pelos ministérios individuais;

• estimativas do orçamento nacional – estas contêm estimativas pormenorizadas de despesas e receitas, embora as dotações sejam aprovadas apenas a nível de “votos”;

• contratos de desempenho;• relatórios sobre o desempenho orçamental (anual) – estes

explicam o desempenho físico e financeiro atingido face às dotações de verbas; e

2 O Parlamento do Uganda aprova a lei de finanças (Appropriation Act) a nível de “voto”, com explicações mais detalhadas contidas na documentação do orçamento anual.3 O GdU não considera que a Classificação das Funções do Governo (COFOG) é apropriada para utilização no votos de despesa. Contudo, o MdFPDE realiza um exercício de mapeamento de acordo com o sistema COFOG.

Tabela 1: Elementos de classificação organizacional e suas funções

Classificação Descrição

Votos (Votes) Estes consistem em instituições (ministérios, departamentos, agências e governos locais) que servem de base para o orçamento anual e as dotações.2

Funções de votos (Vote functions)

Estas consistem em grupos de serviços e investimentos de capital relacionados, previstos num voto ou fornecidos em nome desse voto (por exemplo, serviços do ensino secundário).3 Na prática, a “função de votação” equivale a um tipo de programa.

Programas Estes representam os resultados ou conjuntos de actividades implementados pelo voto, e que contribuem para a realização dos objectivos da função do voto. São recorrentes por natureza (por exemplo, inspecções às escolas primárias). Na prática, o programa é o departamento administrativo ou centro de custos.

Projectos Estes representam os resultados ou conjuntos de actividades implementados pelo “voto”, e que contribuem para a realização dos objectivos da função do voto. Consistem principalmente em despesas de capital4 e podem ser financiados pelo GdU e/ou PDs (por exemplo, construção de emergência de salas de aula numa escola primária).

Produtos-chave Estes consistem em serviços de importância estratégica prestados pela função de voto que contribuem directamente para os objectivos do voto e indirectamente para os objectivos do sector (por exemplo, compra de material didáctico, o que contribui para melhorar o acesso ao ensino e aos objectivos do sector em geral ao aumentar as taxas de literacia e numeracia). Existem três grupos de produtos: serviços prestados (internos ou externos), serviços financiados, e compras de capital.

Itens Estes equivalem ao nível operacional mais baixo do orçamento e representam os recursos necessários para realizar as actividades (por exemplo, salários, deslocações, impressão e artigos de papelaria).5


• objectivos estratégicos da função de voto, que indicam o que uma função de voto individual pretende atingir face ao voto; e

• indicadores de desempenho, definidos a nível dos produtos-chave, e podem ser tanto qualitativos e quantitativos (alguns são numéricos, outros são descritivos).

Mecanismos e incentivos aplicados para incentivar a participação dos ministérios sectoriais e outras agências centraisNão foi criado um comité misto para liderar a reforma. Contudo, os técnicos da planificação receberam formação prática extensiva sobre a utilização do OBT e participaram nos debates sobre a definição das funções de voto e as definições de resultados. A recusa em aceitar orçamentos apresentados noutro formato qualquer tem servido de forte incentivo para os ministérios aderirem ao novo sistema. O nível de participação dos ministérios sectoriais na OPPR varia em função das diferenças da qualidade da planificação nos

Finanças e Contas Públicas de 2003, para avaliar o desempenho pelos produtos. Embora o Uganda tenha propositadamente evitado as estruturas excessivamente complicadas baseadas nas actividades, utilizadas nos países vizinhos, até a inclusão de produtos produziu detalhes excessivos. Efectivamente, alguns observadores questionam a utilidade da classificação de produtos.

A importância da informação sobre o desempenhoO Uganda dispõe de um quadro complexo de planificação e orçamentação há mais de uma décadas. Isto inclui a obrigatoriedade de definir todo um conjunto de produtos e objectivos, como se segue:• objectivos políticos sectoriais, que indicam o que o governo

pretende atingir com a implementação das suas políticas num determinado sector;

• a missão do voto, que contém uma breve declaração do propósito de uma instituição específica, as suas responsabilidades em termos dos serviços a serem prestados e os seus objectivos gerais;

Figura 1: A hierarquia das estruturas administrativas e programáticas

Voto

Função de voto

Programa Projecto

Item Item Item Item

Produto 1 Produto 4Produto 2 Produto 3

Figura 2: A estrutura programática do Ministério de Educação e Desporto

Ministério da Educação e Desporto

Educação pré-primaria e

primária

Ensino básicoProjecto de ensino

primário “Karamoja”

Salários dos funcionários

Subsídios, deslocações,

livros

Subsídios, ateliers

Edifícios para finalidades não

residenciais

Políticas, leis, planos, directrizes

e estratégias

Material didáctico para escolas

primárias

Construção de salas de aula

2. Uganda 77

2

B

Efeitos alargados sobre a prestação de serviços e prestação de contas ao público e ao Parlamento As várias reformas de OPPR, incluindo a criação do BMAU, têm contribuído para reforçar a prestação de contas pelo governo perante o Parlamento e o público, sobretudo no que respeita à utilização prevista e relatada das verbas. Contudo, as dotações orçamentais a nível dos votos não são repartidas em programas. A função de voto é apresentada no orçamento para efeitos de informação e o desempenho é relatado em relação aos principais resultados relativos à função de voto. As declarações anuais de política por cada ministro sectorial apresentam funções de voto (áreas políticas), objectivos estratégicos para cada função, e uma descrição dos serviços por objectivo. Assim é apresentada muita informação útil sobre os objectivos de cada área política e, em teoria, deve influenciar decisões políticas e de financiamento nos próximos anos (modificações aos QDMP sectoriais já preparados). A medida até à qual as alterações introduzidas contribuíram para melhorar os serviços prestados é desconhecida. No entanto, a longo prazo, as melhorias no que respeita à informação disponível em vários relatórios orçamentais contribuem para a análise, inclusive do alcance da transferência de verbas para a despesa relacionada com a pobreza, susceptível de resultar num melhor acesso aos serviços importantes.

Factores motivadores e inibidores de progressoEsta secção pondera os factores que impulsionaram o processo de reforma e os factores inibidores do progresso.

Os principais factores motivadores do progressoO principal impulsionador da mudança tem sido o MoFPDE com o apoio do executivo e dos deputados. A nível sectorial, as reformas de OPPR contaram com o apoio dos serviços de planificação, que têm sido instrumentais em melhorar a qualidade da documentação sobre o orçamento, que contém a definição de objectivos e acções de “programas”.

Entraves de ordem técnica: problemas relacionados com o calendário da OPPRUm processo orçamental credível e oportuno, a previsibilidade dos recursos e controlos internos eficazes são condições fundamentais para a implementação de uma OPPR eficaz. A este respeito, a avaliação PEFA de 2009 levanta as seguintes preocupações (República do Uganda 2009):

sectores e as diferentes bases de poder dos ministérios, departamentos e agências (MDA).

Resultados obtidos face aos resultados previstosEsta secção examina os produtos – ou seja os produtos imediatos das iniciativas de OPPR, como também os resultados – no que respeita às mudanças promovidas no processo orçamental e os consequentes benefícios alcançados.6

Resultados previstos e efectivamente obtidosA estratégia adoptada para a OPPR baseou-se nos marcos iniciais e apresentadas abaixo. A Tabela 2 resume os principais resultados constatados até finais de 2012, em comparação com os planos iniciais.

No que respeita aos resultados e benefícios previstos, a estratégia deveria ter melhorado os relatórios sobre o desempenho e a elaboração orçamental. Este estudo de caso não pôde confirmar se, efectivamente, a elaboração orçamental havia melhorado em consequência das mudanças.

Tem-se registado várias mudanças positivas no âmbito da elaboração dos orçamentos, a saber:

• maior participação dos quadros superiores na definição dos planos de trabalho anuais;

• maior capacidade pelo MdFPDE no sentido de interrogar as propostas orçamentais;

• debates mais profundos no Parlamento sobre os objectivos da despesa orçamental; e

• melhor compreensão pelos PD sobre o tipo de despesa que estão a apoiar.

No que respeita à preparação de relatórios sobre o orçamento, o desempenho financeiro e não financeiro é agora informado em conjunto, embora suscite preocupações em relação à integridade dos dados. A execução orçamental continua a ser dificultada por uma série de factores, incluindo o atraso na aprovação pelo Parlamento do orçamento anual e a frequência da apresentação de orçamentos rectificativos.

6 As constatações aqui apresentadas baseiam-se numa breve aval-iação e são apresentadas para efeitos de debate e aprendizagem.

Tabela 2: Síntese dos produtos da reforma até à data, em comparação com os planos iniciais

Previstos Efectivos

Nova estrutura programática Funções de voto foram definidas em todos os serviços públicos. Estes, essencialmente, equiparam-se a “programas” do GdU. Os principais produtos contribuem para a realização das funções de voto.

Instrumento de base de dados Um sistema baseado no programa Access foi desenvolvido e é utilizado para a elaboração, preparação e reporte.

Relatórios periódicos de desempenho

Relatórios anuais de execução orçamental são preparadas e normalmente publicados em Setembro/Outubro após o fim do ano. Alguns relatórios são disponibilizados em formato electrónico. Os relatórios de produtos devem ser produzidos trimestralmente para uso interno.


embora a comissão de contas públicas do Parlamento não lhes tenha prestado muita atenção até à data.

Perspectivas para o futuroAs perspectivas de alcançar uma melhor previsão de receitas ao aplicar um modelo macroeconómico e fiscal são positivas. Este modelo estava previsto para entrar em funcionamento em Outubro de 2012 para a preparação do quadro orçamental de 2013/14.

Lições emergentesEste estudo de caso revela que a introdução da OPPR exige muito tempo e esforço. Antes de 2007, foram empreendidos esforços no sentido de melhorar a estabilidade macrofiscal e introduzir QDMP, o que proporcionou uma base sólida para a introdução da OPPR depois de 2007. Este processo está em curso.

Embora sejam aplicados em todos os MDA e aos níveis mais elevados de alguns governos locais, o Uganda procurou minimizar os indicadores de desempenho e evitar a abordagem complexa baseada em actividades. Esta representa uma importante decisão estratégica, que contribuiu para evitar detalhas espúrios, sobretudo face ao facto de que muitos princípios orçamentais ainda requerem atenção.

Lições essenciais de valor para outros governos africanos foram identificadas neste estudo de caso (ver a Introdução acima). À semelhança de outros países, incluindo os da OCDE, o Uganda confronta-se com o desafio de articular os indicadores e as metas de desempenho aos recursos orçamentais anuais empregues em “programas” orçamentais. Perante uma política orçamental sólida aplicada em todos os ministérios, o Uganda criou um alicerce forte para reforçar as melhorias na implementação da OPPR.

BibliografiaKuteesa F, Magona I, Wanyera M & Wokadala J (2006)

Uganda: A decade of budget reform and poverty reduction. OECD Journal on Budgeting 6(2).

Lienert I (2012) Pré-condições para reformas orçamentais baseadas em programas e nos resultados. Em Orçamentação para resultados: Rumo à orçamentação pelo desempenho. Pretoria: CABRI.

MoFPED (Ministry of Finance, Planning and Economic Development) (2010) Uganda PFM Reform Strategy (2011/12–2016/17): Consolidating, widening and deepening PFM reforms with a focus on sequencing. Kampala: GoU.

MoFPED (2010) Guidance note on the use of the output budgeting tool. The preparation of the sector budget framework paper and ministerial policy statement. Kampala: GoU.

MoFPED (2012) Draft estimates of expenditure 2012-13, Volume 1. Kampala: GoU.

MoFPED (2012) Central government public expenditure and financial accountability assessment report. Kampala: GoU.

MoFPED (2012) Annual budget performance report. Kampala: GoU.

• A credibilidade do orçamento não melhorou desde a avaliação PEFA de 2008. De acordo com o relatório do auditor-geral relativo ao ano 2010/11 (Vol. 2), o MdFODE introduziu muitos cortes no orçamento (reduções) unilateralmente em actividades prioritárias dos MDA sem os consultar (República do Uganda 2011).

• As previsões das receitas revelam fragilidades e o atraso da despesa continua a suscitar preocupações

• Os tectos de despesa sofrem modificações frequentes durante o processo orçamental, quer seja durante a fase da preparação do quadro orçamental, quer seja durante os debates na consulta anual sobre o orçamento nacional, o que suscita dificuldades para os MDA, que só podem finalizar seus orçamentos depois dessas consultas. Um quadro de despesas fiável é publicado apenas nos finais de Maio (ou seja, um mês antes do início do novo ano fiscal, que começa a 1 de Julho), quando a terceira circular sobre o orçamento, contendo os tectos finais do QDMP, é publicada.

• A articulação entre os orçamentos de investimento, as estratégias sectoriais e os orçamentos correntes é fraca.

• A observação dos controlos internos é considerada problemática.

Entraves de ordem organizacional e de recursos humanosContratos de desempenho foram celebrados com alguns técnicos de contas (altos funcionários dos MDA), embora não seja possível confirmar se têm contribuído para o desempenho global do orçamento. Olhando para o futuro, continuam a registar-se alguns entraves de ordem organizacional relacionados com a capacidade dos técnicos de contas de gerir os recursos dos programas, sobretudo no que respeita aos recursos humanos. Enquanto gestores de programas, os técnicos de contas enfrentam limitações no número de funcionários. Até aos inícios de 2013, foi destacada a capacitação destes funcionários como técnicos de planificação para o novo sistema orçamental.

Entraves de ordem institucional: políticos, jurídicos, e culturaisAs leis relativas à gestão das finanças públicas e do orçamento foram significativamente modernizadas em 2003, com a introdução de novos conceitos, incluindo a exigência de apresentação de relatórios por resultados. A revisão da legislação estava ainda em curso em finais de 2012, com o intuito de colmatar as lacunas e consolidar as modificações anteriores. Em particular, a alteração das leis visava regulamentar o recurso ao fundo de contingências e assegurar a aprovação do orçamento anual antes do início do ano fiscal. O projecto de lei das finanças públicas (Public Finance Bill) de 2012, prevê adiantar o processo de preparação para que o orçamento anual seja apresentado ao Parlamento até 1 de Abril e aprovado até 31 de Maio.

Não existe uma cultura formal de desempenho, no sentido de recompensar ou sancionar o bom ou o mau desempenho. O auditor-geral realiza estudos de optimização dos recursos,

2. Uganda 79

2

BRepublic of Uganda (2009) Public financial management

performance report, 2008. Kampala: GoU.Republic of Uganda (2011) Annual report of the Auditor-General

for the year ended 30th June 2011. Kampala: GoU.Tumusiime-Mutebile E (2002) Managing for development

results and aid effectiveness. Available at: http://evalafrica.files.wordpress.com/2009/12/33670399-managing-for-development-results.pdf.

Williamson T (2003) Targets and results in public sector management: Uganda case study. Working Paper 205. ODI, London.

Lista de pessoas consultadas/contactadasAmong, Patricia – Auditora Interna (Irish Aid)Kajara, Titus –Economista Superios (MdFPDE)Magona, Ishmael – Comissário das Finanças e Planificação

(MdFPDE)Mochue, Edwin – Especialista em Gestão Financeira, chefe da

unidade sectorial de BMO (Ministério da Saúde Pública)Mugambe, Gloria – Assessora de governação (DFID)Mugambe, Kenneth – Commissário da Direcção de Políticas e

Avaliação Orçamentais (MdFPDE)Ocailap, Patrick – Director do Orçamento (MdFPDE)Roberts, Nick – Assessor sobre o apoio orçamental (Consultor,

UE)Welton, Paul – Especialista em Gestão Financeira (Banco

Mundial)Williamson, Tim – Consultor (OBT)


IntroduçãoMoçambique deu início à actual fase de reformas de OPPR em 2008, numa primeira tentativa de classificar os “programas” nos sectores da agricultura, educação e estradas. A iniciativa foi alargada para todo o orçamento em 2009, o que permitiu a apresentação de todos os “programas” do governo na proposta de orçamento do executivo relativa ao exercício de 2010. O que mais motivou a introdução do conceito de programa foi a preocupação em encontrar uma forma para demonstrar como o governo pretendia implementar o seu plano quinquenal. Esta acção foi liderada pela Direcção Nacional do Orçamento do Ministério das Finanças (DNO) e contou com o forte apoio do Ministério da Planificação e Desenvolvimento (MPD).

A introdução de programas tem gerado debate no Parlamento e nos órgãos de comunicação social sobre o plano quinquenal e sobre a articulação entre o plano e o orçamento. Neste sentido, conseguiu estimular o debate sobre os resultados da despesa pública. No entanto, conforme aplicado em Moçambique, um programa é um conceito de planificação e não uma verdadeira classificação orçamental. Em particular, os planos baseados em programas não podem ser desagregados num conjunto de dotações orçamentárias. As verbas dos orçamentos anuais não são imputadas a programas nem os orçamentos são executados de acordo com programas, e o quadro contabilístico não permite a contabilização por programas.

A noção de programa também não é aceite como um conceito de gestão, em relação ao qual são nomeados gestores de programas responsáveis pelos resultados dos seus programas. Na prática, os programas são categorias analíticas semelhantes a uma classificação funcional da despesa, ao invés de um mecanismo de controlo orçamental ou de gestão. Dado que os programas são utilizados apenas durante as fases de elaboração e adopção dos orçamentos, e não são aplicados para efeitos de reporte, a sua utilidade é um tanto ou quanto limitada.

Uma característica positiva em Moçambique é que, ao contrário de muitos outros países africanos, onde a orçamentação por programas foi impulsionada por agências externas e assistentes técnicos externos, a iniciativa em Moçambique foi desenvolvida pelo próprio país. Ademais, embora seja impulsionada pela DNO e o MPD, responde a

3. Moçambique Andrew Lawson e Luis Maximiano

uma preocupação política em assegurar a articulação entre os orçamentos e os planos. Se pudesse assumir um formato técnico e institucional mais forte, o actual nível de apropriação política conceder-lhe-ia uma boa hipótese de registar progressos significativos.

O estudo de caso revela quatro lições essenciais úteis para outros governos africanos:

• Em primeiro lugar, a noção de “orçamento-programa” é interpretada de forma diferente por diferentes actores. Devem ser envidados esforços no sentido de informar os dirigentes políticos, os burocratas e os cidadãos sobre o conceito, de modo a assegurar um entendimento comum dos objectivos e das razões pela utilização da OPPR logo na fase inicial de desenvolvimento.

• Em segundo lugar, regista-se uma preocupação genuína a nível político de vincular os orçamentos aos objectivos e aos resultados. Esta preocupação deve ser estimulada e impulsionada, de modo a desenvolver e institucionalizar um resposta técnica.

• Em terceiro lugar, a integração dos processos de planificação e de orçamentação constitui um pré-requisito para a introdução bem sucedida de orçamentos-programa.

• Por último, a descentralização dos poderes de aprovação da despesa para os gestores de programas é um elemento fundamental dos orçamentos-programa que exige a criação de uma hierarquia organizacional e de gestão que preveja uma função específica para os gestores de programas. Para serem bem sucedidas, as reformas de orçamentos-programa devem abordar questões organizacionais e de recursos humanos, além dos aspectos puramente técnicos da orçamentação.

Motivações por, e origens da OPPR Esta secção reconhece que não existe uma justificação simples para a adopção da OPPR, mas sim uma série de motivações de diferentes actores, com diferentes níveis de influência. Um estudo das origens específicas da OPPR em Moçambique revela como evoluiu e como se compara às experiências de outros países africanos.

3. Moçambique 81

B

3

que, em Moçambique, “programa” é uma ferramenta de planificação, não um conceito de orçamentação. A maioria dos conselhos prestados às autoridades sobre o desenvolvimento de orçamentos-programa tem concentrado em explicar os modelos clássicos de OPPR, inclusive ao distinguir entre a orçamentação “informada pelo desempenho” e a orçamentação “relacionada com o desempenho”. Como transformar os programas de conceito de planificação para um conceito de gestão de programas é um tema que ainda não foi abordado.

O facto de que estes diferentes conceitos de orçamento-programa têm sido aplicados concomitantemente tem dificultado a institucionalização da OPPR.

A justificação pela introdução, e fonte de procura da OPPRConforme já referido, a interligação entres as dotações orçamentais e o plano quinquenal tem sido a principal justificação pela utilização de orçamentos-programa em Moçambique. O enquadramento actual permite que o executivo explique qual a proporção da sua proposta de orçamento será atribuída a cada uma das 35 áreas estratégicas e seis objectivos centrais do plano quinquenal. Para o orçamento de 2013, os ministérios também foram convidados a especificar as metas que pretendem alcançar em relação a cada um dos programas. Esta informação irá ser utilizada nas negociações sobre o orçamento e irá permitir uma agregação posterior de metas de produção para estabelecer o elo entre as áreas estratégicas e os objectivos centrais do plano quinquenal.

Até à data, o orçamento-programa não tem sido visto como forma de controlar a despesa dos programas nem de informar sobre a execução dos mesmos. Efectivamente, a partir do momento da aprovação do orçamento, o conceito de “programa” deixa de desempenhar qualquer função no processo orçamental. No Parlamento, as dotações são aprovadas por instituição e classificação económica, que também servem de base para controlar os compromissos de despesa e pagamentos durante o processo de execução orçamental. Os relatórios trimestrais de despesa e as contas finais também seguem este formato. Durante a execução do orçamento, o sistema de controlo da despesa não impede que os recursos destinados ao programa ‘A’ sejam desviados para o programa ‘B’, e o sistema de contabilidade pública também não permite que a despesa ser desagregada por programas no relatório final. Posto isto, a funcionalidade do conceito de programa cinge-se à fase de elaboração do orçamento.

Várias direcções dos ministérios centrais pretendem aprimorar este conceito de modo a que passe a ser utilizado na elaboração de relatórios e, talvez, numa fase posterior, como mecanismo de controlo na fase de execução orçamental. Mas não foi isto que deu origem à introdução da OPPR e não está claro se uma estrutura essencialmente descendente para analisar da proposta de orçamento do executivo em relação ao plano quinquenal se adequa facilmente a essas funções de gestão e apresentação de relatórios. Será que os ministérios e

Interpretação do conceito de programa e de orçamentação por programas O conceito de “orçamento-programa” tem sido interpretado de três formas conexas mas essencialmente distintas:

• O MPD tem promovido a noção de “programas” essencialmente como um conceito de planificação descendente. Para o MPD, este conceito é uma forma de articular as operações orçamentais aos objectivos contidos no plano quinquenal (e no plano económico e social anual - o PES – que representa, efectivamente, uma “fatia” anual do plano quinquenal). A DNO aceitou este conceito de planificação e tem vindo a colaborar com o MPD para definir (a partir do centro) 137 “programas” agrupados em 45 “subáreas estratégicas” ligadas a 35 “áreas estratégicas”. Por sua vez, estas podem ser agrupadas em seis objectivos centrais do plano quinquenal.1 Assim, a motivação principal do MPD era a de planificar as actividades em consonância com os objectivos do plano quinquenal. Contudo, os resultantes “programas” não passam de conceitos um tanto ou quanto abstractos que, na sua maioria, não apresentam uma correspondência clara com entidades organizacionais e só em muitos poucos casos têm gestores de programas identificáveis.

• Alguns ministérios sectoriais - sobretudo os ministérios da saúde e da educação - têm procurado promover um conceito mais “ascendente”, ao conceber os programas como grupos de actividades consistindo em projectos e actividades de despesa corrente, em relação aos quais assumiriam uma responsabilidade directa. Contudo, os “programas” resultantes abrangiam não só as actividades do ministério da tutela como também as das direcções provinciais e distritais correspondentes. Embora não passasse de um conceito de planificação, a interpretação que estes ministérios atribuíam a “programas” era semelhante à definição clássica de orçamento-programa, embora abarcasse três “jurisdições” orçamentais – a despesa ministerial (pela qual o ministro era o responsável máximo), a despesa provincial e distrital (sob a responsabilidade do governador provincial), e projectos com financiamento externo (administrados, na sua maioria, por processos extraorçamentais). Alguns aspectos desta interpretação encontram-se reflectidos na metodologia que a DNO aplicou em 2012 para classificar os programas do orçamento de 2013. Aqui, também, não passa de conceito de planificação, ao invés de ser uma estrutura organizacional ou um mecanismo de controlo orçamental.

• Muitos dos parceiros de desenvolvimento que prestaram apoio ao programa de reforma de gestão das finanças públicas (GFP) do governo não compreenderam ainda

1 Estes seis objectivos estão definidos em termos latos: (i) boa gover-nação; (ii) paz, democracia e unidade nacional; (iii) redução da pobreza e desenvolvimento económico; (iv) redução da pobreza e desenvolvimento humano e social; (v) reforçar a cooperação internacional; e (vi) fortalecer a soberania nacional.


Actores principais, processos de gestão e comunicação e recursos aplicados Uma estrutura básica por programas foi desenvolvida pela DNO e o MPD e integrada por estes órgãos no módulo de elaboração do orçamento (MEO) do sistema integrado de gestão financeira, o e-SISTAFE, com a assistência do CEDSIF (Centro de Desenvolvimento de Sistemas de Informação Financeira), a unidade de coordenação da reforma de GFP, e a equipa do e-SISTAFE. Todo o processo de elaboração do orçamento tem sido norteado pelo MEO desde 2007. A inclusão da matriz adicional para a apresentação de estimativas orçamentais por programa tem provado ser relativamente fácil.

Consultas pontuais têm sido realizadas com outros departamentos das direcções centrais e com alguns ministérios e agências de despesa, mas não existe ainda uma estrutura formal que permita à DNO e ao MPD obter informações e ideias de outros actores com regularidade. De acordo com os mecanismos informais que têm vindo a ser estabelecidos, sugestões para melhorar o sistema com base em programas são enviadas para o DNO e o MPD a nível central, e à Direcção de Planificação e Finanças (DPPF) a nível local (províncias e distritos).

O desenvolvimento de um sistema de orçamentação por programas foi financiado predominantemente com recursos internos, como parte do processo normal de actualização anual da metodologia de elaboração do orçamento e acções de informação junto dos ministérios e agências relativamente à utilização desta metodologia. As alterações ao MEO do sistema e-SISTAFE foram realizadas parcialmente com o apoio de uma consultoria externa no âmbito de mecanismos de financiamento negociados para o desenvolvimento e implantação do sistema e-SISTAFE. É quase impossível calcular os recursos aplicados na introdução da orçamentação por programas, mas é evidente que foram modestos e, na sua maioria, suportados directamente pelo orçamento do Estado.

A definição de “programas” e integração dos mesmos nos processos de formulação, execução e reporteConforma acima referido, em Moçambique, o conceito de “programa” é aplicado apenas na fase de elaboração do orçamento. Não é utilizado nas fases de execução orçamental nem de reporte. A tabela 1 ilustra a estrutura programática de duas áreas estratégicas que compõem o objectivo central de “Combate à Pobreza e Promoção da Cultura de Trabalho - Desenvolvimento Económico.”

A importância da informação sobre o desempenho Para efeitos da formulação do orçamento de 2013, todas as entidades orçamentais (ministérios, departamentos e agências, bem como as províncias e os distritos) foram instruídas a facultar informações sobre os resultados previstos com cada um dos seus programas. A metodologia de elaboração do orçamento inclui uma definição de resultados e uma orientação dos indicadores a serem utilizados. Vários

as agências quererão fazer o controlo das suas despesas de acordo com as categorias de programas existentes? Será que este é o modo mais apropriado para organizar a despesa com o intuito de atingir os objectivos? Não está claro se essas perguntas foram ponderadas, mas perante um desejo genuíno de ultrapassar este conceito de mera planificação, será imprescindível aplicar uma perspectiva mais “ascendente”. Igualmente, as revisões do actual sistema de OPPR deverão incluir as perspectivas dos serviços de controlo orçamental e reporte, designadamente, a Inspecção Geral das Finanças (IGF), responsável pela auditoria e o controlo internos, a Direcção Nacional de Contabilidade Pública (DNCP) e o Tribunal Administrativo (TA), a instituição suprema de controlo.

Não existe dúvida que foi a procura interna que deu origem aos orçamentos-programa, mais especificamente, a DNO e posterior adopção pelo MPD. Os técnicos afectos ao gabinete do presidente também se manifestaram interessados em estabelecer um elo entre o orçamento e o plano quinquenal em resposta ao interesse manifestado a nível político, tanto da parte do órgão executivo como da parte do órgão legislativo.

Os ministérios da saúde e da educação têm empreendido acções no sentido de introduzir um enquadramento programático na elaboração e execução dos seus orçamentos. Estes dois ministérios têm utilizado um sistema paralelo de formulação e execução dos orçamentos com base numa estrutura programática há vários anos. Em ambos os casos, as iniciativas têm contado com o apoio dos parceiros de desenvolvimento através de mecanismos sectoriais. Infelizmente, as estruturas do orçamento-programa aplicadas por estes dois ministérios são diferentes daquela aplicada no orçamento nacional pela DNO e o MPD.

Além do apoio que têm vindo a prestar a estas iniciativas paralelas nos ministérios da saúde e da educação, os parceiros de desenvolvimento têm participado muito pouco na introdução da orçamentação por programas. Em 2010, o Banco Mundial, o Departamento para o Desenvolvimento Internacional (DFID) e da União Europeia (UE), co-financiaram uma missão externa para comentar sobre o desenvolvimento do processo de orçamentação por programas de Moçambique. A missão aconselhou as autoridades a considerar uma reestruturação do processo, com base numa abordagem de equipas mistas compostas de representantes dos ministérios sectoriais e das diversas direcções nacionais. Na sequência desta missão foram realizadas amplas consultas mas a estrutura inicial manteve-se praticamente inalterada e continua a seguir os moldes inicialmente promovidos pela DNO e o MPD.

A estratégia e a abordagem adoptadasEsta secção analisa as principais escolhas feitas em cada fase do processo, as razões por essas escolhas e as consequências das mesmas para o sistema de OPPR que veio a ser introduzido. Até à data, a abordagem tem primado pela padronização, com alguns programas comuns a vários ministérios, e com a introdução de estruturas programáticas praticamente idênticas nas províncias e distritos.

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baseados em programas como um mecanismo de prestação de contas, deverá ser promovida uma estrutura programática mais participativa e ascendente. A DNO deveria aproveitar esta oportunidade para actualizar e revitalizar o processo de orçamentação por programas.

Mecanismos e incentivos aplicados para incentivar a participação dos ministérios sectoriais e outras agências centraisPara além do nexo DNO-MPD-e-SISTAFE, o nível de consulta com outras entidades tem sido relativamente reduzido. Essencialmente, a metodologia de orçamentação por programas foi desenvolvida a nível central e remetida às agências em directrizes anuais sobre a formulação do orçamento. Embora existam oportunidades para a recepção de comentários das agências de despesa durante o processo de elaboração do orçamento, as limitações de tempo tendem a reduzir a utilidade dos mesmos. Nesta fase, as agências de despesa já estão a trabalhar no sentido de produzir as suas propostas orçamentais a tempo útil. As consultas periódicas são complementados por consultas pontuais, mas, grosso modo, este constitui um aspecto fraco do processo. À medida que mais informação sobre o desempenho é exigida pelos órgãos centrais, é provável que as agências de despesa venham a participar mais activamente na elaboração dos programas e seus resultados correspondentes.

resultados e indicadores padrão foram definidos e incluídos no MEO do e-SISTAFE, embora as agências estejam autorizadas a propor novos resultados ou indicadores. Esta foi a primeira vez que esta informação foi incluída no orçamento. Aquando da elaboração deste relatório, ainda não estava bem claro qual o formato que seria utilizado para a apresentação ao Parlamento.

Dado que ainda não existe um mecanismo de reporte sobre a despesa por programa, é evidente que não é possível apresentar relatórios sobre os resultados efectivos da execução orçamental. Contudo, ao abrigo da metodologia aplicada na elaboração do orçamento de 2013, as agências foram solicitadas a informar sobre o nível anterior de resultados, o que representa um passo positivo embora esta informação seja difícil de confirmar. Estava previsto que a informação pudesse ser utilizada no processo de negociação sobre o orçamento.

À medida que as práticas de definir objectivos de resultados e de apresentar os respectivos relatórios se vai instalando, tornar-se-á necessário aplicar o conceito de programas a todo o ciclo orçamental, desde a elaboração e a execução, até aos relatórios, à auditoria e à avaliação. É também provável que, à medida que mais informações sobre o desempenho são exigidas das agências de despesa, estas irão insistir cada vez mais em participar na definição dos seus programas. Em suma, se se pretende utilizar objectivos de resultados

Tabela 1: Ilustração da estrutura programática em Moçambique

Classificação Código Título

Objectivo central DEC Combate à pobreza e promoção da cultura de trabalho - desenvolvimento económico

Área estratégica DEC-AGR Agricultura, Pecuária, Florestas e Fauna

Subárea estratégica DEC-AGR-00 Agricultura, Pecuária, Florestas e Fauna

Programas DEC-AGR-00-AGR01 Apoio institucional administrativo

DEC-AGR-00-AGR02 Produção e produtividade agrárias

DEC-AGR-00-AGR04 Produção orientada ao mercado

DEC-AGR-00-AGR11 Produção agrária

DEC-AGR-00-AGR12 Produtividade agrícola

DEC-AGR-00-AGR13 Gestão de recursos naturais

Área estratégica DEC-AMB Ambiente

Subárea estratégica DEC-AMB-00 Ambiente

Programas DEC-AMB-00-MCA01 Apoio institucional administrativo

DEC-AMB-00-MCA02 Gestão ambiental

DEC-AMB-00-MCA03 Ordenamento territorial

DEC-AMB-00-MCA04 Mudanças climáticas

DEC-AMB-00-MCA05 Coordenação intersectorial

DEC-AMB-00-MCA06 Educação, comunicação e divulgação ambiental

DEC-AMB-00-MCA07 Gestão da qualidade ambiental


objectivos do plano quinquenal é um aspecto que agora faz objecto de debate durante o processo de elaboração do orçamento, ao contrário do que se passava no passado. Os debates têm-se tornado mais rotineiros, e os ministros e deputados passaram a exigir mais informações sobre os produtos e resultados específicos. Pouco a pouco vai-se registando um maior destaque para os resultados durante os debates sobre o orçamento, a par de uma maior transparência no processo de afectação de recursos no orçamento.

Factores motivadores e inibidores de progressoEsta secção examina os principais factores motivadores e outros que têm promovido ou dificultado o progresso quanto à introdução da OPPR. Também são avaliados os principais entraves de ordem técnica (nomeadamente, a sequência das reformas de OPPR), de ordem organizacional e de recursos humanos, e de ordem institucional. Por último, são avaliadas as perspectivas para o futuro das reformas de OPPR.

Os principais factores motivadores do progressoA pressão exercida a nível interno tem contribuído para promover uma melhor articulação entre os processos de planificação e orçamentação, o que, por sua vez, impulsionou a introdução de orçamentos-programa em Moçambique. Na vanguarda deste processo figuram o MPD e a DNO, com o forte apoio do executivo, e o apoio crescente da legislatura. Embora alguns ministérios sectoriais (como os da educação e da saúde) tenham manifestado o seu descontentamento pelo facto de não terem sido solicitados a participar na definição de programas, nenhum ministério ou agência tem resistido à introdução da orçamentação por programas. Até os técnicos dos ministérios da saúde e da educação se manifestaram optimistas sobre a eventual evolução da OPPR. Tudo indica que o forte apoio interno pelas reformas de OPPR será sustentado, pelo menos a médio prazo.

Grosso modo, os parceiros de desenvolvimento têm-se limitado a observar passivamente as reformas relacionadas com os orçamentos-programa. O Banco Mundial, o DFID e a União Europeia financiaram conjuntamente um estudo do processo em 2010, e declararam-se dispostos a prestar apoio adicional, se necessário. Contudo, até à data, não têm influenciado significativamente o processo.

Entraves de ordem técnica: problemas relacionados com o calendário da OPPRAté à data, os processos de orçamentação por programas têm-se limitado à fase de elaboração dos orçamentos. Para surtir efeitos, qualquer novo sistema de OPPR terá de ser implementado nas fases de execução orçamental, reporte, auditoria e avaliação. Os programas deverão fornecer a estrutura de organização e gestão da despesa, pelo menos em relação às áreas de despesa pública susceptíveis de serem desagregadas em programas. Isto exige que a responsabilidade pela gestão financeira e dos recursos humanos seja transferida progressivamente para os gestores de programa, que serão

O alcance da participação pelo parlamento e pela sociedade civil Os técnicos do MPD e da DNO indicaram que o formato por programas utilizado na apresentação da proposta de orçamento do executivo ao Parlamento foi bem recebido pelos deputados. Contudo, nem o Parlamento nem a sociedade civil foram formalmente consultados em relação à abordagem de orçamentação por programas.

Resultados obtidos face aos resultados previstosEsta secção apresenta uma avaliação sintética dos progressos logrados até à data face aos planos originais em relação à OPPR. Também avalia as diversas alterações dos processos orçamentais com o intuito de integrar os orçamentos-programa.

Os resultados previstos e efectivamente obtidosNão existe ainda um plano abrangente ou “roteiro” para a introdução de orçamentos-programa. A intenção era de introduzir orçamentos-programa piloto nos sectores da agricultura, educação e estradas em 2008 e ampliar a classificação programática a todo o orçamento até 2010. Ambos os objectivos foram atingidos, embora essencialmente através de um processo em que os programas foram definidos a nível central pela DNO, em colaboração com o MPD e os ministérios, seguindo uma estrutura inicialmente recomendada pelos assistentes técnicos externos afectos ao e-SISTAFE .

Na ausência de um plano formal para a introdução de orçamentos-programa, não está claro se, logo à partida estava previsto que o conceito fosse aplicado a todo o ciclo orçamental (incluindo as fases de execução, reporte e auditoria) ou apenas à fase de formulação do orçamento. A maioria dos actores está ciente das desvantagens de aplicar o conceito apenas à fase de formulação. Embora tenha sido expressamente manifestada a intenção de introduzir orçamentos-programa às outras fases do ciclo orçamental, ainda não foi elaborado um plano para a sua implementação.

Modificações conseguidas nos processos de elaboração, execução e reporte orçamentalA classificação por programas tem vindo a ser utilizada nos últimos três anos na fase de elaboração dos orçamentos. Este é um período demasiado curto para esperar quaisquer mudanças significativas. Efectivamente, não se registam quaisquer sinais de melhoria em relação à eficiência dos recursos afectados, tendo as dotações aos sectores prioritários designados representado uns 60 por cento da despesa pública total desde 2008. Dado que os programas ainda não são utilizados no processo de execução orçamental, a introdução dos mesmos ainda não produziu quaisquer mudanças na gestão de despesas, tais como uma maior descentralização das decisões sobre a despesa ou uma maior flexibilidade na afectação de recursos entre categorias económicas de despesa.

No entanto, o nexo entre as dotações orçamentais e os

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necessária é a de começar a identificar e nomear gestores de programas, os quais seriam dotados de responsabilidade exclusiva pela gestão das operações orçamentais, incluindo a autorização de despesa de verbas provenientes das dotações de cada programa. Presentemente, a função de autorização de despesas é exercida pelos directores administrativos financeiros (DAFs) em cada entidade ou agência. A concessão de autonomia administrativa aos gestores de programas exigiria a descentralização da função de autorização, ao manter a responsabilidade pelo controlo interno e prestação de contas perante a DAF.

Há que desenvolver ainda linhas claras de subordinação para os gestores de programas, com o intuito de estabelecer um quadro claro de prestação de contas. A concepção destes processos e a elaboração dos manuais, procedimentos e formatos correspondentes demorará algum tempo e aconselha-se que seja feito de forma faseada. Estas acções podem ser introduzidas primeiro em alguns ministérios-piloto antes de serem ampliadas gradualmente para outros ministérios. É possível que não seja apropriado que todos os programas sejam geridos deste modo, pelo que se deve estudar a opção de manter certos programas sob a alçada da DAF.

A capacitação de gestores de programas eficientes e do pessoal de apoio necessário para facilitar a boa gestão do programa trata-se de um desafio significativo de recursos humanos. A formação, embora seja importante, não é suficiente. Deve ser dada a devida atenção aos procedimentos de recrutamento e de selecção, bem como à introdução de incentivos apropriados. A importância dos factores relacionados com os recursos humanos num processo de orçamentação por programas em pleno funcionamento não pode ser subestimada, um elemento que deve estar devidamente previsto num plano de acção e “roteiro” abrangentes (tema abordado de seguida).

Entraves de ordem institucional: políticos, jurídicos, e culturaisAs alterações às responsabilidades relativas ao compromisso de despesa, conforme acima descritas, exige a revisão dos regulamentos financeiros e, possivelmente, da lei de 2002 que cria o sistema financeiro do Estado. Avista-se também a necessidade de rever as disposições legais e regulamentares com vista a permitir a transformação das estruturas e das definições de programas.

Mudanças profundas podem ser necessárias a nível institucional e/ou cultural. A transformação para uma verdadeira cultura de prestação de contas baseada nos resultados implica uma mudança radical de atitude. Não há motivos para crer que estas transformações não possam ser introduzidas gradualmente, desde que não se descure a formação e o desenvolvimento de recursos humanos, bem como os processos de consulta e comunicação.

Perspectivas para o futuroSe a DNO e o MPD aceitassem uma abordagem mais consultiva em relação ao desenvolvimento de orçamentos-

responsabilizados por todos os aspectos da gestão do orçamento-programa, incluindo a elaboração de relatórios anuais de desempenho a posteriori.

Outro entrave de ordem técnica que requer atenção está relacionado com a credibilidade e a previsibilidade do orçamento. Embora as cobranças em Moçambique, em geral, estejam muito próximo das previsões, tendo-lhes sido atribuída uma pontuação de ‘A’ em relação ao correspondente indicador de desempenho PEFA PI-3 em 2010, e as despesas agregadas não relativas a juros agregados também tendem a não se afastar muito do orçado, tendo conseguindo uma pontuação ‘B’ em 2008 e ‘A’ em 2010 em relação ao indicador PEFA PI-1, tem-se registado discrepâncias significativas na composição dos resultados da despesa nos últimos cinco anos (as pontuações dos indicadores PEFA PI-2 correspondente, sendo um ‘C’ em 2008 e um ‘D’, em 2010).

A cobrança de receitas e os desembolsos de subvenções não têm fugido muito ao projectado, e o serviço da dívida tem-se mantido perto dos valores previstos, pelo que não se verificou qualquer choque externo que explique este fenómeno. Só pode haver apenas duas possíveis explicações para as contínuas mudanças nas dotações a agências durante o processo de execução do orçamento - ou as verbas necessárias foram incorrectamente calculadas e, por conseguinte, mal orçadas, ou novas despesas têm vindo a ser introduzidas no orçamento durante o processo de execução. A menos que estas falhas no processo orçamental sejam corrigidas, o futuro financiamento de programas orçamentais específicos continuará a sofrerá variações significativas. Nestas condições, será difícil desenvolver estimativas coerentes por programa conjugadas a resultados igualmente coerentes dos programas.

Entraves de ordem organizacional e de recursos humanosEm termos organizacionais, a mudança mais premente na gestão da orçamentação por programas é a substituição do processo de planificação descendente por um processo de gestão e comunicação ascendente. A fim que os orçamentos possam ser executados por programas e as instituições possam ser responsabilizadas pelos resultados produzidos pelos programas, é imprescindível que as estruturas programáticas reflictam a forma como as instituições organizam as suas actividades e “processos de produção”. As instituições devem utilizar os programas como quadro de controlo e de gestão. Com esta finalidade, as instituições devem “assumir posse” dos seus programas e moldar a definição e as estruturas dos programas em conformidade com as suas próprias necessidades e exigências. Afigura-se necessário, portanto, que a DNO promova um processo de consultas com as agências de despesa e que venha a permitir eventuais ajustes às definições dos programas. Face ao facto de que os programas são definidos a nível institucional, a “personalização” das definições dos programas não deverá revelar-se excessivamente complicada. É evidente que a DNO terá de fornecer orientações relativamente às modificações.

A segunda mudança organizacional que se avista ser


BibliografiaLawson A, Umarji M, Guilherme J & Chachine C (2008)

Avaliação da gestão das finanças públicas em Moçambique, 2006, com base na metodologia PEFA. Relatório apresentado ao Ministério das Finanças, Unidade Técnica de Reforma da Administração Financeira do Estado (UTRAFE) e aos Parceiros Apoio Programático (PAPs).

Lienert I (2012) Pré-condições para reformas orçamentais baseadas em programas e nos resultados. Em Orçamentação para resultados: Rumo à orçamentação pelo desempenho. Pretória: CABRI.

Robinson M & Last D (2009) A basic model of performance-based budgeting. Washington DC: International Monetary Fund.

Umarji M, Lees C, Cavanagh J, Palacio E & Paulo A (2011) Avaliação da gestão das finanças públicas em Moçambique, 2010, com base na metodologia PEFA. Maputo:

Lista de pessoas consultadasChansuca, Anabela –Directora Adjunta (DNO)Chaves, Orleo – Chefe, Departamento do Orçamento (DNO)Dias, Julio – Consultor (DNO)Muchine, Jacinto – Vice Director, Centro de Desenvolvimento

de Sistemas de Informação de Finanças (CEDSIF)Mutemba, Amelia –Directora Adjunta, Direcção do Tesouro

Nacional (DNT)Tivane, Amilcar – Director (DNO)Umarji, Mariam Bibi – Director, MB ConsultingVasco, Pena – Chefe, Departamento de Contabilidade,

Direcção Nacional das Contas Públicas (DNCP)

programa, acrescentando alguns elementos “ascendentes” à disciplina e orientação “descendente”, não há razões para pensar que a orçamentação por programas não possa ser alargada com êxito às outras fases do ciclo de execução orçamental, reporte, auditoria e avaliação. Numa tal situação, a OPPR surtiria resultados positivos. Contudo, uma tal transformação deverá se promovida com a maior celeridade porque, enquanto a OPPR se limitar à fase de elaboração, os benefícios continuarão a ser modestos e os custos de transacção manter-se-ão relativamente elevados, o que dará origem ao risco de oposição às reformas de OPPR. Por enquanto, regista-se uma forte apropriação e empenho para com o processo, o que assegura uma base sólida para o progresso.

Com o intuito de aprofundar este forte sentimento de apropriação, um passo inicial evidente para a consolidação das reformas é a elaboração e aprovação de um plano de acção e de um roteiro apropriados. Aqueles que lideram as reformas no seio da DNO e do MPD não possuem experiência de reformas deste tipo, e poderão não saber como desenvolver um roteiro completo para a plena introdução da orçamentação por programas. Pode ser necessário apelar à assistência técnica externa para o desenvolvimento de um roteiro abrangente, sem o qual quaisquer novas reformas em matéria da OPPR seriam apenas aleatórias. Existem escolhas importantes a fazer no que respeita ao desenvolvimento de um processo abrangente de orçamentação por programas, o que merece uma ponderação inicial das diferentes opções e escolhas susceptíveis de facilitar a posterior implementação.

Lições emergentesEste estudo de caso revela quatro lições essenciais de grande valor para outros governos africanos:

• Em primeiro lugar, a noção de “orçamento-programa” é interpretada de maneira diferente pelos diferentes actores, e devem ser envidados esforços para informar os dirigentes políticos, os burocratas e o cidadão comum sobre este conceito, de modo a assegurar um consenso na fase inicial de desenvolvimento.

• Em segundo lugar, o desejo político de vincular os orçamentos aos objectivos e resultados deve ser estimulado e devidamente orientado para que uma resposta técnica exequível possa ser gerada e institucionalizada.

• Em terceiro lugar, a integração dos processos de planificação e orçamentação é um pré-requisito para a introdução bem sucedida de orçamentos-programa.

• Por último, para lograrem êxitos, as reformas de orçamentos-programa devem debruçar-se sobre questões de ordem organizacional e relacionadas com os recursos humanos, bem como os aspectos puramente técnicos da orçamentação.

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Este estudo de caso destaca seis lições com alguma utilidade para outros governos africanos:

• Em primeiro lugar, a introdução da orçamentação baseada em resultados deve ser uma iniciativa interna, caracterizada por um desejo real por parte das autoridades do país de introduzir a OPPR.

• Em segundo lugar, a OPPR deve estar alicerçada no forte compromisso político e técnico. A reforma das finanças públicas, visando uma maior eficiência e transparência, exige o esforço conjunto dos órgãos executivo e legislativo. Devem ser envidados esforços substanciais para assegurar a apropriação da OPPR pelos dirigentes políticos.

• Em terceiro lugar, a introdução da orçamentação com base nos resultados é um processo de longo prazo, cuja implementação exige uma planificação rigorosa e a participação de todos os principais actores. Tendo em vista a complexidade e o alcance da reforma, importa possuir uma visão global de todas as fases, e das suas limitações e vantagens antes de dar início às mesmas. A boa comunicação e sensibilização de todos os interessados sobre os benefícios da reforma são importantes para obter o apoio e empenho dos mesmos em todo o processo.

• Em quarto lugar, a orçamentação com base nos resultados pressupõe a introdução prévia de vários instrumentos, incluindo, sobretudo, um plano nacional (uma estratégia de redução da pobreza ou uma estratégia de crescimento e desenvolvimento sustentável), um quadro de despesa de médio prazo (QDMP) e fortes estratégias sectoriais.

• Em quinto lugar, as reformas OPPR requerem o apoio dos parceiros técnicos e financeiros do país, para financiar as acções e partilhar experiências.

• Em sexto lugar, convém assegurar a articulação entre a reforma das finanças públicas e a reforma da administração pública, ao reforçar a equipa responsável pelas acções-piloto da OPPR com técnicos do ministério responsável pela administração pública.

Motivações por, e origens da OPPRO Burkina Faso goza de uma larga experiência no domínio da reforma da gestão das finanças públicas (GFP). Na década de

Síntese e propósito do estudo de caso A orçamentação por programas e resultados (OPPR) foi introduzida no Burkina Faso em 1997 e empregue na elaboração do orçamento do Estado relativo ao ano fiscal de 1998. Entre 1998 e 2009, o processo registou vários passos em falso e foi caracterizado por períodos de letargia interrompidos por tentativas de revitalização. Por conseguinte, os resultados das reformas de OPPR foram mistos. Embora alguns actores no processo orçamental se tenham familiarizado com os conceitos de OPPR, outros não aceitaram a utilidade das reformas de OPPR.

Em 2007, a Assembleia Nacional recomendou que a OPPR entrasse em vigor assim que possível. Em 2009, a União Económica e Monetária da África Ocidental (UEMOA) aprovou uma directiva relativa a novas leis orgânicas das finanças (LOF) que previa que todos os Estados membros implementassem um sistema de OPPR em 2017. Perante estas duas iniciativas, as autoridades estão a procurar acelerar a implementação da OPPR. As estruturas de governação sofreram alterações em preparação para a implementação da OPPR, e para assegurar que abrangem todos os actores do orçamento. Foram elaboradas directrizes claras em relação aos conceitos da OPPR, bem como uma estratégia de implementação da OPPR. Muitos actores orçamentais estão familiarizados com os conceitos da OPPR, graças às acções de formação promovidas pelo Secretariado Técnico da OPPR, cujos recursos foram reforçados pelo governo.

Embora vários ministérios tenham elaborado orçamentos-programa, as dotações orçamentais anuais continuam a seguir a estrutura tradicional de partidas individuais. Também ainda não foram nomeados gestores dos programas orçamentais. Este será um passo importante para reforçar a responsabilização pelo desempenho e assegurar que, dentro de alguns anos, sejam elaborados relatórios anuais de desempenho para cada programa orçamental.

Nos finais de 2012, Os principais desafios para a implementação da OPPR eram: a ausência de pessoal qualificado para a implementação da OPPR, incluindo especialistas de TI para a informatização da execução orçamental com base em programas; liderança política para impulsionar as reformas OPPR, incluindo a adopção de um novo quadro legal (em relação ao qual já existiam alguns projectos); e institucionalização de uma mentalidade de desempenho em todos os actores do orçamento.

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• A dotação de recursos está vinculada a um contrato de desempenho entre o Parlamento e os ministérios beneficiários. Este contrato de desempenho é aceite pelo ministério e remetido a todos os níveis de responsabilização.

• O orçamento-programa exige a plena responsabilização dos actores no domínio do orçamento e uma maior flexibilidade nos processos de execução orçamental para permitir uma maior eficiência, em troca de uma melhor prestação de contas pelo desempenho no fim do período.

A justificação pela introdução, e fonte de procura da OPPRO conceito de orçamentos-programa foi apresentado pelo governo pela primeira vez em 1997 com vista a melhorar a qualidade dos serviços públicos. Todavia, as reformas de OPPR não produziram os resultados inicialmente previstos, principalmente devido à falta de capacidades técnicas e à fraca organização dos actores em matéria do orçamento. A planificação para a mudança também apresentou muitas fragilidades. Estas razões levaram a que o Parlamento assumisse a responsabilidade pela reforma ao emitir uma forte recomendação em 2007 no sentido de que o governo acelerasse a implementação da orçamentação por programas. Os parceiros técnicos e financeiros têm colaborado no processo desde 2005.

1990, as reformas da GFP foram impulsionadas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, no âmbito dos programas de ajustamento estrutural (PAE) e dos esforços do país para cumprir os critérios de convergência da UEMOA (regras fiscais). Nos finais de 1990, registou-se um maior interesse nos resultados do orçamento, o que resultou na adopção de novos instrumentos como o QDMP em 2000, revisões da despesa pública e orçamentação por programas.

Interpretação do conceito de OPPRPara garantir um entendimento comum dos conceitos mais importantes da orçamentação por programas por parte de todos responsáveis pela elaboração e implementação dos orçamentos, as directrizes relativas à implementação de orçamentos por programa propõem as definições contidas na Tabela 1.

Estes conceitos de OPPR têm sido entendidos de três modos relacionados, mas fundamentalmente diferentes:

• O orçamento é elaborado com base em programas que representam políticas públicas claramente definidas. De acordo com esta abordagem, o orçamento é transformado num instrumento para a implementação de políticas públicas e para especificar mais claramente o propósito de cada política pública.

Tabela 1: Conceitos importantes de OPPR no Burkina Faso

Conceito Definição

Ministério ou instituição Um ministério ou instituição está incumbido da missão global, o que indica o que esta organização faz e para quem o faz. A missão global pode ser expressa na forma de um conjunto específico de objectivos susceptíveis de contribuir para dividir as actividades do ministério em programas que contribuam para a implementação de uma política sectorial.

Programa A expressão “programas” refere-se a um conjunto de acções/projectos relacionados com objectivos específicos. O seu propósito é a consecução dos objectivos gerais de uma política sectorial.

Um programa é uma matriz que visa articular, de forma lógica, os objectivos, os resultados, os produtos/resultados e as actividades. Posto isto, todos os programas de um ministério contribuem para a consecução da sua missão.

No âmbito do orçamento, os programas correspondem a unidades de dotação de verbas, com um sub-tecto para as despesas de pessoal. Os programas são agrupados em missões, cujo alcance pode ser ministerial ou interministerial.

Em termos da prestação de contas, um programa define as responsabilidades para a implementação de políticas públicas.

Orçamento ministerial com base em programas

Um orçamento baseado em programas corresponde a uma matriz de programação, orçamentação e avaliação que coloca o acento na articulação entre as dotações orçamentais (verbas atribuídas) e os resultados.

Um orçamento ministerial com base em programas inclui todos os programas do ministério e permite a operacionalização da política e estratégia ministeriais. Cabe à Assembleia Nacional adoptar um quadro plurianual de despesa em relação a cada programa individual.

Orçamento operacional de programa (OPP)

Um programa é repartido em orçamentos operacionais baseados em programas que correspondem a unidades administrativas, às quais são conferidas responsabilidades de administração orçamental e de gestão de um programa. O OPP consiste em objectivos de desempenho operacional decididos em debate com o gestor do programa que lhes atribui recursos.

A pessoa responsável por um OPP deve elaborar um projecto de orçamento de acordo com os objectivos identificados, e também é responsável pela sua execução.

Unidade orçamental de programa (UOP)

UOP é a secção correspondente a um OPP que implementa aquela parte do programa pela qual é responsável. O gestor da unidade não se insere sistematicamente sob a autoridade hierárquica (administrativa) do gestor de programa.

Objectivo Um objectivo é a meta definida para uma acção ou conjunto de acções. Indica os resultados esperados das acções empreendidas com vista a concretizar o propósito do programa. Deve ser mensurável por indicadores precisos e concretos.

Distinguem-se os seguintes:

• Objectivos estratégicos nacionais, que ocupam o lugar de topo da pirâmide de objectivos. Representam as principais prioridades do país e são expressos em documentos fundamentais estratégicos, como o PRSP, ODM, etc.

• Objectivos de programa: a quantidade destes é limitada e expressam a estratégia de política pública contida em programas, e determinam as prioridades políticas gerais. São seleccionados em função dos objectivos estratégicos nacionais.

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Foi só depois de 2009, ano em que foi decidido elaborar uma estratégia, que as reformas de OPPR viveram uma revitalização, para a qual contribuíram três componentes essenciais.

Em primeiro lugar, foi dada primazia aos aspectos institucionais, com a criação de um comité directivo nacional para a reforma do orçamento por programas (CP/BPE: Comité de Pilotage du Budget Programme de l’État), que conta com o apoio de um secretariado técnico (ST/CP-BPE). O CP/BPE integra representantes dos ministérios e das instituições. Os membros do comité são normalmente representados por secretários-gerais ou assessores dos ministros e presidentes de instituições. O ST/CP- BPE, que é presidido pelo ministro do orçamento, integra cerca de 40 membros, que são secretários-gerais ou assessores técnicos de cerca de 40 ministérios e instituições. Representantes das comunidades locais, escolas de formação profissional e da sociedade civil também integram o comité directivo. O comité reúne-se trimestralmente em sessão ordinária para avaliar o progresso das iniciativas de reforma. A nível sectorial foram criadas unidades subordinadas designadas de “unidades ministeriais para a orçamentação por programas”. Além destas estruturas existe um grupo de pessoas com experiência nas áreas da planificação e de orçamentação com base em resultados. O trabalho do secretariado é aprovado pelo comité directivo que apresenta balanços de progresso periódicos ao Conselho de Ministros.

O ST/CP-BPE, que se dedica exclusivamente à implementação da orçamentação por programas, é composto de cinco peritos, todos altos funcionários provenientes de várias divisões responsáveis pela planificação, orçamentação e avaliação/monitorização das políticas públicas, e é coadjuvado por pessoal de apoio. O ST/CP-BPE oferece apoio aos ministérios e instituições em relação a:

• definição da orçamentação por programas, através de acções de formação e sensibilização, prestação de apoio técnico e desagregação de programas em acções;

• elaboração de projectos anuais de desempenho dos programas; e

• elaboração de orçamentos-programa piloto.

Em segundo lugar, foram destacados os aspectos técnicos, com a elaboração de novos documentos de referência, cujo propósito era o de promover, junto dos actores na área do orçamento, um entendimento comum sobre os conceitos e instrumentos da orçamentação por programas. Foram elaborados os seguintes documentos:

• Le Document d’Orientation du Budget Programme (documento de orientação do orçamento-programa), aprovado pelo Conselho de Ministros em 16 de Junho de 2010. Este documento define os principais conceitos e contém orientações para a elaboração, execução, acompanhamento e avaliação de orçamentos-programa.

• La Stratégie d’Implantation du Budget Programme de l’Etat (estratégia para a implementação do orçamento-

Após 2007, além da influência do Parlamento, houve outras organizações que exerceram pressão para que a OPPR fosse adoptada. A UEMOA exerceu pressão para que fossem adoptadas seis das suas directrizes, todas as quais devem entrar em pleno vigor em 2017. A directiva da UEMOA relativa à lei orgânica das finanças (LOF) obriga todos os Estados membros para adoptar a orçamentação por programas em 2017 (consultar as principais disposições da directiva no anexo 3 da parte A). Certos parceiros técnicos e financeiros também têm exercido alguma pressão tácita, ao referir à gestão com base nos resultados promovida pela Declaração de Paris como razão para adoptar a OPPR. Alguns parceiros multilaterais, como o Banco Africano de Desenvolvimento, o FMI e a União Europeia intensificaram o apoio às reformas de OPPR. Em menor medida, as manifestações populares, sempre mais frequentes, acompanhadas de apelos a uma maior justiça social, são reflexo do desejo de uma maior responsabilização dos titulares de cargos.

Este novo ímpeto contribuiu para mudar as percepções sobre a OPPR a nível sectorial, que não a havia aceite com grande seriedade. Antes de 2007, a OPPR não era vista pelos ministérios como uma abordagem particularmente útil, sendo que os primeiros orçamentos-programa nem foram apreciados pelo Conselho de Ministros.

Estratégia e abordagem adoptadasA orçamentação por programas tem evoluído nos últimos 15 anos. A orçamentação por programas foi introduzida pela primeira vez na sequência da Directiva Orçamental N ° 97-054/PRES de 26 de Maio de 1997 relativa à elaboração da lei orçamental de 1998. A decisão de introduzir a orçamentação por programas teve a sua origem no desejo das autoridades de transformar o orçamento num instrumento útil para o desenvolvimento económico e social. Na altura, previa-se uma abordagem gradual.

De início foram identificados seis ministérios para a introdução, em regime piloto, de orçamentos baseados em programas.1 A abordagem de OPPR começou a ser alargada em 2000. Os QDMP eram vistos como complementares à abordagem orientada para os resultados. Contudo, os orçamentos por programas foram introduzidos com demasiada rapidez, antes de terem sido colhidas lições da fase piloto. Entre 1997 e 2009, a reforma de OPPR registou progressos embora tenha revelado também algumas fragilidades que têm impedido o seu progresso. Entre estas deficiências destacam-se as seguintes: consulta insuficiente com a maioria dos actores na área da orçamentação quanto à abordagem de orçamentação por programas; ausência de materiais de referência sobre a OPPR; ausência de uma estratégia global para a implementação da OPPR; e ausência de uma estrutura forte de orientação e de textos regulamentares.

1 Os seis Ministérios eram o Ministério das Finanças e dos Assun-tos Económicos (departamento de finanças), o Ministério da Saúde, o Ministério do Ensino Básico e Alfabetização, o Ministério do Ensino Secundário e Superior e Investigação Científica, o Ministério da Defesa e o Ministério da Administração Territorial (secção da segurança).


Em terceiro lugar, foi adoptada uma abordagem consultiva, que conta com a participação de todos os ministérios e instituições, da sociedade civil, dos parceiros técnicos e financeiros e do Parlamento, com destaque particular para a comunicação e sensibilização dos actores a todos os níveis.

Com a elaboração de uma estratégia de OPPR e actividades específicas para o período 2010-2015, a sequência aparenta ser coerente e tecnicamente viável (o Anexo 2 contém os objectivos específicos a serem atingidos).

Actores mais importantes, processos de gestão e comunicação e recursos aplicados O relançamento do processo foi confiado ao ST/CP-BPE, responsável pela coordenação de todas as actividades relacionadas com a OPPR, com base num programa trienal. O governo proporciona algum financiamento para as actividades, e os parceiros técnicos e financeiros contribuem de forma muito significativa.

A adopção e implementação de orçamentos-programa irão alterar as linhas de subordinação e a responsabilidade pela execução da despesa pública. As directrizes de OPPR identificam os seguintes actores principais em matéria do orçamento:

programa nacional), aprovada pelo Conselho de Ministros em 15 de Fevereiro de 2012. Este documento propõe uma abordagem estratégica e operacional para a introdução da orçamentação por programas. Também fornece uma matriz para a transformação da orçamentação por partidas individuais numa orçamentação por programas, e um manual padrão para a concretização desta transformação. O documento também apresenta sugestões para o orçamento-programa de seis ministérios.

• Les Guides Méthodologiques d’Élaboration, de Suivi et d’Évaluation du Budget Programme (guias de metodologia para a elaboração, acompanhamento e avaliação de orçamentos-programa). Foram elaborados dois guias: um guia completo da metodologia a aplicar na elaboração, e um guia sobre o acompanhamento e a avaliação dos orçamentos-programa. Estes documentos definem os conceitos mais importantes, inclusive como um ministério pode ser estruturado em programas, como um programa é desagregado em acções e como utilizar os instrumentos de avaliação do desempenho dos programas.

Figura 1: Cadeia de diálogo entre actores no processo de orçamentação por programas

OBJECTIVO ESTRATÉGICO

PARLAMENTO

Debate e aprovação

Governo

Consultas interministeriais

Primeiro-Ministro

Ministro das Finanças

Ministros

GESTORES DE PROGRAMAS

Diálogo entre gestores

SERVIÇOS

TÉCNICOS

OBJECTIVOS OPERACIONAIS

Fonte: MoEAF (2010a).

4. Burkina Faso 91

B

4

que contaram com a participação de peritos nacionais e internacionais, e técnicos dos ministérios e instituições. Cada programa tem um alcance ministerial, e não existem programas que abarcam mais do que um ministério.

Com base nas directivas da UEMOA de 2009 e as lições colhidas da experiência com a implementação de orçamentos-programa em Burkina Faso, foi proposta uma nova modalidade de orçamentação por programas, cujas principais características estão contidas na Tabela 2.

Grosso modo, os programas orçamentais são estruturados por missões, programas, acções e/ou projectos e actividades (ver a Figura 2). A Figura 3 ilustra como esta estrutura é aplicada no Ministério do Ensino Secundário e Superior.

A importância da informação sobre o desempenhoEstão em vias de ser desenvolvidas informações sobre o desempenho susceptíveis de serem utilizadas pelos actores na área da orçamentação para efeitos de avaliação e implementação do orçamento-programa. As directrizes para o estabelecimento da OPPR propõem uma ferramenta de monitorização e avaliação. As directrizes indicam que um gestor de programa deve produzir um relatório anual de desempenho, que ficará sujeito a uma auditoria externa (por um tribunal de contas). Também está previsto que a monitorização e avaliação venham a realizarem-se a três níveis: nacional, ministerial e programático.

• Um gestor de programas que, uma vez nomeado, é responsável pelas acções-piloto do seu programa orçamental. Participa na elaboração de objectivos estratégicos para o programa e acompanha a implementação operacional e a realização dos objectivos. É responsável pela administração das dotações orçamentais do programa e para fazer transferências de categorias de despesa nas dotações do programa durante a execução do orçamento sem ultrapassar os limites indicados na LOF.2 O gestor de programa pode delegar poderes ao chefe da OPP a ser implementado pelas UOPs.

• Ministérios e presidentes das instituições constitucionais, que são os principais gestores das dotações orçamentais atribuídas aos seus ministérios ou instituições.

• O ministro das finanças, que, para além de ser responsável pelo seu ministério, é responsável por centralizar as operações orçamentais de outros gestores orçamentais.

A cadeia de diálogo entre os actores encontra-se ilustrada na Figura 1.

A definição de programas e a integração dos mesmos nos processos de elaboração, execução e reporte Foram definidos programas em conformidade com as respectivas directivas da UEMOA. Foram realizados seminários em todo o país sobre a definição de programas,

2 É permitido transferir verbas de salários para rubricas não salariais num programa, mas não o contrário. É este o significado de fungibilidade assimétrica na Figura 2.

Tabela 2: Características da orçamentação por programas em Burkina Faso

Características Nova visão para a orçamentação por programas

Prazo 3 anos

Alcance do orçamento- programa Ministério

Arquitectura do orçamento-programa 1. 1. Ministério/Instituição

a) 7 programas por ministério

b) 2 programas por instituição

2. Programa

a) 1 objectivo estratégico ou global por programa

3. Acções/Projectos

a) 10 acções, no máximo, por programa

b) 1 objectivo operacional ou específico por acção

Tipo de orçamento Por resultados

Unidade de aprovação pelo Parlamento Programa

Especificação das dotações Programa

Tipo de legislação Lei

Dotações transitadas Sim, dentro de certos limites

Fungibilidade Fungibilidade assimétrica

Controlo a priori Relaxado

Controlo a posteriori Reforçado

Fonte: Unidade nacional para a implementação do orçamento-programa.


Fonte: Autor, com base no projecto do orçamento-programa para 2013–15 do Ministério do Ensino Secundário e Superior.

Figura 2: Arquitectura de orçamentos-programa desde 2010

Programa1.2

Objectivo estratégico

Indicadores de impacto

Fonte: MoEAF (2010a).

Programa1.1



Acção1.2

Objectivos operacionais

Indicadores de efeitos

Acção1.1



Actividades

Actividade 1.2.1

Actividade 1.2.2

Actividade 1.2…

Actividades

Actividade 1.1.1

Actividade 1.1.2

Actividade 1.1…

Programa2.1



Acção2.1



Actividades

Actividade 2.1.1

Actividade 2.1.2

Actividade 2.1…

Política pública

Actividades

- Redução do rácio alunos/sala de aula

- Melhorar a qualidade de ensino técnico-profissional

Actividades- Aumentar as opções

educacionais- Promover a procura e facilitar o acesso aos serviços de ensino

Actividades

- Assegurar a prova e avaliação apropriada dos

conhecimentos adquiridos - Provas periódicas

Acção2:Qualidade

Operationalobjective:Melhorar as eficiências internas

do ensino geral

Indicadoresdeefeitos:1. Proporção de professors sem

qualificações em relação ao número total de professores

2. Rácio de manuais escolares/alunos

3. Proporção de professores avaliados na sala de aula

Acção1

Fornecer infra-estruturas, instalações e ensino

Objectivooperacional:

Aumentar a oferta de opções no ensino geral

Indicadoresdeefeitos:

1. Número de salas de aula construídas e apetrechadas

nas escolas secundárias

2. Rácios professor/alunos

Acção3:Monitorizaçãoeavaliaçãode

conhecimentosecapacidades

Objectivooperacional:Assegurar avaliações educacionais eficaces

Indicadoresdeefeitos:1. Número de provas

normalizadas efectuadas

Programa2:

Ensino técnico-profissional

Objectivoestratégico:

Desenvolver um sistema de ensino tecnico-profissional de

elevada qualidade

Indicadores:

Programa1:

Ensino secundário geral

Objectivoestratégico:Desenvolver um sistema de

ensino secundário de elevada qualidade

Indicadores:1. Matriculação no ensino

secundário

2. Conclusão do ensino secundário

Programa3:

Ensino superior


Desenvolver um sistema de ensino de elevada qualidade e promover a investigação

universitária

Indicadores:

Ministério do Ensino Secundário e Superior

Missão: Assegurar a implementação e acompanhamento da política do Estado em matéria do ensino secundário e superior nos sectores public e privado

Programa4:

Prestação de serviços sociais


Assegurar um ambiente propício para estudantes e

alunos

Indicadores:

Programa5:

Acções-piloto e apoio


Reforçar as capacidades

operacionais do ministério

Indicadores:

Missão 2Missão 1

Ministério/Instituição

Figura 3: Arquitectura do orçamento-programa no Ministério do Ensino Secundário e Superior

4. Burkina Faso 93

B

4

Entraves de ordem organizacional e de recursos humanosO período entre 1997 e 2010 foi marcado por três acontecimentos importantes:

• 1998: a introdução e implantação de acções-piloto de orçamentos-programa em seis ministérios;

• 2000–2005: o começo do alargamento e introdução de um QDMP geral para servir de enquadramento para a elaboração de orçamentos-programa; e

• 2005–2009: a revitalização do processo, acompanhada de uma maior vontade política.

Este período foi marcado por alguns sucessos. A Tabela 3 resume as conquistas mais importantes até à data face aos planos iniciais.

Estava previsto que a estratégia viesse a introduzir melhorias na GFP em geral, como também no que tange aos processos de dotação de recursos e de prestação de contas, em particular. No entanto, dado que a OPPR ainda não havia passado da fase piloto e ainda não havia sido implementada nos finais de 2012, é impossível confirmar se os processos de dotação de recursos e de gestão sofreram algumas melhorias. É impossível realmente falar ainda da implementação de programas e, muito menos, de relatórios de desempenho.

No entanto, podem ser identificadas as seguintes vantagens directas e indirectas da orçamentação por programas:

• O orçamento-programa é utilizado por vezes pelos parceiros técnicos e financeiros para o desembolso de fundos. Por exemplo, na lista de verificação, emitida conjuntamente pelo governo e seus parceiros técnicos e financeiros (PTF) relativamente à estratégia para o reforço das finanças públicas em 2011, o secretariado técnico foi incumbido de duas tarefas prioritárias. A primeira lidava com a elaboração do documento de estratégia e manual de procedimentos e directrizes, e a segunda estava relacionada com a preparação de orçamentos-programa (2012-2014) em dez ministérios e instituições. Estas duas medidas foram identificadas como pré-condições para o desembolso de fundos pelo Banco Africano de Desenvolvimento.

• Trata-se de um instrumento utilizado por alguns ministérios sectoriais para a mobilização de recursos (por exemplo, Ministério da Saúde, Ministério da Juventude). Os ministérios utilizam estes documentos como instrumentos de advocacia com alguns PTFs para financiar as suas actividades. Por exemplo, em 2011, o Ministério da Juventude, Formação Técnico-Profissional e Emprego recebeu financiamento da Organização Internacional do Trabalho, com base no seu orçamento-programa.

• Contribui para o processo de planificação dos ministérios sectoriais, pois esclarece o conteúdo dos programas e os indicadores. Cada programa é acompanhado de um instrumento de desempenho, que consiste em objectivos estratégicos medidos por indicadores de impacto, e

Mecanismos e incentivos aplicados para incentivar a participação dos ministérios sectoriais e outras agências centraisA estratégia de mobilização dos ministérios sectoriais depende do nível de participação dos mesmos no comité directivo nacional através dos seus secretários-gerais, e do dinamismo das unidades ministeriais tuteladas pelo secretário-geral (nestas unidades está integrado um assessor técnico do ministro que lhe apresenta contas com regularidade). Os ministérios sectoriais também participam em actividades de OPPR, e recebem apoio financeiro do ST/CP-BPE para as suas actividades. Para assegurar a apropriação de todos os actores, o ST/CP-BPE elaborou uma estratégia de comunicação com o intuito de divulgar informação e assegurar a sensibilização dos processos de OPPR. Estas acções são destinadas a cerca de 6.000 actores afectos de várias estruturas orçamentais.

O alcance da participação parlamentar e da sociedade civil A nível operacional, a participação do Parlamento e da sociedade civil continua relativamente baixa. Em termos teóricos, para que a orçamentação por programas possa ser implementada, o Parlamento deveria afectar as verbas correspondentes aos orçamentos por programas, e a sociedade civil deveria acompanhar e interrogar o governo sobre o desempenho dos ministérios. Esta situação ainda não se concretizou. Contudo, o Parlamento foi um participante importante na elaboração de alguns documentos de enquadramento para monitorização e avaliação da orçamentação por programas. A Commission des Finances et du Budget (COMFIB, a comissão permanente das finanças e do orçamento) da Assembleia Nacional, contribuiu para estes documentos.

Desde 2009, a sociedade civil tem participado extensivamente na monitorização e promoção das reformas. A sociedade civil está representada por um membro no comité directivo nacional sobre a OPPR. Além disto, o secretariado técnico da implementação da OPPR tem promovido acções de formação entre os representantes de cerca de 20 organizações da sociedade civil através do Centre d’Information et de Formation et d’Études (CIFOEB, Centro de Informação, Formação e Investigação). Esta formação visa assegurar uma boa compreensão da orçamentação por programas, e a partilha de experiências em matéria da elaboração, execução e auditoria dos orçamentos por programas com países precursores (por exemplo, a França e o Mali).

Resultados obtidos face aos resultados previstosEsta secção avalia os resultados da OPPR face aos planos iniciais, tendo em linha de conta os resultados (os produtos imediatos da reforma de OPPR), e os efeitos (mudanças correspondentes ao processo orçamental e os benefícios obtidos).


Tabela 3: Progresso alcançado na introdução da OPPR face aos planos iniciais

Marcos de progresso Progresso previsto em 1997 Progresso efectivamente alcançado (até finais de 2012)

Orçamentos-programa em regime piloto em seis ministérios

Elaboração de seis orçamentos-programa

Alargamento e introdução de QDMP

O Ministério das Finanças e dos Assuntos Económicos (MdFAE) deveria orientar os ministérios e instituições quanto à produção de orçamentos- programa

Apenas uns poucos ministérios (MdFAE, Ministério da Saúde, Ministério da Educação Nacional, Ministério da Juventude, Formação Profissional e Emprego) elaboraram orçamentos-programa que, na maioria dos casos, constituem documentos díspares não articulados ao QDMP geral.

Revitalização do processo, acompanhada de uma maior vontade política

O processo de orçamentação por programas deveria ter sido implementado até 2000 e ter chegado ao seu auge em cerca de 2005. Porém, o processo não conseguiu a dinâmica desejada porque a orçamentação por programas não foi devidamente realizada nos ministérios e instituições

Organização de um seminário nacional de reflexão para revitalizar o processo em 2005, com base numa estratégia desenvolvida em suficiente pormenor.

Organização de um seminário regional para partilhar experiências sobre a orçamentação por programas com outros países da sub-região, em particular, o Mali e o Benim.

Em 2008, criação de uma comissão de reforma de orçamentação por programas sob a tutela da Direcção Nacional do Orçamento, responsável pela gestão do processo de implementação de orçamentos-programa.

Elaboração da estratégia de implementação e seu instrumento para a promoção de acções piloto a nível institucional

Estabelecimento de um comité directivo nacional para a reforma do orçamento-programa com um secretariado técnico dedicado exclusivamente à orçamentação por programas.

Estabelecimento de uma unidade técnica de orçamentos-programa em todos os ministérios e instituições como estrutura subordinada do secretariado técnico.

Directrizes sobre orçamentos-programa foram aprovadas pelo Conselho de Ministros em 2011.

Um documento sobre a implementação estratégica de orçamentos-programa foi elaborado e aprovado pelo Conselho de Ministros em 2011.

Elaboração de um plano de comunicação para promover a apropriação de todos os actores no processo.

Actualização do quadro legal e regulamentar

O Burkina Faso deve adaptar as directivas da UEMOA relativas ao quadro harmonizado de finanças públicas

O projecto de lei das finanças foi elaborado, mas ainda não havia sido aprovado até finais de 2012.

Projectos de decretos sobre a adaptação das outras directivas da UEMOA (código relativo à transparência, regulamento relativo às contas públicas, classificação orçamental e relatórios de execução do orçamento do Estado) estavam disponíveis, mas não haviam sido aprovados até finais de 2012

Desenvolvimento de instrumentos estratégicos e capacitação dos actores

Uma matriz para a transição de orçamentos por partidas individuais para a orçamentação por programas foi elaborada e disponibilizada a todos os actores do orçamento.

Manuais sobre a elaboração de orçamentos-programa e a monitorização e avaliação foram elaborados.

Um programa de capacitação em matéria de orçamentos-programa estava em vias de ser aprovado nos finais de 2012.

Uma estratégia de OPPR, acompanhada de um plano de comunicação, foi elaborada.

Formação e sensibilização sobre os principais conceitos de orçamentos-programa:

• os cinco membros do secretariado técnico receberam formação;

• todos os membros das unidades técnicas ministeriais e técnicas receberam formação em matéria da OPPR;

• sensibilização em matéria de orçamentos-programa junto de todos os chefes de ministérios e instituições, salvo os próprios ministros;

• especialistas de informática responsáveis pela adaptação das aplicações informáticas utilizadas na execução de orçamentos-programa receberam formação em matéria da OPPR;

• acções de sensibilização em matéria de orçamentos-programa foram realizadas junto de todas as secções técnicas descentralizadas do MdFAE;

• acções de formação em matéria de orçamentos-programa foram promovidas junto de várias organização da sociedade civil, jornalistas e funcionários do parlamento (deputados e pessoal administrativo da Assembleia Nacional); e

• cursos básicos foram oferecidos a leitores e alunos universitários e de colégios técnico-profissionais (alfândegas, órgãos nacionais de finanças, administração pública) em matéria dos conceitos-chave da OPPR.

Fonte: Autor, com base em documentos do governo de Burkina Faso (2012) e relatórios anuais de progresso.

4. Burkina Faso 95

B

4

Os principais factores motivadores do progressoO processo de orçamentação por programas foi pilotado pelo MdFAE através de um comité directivo presidido pelo ministro responsável pelo orçamento, coadjuvado por um secretariado técnico responsável pelos aspectos de ordem técnica. O Tesouro Nacional e a Direcção de Contas Públicas foram incumbidos com a revisão do enquadramento legal e regulamentar, e da Direcção Nacional dos Serviços de Informática é responsável pela adaptação dos sistemas informáticos. Esta atribuição de tarefas facilitou o processo e permitiu que cada estrutura se concentrasse apenas na sua área de competência, ao contribuir para a consecução dos resultados comuns do processo.

Nos últimos anos, o governo também tem demonstrado um maior empenho para com as reformas de OPPR, incluindo ao:

• atribuir verbas significativos para a implementação da OPPR, inclusive no que respeita aos orçamentos operacionais da comissão nacional e do secretariado técnico;

• permitir que o secretariado técnico realize actividades que visam a implementação da OPPR, tais como a realização de estudos sobre a implementação da OPPR e contratação de consultorias;

• proporcionar formação de alto nível aos membros do secretariado, na condição que continuem a ocupar o cargo por um determinado período; e

• reestruturar alguns ministérios, em particular o MdFAE, de modo a que fiquem à altura de lidar melhor com a orçamentação por programas.

Entraves de ordem técnica: problemas relacionados com o calendário da OPPROs aspectos de ordem técnica relacionados com a transposição para o ordenamento jurídico do Burkina Faso das directivas da UEMOA relativamente ao orçamento-programa parecem estar no bom caminho, mas o ritmo ao qual os documentos estão a ser adoptadas a nível político pode vir a afectar negativamente o calendário das actividades e aumentar o risco de não cumprir o prazo de 2017, fixado para a implementação da OPPR em toda a comunidade.

Algumas directivas, em particular a Directiva relativa à LOF e a directiva relativa à classificação orçamental, deveriam ter sido adoptadas em 2012. Contudo, até finais de 2012, ainda não havia sido adoptada qualquer directiva, embora os projectos de texto tenham sido preparados pelos serviços técnicos. Esta situação indica a possibilidade de não ser respeitado o objectivo de introduzir orçamentos-piloto por programas até pelo menos um ano antes da data prevista pela UEMOA.

Surge também o risco de a implementação da OPPR ser protelada em virtude dos atrasos na área da informática, um factor determinante para a execução do orçamento. Os programas informáticos existentes foram concebidos para a orçamentação por partidas individuais e deverão ser adaptadas para a orçamentação por programas. Nos finais de 2012, a adaptação das aplicações informáticas não estava tão

objectivos operacionais medidos por indicadores de resultados e de actividades. Estes quadros de desempenho permitem um melhor direccionamento das intervenções e uma melhor medição dos resultados por parte dos ministérios.

Modificações conseguidas nos processos de formulação, execução e reporte orçamentalActualmente, o processo de orçamentação por programas não afecta em nada a gestão do orçamento, uma vez que a orçamentação por partidas individuais continua a ser utilizada para efeitos de execução. Na maioria dos casos, o comportamento manteve-se inalterado no que toca ao orçamento, apesar de alguns ministérios tomarem os indicadores dos diversos programas em consideração para efeitos da dotação de recursos.

Efeitos gerais para a prestação de serviços e prestação de contas perante o público e o Parlamento A introdução da orçamentação por programas no seu formato actual tem afectado consideravelmente a fixação de metas relativas à prestação de serviços: o processo permitiu aos ministérios e instituições definirem metas de médio prazo (também conhecidas como metas operacionais) e de longo prazo, ou seja, alvos estratégicos. Os ministérios podem distinguir entre os resultados imediatos e os produtos, e os impactos dos mesmos.

É evidente que se presta mais atenção aos resultados nos debates a priori relacionados com o orçamento, embora esta já não seja a situação quando se trata da monitorização e avaliação dos resultados.

O Parlamento e a sociedade civil revelam um interesse crescente na gestão com base nos resultados e, sobretudo, na orçamentação por programas. No Parlamento os deputados frequentemente colocam perguntas orais sobre temas relacionados com a OPPR ao ministro das finanças e assuntos económicos. Os deputados também solicitaram que lhes fosse oferecida formação sobre a orçamentação por programas.

A sociedade civil parece estar mais bem informada das questões relacionadas com o orçamento na sequência de campanhas de formação e sensibilização. Além disso, as informações sobre o orçamento são traduzidas para o idioma local, o que torna o orçamento mais acessível a grande parte da população.

Factores motivadores e inibidores de progressoA eventual transformação do orçamento por partidas individuais num orçamento por programas exigirá mudanças profundas na GFP, com consequências para os recursos humanos, e efeitos de ordem técnica, administrativa e política. Constatam-se vários factores motivadores e inibidores do progresso.


Outro entrave importante é o facto de que a reforma administrativa geral e a reforma da GFP estão a ser executadas em paralelo enquanto deviam ser realizadas em simultâneo. Alguns países, como a França, criaram um ministério responsável especificamente pela função pública e dotaram-lhe das verbas correspondentes para implementar as reformas orçamentais com base no desempenho.

Quanto aos aspectos jurídicos, os atrasos na revisão do respectivo ordenamento jurídico e regulamentar constitui um dos principais entraves para a implementação da orçamentação por programas. A ausência de uma LOF revista explica a razão pela qual, até à data, uma abordagem por partidas individuais continua a ser empregue para elaborar, aprovar e executar os orçamentos anuais.

Perspectivas para o futuroOlhando para o futuro, o país prevê:

• impulsionar a adaptação das aplicações informáticas; • melhorar a comunicação relativa ao processo para

assegurar a máxima apropriação pelos actores;• rever os programas orçamentais com vista a desenvolver

um modelo definitivo de programas, com instrumentos concomitantes de desempenho;

• nomear gestores de programas;• aprovar o novo quadro legal e regulamentar necessário

para a implementação da OPPR; e• preparar e apresentar ao Parlamento, para adopção em

2014, o primeiro orçamento-programa nacional relativo ao ano orçamental de 2015.

Lições emergentesSeis lições importantes podem ser extraídas deste estudo:

• Em primeiro lugar, a introdução dos orçamentos com base nos resultados deve ser uma iniciativa interna, assente no desejo efectivo das autoridades nacionais de introduzir a OPPR.

• Em segundo lugar, a OPPR deve estar alicerçada no forte compromisso político e técnico. A reforma das finanças públicas, visando uma maior eficiência e transparência, exige o esforço conjunto dos órgãos executivo e legislativo. No caso concreto do Burkina Faso, o processo empreendido pelo executivo não logrou qualquer sucesso até o Parlamento ter começado a participar em 2007.

• Em terceiro lugar, a introdução da orçamentação com base nos resultados é um processo de longo prazo, cuja implementação exige uma planificação rigorosa e a participação de todos os principais actores. Tendo em vista a complexidade e o alcance da reforma, importa possuir uma visão global de todas as fases, e das suas limitações e vantagens antes de dar início às mesmas.

• Em quarto lugar, a orçamentação com base nos resultados pressupõe a introdução prévia de vários instrumentos, incluindo, sobretudo, um plano nacional (uma estratégia de redução da pobreza ou uma estratégia de crescimento

avançada quanto os outros aspectos da implementação da OPPR.

Entraves de ordem organizacional e de recursos humanosTêm sido envidados esforços consideráveis no sentido de promover a participação de todos os actores na reforma de OPPR, o que constitui um bom presságio para o processo de reforma. Contudo, as limitações de recursos humanos são enormes, a mais importante das quais está relacionada com a mobilidade do pessoal qualificado. Este entrave é agravado quando se trata de peritos em matéria de informática e estatística, entre os quais a taxa de rotatividade é muito elevada.

Outros entraves no domínio dos recursos humanos foram registados a nível estratégico. Aliás, até a nível sectorial, onde existe um número elevado de pessoal qualificado, constata-se que os responsáveis, incluindo os ministros, nem sempre estão suficientemente familiarizados com os processos de implementação da OPPR. Os deputados também não possuem as capacidades necessárias embora tenham de votar nos orçamentos por programas. Após as eleições de 2012, registou-se a necessidade de reforçar as capacidades dos deputados recém-eleitos. Igualmente, que a necessidade do reforço de capacidades também se regista a nível da sociedade civil para que esta esteja à altura de desempenhar o seu papel nos processos de elaboração, monitorização e avaliação do orçamento.

Entraves de ordem institucional: políticos, jurídicos, e culturaisA instabilidade institucional dos serviços ministeriais representa um entrave significativo. A frequente fusão ou separação das funções dos ministérios resulta numa constante modificação do modo como as políticas de despesa são desagregadas em programas.

No Burkina Faso, não parece haver qualquer urgência em implementar a reforma, quer seja por interesse políticos ou por exigência legislativa. Isto pode ser explicado pelo facto de os grupos políticos existentes não possuírem uma boa compreensão das questões com as quais se prende o processo de reforma.

No âmbito da função pública, as reformas de OPPR exigem uma revolução cultural, face ao facto de que a administração vê a gestão com base no desempenho como anátema. A necessidade de prestação de contas em matéria da gestão do orçamento é por vezes encarada com desconfiança por diversos actores.

Um grande impedimento é a fraca observação das reformas de OPPR por parte dos principais actores pelo facto de recearem a mudança. Alguns altos funcionários (directores-gerais, gestores de projecto) receiam perder as suas regalias e, possivelmente, os seus empregos. Efectivamente, a implementação da orçamentação por programas pode resultar na racionalização das estruturas administrativas e no desaparecimento de certas funções que se tornarão supérfluas.

4. Burkina Faso 97

B

4

• O Ministério das Finanças e Assuntos Económicos, através do secretariado técnico do comité directivo nacional de reforma do orçamento-programa, elabora uma estratégia de implementação e seu respectivo mecanismo de orientação institucional. Este conjunto de actividades tem os seguintes objectivos:– estabelecer um quadro institucional para a

implementação da orçamentação por programas;– fiscalizar o funcionamento do mecanismo-piloto; e– elaborar e implementar um plano de comunicação e

informação.• Melhorar o quadro legal e regulamentar para pôr em

prática a orçamentação por programas com vista a atingir os seguintes objectivos:– implementar, no Burkina Faso, todas as directivas da

UEMOA relativas ao quadro harmonizado das finanças públicas; e

– adaptar o quadro legal e regulamentar ao contexto nacional.

• Desenvolver instrumentos estratégicos e fortalecer as capacidades dos actores. Este marco deverá ser atingido pelas seguintes acções:– definir a estratégia de implementação da

orçamentação por programas;– reforçar as capacidades dos actores;– elaborar orçamentos sectoriais baseados em

programas; e– adaptar os sistemas informatizados ao contexto local.

BibliografiaMoFEA (Ministry of Finance and Economic Affairs) (2010a)

Guidelines for the implementation of programme-based budgeting in Burkina Faso.

MoFEA (2010b) Programme of activities (2010–2015) of the Programme-Based Budget Reform Steering Committee, Burkina Faso.

MoFEA (2010c) Methodological guide for the preparation of programme-based budgets, Burkina Faso.

MoFEA (2011a) Implementation strategy for programme-based budgeting, Burkina Faso.

MoFEA (2011b) Implementation strategy and communication plan for programme-based budgeting, Burkina Faso.

Ministry of Secondary and Tertiary Education (2012) Draft programme-based budget (2013–2015).

Technical Secretariat of the Programme-Based Budget Steering Committee (2011) Supporting the communication/awareness campaign to achieve buy-in by the Ouagadougou University community into the programme-based budgeting process.

Lista de pessoas entrevistadasBilla Bambara, Amina – Co-ordenadora do Secretariado

Técnico do Comité de Reforma do Orçamento-Programa (ST-CP/BPE), Secretariado Técnico do Comité de Reforma do Orçamento-Programa /MdFAE

e desenvolvimento sustentável), um quadro de despesa de médio prazo (QDMP) e fortes estratégias sectoriais.

• Em quinto lugar, as reformas OPPR requerem o apoio dos parceiros técnicos e financeiros do país, para financiar as acções e partilhar experiências.

• Em sexto lugar, convém assegurar a articulação entre a reforma das finanças públicas e a reforma da administração pública, ao reforçar a equipa responsável pelas acções-piloto da OPPR com técnicos do ministério responsável pela administração pública.

ANExO 1 Directivas da UEMOA relativas à reforma das finanças públicas • Directiva N° 06/2009/CM/UEMOA relativa às Leis

Orgânicas do Orçamento. Esta directiva prevê as normas relativas ao conteúdo, à apresentação, elaboração, adopção, execução e auditoria das leis orçamentais (ver o Anexo 3 da Parte A para os aspectos relativos à OPPR s).

• Directiva N° 01/2009/CM/UEMOA relativa ao Código de Transparência. Esta directiva serviu de orientação para a elaboração de outras cinco directivas. O Código de Transparência contém as regras e os princípios fiscais.

• Directiva N° 07/2009/CM/UEMOA relativa aos regulamentos das contas públicas gerais. Esta directiva contém as regras, os procedimentos e as responsabilidades dos actores que executam e prestam contas pelas transacções financeiras do governo (tanto no que respeita às receitas e despesas, como também os activos e passivos). Os países membros devem transpor o teor da directiva para um decreto emitido pelo governo.

• Directiva N° 08/2009/CM/UEMOA relativa à classificação orçamental Esta directiva estabelece os princípios relativos à apresentação das receitas e despesas orçamentais - um sistema de classificação comum a ser aplicado em todos os Estados membros.

• Directiva N° 09/2009/CM/UEMOA relativa ao Plano de Contas. Esta directiva contém os detalhes do sistema de contabilidade das finanças públicas: ou seja, as normas, as regras, os procedimentos e a estrutura contabilística a serem empregues na preparação das contas e demonstrações financeiras.

• Directiva N° 10/CM/UEMOA relativa aos relatórios de execução orçamental. Esta directiva contém os princípios que devem reger a preparação e apresentação de estatísticas sobre as operações financeiras relativas ao orçamento anual dos Estados membros.

ANExO 2 Índices de referência de OPPR para 2010-15Os seguintes parâmetros de referência foram extraídos do programa de actividades (2010-2015) do comité directivo nacional de reforma do orçamento-programa:


Bontogo, Siméon – Director Executivo, CIFOEB Centro de Informação, Formação e Investigação

Combassere, S Celestin – Investigador, perito em matéria da orçamentação por programas, Divisão de Estudos e Planificação, Ministério do Ensino Secundário e Superior

Dao, Moumounou – Inspector do tesouro, perito em matéria da orçamentação por programas, Direcção do Tesouro e das Contas Públicas

Kone, Maturin – Economista responsável pelas finanças públicas junto da agência alemã para a cooperação internacional (GIZ), projecto de apoio da ao MdFAE

Sangare, Amadou – Director-Geral, Direcção Geral do Orçamento/MdFAE

Soulama, Vieux Abdoul Rachid – Director Administrativo e de Finanças, perito em matéria da orçamentação por programas, Ministério Nacional do Ensino e da Alfabetização

Tankoano Lompo, Layani Jokebed – Administrador do Departamento de Finanças, Direcção-Geral do Orçamento/MdFAE

Traore, Noumouiè Herbert – Primeiro Presidente, Tribunal de Contas

A orçamentação por programas e resultados em África€¦ · • o ponto de situação no...

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