Por Orlando José Penicela Júnior.

EVOLUÇÃO RECENTE E SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA PÚBLICA MOÇAMBICANA

2000 - 2010

Maputo, Fevereiro de 2012

I. INTRODUÇÃO

O exercício pelo Estado das suas três tradicionais funções fiscais de afectação, redistribuição e

estabilização (Musgrave & Musgrave, 1989), pressupõem que esse Estado disponha de recursos na

quantidade e tempo desejados para o efeito. Daí que, o Estado recorre a diversas formas de

financiamento, dentre as quais, podemos destacar as receitas fiscais, os donativos e a Dívida pública.

Em Moçambique, não obstante o significativo volume de capitais externos em donativos (Apoio directo ao

Orçamento), a incipiente base fiscal da economia tem contribuído de forma inevitável para o registo de

recorrentes déficits orçamentais nas contas públicas, obrigando o Estado a recorrer a formas alternativas

de financiamento, dentre as quais se pode destacar a dívida pública.

Neste artigo, pretende-se abordar sumariamente a evolução da dívida pública moçambicana, analisando

os desafios e as reais possibilidades de sustentabilidade dessa via financiamento do Estado a médio e

longo prazos. O objectivo é fundamentalmente de compreender as implicações do recurso a dívida como

via de financiamento da despesa pública. Aliás, a manutenção de níveis de dívida pública sustentáveis,

constitui um dos grandes objectivos da política nacional de endividamento (MF, 2008), facto que justifica

a pertinência do presente estudo.

Devo alertar porém que, por limitações de tempo e de dados, embora reconhecendo a sua

indispensabilidade, este artigo não oferece uma análise de séries intertemporais de progressão do stock

e do serviço da dívida vis-à-vis os demais agregados macroeconomicos relevantes. Recomendamos por

isso, a leitura adicional de parte da Bibliografia citada neste breve artigo.

I. PROBLEMA

As pressões de um contexto internacional de crise e incerteza económica, vêm nos últimos anos atiçando

o debate em torno das alternativas de financiamento de um Estado já tradicionalmente deficitário como

Moçambique. Se considerarmos a hipótese dos doadores ora em crise, reverem em baixa o seu volume

ajuda ao país, a fiabilidade do já questionado mecanismo de financiamento externo (Apoio Directo ao

Orçamento), pode ser posta a prova. Curiosamente, o sombrio cenário de crise internacional, aparece

num momento em que Moçambique depara-se com uma uma crescente demanda de financiamento, com

vista a responder as necessidades de de investimento em infra-estruturas que possam gerar um efeito

crowding-in e viabilizar o crescente investimento privado nos diversos sectores da economia.

Para a dimensão dos investimentos que se exigem ao Estado moçambicano, com um baixo nível de

receitas fiscais e de poupanças internas (Osman, 2010), poucas alternativas de financiamento se impõem

como tão óbvias tanto quanto o recurso a dívida pública. Entretanto, a mobilização de recursos através do

endividamento público apresenta duas “faces”. O financiamento do Estado com recurso à dívida pode

descambar numa crise fiscal, ou pode ser um complemento útil do financiamento público, dependendo da

magnitude relativa da dívida, do seu peso no total da despesa pública, das suas condições comerciais

(maturidades/período de pagamento e taxas de juro), da relativa estabilidade dos mercados de capitais e

da estratégia e prática de utilização da dívida (Castel-Branco, 2011). Portanto, todas estas variáveis

afectam directamente a sustentabilidade da dívida pública do Estado.

Ora, face a este quadro, a pergunta de fundo que emerge é: em que medida o recurso a dívida pública

pode ser uma alternativa viável e racional de financiamento da despesa pública moçambicana?

II. ENQUADRAMENTO CONCEPTUAL

De acordo com o GMD (2004), dívida é uma promessa de pagamento futuro de determinada quantia

emprestada, acrescida de respectivos juros. A dívida pública é uma dívida contraída por um determinado

Estado e como qualquer dívida, é um (conjunto de) compromisso(s) financeiro(s), vencível(is) em dado(s)

prazo(s).

Em rigor conceptual, os vários autores são unânimes em definir a dívida pública como a dívida contraída

pelo governo (sector público) para compensar o défice entre as receitas e as despesas, devendo por este

ser paga (Stiglitz, 1999; Bhattacharya & Guha, 1999; Taylor, 1961). Em função da residência dos agentes

envolvidos na contracção de empréstimos (proveniência do empréstimo) a dívida pública pode ser interna

ou externa. A dívida é externa quando é contraída junto de agentes económicos não residentes (país ou

instuição). Quando a mesma é contraída junto de agentes residentes, diz-se que a dívida é interna (GMD,

2004).

Em Moçambique, é considerada dívida pública, toda a emissão de empréstimos cujo prazo de

pagamentos seja superior a um ano1. De acordo com o GMD (2006), existem em Moçambique dois

instrumentos principais que o governo emite no processo de contratação de empréstimos internos: títulos

de tesouro e obrigações de tesouro:

Título de Tesouro (Bilhetes de Tesouro – BTs) – títulos de crédito emitidos a breve data pelo

governo, geralmente vendidos a desconto em vez de pagarem juros, com um vencimento de um

ano ou inferior a um ano. Também é possíveis os títulos de tesouro pagarem juros no termo do

prazo de pagamento e serem emitidos ao par (100% do valor facial).

Obrigações de Tesouro (OTs) – instrumento de médio e longo prazo emitidos ao par (100% do

valor facial) e com juros pagáveis anual ou semestralmente.

Por sua vez, a Dívida Pública Externa, é definida pela lei do Sistema de Administração Financeira do

Estado (09/2002 de 12 de Fevereiro, como a dívida contraída pelo Estado com outros Estados,

organismos internacionais ou outras entidades de direito público ou privado, com residência ou domicílio

fora do País, e cujo pagamento é exigível fora do território nacional.

Na óptica do credor, a dívida pode ser:

Bilateral, quando se trata de empréstimo entre governos;

Multilateral, quando um governo deve a instituições financeiras internacionais (Banco Mundial,

Fundo Monetário Internacional, Banco Africano de Desenvolvimento) que representam

interesses de diversos Governos;

Comercial, quando o governo ou empresas recorrem a bancos comerciais internacionais para a

contracção de crédito.

As dívidas multilaterais e bilaterais apresentam-se geralmente em condições mais favoráveis (juros

baixos e períodos de graça longos), comparativamente as dívidas comerciais que se guiam pelas

condições do mercado.

Mas como é que se define a sustentabilidade da dívida pública?

A sustentabilidade da dívida é a capacidade de um país cumprir com todas as responsabilidades relativas

ao serviço da dívida – externa e doméstica, publica e privada, de longo e de curto prazo — sem afectar

os seus objectivos de desenvolvimento económico e social.

1 Vide em:

http://www.ine.gov.mz/metadados/quadro_detalhe/sector_fiscal/divida%20_administracao_%20central.pdf

Não existem metas predeterminadas aplicáveis a todos os países, a partir das quais se poderá considerar

uma determinada dívida de sustentável. Portanto, o conceito de sustentabilidade da dívida é bastante

relativo, subjectivo e dinâmico (Raj Kumar, 1999 apud GMD, 2004).

A médio e longo prazo, a sustentabilidade da dívida será verificada sempre que a taxa de endividamento

(novos empréstimos) for menor que a taxa de crescimento das exportações e do próprio PIB. Países com

altas taxas de crescimento no seu PIB poderão rapidamente responder a um elevado volume de dívida

externa e de serviço da mesma, enquanto os menos desenvolvidos enfrentam elevados problemas para

cumprir com as suas responsabilidades tornando-se o seu nivel de endividamento insustentável (Raj

Kumar, 1999 apud GMD, 2004).

Quando é que se diz que um país está em Crise de Dívida?

Quando um país já consegue pagar o serviço de dívida que vence em cada período, o que leva a que os

juros não pagos sejam acumulados ao stock, aumentando assim as responsabilidades sobre o exterior,

não apenas por causa da contratação de novos empréstimos mas também pelos juros que vão sendo

capitalizados.

III. CONTEXTUALIZAÇÃO

A década de 1980, ficou conhecida como a ‘Década Perdida’ do desenvolvimento em África. As dívidas

soberanas de vários países do continente, conheceram uma subida sem precedentes, transpondo a

capacidade de controle dos respectivos Estados, que já não conseguiam cumprir com as suas obrigações

de pagamento – crise de endividamento.

Moçambique, foi um dos países mais representativos da crise das dívidas africanas e dos que mais se

ressentiu da mesma. A dívida acumulada do país chegou a ser dez vezes superior ao volume das

exportações e 50% do PIB em 1994 (GMD, 2006). No final do século XX, em 1998, o stock da dívida

pública moçambicana era de mais de 6 bilhões de USD, montante que representava 153% do Produto

Interno Bruto (PIB) daquele ano, cerca de 13 vezes as receitas do Estado e 25 vezes as exportações de

1998. Isto significa que, se o país tivesse que fazer face ao serviço da divida , era necessário mobilizar

simultâneamente 43% das exportações, 23.5% das receitas do Estado e 2.7% do Produto Interno Bruto

de 1998 (MF, 2008).

Estes dados refletem os níveis de insustentabilidade da dívida pública moçambicana, pelo menos antes

das iniciativas de alívio de dívida. Obviamente que vários factores internos e externos contribuíram para

tal situação com destaque para calamidades naturais, políticas económicas ineficientes, o cenário e a

dinâmica político-económica regional, a crise internacional do Petróleo e a estagflação dos anos 70,

aumentos das taxas de juro internacionais, deterioração dos termos de troca e redução dos ganhos das

exportações.

Perante tais níveis de endividamento e cientes da ameaça que os mesmos representavam ao sistema

financeiro mundial, a comunidade internacional uniu-se em várias iniciativas de alívio da dívida, como um

imperativo para estimular o crescimento dos países endividados e restaurar a estabilidade financeira

mundial. Havia necessidade de tornar sustentáveis as dívidas soberanas dos Países Pobres.

Com efeito, Moçambique beneficiou, sucessivamente em 1999 e 2001, do alívio de dívida no âmbito da

Iniciativa dos Países Pobres Altamente Endividados (HIPC). Em Junho de 1999, os credores acordaram

em perdoar USD 3.700 milhões do valor nominal da dívida e em Setembro de 2001, os credores

comprometeram-se em perdoar USD 600 milhões do stock nominal da dívida (GMD, 2006). Moçambique

beneficiou ainda em 2006, do cancelamento da dívida no âmbito da Iniciativa do Alívio da Dívida

Multilateral (MDRI), como resultado do bom desempenho económico (MF, 2008). Até Agosto de 2005, o

País tinha beneficiado de USD 35.0 milhões de redução do serviço da dívida.

Foi graças a este perdão de grande parte da dívida externa, acumulada de forma insustentável, antes e

depois da adesão às Instituições de Bretton Woods em 1984, que Moçambique voltou a ser reconhecido

como detentor de uma dívida sustentável.

IV. SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA PÚBLICA MOÇAMBICANA

Em 2007 o total do stock da dívida pública era de cerca de USD 3,6 biliões. A dívida externa representava

91% do total da dívida, isto é, USD 3,3 biliões, sendo 41% credores multilaterais e 9% credores bilaterais

(MF, 2008). Portanto, a Dívida Pública Interna ainda constituia uma pequena porção do total da dívida

pública representando cerca de 11% (MF, 2010).

Porém, a tendência nitidamente observável no comportamento da dívida pública moçambicana entre

2001 e 2008, foi de redução da Dívida Pública Externa (DPE), quer em valores absolutos, quer em

proporção do PIB e das receitas públicas e aumento da Dívida Pública Interna Mobiliária (DPIM)2. A

introdução (em 1999) e rápido crescimento do financiamento mobiliário (DPIM), é um dos traços mais

notáveis no comportamento da dívida pública nacional nos últimos anos. De acordo com o Relatório

Anual sobre a Dívida Pública do Ministério das Finanças (2008), a DPIM duplicou em cerca de 4 anos

crescendo de 4,9 bilhões de meticais em 2003 para 8 biliões de meticais em 2007.

A introdução da DPIM, representa uma mudança nos padrões de financiamento do Estado moçambicano,

que desde o Reajustamento Estrutural (finais da década de 80) até a criação da Bolsa de Valores de

Moçambique (em 1999), fiava-se apenas nos donativos e nos empréstimos concessionais para a

mobilização de recursos externos. Deve-se compreeender que a tendência de redução da dívida pública

externa liga-se, principalmente, às iniciativas de perdão de dívida de que o País vem se beneficiando e

não necessariamente a uma evolução positiva (favorável) dos agregados macroeconómicos com

implicações directas sobre os indicadores de sustentabilidade da dívida3 e da capacidade institucional de

gestão da política de endividamento.

De facto, a dívida pública de Moçambique tem registado uma redução considerável, como resultado das

negociações realizadas pelo Governo no âmbito das iniciativas de alívio da dívida (HIPC e MDRI), tendo

passado de USD 4.8 biliões em 2004 para USD 3,6 biliões em 2008, melhorando assim, todos os

indicadores de sustentabilidade da dívida pública (MF, 2008). Todavia, esta não passa apenas de uma

melhoria relativa dado que, realisticamente e nas actuais condições os indicadores da dívida pública de

Moçambique, colocam o País abaixo dos níveis de insustentabilidade da dívida definidos para países de

baixo rendimento (cerca de 36% em proporção do PIB e 218% das receitas públicas em 2008)

(Massarongo & Muianga, 2011).

De facto, apesar da relativa melhoria dos indicadores sustentabilidade do endividamento, a DP

moçambicana não mostra nem sinais de redução nem de estabilização. Pelo contrário, no período em

análise, a dívida pública registou uma tendência de agravamento (Castel-Branco, 2010; Massarongo &

2 Massarongo & Muianga, 2011. A DPIM corresponde à emissão de títulos de dívida por parte do

governo aos agentes privados residentes, geralmente por intermédio dos bancos comerciais. Em Moçambique, os títulos de dívida emitidos subdividem-se em Obrigações do Tesouro (OTs) e Bilhetes do Tesouro (BTs). 3 Receitas orçamentais, Taxas de juro e Produto Interno Bruto.

Muianga, 2011). A melhoria dos indicadores da dívida pública, traduz-se num ajustamento da dívida aos

demais indicadores e previsões macro-económicas nacionais, de acordo com os padrões internacionais

de contratação e gestão da dívida pública.

Todavia, não obstante os dados oficiais apontam para manutenção da sustentabilidade dos principais

indicadores da dívida pública do nosso país nos próximos anos (no horizonte até 2030), todas as análise

‘descomprometidas’ sugerem existir um risco real de insustentabilidade da dívida a médio e longo prazos,

por pelo menos duas razões:

1. No horizonte da previsão oficial (MF), não é incluso o cenário de contratação de créditos não

concessionais, facto que enviesa a análise em favor do optimismo com que o Relatório Anual

sobre a Dívida Pública (2008) conclui. Sabe-se porém que, recentemente Moçambique acedeu

no Fundo Monetário Internacional (FMI), a uma linha de crédito não concecional no valor de 900

milhões de USD4. Logo, a previsão do MF, não foi muito realista.

2. O aumento a dívida Pública Interna Mobiliária, é uma indicação de que o Estado está a recorrer

cada vez mais ao mercado interno de capitais em competição com os demais actores

económicos privados. Num mercado de capitais de profundidade tao baixa quanto é o nosso,

esta situação, resulta muito facilmente num aumento das taxas de juro (custos do capital

financeiro) e na consequente redução do investimento privado, pondo em causa o aumento da

base fiscal contributiva (Castel-Branco, 2011). Portanto, um nivel sufocante de endividamento

público interno pode a médio e longo prazos gerar um ciclo vicioso de insustentabilidade fiscal

dado que ele encarece o investimento para o alargamento, diversificação e articulação da base

produtiva. Existem vários outros problemas associados ao endividamento público (Ibdem), mas o

problema do crowding-out, é provavelmente o mais relevante na discussão da sustentabilidade

da dívida.

De facto, de momento, o ‘grande vilão’ da dívida pública moçambicana, parece querer residir na DPIM e

por isso que, as análises que incidem apenas na vertente externa da dívida, tendem a apontar para um

quadro de endividamento sustentável (GMD, 2006), ignorando o outro lado do problema.

V. CONCLUSÃO

No período 2001 – 2011, a dívida pública moçambicana demonstrou uma estabilidade e dispôs-se de

forma sustentável principalmente na sua vertente externa. Porém, como se tentou demonstrar ao longo

deste trabalho, é particularmente preocupante a tendência de evolução da dívida pública interna

mobiliária (DPIM), a qual nos leva a concluir que no geral, a situação da dívida pública moçambicana

descreve-se como de ‘Sustentabilidade de Risco’.

Com o decisivo apoio das iniciativas de alívio da comunidade internacional e particularmente dos

credores ocidentais, a gestão da dívida pública moçambicana nos últimos anos, teve o mérito de garantir

uma relativo melhoramento dos indicadores de sustentabilidade da dívida. Ora, num cenário financeira

internacional cada vez mais hostil, a manutenção dos ganhos até aqui alcançados, vai exigir do governo

medidas mais arrojadas, que passam pela alteração gradual das modalidades e fontes de financiamento

do Estado. As conclusões deste estudo são consistentes com grande parte das constatações feitas pela

4 A VERDADE: Moçambique com USD 900 milhões para crédito não concessional. Disponível em

http://www.verdade.co.mz/economia/23034-mocambique-com-usd-900-milhoes-para-credito-nao-concessional

literatura nacional sobre a matéria, segundo a qual, no seu modus operandis, o governo têm estado a

perpetuar a dependência económico-financeira do Estado e consequentemente a reproduzir uma dívida

que pode se tornar insustentável a médio e longo prazos. O segredo para alteração deste quadro, reside

obviamente na reformulação dos padrões de acumulação e de crescimento do país, por via da adopção

de modelos que permitam a redução da porosidade da economia e alargamento da sua base fiscal.

VI. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BHATTACHARYA, B. B. e GUHA, Srabani. Internal Public Debt of Government of India:

Growth and Composition. Economic and Political Weekly, Vol. 25, No. 15. 1990. Pp. 780-788.

Disponível em http://www.jstor.org/stable/4396164 Acessado a 13 de Maio de 2012

CASTEL-BRANCO, Carlos Nuno. Desafios da Mobilização de Recursos Domésticos:

Revisão Critica do Debate. In Brito, L., Castel-Branco, C., Chichava, S. e Francisco, A. (orgs).

Desafios para Moçambique 2010. Maputo: IESE, 2011

CASTEL-BRANCO, C. Economia extractiva e desafios de industrialização em Moçambique.

In Brito, L., Castel-Branco, C., Chichava, S. e Francisco, A. (orgs.). Economia extractiva e

desafios de industrialização em Moçambique. Maputo: IESE, 2010.

OSMAN, Abdul Magid. Financiar o Desenvolvimento. Osman, A., 2009. Financiar o

desenvolvimento. In Brito, L., Castel-Branco, C., Chichava, S; Francisco, A. (orgs), 2009.

Desafios para Moçambique 2010. Maputo: IESE.

GMD (Grupo Moçambicano da Dívida). Dívida Pública de Moçambique: O endividamento

externo e interno e considerações sobre suas ligações com a pobreza e desenvolvimento.

Maputo, Moçambique. 2004

GMD (Grupo Moçambicano da Dívida). Dívida Externa e Interna de Moçambique: Evolução,

Desafios e Necessidade de uma Estratégia Consistente e Inclusiva. Maputo, Moçambique.

Julho de 2006.

STIGLITZ, Joseph. Economics of the Public Sector. 3ª Edição. W. W. Norton & Company. New

York/London. 1999

TAYLOR, Philip. The Economics of Public Finance. The Macmillan Company. New York. 1961

Ministério das Finanças (MF). Relatório Anual sobre a Dívida Pública ano 2007. República de

Moçambique. 2008

Ministério das Finanças (MF). Relatório Sobre Análise de Sustentabilidade Da Dívida Pública

em Moçambique. República de Moçambique. Maputo, 2010

MASSARONGO, F. & MUIANGA, C.,. Financiamento do Estado com recurso à dívida:

Problemas e Desafios. In Brito L., C. Castel-Branco, S. Chichava e A. Francisco (orgs.).

Desafios para Moçambique 2011. Maputo: IESE, 2011