REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN XXIII / N 2 / 2003 /

LOS PRINCIPALES RASGOS DE LAPOLTICA EXTERIOR CHILENA ENTRE1973 Y EL 2000

MANFRED WILHELMY,ROBERTO DURNINSTITUTO DE CIENCIA POLTICA, PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DE CHILE

Resumen

Siendo de carcter esencialmente ensaystico, este trabajo es una apretada sntesis referida a los princi-pales hitos de la poltica exterior chilena durante el amplio perodo que abarca el ltimo tramo del gobier-no del Presidente Salvador Allende y los primeros diez aos de la restauracin democrtica en Chile. Elcontraste entre distintos estilos diplomticos, as como la incidencia de los factores econmicos internosen las relaciones exteriores chilenas constituyen el ncleo analtico central de este estudio.

Abstract

This paper is mainly an essay, focused on the most important facts in chilean foreing policy during aperiod embracing the very latest phase of President Allende administration,all the authoritarian regimeand the return to democracy at the beginning of the 90s. The analysis about different diplomatic stylesduring this long period of time and the influence of Chilean domestic economy in foreign affairs are theirmost relevant issues.

PALABRAS CLAVE Chile Poltica Exterior Economa Interna Seguridad Ideologa

PLANTEAMIENTO GENERAL

La situacin internacional de Chile ha cambiado radicalmente en los ltimos treinta aos. Entre losgobiernos de los Presidentes Salvador Allende y Ricardo Lagos, el pas ha enfrentado serios retosa sus intereses bsicos de seguridad, desarrollo y status en el sistema internacional; pero tam-bin se han abierto importantes oportunidades para avanzar hacia la consolidacin de dichosintereses, especialmente a partir de 1990.

En el perodo 1973-2003, se han contrapuesto las ms variadas posiciones polticas internasacerca de la definicin y promocin de los intereses en la poltica exterior de nuestro pas, inserta-das en el contexto de cambios de gran magnitud en el escenario internacional global, los que deuna u otra forma se han reflejado en Latinoamrica y en Chile.

Otro aspecto relevante observado durante esta etapa es una tendencia, de carcter sistemticopero sin llegar a ser una constante, cual es la atribucin de caractersticas emblemticas aciertas polticas chilenas en la percepcin de los actores oficiales que, una y otra vez, buscan un

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alto perfil externo, tanto como fuente de legitimacin poltica como una manera abrir espacios deoportunidad para la diplomacia. Este estilo suele obligar a los actores a un elevado nivel devisibilidad poltica externa, con los consiguientes riesgos de sobreexposicin e insuficiencia de losinstrumentos con que cuentan las relaciones internacionales para alcanzar los objetivos definidospara cada materia o en cada perodo. En otras palabras, no hay un acopio o uso efectivo derecursos que estn a la altura de las exigencias de dicha sobreexposicin, redundando en esfuer-zos malogrados o en errores de apreciacin sobre el entorno internacional. Entre los primerosmandatarios, han exhibido distintos grados de proclividad a elevar el perfil externo chileno lospresidentes Allende, Pinochet y Lagos, cada uno dentro de su particular opcin poltica y situacinexterna. En cambio, Aylwin de modo explcito y Frei en forma tcita, optaron por perfiles deactuacin internacional ms discretos.

LA SITUACIN INICIAL

En 1973, el sistema poltico chileno estaba sometido a tensiones extremas, hasta el punto quefueron minando su estructura, imposibilitando la capacidad de sus instituciones para canalizarlas. Elmbito de las relaciones exteriores no constituy una excepcin, por cuanto se encontraba en unpunto crtico: aparentemente, el gobierno estaba dispuesto a asumir la opcin de un realineamientointernacional, pero la viabilidad de este camino era poco probable, habida cuenta que no se avenacon la tendencia global, entonces consistente en un ostensible aminoramiento de tensiones entre lasgrandes potencias. En lo que toca a Chile, ya durante 1972 la Unin Sovitica haba dado seales deescepticismo frente a la estrategia allendista de conciliar objetivos revolucionarios con lainstitucionalidad vigente. Por otra parte, un realineamiento chileno hacia la rbita sovitica hubieragenerado a Mosc un problema serio con Estados Unidos, que podra haber perjudicado los esfuer-zos a favor de la distensin entre las superpotencias. Anteriormente y sobre esto mismo, la Repbli-ca Popular China haba advertido que el gobierno del Presidente Allende deba sostenerse msmediante esfuerzos internos y menos por la va de la solidaridad internacional.

En el plano interno, el inminente derrumbe de las instituciones democrticas, la grave crisis eco-nmica y la creciente amenaza de golpe militar, configuraban un conjunto de condiciones adver-sas para el desarrollo de la diplomacia, cuyos desafos eran sustentar la defensa y promocin delos intereses polticos, de seguridad, econmico-sociales y culturales del gobierno de Allende antelos interlocutores externos. Una de las paradojas de esta diplomacia es que ella constitua uninstrumento de corte tradicional al servicio de una poltica de orientacin revolucionaria. Estadifcil situacin era una causa adicional de tensin, la que algunos actores oficiales trataban deenfrentar a travs de la utilizacin de canales extra-diplomticos de comunicacin con los gobier-nos y otros actores cercanos a la Unidad Popular. Esta situacin termin abruptamente con elgolpe militar del 11 de septiembre de 1973.

La poltica exterior del rgimen militar inaugur un deliberado estilo de confrontacin ideolgicacon el bloque sovitico y sus aliados, haciendo del anticomunismo el eje central de su posturainternacional. La mantencin de relaciones diplomticas con la Repblica Popular China fue unaexcepcin -justificada desde el punto de vista del principio de no-intervencin-, aparentementemotivada por consideraciones de Realpolitik por ambas partes. La militancia ideolgica del gobier-no, sus prcticas represivas y su rpido alejamiento del objetivo inicialmente declarado de restau-

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rar la institucionalidad democrtica quebrantada, gener importantes tensiones con las principa-les democracias occidentales, sumiendo al rgimen en una crisis de falta de legitimidad externa,rasgo que sera una constante de la poltica exterior de dicho perodo presidencial. A partir de1974, la evolucin de la Junta Militar de Gobierno hacia un sistema de dictadura militar de largoplazo bajo el liderato del general Augusto Pinochet, quien sistemticamente consolid y expandisu poder personal, contribuy a complicar la situacin externa del pas.

LOS AOS SETENTA

En las precarias condiciones polticas en que se desenvolvi el rgimen autoritario, surge la inte-rrogante acerca de sus bases de sustentacin. Obviamente, ste tuvo importantes bases deapoyo interno en los grupos que se haban opuesto al gobierno de la Unidad Popular, los cuales enuna primera etapa incluyeron sectores democrticos que, en atencin al cambio antes sealado,pronto pasaran a la oposicin, con las dificultades que entonces implicaba el constituirse comotal durante los restantes dos tercios de los aos setenta.

En el plano externo, las administraciones republicanas de los presidentes Richard Nixon y GeraldFord prestaron valioso respaldo inicial al gobierno militar. En el mbito vecinal, el gobierno semanej pragmticamente para disminuir los frentes de vulnerabilidad percibidos en el entorno. Poresta razn, busc un entendimiento con Bolivia, se acerc inicialmente (antes de la crisis del CanalBeagle e islas adyacentes) al gobierno militar argentino y acrecent sus vnculos con la dictadurabrasilea.

Dicho pragmatismo fue menos exitoso en los nexos chileno-peruanos. Actores polticos civiles ymilitares de corte nacionalista muchos de ellos allegados al Presidente Velasco Alvarado durantelos dos primeros tercios de los aos setenta, estimaron propicia la oportunidad para estimular unconflicto blico con Chile, al tenor del centenario de la Guerra del Pacfico. Aunque ello implic undespliegue confrontacional no menor, el hipottico problema fue contenido y posteriormente des-baratado por medio de contactos directos entre militares chilenos y peruanos de alto rango, conla anuencia de sus respectivos Jefes de Estado. Esta peculiar diplomacia castrense no tendra elmismo resultado tiempo despus, con motivo de las complejas negociaciones chileno-argentinaspor el diferendo en la regin austral.

En materia econmica, se adopt una poltica de shock, destinada a forzar la recuperacin delos equilibrios macroeconmicos, empujando al mismo tiempo al comercio exterior hacia unaapertura unilateral de importaciones y fuerte promocin de exportaciones. La promulgacin einmediata ejecucin del Decreto-Ley 600 en 1974 liberaliz el rgimen de inversiones extranjeras,lo cual contrariaba la filosofa nacional-estatista del Pacto Andino, institucin en la que Chile jugun rol importante en los aos de los Presidentes Frei Montalva y Allende. Dichas discrepanciasobligaron al retiro de Chile de esa entidad en 1976. Por otro lado, se inici una poltica dedesregulaciones y privatizaciones en diversos mbitos y sectores productivos de la economanacional, originndose una singular divisin de posiciones frente a la situacin chilena al interior delos pases desarrollados. Mientras algunos de stos observaban expectantes estos drsticoscambios, otros se inclinaban por denunciar el costo poltico y social que significaba un rgimenautoritario.

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Al interior del pas, mientras una parte importante de los sectores poltico-partidistas mantenansu reticencia hacia el gobierno militar y proponan un pronto trmino del rgimen y su reemplazopor una frmula poltica ms acorde con sus preferencias, diversos actores econmicos yposteriormente grupos polticos vinculados a stos- vieron en las polticas econmicas de lanueva administracin una promesa para superar el estancamiento econmico y la persistentehiperinflacin, as como el surgimiento de perspectivas comerciales auspiciosas y nuevas opor-tunidades de inversin.

La deslegitimacin poltica del rgimen militar se reforz como consecuencia del atentado terro-rista contra el ex Ministro de Defensa Nacional y ex Canciller Orlando Letelier y su asistente RonniMoffit en Washington D.C., en septiembre de 1976. La gravedad de este hecho se profundiz alidentificarse la participacin de agentes enviados por la Direccin de Inteligencia Nacional (DINA),entidad encargada de supervisar la seguridad del gobierno chileno. Esta situacin afect seria-mente las relaciones con los Estados Unidos, en especial durante la administracin del PresidenteCarter, la cual puso de relieve en su poltica exterior el tema de la promocin y respeto de losderechos humanos y de la democracia, particularmente en Amrica Latina. As, el gobierno norte-americano se alejaba de las preferencias sustentadas por la anterior administracin republicana.

La poltica exterior del rgimen militar tuvo implicaciones respecto de ciertos estilos tradicionalesde la Cancillera. Durante aos, lo central de la estrategia exterior del rgimen estuvo imbuido deuna compleja combinacin de nacionalismo y realismo, plasmando una postura que intentabarealzar el estilo bilateral, en detrimento del tradicional multilateralismo de la diplomacia chilena. Enesta perspectiva, la cooperacin y la integracin regional, as como el multilateralismo mundialeran instancias que giraban al tenor de opciones ideolgicas, casi todas contrapuestas con losprincipios de la poltica externa del sistema. De esta forma, para el gobierno militar el multilateralismotrasuntaba una visin utpica de las relaciones internacionales, caracterstica que converta a losorganismos multilaterales en instancias sensibles a ideologas, la mayora de stas del todo in-compatibles con la opcin occidentalista del nuevo gobierno chileno.

En rigor, tanto el multilateralismo global como el interamericano estuvieron lejos de ser gratos alrgimen militar, del mismo modo que ste tampoco concitaba simpata alguna en dichos mbitos.Ya en la Asamblea General de Naciones Unidas a fines del 73 hay un primer informe de la Comisinde Derechos Humanos de Ginebra, cuyo diagnstico y recomendaciones fueron abrumadoramenterespaldadas por la mayora de los pases representados en esa oportunidad. Durante las siguien-tes 15 Asambleas Generales de la Organizacin de las Naciones Unidas se registraron resultadossimilares, predisponiendo como profeca auto-cumplida al rgimen militar contra la ONU y contrael multilateralismo global en general. No fue muy distinto el caso en el sistema interamericano,habida cuenta que la Comisin de Derechos Humanos de la Organizacin de Estados Americanosevacu informes parecidos a su homnima en Ginebra entre 1975 y 1978.

Al tenor de una serie de significativos cuestionamientos, investigaciones y condenas en la Comi-sin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ginebra, y las sucesivas condenas querecibiera el rgimen militar en las Asambleas Generales de la Organizacin al terminar el ao1973, el gobierno chileno reaccion convocando a una Consulta Nacional a mediados de 1978.En una especie de plebiscito, el pas deba decidir entre el respeto a la soberana nacional y losdictmenes de las organizaciones mundiales. La realizacin de dicho acto, sin registros electora-

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les (los existentes hasta el golde de Estado haban sido destruidos), ni garantas polticas y jurdi-cas a los eventuales disidentes, priv de efecto legitimador a la previsible victoria oficial.

Entre los aos 1977 y 1978 emerge una aguda crisis diplomtica con Argentina. El laudo arbitralbritnico fue favorable a Chile en la vieja disputa territorial y martima de la zona austral del CanalBeagle. En una decisin sin precedentes, Argentina declin aceptarlo y lo declar de nulidadinsanable, hecho que probablemente constituy el reto ms serio a los intereses de seguridad delpas bajo el rgimen militar. Paradojalmente, el desafo no provino de alguno de los declaradosenemigos externos, sino de otro rgimen burocrtico-autoritario, con el cual compartan una per-cepcin ideolgica anti-marxista. Agotadas las instancias de negociaciones civiles y militares, sevivi un estado de guerra en diciembre de 1978, que estuvo a punto de llevar al estallido dehostilidades en la regin austral. Gestiones de ltima hora para desactivarla llevaron a las partesa aceptar la mediacin del Vaticano a travs de un enviado especial, el Cardenal Antonio Samor.Ello evit la guerra y, tras arduos esfuerzos del mediador y de las partes, se abri una nueva etapaen los vnculos bilaterales como consecuencia del Tratado de Paz y Amistad de 1984.

En otro mbito, el confuso incidente filipino (consistente en la abrupta anulacin de la invitacindel Presidente de Filipinas, Ferdinando Marcos, al general Augusto Pinochet a visitar su pas,cuando ste ya estaba en viaje a Manila), confirm la debilidad de la posicin poltica internacionaldel gobierno militar, dejando en claro que un acercamiento a los pases del Sudeste asiticodifcilmente ayudara en el plano poltico-diplomtico, aunque ste suscitara mayor inters en elplano comercial.

LA CRISIS DE LOS AOS OCHENTA

La crisis cambiaria y financiera que sigue a la devaluacin del peso en el primer tercio de los aosochenta (una vez que el desequilibrio de las cuentas externas forz el fin de la poltica de cambiofijo a $39 por dlar), implic el colapso de los grupos econmicos altamente endeudados, lo quedio inicio a una recesin econmica profunda, que durara hasta mediados de esa dcada.

En cuanto al mbito externo, Chile sigui el camino de Mxico y otros pases de la regin. Lasautoridades de entonces, imposibilitadas de hacer frente al calendario de vencimientos en ladeuda externa, se vieron compelidas a solicitar sucesivas renegociaciones de sus obligacionesmayoritariamente contradas por el sector privado a fin de evitar una moratoria generalizada,que, adems, habra recado en la capacidad de satisfacer las necesidades de importacin. Enesta difcil crisis se identific y se aprovech una interesante oportunidad, esto es, la utilizacin deuna novedosa frmula de canje de deuda por capital, la cual sirvi tanto para aligerar su serviciocomo para estimular la inversin extranjera, adelantando as una cierta recuperacin.

Por cuanto una trayectoria econmica de recuperacin ascendente era esencial para las perspec-tivas de consolidacin del rgimen autoritario (que recientemente haba ganado el plebiscito cons-titucional de 1980, y con ello un perodo presidencial de ocho aos para el general AugustoPinochet), la persistente recesin representaba una grave amenaza. De hecho, sta facilit lareagrupacin de la oposicin, dando lugar a masivas protestas nacionales a partir de 1983. Estasituacin permiti la articulacin de demandas polticas opositoras, crendose en 1984 un Acuer-do Nacional (que en su momento abarc a parte importante de la derecha democrtica), el cual

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sera el germen de lo que posteriormente sera la Concertacin de Partidos por la Democracia.Frente a este cuadro, el gobierno militar elev la represin interna, ahondando su ya minusvlidaimagen externa.

Con el gobierno militar a la defensiva en esos aos, se plante la posibilidad de optar por abando-nar, o al menos diluir, la poltica econmica de libre mercado, propicindose frmulas msintervencionistas y proteccionistas en la economa, con ciertas connotaciones populistas. Entrelos protagonistas polticos de este viraje destacaron el Ministro del Interior Sergio Onofre Jarpa,mientras otros ministros no-Chicago en las carteras econmicas intentaban con magros resul-tados- revertir la crisis recesiva. As, en las pugnas internas gubernamentales los sectoresneoliberales volvieron a gozar del favor del general Augusto Pinochet, retornndose a una ortodo-xia que se consolida durante la gestin del Ministro de Hacienda Hernn Bchi. Retrospectivamen-te, se intuye cierta vacilacin de Pinochet en el curso de la prolongada crisis. Pero la radicalizacinde las protestas, con la consiguiente desercin de ellas de una parte de la oposicin moderada, yel frustrado atentado contra Pinochet en septiembre de 1986, dividieron a la oposicin y ayudaronal oficialismo a recuperar cierta cohesin.

Durante la segunda administracin del Presidente Ronald Reagan habr un cambio de fondo en losvnculos diplomticos chileno-norteamericanos. Desde luego, el volumen y los alcances de lasprotestas desde 1983 en adelante empiezan a afectar la percepcin de sectores relevantes de laclase poltica norteamericana, muy en especial en el Congreso. De esta manera, ms all de lainicial comprensin manifestada por el gobierno estadounidense hacia el rgimen militar -muy enespecial por la implantacin del modelo de mercado que ya empezaba a proyectar los primerosresultados positivos a partir de 1984-1985-, an ms fuerte fue la presin de los sectores libera-les del Congreso, de la prensa y de grupos influyentes de la dirigencia poltica norteamericana. Aliniciarse la segunda administracin de la misma Presidencia elegida en 1980, el gobierno y ladiplomacia de los Estados Unidos procedieron a enfriar fuertemente su relacin con el gobiernochileno desde 1985 en adelante.

La representacin diplomtica de Estados Unidos en Chile, en conjunto con la de varios pasesmiembros de la Comunidad Europea, asumen una postura abierta y decididamente crtica frente ala realidad poltica chilena, presionando por la restitucin de los derechos polticos de las perso-nas, junto con promover las condiciones para un pronto retorno al rgimen democrtico.

En este mismo orden de cosas, otro factor que afect de manera adversa a la poltica exterior delrgimen militar fue la tendencia regional a la democratizacin de los regmenes polticos latinoa-mericanos en los aos ochenta. Fueron los aos de la vuelta a la democracia en pases importan-tes como Argentina, Brasil y Per. Si bien estas transiciones ocurrieron en el conocido contexto decrisis econmica ( que combinaba una aguda recesin interna y la imposibilidad de servir la deudaexterna), el caso chileno no poda sino percibirse como anmalo en el marco de la evolucinlatinoamericana.

Respecto de lo que aconteca entre las grandes potencias, si bien el gobierno militar auscultcomo favorable la situacin generada por la expansin de la Unin Sovitica en Afganistn y sesinti alentado por el marcado anti-comunismo del Presidente norteamericano Ronald Reagan apartir de 1980, ello sera un lapso de tiempo sumamente corto. Como lo anticipamos, durante la

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segunda administracin de Reagan se renovaron las presiones en materia de derechos humanosy en favor de una transicin hacia un sistema democrtico-representativo. Para los Estados Uni-dos tal postura era importante, por cuanto constitua una triunfal carta poltico-ideolgica en elcontexto del inminente resquebrajamiento del imperio del mal, es decir, del socialismo real deesos aos. La poltica exterior norteamericana volvera a decepcionar las expectativas del rgi-men militar chileno.

POLTICA INTERNACIONAL DE LA TRANSICIN

El plebiscito electoral de 1988, convocado bajo los trminos de la Constitucin Poltica de 1980,con el fin declarado de lograr la proyeccin del rgimen, contribuy decisivamente a cambiar lasituacin poltica externa del pas. La decisin estratgica de la oposicin democrtica de aceptarlas reglas del juego establecidas por el gobierno militar, en el entendido que as se poda lograr suderrota poltica, fue una arriesgada, pero exitosa apuesta que libr al sistema poltico de un nuevoquiebre institucional, abriendo el camino de una entrega ordenada del poder a la oposicin demo-crtica.

En el perodo plebiscitario y de la campaa presidencial posterior a la victoria del No, la oposi-cin, a travs de la Concertacin de Partidos por la Democracia, se consolid como una coalicinviable, que combin sus bases internas con importantes apoyos externos, tanto de gobiernos,partidos polticos y entidades cercanas a estos, diversas ONGs, influyentes centros de estudio yfiguras del mundo acadmico. Los medios de comunicacin internacionales desempearon unpapel central en la articulacin de este espectro amplio de actores.

La poltica internacional de la transicin constituy un caso significativo del estilo marcadamentetransnacional en el estilo de las relaciones exteriores. En adelante, los procesos polticos regiona-les ejerceran gran influencia en la definicin de las prioridades de la poltica exterior, lo queafectara el uso de determinados instrumentos polticos y diplomticos, particularmente en elmbito del multilateralismo. En Chile, varias instituciones acadmicas y centros de estudio jugaronun rol relevante en la constitucin de grupos de trabajo que aportaran antecedentes analticos yprcticos para la confeccin de la poltica exterior de los gobiernos de la transicin. Destacadosactores de dicha poltica, como Jos Miguel Insulza, Heraldo Muoz, Juan Somava, Juan GabrielValds, Carlos Portales y Alberto van Klaveren hicieron aportes esenciales desde la faseprogramtica, basndose en sus relevantes conocimientos especializados. Posteriormente, va-rios de ellos asumiran altas responsabilidades oficiales.

La negociacin de un paquete de cincuenta y cuatro reformas constitucionales y su aprobacinpor el electorado dio credibilidad a la tesis de la factibilidad de la restauracin democrtica por lava de acuerdos negociados. En la medida en que el oficialismo fue incapaz de levantar unacandidatura presidencial con posibilidades reales de ganar electoralmente a la Concertacin, que-d abierto el camino para la continuacin de la transicin a travs de un mandatario civil de largatrayectoria poltica, con el apoyo de la oposicin democrtica al rgimen militar.

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GOBIERNO DE PATRICIO AYLWIN (1990-1994)

La poltica exterior de este perodo centr sus esfuerzos en la reinsercin internacional del pas.Aunque algunos analistas, entre quienes destaca Heraldo Muoz, han sostenido que en el perodoanterior el pas haba estado aislado, el trmino induce a cierta confusin. Por cierto, durante elrgimen militar el gobierno chileno estuvo fuertemente impugnado por una multiplicidad de acto-res internacionales, algo que desde el entonces punto de vista oficial se percibi como un asedioexterno, mientras que desde la oposicin se auscultaba como una manifestacin de solidaridadpoltica. Tal configuracin difiere, a nuestro juicio, de una situacin de aislamiento, a menos queeste concepto se redefina (como hizo Muoz) como una situacin equivalente al fracaso de unapoltica exterior.

Desde la perspectiva que sugerimos, la estrategia de la reinsercin internacional durante laadministracin Aylwin consisti, entre otras, en una positiva aceptacin externa del proceso derecuperacin de las tradiciones democrticas y el comienzo de la tarea de enfrentar las conse-cuencias polticas, jurdicas y humanitarias del perodo autoritario. Ello puso fin, en lo esencial, a lasituacin de impugnacin que gravitaba sobre el gobierno anterior, disminuyendo la vulnerabilidadpoltica internacional del pas, permitiendo al mismo tiempo recuperar gradualmente una mayorpresencia e influencia en los niveles global, regional y bilateral de su poltica exterior.

En Amrica Latina, la poltica del Presidente Aylwin reactiv el papel de la diplomacia chilena enforos multilaterales como la OEA, adems de incorporarse a las nuevas instancias de concertacinpoltica regional, principalmente el Grupo de Ro. Es significativo observar que el compromisohemisfrico de Promocin y defensa de la democracia representativa asumido en el marco de laOEA, se acordara precisamente en Santiago en 1991. Con todo, Aylwin procur evitar que estapoltica se percibiera como una reivindicacin de liderazgo poltico por parte de su gobierno en laregin. Por otro lado, el gobierno negoci exitosamente acuerdos de libre comercio y decomplementacin econmica con Mxico, Bolivia, Colombia, Venezuela y Argentina.

En el plano de los problemas limtrofes, se dio prioridad a la identificacin de materias pendientescon Per (especialmente las clusulas de ejecucin pendientes del Tratado de 1929), Bolivia(varios temas, sin aceptar entre ellos la situacin de mediterraneidad boliviana) y Argentina (Lagu-na del Desierto, Campos de Hielo Sur y otros). Adems de referirse a mutuos intereses de segu-ridad, con la solucin de antiguas disputas se trataba de despejar el camino para iniciativas decooperacin, entre los que destacaban diversos planes de integracin vial y energtica.

Frente a Europa, aparte de los objetivos de normalizacin poltica ya aludidos, el gobierno deAylwin logr un primer acuerdo marco de cooperacin de cuarta generacin con la ComunidadEuropea, el primero de esta naturaleza negociado por un pas fuera de la rbita directa de intere-ses europeos, aunque posteriormente se firmaron instrumentos similares con varios pases lati-noamericanos. De esta manera, se abri el camino para otras iniciativas, que culminaran con elacuerdo de cooperacin y libre comercio con la Unin Europea el ao 2002.

Los vnculos bilaterales con los Estados Unidos de esos aos iniciaron un nuevo estilo en el mbitode la cooperacin militar. sta se mantendra y profundizara con los posteriores gobiernos de laConcertacin. Una vez reinstaurado el rgimen democrtico-representativo en nuestro pas, las

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distintas entidades de la defensa norteamericana se empearon en reconstituir las desencantadasrelaciones bilaterales con Chile en el plano militar, sumamente resquebrajadas durante el perodo1975-1990. El incentivo de esta remozada interaccin tena dos propsitos. Primero, se tratabade fomentar una buena y respetuosa relacin civil-militar. Tal era tambin el propsito de lasinstituciones de la defensa y los grupos polticos chilenos, por cuanto la restauracin de la demo-cracia pona a un mismo nivel de colaboracin a militares y civiles. Estos esfuerzos contaron conel apoyo financiero de importantes fundaciones acadmicas de los Estados Unidos. En segundolugar, hubo acercamientos institucionales propiamente tales, no todos con los mismos resultados.Los logros de esas aproximaciones fueron variables, pero lo destacable es que dieron cuenta deun cambio substancial en la relacin bilateral chileno-norteamericana. Hay que tener en cuenta quela recomposicin de las relaciones bilaterales en el plano militar guarda conexin con el ritmo enque operan los vnculos polticos. Aunque estos ltimos fueron especialmente propicios en elmomento en que se redemocratiza polticamente el pas, la demora en el plano de las FuerzasArmadas se debi, en gran medida, a la predisposicin que imperaba en el nimo de las institucio-nes militares chilenas a principios de la dcada anterior. Para nadie es desconocida que la opcinasumida por el gobierno y la diplomacia norteamericanas respecto del rgimen militar chileno enespecial en sus ltimos cuatro aos- fue de una clara oposicin, originando entonces en la oficia-lidad de sus instituciones armadas una clara animadversin hacia los Estados Unidos.

En lo concerniente a las relaciones comerciales, el gobierno recogi la propuesta estadounidensede negociar un rea de libre comercio desde Alaska a Tierra del Fuego, aunque muy luegoquedara de manifiesto que el avance de un proyecto de esta magnitud requerira de un tiempoms prolongado. Un par de meses despus de anunciar el entonces Presidente George Bush I suIniciativa para las Amricas a mediados de 1990, la diplomacia chilena inici una ambiciosaetapa de contactos y negociaciones con el Departamento de Estado, tendientes a incorporar anuestro pas al Tratado NAFTA. Tal estrategia se fundamentaba en el prestigio internacional de latransicin chilena al rgimen poltico democrtico, pero sobre todo en el peso sustentado por laimagen emblemtica del modelo econmico chileno, al cual una proporcin importante de eco-nomas latinoamericanas intentaba emular teniendo a la vista una tasa promedio de crecimiento entorno al 6,5% entre 1984 y 1996. Pero la imagen exitosa del modelo y la fuerza del impulsodiplomtico de nuestro pas no fueron suficientes para incorporarlo al Tratado NAFTA entre 1994y 1995, durante la administracin del Presidente Eduardo Frei R-T. La falta de experiencia en elmanejo de lobbies y una aproximacin errada a los crculos de influencia en el gobierno y en elCongreso norteamericanos mermaron los intentos de Chile.

No obstante, la impronta expansiva del comercio exterior abrieron las negociaciones con lossocios del NAFTA. As, en 1992 se establece un Tratado de Libre Comercio con Mxico y mstarde, en 1995, otro similar con Canad, reforzando el marco del regionalismo abierto. Esteltimo constituy la impronta de la diplomacia chilena durante los aos noventa y ha seguidosiendo la tnica de su estrategia multilateral durante el primer tercio de la dcada actual.

En el mbito del Asia Pacfico, el gobierno se interes, especialmente, en elevar el nivel de lasrelaciones con los pases del Sudeste asitico, particularmente con Malasia. De esta forma, elpas diversificaba ostensiblemente sus relaciones exteriores, intentando obtener el apoyo asiticopara el ingreso de Chile en el Foro de Cooperacin Econmica Asia Pacfico, APEC. Era conocida

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en este campo la reticencia de algunos miembros de dicha entidad, como fue en su momento elcaso de Australia. En esta direccin se inscribe la escasa voluntad manifestada por los EstadosUnidos a las pretensiones chilenas, donde, por lo dems, el tema era altamente controvertido enlos distintos planos en que se desenvuelve la burocracia de la poltica exterior norteamericana.Luego de una intensa campaa, el propsito chileno se alcanz en la Cumbre APEC de BlakeIsland (Seattle, 1993), la cual abri sus puertas a los grupos de trabajo de la institucin y asegurla plena incorporacin de nuestro pas a partir de la Cumbre de Bogor, Indonesia, en 1994. Cabesealar que esta poltica se despliega en el contexto econmico-comercial de la primera mitad delos aos noventa, perodo que corresponde en plenitud al denominado milagro asitico.

Las lneas de accin mencionadas se inscribieron en el marco de una decisin estratgica cimen-tada en el modelo socio-econmico de mercado, en el entendido que as se fortaleca y consolida-ba el crecimiento econmico de Chile. De esa manera, las polticas y procedimientos macro-econmicos eran congruentes con objetivos tales como el complementar las falencias originadaspor la escasa capacidad de ahorro interno de la economa. De all cun indispensable era atraernuevas y cuantiosas inversiones extranjeras, tanto en las diferentes reas productivas como en elsector financiero. Consistente con lo anterior, el gobierno continu con una estrategia comercialexterna basada en la diversificacin de los mercados de exportacin. Es innegable que tal manio-bra tuvo resultados tangibles, lo cual posibilit el ingreso sostenido y recurrente de divisas anuestra economa, factor que incidira en el notorio crecimiento del PIB chileno durante los dosprimeros tercios de los aos noventa. Esa misma estrategia comprenda la puesta en marcha decorrectivos socio-econmicos, los cuales propendan a una mayor equidad en la distribucin delos frutos del crecimiento, disminuyendo el volumen nominal de la pobreza absoluta, la que poresos aos congregaba a un alto porcentaje de la poblacin.

Sin embargo, hubo insuficiencias y carencias en la poltica exterior durante ese perodo. Entreotras hubo un dficit de coordinacin entre actores y niveles decisionales de la Cancillera, ade-ms de una situacin similar entre stos y otros sectores gubernamentales. Las disputas burocr-tico-decisionales en torno a determinadas negociaciones comerciales evidenciaron carencias pro-fesionales no menores y prueba de ello fueron las infructuosas conversaciones entre Chile y losEstados Unidos respecto del ingreso de nuestro pas al Tratado NAFTA. Esta anomala se verificdurante las dos primeras administraciones de la Concertacin.

Tambin destacan las complicaciones originadas por la interferencia de criterios partidistas en laconduccin de la poltica exterior, como fuera el caso del asilo brindado por la Embajada chilenaen Mosc al ex gobernante de la Repblica Democrtica Alemana, Erich Honecker. Junto congenerar agrias disputas polticas internas, esta situacin caus fricciones en las relaciones bilate-rales chileno-alemanas.

EL GOBIERNO DE EDUARDO FREI R.T. (1994-2000)

El segundo gobierno de la Concertacin dise su poltica exterior en el entendido que la reinsercininternacional del pas se haba logrado sustancialmente. La idea de una diplomacia para el desa-rrollo del gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle puso de relieve una mayor gravitacinde la poltica exterior chilena en torno a los intereses econmico-comerciales, por cuanto la eco-

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noma chilena se ubicaba crecientemente en un contexto de interdependencia global y regional.Por otro lado, durante esta administracin se propugn una mayor proximidad entre el procesopoltico interno y la diplomacia, en sus aspectos polticos y econmico-comerciales.

En materia de acuerdos econmico-comerciales, el gobierno procur conciliar mltiples iniciati-vas, buscando alcanzar equilibrio y diversificacin comercial a travs de asociaciones con diver-sas regiones y subregiones en Amrica Latina (particularmente con el MERCOSUR), conNorteamrica, con la Unin Europea y con la regin Asia-Pacfico.

Cabe acotar que el particularismo es un rasgo de la diplomacia multilateral chilena durante esteperodo, especialmente entre 1994 y 1996. En esos aos, para la diplomacia chilena no eranorganizacionalmente homologables los debates y conclusiones en las instancias polticas (lasreuniones anuales del Grupo de Ro y las Reuniones/Cumbre de Presidentes Latinoamericanos) ylos rganos de cooperacin comercial (el Sistema Econmico Latinoamericano, SELA; la Asocia-cin Latinoamericana de Integracin, ALADI y el MERCOSUR), por cuanto cada uno de estos tienensus propias prioridades institucionales. Pero por sobre todo no eran homologables fcticamente,en la medida en que cada uno genera procesos que no son extra-polables ni comparables. Conello no se quera afirmar que la concertacin poltica y la cooperacin regional estuvieran despro-vistas de un sentido de globalidad, sin embargo, sta era perceptible en el mediano y/o largoplazos. Lo que se sostiene es que ambas estaban imbuidas de una dinmica autnoma, reforzadapor las particularidades institucionales. En suma, haba que entenderlas como regmenes interna-cionales, en su acepcin genrica.

A fines de 1994, el Presidente Frei particip por primera vez en una Cumbre de Lderes de APECen Bogor, Indonesia. En dicha cita, los lderes de los pases de la regin acordaron las denomina-das metas de Bogor, referidas a realzar el libre comercio entre las economas de APEC, objetivofijado para las economas desarrolladas el ao 2010 y para las que estaban en desarrollo el 2020.No obstante su condicin de economa en desarrollo, el gobierno chileno manifest su compromi-so de acogerse a la meta del ao 2010, quizs para acentuar su decisin de asimilar su status alde economas con mayor desarrollo mediante una vigorosa apertura de ella. En adelante, Chile seperfilara como un activo participante en APEC, aunque el fuerte embate de la crisis asitica(1997-1999) rest dinamismo a la integracin del Pacfico y tendra despus repercusiones eco-nmicas internas importantes, marcando el comienzo de la larga fase de desaceleracin del cre-cimiento que afecta al pas hasta bien entrado el primer tercio de la primera dcada del nuevosiglo. Con todo, el Canciller de entonces, Jos Miguel Insulza, tuvo la visin de abogar por lacontinuidad del esfuerzo poltico-econmico chileno en Asia-Pacfico, y en particular en APEC,arguyendo que se trataba de una poltica de largo plazo, orientada a solventar los intereses perma-nentes del pas. En momentos que Chile se apresta para conducir el foro APEC entre fines del2003 a noviembre del 2004, est claro que el criterio del Canciller de la poca fue acertado.

Frente a Norteamrica, la opcin del gobierno fue la proyectada incorporacin al NAFTA en virtudde la invitacin en ese sentido formulada por los tres miembros de dicha rea econmica en elmarco de la Cumbre Hemisfrica de Miami, en diciembre de 1994. Mas, la falta de autoridadnegociadora especial (fast track) del gobierno de Estados Unidos en la prctica imposibilitavanzar en trminos efectivos. El Presidente Clinton retomara el tema en el primer ao del manda-to presidencial de Ricardo Lagos, proponiendo la va bilateral y apostando, exitosamente, a una

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eventual concesin legislativa de facultades especiales (Trade Promotion Authority). Sin embar-go, hay que recordar que subsisten temas relevantes por afiatar en la relacin chileno-norteameri-cana, particularmente frente a la ejecucin de un acuerdo bilateral de libre comercio. Entre estosfigura el tpico ecolgico / medio-ambiental. Por lo pronto, la legislacin chilena en este acpiteest a medio camino de la estadounidense, en especial en el cumplimiento de diversos protocolosdictaminados en el Tratado de la Organizacin Mundial del Comercio, suscrito en Marrakech, en1995. Algunos han sido cumplidos por Chile, como queda de manifiesto en el TLC con Canad de1995 y en otras inversiones de capitales extranjeros, muy rigurosamente desde 1996. Ha sido elcaso, por ejemplo, de todas y de cada una de las cuantiosas inversiones extranjeras en enormesyacimientos de cobre en el Norte Grande, procedimiento similar llevado a cabo en las inversionesforestales, en la piscicultura y en las actividades qumico-mineras en las regiones XI y XII. Perosegua y sigue ausente una clarificacin sobre los criterios globales de la legislacin chilena enesta materia.

Tambin en este perodo la diplomacia multilateral de Chile tuvo una especial satisfaccin, conevidentes implicaciones en el status internacional del pas. Despus de varios aos, Chile seincorpor, nuevamente, en el Consejo de Seguridad de la ONU. Fue imprescindible y estratgicoasumir una posicin clara y fundada sobre este punto. Fue indispensable, por cuanto el reingresode Chile al Consejo de Seguridad, necesariamente implic re-perfilar el mbito de lo multilateralentre las prioridades de nuestra poltica exterior, factor que estuvo presente durante el resto delos aos noventa. Fue tambin estratgico, en la medida en que la diplomacia chilena no pudosustraerse de un proceso cuyo objetivo consista en asegurar para Naciones Unidas un mayor y/o un mejor logro de objetivos polticos concretos, tanto en el plano de las decisiones de la Asam-blea General (en materia de recursos y polticas presupuestarias), como en el de las decisionesemanadas del Consejo de Seguridad (especialmente en lo concerniente a las nuevas estrategiasde mantencin y/o imposicin de la paz).

En el mbito latinoamericano, se continu el acercamiento con los pases del MERCOSUR. Lafrmula escogida un acuerdo de asociacin- permiti soslayar los obstculos que implicaba unaincorporacin plena del pas. La no-viabilidad de una integracin completa de Chile era sustentableal tenor de notorias diferencias en polticas arancelarias y, en menor medida, al tratamiento deciertas inversiones extranjeras. Asimismo, la postura proteccionista del gobierno respecto delsector agropecuario y de determinadas actividades agro-industriales alejaba la posibilidad de queello ocurriera.

Pocos hechos tuvieron incidencia de proporciones como los efectos internos y externos produci-dos por la detencin del general Augusto Pinochet en Londres, a fines de 1998. Por lo pronto,muy poco pudieron hacer la diplomacia, as como determinadas entidades partidarias y actorespolticos chilenos frente a una situacin de hecho, al menos durante los primeros meses de laprolongada permanencia de Pinochet en Gran Bretaa. Para el Gobierno, la defensa del statuslegal del ex gobernante pona a prueba la consolidacin del rgimen democrtico. Pero para unaproporcin importante de la opinin pblica internacional (y para una parte no desdeable de lanacional), el arresto del ex presidente pona de manifiesto la escasa voluntad demostrada por losgobiernos de la Concertacin, as como determinados actores y/o estamentos de la sociedadchilena respecto de encausar a quien consideraban como el responsable de las violaciones a los

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derechos humanos durante un perodo relevante de su historia contempornea. Ms all de ladefensa institucionalista de la administracin chilena y el carcter simblico que tuvo el arrestopara la puesta en marcha de instancias coercitivas efectivas en la legislacin internacional, estaacontecimiento puso de manifiesto que el tema de las violaciones a los derechos de las personasdurante 17 aos de excepcin es un asunto culturalmente pendiente en Chile.

Pese a los ingentes esfuerzos del gobierno chileno en orden a obtener la libertad del generalPinochet, sta se concret, finalmente, por voluntad unilateral del gobierno britnico. Es difcilauscultar cun sensible fue ste a la postura o presiones esgrimidas por la diplomacia chilena,pero es evidente que fue una dura manera de comprobar los lmites del status internacional deChile, especialmente en circuitos en los que predominan las posturas y/o los intereses de pasesde mayor envergadura.

ALGUNAS CONCLUSIONES

Al tenor de nuestro apretado anlisis, entre 1973 y 2003 nuestro pas ha vivido las ms dismilessituaciones internacionales. Al comienzo del perodo, la situacin externa de Chile puede describir-se como intermedia entre el tercermundismo de un pas latinoamericano revisionista y un no deltodo claro acercamiento hacia los pases socialistas. A raz del golpe de estado y de las conduc-tas del gobierno militar, el rgimen lleg a tener algunas caractersticas de paria internacional,dirigido por un gobierno polticamente censurado, no slo por sus naturales adversarios, losregmenes del socialismo real, sino tambin por importantes democracias occidentales.

En ambigua relacin con esta realidad, ya en el gobierno militar y durante las dos primeras admi-nistraciones de la Concertacin (el gobierno de Patricio Aylwin y parte del gobierno de EduardoFrei), el pas alcanz una peculiar reputacin internacional, el jaguar latinoamericano, rplicaregional de los tigres o dragones asiticos. La proyeccin de la crisis asitica de los aos1996-1997 en Amrica Latina, combinada con factores de orden interno, socavaron esta posi-cin. Con todo, en el contexto de las ms recientes crisis de los pases vecinos, todava semantiene la percepcin internacional del excepcionalismo chileno, imagen diplomticamente tilen las exitosas negociaciones de acuerdos con la Unin Europea y con los Estados Unidos enmeses recientes.

Hoy en da, la administracin del Presidente Ricardo Lagos est procurando combinar la polticade acuerdos econmicos internacionales con un reconocimiento (implcito) de la hegemona polti-co-estratgica de Estados Unidos. No obstante, el proceso de toma de decisiones sobre la guerrade Irak demuestra que el gobierno chileno no ha renunciado a contar con un margen, aunquereducido, de espacio autnomo para la defensa de intereses y principios polticos que considerafundamentales.

En algn momento se cre la expectativa que Chile podra unirse al selecto grupo de pasesdesarrollados hacia el ao 2010, poca del Bicentenario. La ya mencionada disminucin del ritmode crecimiento econmico del pas, adems de las persistentes brechas en materias como educa-cin, ciencia y tecnologa indican, claramente, que esto no ocurrir. Seguir por mucho tiemposiendo un pas en desarrollo, que adolece de sntomas de estancamiento en algunos aspectos,aunque se encuentre relativamente avanzado en diversas reas, reflejadas, por ejemplo, en los

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Informes de Desarrollo Humano del PNUD, los cuales se refieren a la sociedad chilena entreaquellas de categora superior en lo que toca a los ndices de desarrollo humano.

En los treinta aos desde 1973, Chile ha recorrido con fuertes altibajos- un sinuoso camino deapertura poltica, econmica, social y cultural hacia el mundo. Esa trayectoria ha constituido unaexperiencia compleja, ciertamente incompleta y a ratos traumtica, especialmente para actoresque an no estn preparados para los cambios que conllevan los diversos y entrelazados proce-sos de apertura. Al mismo tiempo, este conjunto de experiencias ha sido enriquecedor, tanto parasucesivos gobiernos y sus funcionarios (civiles y militares), as como para empresarios, acadmi-cos, trabajadores y actores de la cultura y la sociedad civil. Para un actor pequeo como Chile,acceder a niveles ms complejos de las redes interestatales y transnacionales en pleno procesode globalizacin, lo obliga a poner en marcha extraordinarios esfuerzos de aprendizaje (re-socia-lizacin), junto a cambios en la perspectiva y en la reasignacin de recursos, todo lo cual exigesuperar hbitos locales que tienen sus races en tradiciones seculares del relativo aislamientogeogrfico-cultural de otras pocas.

Manfred Wilhelmy von Wolff. Profesor de relaciones internacionales y de poltica exterior de Chile en el Instituto de CienciaPoltica/PUC y en el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. Director Ejecutivo de la Fundacin delPacfico, Santiago de Chile.(E-mail: info@funpacifico.cl)Roberto Durn Seplveda. Profesor de relaciones internacionales y de negociaciones multilaterales y coordinador delprograma de magster en el Instituto de Ciencia Poltica/PUC.(E-mail: rduran@puc.cl)