Apoio do Grupo Banco Mundial às Parcerias...

Apoio do Grupo Banco Mundial às Parcerias Público-Privadas

Lições da experiência dos países cLientes, eF02-12

V i s ão G e r a l

© 2014 Independent Evaluation Group

1818 H Street NW, Washington D.C. 20433

Telefone: 202-473-1000

Internet: http://ieg.worldbankgroup.org

Alguns direitos reservados

1 2 3 4 5 16 15 14

Este trabalho é um produto do pessoal do Grupo de Avaliação

Independente (IEG) do Grupo Banco Mundial. Cumpre notar

que o IEG e o Grupo Banco Mundial não são necessariamente

proprietários de todos os componentes do conteúdo incluído no

trabalho. Portanto, o IEG e o Grupo Banco Mundial não garantem

que o uso do conteúdo do trabalho não infrinja direitos de

terceiros. O risco de reivindicações resultantes de tal violação recai

inteiramente sobre o usuário.

As apurações, interpretações e conclusões expressas neste trabalho

não refletem necessariamente a opinião do IEG, do Grupo Banco

Mundial, de suas Diretorias Executivas nem dos governos que

representam. O IEG e o Grupo Banco Mundial não garantem a

exatidão dos dados apresentados neste trabalho. As fronteiras, cores,

denominações e outras informações apresentadas em qualquer

mapa deste trabalho não indicam nenhum julgamento do IEG ou do

Grupo Banco Mundial sobre a situação legal de qualquer território,

nem o endosso ou a aceitação de tais fronteiras.

Nada aqui constitui ou pode ser considerado como constituindo

uma limitação ou dispensa de privilégios e imunidades do IEG ou do

Grupo Banco Mundial, os quais são especificamente reservados.

Direitos e permissões

Este trabalho está disponível nos termos da licença não adaptada

da Creative Commons Attribution 3.0 (CC BY 3.0) http://

creativecommons.org/licenses/by/3.0. Nos termos da licença

Creative Commons Attribution, o usuário pode copiar, distribuir,

transmitir e adaptar este trabalho, inclusive para fins comerciais, nas

seguintes condições:

atribuição — Favor citar o trabalho como segue: IEG (Grupo de

Avaliação Independente). 2014. Apoio do Grupo Banco Mundial a

Parcerias Público-Privadas: Lições da Experiência dos Países Clientes,

EF02-12—Visão Geral. Washington, DC: Banco Mundial. Creative

Commons Attribution CC BY 3.0

tradução – Se o usuário traduzir este trabalho, favor acrescentar

o seguinte termo de isenção de responsabilidade juntamente com

a atribuição: Esta tradução não foi feita pelo Grupo de Avaliação

Independente nem pelo Grupo Banco Mundial e não deve ser

considerada tradução oficial do Grupo Banco Mundial. O IEG e o

Grupo Banco Mundial não se responsabilizam pelo conteúdo nem por

qualquer erro desta tradução.

Todas as consultas sobre direitos e licenças devem ser endereçadas

ao IEG, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-

522-3125; e-mail: [email protected].

ISBN-13: 978-1-60244-256-6

ISBN-10: 1-60244-256-8

Design da capa: Crabtree and Company

Apoio do Grupo Banco Mundial às Parcerias Público-Privadas

Lições da experiência dos países cLientes, eF02–12

V i s ão G e r a l

Sumário ii Abreviaturas

iii Agradecimentos

1 Visão Geral

17 Resposta da Administração

23 Registro de Ações da Administração

30 Comentários do Presidente do Conselho: Comissão sobre a Eficácia do Desenvolvimento

32 Conteúdo da Avaliação Completa

The World Bank Group | Washington, DC | 2014

A avaliação completa está disponível no website do IEG: http:// ieg.worldbankgroup.org/evaluations/world-bank-

support-ppp

Abreviaturas

IEG Grupo de Avaliação Independente

IFC Corporação Financeira Internacional

MDB Banco Multilateral de Desenvolvimento

MIGA Agência Multilateral de Garantia de Investimentos

PPIAF Mecanismo de Assessoria em Infraestrutura Público-Privada

PPP Parceria Público-Privada

Apoio do Grupo Banco Mundial às Parcerias Público-Privadasii

Agradecimentos

A avaliação do apoio a parcerias público-privadas prestado pelo Grupo Banco Mundial foi preparada por uma equipe do Grupo de Avaliação Independente dirigida por Stefan Apfalter. Foi realizada sob a direção de Marvin Taylor-Dormond (Diretor), Stoyan Tenev (Gerente), Andrew Stone (Chefe, Macroavaliação) e orientação geral de Caroline Heider (Diretora Geral, Avaliação).

Os membros da equipe (em ordem alfabética) foram: Aurora Siy, Asita de Silva, Houqi Hong, Ida Scarpino, Iradj Alikhani, Maria Elena Pinglo, Sanjivi Rajasingham, Sotero Arizu, Takatoshi Kamezawa, Urvaksh Patel e Victor Malca. Colaborações vitais relacionadas a fatores de risco foram feitas por Hiroyuki Hatashima; conhecimento

do setor específico de saúde: Antonia Remenyi; Michael Latham em educação; e Anqing Shi: análise de dados. O relatório também se beneficiou de contribuições de Kelly Andrews Johnson, Raghavan Narayanan e Beata Lenard em serviços de consultoria e investimentos da IFC. Ade Freeman proporcionou orientação adicional. Heather Dittbrenner editou o relatório e Emelda Cudilla prestou apoio administrativo e formatou o relatório.

Os revisores de iguais foram Gary Bond, ex-Gerente da IFC/Infraestrutura e Diretor de Monitoramento e Avaliação de Impactos, Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento; Raymond Bordeaux, Especialista Principal em Infraestrutura; e Rosario Macario, Professora do Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa.

Lições da Experiência dos Países Clientes, EF02–12 iii

DO

MIn

IC S

An

SOn

I/BA

nC

O M

Un

DIA

L

Visão Geral | DESTAqUES

As parcerias público-privadas (PPPs) presenciaram um aumento acentuado nas duas últimas décadas

e são agora usadas em mais de 134 países em desenvolvimento, contribuindo com cerca de 15% a

20% do investimento total em infraestrutura. no entanto, a maioria dos países em desenvolvimento e

o próprio Grupo Banco Mundial em sua última estratégia A Stronger, Connected Solutions World Bank Group

(Um Grupo Banco Mundial mais Forte, Conectado com as Soluções) continuam a ver um potencial significativo

nas PPPs e a necessidade de expandir seu uso para ajudar a superar uma infraestrutura inadequada que limita o

crescimento econômico.

O desenho, a estrutura e a implementação das PPPs continuam a ser um desafio e um empreendimento complexo. O seu

sucesso depende do ambiente propício em que estão integradas. O Grupo Banco Mundial tem apoiado os países na criação

de um ambiente propício para as PPPs, juntamente com estruturação de assessoria e financiamento. Esta avaliação constatou

o seguinte:

• A reforma inicial de políticas e o fortalecimento institucional do Banco Mundial atingem os países certos. A maior

parte do trabalho inicial visa à reforma setorial, a qual, no entanto, fracassou em quase metade dos casos devido

à complexidade e às implicações políticas dos processos de reforma. Raramente se presta assessoria no tocante às

formas de gerenciar as implicações fiscais provenientes das PPPs.

• O Grupo Banco Mundial fez uma contribuição significativa para a geração de capacidades das PPPs, mas a falta

de aptidões e recursos locais para a preparação da tramitação de uma PPP e de projetos financeiramente viáveis

representa uma séria limitação na maioria dos países apoiados pelo Banco Mundial.

• Os Serviços de Consultoria da Corporação Financeira Internacional (IFC) tiveram impactos importantes sobre

a assessoria em estruturação das PPPs, apesar do fato de somente cerca da metade dos projetos resultarem na

adjudicação de um contrato, em grande parte devido a compromissos voláteis por parte dos governos.

• A IFC agregou valor ao investir nas PPPs durante a devida diligência e implementação, mas uma parcela maior de

sua carteira de PPPs pode ser encontrada em países e mercados com estruturas de PPP menos desenvolvidas.

• A Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA) aumentou a confiança dos investidores e implementou

efetivamente PPPs também nos países que estão prestes a desenvolver suas estruturas de PPP.

Lições da Experiência dos Países Clientes, EF02–12 1

• As PPPs apoiadas pelo Grupo Banco Mundial têm em grande parte sido bem-sucedidas em alcançar seus resultados

de desenvolvimento, mas os dados são escassos no tocante aos efeitos sobre as pessoas de baixa renda.

• As três instituições do Grupo Banco Mundial aplicam bem as respectivas vantagens comparativas, mas seu enfoque

deveria ser mais estratégico e mais bem adaptado aos países.

Para aprimorar mais as ambições do Grupo Banco Mundial em matéria de PPPs, segundo especificado em sua última

estratégia, esta avaliação recomenda:

• Traduzir as intenções das PPPs estratégicas do Grupo Banco Mundial em uma estrutura operacional.

• Ajudar mais os governos em: (i) tomar decisões estratégicas no tocante ao nível e natureza da participação do setor

privado; e (ii) avaliar as implicações fiscais.

• Identificar meios de aumentar os investimentos da IFC nas PPPs existentes nos países e mercados que ainda não

dispõem de um ambiente propício bem desenvolvido.

• Assegurar uma consulta mais ampla aos interessados e o compromisso do governo com o trabalho de consultoria da

IFC.

• Proporcionar orientação confiável ao pessoal sobre a forma de lidar com propostas não solicitadas de PPPs.

• Definir os princípios do monitoramento das PPPs no longo prazo para captar todos os aspectos vitais do desempenho

das PPPs, incluindo – onde aplicável – aspectos dos usuários.

Apoio do Grupo Banco Mundial às Parcerias Público-Privadas2

Parcerias Público-Privadas no desenvolvimentoAs PPPs, se bem implementadas, podem ajudar a superar uma infraestrutura inadequada que restringe o crescimento econômico, especialmente nos países em desenvolvimento. Uma infraestrutura deficiente é frequentemente um reflexo das restrições que o governo enfrenta, por exemplo, falta de fundos públicos, planejamento precário ou análise precária que prejudica a preparação do projeto. As PPPs podem ajudar a superar essas limitações mobilizando o financiamento por parte do setor privado e ajudando a melhorar a preparação, execução e gestão de projetos.

O uso das PPPs aumentou nas duas últimas décadas. As PPPs são agora usadas em mais de 134 países em desenvolvimento, contribuindo para cerca de 15% a 20% do investimento total em infraestrutura. No EF 07-11 os investimentos em PPPs representaram US$ 79 bilhões por ano e ainda estão sendo aplicados fora dos setores tradicionais de infraestrutura, incluindo os setores da saúde e educação.

Paralelamente a esse desenvolvimento, o Grupo do Banco Mundial ampliou seu apoio às PPPs por meio de uma ampla série de instrumentos e serviços. nos últimos 10 anos o apoio do Grupo Banco Mundial às PPPs aumento cerca de três vezes. Os empréstimos, investimentos e garantias aumentaram tanto em termos absolutos como relativos, passando de US$ 0,9 bilhão para US$ 2,9 bilhões e de 4% em 2002 para 7% em 2012.

Mais especificamente, a IFC investiu em 176 PPPs com compromissos no total de US$ 6,2 bilhões; a MIGA apoiou 81 projetos de PPP por meio do seguro contra riscos políticos em um total de US$ 5,1 bilhões em exposição bruta; e os Serviços de Consultoria em PPP da IFC realizaram 130 transações com uma despesa

total de US$ 177 milhões. No lado do setor público o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento/Associação de Desenvolvimento Internacional aprovaram 353 projetos de empréstimo e garantias parciais contra riscos no EF02-12 com um componente de PPP no total de US$ 7,6 bilhões. Doze desses projetos são garantias parciais contra riscos. Isso foi complementado por 112 atividades de geração de capacidades realizadas pelo Instituto do Banco Mundial e 683 atividades de consultoria apoiadas por fundos fiduciários do Mecanismo de Assessoria em Infraestrutura Público-Privada (PPIAF) com um total de despesas de US$ 134 milhões.

Os países precisam ser suficientemente maduros para aplicar bem o conceito das PPPs. Por exemplo, a estrutura de mercado de um setor deve criar condições para o setor privado operar; os órgãos normativos devem ser competentes e proteger os operadores contra interferências políticas e assegurar tarifas adequadas; e as autoridades públicas devem estar aptas para preparar uma linha de projetos de PPPs financeiramente viáveis para atrair o interesse do setor privado. Com o tempo as PPPs também precisam de financiamento e, periodicamente, de proteção contra riscos políticos. E como os operadores do setor privado requerem pelo menos tarifas de recuperação de custos, a introdução de PPPs pode acarretar aumentos de custo para o usuário final. Por conseguinte, a decisão de implementar (ou não) PPPs está estreitamente vinculada à decisão de adotar políticas destinadas a absorver esses aumentos de custo, pelo menos para as pessoas de baixa renda.

O apoio do Grupo Banco Mundial às PPPs fundamenta-se no princípio de preparar os países clientes para a maioria desses aspectos. Sua proposição de valor potencialmente singular para seus países clientes baseia-se na capacidade de prestar apoio em todo o ciclo das PPPs, desde consultoria em políticas ao encerramento da


transação. Os países que estão a ponto de iniciar suas agendas de PPP e estão em processo de desenvolver suas estruturas de PPP acolherão com muita satisfação a consultoria em reforma de política e setorial. Os setores do Grupo Banco Mundial voltados para o setor privado podem estimular um mercado para PPPs facilitando a estruturação das transações de PPPs ou proporcionando financiamento ou garantias. O apoio a transações pioneiras no início de uma agenda de PPPs de um país terá um maior grau de incorporação do que o apoio a transações em mercados relativamente estabelecidos.

Nesta avaliação o Grupo de Avaliação Independente (IEG) analisa o grau de eficácia do Grupo Banco

Mundial em apoiar os países no uso das PPPs. A avaliação inclui os 10 últimos anos, de 2002 a 2012. Para esta avaliação as PPPs são “contratos de longo prazo entre uma parte privada e um órgão público para o fornecimento de um ativo ou serviço público no qual a parte privada arca com um risco significativo e responsabilidade gerencial.” Esta definição parece ser um denominador comum em todos os conceitos de PPP do Grupo Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional e Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (WBI 2012; IMF 2004; OECD 2008) e se traduz em um espectro bem definido de acordos contratuais. Esses acordos têm em comum o fato de

As PPPs têm o potencial de cobrir lacunas de infraestrutura alavancando financiamento público e introduzindo inovação do setor privado para prestar serviços públicos diretamente aos usuários.

SHyn

AR

JETP

ISSO

vA/B

An

CO

MU

nD

IAL


serem de longo prazo, geralmente unindo projeto, construção e manutenção e possivelmente operação e contém elementos baseados no desempenho com o capital privado em jogo.

De acordo com a estratégia mais recente A Stronger, Connected, Solutions World Bank Group (Um Grupo Banco Mundial mais Forte, Conectado com as Soluções), o Grupo Banco Mundial planeja intensificar seu apoio às PPPs. A estratégia também lança os fundamentos para muitos componentes importantes de uma agenda potencialmente eficaz para as PPPs, inclusive forte ênfase em produtos do conhecimento e na colaboração em todo o Grupo Banco Mundial – uma pré-condição para trabalhar com eficácia na cadeia de produtos das PPPs. O propósito desta avaliação é utilizar lições do passado para a implementação dessa nova estratégia.

Relevância estratégicaAs PPPs são de alta relevância estratégica para o Grupo Banco Mundial. Um objetivo explícito desta estratégia é “promover cada vez mais parcerias público-privadas” e as PPPs também são consideradas como uma Área de Soluções Transetoriais. Além disso, as PPPs têm sido amplamente refletidas em várias estratégias setoriais e notas conceituais. No entanto, há pouca orientação sobre como o Grupo Banco Mundial planeja transformar suas ambições estratégicas em programas de país, trabalhando com suas diversas entidades envolvidas nos níveis corporativo e de país. Será essencial revestir a proposta Área de Soluções Transetoriais das PPPs com suficiente autoridade que seja proporcional ao papel planejado, como também será fundamental compreender claramente como a área de soluções interagirá com as Práticas Globais e com a Unidade de Políticas das PPPs.

Em termos gerais, o apoio às PPPs por parte do Grupo Banco Mundial beneficia os países que delas necessitam. Em particular, os projetos de reforma de políticas e

fortalecimento institucional do Banco Mundial e do Mecanismo de Assessoria em infraestrutura Público-Privada (PPIAF) são direcionados a países na fase “incipiente” de desenvolvimento de um ambiente propício às PPPs ou em uma fase mais avançada – os assim chamados “emergentes” em PPPs, segundo o sistema de classificação de países da Economist Intelligence Unit. De modo semelhante, a MIGA tem enfatizado os países “incipientes” e “emergentes” ao emitir garantias. A assessoria da IFC também se concentra de forma considerável os países de renda média-baixa da África Subsaariana, regiões com estruturas de PPPs pouco testadas.

Em contrapartida, o apoio do investimento da IFC frequentemente inclui países “desenvolvidos”, ou seja, aqueles que já têm um histórico de implementação de PPPs e têm em funcionamento estruturas relativamente bem estabelecidas. Em princípio isso é compreensível, uma vez que as PPPs precisam de um ambiente propício sólido. No entanto, esses países são cada vez mais servidos por bancos comerciais. A prevalência de PPPs no mercado, ou seja, apoiadas por outros investidores, sugere que a IFC pode – e deve – transferir partes de seus negócios em PPPs para países menos desenvolvidos, ou seja, países “emergentes”.

No nível do país o apoio do Grupo Banco Mundial às PPPs foi relevante para os países clientes na medida em que apoiou claras prioridades do desenvolvimento. Tipicamente, as Estratégias de Parcerias com Países e as Estratégias de Assistência integraram as PPPs aos programas de reforma setorial. As restrições mais comuns às PPPs abordadas são questões de governança, falha normativa e estrutura setorial inadequada. No entanto, as estratégias de país tendem a abordar menos sistematicamente outras restrições importantes às PPPs, tais como a capacidade dos governos de tomar uma decisão estratégica sobre as PPPs baseada em avaliações


do valor econômico ou de avaliar implicações fiscais associadas às PPPs. Fatores da economia política e questões relacionadas ao compromisso do governo com a agenda das PPPs são quase inteiramente ignoradas.

Examinando a relevância no nível de país de uma perspectiva “dinâmica” no período avaliado (EF2002-2012), o Grupo Banco Mundial atendeu às necessidades e prioridades em evolução dos países clientes.

Apoio à reforma de políticas e fortalecimento institucional A maior parte do apoio inicial do Grupo Banco Mundial em questões de políticas e institucionais foi prestada pelo Banco Mundial, complementada pelo apoio do Mecanismo de Assessoria em Infraestrutura Público-Privada (PPIAF) e do Instituto do Banco Mundial.

O apoio inicial do Banco Mundial foi prestado por meio de atividades de reforma setorial. Seus esforços geralmente têm base ampla e complexa. Tipicamente visam a aumentar a viabilidade financeira do setor, reestruturar instituições relevantes ao setor, aumentar a capacidade de gestão setorial, melhorar o regime normativo e criar um espaço para a participação do setor privado. No entanto, as metas da reforma setorial foram as mais difíceis de serem alcançadas. Apesar da alavancagem do Banco Mundial e presença no país, o sucesso da reforma setorial somente foi evidente em 55% dos empréstimos do Banco Mundial – uma constatação importante, dado que uma reforma setorial adequada é frequentemente uma condição necessária para implementar as PPPs com êxito. As iniciativas de reforma setorial foram especialmente proeminentes nos setores de abastecimento de água e energia, indicando a considerável dependência das PPPs sobre a reforma nessas áreas. Nesses mesmos dois setores as iniciativas de reforma mostraram o índice mais baixo de êxito na realização de seus objetivos devido à sua complexidade.

A escolha do instrumento de empréstimo é outro fator essencial para avançar na agenda das PPPs e deve ser contingente à prontidão do país.

A geração de capacidades para as PPPs e o fortalecimento da sua estrutura jurídica e institucional foram os outros fatores de apoio mais frequentemente abordados. Essas intervenções relativamente restritas – por exemplo, iniciativas do Banco Mundial para criar instituições destinada às PPPs – foram as mais bem sucedidas. Da mesma forma, a criação de consenso a respeito de comissões normativas frequentemente tiveram mais êxito do que as iniciativas complexas de reformas setoriais.

Resta saber se é necessário dispor de uma “unidade de PPP” dedicada no nível do país; no entanto, identificar um “campeão de PPPs” pode facilitar a coordenação interministerial em qualquer caso.

Passivos contingentes para governos que emergem de PPPs raramente são quantificados de modo total no nível do projeto, embora os projetos do Grupo Banco Mundial tendam a dispensar atenção à garantia de compartilhamento adequado de riscos na fase de estruturação de projetos. Estão sendo envidados esforços para sistematizar e introduzir uma estrutura.

Um sólido compromisso por parte do governo e a disponibilidade de um defensor do governo para promover a agenda das PPPs foram os impulsores mais importantes do sucesso do trabalho inicial. A consulta frequente aos interessados e a participação ativa do pessoal local também contribuíram para o sucesso da reforma de políticas.

É importante o desenho do(s) componente(s) das PPPs, se e como elas são integradas a uma operação de empréstimo mais ampla do Banco Mundial e se e como os produtos do conhecimento correlatos são concebidos e implementados. A participação atual do PPIAF sugere


que a participação do PPIAF nas primeiras etapas de definição dos aspectos das PPPs nas estratégias de participação dos países utilizaria seus recursos de forma mais estratégica.

No que diz respeito aos governos dos países, a falta de aptidões e recursos para a preparação de uma tramitação de uma PPP e de projetos financeiramente viáveis representa uma séria limitação em todos os países apoiados pelo Banco Mundial. Para as PPPs subnacionais serem bem-sucedidas, a capacidade, normas e incentivos devem estar presentes e integradas a um sistema claro de responsabilização.

As PPPs foram eficazes?As PPPs têm muito êxito na consecução de seus resultados de desenvolvimento. Segundo a classificação de resultados do desenvolvimento de avaliações de projetos, as PPPs têm êxito em mais de dois terços dos casos.

As 176 PPPs apoiadas pela IFC apresentam classificações muito altas de resultados do desenvolvimento: 83% são classificadas como satisfatórias ou mais. no entanto, esta alta taxa de sucesso não deve levar à conclusão de que todas as outras PPPs nacionais ou locais têm necessariamente bom desempenho. A IFC é seletiva a respeito de onde investe; ou seja, concentra-se em países

Grande parte do investimento em transportes tem focado a melhoria de rodovias para o tráfego de automóveis, melhorando o congestionamento do tráfego como o de Beijin, China.

LI L

OU

/BA

nC

O M

Un

DIA

L


com estruturas mais sólidas para lidar com as PPPs. Seu processo de devida diligência descarta patrocinadores de baixa qualidade e mitiga riscos do projeto por meio de uma estruturação inteligente. A IFC também desempenha um papel ativo na supervisão de seus investimentos. Esses fatores de sucesso podem não estar presentes em casos sem a participação da IFC; portanto, as PPPs provavelmente estão expostas a pontos fracos e riscos potenciais.

Para lançar mais luz sobre aspectos importantes da prestação de serviços públicos – por exemplo, acesso, aspectos favoráveis aos pobres e qualidade da prestação de serviços – as PPPs precisam ser mensuradas de maneira multifacetada. No entanto, esses dados são raros. Os sistemas atuais de monitoramento e avaliação baseiam-se primordialmente em um desempenho nos negócios das PPPs. As avaliações no nível de projetos, as Metas de Desenvolvimento da IFC e seu Sistema de Rastreamento de Resultados de Desenvolvimento medem principalmente os aspectos operacionais de uma PPP pertinentes ao fluxo de caixa, tais como o número de pessoas que obtiveram acesso à infraestrutura. Portanto, para cerca da metade dos projetos há dados disponíveis para apenas uma dimensão. Não há um único projeto com dados disponíveis para todas as dimensões acima mencionadas.

Os efeitos em prol das pessoas de baixa renda e fiscais: têm o menor número de dados disponíveis; o acesso tem o maior número de dados disponíveis. Em vista da meta central do Grupo Banco Mundial de combater a pobreza – reafirmada pela dupla meta da estratégia de erradicação da extrema pobreza e promoção da prosperidade compartilhada de 2013 – e à luz da intenção de promover cada vez mais as PPPs, há necessidade urgente de introduzir uma forma mais sistemática de monitorar as PPPs. Esse sistema não deve somente captar melhor os aspectos do usuário final das

PPPs, mas também deverá monitorar o desempenho das PPPs além dos primeiros anos de maturidade operacional. OS sistemas existentes, tais como as Metas de Desenvolvimento da IFC ou seu Sistema de Rastreamento de Resultados de Desenvolvimento precisariam ser reforçados e o sistema de monitoramento da consultoria pós-implementação da IFC deveria ser plenamente iniciado – e possivelmente expandido ao Banco Mundial – para melhor avaliar a amplitude dos efeitos das PPPs.

De modo geral, a melhoria do acesso foi alcançada. quando havia disponibilidade de dados, as melhorias financeiras, de eficiência e qualidade puderam ser confirmadas na maioria dos casos; porém, os dados sobre eficiência e qualidade eram escassos. Uma avaliação estatisticamente não representativa, mas minuciosa de 22 PPPs realizada como parte de estudos de caso do IEG em nove países, indica bons resultados em todas as dimensões, exceto no tocante à eficiência, campo em que os resultados foram ambivalentes.

não se pode, porém, avaliar o grau em que as PPPs beneficiaram as pessoas de baixa renda, uma vez que existe uma grande lacuna de dados. A confirmação de que o acesso melhorou para as pessoas de baixa renda foi registrada somente em cerca de 10% dos casos. Além de incluir os pobres por meio de melhor acesso à infraestrutura, uma revisão dos benefícios mais amplos mostrou que tais efeitos – por exemplo, efeitos no emprego – ocorreram em 42% das PPPs do Banco Mundial, em 39% dos investimentos da IFC e em 20% das garantias da MIGA.

A prontidão dos países impulsiona o sucesso das PPPs. As classificações dos resultados dos projetos de PPPs para o desenvolvimento tendem a ser melhores nos países com um nível mais alto de prontidão no manejo das PPPs, ou seja, nos países com estruturas mais bem estabelecidas


para a preparação e aprovação das PPPs e um histórico mais longo de execução real de transações. Como regra geral, a presença de uma estrutura normativa sólida foi necessária para os projetos terem êxito nos setores de abastecimento de água e energia; no setor de transportes (portos, aeroportos e rodovias) os parâmetros no nível do projeto para preço e supervisão, juntamente com a estrutura jurídica que rege as PPPs, pareciam adequados. Além da maturidade dos países, para terem êxito as PPPs precisam de um estudo de caso sólido e um patrocinador competente.

As abordagens transetoriais, conforme concebidas pela estratégia de 2013 do Grupo Banco Mundial, parecem uma solução atraente para apoiar os países na melhoria de sua “maturidade em PPPs”, por exemplo, por meio de apoio inicial a políticas e posterior financiamento de transações. Mas dada a grande importância do progresso no setor individual, essas abordagens transetoriais precisam estar bem sincronizadas com iniciativas de reforma setorial e fundamentar-se nelas.

O investimento da IFC agregou valor às PPPs durante a devida diligência e implementação, além de proporcionar

As PPPs podem pagar não somente a construção de instalações públicas, tais como esta escola de ensino fundamental em Kampala, Uganda, mas também serviços de portaria ou o funcionamento da lanchonete da escola.

MA

RIA

nA

CER

ATTI

/BA

nC

O M

Un

DIA

L


financiamento e incentivar outros financiadores. As PPPs apoiadas pela IFC tendem a ser menos arriscadas do que outros investimentos em infraestrutura em virtude de uma devida diligência minuciosa. Essa precisão reflete-se também nas altas classificações da qualidade do trabalho dos investimentos da IFC em PPPs. Por conseguinte, as PPPs apoiadas pela IFC apresentam consistentemente classificações mais altas de resultados do desenvolvimento do que outros investimentos em infraestrutura – e classificações significativamente mais altas do que o restante da carteira. O preço do risco é também adequadamente incluído nas negociações das PPPs – resultando em um sucesso nos negócios e resultado do investimento acima da média. As PPPs

apoiadas pela IFC são frequentemente localizadas em países com ambientes propícios já bem estabelecidos e menos em países emergentes ou incipientes. Apoiar mais PPPs em países emergentes não diminuirá sua taxa de sucesso: de fato, 86% e 88% das PPPs, respectivamente, são bem sucedidas em países desenvolvidos e emergentes. Até mesmo aumentar a carteira de investimentos da IFC nos países nascentes – atualmente muito pequena – poderá manter a alta taxa de sucesso global (83% satisfatória) em um nível ainda muito razoável.

A IFC poderá arcar com mais “riscos inteligentes”, conforme previsto na estratégia do Grupo Banco

As PPPs desempenham um papel importante no levantamento de fundos do setor privado para cobrir a lacuna de financiamento para a infraestrutura básica, tal como o abastecimento de água.

IMA

L H

ASH

EMI/

TAIM

An

I FIL

MS/

BAn

CO

MU

nD

IAL


empreender mais trabalho inicial, inclusive um diálogo mais proativo com interessados da sociedade civil. Um diagnóstico sistemático nacional das PPPs, realizado por todo o Grupo Banco Mundial, poderá ser útil para determinar o ponto de entrada desse trabalho inicial.

As garantias da MIGA ajudaram muito a aumentar a confiança dos investidores e melhorar sua capacidade de conseguir capital, diminuir custos de financiamento e mediar controvérsias com os governos. A eficácia e qualidade da subscrição da MIGA para projetos de PPP está no mesmo nível que a qualidade da subscrição de outros projetos da MIGA. Semelhante a todas as transações de PPPs do Grupo Banco Mundial, a falha normativa e os fatores de economia política foram os impulsores de êxito e fracasso. O seguro contra riscos políticos da MIGA ofereceu cobertura contra riscos específicos e foi eficaz na ajuda para estabelecer um histórico de acompanhamento das PPPs nos países que mais necessitam de apoio, ou seja, os que estão em processo de construção das próprias estruturas de PPP. As PPPs apoiadas pela MIGA têm sido estrategicamente mais relevantes do que outros projetos de infraestrutura da MIGA, corroborando seu importante papel em países incipientes e emergentes com PPPs. O fortalecimento do papel da MIGA nas iniciativas em todo o Grupo Banco Mundial e o aproveitamento desse papel parece ser o caminho a seguir para levar as PPPs a um maior número de países nascentes e emergentes.

Sessenta e dois por cento das transações posteriores de PPPs apoiadas pelo Banco Mundial foram bem-sucedidas. Isso significa que, mensuradas pelos resultados globais de desenvolvimento, as PPPs são muito bem-sucedidas – porém consideravelmente menos exitosas do que os investimentos da IFC, dos quais 83% são classificados como satisfatórios ou mais. Mas o Banco Mundial assume um risco de país significativamente maior. Os países em que o Banco Mundial participa

Mundial de 2013. Isso poderá ajudar a apoiar mais PPPs nos países que mais necessitam de apoio da IFC, ou seja, aqueles que estão construindo suas estruturas de PPPs e têm um histórico limitado de implementação. Esses investimentos criariam um importante efeito de demonstração e mostrariam que a participação privada é possível mesmo em regimes normativos menos testados – aumentando a adicionalidade e a área de desenvolvimento da IFC.

O enfoque dos Serviços de Consultoria da IFC é levar as transações das PPPs a um encerramento comercial e financeiro. Embora em quase todos os casos de transação revisados (97%) se tenha prestado consultoria específica na primeira fase do processo (até a decisão de abrir o processo de licitação), cerca da metade resultou na adjudicação de contrato, um requisito para criar uma PPP bem-sucedida. Entre os projetos que conduziram a uma celebração do contrato, os maiores fatores de êxito são o compromisso do governo e o papel da IFC.

O valor agregado da consultoria da IFC é também demonstrado por sua capacidade de reajustar e equilibrar os objetivos do governo às necessidades de transações financeiramente viáveis, o que interessa ao setor privado. A ausência de certa forma de relações de longo prazo e estreitas, diálogo de política minucioso e alavancagem financeira que o Banco Mundial normalmente tem com os governos poderá também explicar por que somente metade de seus projetos chegam à celebração de um contrato; pode-se também explicar assim o fato de a consultoria da IFC operar muito em países de renda média-baixa e na África Subsaariana, onde se pode esperar a existência de estruturas de PPPs pouco comprovadas. Portanto, a experiência da IFC em consultoria nesses países pode informar os investimentos da IFC sobre a prontidão dos países e dos mercados, bem como ajudar a conduzir seu investimento mais para os países emergentes – e até mesmo incipientes. Deve-se


tendem a ter as piores Classificações de Crédito de Investidores Institucionais – e uma parcela mais alta deles são países nascentes (19%, em comparação com 6% nos investimentos da IFC). Além disso, os projetos de PPPs são acentuadamente mais difíceis de serem implementados do que projetos normais de infraestrutura. São frequentemente reestruturados, procrastinados ou assinalados para questões de aquisição. Isso tem origem na natureza complexa dos projetos de PPPs, cuja metade combina trabalho inicial de políticas e apoio posterior de transações.

Os principais fatores do fracasso são formulações de projetos demasiadamente complexas e um prazo inicial irreal – ou seja, um prazo que impõe a adoção de medidas de reforma em um ciclo dos projetos do Banco Mundial em vez de reconhecer a complexidade e a natureza política desses processos. Tal como a IFC e a MIGA, o compromisso governamental também desempenha um papel importante. A adesão a salvaguardas ambientais e sociais também tem contribuído para uma implementação lenta, a ponto que às vezes “obscurece” a percepção positiva dos benefícios do projeto. Mas a implementação dessas salvaguardas foi importante e prestou benefícios públicos.

Manter a participação após o encerramento financeiro de uma PPP é uma necessidade estratégica para todo o Grupo Banco Mundial. A prática atual de interromper o monitoramento de uma PPP uma vez adjudicado o contrato ou alguns meses de sua vida útil é insuficiente. Se o Grupo Banco Mundial planeja intensificar seu apoio às PPPs, são necessários dispositivos para monitorar o desempenho das PPPs durante etapas importantes de sua vida útil, como está atualmente previsto pelo sistema de monitoramento pós-implementação da consultoria da IFC. Isso também pode ajudar a identificar se o apoio do Grupo Banco Mundial for requerido durante

a implementação de um contrato de PPP, por exemplo, caso surja a necessidade de renegociação.

As transações apoiadas pelo Grupo Banco Mundial frequentemente criaram um mercado para as PPPs por meio de seus efeitos de demonstração e, às vezes, ajudaram a configurar o ambiente normativo. Os efeitos de demonstração e reprodução de PPPs individuais podem ser tão importantes quanto a transação como tal. Frequentemente as transações de PPPs apoiadas pelo Grupo Banco Mundial também ajudaram a configurar o ambiente normativo, com frequência facilitado pela estreita colaboração de todo o Grupo Banco Mundial e participação dos interessados.

Trabalhando como um único Grupo Banco MundialO apoio do Grupo Banco Mundial às PPPs aborda questões em toda a cadeia de prestação, desde o apoio inicial para o ambiente propício e desenvolvimento da tramitação até as transações e execução posterior. Inclui cerca de 20 entidades diferentes do Grupo Banco Mundial. A colaboração entre essas entidades é crítica para o sequenciamento e alavancagem adequados da relativa vantagem comparativa de cada instituição.

Alavancar as vantagens comparativas das diversas instituições do Grupo Banco Mundial funciona muito bem. Em cerca da metade dos países revisados pelo IEG, as instituições do Grupo Banco Mundial coordenam e colaboram em todos os aspectos da reforma de políticas e transações das PPPs; em alguns casos todas as três instituições participaram. Há também evidência do sequenciamento adequado de instrumentos no apoio tanto inicial como posterior. Entre suas organizações parceiras, reconhece-se que o Grupo Banco Mundial oferece o pacote mais abrangente de soluções para as PPPs. Entretanto, algumas oportunidades foram perdidas.


No futuro trabalhar como um “único Grupo Banco Mundial” tornar-se-á central. A intenção do Grupo Banco Mundial de explorar mecanismos para promover uma tramitação mais sólida de projetos conjuntos de infraestrutura e a revisão proposta dos serviços de consultoria do Grupo Banco Mundial aos governos são essenciais para a agenda das PPPs. Porém, mais importante ainda, devem existir incentivos para que gerentes de tarefas individuais e as autoridades de investimento colaborem. Eles somente colaborarão se essa cooperação agregar valor e lhes permitir alcançar melhores resultados ou pelo menos os mesmos resultados de maneira mais rápida. A introdução de indicadores para medir o comportamento colaborativo, conforme

sugerido pela estratégia do Grupo Banco Mundial, provavelmente é percebida como imposta artificialmente e não aumentará necessariamente a colaboração. O alinhamento das áreas práticas por meio de uma “lente de prestação” e integrar unidades atualmente separadas poderá ser mais eficaz.

A melhoria do enfoque dos programas de país por meio de um diagnóstico nacional sistemático será especialmente importante para a agenda das PPPs. Como todo diagnóstico requer o uso intensivo de recursos, deve ser aplicado principalmente aos países em que exista pelo menos uma perspectiva mínima de que possa surgir uma tramitação financeiramente

Com usinas de energia elétrica como esta em Kabul, Afeganistão, as inovações obtidas por meio das PPPs podem ser implementadas para fornecer eletricidade melhor e mais confiável – ou outros serviços de utilidade pública – às cidades.

GR

AH

AM

CRO

UC

H/B

An

CO

MU

nD

IAL


viável de projetos. O diagnóstico de uma PPP deverá levar em consideração o país, setor e parâmetros do projeto como parte de uma abordagem em fases e pode representar uma plataforma para compartilhar conhecimentos e esclarecer a colaboração em todo o Grupo Banco Mundial. A defesa de direitos e a consulta aos interessados até agora têm recebido pouca atenção e, portanto, devem ser enfatizadas. Esse diagnóstico ajudaria: (i) a assegurar que as instituições do Grupo Banco Mundial alavanquem as respectivas vantagens comparativas, (ii) a adaptar o apoio inicial às restrições no nível nacional; e (iii) a determinar quem deve assumir a liderança na promoção da agenda das PPPs do país.

Uma única abordagem conjunta do Grupo Banco Mundial é necessária para cobrir a lacuna da negociação inicial – um dos maiores desafios no futuro. A falta de financiamento e de capacidade cria uma lacuna em projetos de PPPs financeiramente viáveis em todos os países clientes. Para cobrir essa lacuna inicial nas negociações, é necessária uma tramitação dedicada de PPPs e um mecanismo de desenvolvimento dos projetos que funcione em estreita colaboração com todas as instituições do Grupo Banco Mundial.

Trabalhar como um único Grupo Banco Mundial também requer estar alerta para conflitos de interesse. no futuro, à medida que o processo de gestão da mudança desenvolver conceitos de reajustes organizacionais, a gestão deverá tomar medidas para atribuir alta prioridade a esta questão, a fim de assegurar que as mudanças nos processos e nas estruturas organizacionais possibilitem uma gestão eficaz e eficiente dos riscos oriundos de conflitos de interesses potenciais. Finalmente, dada sua importância, é preciso uma política de todo o Grupo Banco Mundial acerca da melhor maneira de tratar de licitações não solicitadas. Propostas não solicitadas frequentemente desempenham um papel nos países onde ocorre um hiato na negociação inicial.

Para se beneficiarem do lado positivo de propostas não solicitadas – ou seja, financiamento da preparação e inovação de projetos – os países precisam dispor de uma estrutura pronta para lidar com elas. Orientação ao pessoal do Grupo Banco Mundial encarregado do trabalho tanto inicial como posterior será crucial no futuro.

Experiência de outros bancos multilaterais de desenvolvimento com as PPPsPara a maioria dos bancos de desenvolvimento multilaterais (MDBs) as PPPs são de grande relevância e vários deles contam com PPPs explicitamente, quer em documentos sobre estratégia independente, quer como parte integral de estratégias setoriais/corporativas. na implementação desses planos estratégicos alguns MDBs criaram roteiros específicos e matrizes de estrutura de gestão. Em especial, o Banco Asiático de Desenvolvimento empreendeu uma avaliação de PPPs que levou a uma reformulação do enfoque da instituição com relação às PPPs e adotou medidas para tornar o processo mais estratégico e menos oportunista. Seu plano operacional para as PPPs transforma mais rapidamente a estratégia em implementação. Os quatro pilares de seu plano operacional também ajudam a definir os instrumentos das PPPs que oferecerá. Da mesma forma o Banco Africano de Desenvolvimento criou uma estrutura operacional para as PPPs em conjunto com a sua estratégia de desenvolvimento do setor privado, na qual as PPPs têm lugar de destaque.

Entre todos os MDBs, três – Banco Asiático de Desenvolvimento, Banco Africano de Desenvolvimento e Banco Interamericano de Desenvolvimento – têm abordagens de PPPs que reconhecem a importância do apoio tanto inicial como posterior. Em comparação com as suas contrapartes o Grupo Banco Mundial


provavelmente oferece o conjunto mais amplo e mais profundo de serviços e produtos, conclusão corroborada por nove missões do IEG aos países.

RecomendaçõesAs recomendações seguintes visam a reforçar a implementação dos aspectos relevantes para as PPPs da mais recente estratégia do Grupo Banco Mundial. Procuram assegurar que as intervenções das PPPs tenham o máximo valor para os países clientes e parceiros do setor privado, que a agenda de PPPs do Grupo Banco Mundial baseie-se em melhores diagnósticos dos países e seja realizada de maneira estratégica, bem como alavanque as vantagens comparativas de todas as instituições do Grupo Banco Mundial e fundos fiduciários participantes da resposta às PPPs. As recomendações fazem parte de dois grupos: (i) recomendações estratégicas e organizacionais; e (ii) recomendações operacionais.

RECOMEnDAçõES ESTRATÉGICAS E ORGAnIzACIOnAIS

++ Recomendação 1: Os serviços de investimento da IFC devem identificar caminhos que permitam à IFC investir de forma crescente nas PPPs situadas nos países e mercados que ainda não disponham de um ambiente propício, conservando ao mesmo tempo sua missão de conseguir altos resultados de desenvolvimento e mantendo-se financeiramente autossustentada.

++ Recomendação 2: Os serviços de consultoria da IFC devem reformular sua gestão da participação dos clientes a fim de assegurar desde o início uma ampla consulta aos interessados e manter ou até mesmo melhorar o compromisso do governo com as transações das PPPs em colaboração com o pessoal pertinente do Grupo Banco Mundial.

RECOMEnDAçõES OPERACIOnAIS

++ Recomendação 3: Uma vez estabelecida, a nova Área de Soluções Transetoriais das PPPs deverá transformar as intenções estratégicas do Grupo Banco Mundial no tocante às PPPs em uma estrutura operacional, cobrindo aspectos de organização e processos, recursos e gestão do conhecimento, bem como monitoramento e avaliação. Esta estrutura deve: (i) definir o papel da Área de Soluções Transetoriais das PPPs e de suas interações com outros interessados relevantes do Grupo Banco Mundial; (ii) facilitar a identificação de soluções adaptadas aos países com base em diagnósticos do país; e (iii) prever uma plataforma de conhecimento das PPPs em todo o Grupo Banco Mundial.

++ Recomendação 4: O Grupo Banco Mundial deve sistematicamente integrar esforços para ajudar os governos a: (i) tomar decisões estratégicas no tocante ao nível e natureza da participação do setor privado na infraestrutura e prestação de serviços sociais; e (ii) avaliar as implicações fiscais, incluindo quaisquer passivos fiscais associado às PPPs.

++ Recomendação 5: O Grupo Banco Mundial deve proporcionar orientação confiável a seu pessoal sobre a forma de tratar propostas não solicitadas de PPPs no trabalho tanto inicial como posterior. Dada a importância de ofertas não solicitadas, especialmente nos países com hiato nas negociações iniciais, há necessidade de uma política para todo o Grupo Banco Mundial sobre a melhor forma de tratar essa questão, de modo que os países beneficiem-se desde o início de propostas não solicitadas, ou seja, financiamentos da preparação e inovação de projetos, salvaguardando ao mesmo tempo os interesses e a integridade.


++ Recomendação 6: O Grupo Banco Mundial deve definir princípios de monitoramento das PPPs no longo prazo, ou seja, além da maturidade operacional (IFC/MIGA) e celebração de projetos (Banco Mundial), a fim de captar todos os aspectos vitais do desempenho das PPPs, incluindo – onde pertinente – aspectos dos usuários.

referênciasFMI (Fundo Monetário Internacional). 2004 Public-Private Partnerships

(Parcerias público-privadas). Washington, D.C.: FMI.

OCDE (Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento)

2008. Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for

Money (Parcerias público-privadas: Em busca de compartilhar o risco e o

valor do dinheiro): número ISBn: 9789264042797.

WBI (Instituto do Banco Mundial) 2012. Public-Private Partnerships Reference

Guide , version 1.0 (Guia de Referência das Parcerias Público-Privadas,

versão 1.0. Washington, D.C.: World Bank Institute and Public Private

Infrastructure Advisory Facility (Instituto do Banco Mundial e Mecanismo de

Consultoria em Infraestrutura Público-Privada).


Resposta da Administração

Introdução.

O apoio do Banco Mundial aplaude a avaliação do apoio do Grupo às parcerias

público-privadas (PPPs) feita pelo Grupo de Avaliação Independente (IEG). A oportunidade dessa

avaliação é pertinente, dado que as PPPs foram identificadas como a Área de Soluções Transetoriais

(CCSA) que será desenvolvida no âmbito da estrutura revisada do Grupo Banco Mundial. Compreender como o

Grupo Banco Mundial pode preparar os governos para formar PPPs, assessorar os governos em transações específicas

e melhorar a coordenação interna será central para cumprir o mandato referente à CCSA e intensificar a alavancagem

das aptidões, tecnologias e recursos do setor privado na prestação de serviços básicos.

De acordo com a sua nova estratégia, o Grupo Banco Mundial planeja trabalhar com os setores público e privado para erradicar a extrema pobreza e promover a prosperidade compartilhada e procura aumentar as sinergias em todo o Grupo Banco Mundial. Os países clientes estão cada vez mais interessados em acordos de PPPs a fim de prestar serviços públicos urgentemente necessários e as PPPs são, por sua natureza, uma importante área par estreita colaboração do Grupo Banco Mundial.

Em linhas gerais, a Administração concorda com as constatações e conclusões do relatório. Na opinião da Administração, o IEG apresentou um relato equilibrado sobre o apoio do Grupo Banco Mundial a seus países clientes no período dos EF02-12. De modo geral, a Administração concorda com as recomendações do relatório. O Registro de Ações da Administração anexo apresenta a resposta da Administração a cada uma das recomendações.

Comentários do Grupo Banco MundialImportância das PPPs para o desenvolvimento e relevância estratégica para o Grupo Banco Mundial. A Administração concorda com a declaração do IEG de que as PPPs, se bem implementadas, podem ajudar

a superar a infraestrutura inadequada que limita o crescimento econômico. O Grupo Banco Mundial está em posição privilegiada para ajudar a superar essas limitações mediante a mobilização da participação do setor privado; a melhorar o ambiente propício para o investimento e a fortalecer a preparação, execução e gestão dos projetos. Conforme assinala o relatório, o apoio do Grupo Banco Mundial às PPPs aborda questões em toda a cadeia de prestação, desde o apoio inicial para o ambiente propício e desenvolvimento da tramitação até as transações e execução posterior.

Alinhamento com as necessidades dos países. O relatório conclui que a aplicação, por parte do Grupo Banco Mundial, de suas intervenções relacionadas com as PPPs está bem sincronizada com as necessidades dos países clientes e que, no período avaliado (EF02-12), o Grupo Banco Mundial atendeu às necessidades e às prioridades em evolução dos países clientes. O relatório articula bem os papéis singulares e complementares das entidades do Grupo Banco Mundial na cadeia de prestação das PPPs. As instituições do Grupo Banco Mundial desempenham cada qual papéis distintos e complementares ao apoiarem o trabalho inicial e posterior nos países clientes. Em particular, o relatório mostra que os projetos apoiados pela Corporação Financeira Internacional (IFC)


e pela Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA) não acontecem em um vácuo político, mas em resposta a reformas deliberadas de políticas. A análise também confirma que a coordenação entre as instituições do Grupo Banco Mundial é crítica para maximizar a eficácia do desenvolvimento das operações do Grupo Banco Mundial no setor.

Coordenação do Grupo Banco Mundial. A Administração sente-se encorajada com a conclusão do EIG de que a alavancagem das vantagens comparativas das diversas instituições do Grupo Banco Mundial funciona muito bem com o sequenciamento adequado dos instrumentos de apoio tanto inicial como posterior. Além disso, o IEG constata que, entre as organizações contrapartes do Grupo Banco Mundial, este tem sido reconhecido como a entidade que oferece o pacote mais abrangente de soluções para as PPPs. Embora as iniciativas do Grupo Banco Mundial tenham sido bem dirigidas às necessidades dos clientes, a Administração reconhece a recomendação do IEG no sentido de que o apoio do Grupo Banco Mundial às PPPs poderia ser mais estratégico e mais bem coordenado. A reorganização em andamento do Grupo Banco Mundial inclui a criação de uma Área de Soluções Transetoriais (CCSA) para as PPPs. Esta unidade criará um enfoque institucional para a agenda das PPPs no Grupo Banco Mundial, bem como para o trabalho de economia setorial e de infraestrutura e trabalho consultivo que fundamente as soluções que o Grupo Banco Mundial oferece aos países clientes. A CCSA das PPPs é uma iniciativa corajosa que deverá proporcionar uma direção estratégica e operacional proposta no relatório.

Conflitos potenciais de interesse são gerenciados adequadamente por meio das atuais práticas empresariais. A discussão sobre a possibilidade de conflitos de interesse entre as diversas instituições do Grupo Banco Mundial conclui que o atual mecanismo

para gerenciar conflitos de interesses “reais, potenciais e/ou percebidos” está funcionando bem. À medida que progride a reorganização do Grupo Banco Mundial, a Administração continuará a gerenciar este processo de forma transparente para assegurar que os interesses de seus clientes, tanto do setor público como privado, sejam equilibrados e impulsionem o programa de trabalho, em vez de quaisquer interesses institucionais reais ou percebidos.

Monitoramento do impacto das PPPs sobre diversas dimensões da prestação de serviços públicos. A Administração concorda com a constatação do IEG de que o Grupo Banco Mundial pode melhorar seu monitoramento das PPPs. De modo especial, a Administração concorda em que se requer um enfoque “multifacetado” para identificar e monitorar os efeitos das PPPs sobre os usuários finais e que os diversos sistemas de monitoramento existentes no Grupo Banco Mundial devem ser harmonizados na medida em que houver interoperabilidade nos dados das PPPs. O Grupo Banco Mundial precisa superar a atual situação de “escassez de dados” referentes aos efeitos das PPPs sobre as pessoas de baixa renda, a fim de reconhecer plenamente o efeito das PPPs no cumprimento das duas metas do Grupo Banco Mundial: reduzir a pobreza extrema e impulsionar a prosperidade compartilhada de forma sustentável.

Superar o “hiato nas negociações iniciais.” O relatório do IEG descreve as restrições específicas dos países clientes que criam um “hiato nas negociações iniciais” (ou seja, número insuficiente de projetos financeiramente viáveis de PPPs). Isso representa um ponto de estrangulamento para as PPPs, uma vez que em matéria de distribuição da renda os países são limitados pela capacidade precária de preparação de projetos e/ou hiatos de financiamento. Como parte de uma resposta conjunta a esse desafio, a Administração está examinando, juntamente com clientes e parceiros do


Grupo Banco Mundial, a possibilidade de desenvolver um Mecanismo Global de Infraestrutura, um novo veículo para a preparação de financiamento de projetos para aumentar a capacidade do Grupo Banco Mundial de apoiar as ambições de PPPs em infraestrutura de seus países clientes.

Comentários específicos do Banco MundialO trabalho inicial de reformas setoriais deve ser analisado como um composto de várias intervenções e não como uma variável independente por si própria. A administração concorda em que há espaço suficiente para melhorar a eficácia do apoio inicial do Banco Mundial às PPPs dos países clientes prestado por meio de reformas setoriais. Entretanto, embora o IEG observe corretamente que vários objetivos iniciais do Grupo Banco Mundial sejam adotados em reformas setoriais mais amplas, o IEG não discrimina a taxa de sucesso específica a cada uma das dimensões ao comparar reformas setoriais a intervenções iniciais de PPPs definidas de forma restrita. Neste contexto a cifra do IEG de uma taxa de sucesso de “55%” pode ser enganosa. O IEG perdeu a oportunidade de aprofundar-se nos desafios enfrentados pelas iniciativas de reforma setorial do Banco Mundial. Consequentemente, pode exagerar as constatações das avaliações ao afirmar que o trabalho de reforma setorial do Banco Mundial “falhou em quase a metade dos casos” quando se trata dos objetivos iniciais das PPPs.

Superar restrições à identificação de tramitações e à preparação de projetos. Administração do Banco Mundial concorda com a constatação do IEG a respeito do “hiato nas negociações iniciais”. O Banco Mundial tornou-se uma das principais vozes nos foros globais empenhados em familiarizar os países tanto clientes como doadores com as políticas setoriais, estruturas

dos projetos e dispositivos institucionais requeridos para atrair o financiamento privado para investimentos de infraestrutura pública. Além disso, por meio de suas operações a Administração empenha-se em oferecer soluções de desenvolvimento que permitam aos responsáveis pela tomada de decisões priorizar os investimentos de maneira informada e prudente do ponto de vista fiscal. Por exemplo, um acordo recente de Serviço Reembolsável de Consultoria com o Governo do Vietnã desenvolverá um instrumento que permitirá ao Ministério do Planejamento e Investimento priorizar a tramitação de investimentos em infraestrutura, incluindo projetos públicos e de PPPs.

Esforço conjunto para considerar os impactos fiscais das PPPs. O relatório do IEG aconselha o Grupo Banco Mundial a ajudar sistematicamente os governos a avaliarem as implicações fiscais das PPPs, incluindo passivos atuais ou contingentes associados às PPPs. A Administração concorda em que as transferências governamentais, garantias, mecanismo de apoio, financiamento concessionário e obrigações futuras devem ser vistos em conjunto com o efeito projetado que o instrumento ou mecanismo terá sobre a situação fiscal do governo hoje ou no futuro.

Ofertas não solicitadas são tratadas em muitas notas de orientação e kits de ferramentas, mas a Administração reconhece a necessidade de sistematizar a orientação ao pessoal. Como devidamente menciona a avaliação, as ofertas não solicitadas ocorrem nos países que requerem apoio técnico adicional para examinar totalmente essas licitações. O Banco Mundial desenvolveu diversas Notas de Orientação e kits de ferramentas sobre o assunto, orientadas a grupos internos e externos. A Administração concorda em que o atual conhecimento pode ser codificado em um conjunto de material “confiável” ao qual o pessoal do Grupo Banco Mundial pode consultar.


no entanto, não é recomendável a abordagem de modelo único face à base altamente segmentada de clientes do Grupo Banco Mundial. A Administração aconselhará ativamente os governos a assegurarem que as licitações não solicitadas estejam incluídas entre as prioridades estratégicas, fiduciárias e fiscais do Estado, mas com um grau de flexibilidade para tratar pelos próprios méritos a participação de cada cliente com ofertas não solicitadas.

A definição do IEG de PPP exclui os tipos de mecanismo de compartilhamento de riscos mais comumente usado nos Estados frágeis e afetados por conflitos. A Administração reconhece os Estados frágeis e afetados por conflitos (FCS) como prioridade urgente do desenvolvimento e em acompanhamento à publicação do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2011 aumentou a ênfase nas PPPs nos FCS. Entretanto, a definição de PPP do IEG não considera o arrendamento, contratos de gestão ou esquemas híbridos, geralmente os mecanismos usados para introduzir a participação do setor privado nos FCS. A Administração reconhece o argumento apresentado pelo IEG de que esses mecanismos não levam ao nível de compartilhamento de riscos comum a outras PPPs analisadas nessa avaliação. No entanto, as FCS são clientes críticos para o Banco Mundial e, ao excluir os mecanismos mencionados anteriormente, o IEG excluiu muitas das tentativas inovadoras do Banco Mundial para o acesso a serviços básicos a alguns dos cidadãos mais pobres do mundo, com a participação do setor privado.

Comentários específicos à Corporação Financeira InternacionalA Administração recebe com satisfação a avaliação do IEG do apoio do Grupo Banco Mundial às parcerias público-privadas. O relatório fornece uma avaliação

valiosa dos resultados de desenvolvimento da IFC em uma área-chave de intervenção tanto para os Serviços de Investimento como para os Serviços de Consultoria. O apoio às PPPs continuará a ser uma contribuição importante da IFC para um “Grupo Banco Mundial de Soluções” para melhorar a sustentabilidade da participação do setor privado na prestação de serviços, especialmente na infraestrutura, saúde e educação.

A Administração acolhe com satisfação o reconhecimento do relatório da forte adicionalidade e impacto do desenvolvimento das intervenções da IFC nas PPPs. No tocante a Serviços de Consultoria a IFC equilibra com êxito os objetivos do bem público do governo com as necessidades do setor privado de uma transação financeiramente viável. O relatório reconhece corretamente os riscos políticos e econômicos que frequentemente são o obstáculo principal à celebração de um contrato. Os nove estudos de caso ilustram bem a natureza inovadora de muitos projetos de Serviços de Consultoria em PPPs, o que ajuda a explicar a adjudicação bem-sucedida do contrato.

Na parte referente a Serviços de Investimento o relatório ressalta a taxa de êxito consistentemente mais alta dos resultados do desenvolvimento graças aos investimentos nas PPPs tanto em infraestrutura como no restante da carteira. A IFC conseguiu esses resultados impressionantes por meio de sólida triagem, avaliação e estruturação. A seletividade desempenhou um papel-chave. Isso levou a IFC a apoiar projetos em ambientes razoavelmente prontos para investimentos nas PPPs onde conta com uma forte adicionalidade, onde os resultados previstos do desenvolvimento são significativos e onde o risco da sustentabilidade financeira é aceitável.

A IFC concorda com a avaliação de que os efeitos da demonstração e reprodução podem ser tão importantes quanto a transação como tal. De fato,


nos últimos dois anos a IFC já realizou dois estudos separados sobre os seus efeitos de demonstração: um deles enfoca especificamente as PPPs na África e o outro tem escopo mais amplo para todos os projetos da IFC.

A IFC reconhece que serviços públicos suficientes e confiáveis, incluindo os de infraestrutura, são intrínsecos ao crescimento econômico sustentável e à redução da pobreza. No intuito de melhor alavancar recursos e especialização do setor privado para o desenvolvimento da infraestrutura e serviços públicos, a IFC enfatiza uma abordagem programática à participação das PPPs e enfoca tanto os serviços de assessoria nas principais transações como na geração de trâmites e apoio inicial aos clientes. Os parceiros da IFC em todo o Grupo Banco Mundial, inclusive por meio da nova Área de Soluções Transetoriais (CCSA) das PPPs, identificarão e abordarão as lacunas de aptidões e de geração de capacidades dos órgãos executores. Para melhorar as próprias operações a IFC continuará a alavancar proativamente os conhecimentos técnicos do Grupo Banco Mundial por meio de atividades conjuntas no nível de países, por exemplo, Diagnóstico Sistemático de País (SCD), Esquema de Parceria com Países (CPF) e Planos Conjuntos de Implementação. Além disso, trabalhará no nível de projeto por meio do desenvolvimento e avaliações de negócios conjuntos.

Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA)De modo geral, a MIGA considera a avaliação útil e importante. Este relatório envidou um grane esforço no sentido de analisar e compreender as contribuições da MIGA às PPPs, apesar da amostra limitada de projetos com Relatórios de Avaliação de Projetos completos validados pelo IEG. A MIGA espera que a abordagem adotada pelo IEG na avaliação das PPPs sirva de bom exemplo para outros relatórios de avaliação do IEG.

Papel da MIGA no apoio às PPPs prestado pelo Grupo Banco Mundial. O relatório defende o fortalecimento do papel da MIGA nas iniciativas de PPPs de todo o Grupo Banco Mundial, além de beneficiar-se de seu papel em levar as PPP a mais mercados incipientes e emergentes em termos da aptidão das PPPs. A MIGA concorda com esta avaliação e observa que a sugestão aplica-se ao contexto de uma ênfase crescente no “Um Único Grupo Banco Mundial” como provedor de soluções integradas para os países clientes.

Enfoque nas PPPs apoiadas pela MIGA nos países de renda média. O relatório afirma que as Operações de Garantia da MIGA foram focadas nos países de renda média. O relatório também declara que esse padrão reflete o fluxo do investimento estrangeiro direto para as PPPs, enfocado nos países de renda média nos últimos 10anos e indica a natureza impulsionada pela demanda das operações da MIGA. A MIGA observa da análise constante do relatório que justapõe os níveis de renda dos países e a prontidão das PPPs o fato de que as PPPs concentram-se nos países de renda média. Além disso, a maioria das PPPs situadas nos mercados incipientes e emergentes também estão nos países de renda média (somente uma pequena percentagem das PPPs situadas nos mercados incipientes e emergentes pertencem aos países de baixa renda). A MIGA observa que seu enfoque nas PPPs dos países de renda média foi de fato impulsionado pelo fluxo do investimento estrangeiro direto para as PPPs e também por outros fatores, tais como seletividade, retorno do risco e demanda dos clientes. A MIGA também observa que tem colaborado com o restante do Grupo Banco Mundial para expandir as PPPs aos países de baixa renda e aos países frágeis, especialmente na África Subsaariana.

Avaliação mais ampla das PPPs. O relatório expõe a necessidade de avaliar os resultados da PPPs além


das taxas de êxito dos resultados de desenvolvimento mediante a procura de mais informações sobre a qualidade e eficiência da prestação de serviços públicos, efeitos sobre as pessoas de baixa renda e sustentabilidade fiscal, entre outras áreas. A MIGA concorda com a avaliação e observa que se trata de aspectos importantes a serem levados em conta na avaliação dos resultados das PPPs. No entanto, parte da informação já está captada nas avaliações realizadas no nível do projeto. A MIGA também considera útil o fato de o relatório discorrer sobre os componentes-chave de um sistema de monitoramento e avaliação das PPPs, mas assinala que talvez seja melhor integrar esses componentes nas atuais estruturas de resultados em vez de uma nova para as PPPs.

Riscos dos países e PPPs apoiadas pela MIGA. Segundo o relatório, o seguro da MIGA contra riscos políticos não permitiu necessariamente que as PPPs se estruturas em ambientes de risco mais alto, notando-se que as PPPSs são apoiadas pela MIGA sediadas nos países com classificações de risco-país de investidores institucionais (30–50, ou seja, risco médio a baixo). A MIGA observa que esta constatação é coerente com o fato de as PPPs concentrarem-se principalmente nos países de renda média, conforme discutido previamente, observando-se que a maioria dos projetos apoiados pela MIGA situa-se em mercados nascentes e emergentes do ponto de vista de prontidão das PPPs. A MIGA também assinala suas iniciativas recentes de apoio às PPPs em mais países de alto risco e em países de baixa renda, especialmente na África Subsaariana, como parte de iniciativas mais amplas do Grupo Banco Mundial.

Efeitos da demonstração e reprodução. O relatório assinala que às vezes os efeitos da demonstração e reprodução podem ser tão importantes quanto a transação como tal. A MIGA concorda com essa avaliação e observa que os efeitos da demonstração

e reprodução são fundamentais para os processos de desenvolvimento do setor privado, bem documentados em relatórios anteriores do IEG (Resultados e Desempenho de 2010), como parte do empenho em compreender melhor o “como” do processo de desenvolvimento do setor privado. A MIGA também assinala os vários exemplos do relatório referentes aos efeitos da demonstração e reprodução dos projetos apoiados pela MIGA que contribuíram para impactos significativos sobre o desenvolvimento.


Constatações e conclusões

do ieG

O apoio às transações de PPP por intermédio de investimentos da IFC enfatiza os países com estruturas de PPP que já estão bem estabelecidas, ou seja, aqueles países definidos como “desenvolvidos” pela classificação global da Economist Intelligence Unit (EIU). Cinco por cento dos negócios de investimento da IFC estão em países nascentes onde, indiscutivelmente, pode-se esperar que o fluxo de negócios seja menos confiável. Entretanto, isso é cerca da metade do que o mercado produz, pois 9% de todas as PPPs ocorrem nesses países. nos países “emergentes” ocorrem cerca de 38% dos investimentos da IFC, ao passo que 49% de todas as PPPs estão estruturadas nesses países. Portanto, fica claro que a atividade de investimentos da IFC fica atrás da taxa em que o próprio mercado gera PPPs. Em contrapartida, a IFC investe mais que o mercado em PPPs nos países desenvolvidos: Um total de 56% dos investimentos da IFC está voltado para os países desenvolvidos – em comparação com 42% de todas as PPPs que são estruturadas nesses países. Além disso, as PPPs apoiadas pela IFC tendem a ser menos arriscadas do que outros investimentos em infraestrutura em virtude de uma devida diligência. Essa precisão reflete-se também nas altas classificações da qualidade do trabalho dos investimentos da IFC em PPPs. Por conseguinte, as PPPs apoiadas pela IFC apresentam consistentemente classificações mais altas de resultados para o desenvolvimento do que outros investimentos em infraestrutura – e classificações significativamente mais altas do que o restante da carteira. O preço do risco é também adequadamente incluído nas negociações de PPP – resultando em um sucesso nos negócios e resultado do investimento ainda mais altos do que a média.

O apoio a um maior número de PPPs em países emergentes não precisa necessariamente diminuir sua taxa de sucesso: na verdade, 86% e 88% das PPPs são bem sucedidas em países desenvolvidos e emergentes, respectivamente. Até mesmo os países nascentes apresentam taxa de êxito de 50%.

nota: o método de classificação da EIU engloba 83% dos investimentos da IFC e, portanto, é representativo da carteira de investimentos da IFC em PPPs; dos 17% dos investimentos da IFC que não fazem parte das classificações da EIU, 90% estão concentrados em apenas dez países.

recomendações do ieG Os serviços de investimento da IFC devem identificar caminhos que permitam à IFC investir de forma crescente nas PPPs situadas nos países e mercados que ainda não dispõem de um ambiente propício, conservando ao mesmo tempo sua missão de conseguir altos resultados de desenvolvimento e mantendo-se autossustentáveis.

Enfoque da IFC em investimentos nas PPPs: Ambientes estabelecidos ou menos desenvolvidos

Registro de Ações da Administração

(Continua na página seguinte)


Aceitação da Administração A IFC concorda

Resposta da Administração A IFC desempenha um papel aglutinador nos Serviços de Investimento, ajudando a reunir diferentes atores para apoiar um projeto desenvolvido por um patrocinador. Na maioria dos projetos de investimento que a IFC apoia, ela entra depois que o patrocinador já escolheu o local e preparou o projeto. É difícil executar a oferta orientada pela demanda e a oferta dependente da demanda em mercados menos desenvolvidos (do ponto de vista das PPPs). Com exceção de alguns casos nos quais a IFC pode influenciar o desenvolvimento do projeto, ela continuará a ser um financiador de propostas de projetos já desenvolvidos e não se pode esperar realisticamente grande avanço em direção à fronteira das PPPs. Entretanto, existem iniciativas recentes nesse sentido, tais como o maior foco nos países frágeis e afetados por conflitos (FCS). O relatório está também otimista com relação à capacidade dos Serviços de Investimento da IFC de continuarem a obter elevados resultados de desenvolvimento em ambientes mais arriscados. A IFC precisa agir com cautela, tendo em vista que a elevada taxa geral de êxito dos resultados de desenvolvimento dos Serviços de Investimento podem não se sustentar quando a IFC aumentar sua carteira de Serviços de Investimento em PPPs em países problemáticos.

Enfoque da IFC em investimentos nas PPPs: Ambientes estabelecidos ou menos desenvolvidos—contínuo


Participação e compromisso dos interessados


do ieG

Embora quase todos os serviços de consultoria da IFC para casos de transações de PPPs (97%) tenham fornecido consultoria específica para a fase 1, cerca da metade dessas transações resultaram na celebração de contrato. Entre os projetos que não alcançaram a assinatura de contrato, os principais motivos de fracasso foram fatores de risco político e econômico e a falta de compromisso do governo. Em conjunto, os dois fatores contribuíram para o fracasso em 75% desses projetos. Dos projetos nos quais a capacidade do governo foi insuficiente, mais da metade atingiu a celebração do contrato, o que indica que a consultoria da IFC pode contribuir com sua capacidade para conduzir o processo. Uma lição importante é que deve haver maior volume de trabalho prévio para uma melhor avaliação do compromisso do cliente e para determinar as áreas de potencial apoio e rejeição ao projeto por parte do governo do cliente. Esse trabalho poderia ocorrer antes da assinatura do Contrato de Serviços de Consultoria Financeira. quanto a projetos que envolvam o compromisso de muitos interessados, a IFC deve dedicar-se a uma tarefa anterior ao mandato para identificar e mapear os interessados e participar de discussões com elas para determinar seu apoio aos projetos. Também é importante que o cliente tenha real autoridade para tomar decisões e que não dependa de perícia/supervisão técnica que ainda precise recorrer a outras fontes para decisões sobre a implementação do projeto. Isso provavelmente exigirá maior presença em campo de funcionários do alto escalão que possam participar em nível técnico das atividades de desenvolvimento do negócio com os principais formuladores de política. Iniciativas para aumentar a compreensão acerca das circunstâncias nas quais as PPPs possam constituir uma solução para as restrições de infraestrutura e de como as PPPs funcionam, seriam componentes importantes de tal trabalho prévio.

recomendações do ieG Os Serviços de Consultoria em PPP da IFC devem reformular sua gestão da participação dos clientes a fim de assegurar desde o início uma ampla consulta aos interessados e manter ou até mesmo melhorar o compromisso do governo com as transações das PPPs em colaboração com o pessoal pertinente do Grupo Banco Mundial.

Aceitação da Administração A IFC concorda

Resposta da Administração A recomendação está em conformidade com o entendimento da IFC sobre a importância de assegurar o compromisso do cliente. Também está de acordo com o processo de devida diligência da IFC e com os esforços atuais de integração dos colegas do Grupo Banco Mundial à aprovação e implementação do projeto. Os Serviços de Consultoria em PPP da IFC já dispõem de um processo de mapeamento dos principais interessados na aprovação do projeto e continuarão a fortalecer essa prática.

Os Serviços de Consultoria em PPP da IFC continuarão a trabalhar no aprimoramento do compromisso do governo reforçando a capacidade das contrapartes do governo por meio de workshops. Os workshops têm por objetivo aumentar o entendimento do governo sobre o processo e os requisitos para uma transação bem-sucedida.


Estrutura de implementação da agenda das PPPs


do ieG

As PPPs ocupam lugar de destaque na agenda estratégica do Grupo Banco Mundial. A estratégia recém-adotada pelo grupo Banco Mundial expressa a sólida intenção de “promover cada vez mais as parcerias público-privadas.” As PPPs também estão amplamente refletidas em outras notas conceituais e estratégicas. Entretanto, o Grupo Banco Mundial não oferece orientação coerente sobre como essas várias intenções estratégicas se transformariam em operações. não há atualmente qualquer estrutura gerencial explícita capaz de fornecer orientação ao pessoal e à administração sobre questões como funções, responsabilidades e processos na implementação da agenda de PPP, alocação de recursos, gestão do conhecimento ou monitoramento e avaliação. Em vista das várias entidades envolvidas nas PPPs nos níveis corporativo e nacional em toda a cadeia de prestação de PPPs e a atualmente prevista Área de Soluções Transetoriais (CCSA) para PPPs, um mínimo de orientação parece ser essencial para auxiliar na transformação da intenção estratégica em uma solução adaptada ao país. A avaliação constata ainda que o Grupo Banco Mundial se beneficiaria com a aplicação do diagnóstico de PPP do país que avalia a aptidão de um país e auxilia no ajuste da resposta de PPP para todo o Grupo Banco Mundial.

recomendações do ieG Uma vez estabelecida, a nova CCSA das PPPs deverá transformar as intenções estratégicas do Grupo Banco Mundial no tocante às PPPs em uma estrutura operacional, cobrindo aspectos de organização e processos, recursos e gestão do conhecimento, bem como monitoramento e avaliação. Esta estrutura deve: (i) definir o papel da Área de Soluções Transetoriais das PPPs e de suas interações com outros interessados relevantes do Grupo Banco Mundial; (ii) facilitar a identificação de soluções adaptadas aos países com base em diagnósticos do país; e (iii) prever uma plataforma de conhecimento das PPPs em todo o Grupo Banco Mundial.

Aceitação da Administração O Grupo Banco Mundial concorda

Resposta da Administração A Administração concorda plenamente com a recomendação. A formação de uma Área de Soluções Transetoriais de PPPs destina-se a harmonizar a agenda de PPP em todo o Grupo Banco Mundial.

A Administração esforçar-se-á para articular uma orientação estratégica para uma Área de Soluções Transetoriais de PPPs e desenvolver uma estrutura operacional consistente para comprometer-se com as PPPs.

Por meio da Área de Soluções Transetoriais de PPPs, a administração trabalhará com as contrapartes das unidades regionais e com Práticas Globais para identificar os meios mais apropriados para apoiar operações com sólidos diagnósticos de PPP.


Avaliação da participação do setor privado e as implicações fiscais


do ieG

A análise do Grupo de Avaliação Independente (IEG) das estratégias nacionais de 45 países não revelou muitas evidências de que o Grupo Banco Mundial tenha fornecido consultoria sobre se o envolvimento do setor privado (na forma de PPP) foi a melhor opção, dadas as relevantes circunstâncias no nível dos países. Os estudos de caso de nove países indicam que a abordagem do Grupo Banco Mundial para PPPs baseou-se na premissa de que o envolvimento do setor privado é uma boa medida. Embora a análise cuidadosa da economia, viabilidade e sustentabilidade de uma transação seja obviamente incentivada, os mecanismos de comparação do setor público – que comparam sistematicamente as PPPs com o setor público no que tange à economia para justificar o envolvimento do setor privado – não fizeram parte das atividades de Grupo Banco Mundial.

Raramente foram encontradas abordagens sistemáticas da capacidade do governo cliente de avaliar as implicações fiscais das PPPs durante o EF02-12. A revisão da carteira do IEG indica que embora os projetos do Grupo Banco Mundial tendam a dar atenção à garantia do compartilhamento adequado dos riscos, os passivos contingentes posteriores, raramente são totalmente quantificados no nível do projeto. Esforços recentes para sistematizar e introduzir uma estrutura para avaliar as implicações fiscais das PPPs são uma contribuição valiosa, mas não está suficientemente claro como essa estrutura seria implementada em todo o Grupo Banco Mundial.

recomendações do ieG O Grupo Banco Mundial deve sistematicamente integrar esforços para ajudar os governos a: (i) tomar decisões estratégicas no tocante ao nível e natureza da participação do setor privado na infraestrutura e prestação de serviços sociais; e (ii) avaliar as implicações fiscais, incluindo quaisquer passivos fiscais associado às PPPs.


Resposta da Administração Como a avaliação menciona na visão geral, o Grupo Banco Mundial já está intensificando esforços para auxiliar os países a desenvolverem tramitações de projetos de PPPs. Esses esforços incluem o desenvolvimento de ferramentas sistemáticas capazes de integrar grande volume de dados a uma ferramenta abrangente para tomadores de decisão. Ademais, essas ferramentas levam em conta o espaço fiscal disponível para investimentos em infraestrutura.

A futura Área de Soluções Transetoriais das PPPs deverá fornecer análise, orientação e ferramentas para fortalecer a capacidade dos grupos de apoiar a tomada de decisões dos países clientes acerca de parcerias com o setor privado, inclusive com a avaliação dos potenciais passivos fiscais associados às PPPs.

Além disso, se o Grupo banco Mundial estabelecerá um Mecanismo ou Plataforma Global de Infraestrutura focado nas PPPs. O Mecanismo será gerido a partir da Área de Soluções Transetorias das PPPs, que trabalhará para estabelecer os critérios para a seleção dos projetos e o apoio técnico do Banco antecipado na preparação de projetos e para a estrutura financeira dos investimentos.


Manejo de propostas não solicitadas de PPPs


do ieG

Até o momento, o Grupo Banco Mundial não adotou uma política sobre como tratar propostas não solicitadas. Em 2013, os serviços de consultoria da IFC divulgaram diretrizes sobre como lidar com contratos negociados para sua linha de negócios de PPPs, ampliando suas ofertas de produtos; entretanto, não existe ainda uma prática para todo o Grupo Banco Mundial. A prática atual do Grupo Banco Mundial vai desde aconselhar os países a rejeitarem ofertas não solicitadas e somente confiarem em PPPs licitadas; até aconselhar os países a planejarem uma estrutura adequada para administrá-las. Dada sua importância e a ênfase da estratégia de 2013 do Grupo Banco Mundial nas PPPs, é necessário fornecer orientação nessa questão para o pessoal do Grupo Banco Mundial que participe do trabalho antes, durante e depois. A ampla oferta de produtos e a consequente experiência obtida com os serviços de consultoria da IFC podem constituir um aprendizado útil para o restante do Grupo Banco Mundial.

recomendações do ieG O Grupo Banco Mundial deve proporcionar orientação competente a seu pessoal sobre a forma de tratar propostas não solicitadas de PPPs no seu trabalho tanto inicial como posterior. Dada a importância de ofertas não solicitadas, especialmente nos países com hiato nas negociações iniciais, há necessidade de uma política para todo o Grupo Banco Mundial sobre a melhor forma de tratar essa questão, de modo que os países beneficiem-se desde o início de propostas não solicitadas, ou seja, financiamentos da preparação e inovação de projetos, salvaguardando ao mesmo tempo os interesses e a integridade.

Aceitação da Administração O Grupo Banco Mundial concorda parcialmente

Resposta da Administração A Administração concorda que esta seja uma questão premente que confere orientação competente ao pessoal de todo o Grupo Banco Mundial. A Administração não concorda, contudo, que seja necessário introduzir uma nova política para todo o Grupo Banco Mundial.

A definição do meio mais apropriado para tratar as ofertas de PPPs não solicitadas exigirá a consolidação do conhecimento gerado dentro do Grupo Banco Mundial, bem como em organizações externas.

A Área de Soluções Transetoriais das PPPs desempenhará uma função vital de gestão e verificação do conhecimento relacionado às PPPs. Da mesma forma, a área desenvolverá um entendimento abrangente dos vários métodos para gerir e responder a ofertas de PPPs não solicitadas que possam ser usados para criar uma literatura sobre o tema de ofertas não solicitadas.


Monitoramento de PPPs no longo prazo


do ieG

Esta análise constatou que os relatórios de avaliação que esclareceram importantes aspectos da prestação de serviços públicos são raros, por exemplo, sobre acesso, aspectos em prol dos pobres e a qualidade da prestação do serviço. Os sistemas de monitoramento e avaliação existentes (Relatórios Ampliados de Supervisão de Projetos, Relatório sobre a Conclusão e Resultados da Implementação, etc.), Metas de Desenvolvimento da IFC e DOTS não registram esses dados de maneira sistêmica. À luz da meta central do Grupo Banco Mundial de combater a pobreza – reafirmada pela nova meta dupla da estratégia de 2013 de erradicação da extrema pobreza e promoção da prosperidade compartilhada e à luz da intenção de promover cada vez mais as PPPs, há necessidade urgente de introduzir uma forma mais sistemática de monitorar as PPPs. Esse sistema não deve somente captar melhor os aspectos do usuário final das PPPs (quando relevantes), mas também deverá monitorar o desempenho da PPPs além dos primeiros anos de maturidade operacional.

Os sistemas de monitoramento e avaliação fazem uso intensivo de recursos e necessitam ser integrados aos sistemas de elaboração de relatórios corporativos – os quais devem, de qualquer modo, colher regularmente os dados relevantes dos resultados – e aos serviços nacionais de estatísticas.

recomendações do ieG O Grupo Banco Mundial deve definir princípios de monitoramento das PPPs no longo prazo, ou seja, além da maturidade operacional (IFC/MIGA) e celebração de projetos (Banco Mundial), a fim de captar todos os aspectos vitais do desempenho das PPPs, incluindo – onde pertinente – aspectos dos usuários.


Resposta da Administração O Grupo Banco Mundial está focado na redução da incidência da pobreza absoluta e na promoção da prosperidade compartilhada. O acesso aos serviços básicos está longe de ser universal no mundo em desenvolvimento, o que reduz a qualidade de vida e pode restringir as atividades produtivas. Da mesma forma, o Grupo Banco Mundial identificou as PPPs como um importante mecanismo de prestação de serviços para maximizar o alcance dos recursos públicos enquanto melhora a eficiência e a qualidade dos serviços básicos ao alcance dos cidadãos.

A Administração concorda com o IEG que o monitoramento dos efeitos das operações de PPPs do Grupo Banco Mundial seja vital. Junto com a IFC e a MIGA o Banco Mundial identificará um processo por meio do qual seja possível criar um conjunto de princípios que oriente e informe as equipes de trabalho que procuram monitorar o desempenho das operações de PPP. Um trabalho adicional sobre a avaliação do impacto que compare as PPPs com outros modelos de prestação de serviços talvez precise ser explorado para o entendimento completo dos impactos potenciais.


A Comissão sobre a Eficácia do Desenvolvimento reuniu-se para considerar o documento World Bank Group Support to Public-Private Partnerships–Lessons from Experience in Client Countries, FY02–12 (Apoio do Grupo Banco Mundial às Parcerias Público-Privadas – Lições da Experiência nos Países Clientes, EF02-12) preparado pelo IEG e o documento Resposta Preliminar da Administração do Grupo Banco Mundial.

A Comissão acolheu com satisfação o relatório e agradeceu a ampla participação da Administração nas constatações e recomendações. Felicitou o IEG e a Administração pelo diálogo construtivo os incentivou a continuarem a trabalhar para conseguir melhores resultados. Os membros reconheceram que as parcerias público-privadas (PPPs) são cruciais para cobrir a lacuna de infraestruturas nos países em desenvolvimento.

Os membros da Comissão enfatizaram a importância de utilizar o Diagnóstico Sistemático de País (SCD) e o Esquema de Parceria com Países (CPF) para ajudar os governos nas escolhas estratégicas relacionadas com as PPPs. Apoiaram a incorporação das PPPs na estrutura operacional do Banco Mundial em novos empreendimentos dos países e ressaltaram a importância de um trabalho analítico antecipado e de uma participação inicial do governo para identificar a necessidade das PPPs no contexto de cada país. Observando a oportunidade da avaliação com o estabelecimento das Práticas Globais e da Área de Soluções Transetoriais (CCSA), os membro da Comissão tomaram conhecimento com satisfação de que as direções das PPPs serão identificadas em cada Prática Global para assegurar que a agenda das PPPs continue a avançar. Os membros da Comissão assinalaram que esperam o apoio multilateral reforçado da Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA) e uma estreita coordenação entre a Corporação Financeira

Resumo do Presidente: Comissão sobre a Eficácia do Desenvolvimento

Internacional (IFC), MIGA, Práticas Globais, CCSAs e o grupo operacional, bem como indicaram que esperavam receber mais informações sobre como serão efetivamente alcançados uma abordagem integrada e um alinhamento estratégico entre as diferentes entidades.

Os membros enfatizaram que a IFC deveria aplicar uma lente pró-pobres para medir o impacto das PPPs. Ressaltaram a importância de melhorar os sistemas de monitoramento e avaliação para registrar de forma mais sistemática os dados sobre o impacto das PPPs sobre a redução da pobreza, bem como para assegurar que esse trabalho de monitorização e avaliação seja refletido na formulação e implementação de futuros projetos de PPPs. Acolheram com satisfação o fato de a IFC trabalhar com a Prática Global de Combate à Pobreza e com os peritos em medição de resultados do Grupo Banco Mundial, a fim de formular indicadores mais adequados. Sentiram-se encorajados ao tomar conhecimento de que o feedback dos clientes sobre a medição dos resultados será ampliado a todas as Práticas Globais para medir o progresso e assegurar que seja prestado um serviço adequado.

Os membros da Comissão incentivaram a IFC a utilizar um enfoque bem equilibrado baseado no risco e a reforçar sua participação nos mercados fronteiriços, nascentes e emergentes, especialmente os ambientes não muito propícios às PPPS, nos quais a adicionalidade da IFC é mais forte. Concordaram em que a coordenação com a MIGA é crucial. Os membros concordaram com a necessidade de mais análise fiscal ex-ante e de um aprofundamento de conhecimentos especializados em economia política por parte da IFC. A Comissão ressaltou a importância de comunicações mais claras sobre os benefícios e custos de transações das PPPs. Propuseram um enfoque mais forte na ajuda a ser prestada aos governos no seguinte: gestão das


implicações fiscais e recursos locais das PPPs; ampliação do conhecimento e de melhores práticas; ajuda aos clientes na tomada de decisões estratégicas no nível e segundo a natureza da participação do setor privado

na infraestrutura; e enfoque nas limitações de resursos e capacidade dos clientes para operacionalizar as tramitações da PPPs.

Juan José Bravo


Conteúdo da Avaliação Completa

Abreviaturas

Agradecimentos

Visão Geral

Resposta da Administração

Registro de Ações da Administração

Comentários do Presidente do Conselho: Comissão sobre a Eficácia do Desenvolvimento

1. Introdução às Parcerias Público-PrivadasO que são PPPs?

Justificativa para o apoio às PPPs

PPPs e os pobres

Tendências globais de PPP e participação do Grupo Banco Mundial

Desenho da avaliação

2. Relevância do Apoio do Grupo Banco MundialEstrutura estratégica do Grupo Banco Mundial para PPPs

Implantação dos recursos estratégicos do Grupo Banco Mundial nas PPPs

Abordagem das prioridades de desenvolvimento dos países e limitações das PPPs

Conclusão

3. Abrindo o Caminho para as PPPs por Meio de Reforma de Políticas e Criação de InstituiçõesIntervenções do Grupo Banco Mundial para melhorar o ambiente propício às PPPs

Foco e resultados do trabalho inicial do Grupo Banco Mundial

Impulsores do sucesso do trabalho inicial

Conclusão

4. As PPPs Foram Eficazes? Apoio do Grupo Banco Mundial para estruturação e financiamento de PPPs

Resultados do Apoio do Grupo Banco Mundial às PPPs

Impulsores do sucesso e do fracasso do desempenho das PPPs

Conclusão

5. Trabalhando como um Único Grupo Banco MundialAlavancando as sinergias em todo o Grupo Banco Mundial

A defesa do diagnóstico de país da PPPs

Desafios e oportunidades para o futuro

Conclusão

6. Experiência de Outros Bancos Multilaterais de Desenvolvimento com as PPPsBanco Asiático de Desenvolvimento

Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento

Banco interamericano de Desenvolvimento

Banco Africano de Desenvolvimento

Banco Europeu de Investimento

Conclusões

7. Conclusões e RecomendaçõesConclusão

Recomendações

AnexosAnexo A: Metodologia Usada para Identificar

Projetos de PPP

Anexo B: Indicadores de PPP


Anexo C: Metodologia de Estudo de Caso do País

Anexo D: Metodologia para Avaliar o Patrocinador e o Mercado Risco Nos Investimentos da IFC

Bibliografia

BoxesBox 1.1: Definições de PPP Selecionadas

Box 1.2: A Perspectiva Financeira do Setor Público sobre PPPs

Box 1.3: PPPs – Tarifas e Aspectos sobre Pobreza

Box 2.1: Elementos de um Ambiente Propício às PPPs

Box 3.1: Mecanismo de Assessoria em Infraestrutura Público-Privada

Box 3.2: Nota Operacional do Banco Mundial sobre Gestão dos Compromissos Fiscais das PPPs

Box 3.3: Apoio Inicial do PPIAF ao Setor Energético no Brasil

Box 3.4: Impulsores do Sucesso e do Fracasso na Criação e Manutenção de Compromisso Político e Conscientização – Guatemala e Filipinas

Box 3.5: Abrindo Caminho para as PPPs por meio de Reforma Eficaz do Setor Hídrico – Senegal

Box 3.6: A Geração Privada de Energia Enfrenta Falha Normativa – Gana

Box 3.7: A Estrutura Institucional para Gerir PPPs – Colômbia versus Guatemala

Box 3.8: Lições de Como Integrar os Componentes de PPP – Gana

Box 4.1: Como as questões em Prol dos Pobres São Tratadas pelas PPPs do Grupo Banco Mundiais – Exemplos das Filipinas

Box 4.2: Fracasso das PPPs Causado por Estrutura Setorial e Estrutura Normativa Precárias – Senegal

Box 4.3: Investimento da IFC em Recursos Hídricos – Expansão Bem-Sucedida do Acesso e da qualidade

Box 4.4: IFC Infraventures – Um Mecanismo de Apoio à Preparação dos Projetos de PPP

Box 4.5: O Papel dos Serviços de Consultoria da IFC no Brasil

Box 4.6: O Papel da MIGA no Lançamento das PPPs

Box 4.7: Implementação de Salvaguardas em Projetos de PPP – Projeto de Energia Hidrelétrica de Bujagali em Uganda

Box 4.8: Efeitos da Demonstração e Reprodução nas Filipinas

Box 5.1: Trabalho Bem-Sucedido como um Único Grupo Banco Mundial

Box 5.2: Perdas de Oportunidade de Trabalhar como um Único Grupo Banco Mundial

FigurasFigura 1.1: O Espectro dos Acordos de PPP

Figura 1.2: Empréstimos do Grupo Banco Mundial, Investimentos e Garantias Destinados a PPPs – volume e Parcela de Cada Instituição no Volume, EF02-12

Figura 1.3: Profundidade do Apoio do Grupo Banco Mundial Destinado às PPPs por País

Figura 1.4: Estrutura de PPPs


Figura 1.5: Cadeia de Resultados da Evolução

Figura 2.1: Implantação em Todo o Grupo Banco Mundial de Intervenções de PPP para os Países de Acordo com sua Maturidade para Gerir PPPs, EF02-12

Figura 2.2: Implantação do Trabalho Inicial do Banco Mundial para os Países de Acordo com sua Maturidade para Gerir PPPs, EF02-12

Figura 2.3: Implantação do Trabalho Posterior por Investimento da IFC e da MIGA de Acordo com a Capacidade do País de Gerir PPPs, EF02-12

Figura 2.4: Restrições às PPPs nas Estratégias dos Países

Figura 3.1: Parcela dos Empréstimos do Banco Mundial com Componentes Anteriores e Posteriores

Figura 3.2: Uso dos Instrumentos do Banco Mundial em Todo o Trabalho Anterior e Posterior

Figura 3.3: Objetivos do Apoio Anterior e Posterior do Grupo Banco Mundial

Figura 3.4: Alcance dos Objetivos Anteriores do Banco Mundial e Evidência de Resultados

Figura 3.5: Resultados por Tipo de Instrumento

Figura 4.1: Tipo de PPPs nas Operações do Grupo Banco Mundial

Figura 4.2: Prioridades Setoriais em PPPs: Resposta do Grupo Banco Mundial versus o Mercado (por Banco de Dados de PPI)

Figura 4.3: Investimentos da IFC em PPPs, EF02-12

Figura 4.4: Serviços de Consultoria da IFC em PPPs – Volume de Financiamento de Serviços, EF02-12

Figura 4.5: Garantias da MIGA às PPPs – volume de Garantias Emitidas (bruto), EF02-12

Figura 4.6: Apoio das Transações do Banco Mundial às PPPs, EF02-12

Figura 4.7: Elementos de um Sistema de Monitoramento e Avaliação de uma PPP

Figura 4.8: Objetivos Buscados por meio de PPPs

Figura 4.9: Indicadores de Desempenho para as PPPs Apoiadas pela IFC, Banco Mundial e MIGA

Figura 4.10: Resultados do Desenvolvimento das PPPs e Maturidade no Nível de País

Figura 4.11: Perfil de Risco dos Investimentos da IFC em PPPs em Comparação com Outros Investimentos em Infraestrutura

Figura 4.12: Resultados do Desenvolvimento e qualidade do Trabalho – PPPs Apoiadas pela IFC e Projetos de Infraestrutura

Figura 4.13: Êxito dos Serviços de Consultoria da IFC ao longo da Cadeia de Prestação de PPPs

Figura 4.14: Perfil de Risco dos Serviços de Consultoria da IFC para PPPs em Comparação com Outras Linhas de Negócio e Investimentos dos Serviços de Consultoria da IFC

Figura 4.15: Perfil de Risco das PPPs da MIGA e Investimentos da IFC em PPPs, Média Móvel de Três Anos, EF02-12

Figura 4.16: Resultados do Desenvolvimento e qualidade da Subscrição – PPPs Apoiadas pela MIGA e Projetos de Infraestrutura

Figura 4.17: Risco do País das Transações de PPPs Posteriores do Banco Mundial

Apoio do Grupo Banco Mundial às Parcerias Público-Privadas 34

Figura 4.18: Classificações dos Resultados das PPPs do Banco Mundial e “Flags” dos Projetos

Figura 5.1: Entidades do Grupo Banco Mundial Envolvidas com PPPs

Figura 5.2: Trabalhar como um Único Grupo Banco Mundial – Evidência de Revisões de 45 Países

Figura 5.3: Estrutura de Diagnóstico nacional Sistemático para PPPs

Figura 5.4: País – Setor – Parâmetros do Projeto de PPPs

TabelasTabela 1.1: Atividades do Grupo Banco Mundial

Voltadas para as PPPs, por Número, Operacionalmente Vencidas/Finalizadas EF02-12

Tabela 3.1: vantagens de Desvantagens de uma Unidade de PPP Dedicada

Tabela 4.1: Disponibilidade de Dados do Resultado para PPPs Apoiadas pelo Grupo Banco Mundial

Tabela 4.2: PPPs Avaliadas Minuciosamente, por Setor e Tipo de PPP


the World Bank1818 H Street, NW Washington, DC 20433

Apoio do Grupo Banco Mundial às Parcerias...

Documents

Transcript of Apoio do Grupo Banco Mundial às Parcerias...