Letícia da Veiga Jardim*

A OUVIDORIA BRASILEIRA COMO INSTRUMENTO DE CIDADANIA

A BRAZILIAN OMBUDSMAN AS A TOOL FOR CITIZENSHIP

LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO BRASILEÑO COMO HERRAMIENTA PARA LA CIUDADANÍA

Resumo:

Falar de ouvidorias públicas no Brasil significa falar do processo de

redemocratização e do novo modelo de Administração Pública. O

processo democrático, legitimado pela Constituição Federal de 1988,

garantiu a participação do cidadão na Administração Pública. A aber-

tura política e econômica do país e o amadurecimento da consciência

cidadã trouxeram a necessidade de o Estado adotar um modelo de

administração mais coerente com a nova realidade. As ouvidorias se

desenvolveram frente a esse novo cenário como resposta à neces-

sidade de dar mais voz ao cidadão, construir uma democracia parti-

cipativa e melhorar a qualidade do serviço público. Embora o

surgimento das ouvidorias tenha sido a princípio fruto de diversas

imposições normativas, o singular modelo brasileiro se tornou um

importante instrumento de cidadania.

Abstract:

Talk about public ombudsman in Brazil means speaking of the demo-

cratization process and the new model of public administration. The

democratic process, legitimized by the Constitution of 1988, guaran-

teed the participation of citizens in public administration. The political

and economic opening of the country and the maturation of social

consciousness brought the need for the state to adopt a more coherent

with the new reality model of administration. The ombudsmen have

* Especialista em Comunicação em Marketing pela Faculdade Araguaia. Graduadaem Relações Públicas pela UFG e em Tecnologia em Eventos pela PUC-GO. Gra-duanda no MBA em Liderança e Gestão Empresarial pelo IPOG. Formação emProfessional and self coaching pelo IBC. Servidora do MP-GO.

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developed towards this new scenario with the need to give greater

voice to citizens, build a participatory democracy and improve the

quality of public service. While the emergence of ombudsman has

been the principle result of various regulatory constraints, the unique

Brazilian model has become an important instrument of citizenship.

Resumen:

Hablar sobre el ombudsman público en Brasil significa hablar del pro-

ceso de democratización y del nuevo modelo de acdministración pú-

blica. El proceso democrático, legitimado por la Constitución de 1988,

garantiza la participación de los ciudadanos en la administración pú-

blica. La apertura política y económica del país y la maduración de

la conciencia social trajeron la necesidad de que el Estado adopte

un modelo de administración más coherente con la nueva realidad.

Los órganos defensores del pueblo se han desarrollado hacia este

nuevo escenario como respuesta a la necesidad de dar más voz a

los ciudadanos, construir una democracia participativa y mejorar la

calidad del servicio público. Si bien la aparición del ombudsman ha

sido el resultado a principio de diversas limitaciones regulatorias, el

modelo brasileño único se ha convertido en un instrumento impor-

tante de la ciudadanía.

Palavras-chaves:

Democracia, cidadania, participação, Ouvidoria.

Keywords:

Democracy, citizenship, participation, Ombudsman.

Palabras clave:

Democracia, ciudadanía, participación, órgano defensor del pueblo.

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INTRODUÇÃO

A história das ouvidorias tem seu processo relacionado àsmudanças ocorridas nas últimas décadas. As reformas administrati-vas pelas quais o Estado passou e a redemocratização do EstadoBrasileiro, legitimada pela promulgação de uma nova ConstituiçãoFederativa, reformularam vários conceitos anteriormente aceitos eintroduziram, em seu ordenamento, outros novos. O conceito de democracia participativa, por exemplo, cons-titui um desses novos conceitos, já que a participação era antes res-tringida, na sua forma indireta, ao poder de voto do cidadão naescolha de seus representantes e na sua forma direta ao referendo,ao plebiscito e à iniciativa popular. Assim previu a Constituição Fe-deral de 1988 em seu artigo primeiro, deixando, contudo, expressona forma de normas programáticas1, a obrigação futura de o Estadoestabelecer novas formas de aumentar a participação do cidadão naAdministração Pública. Ao alçar a cidadania na Constituição Federal como funda-mento do Estado, o termo é utilizado em sentido abrangente, ou seja,não como uma simples atribuição formal de direitos políticos ativose passivos, sendo necessário que o Poder Público atue concreta-mente, a fim de incentivar e oferecer condições propícias à efetivaparticipação política dos indivíduos na condução dos negócios doEstado. Assim, o cidadão fará valer os seus direitos, controlando osatos dos órgãos públicos, cobrando de seus representantes o cum-primento de compromissos assumidos em campanha eleitoral e as-segurando garantias materiais para a sua efetiva integração nasociedade política organizada (PAULO; ALEXANDRINO, 2012). O objetivo deste artigo é entender o papel das ouvidoriascomo um instrumento de cidadania e participação, situando-a no con-texto da reforma administrativa, mais precisamente no modelo deadministração pública gerencial e no processo de redemocratizaçãodo país iniciado na década de 1980 do século XX.

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1 Normas programáticas: segundo Silva (2001), são aquelas que traçam princípiosa serem cumpridos pelos órgãos estatais (legislativo, executivo, judiciário e admi-nistrativo) visando à realização dos fins sociais do Estado.

O DESENVOLVIMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASI-LEIRA E A PARTICIPAÇÃO CIDADÃ NO ESTADO DEMOCRÁTICO

A Administração Pública brasileira teve no governo de Ge-túlio Vargas a sua primeira reforma administrativa, a chamada Re-forma Burocrática2, que tinha como intuito combater as práticaspatrimonialistas vigentes, como o nepotismo, o clientelismo e a cor-rupção. Como não havia na cultura patrimonialista uma distinçãoentre o patrimônio público e o privado, o interesse público dependiaunicamente dos interesses pessoais dos detentores do poder; o di-reito da população de participar das decisões tomadas praticamentenão existia (CHIAVENATO, 2012). O modelo de administração burocrática, baseado nos estu-dos de Max Weber (apud CHIAVENATO, 2012), objetivava, por meiode regras e normas, obter mais eficiência, dispendendo, para isso,um maior controle dos meios, dando mais ênfase aos procedimentosque aos resultados. O principal atributo desse tipo de administraçãoera mesmo a sua eficiência no controle de abusos cometidos em re-lação à Administração Pública. Por outro lado, o principal defeito erao de ser autorreferente, ou seja, um Estado voltado para si mesmo,sem a preocupação com o cidadão usuário do serviço público. Em 1964, com a instalação da ditadura militar, a voz do ci-dadão foi ainda mais reduzida. Embora a primeira tentativa de se im-plantar uma reforma gerencial tenha ocorrido durante esse período,por meio do Decreto-Lei n. 200/1967, não houve mudança significa-tiva no que se refere à participação popular e o que ainda se obser-vava eram fortes características patrimonialistas vigentes. A ausênciado Estado Democrático de Direito3 impossibilitava a participação do

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2 Modelo burocrático: sistema racional-legal, modelo de administração baseado nosestudos de Max Weber, do qual decorre a legalidade das normas e as leis racionais(CHIAVENATO, 2012).3 O Estado Democrático de Direito, segundo Silva (2001), é a conjugação do Estadode Direito com o Estado Democrático, aliado a um componente revolucionário detransformação social, de mudança do status quo e de promoção da justiça social, queestá inscrito no artigo 1º da Carta Magna de 1988. O Estado de Direito é aquele queimpõe a todos os cidadãos, sejam administrados ou administradores, o respeito à lei,e, tomada em seu amplo espectro como norma de maior hierarquia, a ConstituiçãoFederal. Já o Estado Democrático traria outros temas de igual relevância e descritosna própria norma constitucional, como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa

cidadão na atividade administrativa, que, por sua vez, só foi possívelser traçada após a redemocratização do país, embora efetivamenteconsolidada somente após a promulgação da Constituição Federal. A abertura política e o processo de redemocratização no Bra-sil, legitimada pela Constituição de 1988, significou o produto de umaintensa mobilização popular contra o regime militar, que culminou como movimento “Diretas Já”, em 1984. A Constituição Cidadã4, comoficou conhecida, estabeleceu várias previsões de participação do ci-dadão na Administração Pública brasileira, entre elas as principais:

Art. 1º Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de re-presentantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituição.[...]Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquernatureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros resi-dentes no País, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, àigualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: […]LXXIII- qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popularque vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidadede que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meioambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvocomprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da su-cumbência. (BRASIL, 1988)

A participação cidadã, direito garantido constitucionalmente,representa uma forma de compartilhar as decisões políticas e admi-nistrativas, é um direito que o cidadão tem de ter acolhida sua opiniãoe de participar da tomada das decisões, dependendo, para isso, doamadurecimento da consciência cidadã e da vinculação do gover-nante aos ideais democráticos e à transparência na gestão pública,

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humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político, àtodos conferindo efetiva participação da sociedade no trato da coisa pública.4 Expressão cunhada pelo presidente da Assembleia Nacional Constituinte, depu-tado Ulisses Guimarães, ao promulgá-la em outubro de 1988. Constituição cidadãfoi o título de discurso proferido por Ulysses Guimarães, na presidência da Assem-bleia Constituinte, em 27 de julho de 1988, onde afirmou: “Repito: essa será a Cons-tituição cidadã, porque recuperará como cidadãos milhões de brasileiros, vítimasda pior das discriminações: a miséria”. Disponível em: http://www.fugpmdb.org.br/frm_publ.htm. Acesso em: 4 out. 2012.

5 O termo democracia participativa é um termo formulado recentemente, cunhadono século XX, tendo surgido principalmente pelo desgaste da democracia represen-tativa. Embora suas raízes remontam ao conceito de democracia direta clássica,praticada na Grécia antiga, é decorrente do princípio da participação popular esta-belecido na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional. A democraciaparticipativa é uma concepção que busca articular a democracia representativa commecanismos de democracia direta. (NAVARRO, 2003).6 Conjunto de medidas adotadas pela autoridade monetária visando atingir superávit,ou seja, gastar menos do que arrecada (BRESSER PEREIRA, 1998).

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isso significa verdadeiro exercício da democracia participativa5

(BRESSER PEREIRA, 1998). A Constituição Federal também deixou expressos, em seutexto, os princípios constitucionais básicos que toda AdministraçãoPública deve seguir, são eles: a legalidade, a impessoalidade, a mo-ralidade e a publicidade. Em 1998, a Emenda Constitucional de nú-mero 19 inseriu um princípio fundamental e basilar para aAdministração Pública, o princípio da eficiência:

Art. 37 A Administração Pública direta e indireta de qualquer dosPoderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municí-pios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, mo-ralidade, publicidade e eficiência. (BRASIL, 1998)

Não obstante as inovações trazidas pela Constituição Fede-ral, cuja preocupação em trazer para o texto normas detalhadas acercada organização, do funcionamento da Administração Pública e da con-duta dos agentes públicos, observando-se um cuidado especial coma proteção jurídica da moralidade e da probidade administrativa, houvea necessidade de uma revolução na forma prática e concreta de ad-ministrar a máquina pública (BRESSER PEREIRA, 1998). A forma burocrática de administrar o Estado, surgida nos qua-dros do capitalismo liberal, e não da democracia, revelou-se lenta, cara,autorreferente, autoritária e pouco voltada para o atendimento dos ci-dadãos, tornando-se, assim, cada vez mais superada devido ao custocrescente da máquina estatal, da baixa qualidade e da ineficiência dosserviços sociais prestados ao cidadão (BRESSER PEREIRA, 1998). A consolidação do ajuste fiscal6 do Estado brasileiro e a exis-tência de um serviço público moderno, profissional e eficiente e vol-tado para o atendimento das necessidades do cidadão tornou-se

7 Governança refere-se à forma adotada pelo Estado para implementar seus proje-tos, sendo os pré-requisitos institucionais para a otimização do desempenho admi-nistrativo. Já a governabilidade refere-se à capacidade do Estado de obter apoio earticular alianças entre os vários grupos sociais com o objetivo de viabilizar a im-plantação de seus projetos (BENTO, 2003).

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objetivo primordial. O paradigma gerencial surge da necessidade deo Estado dar mais eficiência, de reduzir custos, aumentar a qualidadedos serviços prestados e olhar o cidadão como beneficiário dos ser-viços prestados (BRESSER PEREIRA, 1998).

A reforma gerencial do Estado

Segundo Pereira (1998), a Reforma Gerencial da Administra-ção Pública brasileira, tendo seu auge na segunda metade da décadade 1990, visa ao processo de fortalecimento da responsabilização eda autonomia dos níveis gerenciais e tenta implantar a gestão por re-sultados na Administração Pública Federal, tornando o Estado maisgovernável e com mais capacidade de governança7. A abertura econômica do país teve seus primeiros reflexosno governo de Fernando Collor de Mello, tomando forma no governode Fernando Henrique Cardoso. O novo cenário que se desenvolviaseguia uma nova ordem mundial, que, entre várias outras exigências,obrigava os países a combaterem a corrupção, a obter mais trans-parência na Administração Pública e a propiciar mais participação docidadão (BRESSER PEREIRA, 1998). A administração gerencial era o modelo que viabilizava o Bra-sil a se integrar a essa nova realidade mundial, já que o modelo buro-crático não se adequava à nova configuração advinda da expansãodas funções econômicas e sociais do Estado e do desenvolvimentotecnológico e econômico mundial. Ao contrário da burocracia, na qualo controle se fazia em relação aos meios, o modelo gerencial davamais ênfase aos resultados, ou seja, ao próprio fim a que se destina aAdministração Pública, que é o interesse público e o cidadão. O fato mais importante trazido pela Reforma do Aparelho doEstado, de 1995 a 1998, foi o de criar meios de se estabelecer umamaior participação do cidadão na atividade administrativa, criando onovo conceito de cidadão usuário do serviço público.

8 A teoria de sistemas, cujos primeiros enunciados datam de 1925, foi proposta em1937 pelo biólogo Ludwig Von Bertalanffy, tendo alcançado o seu auge de divulga-ção na década de 1950. Sistema pode ser definido como um conjunto de elementosinterdependentes que interagem com objetivos comuns formando um todo, e ondecada um dos elementos componentes comporta-se, por sua vez, como um sistemacujo resultado é maior do que o resultado que as unidades poderiam ter se funcio-nassem independentemente. Qualquer conjunto de partes unidas entre si pode serconsiderado um sistema, desde que as relações entre as partes e o comportamentodo todo sejam o foco de atenção (ALVAREZ, 1990). Já o termo “tecnocracia” signi-fica poder da aptidão e foi inventado pelo engenheiro estadunidense William HenrySmith. Essa forma de governo atribuiria à ciência as diretrizes do governo, de talforma que os profissionais tecnológicos estariam relacionados com a governabili-dade, em função de seus respectivos conhecimentos e da habilidade conquistadacom a experiência. Ou seja, o governo não seria gerido por políticos, economistasou gestores administrativos, as decisões do Estado passariam por profissionais re-conhecidos por suas qualidades acadêmicas e práticas exercidas nas suas respec-tivas áreas de atuação. A aplicação dos métodos tecnocráticos ao Estado geraalterações maiores do que simplesmente contar com especialistas nos cargos degoverno. Os indivíduos escolhidos para os cargos não seriam mais escolhidos pelovoto direto característico das eleições com as quais convivemos, mas indicados eescolhidos por um processo burocrático e indireto que levasse em consideração oconhecimento e o desempenho profissional do candidato. Por esse motivo, muitasvezes a Tecnocracia é confundida com a Meritocracia (CABRAL, 2003).9 O Plano Diretor da Reforma do Estado foi elaborado pelo Ministério da Adminis-tração Federal e da Reforma do Estado, aprovado pela Câmara da Reforma do Es-tado em sua reunião de 21 de setembro de 1995. Em seguida, foi submetido aoPresidente da República, que o aprovou na forma ora publicada. Disponível em:http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf.Acesso em: 12 out. 2012.

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O modelo burocrático, inserido em uma democracia apenasrepresentativa, limitava a participação do cidadão, já que a Adminis-tração Pública detinha um total desinteresse em relação aos anseiosda população (BRESSER PEREIRA, 1998). As teorias sistêmicas tecnocráticas8, cuja referência principalé Parsons e Luhmann (apud BENTO, 2003), que justificam essa ge-rência silenciosa do Estado, afirmam que o papel da população naburocracia é aclamativo ou, no máximo, reativo, mas jamais, ou ra-ramente, participativo. A gestão pela qualidade na Administração Pública tem sua pri-meira tentativa nas novas diretrizes traçadas pelo Plano Diretor9 da Re-forma do Aparelho do Estado (1995), que tinha, entre outros objetivos,aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade adminis-trativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dosserviços do Estado para o atendimento dos cidadãos (LIMA, 2007).

10 Accountability é um termo da língua inglesa sem tradução exata para o portuguêsque remete à obrigação dos agentes públicos de prestar contas a instâncias con-troladoras ou a seus representados. Há três tipos de accountability: o vertical, quesão as atividades de fiscalização feitas pelos cidadãos e pela sociedade, procurandoestabelecer formas de controle de baixo para cima, ocorre por meio de plebiscito,referendo e voto; a accountability horizontal é feita pelos mecanismos instituciona-lizados de controle e fiscalização, no formato de peso e contrapeso, abrangendoos Poderes e também as agências governamentais que tenham como finalidade afiscalização do Poder Público e de outros órgãos estatais, como, por exemplo, osTribunais de Contas; e o accountability social, que não está ligado ao cidadão e aovoto, mas às diversas entidades sociais, como associações, sindicatos, ONGs,mídia, etc., que investigam e denunciam abusos cometidos e cobram responsabili-zação (BENTO, 2003).11 As novas regras de transparência com o dinheiro público estão na Lei Comple-mentar 131, um adendo à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) aprovada pelo Con-gresso em 2009. Estados e municípios com mais de cem mil habitantes devem seadequar à lei, que torna obrigatória a divulgação de receitas e despesas na internet.Em obediência à lei, os órgãos estão lançando portais da transparência que pro-metem atender as exigências da nova legislação (DEBUS, 2000).12 A Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, regula o acesso a informações previstono inciso XXXIII do artigo 5o, no inciso II do § 3o do artigo 37, e no § 2o do artigo 216da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga

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O programa “Qualidade no Serviço Público”, traçado peloentão Ministro da Fazenda, Luiz Carlos Bresser Pereira, apresentava-se no plano diretor como um instrumento capaz de conduzir cidadãose agentes públicos ao exercício prático de uma Administração Pú-blica participativa, transparente, orientada para resultados e prepa-rada para responder às demandas sociais. Assim, os novos traços da Administração Pública foramidentificados como princípios elementares dessa nova administração:eficiência, transparência e participação. Uma tentativa de buscarmais excelência na Administração Pública, além de uma governançamais eficiente e uma consequente melhora na governabilidade. Calame (apud BENTO, 2003) descreve as oito principaiscaracterísticas da boa governança, como: participação; Estado deDireito; transparência, responsabilidade, orientação por consenso;igualdade e inclusividade; efetividade e eficiência; e prestação decontas, accountability10. Atualmente, novas ações estão sendo desenvolvidas, a fim depossibilitar que o cidadão cobre mais transparência11 no serviço público.É o caso, por exemplo, da nova lei de acesso à informação pública, Lei12.527/201112, que obriga os órgãos públicos a divulgarem informações

a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeirode 1991; e dá outras providências. BRASIL, Lei 12.527 (2011).

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sobre as ações administrativas, concretizando o direito constitucionalde petição, consubstanciado no artigo 5º da Constituição Federal:

Art. 5º. [...]XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informa-ções de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral,que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabili-dade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segu-rança da sociedade e do Estado.

A Lei 12.527/2011 representa mais uma forma legitimada deaccountability, que, embora seja um termo de origem remota, passoua ser utilizado no Brasil a partir da redemocratização do país, anos1980 e 1990 do século XX, representando uma forma de exigir maistransparência e ética na Administração Pública (BENTO, 2003). O objetivo fundamental dos regimes democráticos é aumen-tar a responsabilização (accountability) dos governantes, que devemestar permanentemente prestando contas aos cidadãos. Além deuma ferramenta de controle, o accountability estimula a participaçãodo cidadão no controle e na avaliação da prestação dos serviços pú-blicos, cabendo aos governos criarem meios para que o cidadãopossa exercer esse tipo de controle, estruturando os órgãos com ca-nais voltados especificamente para recebê-lo, atendendo de formadireta a suas queixas e fornecendo a ele as informações de que ne-cessita. Nesse sentido, as ouvidorias representam um importanteinstrumento de cidadania e de accountability (BENTO, 2003).

OUVIDORIAS NO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAGERENCIAL

Segundo Oliveira (2005), conceitua-se ouvidoria como um canalde comunicação direta entre o cidadão e o Poder Público, representando

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um órgão interlocutor da sociedade que recebe reclamações, denún-cias, sugestões e elogios, estimulando a participação do cidadão nocontrole e na avaliação da prestação dos serviços públicos. As ouvi-dorias só surgiram no Brasil após a redemocratização do país e sedesenvolveram apenas a partir da consolidação do modelo de ad-ministração pública gerencial. Enquanto o Estado vivia uma demo-cracia apenas representativa e uma administração autorreferente,não havia o interesse do Estado em criar novos instrumentos de par-ticipação e de cidadania. As ouvidorias, como um instrumento capaz de dar voz ao ci-dadão, surgiram da necessidade de responder aos anseios democrá-ticos e emancipatórios advindos dos movimentos sociais, da luta pelodireito à cidadania e da necessidade de o próprio Estado instrumenta-lizar a democracia participativa, levando o cidadão ao âmbito da gestãopública. A ouvidoria pública é o legítimo canal que viabiliza a comuni-cação entre o cidadão e o Poder Público (ORGANICOM, 2010). A partir do advento de uma administração mais voltada paraos resultados, para a excelência e para a eficiência do serviço públicopassou-se a objetivar mais participação do cidadão usuário, estimu-lando-o a exercer a sua cidadania indo em busca do controle e daavaliação da prestação dos serviços públicos, além de objetivar tam-bém mais transparência na condução das práticas administrativas(BRESSER PEREIRA, 1998). Nesse sentido, as ouvidorias tornam-se também um valioso instrumento de accountability, à medida queoferecem ao cidadão meios de fiscalizar a administração não sóquanto aos gastos públicos e à alocação de recursos, mas quanto auma maior efetividade na execução das políticas públicas. As ouvidorias foram constituídas, ademais, como uma fer-ramenta gerencial e estratégica para a melhoria do serviço público.Porém, assim como a administração gerencial, as ouvidorias aindaencontram-se em fase de consolidação. A constituição das ouvidorias decorreu, de modo geral, documprimento de uma obrigação legal, por meio de leis federais, es-taduais, municipais e decretos sancionados em diversos estados emunicípios, como é o exemplo da Emenda Constitucional n. 45/2004,conhecida como Reforma do Judiciário, que, objetivando contribuirpara a melhoria dos padrões de transparência e presteza das ativi-dades desenvolvidas, estabeleceu a obrigatoriedade da implantação

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de ouvidorias em todos os órgãos do judiciário. Embora não haja previsão expressa da instituição das ouvi-dorias na Constituição Federal, sua criação é uma forma de regula-mentar e viabilizar a exigência de participação prevista no artigo 37da Constituição Federal, que descreve:

Art. 37 – A Administração Pública direta e indireta de qualquer dosPoderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municí-pios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, mo-ralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:[…]§ 3º – A lei disciplinará as formas de participação do usuário naAdministração Pública direta e indireta, regulando especialmente:I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos emgeral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento aousuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidadedos serviços;II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informaçõessobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ouabusivo de cargo, emprego ou função na Administração Pública.(BRASIL, 1988)

É possível identificar, nesse inciso, algumas atribuições rea-lizadas hoje pelas ouvidorias: receber reclamações relativas às pres-tações dos serviços públicos, avaliar e controlar a qualidade dosserviços, promover o acesso dos usuários aos registros públicos erepresentar contra condutas irregulares e funcionais de agentes eservidores públicos no desempenho de funções públicas. De acordo com esse dispositivo, a ouvidoria exerce as fun-ções de receber reclamações e atender solicitações, dando ao cidadãoo direito não só de receber as informações que necessita, mas de exer-cer o controle e exigir mais transparência na atividade administrativa. Segundo a definição de Iasbeck (2010, p. 16), as ouvidoriasconstituem um serviço especial prestado pelas organizações aosseus públicos. A essência desse serviço está apoiada no reconheci-mento de que todo usuário de serviços públicos ou privados queeventualmente fica insatisfeito com o serviço recebido pode, portanto,reclamar, criticar, pedir reparação, sugerir novas formas de prestação

de serviço e, em alguns casos, pode até mesmo ficar tão satisfeitoque necessite elogiar. As funções das ouvidorias ainda são confundidas com asfunções das corregedorias13, já que o cidadão, muitas vezes, buscaa ouvidoria para fazer reclamações a respeito de faltas funcionais deagentes públicos que exercem suas atividades no respectivo órgão.Embora as ouvidoras tenham a legitimidade para receber esse tipode reclamação, não é atribuição dela resolver tais pendências, poisnão podem instaurar processo administrativo disciplinar, tampoucoaplicar penalidades. Porém, possuem a responsabilidade de enca-minhar as reclamações ao órgão respectivo, cobrar providências edar uma resposta ao cidadão (IASBECK, 2012). Há, ainda, certo receio das pessoas em procurar o órgãopara fazer alguma reclamação ou denúncia devido à inexistência doconhecimento não só das atribuições das ouvidorias, mas tambémdo conhecimento sobre a sua neutralidade, já que ela existe a fim derepresentar o cidadão diante da instituição de que faz parte. Assim,o cidadão ainda possui certa desconfiança de que as instituições pú-blicas existem para lhe servir e que realmente solucionarão seus pro-blemas. Tudo isso faz parte de um difícil e demorado processo demudança de cultura que a Administração Pública brasileira vem so-frendo, e que ainda guarda resquícios de uma cultura burocrática eautorreferente que vigorou por vários anos e ainda persiste em mui-tos órgãos (BRAZ e VARÃO, 2012).

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13 Ouvidoria, Controladoria e Corregedoria: A Ouvidoria é um órgão de uma empresaou instituição responsável por receber manifestações, como reclamações, denún-cias, elogios, criticas e sugestões dos cidadãos, instituições, entidades e agentespúblicos quanto aos serviços e atendimentos prestados dentro da empresa ou ins-tituição, se encarrega de levar adiante as manifestações e conseguir respostas ade-quadas, até mudanças nos procedimentos da organização. Por sua vez, aControladoria, em uma empresa ou organização, representa um conjunto de me-canismos de coordenação e controle das relações contratuais, internas à empresa,ou entre a empresa e terceiros, incluindo contratos simples de fornecimento, oucomplexos, atua como geradora de equilíbrio nas relações, sendo alimentada pelasinformações providas pela Contabilidade. Já a corregedoria é um órgão dentro deuma organização, e serve para orientação e fiscalização das atividades funcionaise da conduta de seus membros, cabendo a ela realizar inspeções e emitir relatóriosreservados. As corregedorias são órgãos que realizam atividades internas, sem con-tato com o público externo da organização. Disponível em: http://www.avozdocida-dao.com.br/quintal_globo_43_a.asp. Acesso em: 12 out. 2012.

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As ouvidorias, no contexto da administração pública geren-cial, funcionam como uma ferramenta de mediação, técnica não ad-versarial de resolução de conflitos pela qual o cidadão usuário doserviço público busca o auxílio de um órgão neutro e especializado,aliviando suas pressões e compreendendo melhor as reais circuns-tâncias do problema. A ouvidoria, como um espaço de produção deconhecimento e mudança, possibilita às partes transformarem seusproblemas em oportunidades para a construção de soluções, ante-cipando a prevenção de conflitos. Ao ampliar o ouvir, expande-setambém a capacidade de entendimento sobre a própria organização,sendo o ouvir essencial para o trabalho de relacionamento com ospúblicos à medida que posiciona a Administração Pública no seupapel de interlocutora. As ouvidorias produzem uma forma especialde interlocução e uma ferramenta de gestão estratégica de melhoriano serviço público (BASTOS, MARCHIORI e MORAES, 2012). As ouvidorias têm a possibilidade real de humanizar as re-lações organizacionais, o que as torna fundamentais na Administra-ção Pública. O cidadão, ao buscar um canal aberto para o diálogo,vê a possibilidade de se sentir parte integrante do processo organi-zacional ao saber que seus problemas serão ouvidos e suas neces-sidades atendidas. É a caracterização da construção de um serviçopúblico mais humanizado, capaz de estar mais próximo do cidadão(ROMAN, 2012). O ouvidor, de forma humanizada na relação administração-cidadão, e como seu porta-voz, assume sua representação por meiodas manifestações recebidas, transformando suas demandas emalgo público e oficial. Com a publicidade de seus atos, relatórios erespostas, torna-se crescente, por parte da população, a credibili-dade da Administração Pública (COELHO, 2012). É preciso enfatizar a ouvidoria como uma mídia organizacio-nal e uma instância mediadora de comunicação entre organizações epúblicos, cuja função primordial é curar vínculos estremecidos no re-lacionamento entre esses dois entes. Grande parte dos problemas re-cebidos pelas ouvidorias públicas são conflitos insolúveis de interesseentre cidadão e Estado, porém, não compete à ela, por sua naturezamediadora, julgar tais conflitos, mas sim intermediá-los, de modo aconduzi-los a uma solução possível. A mediação acontece entre osenvolvidos e, portanto, a ouvidoria, embora represente o cidadão para

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a organização e a organização para o cidadão, não pode assumirpapéis de defesa nem de ataque (IASBECK, 2012). A ouvidoria é um legítimo canal de comunicação de funda-mental importância para a estrutura organizacional, um instrumentode aprimoramento e avaliação permanente da instituição no serviçode informação, qualidade e controle eficaz. Nessa perspectiva, a ou-vidoria representa:

[…] um serviço que auxilia o cidadão em suas relações com o Es-tado possibilitando-lhe exercer o controle de qualidade do serviçopúblico. Fundamenta-se a Ouvidoria no tripé: qualidade, informaçãoe controle, sendo, portanto, um canal legítimo para coparticipaçãodo cidadão na gestão da Administração Pública. A ouvidoria tempor objetivo manter e aprimorar o canal de diálogo e o foco dasatenções no cidadão usuário. O princípio fundamental da ouvidoriaé a existência de um ouvidor, que funciona como representante dosclientes externos e internos da organização. (SEAS, 2007)

Pela implantação de ouvidorias públicas, amplia-se o me-canismo de controle social, permitindo mais transparência na GestãoPública, promovendo a democracia e fortalecendo a cidadania.

Desenvolvimento das ouvidorias no Brasil

Apesar da figura do ouvidor ser conhecida no Brasil desdeo período colonial, quando, em 1549, Tomé de Sousa nomeou o pri-meiro Ouvidor-Geral do Brasil, Pero Borges, as atribuições diferen-ciam-se das atuais. A função do ouvidor da colônia era a derepresentar a administração da justiça real portuguesa, atuandocomo um juiz e em nome do rei (ORGANICOM, 2010). As ouvidorias, como instrumento democrático capaz de esta-belecer um canal eficaz de comunicação entre o cidadão e a adminis-tração, só foi possível após a abertura democrática do país, já que osimples debate a respeito da criação de canais de comunicação entrea estrutura de poder e a população tomou firmeza somente em 1983,quando gradualmente ressurgiram os primeiros sinais de abertura de-mocrática Assim, em 1986, por meio do Decreto-Lei n. 215/1986, foicriada a primeira Ouvidoria Pública no recém-democratizado Brasil, na

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cidade de Curitiba. A partir da criação desta, foram instituídas ouvi-dorias em todo o Brasil em âmbito nacional e estadual, tendo o augeacontecido na década de 1990. Em 1999, o estado de São Paulopromulgou a lei de proteção ao usuário do serviço público e determi-nou a criação de ouvidorias em todos os órgãos, conforme o decretoestadual 10.294/1999 (BASTOS, 2007). De acordo com a Legislação Federal, tem-se:

- A lei n. 8.490/1992 previu a criação de uma Ouvidoria-Geral da Re-pública na estrutura organizacional do Ministério da Justiça;- A lei n. 9.649/1998, dispondo igualmente sobre a organização daPresidência da República e dos Ministérios, manteve no âmbito doMinistério da Justiça a atribuição de Ouvidoria-Geral;- O decreto n. 4.118/2002, com redação dada pelo Decreto n.4.177/2002, delimitou à competência do Ministério da Justiça a fun-ção de Ouvidoria-Geral de Direitos Humanos e Ouvidorias das Polí-cias Federais, e inseriu na competência da Controladoria-Geral daUnião a função de Ouvidoria-geral do Poder Executivo Federal;- A lei n. 10.683/2003 e o Decreto n. 4.785/2003 atribuem à Contro-ladoria Geral da União (CGU), além das funções de correição, decontrole interno e de auditoria pública, a função de Ouvidoria-Geralno âmbito do Poder Executivo Federal. - A lei n. 10.689/2004 ajusta a denominação de Ouvidoria-Geral daRepública para Ouvidoria-Geral da União, que, pelo Decreto n.4.785/2003, tem, entre outras, a competência de coordenar tecnica-mente o segmento de ouvidorias do Poder Executivo Federal.

As ouvidorias públicas, implantadas inicialmente por determi-nação legal, foram instituídas sem que tal iniciativa fosse necessaria-mente precedida pela preparação espontânea ou sistemática de seusservidores para esse novo tipo de atividade. No entanto, isso não im-pediu que se proliferassem, cada qual buscando modelos e capacita-ções adequadas para responder às suas necessidades. Algumasinstituições foram criadas para congregar as ouvidorias por área deafinidade ou natureza de atuação, tais como a Associação Brasileirade Ouvidorias (ABO), a Ouvidoria-Geral da União (OGU), vinculada àControladoria Geral da União, a Associação Nacional de OuvidoriasPúblicas (ANOP), dentre outras. Essas instâncias organizadoras

14 O marketing One to One é uma das mais emergentes ferramentas de marketingque surgiram com a nova economia, consistindo em contatos diretos que ocorremindividualmente entre a empresa e um cliente (ou grupo de clientes com necessi-dades idênticas), deve ser utilizado para conseguir uma relação personalizada, deforma a conhecer o cliente de modo suficiente para poder oferecer a cada categoriaos bens e serviços mais adequados. Essa ferramenta é fundamental na fidelizaçãodos clientes, contribuindo para a maximização da receita média por cliente. As açõesdesenvolvidas nesse âmbito visam a satisfação das necessidades do consumidor,constituindo a base para a criação de uma relação duradoura, na conquista da suaconfiança e lealdade à marca (PEPPERS e ROGERS, 2001).

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rapidamente se estruturaram em torno de normas, regras, códigosde procedimento e conduta como forma de disciplinar, enquadrarmodelos espontâneos de ouvidorias que surgiam de forma cada vezmais acelerada, tornando-se também pontos de apoio e orientação(IASBECK, 2012). Um marco significativo para a evolução das ouvidorias sedá no início da década de 90 do século XX, com a introdução da lein. 8.078/1990, que instituiu o Código de Defesa do Consumidor(CDC). Com a instituição da Lei, proliferaram o número de Serviçode Atendimento ao Consumidor (SACs) e a adoção, por parte dasempresas de sistemas de individualização de atendimentos, como éo caso do Customer Relationship Management (CRM), técnica queconsiste em montar um banco de dados cadastrais de consumidoresa fim de gerar informações que subsidiam contatos comerciais indi-vidualizados. Apesar de o CRM ficar restrito apenas às organizaçõesprivadas, o serviço público foi atingido pelo reflexo dessa nova culturade marketing one to one14, já que a novidade sensibilizou positiva-mente os consumidores, que passaram a enxergar uma nova opor-tunidade de exigirem mais qualidade na produção de bens e serviços(IASBECK, 2012). Sem dúvida alguma as ouvidorias públicas ganharam, como Código de Defesa do Consumidor, uma grande repercussão, am-paradas pela Constituição Federal de 1988. Sabendo que o códigonão abrange somente relações privadas de consumo, o serviço públicoé também objeto de regulamentação, prescrevendo a este melhoriacontínua e serviços de qualidade. É o caso da relação entre o cidadãoe as instituições públicas que exercem atividades lucrativas ou remu-neradas, como as concessionárias e as empresas públicas, podendoestas ser acionadas judicialmente caso haja falha na execução dos

15 O Procon, presente nos estados e municípios brasileiros, com personalidade ju-rídica de direito público, tem como objetivo elaborar e executar a política estadualde proteção e defesa do consumidor. Ele funciona como um órgão auxiliar do PoderJudiciário, tentando solucionar previamente os conflitos entre o consumidor e a em-presa que vende um produto ou presta um serviço, e, quando não há acordo, en-caminha o caso para o Juizado Especial Cível com jurisdição sobre o local. OProcon pode ser estadual ou municipal, e, segundo o artigo 105 da Lei 8.078/1990(Código de Defesa do Consumidor), é parte integrante do Sistema Nacional de De-fesa do Consumidor (SOBRINHO e SILVA, 2010).

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serviços, já que, como para qualquer outro serviço, o código tambémestabelece as mesmas regras e obrigações. Portanto, para o forneci-mento público de gás, telefone, saneamento básico e demais serviçospagos pelos consumidores há também a obrigatoriedade de oferecerum serviço de qualidade, podendo o consumidor ser restituído peloserviço não prestado e até mesmo ser indenizado por algum dano so-frido por conta de um serviço mal prestado (IASBECK, 2012). O CDC contempla a responsabilidade do Estado na presta-ção de serviços públicos, refletindo em uma das razões para que asorganizações governamentais cumpram suas obrigações contra-tuais, explícitas ou implícitas, e busquem padrões de qualidade com-patíveis com as exigências dos clientes, usuários, cidadãos e dasociedade. Embora os Órgãos de Proteção ao Consumidor (PRO-CONs) sejam as instituições responsáveis pela mediação de confli-tos15 relacionados ao consumo de bens e serviços, o InstitutoBrasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) recomenda que, a princí-pio, o consumidor contate formalmente a instituição responsável pelofornecimento do serviço. As ouvidorias, quando presentes nessesórgãos, são as responsáveis por receber as reclamações e provi-denciar as devidas soluções para o problema. É o caso da AgênciaReguladora de Serviço de Abastecimento de Água e Esgoto do es-tado de Minas Gerais, que possui uma ouvidoria para receber recla-mações e solucionar os problemas de fornecimento:

A Ouvidoria da ARSAE-MG deverá ser procurada sempre que,após os atendimentos registrados pelas Concessionárias (telefô-nicos, eletrônicos, presenciais ou por carta), permanecerem asseguintes questões:- O usuário dos serviços públicos de abastecimento de água ou deesgotamento sanitário necessite de orientação quanto à legislação,serviços e procedimentos envolvidos na prestação de serviços

16 O Sistema “fale conosco” é um sistema de acompanhamento online disponívelao usuário, que geralmente funciona como um link que o usuário pode acionar emum site, efetuando um cadastro que será formalizado, gerando um número de soli-citação pelo qual poderá acompanhar o andamento de sua manifestação. As recla-mações podem ser respondidas por meio de e-mail, telefone ou poracompanhamento no próprio site. A Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) já tra-balha com esse instrumento. Disponível em http://www2.anac.gov.br/arquivos/pdf/sistemaFaleConosco.pdf. Acesso em: 15 outubro 2012.17 O Portal da Transparência do Governo Federal é uma iniciativa da Controladoria-Geral da União (CGU), lançada em novembro de 2004, para assegurar a boa e cor-reta aplicação dos recursos públicos. O objetivo é aumentar a transparência dagestão pública, permitindo que o cidadão acompanhe como o dinheiro público estásendo utilizado e ajude a fiscalizar. O Governo brasileiro acredita que a transparênciaé o melhor antídoto contra corrupção, dado que ela é mais um mecanismo indutorde que os gestores públicos ajam com responsabilidade e permite que a sociedade,com informações, colabore com o controle das ações de seus governantes, no intuito

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públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitáriono Estado de Minas Gerais.- O usuário, ao registrar uma reclamação no serviço de atendi-mento, não for atendido;- O usuário obtiver uma resposta precária ou não satisfatória porparte da concessionária;- A concessionária não solucionar o problema registrado de ma-neira adequada. Disponível em: www.arsae.mg.gov.br. Acessoem: 4 out. 2012.

Com as novas tecnologias, as ouvidorias têm conseguidoalcançar suas funções com mais eficácia por meio da utilização deferramentas como a internet, que possibilita mais proximidade como usuário da instituição. Atualmente bastante utilizada nas ouvidorias,especialmente por meio do correio eletrônico e do sistema “fale co-nosco”16, a ferramenta possibilita ao cidadão encontrar mais agilidadeno fluxo da informação, evitando a morosidade que porventura acon-tece nos atendimentos pessoais ou por telefone (IASBECK, 2012). As novas tecnologias de comunicação e informação estãomudando o relacionamento entre as instituições e seus diferentespúblicos, sejam eles internos ou externos. Podemos destacar, prin-cipalmente a internet (IASBECK, 2012). A internet vem demonstrando ser mesmo uma poderosa fer-ramenta capaz de proporcionar mais transparência e agilidade nossistemas de comunicação das instituições. Por meio dos Portais deTransparência17, que estão sendo implantados em diversos sites de

de checar se os recursos públicos estão sendo usados como deveriam (BRASIL,Portal da Transparência do Governo Federal (2012). Disponível em: http://www.por-taltransparencia.gov.br. Acesso em: 04 out. 2012.18 O sistema de rede refere-se não somente às tecnologias e à internet, mas tam-bém ao modelo de Estado em rede inserido no contexto do novo conceito de so-ciedade em rede, uma conjugação de esforços com obrigações recíprocas dospartícipes de colaboração para a adequada prestação de serviços públicos. O Es-tado em rede, por sua vez, indica o Estado não mais como organização inteiramentehierarquizada e uniforme, mas com estrutura de rede com uma multiplicidade depoderes públicos que se interconectam sem haver necessariamente uma hierar-quização, mas sim uma interdependência. A noção de Estado em rede implica a in-tegração dos diversos entes integrantes da estrutura político-administrativa doEstado em outros entes, nacionais e internacionais, públicos ou privados, cons-truindo os mecanismos de realização das tarefas públicas por intermédio de redesde cooperação de interesses abrangidos pelo conceito amplo de interesse publico.Uma consequência desse novo modelo de Estado-Administração será o comparti-lhamento da autoridade do Estado, que não mais se impõe exclusivamente emrazão de uma relação de poder da ênfase e do caráter vertical da relação de admi-nistração Estado-cidadão, mas observa um abrandamento da ideia e da subordi-nação do indivíduo em relação ao Estado (PAULA, 2005).19 Ombudsman é uma palavra de origem sueca que surgiu em 1809 quando o Par-lamento da Suécia decidiu ter um representante do cidadão no Parlamento. “Om-buds” quer dizer representante e “man” cidadão, ou seja, “ombudsman” quer dizer“representante do cidadão” ( LYRA, 2000)

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instituições públicas, principalmente no poder executivo, emboracumprindo imposições legais, amplia-se ainda mais as formas decontrole social. O uso da internet nas ouvidorias como ferramentaeficaz de comunicação é uma consequência do surgimento da novasociedade em rede18, mais aberta e interativa, e a consequente for-mação do Estado em rede.

Ouvidorias públicas brasileiras como modelo único

Apesar de poucas décadas de existência no Brasil, as ouvi-dorias adquiriram uma personalidade própria, evoluindo de acordo comnossas peculiaridades políticas, legais e históricas, além de nossas di-versidades culturais e regionais, apresentando-se, assim, como um mo-delo de recepção comum, simples, original e de fácil acessibilidade. O modelo de ouvidoria brasileiro corresponde a um modeloúnico que em muito difere do modelo clássico do ombudsman19, de-senvolvido na Suécia e presente em vários países europeus. Apesar

20 Ministério Público responsável pela defesa dos direitos sociais e individuais in-disponíveis, direitos dos quais a pessoa não pode abrir mão, como o direito à vida,à liberdade, à saúde, à ordem jurídica e ao regime democrático. As funções do Mi-nistério Público incluem também a fiscalização da aplicação das leis, a defesa dopatrimônio público e o zelo pelo efetivo respeito dos poderes públicos aos direitosassegurados na Constituição. O Ministério Público tem autonomia na estrutura doEstado: não pode ser extinto ou ter atribuições repassadas a outra instituição. Seusmembros (procuradores e promotores) têm liberdade para atuar segundo suas con-vicções, com base na lei. São as chamadas “autonomia institucional“ e “indepen-dência funcional“ do Ministério Público, asseguradas pela Constituição. Asatribuições e os instrumentos de atuação do Ministério Público estão previstos noartigo 129 da Constituição Federal, no capítulo “Das funções essenciais à Justiça“.As funções e as atribuições do MPU estão dispostas na Lei Complementar n.75/1993 (BRASIL, Ministério Público Federal, 2012).

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de os dois modelos terem adotado conceitos parecidos nas suasações operacionais, não podem ser considerados instituições iguais.O principal diferencial é o de que o ombudsman clássico transita dolado externo da administração, sendo uma figura individual, autô-noma, com independência plena e autonomia em suas ações, es-colhido por meio de eleição ou nomeada pelo Parlamento para ummandato fixado com a função de defender os interesses e os direitosdos cidadãos. Já o nosso modelo tem uma configuração diferente,ao contrário do ombudsman, a maioria das ouvidorias brasileiras temcomo característica principal o fato de serem órgãos integrantes daAdministração Pública, exercendo suas ações de modo individualcomo um Ouvidor ou então como um sistema em rede, usando a re-clamação como forma de controle interno das instituições e sistema-tizando a representação do cidadão usuário na qualidade dedestinatário do serviço público. O ouvidor assume, assim, seu papelde representante do cidadão, transformando uma simples reclama-ção em algo público e oficial (OLIVEIRA, 2010). O Brasil não possui um modelo de ombudsman nacional de-vido, principalmente, às características do nosso sistema federativo,sendo este modelo clássico substituído, de certa forma, pelas atri-buições funcionais do Ministério Público20, que exerce papel seme-lhante ao do ombudsman no parlamento sueco. Como defensorconstitucional dos direitos e com poder de independência adquiridosapós a promulgação da Constituição Federal de 1988, o MinistérioPúblico brasileiro aproxima-se da figura do ombudsman clássico es-candinavo, diferindo deste apenas por não recepcionar reclamações

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estritamente individuais, já que este órgão atua na defesa de direitosdifusos21 e coletivos (LYRA, 2010). O nosso modelo particular de ouvidoria, situado no seio daAdministração Pública, mesmo com falhas nas suas condições deindependência funcional, representa hoje um canal eficiente de diá-logo com a população, uma porta aberta para a participação popularque, ao ouvir as reivindicações e reclamações populares, torna-seum celeiro de recomendações para a melhoria do serviço público.Apesar de ter sofrido inicialmente diversas críticas e se defendidodestas como o mais adequado à nossa realidade política e socioe-conômica, bem como em relação ao nível de participação popular,nos últimos dez anos se transformou em um modelo de inspiração(OLIVEIRA, 2010). Com a evolução das instituições e da consciência dos cida-dãos sobre seus direitos, diversos países começaram a deixar delado o pesado modelo do ombudsman clássico para repensar ummodelo setorizado e especializado, assim como os modelos presen-tes no Brasil. Canadá, Estados Unidos, Inglaterra e Austrália são al-guns exemplos de países que resolveram se inspirar nas ouvidoriasbrasileiras, instalando modelos similares (OLIVEIRA, 2010). A ouvidoria brasileira constitui um canal de diálogo com apopulação, uma porta aberta para a participação popular, semprepronta para ouvir as reivindicações, reclamações e recomendaçõespara a melhoria do serviço público. Um modelo autêntico, democrá-tico e uma mídia capaz de conciliar conflitos e agilizar soluções.Porém, segundo João Elias de Oliveira, pioneiro na implantação deouvidorias públicas no país, ao fundar a primeira ouvidoria na cidadede Curitiba, o modelo de ouvidoria brasileiro não está pronto e talveznunca possa se dar por resolvido e acabado, pois, tendo passadopor diversas dificuldades na sua implantação, imposta por decretose leis, ainda sofre dificuldades e diversos desvios.

21 Os direitos difusos e coletivos encontram equivalência apenas com relação à na-tureza indivisível do bem jurídico, ou seja, seu objeto. Isso significa que não é pos-sível satisfazer apenas um dos titulares dos interesses difusos ou coletivos. Asatisfação de um implica necessariamente na satisfação de todos. A primeira dife-rença entre estes interesses reside na titularidade. Os interesses difusos têm comoseus titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato, enquantoos interesses coletivos têm como titulares as pessoas integrantes de um determi-nado grupo, categoria ou classe (BASTOS, 1999).

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Ao serem criadas por imposição firmada em leis ou decretos,algumas ouvidorias apenas cumprem a obrigação legal, não se impor-tando se serão competentes, eficientes ou eficazes, mostrando umafalsa transparência à administração. Nota-se, principalmente no Go-verno Federal, uma fixação pelo Poder Público brasileiro em se quererelencar como sinônimo de competência, uma disseminação indiscrimi-nada de ouvidorias pelo Poder Público brasileiro em órgãos que sequerpossuem uma demanda significativa por reclamações que justifique aexistência de uma ouvidoria. Não se verifica, portanto, na sua instituição,os critérios de economicidade e de eficácia (OLIVEIRA, 2010). Outra crítica feita por Oliveira (2010) é a de que, diferente-mente do ombudsman clássico, as ouvidorias no serviço público bra-sileiro são majoritariamente comandadas por pessoas indicadaspoliticamente, e o perfil de um órgão de controle interno, sem a de-vida autonomia e independência, faz com que seus dirigentes atuemmuitas vezes como instrumento de defesa dos seus órgãos, em vezde representantes dos cidadãos, de modo a não ferir a suscetibilida-des daqueles que os indicaram. Outro problema que surgiu ainda na origem das ouvidorias é oda falta de capacitação, já que, ao terem sua instituição imposta, encon-traram os agentes públicos e políticos despreparados, não dando a eles otempo necessário para o estudo de sua implantação e nem mesmo paraa capacitação adequada dos servidores. Ainda hoje muitas funcionam sobo remanejamento de pessoal disponível ou dispensável em outras áreasou setores, e em muitos casos sem uma infraestrutura mínima para exercerum trabalho de qualidade. A necessidade de criar e desenvolver compe-tências específicas para o trabalho das ouvidorias resulta de uma cons-cientização crescente na área e se prende não apenas à necessidade demelhorar a produtividade, mas sim à qualidade do atendimento e das res-postas, a fim de gerar satisfação para o cidadão (OLIVEIRA, 2010). Ainda, segundo Oliveira (2010), existem no Brasil poucas,porém produtivas ouvidorias, que mereçam respeito pela sua atua-ção qualitativa. É o caso, por exemplo, das ouvidorias do sistema fi-nanceiro, criadas por meio de resolução do Banco Central22, que,

22 A resolução n. 3.849, de 25 de março de 2010, dispõe sobre a organização de ouvi-dorias pelas instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar peloBanco Central do Brasil. Disponível em: https://www3.bcb.gov.br/normativo/detalhar-Normativo.do?method=detalharNormativo&N=110024658. Acesso em: 12 out. 2012.

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não obstante o fato de terem sido criadas por determinação norma-tiva, assimilaram facilmente sua natureza representativa do cidadão,tendo realizado suas atividades com serenidade e eficácia, sendo acapacitação condição preliminar para se obter resultados satisfatóriosnas ouvidorias nessas instituições. Entretanto, outras experiênciasnas quais redes e sistemas de ouvidorias públicas foram criadas pormeio de obrigação legal não tiveram o resultado esperado. Felizmente, muitas ouvidorias públicas tem buscado umamelhor capacitação, participando de cursos de formação em institui-ções como o Instituto Nacional de Capacitação (INC), que desde2004 oferece cursos de aperfeiçoamento em Gestão de Ouvidoriasno Distrito Federal, tendo como público principal servidores de órgãospúblicos federais, especialmente autarquias do poder Executivo,além de concessionárias de serviços públicos (IASBECK, 2012). Atualmente, segundo Oliveira (2010), algumas ouvidoriaspúblicas vem assumindo uma postura mais proativa. Nosso modelohoje é também único no contexto do sistema de ouvidorias setoriza-dos, das ouvidorias temáticas e do ouvidor atuando como um enteque recomenda modificações dos procedimentos da AdministraçãoPública, no seu papel de representante do cidadão. As ouvidoriaspodem funcionar melhor como ouvidorias regionalizadas ou indivi-dualizadas, à medida em que operam com objetivos comuns e afins,independentemente de sua localização geográfica ou inserção emorganogramas governamentais. Em 2011, foi realizado, pela Secretaria de Políticas para asMulheres (SPM), o 1° Encontro das Ouvidorias Públicas que trabalhamcom temas sociais voltados à mulher, objetivando, também, promovera integração entre a Controladoria Geral da União (CGU) e as ouvido-rias que tratam desses temas. A diretriz da CGU é realizar um trabalhode integração com as ouvidorias que tratam de pautas sociais23. As ouvidorias temáticas são resultado da dinâmica do processoevolutivo da ouvidoria brasileira. Trabalhando de forma independente esem ligação com outras estruturas, tem demonstrado pela sua expe-riência uma forma de dar solução a diversos problemas específicos do

23 Primeiro Encontro das Ouvidorias Públicas que trabalham com temas sociais. Dis-ponível em: http://www.sepm.gov.br/noticias/ultimas_noticias/2011/05/1b0-encon-tro-das-ouvidorias-publicas-que-trabalham-com-temas-sociais/?searchterm=ouvidor. Acesso em: 15 set. 2012.

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país, como saúde, pobreza e educação, representando uma forma deestar mais perto dos problemas da população, oferecendo um canal di-reto para ouvir suas reivindicações e cobrar soluções para a melhoriada condição de vida das pessoas mais necessitadas (OLIVEIRA, 2010). Outra nova configuração das ouvidorias públicas que vemsendo formada no Brasil, mostrando-se bastante eficiente em suasformas e ações, é o sistema em redes de ouvidorias, constituído emtorno de uma ideia de unidade, fortalecendo o trabalho das ouvido-rias. O sistema de ouvidorias em rede funciona por meio da emissãode relatórios gerenciais encaminhados mensalmente para os Gover-nos e Secretarias de Estado, auxiliando a gestão da tomada de de-cisões. Além dos relatórios gerenciais, as informações sãosistematizadas em torno da atuação dos órgãos no que se refere àsperspectivas das ouvidorias, utilizando, para isso, o monitoramentoe a avaliação de indicadores de desempenho. Há, também, um in-tercâmbio entre as instituições públicas do Estado, no que se refereàs ações de ouvidorias, possibilitando uma maior eficiência na atua-ção das ouvidorias públicas (OLIVEIRA, 2010). Dois sistemas de ouvidorias em rede vem se destacandono Brasil. O primeiro é o sistema de ouvidoria em Rede do estadode Pernambuco, que, pelo Decreto n. 32.476/2008, foi instituído coma finalidade de coordenar a Rede de Ouvidores Públicos por meiode um sistema integrado que possibilitará receber reclamações, so-licitações, informações, denúncias, sugestões e elogios sobre o de-sempenho de órgãos e entidades do Poder Executivo, visandocontribuir para o fortalecimento da cidadania e a melhoria da quali-dade dos serviços prestados pelas instituições. O segundo é o Sis-tema de Rede de Ouvidorias do estado do Paraná, sistema deouvidorias integrado em rede que une todas as ouvidorias do PoderExecutivo do estado em um único banco de dados, contribuindo paraa promoção da democracia e o fortalecimento da cidadania.

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CONCLUSÕES

O trabalho das ouvidorias brasileiras, executado, seja emtorno de temas específicos, seja por meio de um sistema integradoem redes, apresenta-se de forma proativa por iniciativas que contri-buem de forma legítima e intensa como instrumento fortalecedor daparticipação do cidadão na gestão. O sistema de ouvidoria brasileirotornou-se, devido à criatividade e à proatividade de suas iniciativas,um modelo único, com a importante missão de assegurar um canaleficaz de comunicação e representação dos interesses dos cidadãosfrente à Administração Pública, que, além da resolução ágil das ques-tões apresentadas, está se mostrando um verdadeiro exemplo decomo promover a cidadania e a melhoria da gestão pública. Na me-dida em que o cidadão busca esse canal para combater os abusos,os erros e as omissões do ente público, ele passa a exercer umaverdadeira cidadania ativa. A participação das ouvidorias públicas não só teve, masainda continua tendo, fundamental importância no processo de mo-dernização do serviço público. Ao valorizar a imagem da Administra-ção Pública e potencializar o canal de comunicação entre aAdministração Pública e o cidadão, há uma melhora na confiança dapopulação em relação à Administração Pública, facilitando a integra-ção entre os dois entes e tornando a Administração Pública maisacessível e direta. As ouvidorias públicas brasileiras têm como principal papelestimular a cidadania e exercer o controle social pela participação docidadão, sendo a sua missão garantir a manifestação do cidadãousuário sobre os serviços prestados pelo governo, de forma ágil e nãoburocrática, das questões apresentadas. Ao adotar formas peculiaresde atuação, as ouvidorias brasileiras desenvolveram um modelo únicoe diferente dos modelos existentes em outros países por ser este oque mais possibilitava o exercício da democracia e da cidadania. En-tretanto, após tantos questionamentos, serve hoje de inspiração paraa implantação de projetos semelhantes em diversos países. As formas particulares de atuação das ouvidorias são ca-racterísticas e compatíveis com a nossa realidade política, social ecultural. Não se contentando com formas passivas de atuação, são

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adotadas posturas mais proativas de atuação por meio de ações quevão até o cidadão a fim de ouvir suas necessidades, ao invés de so-mente receber e atender o cidadão em suas solicitações. Divulgandoos seus serviços pelos meios de comunicação de massa, criandocanais de comunicação mais acessíveis que facilitem o acesso esensibilizando a população de que é preciso participar, as ouvidoriasfavorecem o controle social do Poder Público e exercem a verdadeiracidadania, estimulando a eficiência, a qualidade no atendimento dosserviços e a satisfação do cidadão. Promovem, assim, a transparên-cia, a sustentabilidade da democracia, a melhoria contínua dos ser-viços e o melhor controle da atividade administrativa. O ouvidor representa o cidadão perante a instituição, pro-pondo a inclusão de novos procedimentos, funcionando como arti-culador da participação social e um mediador de conflitos, auxiliandona busca de soluções e garantindo a defesa dos direitos do cidadão.Cabe às ouvidorias atuarem com transparência, defendendo o inte-resse da sociedade como um todo, buscando zelar pela eficiênciaorganizacional e pelo acesso livre e desburocratizado do serviço pú-blico, dando publicidade a este instrumento democrático para que ocidadão possa compreender o seu real papel. Em face à necessidade de o Estado adotar novas formasadministrativas, inclusive diminuindo as queixas em relação ao ser-viço público, a ouvidoria brasileira veio justamente inovar e somaresforços, promovendo mudanças e formando um elo entre cidadãoe instituição capaz de reforçar o sentimento de coletividade. Um in-dispensável instrumento de democracia e cidadania que fez surgiruma sociedade mais atuante e participativa.

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