Amado -Direito Ambiental-8ed · 60 DIREITO AMBIENTAL – Frederico Amado União, Estados, Distrito...

2017

Ricardo Alexandre

DIREITO AMBIENTAL

Frederico Amado

8ª edição

revistaatualizada

da obra “Direito Ambiental Esquematizado”

Amado -Direito Ambiental-8ed.indb 3 30/01/2017 18:42:19

4COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS AMBIENTAIS

Sumário: 4.1. Federalismo de cooperação – 4.2. Competências materiais ambientais – 4.3. Competências legislativas ambientais – 4.4. Questões de concursos públicos comentadas.

4.1. FEDERALISMO DE COOPERAÇÃO

É consabido que o Brasil adota na Lei Maior vigente um federalismo de coope-ração tricotômico, na forma do seu artigo 18, núcleo intangível,1 que prevê, além de competências materiais exclusivas e privativas, as concorrentes (legislativas) e comuns (materiais) entre as entidades políticas, à luz do Princípio da Preponderância do Inte-resse, incluindo os municípios, que pioneiramente no Brasil foram elevados à condição de entidades políticas, não sendo simples entes administrativos.

Historicamente, em razão de a federação brasileira ter nascido por desagregação (centrífuga), ao contrário dos Estados Unidos da América, nota-se que o ente central, a União, detém uma posição privilegiada ao concentrar em suas mãos a maioria das competências legiferantes e administrativas, em que pese inexistir hierarquia política entre os entes federados, pois todos gozam de autonomia.

Em regra, a técnica utilizada pelo constituinte consistiu na enumeração dos poderes da União e dos Municípios, com os remanescentes aos Estados e ao Distrito Federal, consoante bem detalhado pela doutrina constitucional de DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR (2008, p. 799-800), citando parcialmente JOSÉ AFONSO DA SILVA:

“A Constituição brasileira, à semelhança do sistema alemão, adota um ‘sistema complexo que busca realizar o equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de competências que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (artigos 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (artigo 25, § 1.º) e poderes definidos indi-cativamente para os Municípios (artigo 30), mas combina com essa reserva de campos específicos (nem sempre exclusivos, mas apenas privativos), possibilidades de delegação (artigo 22, parágrafo único), áreas comuns em que se preveem atuações paralelas da

1 O artigo 60, § 4.º, I, da CRFB, inseriu a forma federativa de Estado como cláusula pétrea.


DIREITO AMBIENTAL – Frederico Amado60

União, Estados, Distrito Federal e Municípios (artigo 23), e setores concorrentes entre União e Estados, em que a competência para estabelecer políticas, diretrizes gerais ou normas gerais cabe à União, enquanto que se defere aos Estados e até aos Municípios a competência suplementar’. Vale dizer, estruturou-se no Brasil um sistema complexo de partilha de competência em que coexistem competências privativas, repartidas horizontalmente, com competências concorrentes, repartidas verticalmente, além das competências comuns, possibilitando-se, ademais, a participação dos Estados-membros nas competências próprias da União, mediante delegação”.

4.2. COMPETÊNCIAS MATERIAIS AMBIENTAIS

A todas as entidades políticas compete proteger o meio ambiente, sendo esta atribuição administrativa comum, conforme disciplinado de maneira detalhada no artigo 23, III, IV, VI, VII e XI, da Constituição Federal:

“Artigo 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[...]

III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico e cultural;

[...]

VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;

[...]

XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e ex-ploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios”.

Na prática, em alguns casos, a cooperação das entidades políticas na esfera am-biental é meramente retórica. Em razão da histórica inexistência de lei complementar para regulamentar o tema,2 conforme determina o parágrafo único,3 do artigo 23, da Lei Maior, aliada a disputas políticas e econômicas norteadas às vezes por interesses públicos secundários, era habitual o litígio entre tais entes para o exercício da compe-tência material comum, especialmente no que concerne ao licenciamento ambiental de atividades lesivas ao meio ambiente.4

2 Dentre outros, tramitava no Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar 12/2003, de autoria do Deputado Sarney Filho, que disciplinava a repartição de competências ambientais entre os entes políticos.

3 “Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.

4 É notória a inconstitucionalidade formal de alguns artigos da Resolução CONAMA 237/1997 (artigos 4º, 5º, 6º e 7º), por se tratar de tema afeto à lei complementar, consoante determina o parágrafo único, do artigo 23, da CRFB, pois esses dispositivos regulam a repartição de competências para o licenciamento ambiental entre as pessoas políticas.


Cap. 4 • COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS AMBIENTAIS 61

Contudo, finalmente o Congresso Nacional aprovou uma lei complementar para regular as competências ambientais comuns entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, conforme determina o artigo 23, parágrafo único, da Constituição.

Trata-se da Lei Complementar 140, de 08 de dezembro de 2011, oriunda da proposta substitutiva 01/2009 ao Projeto de Lei Complementar 12/2003, de autoria do Deputado Sarney Filho e finalmente aprovada no Senado da República no final de 2011, entrando em vigor na data da sua publicação (09.12.2011).

Entretanto, o projeto aprovado anteriormente pela Câmara sofreu alterações em seu texto na tramitação no Senado, não tendo retornado para aprovação da Câmara, o que pode gerar a sua declaração formal de inconstitucionalidade, vez que as modifi-cações não se limitaram apenas a melhorar a redação do projeto, e sim inovaram em termos legislativos.

Sobre essa polêmica, colaciona-se passagem de notícia publicada no sítio do Se-nado no dia 26.10.2011:

“Durante a discussão da matéria em Plenário, o senador Randolfe Rodrigues (PSOL--AP) apresentou questão de ordem sobre a constitucionalidade de emenda de redação apresentada pelo relator da matéria em Plenário, senador Romero Jucá (PMDB-RR). Segundo Randolfe, a emenda de Jucá melhorou o teor do projeto, mas, ao contrário do que dissera o relator, mexeu no mérito e não meramente na redação da matéria. Para ele, ao ser aprovado com o texto proposto por Jucá, o PLC 1/10 deveria voltar à Câmara. Chamado pela Mesa para dirimir a dúvida, o senador Demóstenes Torres (DEM-GO) dis-cordou de Randolfe, considerando que o mérito da proposta não chegava a ser alterado.

O senador Rodrigo Rollemberg (PSB-DF), que preside a Comissão de Meio Ambiente (CMA) do Senado, se pronunciou contra o projeto por avaliar que retira competência de fiscalização do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). Para ele, o texto vai na contramão da discussão em torno do novo Código Florestal no Senado, de busca de um consenso que leve em conta a necessidade de preservação.

– De fato, [a emenda de Jucá] melhora muito a redação que veio da Câmara, que era catastrófica. Simplesmente poderíamos fechar o Ibama se prevalecesse aquela redação original, mas entendo que essa redação ainda não é adequada e por isso voto contra – disse Rollemberg, para quem o texto permitirá, por exemplo, que uma grande multa do Ibama por crime ambiental seja descartada, se o órgão ambiental do município em que o dano ocorreu vier a dar uma multa irrisória. Ele teve apoio de seu colega de partido, Antonio Carlos Valadares (SE), de Paulo Davim (PV-RN) e do próprio Randolfe Rodrigues.

Já a senadora Kátia Abreu, que preside a Confederação de Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA), considerou o projeto um dos maiores avanços na questão ambiental que o Congresso votou nos últimos anos. Para ela, não haveria diferença de eficiência entre o órgão federal de fiscalização e os demais, de estados e municípios.

– Todo mundo sabe que, numa empresa, em qualquer lugar do mundo, não pode haver dois patrões e muito menos três patrões. Hoje o povo brasileiro tanto na cidade quanto no campo está vivendo uma tortura de fiscalização e multas dos três órgãos ambientais, municipais, estaduais e federais – disse Kátia Abreu.

Ela foi apoiada pelos senadores Waldemir Moka (PMDB-MS), Flexa Ribeiro (PSDB-PA) e Jayme Campos (DEM-MT). Com exceção dos líderes do PSOL, do PV e do PSB, todos os demais líderes partidários declaram voto favorável ao PLC 1/10”.

Deveras, a Lei Complementar 140/2011 fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal, para a



cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.

Vale registrar que as competências comuns ambientais de que trata o artigo 23, da Constituição, devem ser reguladas via lei complementar (no caso, a LC 140/2011). É inconstitucional, por exemplo, norma estadual que transfere competência de proteção ao patrimônio cultural aos municípios, por se tratar de dever irrenunciável do estado membro da federação, que não poderá se demitir do seu dever constitucional sobrecar-regando, indevidamente, os municípios, devendo ter uma ação conjunta.

Veja-se o STF:

Federação: competência comum: proteção do patrimônio comum, incluído o dos

sítios de valor arqueológico (CF, arts. 23, III, e 216, V): encargo que não comporta

demissão unilateral. Lei estadual 11.380, de 1999, do Estado do Rio Grande do Sul, confere aos Municípios em que se localizam a proteção, a guarda e a responsabilidade pelos sítios arqueológicos e seus acervos, no Estado, o que vale por excluir, a propósito de tais bens do patrimônio cultural brasileiro (CF, art. 216, V), o dever de proteção e guarda e a consequente responsabilidade não apenas do Estado, mas também da pró-pria União, incluídas na competência comum dos entes da Federação, que substantiva incumbência de natureza qualificadamente irrenunciável. A inclusão de determinada função administrativa no âmbito da competência comum não impõe que cada tarefa compreendida no seu domínio, por menos expressiva que seja, haja de ser objeto de ações simultâneas das três entidades federativas: donde, a previsão, no parágrafo único do art. 23, CF, de lei complementar que fixe normas de cooperação (v. sobre monumentos arqueológicos e pré-históricos, a Lei 3.924/1961), cuja edição, porém, é da competência da União e, de qualquer modo, não abrange o poder de demitirem-se a União ou os Estados dos encargos constitucionais de proteção dos bens de valor arqueológico para descarregá-los ilimitadamente sobre os Municípios. [ADI 2.544, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 28-6-2006, P, DJ de 17-11-2006.].

No exercício das suas competências administrativas comuns na esfera ambiental, as entidades políticas deverão observar os seguintes objetivos fundamentais (art. 3.º):

“I – proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo gestão descentralizada, democrática e eficiente;

II – garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais;

III – harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente;

IV – garantir a uniformidade da política ambiental para todo o País, respeitadas as peculiaridades regionais e locais”.

A gestão ambiental deverá envolver todas as esferas de governo e toda a sociedade brasileira, devendo ainda ser eficiente (extrair o mais com o menos). Nesse sentido, há várias formas das pessoas físicas e jurídicas privadas atuarem na seara ambiental, a exemplo da existência de assentos para membros da sociedade civil organizada no



Conselho Nacional do Meio Ambiente e da ação popular ambiental que poderá ser proposta por qualquer cidadão.

Demais disso, o desenvolvimento da economia deverá observar a proteção ambiental, a fim de promover um desenvolvimento sustentável que também objetive reduzir a po-breza e as desigualdades regionais, realizando a dignidade ambiental da pessoa humana.

O que mais se espera com a promulgação da Lei Complementar 140/2011 é que finalmente se concretize uma atuação harmônica e de cooperação das três esferas de governo na proteção do meio ambiente, com a redução dos conflitos negativos e po-sitivos de competências ambientais, especialmente no que concerne ao licenciamento ambiental, garantindo-se uma política ambiental uniforme (Política Nacional do Meio Ambiente; Políticas Estaduais do Meio Ambiente; Política do Meio Ambiente do Distrito Federal e Políticas Municipais de Meio Ambiente).

As entidades políticas poderão se valer dos instrumentos de cooperação adminis-trativa previstos na LC 140/2011 para atuar conjuntamente na proteção ambiental, como os consórcios públicos, os convênios e os acordos de cooperação técnica, que podem ser firmados por prazo indeterminado, dentre outros previstos na legislação ambiental.

Os consórcios públicos são contratos administrativos que podem ser celebrados pelas entidades políticas, a fim de realizar os seus objetivos de interesse comum, como a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável, sendo constituída uma associação pública ou pessoa jurídica de direito privado para geri-lo, nos termos da regulação dada pela Lei 11.107/2005.

Já os convênios são ajustes celebrados entre pessoas jurídicas de direito público ou entre estas e particulares, visando realizar o interesse público, por meio de interesses convergentes dos convenentes, não criando novas pessoas jurídicas, sendo bastante similares aos acordos de cooperação técnica.

Os fundos públicos e privados também figuram como importantes instrumentos de cooperação ambiental entre as três esferas de governo, podendo ser citado o Fun-do Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei 7.797/1989, objetivando desenvolver os projetos que visem ao uso racional e sustentável de recursos naturais, incluindo a manutenção, melhoria ou recuperação da qualidade ambiental no sentido de elevar a qualidade de vida da população brasileira.

De seu turno, como regra geral, as pessoas políticas poderão ainda delegar as suas atribuições ambientais a outras, ou a mera execução de ações administrativas, o que normalmente se opera pela celebração de convênios.

Nesse sentido, de acordo com o artigo 5.º, da LC 140/2011, o ente federativo poderá delegar, mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele atribuídas, desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente, assim con-siderado aquele que possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível com a demanda das ações administrativas a serem delegadas.

Vale salientar a previsão de Comissões que possuem poderes para deliberar sobre a competência para a promoção do licenciamento ambiental, em hipóteses previstas na LC 140/2011, também arroladas como instrumentos de cooperação institucional.

Foram previstas as seguintes Comissões:



COMISSÃO TRIPARTITE

NACIONAL

Será formada, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos.

COMISSÕES TRIPARTITES

ESTADUAIS

Serão formadas, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados e dos Municípios, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos.

COMISSÃO BIPARTITE

DO DISTRITO FEDERAL

Será formada, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União e do Distrito Federal, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre esses entes federativos.

Contudo, o detalhamento da composição das Comissões será definido em ato regulamentar, cabendo a esses órgãos definir o seu funcionamento e organização por meio da aprovação dos respectivos regimentos internos.

A adoção das referidas Comissões já existia mesmo antes da LC 140/2011: “A I Conferência Nacional do Meio Ambiente, realizada em novembro de 2003, deliberou como uma estratégia de fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SIS-NAMA a criação das Comissões Técnicas Tripartites Estaduais e da Comissão Técnica Bipartite do Distrito Federal, as quais foram instituídas pela Portaria MMA nº 473, de 9 de dezembro de 2003”.5

Por sua vez, a Comissão Tripartite Nacional já havia sido instituída pela Portaria MMA 189, de 25 de maio de 2001. O objetivo das Comissões é constituir um espaço institucional de diálogo entre os entes federados com vistas a uma gestão compartilhada e descentralizada entre União, Estados e Municípios, bem como o fortalecimento e a estruturação do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA.

Contam com a seguinte composição, que foi alterada pela Portaria MMA 204, de 07.06.2013:

COMISSÃO TRIPARTITE

NACIONAL

I – três representantes da União indicados pelo Ministério do Meio Ambiente, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e Advocacia--geral da União;

II – Estados e Distrito Federal – três representantes da Associação Brasileira de Entidades de Meio Ambiente;

III – Municípios – dois representantes indicados pela Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente e um indicado por entidade municipalista de âmbito nacional.

Obs.: No caso de proposição de tipologia, a Comissão Tripartite Nacional ainda terá um representante do CONAMA.

5 Disponível em: <http://www.mma.gov.br/governanca-ambiental/sistema-nacional-do-meio-ambiente/comissão-tripartite-nacional/comissões-tripartites-estaduais>.



COMISSÕES TRIPARTITES

ESTADUAIS

I – dois representantes do Ministério do Meio Ambiente;

II – dois representantes do(s) órgão(s) estadual(is) de meio ambiente; e

III – dois representantes dos órgãos municipais de meio ambiente, sen-do pelo menos um indicado pela Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente.

COMISSÃO BIPARTITE DO

DISTRITO FEDERAL

No caso do Distrito Federal, a Comissão será composta por representantes do Governo Federal e do Governo do Distrito Federal.

A Lei Complementar 140/2011 listou as competências ambientais da União no seu artigo 7.º; as dos Estados no artigo 8.º e as dos Municípios no artigo 9.º, cabendo ao Distrito Federal exercer cumulativamente as competências estaduais e municipais, pois neste ente político inexistem municípios.

Impende frisar que as disposições da LC 140/2011 apenas aplicar-se-ão aos pro-cessos de licenciamento e autorização ambiental iniciados a partir de sua vigência, não tendo eficácia retroativa.

Ao longo desta obra, que precisou ser inteiramente revisada na 3.ª edição, serão tratadas de maneira pertinente as competências ambientas das três esferas de governo, de acordo com o tema a ser enfrentado.

Por outro lado, excepcionalmente, determinadas competências materiais resta-ram reservadas exclusivamente à União, por força do artigo 21, IX, XVIII, XIX, XX e XXIII, da CRFB:

“Art. 21. Compete à União:

[...]

IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

[...]

XVIII – planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações;

XIX – instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;

XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, sanea-mento básico e transportes urbanos;

[...]

XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:

a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;

b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais;

c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas;

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa”.



Mais adiante, restou reservada aos Municípios a competência material de promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.6

4.3. COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS AMBIENTAIS

Especificamente na área ambiental, em face do interesse comum na preservação dos recursos ambientais e no seu uso sustentável, a regra é que todas as entidades políticas têm competência para legislar concorrentemente sobre meio ambiente, cabendo à União editar normas gerais, a serem especificadas pelos estados, Distrito Federal e municípios, de acordo com o interesse regional e local, respectivamente.

Nesse sentido, pontifica passagem do artigo 24, da Constituição Federal de 1988:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrente-mente sobre:

(...)

VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”.

Curial ressaltar que, se a União quedar-se inerte em editar normas gerais, os Estados (e o Distrito Federal, analogicamente7) poderão fazê -lo de maneira suplemen-tar, exercendo competência legislativa plena para atender às suas peculiaridades, por expressa autorização do § 3.º, do artigo 24, da CRFB, sendo que a ulterior edição de norma geral pela União terá o condão de suspender a eficácia (não invalidará) da lei estadual no que lhe for contrária.

A competência dos municípios decorre do artigo 30, I e II, da CRFB, cabe a eles legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar à legislação estadual e federal no que couber. Nesse sentido, o STJ, no REsp 29.299, 1.ª Turma, de 28.09.1994:

“Constitucional. Meio ambiente. Legislação municipal supletiva. Possibilidade.

Atribuindo, a Constituição Federal, a competência comum à União, aos Estados e aos Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, cabe, aos Municípios, legislar supletivamente sobre a proteção ambiental, na esfera do interesse estritamente local.

A legislação municipal, contudo, deve se constringir a atender as características pró-prias do território em que as questões ambientais, por suas particularidades, não contêm o disciplinamento consignado na lei federal ou estadual. A legislação supletiva, como é cediço, não pode ineficacizar os efeitos da lei que pretende suplementar”.

6 Art. 30, VIII, da CRFB.7 Nesse sentido já decidiu o STF, na ADI 2.667/MC, de 19.06.2002.



Ainda de acordo com o STJ, “a teor do disposto nos arts. 24 e 30 da Constituição Federal, aos Municípios, no âmbito do exercício da competência legislativa, cumpre a observância das normas editadas pela União e pelos Estados, como as referentes à proteção das paisagens naturais notáveis e ao meio ambiente, não podendo contrariá-las, mas tão somente legislar em circunstâncias remanescentes” (AR 756, 1.ª Seção, de 27.02.2008).

Veja-se o STF:

“O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados” (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB). [RE 586.224, rel. min. Luiz Fux, j. 5-3-2015, P, DJE de 8-5-2015, com repercussão geral.]

De acordo com o STF8, “o espaço de possibilidade de regramento pela legislação estadual, em casos de competência concorrente abre-se: (1) toda vez que não haja legis-lação federal, quando então, mesmo sobre princípios gerais, poderá a legislação estadual dispor; e (2) quando, existente legislação federal que fixe os princípios gerais, caiba complementação ou suplementação para o preenchimento de lacunas, para aquilo que não corresponda à generalidade; ou ainda, para a definição de peculiaridades regionais”.

Veja-se decisão do STF que confirmou a competência municipal e do Distrito Federal para legislar sobre a ocupação e parcelamento do solo urbano, admitindo a validade dos loteamentos fechados:

“Informativo 805 – Ocupação e parcelamento do solo urbano: loteamentos

fechados e plano diretor – 4

Os Municípios com mais de 20 mil habitantes e o Distrito Federal podem le-

gislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano

por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano dire-

tor. Com base nessa orientação, o Plenário, por maioria, negou provimento a recurso extraordinário em que se discutia a constitucionalidade – em face dos artigos 182, §§ 1.º e 2º., da CF – da LC 710/2005 do Distrito Federal, que dispõe sobre a disciplina de projetos urbanísticos em lotes integrados por unidades autônomas e áreas comuns con-dominiais – v. Informativos 755 e 783. O Tribunal reputou legítima a LC 710/2005, tanto sob o aspecto formal quanto material. Destacou que a norma impugnada estabeleceria uma forma diferenciada de ocupação e parcelamento do solo urbano em loteamentos fechados, a tratar da disciplina interna desses espaços e dos requisitos urbanísticos mí-nimos a serem neles observados. Mencionou que a Constituição prevê competência

concorrente aos entes federativos para fixar normas gerais de urbanismo (arts.

24, I e § 1.º, e 30, II) e que, a par dessa competência, aos Municípios fora atri-

buída posição de preponderância a respeito de matérias urbanísticas. Sublinhou que a atuação municipal no planejamento da política de desenvolvimento e expansão urbana deveria ser conduzida com a aprovação, pela Câmara Municipal, de um plano diretor – obrigatório para as cidades com mais de 20.000 habitantes –, cujo conteúdo deveria sistematizar a existência física, econômica e social da cidade, de modo a servir de parâmetro para a verificação do cumprimento da função social das propriedades inseridas em perímetro urbano. Destacou que a lei geral de urbanismo vigente seria o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001), que também positivara normas gerais a serem observadas na elaboração de planos diretores. No tocante à lei impugnada, aduziu que

8 ADI/MC 2.396, de 26.09.2001.



ela se diferenciaria da Lei 6.766/1979, notadamente, pela: a) possibilidade de fechamento físico e da limitação de acesso da área a ser loteada; e b) transferência, aos condôminos, dos encargos decorrentes da instalação da infraestrutura básica do projeto e dos gastos envolvidos na administração do loteamento, a exemplo do consumo de água, energia elétrica, limpeza e conservação. Consignou que a lei distrital disporia sobre padrão normativo mínimo a ser aplicado a projetos de futuros loteamentos fechados, com o objetivo de evitar situações de ocupação irregular do solo, à margem de controle pela Administração. Asseverou, ainda, que nem toda matéria urbanística relativa às

formas de parcelamento, ao uso ou à ocupação do solo deveria estar inteiramente

regrada no plano diretor. Enfatizou que determinados modos de aproveitamento

do solo urbano, pelas suas singularidades, poderiam receber disciplina jurídica

autônoma, desde que compatível com o plano diretor. Vencidos os Ministros Marco Aurélio, Edson Fachin e Ricardo Lewandowski (presidente), que davam provimento ao recurso e declaravam a inconstitucionalidade da mencionada lei distrital. Pontuavam que essa lei esparsa, ao disciplinar a figura do condomínio fechado por meio de um regulamento genérico e de diretrizes gerais, teria ofendido o plano diretor” RE 607940/

DF, rel. Min. Teori Zavascki, 29.10.2015 (RE-607940).

Outrossim, o STF decidiu que é válida lei do Distrito Federal que instituiu pro-grama de inspeção veicular para controle da poluição:

“Instituição do Programa de Inspeção e Manutenção de Veículos em uso no âmbito do Distrito Federal. (...) O ato normativo impugnado não dispõe sobre trânsito ao criar serviços públicos necessários à proteção do meio ambiente por meio do controle de gases poluentes emitidos pela frota de veículos do Distrito Federal. A alegação do reque-rente de afronta ao disposto no art. 22, XI, da Constituição do Brasil não procede. A lei distrital apenas regula como o Distrito Federal cumprirá o dever-poder que lhe incumbe– proteção ao meio ambiente. O Distrito Federal possui competência para implementar medidas de proteção ao meio ambiente, fazendo-o nos termos do disposto no art. 23, VI, da CB/1988”. [ADI 3.338, rel. p/o ac. min. Eros Grau, j. 31-8-2005, P, DJ de 6-9-2007.]

Ainda segundo o Pretório Excelso,9 o meio ambiente do trabalho está fora da competência legislativa concorrente: “o gênero ‘meio ambiente’, em relação ao qual é viável a competência em concurso da União, dos Estados e do Distrito Federal, a teor do disposto no artigo 24, inciso VI, da Constituição Federal, não abrange o ambiente de trabalho, muito menos a ponto de chegar -se à fiscalização do local por autoridade estadual, com imposição de multa. Suspensão da eficácia da Lei 2.702, de 1997, do Estado do Rio de Janeiro”.

O STF também pronunciou a inconstitucionalidade de lei promulgada pelo Estado do Rio Grande do Sul sobre transgênicos, que mandou observar a legislação federal em matéria de sua competência, o que importou em quebra da autonomia estadual.10

Questão tormentosa é a resolução de conflito entre normas ambientais federais, estaduais (ou distritais) e municipais. Em razão da inexistência de hierarquia entre as entidades que compõem a federação, as referidas leis estão no mesmo patamar.

Destarte, é preciso se definir caso a caso qual pessoa política invadiu a esfera legiferante da outra. Por conseguinte, o conflito entre leis ambientais de diferentes esferas, caso não seja a hipótese de aplicabilidade do Princípio da Especialidade,

9 ADI/MC 1.893, de 18.12.1998.10 ADI/MC 2.303, de 23.11.2000.



23.5. QUESTÕES DE CONCURSOS PÚBLICOS COMENTADAS

1. (Juiz – 2014 – TJ-CE – FCC) O Estado Beta ajuizou uma ação civil pública em face de José

Benedito visando retirá-lo de área de Parque Estadual, bem como a recuperação dos danos

ambientais causados ao local. Durante a ação, ficou comprovado que: (i) o réu não tem título

da área que ocupa com sua casa de veraneio, (ii) a ocupação ocorreu em momento posterior

à criação do Parque Estadual, (iii) o réu possui no local criação de gado, galinha e porco. A

ação deverá ser julgada

A) parcialmente procedente, apenas para retirar o réu do local.

B) parcialmente procedente, apenas para impor ao réu um regramento específico de utilização do local.

C) extinta, sem resolução de mérito, diante da falta de legitimidade do Estado Beta para figurar no polo ativo da ação.

D) improcedente, diante da hipossuficiência do réu.

E) procedente, uma vez comprovados os requisitos da responsabilidade civil ambiental.

Correta a letra E. Considerando que o Parque Estadual é unidade de conservação de proteção integral de posse e domínio público, assim como José ocupou a área irregularmente após a sua criação, causan-do dano ambiental com a criação de animais, nota-se que o pedido da ação coletiva deve ser julgado procedente, determinando-se a desocupação da área e a reparação do dano ecológico.

2. (Promotor do Piauí 2012/CESPE) É de competência da justiça federal o julgamento da ACP

ajuizada pelo MPF, ainda que o objeto da ação seja dano ambiental.

Correta. A banca examinadora seguiu o posicionamento do STJ, que julga pela competência da Justiça Federal quando o MPF é autor de ação civil pública em proteção ao meio ambiente (REsp 994.166, de 06.08.2009).

3. (Promotor de Roraima 2012/CESPE) A legitimação para propor ACP em defesa de interesses

ambientais é concorrente e disjuntiva, ou seja, pode ser ajuizada conjunta ou isoladamente

por qualquer dos colegitimados, que assim exercem representação processual.

Errada. A legitimidade para propor ACP é concorrente e disjuntiva. No entanto, não se trata de repre-sentação processual, e sim de substituição.

4. (Promotor de Roraima 2012/CESPE) Por ser solidária a responsabilidade por danos ambientais,

não se exige que o autor da ACP acione a todos os responsáveis, ainda que o possa fazer.

Correta. Este é o posicionamento do STJ (REsp 880.160, de 04.05.2010).

5. (Juiz do Estado da Bahia 2012/CESPE) No que se refere à tutela processual ao meio ambiente

e à responsabilidade pelo dano ambiental, assinale a opção correta.

A) O inquérito civil, procedimento administrativo de caráter inquisitorial cujo objetivo é realizar atividades investigativas preparatórias, está sujeito ao princípio da ampla defesa, consistindo o desrespeito a esse princípio vício capaz de eivar de nulidade a ação civil pública ambiental nele embasada.

Errada. De acordo com o STJ, “o inquérito civil público tem natureza inquisitorial, por ser peça informa-tiva. O contraditório e a ampla defesa devem espaço no decorrer da instrução criminal, e não no âmbito do referido procedimento administrativo” (HC 175.596, de 27.11.2012). Ainda para a Corte Superior, “o inquérito civil, como peça informativa, tem por fim embasar a propositura da ação, que independe da prévia instauração do procedimento administrativo. Eventual irregularidade praticada na fase pré pro-cessual não é capaz de inquinar de nulidade a ação civil pública, assim como ocorre na esfera penal, se observadas as garantias do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório” (REsp 1.119.568/PR, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 23.09.2010).

B) Sendo os interesses difusos e transindividuais marcados pela indisponibilidade, o MP não pode, de acordo com a moderna doutrina, celebrar acordos extrajudiciais em matéria ambiental.


Cap. 23 • TUTELA PROCESSUAL CIVIL DO MEIO AMBIENTE 761

Errada. Vem se admitindo doutrinariamente a celebração de acordos, inclusive via TAC, para facilitar o cumprimento de deveres ambientais, mas não de abolir parcialmente essas obrigações. Logo, não se libera o poluidor do dever de reparar o dano ambiental, mas apenas se busca acordar sobre a forma do seu adimplemento.

C) Ocorrendo desistência ou abandono da ação civil pública pela associação que a tiver promovido, deverá o MP, obrigatoriamente, assumir a titularidade ativa da demanda, já que tal prerrogativa é vedada aos demais legitimados.

Errada. Nos termos do artigo 5.º, § 3.º, da Lei 7.347/1985, em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa.

D) Independentemente de requerimento do autor, pode o juiz, em decisão relativa a ação civil pública, impor multa diária ao réu em substituição à execução específica da obrigação de fazer ou não fazer, se a multa for suficiente ou compatível.

Correta. Nos termos do caput e do § 4.º do artigo 461, do CPC antigo, na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento, podendo o juiz, impor multa diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou compatível com a obrigação, fixando-lhe prazo razoável para o cumprimento do preceito.

E) A pretensão da administração pública à promoção da execução da multa por infração ambiental prescreve em cinco anos, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente, de sua cessação.

Errada. De acordo com o artigo 1.º-A, da Lei 9.873/1999, constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.

6. (PGE PE 2011 – Procurador do Estado – FCC) O Ministério Público propôs ação civil pública

contra proprietário de indústria clandestina (sociedade de fato), que vinha causando poluição

hídrica e sonora na localidade em que estava instalada e também contra o proprietário do

imóvel arrendado pelo poluidor. Em termos de responsabilidade civil pelo dano ambiental,

o proprietário arrendador

A) não responde civilmente, porque inexiste nexo causal entre sua conduta e o dano ambiental causado.

O proprietário que arrendou o imóvel irá responder pelo dano ambiental, pois se trata de obrigação propter rem do senhorio de um bem, tendo em vista que a atividade poluidora se desenvolveu em sua propriedade, conforme remansosa jurisprudência do STJ.

B) responde civilmente, mas apenas em caráter subsidiário, caso o empresário arrendatário não possua bens.

A responsabilidade civil por danos ambientais é solidária entre todos os poluidores, diretos ou indiretos, pois decorre do caráter indivisível do dano ambiental, na forma do entendimento do STJ.

C) responde civilmente, todavia nos limites do valor do contrato firmado com o arrendatário.

A responsabilidade civil por danos ambientais tem fundamento constitucional, não se limitando por uma previsão contratual.

D) não responde civilmente, porque no contrato firmado com o arrendatário existe cláusula excluindo-o de responsabilidade por danos ambientais.

Essa previsão contratual é inconstitucional, pois nem mesmo a lei poderia excluir a responsabilidade civil do poluidor, que goza de previsão na Lei Maior.

E) responde civilmente, em caráter solidário, porque omitiu-se no dever de preservação ambiental da propriedade.

O proprietário do imóvel irá responder solidariamente com a pessoa jurídica poluidora, pois permitiu o desenvolvimento da atividade poluidora em seu bem arrendado.

Gabarito oficial: Letra E.



7. (AGU 2010 – Procurador Federal – CESPE) Por meio da ação civil pública pode-se buscar tanto

a cessação do ato lesivo ao meio ambiente, a reparação do que for possível e, até mesmo, a

indenização por danos irreparáveis caso tenham ocorrido.

Correto. Admite-se a cumulação de pedidos de cessação da atividade poluidora, de reparação e de inde-nização em ação civil pública ambiental, consoante atual posicionamento do STJ (vide REsp 1.114.893-MG, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 16.03.2010).

8. (PGE SP 2009 – Procurador do Estado – FCC) Nos termos da Lei da Ação Civil Pública,

A) nas Ações Civis Públicas, o litisconsórcio entre os Ministérios Públicos da União e dos Estados é necessário quando se tratar de dano ambiental de abrangência regional.

É falsa. O litisconsórcio entre os Ministérios Públicos da União e dos Estados nunca será necessário, mesmo em se tratando de dano ambiental regional, a teor do artigo 5.º, § 2.º, da Lei 7.347/1985.

B) a Defensoria Pública não tem legitimidade para o ajuizamento de Ação Civil Pública.

É falsa. Desde o advento da Lei 11.448/2007, a Defensoria Pùblica passou a ter legitimidade ativa para propor ação civil pública.

C) os órgãos públicos legitimados para o ingresso de Ação Civil Pública poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de conduta, que terá eficácia de título executivo judicial.

É falsa. O termo de ajustamento de conduta terá a eficácia de título executivo extrajudicial, e não judicial, na forma do artigo 5.º, § 6.º, da Lei 7.347/1985.

D) o arquivamento dos autos de inquérito civil, por inexistência de fundamento para propositura da Ação Civil Pública, independe de aprovação do Conselho Superior do Ministério Público.

É falsa. Com base no artigo 9.º, § 1.º, da Lei 7.347/1985, os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas serão remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do Ministério Público.

E) nas Ações Civis Públicas com fundamento em interesses difusos, a sentença faz coisa julgada erga omnes, se o pedido for julgado procedente.

É verdadeira. De acordo com o artigo 16 da Lei 7.347/1985, a sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.

9. (MP Bahia 2008 – Promotor de Justiça) Marque a alternativa INCORRETA:

A) pode o Promotor de Justiça ajuizar ação civil pública para a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem.

É verdadeira. A ação civil pública destina-se à tutela de qualquer interesse difuso ou coletivo, a exemplo da proteção ao patrimônio público e da moralidade administrativa. Nesse sentido, pontifica a Súmula 329 do STJ: “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patri-mônio público”.

B) é cabível mandado de segurança para a tutela de direitos transindividuais.

É verdadeira. O mandado de segurança coletivo tem previsão constitucional no artigo 5.º, LXX, da CRFB, podendo ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional ou organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. Logo, também é uma modalidade de ação coletiva.

A Lei 12.016/2009 também disciplina o mandado de segurança individual e coletivo, sendo que o artigo 21, parágrafo único, I, prevê expressamente a respeito: “Artigo 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa


Amado -Direito Ambiental-8ed · 60 DIREITO AMBIENTAL – Frederico Amado União, Estados, Distrito...

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