Aula 02 - Dir. Administrativo - 16.03.Text.marked

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1 Prof. Fabiano Pereira www.pontodosconcursos.com.br

Olá!

Hoje iremos conhecer a organização e estruturação da Administração Pública brasileira, tema muito freqüente nas provas da ESAF.

Tentei ser o mais sucinto possível, mas o tópico é muito abrangente, o que fez com que a aula ficasse um “pouquinho” grande. Sei que você não está preocupado com isso, pois é melhor sobrar do que faltar conhecimento, mas, por via das dúvidas, prometo que as outras aulas serão um pouco menos extensas.

No mais, se você possui alguma sugestão ou crítica que possam aumentar a qualidade do curso, não deixe de enviá-las para o e-mail [email protected] ou diretamente para o fórum.

Lembre-se sempre de que o curso está sendo desenvolvido para que você possa ter um excelente desempenho na prova de Direito Administrativo. O meu grande desejo é que você também possa sentir a gratificante sensação de ser um servidor público, assim como sinto, todos os dias, ao exercer as minhas funções no Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Minas Gerais.

Conte comigo nesta bela jornada!

Bons estudos!

Fabiano Pereira.

FACEBOOK: (www.facebook.com.br/professorfabianopereira)




ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA

1. Considerações iniciais ............................................................. 03

2. Órgãos Públicos

2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação entre Estado e agentes públicos

2.1.1. Teoria do mandato ...................................................... 04

2.1.2. Teoria da representação .............................................. 04

2.1.3. Teoria do órgão ........................................................... 04

2.2. Conceito de órgão público .............................................. 05

2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos .......................... 11

2.4. Capacidade processual ................................................... 11

2.5. Principais características dos órgãos públicos ................ 13

2.6. Classificação .................................................................. 13

3. Centralização e descentralização

3.1. Centralização e descentralização política ....................... 15

3.2. Centralização e descentralização administrativas ......... 16

3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial ................ 17

3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 18

3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração ........... 18

4. Administração Pública Direta e Indireta

4.1. Administração Pública Direta ........................................... 19

4.2. Administração Pública Indireta ........................................ 20

4.3. Criação das entidades da Administração Indireta ............ 21

5. Revisão de Véspera de Prova – RVP ............................................ 24

6. Questões comentadas ............................................................... 90




1. Considerações iniciais

A expressão “Administração Pública” não apresenta um sentido único, pois pode ser estudada e analisada sob vários enfoques diferentes. Dentre os vários sentidos que podem ser atribuídos à referida expressão, encontram-se o sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo, formal ou orgânico.

Em sentido subjetivo, a Administração Pública pode ser entendida como o conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos encarregados do exercício da função administrativa. Esse é um sentido que as bancas examinadoras gostam muito de exigir em suas provas, principalmente a ESAF, portanto, é necessário ficar atento.

De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expressão administração pública (que deve ser grafada com as iniciais minúsculas), consiste na própria função administrativa exercida pelos órgãos, entidades e agentes que integram a Administração Pública em sentido subjetivo. Nesse caso, estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela administração, a exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e intervenção administrativa.

A partir de agora, utilizarei a expressão Administração Pública somente em seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste momento, aos órgãos e entidades que a integram. E os agentes públicos, serão esquecidos? É claro que não, iremos estudá-los posteriormente, em uma aula específica, já que também integram a Administração Pública em sentido subjetivo.

2. Órgãos públicos

Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigações são conhecidos como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relações jurídicas com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois é a existência de uma personalidade que possibilita o estabelecimento de relações jurídicas.

O Estado é considerado um ente personalizado, ou seja, é dotado de personalidade jurídica. Entretanto, não possui vontade própria, não consegue se expressar diretamente para estabelecer relações jurídicas com outras pessoas ou sujeitos de direito.

Sendo assim, é obrigado a manifestar a sua vontade através da atuação de seus agentes públicos, cujos atos praticados lhe são diretamente imputados (quando o agente público pratica um ato no exercício da função pública é como se o próprio Estado o tivesse praticado e, portanto, é o ente estatal que inicialmente deverá ser responsabilizado pelos prejuízos que eventualmente forem causados a terceiros).




Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se atribuir a uma pessoa jurídica (Estado) atos praticados por pessoas físicas (agentes públicos). E, como não poderia ser diferente, são frequentes as questões em provas sobre o tema.

2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação entre Estado e agentes públicos

2.1.1. Teoria do mandato

Essa teoria considerava o agente, pessoa física, como mandatário da pessoa jurídica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias criadas para explicar a ligação do Estado (que é uma pessoa jurídica) a uma pessoa natural (agente público).

Alegavam os seus defensores que os agentes públicos atuavam em nome do Estado em virtude de uma “suposta” procuração fictícia que lhes havia sido outorgada.

Várias críticas surgiram em oposição à teoria do mandato. A principal delas afirma que, como o Estado não tem vontade própria, não poderia outorgar uma procuração a alguém. Assim, a teoria restou superada e você precisa saber de sua existência apenas para fins de concurso público.

2.1.2. Teoria da representação

Se comparada com a teoria anterior, possui critérios mais sensatos e razoáveis, pois afirma que a atuação dos agentes públicos expressaria a vontade do Estado em decorrência de lei. O agente público seria equiparado a um tutor ou curador e o Estado seria um “incapaz”.

Essa teoria também foi muito criticada, tendo sido descartada doutrinariamente, pois apresentava a idéia de que o Estado estaria escolhendo os seus próprios representantes, o que não acontece na tutela ou curatela. Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representação e causasse prejuízo a terceiros, o Estado não poderia ser responsabilizado, o que é inadmissível.

2.1.3. Teoria do órgão

Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que o Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos públicos, que são titularizados por agentes públicos. Os atos praticados pelos órgãos são imputados à pessoa jurídica a cuja estrutura estão integrados, o que se convencionou denominar de imputação volitiva.




A teoria do órgão distingue a entidade, que possui personalidade jurídica, do órgão público, que é desprovido de personalidade jurídica.

Para responder às questões da ESAF: A teoria do órgão teve grande aceitação doutrinária e jurisprudencial no Brasil, portanto, é importante que você se lembre de que o Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos públicos, que são “ocupados” por agentes públicos e não possuem personalidade jurídica.

2.2. Conceito de órgão público

A conceituação de órgão público mais explorada pela ESAF é a do professor Hely Lopes Meirelles, que os conceitua como “centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”.

Antes de analisarmos as suas principais características, é necessário que você saiba que os órgãos públicos são consequência da desconcentração administrativa.

Pergunta: Professor, o que significa desconcentração administrativa?

A desconcentração nada mais é que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se da criação de órgãos públicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais ágil e eficiente a execução das finalidades administrativas previstas em lei.

A desconcentração pode ser efetuada tanto pelos entes que compõem a Administração Direta (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal), quanto pelos entes que integram a Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas).

Em provas da ESAF, é mais comum você encontrar questões afirmando que a desconcentração ocorre no âmbito de uma entidade pertencente à Administração Direta, o que não está errado. Contudo, lembre-se de que também poderá ocorrer a criação de órgãos dentro das entidades administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administração Indireta.

Essa é a informação prevista expressamente no § 2o, artigo 1º, da Lei 9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal):

§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:

I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;




A UNIÃO é pessoa jurídica regida pelo Direito Público, portanto, possui personalidade jurídica própria, podendo contrair direitos e obrigações. E, para facilitar a persecução de seus objetivos, tanto o texto constitucional quanto a lei criaram vários órgãos dentro de sua estrutura (desconcentração), encarregando cada um deles de funções específicas.

Todavia, os atos praticados pelos órgãos públicos federais (da União) serão imputados à própria União, pois eles não detêm personalidade jurídica e, portanto, não podem contrair direitos e obrigações.

Dificilmente você encontrará uma questão em prova afirmando que a União criou uma lei “X”, a União julgou o processo “W” ou a União criou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Mas, por quê? É simples. Porque a União possui em sua estrutura vários órgãos especializados e cada um deles é responsável por uma função específica.

Exemplo: No âmbito da União, a Constituição Federal criou alguns órgãos públicos, denominados independentes, que assumiram a responsabilidade de criar leis (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal), de julgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justiça, Juízes Federais, etc.) e de administrar a máquina estatal (Presidência da República).

Assim, deve ficar bem claro que a União resolveu criar centros especializados de competências (órgãos públicos) para facilitar o alcance de seus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2º da CF/1988.

Para responder às questões da ESAF: Todos esses órgãos a que me referi e que estão previstos diretamente no texto constitucional não possuem personalidade jurídica. Assim, os atos que praticam são imputados diretamente à União, que possui personalidade jurídica e pode contrair direitos e obrigações. Caso um servidor do Senado Federal no exercício de suas funções públicas, por exemplo, pratique ato que cause prejuízos a um particular, este deverá acionar judicialmente a União, caso queira pleitear uma indenização por danos materiais e/ou morais, e não o Senado Federal.

Mas, por quê? Porque o Senado Federal é um órgão e, portanto, não possui personalidade jurídica, fato que impede a sua responsabilização pelos supostos danos materiais e/ou morais.

A desconcentração não ocorre somente no âmbito da Administração Direta da União, mas também nas esferas estadual, municipal e distrital. Ademais, também pode ocorrer no âmbito das entidades da Administração Pública Indireta.

Exemplos: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas as demais secretarias de governo de um Estado, são órgãos públicos estaduais. O mesmo ocorre na esfera municipal, em relação às secretarias municipais de governo, que também são órgãos.




Nos mesmos moldes, como consequência da necessidade de especialização técnica e respeito ao princípio constitucional da eficiência, os órgãos também podem ser criados na estrutura de entidades integrantes da Administração Pública Indireta.

Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente à Administração Pública Federal Indireta e detentora de personalidade jurídica de Direito Público, possui em sua estrutura diversos órgãos, cada um deles com atribuições e competências próprias. Como não possuem personalidade jurídica, esses órgãos não atuam em nome próprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto, todas as atividades administrativas executadas pelos órgãos que integram a estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela própria autarquia, o que é muito lógico.

Para ficar ainda mais fácil o entendimento, vamos analisar rapidamente a organização da Presidência da República e dos Ministérios, que está prevista na Lei Federal 10.683/03.

A Presidência da República é o órgão mais importante dentro da organização administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei 10.683/03, a Presidência da República possui, dentro de sua própria estrutura, diversos outros órgãos, que lhe são subordinados.




Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um órgão independente (Presidência da República, por exemplo), seria possível a criação de outros órgãos, subordinados ao primeiro?

Com certeza! Em conformidade com o artigo 1º da citada lei, a Presidência da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil; pela Secretaria-Geral; pela Secretaria de Relações Institucionais; pela Secretaria de Comunicação Social; pelo Gabinete Pessoal; pelo Gabinete de Segurança Institucional; pela Secretaria de Assuntos Estratégicos; pela Secretaria de Políticas para as Mulheres; pela Secretaria de Direitos Humanos; pela Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; pela Secretaria de Portos; e pela Secretaria de Aviação Civil, além de vários outros órgãos de assessoramento.

Ademais, é importante destacar que os Ministérios também são órgãos diretamente subordinados a outro órgão: a Presidência da República (o Ministério da Previdência, por exemplo, é subordinado à Presidência da República).

Aprofundando um pouquinho mais, é válido destacar que os Ministérios também podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros órgãos internos.

Exemplo: O inciso XII, artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que o MINISTÉRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vários outros órgãos, que lhe são subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho Monetário Nacional, o Conselho Nacional de Política Fazendária, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência Privada Aberta e de Capitalização, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, a Câmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o Conselhos de Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia à Exportação - CFGE, o Comitê Brasileiro de Nomenclatura, o Comitê de Avaliação de Créditos ao Exterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Escola de Administração Fazendária (ESAF) e até 05 (cinco) secretarias.

Não se desespere! Você não precisa ficar decorando todos esses órgãos, pois apenas estou explicando como é que se constitui a estruturação de um órgão público.

Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinte organograma do Ministério da Fazenda, que indica perfeitamente como estão estruturados os órgãos que integram a sua estrutura administrativa:

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Eliane

Apa

recid

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s Reis

0861

4095

660

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Atenção: No organograma do Ministério da Fazenda estão presentes todos os órgãos e também entidades que fazem parte de sua estruturação. Todavia, lembre-se de que entidade não é órgão público, pois possui personalidade jurídica própria.

Apesar de estarem inseridas em seu organograma, as entidades administrativas não estão subordinadas ao Ministério, mas somente vinculadas, conforme estudaremos posteriormente.




Aprofundando novamente no assunto, é válido esclarecer que todos os órgãos que integram a estrutura do Ministério da Fazenda também podem desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a ESAF.

Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros órgãos, tais como diretorias, centros regionais, gerências e chefias e, sendo assim, todos eles são fruto da desconcentração.

E para não ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos os órgãos citados abaixo também podem se desconcentrar, dando origem a novos órgãos em suas respectivas estruturas. Na sequência, os novos órgãos criados também poderão se desconcentrar e assim por diante.

Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentração não mais será possível, por questão de lógica.

De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nível ou do número de órgãos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma única pessoa jurídica. Sendo assim, os atos praticados por todos os órgãos que apresentei deverão ser imputados à União, que deu origem a toda essa desconcentração.

Diretor Geral

Diretor-Geral Adjunto

Diretor-Geral Adjunto

Diretoria de Administração – Dirad

Diretoria de Atendimento e Coordenação de Programa – Dirat

Diretoria de Cooperação Técnica e Pesquisa – Dirco

Diretoria de Educação – Dired

Diretoria de Recrutamento e Seleção – Dires

Centro Estratégico de Formação e Educação Permanente - Cefor

Centro Regional Conjunto de Capacitação para a América Latina no Brasil – Cecab

Gerencia do Programa de Educação Fiscal – Geref

Gerência de Tecnologia da Informação – Gerti

Chefia do Contencioso de Cursos e Concursos – Conte

Gerência de Educação a Distância – GEEAD

Chefia do Centro de Editoração e Material Didático – Cemad




Para responder às questões da ESAF: A Criação de delegacia regional do trabalho a ser instalada em municipalidade recém emancipada e em franco desenvolvimento industrial e no setor de serviços, é fenômeno da desconcentração (Auditor Fiscal do Trabalho/MTE 2010/ESAF).

2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos

Nos termos do artigo 61, § 1º, II, “e”, combinado com o artigo 48, XI, da Constituição Federal, os órgãos públicos somente podem ser criados ou extintos através de lei.

No momento da desconcentração, podem ser levados em conta o critério territorial ou material. Quando os órgãos públicos são criados em função de sua localização territorial, a exemplo da Superintendência Regional da Polícia Federal em Minas Gerais, em São Paulo, na Bahia, no Amazonas e em outros Estados, ocorre a desconcentração territorial.

Por outro lado, a desconcentração pode ocorrer em razão da natureza das atividades a serem exercidas pelo órgão público, a exemplo do Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Ministério dos Transportes, Ministério da Previdência, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada desconcentração material.

Apesar de a criação de órgãos públicos depender de instrumento legal, é importante esclarecer que a organização e o funcionamento desses órgãos pode ocorrer mediante a edição de decreto autônomo, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (artigo 84, VI, “a”, da CF/88).

Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da República não pode criar ou extinguir órgãos públicos, mas pode expedir decreto para organizar o funcionamento desses órgãos na Administração Pública Federal, desde que não implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa também deve ser estendida aos demais Chefes do Executivo em âmbito estadual, distrital e municipal.

2.4. Capacidade processual

Segundo o entendimento majoritário da doutrina, é possível definir a capacidade processual como a capacidade de estar em juízo, ou seja, a aptidão para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigações, de exercer, por si só, os atos da vida civil.




O artigo 7º do Código de Processo Civil declara expressamente que "toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar em juízo".

Pergunta: Professor, como os órgãos públicos não são pessoas (físicas ou jurídicas), existe a possibilidade de figurarem no pólo ativo ou passivo de uma relação processual (uma ação judicial)?

Em regra, não. Entretanto, em caráter excepcional, existem algumas situações nas quais os órgãos públicos, mesmo não possuindo personalidade jurídica, poderiam integrar uma relação processual:

1ª) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso, é assegurada capacidade processual aos denominados órgãos independentes e autônomos para ingressarem com mandado de segurança para a defesa de suas competências, quando violada por outros órgãos.

Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao Tribunal de Contas as verbas orçamentárias que lhes são devidas, no prazo previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira. Nesse caso, o próprio Tribunal poderá propor um mandado de segurança com o objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao recebimento dos repasses orçamentários, pois, sem esses recursos, o Tribunal de Contas não consegue sequer arcar com as suas despesas básicas de funcionamento).

2ª) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos termos do inciso III, artigo 82, do Código de Defesa do Consumidor, alguns órgãos públicos (mesmo não possuindo personalidade jurídica) são legitimados a ingressarem com ação judicial na defesa dos interesses e direitos dos consumidores, individualmente ou a título coletivo.

Exemplo: apesar de ser um órgão público, o PROCON tem importante atuação em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade processual para ingressar com ação judicial:

“Ação civil pública. Direitos individuais homogêneos. Cobrança de taxas indevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imóveis. Legitimidade ativa do PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado para ajuizar ação coletiva para proteção de direitos individuais homogêneos. Prescrição. Multa do art. 84, § 4º, do Código de Defesa do Consumidor. Repetição em dobro. Multa do art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. Súmula n° 07 da Corte.

1. O PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ação coletiva em defesa de interesses individuais homogêneos, assim considerados aqueles direitos com origem comum, divisíveis na sua extensão, variáveis




individualmente, com relação ao dano ou à responsabilidade. São direitos ou interesses individuais que se identificam em função da origem comum, a recomendar a defesa coletiva, isto é, a defesa de todos os que estão presos pela mesma origem. No caso, o liame está evidenciado, alcançando os candidatos a inquilinos que são cobrados de taxas indevidas (STJ, Resp 200827/SP, relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3ª T., j. 26/08/2002, DJ 09/12/2002, p. 339).

2.5. Principais características dos órgãos públicos

Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito bem as principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na maioria deles (não em todos):

1ª) Integram a estrutura de uma pessoa jurídica;

2ª) Não possuem personalidade jurídica;

3ª) São resultado da desconcentração;

4ª) Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;

5ª) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.);

6ª) Não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram;

7ª) Alguns têm capacidade processual para a defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais;

8ª) Não possuem patrimônio próprio.

2.6. Classificação

São várias as classificações de órgãos públicos elaboradas pelos doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas da ESAF, a do professor Hely Lopes Meirelles ainda é a mais utilizada.

1º) Quanto à posição ocupada na escala governamental ou administrativa (quanto à posição estatal): órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos.

Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmara de




Vereadores), Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir nessa classificação também o Ministério Público e os Tribunais de Contas.

Destaca-se que esses órgãos não estão subordinados a quaisquer outros e são ocupados por agentes políticos.

Autônomos são os órgãos que se encontram diretamente subordinados aos órgãos independentes, apesar de figurarem no topo da hierarquia administrativa. Detêm autonomia técnica, administrativa e financeira. Dentre eles, podemos citar os Ministérios, os órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência da República (Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais, etc), entre outros.

Os órgãos superiores são aqueles que detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Nessa categoria, podemos incluir os órgãos que estão diretamente subordinados aos órgãos autônomos e, em alguns casos, até mesmo aos órgãos independentes, tais como as gerências, as coordenadorias, as procuradorias, os departamentos, as secretarias-gerais etc.

Os órgãos subalternos são aqueles que têm reduzido poder decisório, responsáveis por atribuições meramente executivas. Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, esses órgãos “destinam-se à realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões superiores e primeiras decisões em casos individuais, tais como os que, nas repartições públicas, executam as atividades-meio e atendem ao público, prestando-lhes informações e encaminhando os requerimentos, como as portarias e as seções de expediente”.

2º) Quanto à estrutura: simples e compostos.

Podemos entender como órgãos simples aqueles constituídos por um único centro de competência. São órgãos que não possuem em sua estrutura outros órgãos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. Não possuem subdivisões internas.

O número de agentes públicos que compõem o órgão não é relevante para essa definição, o que interessa é a inexistência de outros órgãos em sua estrutura, sendo possível citar como exemplo uma portaria ou uma seção de cópias de documentos.

Os órgãos compostos são fruto da desconcentração administrativa e reúnem, em sua estrutura, diversos outros órgãos, que lhes são subordinados.




Podemos citar como exemplo o Ministério da Fazenda, que possui em sua estrutura diversos outros órgãos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria do Tesouro Nacional, ESAF, entre outros.

3º) Quanto à atuação funcional: órgãos singulares ou unipessoais e colegiados ou pluripessoais.

Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles cujas atuações e decisões mais importantes estão centralizadas em um único agente, que é o seu titular. Isso não quer dizer que o órgão tenha que ser formado por um único agente (na maioria das vezes, o órgão é formado por diversos agentes), mas sim que as decisões sejam tomadas pelo seu representante máximo. Como exemplo, podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses casos, as decisões são centralizadas na autoridade máxima (Chefe do Executivo), independentemente da quantidade de agentes públicos que trabalhem no órgão.

Colegiados ou pluripessoais são aqueles que atuam mediante a manifestação obrigatória e conjunta de seus principais membros, mediante votação, sendo necessária a observância das regras previstas nos respectivos regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, os tribunais integrantes do Poder Judiciário (o plenário do STF é um caso típico) e os órgãos que têm a denominação de comissão, conselho, turma, etc.

4º) Quanto às funções exercidas: ativos, consultivos e de controle.

Órgãos ativos são aqueles que editam atos administrativos com o objetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com os Ministérios, por exemplo.

Órgãos consultivos são aqueles que elaboram pareceres com o objetivo de subsidiar as decisões de outros órgãos públicos, a exemplo do Conselho de Defesa Nacional.

Órgãos de controle são aqueles que exercem atribuições de fiscalização e controle em relação a outros órgãos, a exemplo do Tribunal de Contas da União.

3. Centralização e descentralização

3.1. Centralização e descentralização política

As expressões “centralização” e “descentralização” podem ser estudadas tanto no âmbito do Direito Constitucional quanto no âmbito do Direito Administrativo.




Analisando-as sob o âmbito constitucional, a expressão “centralização” refere-se à manutenção do poder político (poder de legislar) em um único núcleo. Nesse caso, a função legislativa não é repartida entre vários entes, mas centralizada em um ente central, que é o único responsável pela edição de leis, que são de âmbito nacional. É o que ocorre nos denominados Estados Unitários, sendo possível citar como exemplos o Uruguai, a França, a Itália, dentre outros.

Na “descentralização” ocorre justamente o contrário, pois o poder de legislar (poder político) é repartido entre várias pessoas jurídicas, como acontece no Brasil. Nesse caso, além da União (através do Congresso Nacional), também podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municípios, através de suas respectivas casas legislativas.

A descentralização política é característica marcante nos países que adotam a Federação como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos Estados Unidos.

3.2. Centralização e descentralização administrativas

Sob o enfoque do Direito Administrativo, a “centralização” ocorre quando a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente, em face dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas respectivas competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou jurídicas.

Nesse caso, além de o ente estatal ser o titular da função administrativa, ainda será o responsável pela execução de tal atividade, que ocorrerá através de seus respectivos órgãos e agentes públicos.

Exemplo: Na esfera municipal, o serviço de ensino fundamental é exercido diretamente pelo Município, através das escolas públicas, que são órgãos públicos.

Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um estudante sofra graves lesões corporais no interior da escola, causadas por um professor. Caso o pai decida ajuizar uma ação de reparação pelos respectivos danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responderá judicialmente? O Município, a Secretaria Municipal de Educação ou a própria escola? Pense bem... Tem certeza?

É claro que será o Município, pois, dentre as alternativas apresentadas, é o único que possui personalidade jurídica. A Secretaria Municipal de Educação é apenas um órgão inserido na estrutura administrativa do Município, assim como a escola pública também é um órgão, nesse caso, inserido na estrutura da Secretaria Municipal.

Por outro lado, ocorre a “descentralização administrativa” quando um ente estatal (União, Estados, DF e Municípios) transfere a outra pessoa, pública ou privada, o exercício de uma determinada atividade administrativa. Nesse




caso, a função administrativa não será executada por órgãos públicos, mas por uma outra pessoa jurídica, com personalidade jurídica distinta do ente estatal que transferiu a execução da função administrativa.

Conforme declara o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, na “descentralização, o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, como ao diante se verá, em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal”.

Na descentralização administrativa, existirá uma pessoa interposta entre o Estado e o beneficiário da atuação estatal, que será denominada entidade descentralizada. Esta será responsável por desempenhar a atividade administrativa, ou seja, prestar o serviço público, exercer o poder de polícia administrativa ou praticar atividades de fomento público.

A doutrina majoritária apresenta três espécies de descentralização administrativa: a descentralização territorial (ou geográfica); a descentralização por serviços ou outorga (descentralização funcional ou técnica); descentralização por colaboração ou delegação.

3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial

Antes de a Constituição Federal de 1988 determinar a extinção dos territórios, existia, no Brasil, a denominada descentralização territorial ou geográfica. Nessa espécie de descentralização, cria-se um território (que terá personalidade jurídica de Direito Público interno) e a ele é concedida capacidade administrativa genérica.

A descentralização territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitários, como é o exemplo da França. No Brasil, atualmente, não temos esse tipo de descentralização, pois a Constituição Federal de 1988 determinou a transformação dos antigos territórios de Roraima e do Amapá em Estados da Federação (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo território de Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos moldes do artigo 15 do ADCT da CF/88.

Apesar de não existirem territórios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18 da CF/88 afirma que “os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar”.

Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela criação de um novo território, este será fruto de uma descentralização administrativa da União, integrando a sua estrutura.




3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga

Na descentralização por outorga, uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios) cria ou autoriza a criação, em ambos os casos através de lei específica, de entidades administrativas (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) que receberão a titularidade e a responsabilidade pela execução de uma determinada atividade administrativa.

Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, declara expressamente que “é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluição em qualquer de suas formas”. Sendo assim, na esfera federal, a União poderia exercer diretamente essa atribuição administrativa de proteger o meio ambiente, criando um órgão público específico para tal.

Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades administrativas que estão sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao princípio constitucional da eficiência, a União decidiu descentralizar essa atividade, criando o IBAMA.

O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquia e recebeu, através de lei específica, a titularidade e a execução, em todo o território nacional, do poder de polícia administrativa na área ambiental, por prazo indeterminado.

É válido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA será uma pessoa jurídica de Direito Público, ou seja, terá personalidade jurídica própria e, portanto, estará apto a contrair direitos e obrigações em seu próprio nome.

3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração

Na descentralização por delegação, uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de contrato administrativo ou ato unilateral, transfere o exercício de determinada atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica, que já atuava anteriormente no mercado.

Algumas diferenças existentes na descentralização por outorga e delegação são muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as principais:

1ª) Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, ou seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal.

Exemplo: Em âmbito municipal, é muito comum a contratação de empresas privadas para a prestação do serviço público de transporte coletivo urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88 como de competência do Município.




Isso ocorre em virtude da descentralização por delegação, que possibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concessão de serviço público, através do qual será transferida ao particular apenas a execução do serviço e não a titularidade.

Apesar da delegação do serviço, compete ao Município exercer uma ampla fiscalização dos serviços que estão sendo prestados pela concessionária, garantindo-se, assim, a qualidade, a eficiência e a satisfação dos usuários.

2º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução dos serviços ocorre através de lei, enquanto, na delegação, ocorre através de contrato administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizações de serviços públicos, por exemplo).

3º) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a delegação tem prazo determinado em contrato.

4º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução do serviço é feita apenas por uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios). Por outro lado, na delegação é possível que tenhamos no pólo ativo da transferência da execução do serviço tanto uma entidade política quanto uma entidade administrativa, apesar de esta última hipótese não ser muito comum. No setor de telecomunicações, temos um bom exemplo de delegação efetuada por uma entidade administrativa: a ANATEL, que é uma autarquia, transferiu para os particulares apenas a execução dos serviços de telecomunicações, permanecendo com a titularidade.

4. Administração Pública Direta e Indireta

São muito comuns as questões em provas da ESAF diferenciando Administração Pública Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que você jamais errará esse tipo de questão em prova, pois iremos estudar profundamente o tema, analisando todas as espécies de entidades que integram a Administração Pública, principalmente a indireta.

4.1. Administração Pública Direta

O Decreto-Lei nº. 200/67, em seu artigo 4º, inciso I, declara expressamente que a Administração Pública Federal compreende a “Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios” e ainda a Administração Indireta.

Como é possível perceber, o conceito de Administração Pública Direta está previsto diretamente no texto legal, não comportando maiores dúvidas ou discussões. Na esfera federal, é composta pela União (que detém personalidade jurídica de direito público) e de todos os órgãos que integram a




estrutura da Presidência da República, previstos na Lei 10.683/03: Ministérios, Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais, Secretaria de Comunicação Social, entre outros.

Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito Federal e Municípios possuem autonomia política para se auto-organizarem. Entretanto, o que se observa na prática é que todos os entes políticos estaduais e municipais têm seguido a estrutura administrativa estabelecida no âmbito da União.

4.2. Administração Pública Indireta

Além de apresentar expressamente o conceito de Administração Direta, o Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4º, II, “a”, declara ainda que a Administração Pública Federal Indireta compreende as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, todas dotadas de personalidade jurídica própria.

Todavia, é importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispõe sobre os consórcios públicos, estabelece expressamente em seu artigo 6º, § 1º, que “o consórcio público com personalidade jurídica de Direito Público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados”.

Assim, além das entidades previstas no Decreto-Lei 200/67, temos que incluir ainda os consórcios públicos de Direito Público no âmbito da Administração Indireta.

Atenção: No conceito de Administração descentralizada, anteriormente estudado, estão incluídas todas as entidades que integram a Administração Indireta, ou seja, as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, que recebem a incumbência de executarem uma determinada função administrativa mediante outorga.

Além disso, é válido lembrar que também se incluem nesse conceito as pessoas físicas ou jurídicas privadas que executam atividades administrativas mediante delegação, a exemplo dos concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos.

Para responder às questões da ESAF: Fique atento às “pegadinhas” de prova, pois as expressões “Administração Descentralizada” e “Administração Indireta” não são sinônimas. Nesta última, não se incluem os concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos.




4.3. Criação das entidades integrantes da Administração Indireta

As regras constitucionais para a criação das entidades integrantes da Administração Pública Indireta estão previstas no inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal de 1988:

“XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.

Como é possível observar, algumas entidades serão criadas diretamente por lei específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras terão a sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de Direito Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas peculiaridades são muito cobradas nas provas da ESAF.

Caso a entidade seja criada diretamente por lei específica, será instituída com personalidade jurídica de direito público. Entretanto, se a criação for apenas autorizada por lei específica, será regida pelo direito privado.

Uma questão que anteriormente gerou bastante polêmica, mas que parece ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se à existência de duas espécies de fundações públicas: de Direito Público e de Direito Privado.

A polêmica foi criada porque até a promulgação da emenda constitucional 19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundações públicas não podiam ter a criação autorizada por lei específica, somente podiam ser criadas por lei específica. O texto anterior era o seguinte:

“XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações públicas”.

O Supremo Tribunal Federal já se manifestou por várias vezes no sentido de que existem duas espécies de fundações públicas: as de Direito Público e as de Direito Privado. As primeiras são criadas por lei específica, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, são regidas pelo Direito Público. A segunda espécie terá a criação autorizada por lei específica e, portanto, será regida pelo Direito Privado.

Além disso, independentemente do regime adotado (público ou privado), as fundações públicas somente poderão atuar em áreas definidas em lei complementar, que, até o momento, ainda não foi criada.

No processo de criação de autarquias e fundações públicas de Direito Público, a própria lei específica será responsável por conceder personalidade jurídica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus atos constitutivos nos órgãos competentes (Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas ou Junta Comercial, por exemplo).




Em relação às entidades que têm a criação apenas autorizada em lei específica (fundações públicas de Direito Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista), a personalidade jurídica somente será assegurada com a edição de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que será responsável pela organização e estruturação da entidade) e o respectivo registro de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartório de Registro Civil das Pessoas Jurídicas.

Nas pessoas jurídicas de Direito Público, a própria lei criadora concede “existência jurídica” à entidade, ou seja, personalidade jurídica que culmina na possibilidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio.

Em relação às entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade de contrair direitos e obrigações somente ocorrerá com a publicação da lei específica autorizando a criação e, na sequência, com a elaboração e registro do ato constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos órgãos competentes.

Outro dispositivo que merece destaque é o inciso XX, do artigo 37, da Constituição Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criação de subsidiárias de empresas públicas e sociedades de economia mista:

“XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada”.

Inicialmente, é válido esclarecer que, para a criação de subsidiárias, não existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer espécie legislativa). Além disso, nos termos constitucionais, a autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária.

Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.

"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 não autorizou a instituição de empresa de economia mista, mas sim a criação de subsidiárias distintas da sociedade-matriz, em consonância com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente."




Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o entendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX, do artigo 37, da CF/1988).

Fique atento ao modelo de questão, pois podem ser cobrados os dois entendimentos. Todavia, você saberá identificar a resposta facilmente, pois a ESAF não apresentará as duas possibilidades na mesma questão (pelo menos eu ainda não vi!).

Ultrapassada esta parte “introdutória” sobre a Administração Pública, começaremos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que integram a Administração Pública Indireta, com as suas respectivas peculiaridades. Por serem várias as entidades (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos de Direito Público), procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me às informações que são realmente importantes para as provas da ESAF.




REVISÃO DE VÉSPERA DE PROVA - R.V.P.

1. Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que a o Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos, que são compostos de agentes públicos. Sendo assim, a vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura está integrado, o que se convencionou denominar de imputação volitiva;

2. Não confunda desconcentração e descentralização. A primeira nada mais é que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica, ou seja, a criação de órgãos públicos que fazem parte de uma estrutura hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a execução das finalidades administrativas previstas em lei. A segunda ocorre quando a União, DF, Estados ou Municípios desempenham algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição;

3. As principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na maioria deles (não em todos), são: integram a estrutura de uma pessoa jurídica; não possuem personalidade jurídica; são resultado da desconcentração; alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira; podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.); não tem capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram; alguns tem capacidade processual para a defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais e não possuem patrimônio próprio.

4. Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara dos Deputados, Assembléias Legilativas e Câmara de Vereadores) Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir nesta classificação também o Ministério Público e os Tribunais de Contas;

5. Fique atento para não confundir descentralização por outorga e descentralização por delegação. Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, ou seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal;

6. Algumas entidades administrativas serão criadas diretamente por lei específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras terão a sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas peculiaridades são muito cobradas em provas;




7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas espécies de fundações públicas, as de direito público e as de direito privado. As primeiras são criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, serão regidas pelo direito público. As segundas terão a criação autorizada por lei e, sendo assim, serão regidas pelo direito privado.

8. É válido esclarecer que para a criação de subsidiárias não existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer espécie legislativa). Além disso, a autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária. Contudo, apesar do texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorização legislativa para cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei autorizativa de criação da empresa de economia mista ou empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.




ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA


2. Espécies de entidades integrantes da administração pública indireta

2.1. Autarquias ..................................................................... 27

2.1.2. Autarquias em regime especial ................................... 37

2.1.3. Autarquias profissionais ............................................. 37

2.2. Fundações públicas ........................................................ 38

2.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista ..... 41

2.4. Consórcios públicos ........................................................ 51

3. Revisão de véspera de prova – “RVP”......................................... 57





1. Considerações iniciais

De início, é importante que você saiba diferenciar algumas expressões que são muito comuns em provas da ESAF: “entidades ou entes políticos”, “entidades ou entes estatais” e “entidades ou entes administrativos”.

As expressões “entidades ou entes políticos”, bem como “entidades ou entes estatais”, são expressões sinônimas, utilizadas para se referir à União, Estados, Municípios e Distrito Federal. De outro lado, as expressões “entidades ou entes administrativos” são utilizadas para designar as autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos de Direito Público.

Os entes políticos ou estatais sempre serão pessoas jurídicas de Direito Público interno. Por outro lado, as entidades administrativas podem ser instituídas sob a forma de pessoas jurídicas de Direito Público (autarquias, fundações de direito público e consórcios públicos) ou de Direito Privado (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista).

2. Espécies de entidades integrantes da Administração Pública indireta

2.1. Autarquias

Conforme nos informa o saudoso professor Diógenes Gasparini, o vocábulo autarquia, de origem helênica, significa comando próprio, autogoverno. Entretanto, conforme veremos mais adiante, não é conveniente que se faça uma estrita ligação entre o vocábulo “autarquia” e “governo próprio”, pois outras entidades administrativas também possuem essas características e, nem por isso, são denominadas autarquias.

Cuidado! Não é correto afirmar que as autarquias possuem autonomia política (autonomia de governo), pois essa é uma característica inerente às entidades estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). As autarquias somente possuem atribuições administrativas e, para exercê-las com maior eficiência, possuem autoadministração.

A principal característica das autarquias está relacionada à natureza das atividades que desenvolvem: atividades típicas de Estado, em regra. Estão incluídas no âmbito das atividades típicas de Estado segurança pública, diplomacia, arrecadação e fiscalização de tributos e contribuições previdenciárias, vigilância sanitária, fiscalização e proteção ao meio ambiente, entre outras.




Apesar do que acabei de afirmar, é importante esclarecer que nem sempre as autarquias exercerão atividades típicas de Estado, a exemplo da UFMG (autarquia federal), que desempenha atividades de pesquisa, ensino e extensão universitários, que não são típicas de Estado, já que também são realizadas por particulares.

2.1.1. Conceito

As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público e integram a Administração Indireta e Descentralizada, sendo criadas por lei específica para o exercício de funções administrativas típicas de Estado, tais como previdência e assistência social (INSS), polícia administrativa (IBAMA), regulação de determinados setores da economia (Banco Central e Comissão de Valores Mobiliários - CVM), assistência social (INCRA) e até mesmo atuação na área de saúde, em situações excepcionais.

O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5º, I, conceitua autarquia como “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.

Doutrinariamente, é interessante o conceito formulado pela professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia é uma “pessoa jurídica de Direito Público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”.

As autarquias se caracterizam por serem um “braço” do próprio Estado, sendo as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas a titularidade e a execução de atividades administrativas específicas.

Para responder às questões da ESAF: Caso você encontre a expressão “função típica de Estado” ou “função típica do Poder Público” em uma questão de prova sobre Administração Indireta, provavelmente a resposta estará relacionada com a autarquia. Moleza!

2.1.2. Natureza jurídica

As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público, podendo contrair direitos e obrigações em nome próprio, pois são entidades distintas daquelas responsáveis pela sua criação.

Exemplo: O IBAMA, que é uma autarquia federal, foi criado pela União, mediante lei específica, para o exercício do poder de polícia administrativa na área ambiental. Entretanto, o IBAMA possui personalidade




jurídica própria, distinta da União e, portanto, deve atuar de maneira autônoma no exercício de suas funções administrativas. O mesmo ocorre com o BANCO CENTRAL, que também é uma autarquia federal e, portanto, possui personalidade jurídica distinta da União.

A personalidade jurídica de Direito Público, atribuída às autarquias, é consequência direta dos fins e atividades administrativas que ficam sob a sua responsabilidade. Em regra, como exercem funções típicas de Estado, nada mais coerente do que atribuir às autarquias todas as “prerrogativas” provenientes do regime jurídico-administrativo, assim como acontece com as entidades estatais (que também são regidas pelo Direito Público).

No mesmo sentido, como consequência da autonomia e independência autárquica, é perfeitamente possível que a União, por exemplo, ajuíze uma ação judicial em face do IBAMA, ou vice e versa, pois ambas as entidades têm personalidade jurídica própria.

2.1.3. Criação e extinção

Nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal de 1988, somente por lei específica, poderá ser criada uma autarquia, seja ela federal, estadual, municipal ou distrital.

A personalidade jurídica de uma autarquia tem início com a vigência da lei responsável pela sua criação, contrariamente ao que ocorre em relação às pessoas jurídicas de Direito Privado, que são regidas pelas regras constantes no artigo 42 do Código Civil Brasileiro, que assim dispõe:

Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de Direito Privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo.

A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigações em nome próprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os órgãos competentes. A sua existência legal terá início com a publicação do texto da lei criadora no Diário Oficial, que assegurará o início de sua vigência e, ainda, da personalidade jurídica da autarquia.

Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é privativa do Chefe do Executivo (artigo 61, § 1º, II, “e”, da CF/88), em todos os níveis federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

Depois de criada por lei, está autorizado o Chefe do Poder Executivo a editar decretos que tenham por objetivo organizar e estruturar o funcionamento da autarquia. O Presidente da República, por exemplo, poderá editar um decreto com a finalidade de aprovar o regimento interno ou o estatuto de uma autarquia recém-criada.




Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser possível a criação de autarquias vinculadas ao Poder Judiciário e, ainda, ao Poder Legislativo. Nesses casos, a apresentação do projeto de lei de criação dependeria de cada Poder específico, e não do Chefe do Executivo.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]

Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, podemos citar o Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária – IPRAJ, criada junto ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (através da Lei Estadual nº 4.348/84), com o objetivo de “planejar, coordenar, dirigir, executar e controlar as atividades de apoio administrativo em matéria financeira, de pessoal, de suprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais, assistência e previdência social do Tribunal”.

Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justiça - CNJ, em decisão proferida no processo administrativo nº 337.015, ter sido contrário à existência de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, constata-se que, em tese, é possível a criação de tais entidades vinculadas ao Poder Judiciário e Legislativo (análise extraída do artigo 37 da CF/88).

Em respeito ao princípio do paralelismo das formas, como se exige lei específica para criação de autarquia, da mesma forma, exige-se lei específica para a sua extinção. Desse modo, uma autarquia jamais poderá ser extinta por Decreto editado pelo Chefe do Executivo, pois não foi criada por Decreto, mas sim por lei específica.

Para que você consiga visualizar o processo de criação de uma autarquia, basta efetuar uma leitura do artigo 2º da Lei 7.735/89, alterado pela lei 11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA:

“Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de Direito Público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:

I - exercer o poder de polícia ambiental;

II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº. 11.516, 2007).

III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente”.




2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros

As autarquias responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa, nos termos do § 6º, artigo 37, da Constituição Federal de 1988.

Como as autarquias possuem personalidade jurídica própria, respondem civilmente pelos danos que seus agentes, no exercício de função pública, causarem a terceiros. O ente estatal responsável pela criação da autarquia somente será acionado para cumprir a obrigação quando a autarquia tornar-se inadimplente.

Entende a doutrina majoritária que os entes estatais respondem subsidiariamente pelos danos a terceiros causados em virtude de ações ou omissões de agentes das autarquias. O ente criador (União, Estados, Municípios e DF) somente pode ser acionado após a exaustão dos recursos financeiros da autarquia e, portanto, não é correto falar-se em responsabilidade solidária, mas sim subsidiária, já que as autarquias possuem personalidade jurídica e patrimônio próprios,

Somente se a autarquia não possuir recursos financeiros suficientes para cobrir os prejuízos causados a terceiros é que o ente estatal poderá ser acionado, subsidiariamente.

2.1.5. Patrimônio

O patrimônio de uma autarquia é constituído por bens móveis e imóveis, que são considerados integralmente bens públicos, não existindo participação da iniciativa privada em sua constituição.

Nos termos do artigo 98 do Código Civil, “são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem”.

Pergunta: Professor, como esses bens móveis e imóveis passam a integrar o patrimônio de uma autarquia?

Esses bens podem ser transferidos através da própria lei responsável pela criação da autarquia ou, ainda, através de lei posterior, que irá agregar novos bens ao patrimônio original.

Exemplo: No momento da criação do IBAMA, a própria Lei 7.735/89, em seu artigo 4º, declarou expressamente que os bens que iriam integrar o patrimônio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades extintas.




“Art. 4º O patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e financeiros, a competência, as atribuições, o pessoal, inclusive inativos e pensionistas, os cargos, funções e empregos da Superintendência da Borracha - SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, extintos pela Lei nº. 7.732, de 14 de fevereiro de 1989, bem assim os da Superintendência do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE e da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA são transferidos para o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, que os sucederá, ainda, nos direitos, créditos e obrigações, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive nas respectivas receitas”.

Como os bens integrantes do patrimônio das autarquias são considerados públicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos bens pertencentes às entidades da Administração Direta: a imprescritibilidade (não podem ser objeto de ações de usucapião apresentadas por terceiros), a alienabilidade condicionada (apenas os bens dominicais podem ser alienados e desde que cumpridas todas as exigências legais) e a impenhorabilidade (não podem ser penhorados para garantir o pagamento de créditos de terceiros).

2.1.6. Regime de pessoal

Ao analisarmos o regime de pessoal das autarquias, é necessário e imprescindível diferenciarmos duas espécies de agentes: os servidores públicos e os seus dirigentes.

a) Servidores Públicos

O texto original do artigo 39 da Constituição Federal de 1988 estabelecia que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam estabelecer, no âmbito de sua competência, regime jurídico único (apenas estatutário, celetista ou outro regime legal) para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.

Na esfera federal, decidiu-se adotar o regime estatutário (Lei 8.112/90) para todos os servidores públicos federais vinculados à União, seus respectivos órgãos, autarquias e fundações públicas de Direito Público.

Entretanto, em 04 de junho de 1998, foi promulgada a emenda constitucional nº. 19, que acabou com a obrigatoriedade de um regime jurídico único para todos os servidores públicos.

A partir de então, o regime jurídico das referidas entidades e órgãos públicos poderia ser estatutário ou celetista (nos termos da CLT), ou, ainda, qualquer outro previsto em lei. Em tese, seria possível então que uma autarquia federal, por exemplo, tivesse em seu quadro uma parte de servidores regidos por estatuto (Lei 8.112/90) e outra parte regida pela CLT.




Todavia, no dia 02 de agosto de 2007, o Plenário do Supremo Tribunal Federal deferiu medida cautelar na ADIn nº. 2.135, para declarar inconstitucional a nova redação dada pela EC nº. 19/98 ao caput do artigo 39 da CF, sob a alegação de que a alteração do referido artigo não teria sido aprovada pelo processo legislativo previsto no texto constitucional (quórum favorável de, no mínimo, 3/5 dos membros das duas Casas do Congresso Nacional, em dois turnos de votação, como exige o art. 60, §2º, da CF/88).

Segundo os partidos que apresentaram a ADIn 2.135 (PT, PDT, PCdoB e PSB), a alteração do texto do artigo 39 da CF somente teria sido aprovada no Senado, sem a manifestação obrigatória da Câmara dos Deputados.

Sendo assim, com a suspensão, pelo STF, da alteração que havia sido efetuada pela emenda constitucional nº 19, voltou a vigorar no Brasil o famoso regime jurídico único.

A alteração efetuada pela EC nº. 19/98 (fim do regime jurídico único) no artigo 39 da CF/88 foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal e, portanto, as autarquias federais atualmente só podem contratar servidores públicos pelo regime estatutário (Lei 8.112/90), pelo menos até a decisão final de mérito na ADIn 2.135.

Atenção: As sociedades de economia mista e as empresas públicas não foram afetadas pelas modificações citadas neste tópico, pois os seus empregados sempre foram regidos exclusivamente pelo regime celetista, conforme veremos adiante.

b) Dirigentes

Além dos servidores públicos, ainda fazem parte do quadro de pessoal das autarquias os seus respectivos dirigentes, que serão escolhidos na forma da lei instituidora ou dos respectivos estatutos.

Em regra, os dirigentes das autarquias ocupam cargos em comissão (também denominados cargos de confiança), nos termos do inciso II, artigo 37, da CF/1988, e a competência para efetuar tanto a nomeação quanto a exoneração é do Presidente da República (artigo 84, XXV, da CF/1988).

Da mesma forma e em respeito ao princípio da simetria (que determina que as entidades federativas estaduais, municipais e distrital, ao organizarem suas constituições estaduais e leis orgânicas, devem obediência às normas de organização previstas na Constituição Federal), tal competência também será assegurada aos Governadores dos Estados, do DF e aos Prefeitos, em suas respectivas esferas de atuação.

Existem casos específicos em que a própria Constituição Federal afastou a discricionariedade do Presidente da República para a nomeação dos dirigentes de autarquias, como acontece, por exemplo, no inciso XIV, do artigo 84, que




condiciona a nomeação dos diretores e presidente do Banco Central (autarquia federal) à aprovação prévia do Senado Federal.

O Supremo Tribunal Federal já declarou ser constitucional a exigência legal que condiciona a nomeação de dirigentes de autarquias e demais entidades administrativas regidas pelo Direito Público, pelo Chefe do Executivo, à prévia aprovação do Poder Legislativo respectivo.

Todavia, é inconstitucional a lei que estabeleça a necessidade de aprovação prévia pelo Legislativo das nomeações de dirigentes para as empresas públicas e sociedades de economia mista efetuadas pelo Chefe do Executivo (ADI 1.642/MG).

Para responder às questões da ESAF: Apesar de ser possível a exigência legal de aprovação prévia do Legislativo para a nomeação de dirigentes das autarquias e fundações públicas, o Supremo Tribunal Federal considera inconstitucional qualquer tipo de lei que condicione a exoneração dos dirigentes das autarquias, pelo chefe de Poder Executivo, à prévia aprovação do poder Legislativo, pois caracterizaria uma violação ao princípio da separação dos Poderes.

2.1.7. Privilégios processuais

Em função de serem regidas pelo direito público, as autarquias gozarão dos mesmos “privilégios” processuais outorgados à Fazenda Pública (entidades da Administração Direta). Dentre eles podemos citar:

1) Prazo em quádruplo para contestar uma ação em dobro para recorrer, nos termos do artigo 188 do Código de Processo Civil.

2) Dispensa de apresentação, por seus procuradores, do instrumento de mandato (procuração) para atuar em juízo, nos termos da Súmula 644 do Supremo Tribunal Federal:

Súmula 644 – Ao procurador autárquico não é exigível a apresentação de instrumento de mandato para representá-lo em juízo.

3) Não sujeição ao concurso de credores ou à habilitação de crédito em falência, concordata ou inventário, para cobrança de seus créditos, salvo para estabelecimento de preferência entre as diversas Fazendas Públicas;

4) Pagamento de custas judiciais apenas ao término da ação judicial, quando vencidas, nos termos do artigo 27 do Código de Processo Civil;

5) A sentença proferida contra tais entidades, ou a que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa, está sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório e, portanto, somente produzirá efeitos jurídicos após ter sido confirmada pelo tribunal, nos termos dos incisos I e II do artigo 475 do CPC, salvo:




a) quando a decisão contrária à Autarquia for de valor igual ou inferior a 60 (sessenta) salários mínimos;

b) quando a sentença for fundamentada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou de Tribunal Superior.

2.1.8. Imunidade tributária

Nos termos do artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal de 1988, “é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros” e, por força do § 2º do mesmo artigo 150, a vedação se estende “às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo poder público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes”.

É importante esclarecer que a imunidade tributária, prevista no artigo 150, VI, “a”, da CF/88, não se aplica de forma plena às autarquias. A imunidade tributária somente irá incidir sobre o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias que estejam vinculados às suas finalidades essenciais ou às que delas decorram.

Exemplo: O IBAMA, que é autarquia federal, não está obrigado a pagar IPTU relativo a imóvel integrante de seu patrimônio e que é utilizado como sede de suas atividades administrativas (finalidade essencial). Todavia, se o IBAMA possui imóvel que esteja desocupado e decide alugá-lo, será exigido o pagamento do IPTU, pois, nesse caso, o bem não estará sendo utilizado para a satisfação de suas finalidades essenciais.

Para que você não seja surpreendido nas provas, lembre-se sempre de que a imunidade tributária não alcança todas as espécies de tributo, como as taxas e as contribuições de melhoria, mas apenas os impostos, que são espécies do gênero tributo.

2.1.9. Prescrição quinquenal

Todos aqueles que possuem créditos a receber de autarquias deverão promover a cobrança no prazo máximo de 05 (cinco) anos, sob pena de prescrição (não poder mais exigi-lo). O referido prazo consta expressamente no Decreto Federal 20.910/32, que foi estendido às autarquias pelo Decreto-Lei 4.597/42.




2.1.10. Foro judicial

Nos termos do inc. I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as causas em que entidade autárquica federal for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça federal. Entretanto, nos casos de autarquias estaduais ou municipais, as causas deverão tramitar na justiça estadual.

Da mesma forma, nos termos do inciso VIII, artigo 109, da CF/1988, os mandados de segurança e os habeas data contra ato de autoridade federal (dirigentes de autarquias, por exemplo), excetuados os casos de competência dos tribunais federais, também serão propostos na justiça federal de 1ª instância.

No momento, os servidores das autarquias somente podem vincular-se à entidade pelo regime jurídico estatutário, pois o Supremo Tribunal Federal restabeleceu a obrigatoriedade do regime jurídico único. Contudo, entre 04 de junho de 1998 (promulgação da EC 19) e 02 de agosto de 2007 (data na qual o STF concedeu medida cautelar para restituir o regime jurídico único), as autarquias puderam contratar agentes públicos tanto pelo regime estatutário quanto celetista.

Assim, caso os servidores estatutários de uma autarquia federal necessitem recorrer ao judiciário para exigir o pagamento de alguma verba remuneratória (horas extraordinárias, por exemplo), deverão acionar a justiça federal. Por outro lado, caso os agentes autárquicos sejam regidos pela CLT (contratados no período em que havia sido extinto o regime jurídico único) e desejam exigir o pagamento de horas extraordinárias não recebidas, deverão acionar a justiça trabalhista.

Deve ficar bem claro que a competência judicial para processamento e julgamento das ações propostas pelos servidores públicos, em face da Administração, está intimamente relacionada com o regime jurídico adotado. Caso o regime jurídico adotado seja o celetista (empregados públicos), a ação judicial pleiteando adicional de insalubridade, por exemplo, deverá ser proposta na justiça trabalhista. Do contrário, caso o regime seja estatutário (Lei 8.112/90, por exemplo), a ação deverá ser proposta na justiça federal comum de 1ª instância.

2.1.11. Controle finalístico

As entidades autárquicas não estão subordinadas às entidades políticas responsáveis pela respectiva criação, mas apenas vinculadas. As entidades criadoras, da Administração Direta, exercem sobre as autarquias apenas o denominado “controle finalístico” ou “supervisão ministerial” (essa última denominação é utilizada apenas no âmbito federal, já que não temos Ministérios no âmbito estadual e municipal, mas apenas Secretarias).




Pergunta: Professor, o que seria essa tal de supervisão ministerial?

Primeiramente, é necessário esclarecer que as autarquias possuem autonomia administrativa, ou seja, capacidade de autoadministração segundo as regras constantes da lei responsável pela sua criação.

Em virtude dessa autonomia administrativa, as autarquias não estão subordinadas às entidades da Administração Direta, mas somente vinculadas a um Ministério (na esfera federal) responsável pela sua área de atuação.

Nos termos do artigo 26 do Decreto-Lei 200/67, os Ministérios ficarão responsáveis por exercer uma supervisão, um controle finalístico sobre as autarquias, visando assegurar, essencialmente, a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade. Trata-se de uma supervisão (fiscalização) geral com o objetivo de verificar se as autarquias realmente estão cumprindo as suas respectivas finalidades legais.

Exemplo: O INSS está vinculado, mas não subordinado ao Ministério da Previdência Social; o IBAMA está vinculado ao Ministério do Meio Ambiente; o Banco Central e a CVM estão vinculados ao Ministério da Fazenda; o INCRA está vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, etc.

2.1.12. Licitação e concurso público

Apenas para que não reste qualquer dúvida, as autarquias estão obrigadas a licitar previamente a contratação de obras, serviços, compras e alienações, nos termos do inciso XXI, do artigo 37, da CF/1988. Nos mesmos moldes, as autarquias também estão obrigadas a realizar concurso público para a seleção de novos servidores para o seu quadro de pessoal, nos termos do inciso II, artigo 37, da CF/1988.

2.1.13. Autarquias em regime especial

Em nosso ordenamento jurídico, algumas autarquias passaram a receber um tratamento especial do legislador em virtude de possuírem prerrogativas peculiares e, portanto, passaram a ser denominadas “autarquias especiais”.

Como exemplos dessas autarquias em regime especial, podemos citar as Universidades Públicas Federais que, em razão de o artigo 207 da CF/88 assegurar-lhes autonomia didática, científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, acabaram recebendo o título de “especiais”.

As agências reguladoras também são exemplos de autarquias em regime especial e, por sinal, a ESAF adora cobrar questões sobre o tema. Todavia, somente no próximo módulo iremos conhecer as características básicas das agências reguladoras e outras espécies de autarquias, como as agências executivas.




2.1.14. Autarquias profissionais

Apesar de não serem comuns questões em provas sobre o tema, é importante que você saiba que os conselhos profissionais (Conselho Federal de Farmácia, Conselho Regional de Enfermagem, Conselho Federal de Contabilidade, entre outros) possuem a natureza jurídica de autarquias e, portanto, são regidos pelo Direito Público.

Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 1.717-DF, em 22/09/1999, ao reconhecer que o serviço de fiscalização de profissões constitui atividade típica de Estado, fundamentando o exercício do poder de polícia e a aplicação de penalidades aos profissionais que desrespeitarem os preceitos legais normatizadores de cada profissão.

Nos termos do § 3º, artigo 58, da Lei 9.649/98, os empregados dos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são regidos pela legislação trabalhista, sendo necessária a realização de concurso público para o provimento de seu quadro de pessoal.

Outro ponto importante e que merece destaque é a natureza jurídica sui generis da Ordem dos Advogados do Brasil, que não pode ser confundida com os demais conselhos profissionais (assim se manifestou o Superior Tribunal de Justiça no julgamento do EREsp nº 503.252/SC, em 25/08/2004).

No julgamento da ADI nº 3.026-4/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou, entre outros, que:

1º) a OAB não se sujeita aos ditames impostos pela Administração Pública Direta e Indireta;

2º) a OAB não integra a Administração Indireta da União;

3º) a OAB é um serviço público independente;

4º) a OAB não é uma autarquia em regime especial;

5º) a OAB não está sujeita ao controle da Administração Pública;

6º) a OAB não precisa realizar concurso público para a contratação de seus empregados;

7º) a OAB é uma categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas do Direito brasileiro.

2.2. Fundações Públicas

2.2.1. Aspectos gerais

Para fins de concursos públicos, é possível citar três espécies básicas de fundações: fundações privadas; fundações públicas de Direito Privado e fundações públicas de Direito Público.




As fundações são figuras jurídicas originárias do Direito Privado, constituídas pela atribuição de personalidade jurídica a um patrimônio preordenado a um fim social. É tão grande a importância do patrimônio em uma fundação que, frequentemente, você encontra questões de concursos “apelidando-as” de patrimônio personificado.

Nos termos do Código Civil, para criar uma fundação privada o seu instituidor fará, por escritura pública ou testamento, dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a maneira de administrá-la. A fundação privada somente poderá constituir-se para fins religiosos, morais, culturais ou de assistência.

Tornando-se ilícita, impossível ou inútil à finalidade a que visa a fundação ou, vencido o prazo de sua existência, o órgão do Ministério Público (que é o responsável por zelar pelas fundações privadas) ou qualquer interessado lhe promoverá a extinção, incorporando-se o seu patrimônio, salvo disposição em contrário no ato constitutivo, ou no estatuto, a outra fundação, designada pelo juiz, que se proponha a fim igual ou semelhante.

Como exemplos de fundações privadas, podemos citar a Fundação Roberto Marinho, Fundação Bradesco, Fundação Ayrton Senna, Fundação Abrinq, entre outras. Entretanto, para concursos públicos, o nosso foco serão as fundações públicas.


Fundações Públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Público ou Privado, sem fins lucrativos, criadas por lei (Direito Público) ou em virtude de autorização legislativa (Direito Privado) para o desenvolvimento de atividades de interesse público, como educação, cultura, saúde e pesquisa, sendo regulamentadas por decreto do Chefe do Executivo.

Para responder às questões elaboradas pela ESAF, é necessário que você saiba que as fundações públicas podem ser regidas pelo Direito Público ou pelo Direito Privado, bem como as consequências da adoção de cada regime.

Apesar de o tema ser constante em provas de concursos públicos e de o próprio Supremo Tribunal Federal já ter se manifestado pela existência das duas espécies de fundações públicas (julgamento do recurso extraordinário nº. 101.126/RJ), ainda é grande a divergência na doutrina. Entretanto, como o nosso objetivo é ingressar no serviço público, vamos adotar o posicionamento do STF.

Até a promulgação da emenda constitucional nº. 19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundações públicas não podiam ter a criação autorizada por lei específica, somente podiam ser criadas por lei específica. O texto anterior era o seguinte:




“XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações públicas”.

Entretanto, com a promulgação da EC nº.19/98, o inciso XIX do artigo 37 passou a vigorar com seguinte teor:

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.

Nesse contexto, é possível concluir que as fundações públicas de Direito Público são criadas por lei específica e, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, seriam uma espécie de autarquia, gozando de todas as prerrogativas atribuídas a essa entidade administrativa. Quando regidas pelo Direito Público, as fundações públicas são usualmente denominadas de “autarquia fundacional” ou “fundação autárquica”.

Por outro lado, as fundações públicas de Direito Privado têm a criação autorizada por lei e, portanto, não podem ser consideradas espécies de autarquias (pelo menos esse é o entendimento da doutrina majoritária). As fundações públicas de Direito Privado são criadas nos moldes do art. 37, XIX, da CF, por decreto do Chefe do Poder Executivo após autorização concedida por lei específica, que deverá ser registrada nos órgãos competentes para que se tenha início a personalidade jurídica.

Como exemplos de fundações públicas de Direito Público, podemos citar a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), a Fundação Nacional do Índio (FUNAI), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a Fundação Universidade de Brasília (UNB), a Fundação Oswaldo Cruz, entre outras.

Em relação às fundações públicas de Direito Privado, podemos citar o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), a Fundação Joaquim Nabuco (FUNDAJ) e a Fundação Cultural Palmares.

2.2.3 Características das fundações públicas de Direito Privado

O regime de Direito Privado é a regra para as fundações públicas de Direito Privado, sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais. Entretanto, também é correto afirmar que são regidas por um regime jurídico híbrido, pois a elas se aplicam também alguns preceitos do Direito Público, como passaremos a elencar:

1ª) Controle Finalístico: estão sujeitas ao controle, fiscalização e gestão financeira pelos Tribunais de Contas (artigo 71, II e III, da CF/88) e ainda, nos termos do inciso X, artigo 49, da CF/1988, à fiscalização do Congresso Nacional. Ademais, é válido esclarecer ainda que as fundações públicas de Direito Privado estão sujeitas ao controle finalístico, também denominado de supervisão ministerial;




2º) Licitação: independentemente da natureza jurídica da fundação governamental, seja de Direito Público ou de Direito Privado, existe a obrigatoriedade de submissão às regras licitatórias previstas no inciso XXI, artigo 37, da CF/1988;

3º) Responsabilidade civil: se estiver incumbida da prestação de serviços públicos responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros;

4º) Patrimônio: é constituído por bens móveis, imóveis, valores e direitos adquiridos em razão de doações terceiros, receitas da própria entidade ou, ainda, em razão de cessão gratuita de bens públicos, mediante lei. O entendimento doutrinário majoritário é no sentido de que os bens integrantes do patrimônio das fundações públicas de Direito Privado não podem ser considerados bens públicos e, portanto, são penhoráveis e suscetíveis de usucapião.

5º) Regime de pessoal: apesar de serem regidas pelo Direito Privado, existe consenso entre os doutrinadores de que será necessária a realização de concurso público para a contratação de seus agentes públicos. Entretanto, os seus agentes serão regidos pelo regime contratual, ou seja, celetista.

6º) Foro judicial: como o inciso I, do artigo 109, da Constituição Federal, não diferenciou as fundações públicas regidas pelo Direito Público das fundações públicas regidas pelo Direito Privado, predomina o entendimento de que ambas possuem prerrogativa de foro na Justiça Federal, quando forem instituídas pela União. Esse pelo menos é o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, que já se pronunciou nesses termos no julgamento do Conflito de Competência 37681/SC e 39431/PE.

7º) Imunidade tributária recíproca: aplicam-se às fundações públicas regidas pelo Direito Privado as regras estabelecidas no § 2º, artigo 150, da CF/1988, gozando de imunidade em relação ao pagamento de impostos sobre os seus bens, serviços e rendas, quando vinculados às atividades fins.

Assim, para responder às questões de concursos públicos, tenha sempre em mente que as fundações públicas de Direito Público são espécies de autarquias, e, portanto, gozam das mesmas prerrogativas destas. Por outro lado, as fundações públicas de Direito Privado não gozam de todas as prerrogativas das autarquias, mas somente aquelas que foram elencadas acima.

2.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista

2.3.1. Noções gerais

Apesar de as empresas públicas e sociedades de economia mista possuírem algumas características distintas, estudaremos as duas conjuntamente, o que facilitará bastante a assimilação das informações. De início, analisaremos as características comuns e, posteriormente, os tópicos que as distinguem.




Primeiramente, é válido esclarecer que são várias as expressões utilizadas pelas bancas examinadoras ao se referirem às empresas públicas e sociedades de economia mista: “empresas paraestatais”, “empresas governamentais”, “empresas estatais”, entre outras.

O professor Hely Lopes Meirelles informa que “empresas paraestatais são pessoas jurídicas de Direito Privado, autorizadas por lei, a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo, mas não exclusivos do Estado”.

Analisando-se o conceito do saudoso professor, percebe-se que ele não alcança as empresas públicas e sociedades de economia mista, mas sim entidades que atuam paralelamente ao Estado, a exemplo das OSCIP´s, OS´s e Serviços Sociais Autônomos.

Tenha muito cuidado para não confundir as expressões “empresas estatais” com “empresas paraestatais”. Na primeira, é possível incluir as empresas públicas e sociedades de economia mista, pois ambas são “empresas” do Estado. Na segunda, isso já não é possível, pois estaríamos nos referindo a empresas que atuam “paralelamente” ao Estado, mas não integrando a sua estrutura.

2.3.2. Classificação

As empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas pelo Estado para a exploração de atividade econômica ou prestação de serviços públicos, sendo possível classificá-las sob dois critérios:

1º) Dependência financeira: a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00) utiliza-se do critério da dependência financeira para diferenciar as entidades integrantes da Administração Indireta. Nos termos do inciso III do artigo 2º, empresa estatal dependente é aquela que recebe do ente controlador (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.

Por outro lado, empresa estatal independente é aquela que consegue se manter com recursos próprios e, portanto, não se sujeita integralmente à Lei de Responsabilidade Fiscal, ao contrário das empresas estatais dependentes.

Esse critério também é utilizado para submeter ou não os empregados das empresas estatais ao teto geral remuneratório previsto no inciso XI, artigo 37, da CF/1988, que dispõe que o teto aplica-se somente “às empresas públicas e às sociedades de economia mista e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral”.




2º) Objeto de atuação (prestação de serviços públicos ou exploração de atividade econômica): apesar de o texto constitucional referir-se apenas às empresas estatais exploradoras de atividades econômicas (§ 1º do artigo 173), é pacífico na doutrina o entendimento de que também podem prestar serviços públicos.

a) Empresas estatais exploradoras de atividades econômicas: nos termos do artigo 173 da CF/1988, o Estado somente está autorizado a explorar atividades econômicas em duas situações excepcionais: quando necessária aos imperativos de segurança nacional ou existir relevante interesse coletivo.

Em regra, a exploração de atividades econômicas deve ficar sob a responsabilidade das empresas particulares e o Estado somente irá intervir nessa seara supletivamente.

Como exemplos de entidades estatais exploradoras de atividades econômicas, podemos citar o Banco do Brasil (sociedade de economia mista federal), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES (empresa pública federal), a Caixa Econômica Federal (empresa pública federal), o Banco do Nordeste do Brasil (sociedade de economia mista federal) e a Petrobrás (sociedade de economia mista federal).

Ainda sobre o tema, outro ponto que merece destaque é a distinção entre atividade econômica de “produção ou comercialização de bens” ou de “prestação de serviços”.

O § 1º, art. 173, da Constituição Federal de 1988, afirma claramente que a exploração de atividade econômica poderá ocorrer através da “produção ou comercialização de bens” ou ainda através da “prestação de serviços”. Em relação à primeira hipótese, podemos citar como exemplo o caso da Petrobrás (sociedade de economia mista federal), que realiza a produção e a comercialização de produtos derivados do petróleo. Em relação à segunda hipótese, podemos citar como exemplo a Caixa Econômica Federal (empresa pública federal) e o Banco do Brasil (sociedade de economia mista federal), que realizam a prestação de serviços bancários.

Atenção: O § 1º, art. 173, da Constituição Federal, refere-se aos serviços que não são públicos, ou seja, àqueles que são explorados pelas empresas privadas e que, somente quando estiver em risco a segurança nacional ou existir relevante interesse coletivo, serão explorados pelo Estado. O serviço bancário não é considerado um serviço público, muito pelo contrário, caracteriza-se como atividade econômica.

b) Empresas estatais prestadoras de serviços públicos: além de explorarem atividades econômicas, as empresas estatais também exercem funções típicas de Estado, ou seja, prestam determinados serviços públicos que são da competência das entidades integrantes da Administração direta.




Como exemplo de empresas estatais prestadoras de serviços públicos, podemos citar a INFRAERO (empresa pública federal), os CORREIOS (empresa pública federal), a Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU (sociedade de economia mista federal), a Cia Energética de Minas Gerais – CEMIG (sociedade de economia mista estadual), a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - CODEVASF (empresa pública federal), entre outras.

2.3.3. Regime jurídico

Independentemente da atividade que exercerem (exploração de atividade econômica ou prestação de serviços públicos) as empresas estatais serão predominantemente regidas pelo Direito Privado. Entretanto, não é correto afirmar que essas entidades são regidas exclusivamente pelo direito privado, pois a elas também se aplicam regras do Direito Público, tais como a obrigatoriedade de licitação para a contração de obras, bens e serviços e ainda a necessidade de realização de concurso público para a contratação de seus empregados.

O inc. II, § 1º, do artigo 173, da Constituição Federal, estabelece que quando as empresas estatais explorarem atividades econômicas estarão sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, submetendo-se às mesmas obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias.

Determina ainda § 2º do mesmo artigo que as referidas entidades não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às empresas privadas de sua área de atuação, evitando-se, assim, uma possível concorrência desleal entre as empresas governamentais e privadas.

Você consegue imaginar o tamanho do prejuízo que poderia ser causado aos bancos privados caso a imunidade tributária recíproca também se estendesse ao Banco do Brasil e à Caixa Econômica Federal? Esses bancos simplesmente engoliriam o restante do mercado.

2.3.4. Criação e extinção

As empresas estatais são criadas após autorização concedida em lei específica, nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal, que assim dispõe:

Art. 37. [...] XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.




Além de autorização legal, para que a empresa estatal adquira personalidade jurídica, será necessária ainda a edição de decreto pelo Chefe do Executivo e o respectivo registro perante a Junta Comercial ou Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, dependendo da forma jurídica adotada.

Não é a lei que confere existência jurídica às empresas estatais. Nos termos do artigo 45 do Código Civil brasileiro, “a existência legal das pessoas jurídicas de Direito Privado começa com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo”.

Em respeito ao princípio da simetria, se foi exigida autorização legal para a criação das empresas estatais, também será exigida autorização legal para a respectiva extinção.

Para responder às questões da ESAF: A constituição de sociedades de economia mista e de empresas públicas decorre de um processo de descentralização do Estado que passa a exercer certas atividades por intermédio de outras entidades (Analista de Finanças e Controle/STN 2008/ESAF).

a) Criação de subsidiárias

Nos termos do inciso XX, artigo 37, da Constituição Federal, depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das empresas estatais, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada.

Para a criação de subsidiárias, não existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer espécie legislativa). Além disso, nos termos constitucionais, a autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária.

Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.

"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 não autorizou a instituição de empresa de economia mista, mas sim a criação de subsidiárias distintas da sociedade-matriz, em consonância com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente."




Para responder às questões da ESAF: O entendimento que deve prevalecer é o de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o entendimento do STF) ou, ainda, que deve ser concedida autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX, artigo 37, da CF/1988).

2.3.5. Regime de pessoal

O quadro de pessoal encarregado de executar as atividades desenvolvidas pelas empresas públicas e sociedades de economia mista será regido pela CLT (regime celetista). O inciso II, § 1º, do artigo 173, da Constituição Federal, estabelece que as empresas estatais que explorarem atividades econômicas estarão sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, inclusive na esfera trabalhista.

O quadro de pessoal da Petrobrás (sociedade de economia mista), por exemplo, será regido pela CLT, assim como acontece com os empregados das demais empresas privadas que atuam no mesmo setor econômico (Ipiranga, Texaco etc.).

Como os empregados das empresas estatais são regidos pela CLT, é da competência da justiça trabalhista decidir os conflitos relativos à relação de emprego. Caso um empregado público do Banco do Brasil, por exemplo, queira exigir judicialmente o pagamento de horas extraordinárias realizadas e não recebidas, deverá acionar a Justiça do Trabalho, nos termos do artigo 114 da Constituição Federal de 1988.

Apesar de ser adotado o regime celetista nas relações entre as empresas estatais e os seus empregados, também incidem sobre essa relação diversas normas provenientes do Direito Público, por isso a ESAF costuma afirmar que sobre essas entidades incide um regime híbrido:

1º) A obrigatoriedade de realização de concurso público para a contratação de empregados pelas empresas estatais;

2º) A proibição da acumulação de cargos e empregos públicos, nos termos do inciso XVI, artigo 37, da CF/88;

3º) A submissão dos salários dos empregados públicos ao teto geral remuneratório previsto no inciso XI, artigo 37, da CF/88, desde que as empresas estatais recebam da entidade política criadora (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) recursos para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral (§ 9º, artigo 37, da CF/88).




Apesar da exigência de aprovação em concurso público para ingresso nas empresas estatais, é válido esclarecer que os empregados públicos não possuem estabilidade, que é privativa dos servidores titulares de cargos efetivos, nos termos do artigo 41 da Constituição Federal de 1988.

A dispensa dos empregados públicos das empresas públicas e das sociedades de economia mista pode ocorrer sem necessidade de motivação ou instauração de processo administrativo. Esse é o entendimento do Tribunal Superior do Trabalho, nos termos da Orientação Jurisprudencial nº. 247 da SDI-1, alterada pela resolução 143/07:

SERVIDOR PÚBLICO. CELETISTA CONCURSADO. DESPEDIDA IMOTIVADA. EMPRESA PÚBLICA OU SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. POSSIBILIDADE.

1. A despedida de empregados de empresa pública e de sociedade de economia mista, mesmo admitidos por concurso público, independe de ato motivado para sua validade;

2. A validade do ato de despedida do empregado da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) está condicionada à motivação, por gozar a empresa do mesmo tratamento destinado à Fazenda Pública em relação à imunidade tributária e à execução por precatório, além das prerrogativas de foro, prazos e custas processuais.

Como é possível perceber, a regra geral é a de que os empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista podem ser dispensados (demitidos) independentemente de motivação, o que não se aplica aos empregados da ECT, já que esta goza de todas as prerrogativas e sujeições inerentes à Fazenda Pública (entidades de Direito Público) e, portanto, está obrigada a submeter-se aos princípios gerais da Administração, inclusive o da motivação de seus atos.

2.3.6. Licitação

O inciso III, § 1º, artigo 173, da CF/88, afirma expressamente que a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública.

Analisando-se o referido dispositivo, conclui-se que o próprio texto constitucional estabelece a necessidade de criação de um regime licitatório específico para as empresas estatais exploradoras de atividade econômica, que se dará nos termos da lei.




A criação desse novo regime certamente tornará mais simplificado o processo licitatório, aumentando a competitividade e a eficiência das empresas públicas e sociedades de economia mista.

É importante destacar que o citado dispositivo constitucional não se refere às empresas estatais prestadoras de serviços públicos, mas somente àquelas que exploram atividades econômicas. Diante desse contexto, surge a seguinte dúvida: as empresas estatais prestadoras de serviços públicos estão obrigadas a realizar licitação para a contratação de obras, bens e serviços?

Certamente. Apesar de o texto constitucional não mencioná-las, é válido esclarecer que as empresas estatais prestadoras de serviços públicos exercem atividades típicas de Estado, assim como os órgãos da Administração Direta federal, estadual, municipal e distrital, bem como as autarquias e fundações públicas. Assim, também se submetem às regras do inciso XXI, artigo 37, da CF/1988, que apresenta como obrigatória a realização de licitação.

Diante de tudo o que foi apresentado, é possível concluir que a lei deverá criar um estatuto licitatório próprio para as empresas estatais exploradoras de atividade econômica. Todavia, enquanto o referido estatuto não for criado, aplicam-se a essas entidades as regras da lei geral de Licitações (Lei 8.666/93).

Pergunta: As empresas estatais prestadoras de serviços públicos também se submetem à Lei 8.666/93? Sim, pois exercem atividades tipicamente estatais.

2.3.7. Imunidade tributária

Empresa estatal que explora atividade econômica atua no mercado competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, não pode gozar de privilégios tributários que não sejam assegurados também aos particulares, sob pena de caracterização de concorrência desleal.

O § 2º, artigo 150, da CF/1988, estende a imunidade de pagamento de impostos sobre os seus bens, rendas e serviços somente às autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, além, é claro, das entidades políticas criadoras (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

Em relação às empresas estatais prestadoras de serviços públicos o entendimento é um pouco diferente. Para fins de concursos públicos, é conveniente que adotemos o entendimento do professor José dos Santos Carvalho Filho, segundo o qual as empresas públicas e as sociedades de economia mista, que executam “serviço público monopolizado”, poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às empresas do setor privado.




Esse entendimento encontra amparo em decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, mais precisamente no recurso extraordinário nº 407.099/RS, através do qual se considerou inconstitucional a cobrança de IPVA (imposto estadual) dos veículos integrantes do patrimônio da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.

No julgamento ficou assentado que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é executora de, no mínimo, dois serviços de manutenção obrigatória para a União (serviços postais e correio aéreo nacional, conforme o artigo 21, X, da CF/1988). Assim, nos mesmos moldes que a União, também goza de privilégios fiscais.

Nesses termos, fique atento às questões de prova, pois o Supremo Tribunal Federal reconheceu as empresas estatais que prestam serviços públicos em regime de exclusividade, como é o caso dos Correios, a imunidade em relação ao pagamento de impostos. Além disso, assegurou ainda as demais prerrogativas inerentes às entidades regidas pelo Direito Público (entes estatais, autarquias e fundações públicas de Direito Público), a exemplo da impenhorabilidade e imprescritibilidade dos bens, pagamento de seus débitos judiciais através do regime de precatórios, entre outros.

2.3.8. Falência

Consta expressamente no inciso I, artigo 2º, da Lei 11.101/2005 (que regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária), que não se aplicam às empresas públicas e às sociedades de economia mista as regras gerais sobre a falência, independentemente de explorarem atividade econômica ou prestarem serviços públicos.

2.3.9. Responsabilidade civil

O regime de responsabilização civil da empresa estatal dependerá da atividade exercida. Se a empresa pública ou sociedade de economia mista prestar serviços públicos, é incontestável que se submeterão às regras do § 6º, artigo 37, da CF/1988, ou seja, responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.

Entretanto, caso a empresa pública ou sociedade de economia mista explorem atividades econômicas, a responsabilidade será subjetiva, regulada pela legislação civil.




2.3.10. Patrimônio

O patrimônio da empresa pública e da sociedade de economia mista é constituído, inicialmente, mediante transferência efetuada pelo ente político criador (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

Enquanto integravam o patrimônio das citadas entidades políticas, os bens eram considerados públicos. Todavia, a partir do momento que são transferidos para o patrimônio das empresas estatais assumem a característica de bens privados e, portanto, não gozam dos atributos da imprescritibilidade, impenhorabilidade e alienabilidade condicionada.

2.3.11. Diferenças entre as empresas públicas e sociedades de economia mista

Nos itens anteriores foram apresentadas as características comuns entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Entretanto, para responder às questões da ESAF, é imprescindível conhecer as principais diferenças entre as duas entidades, a saber:

a) Foro judicial

Nos termos do inciso I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as causas em que a empresa pública federal for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça federal comum. Entretanto, nos casos de empresas públicas estaduais ou municipais, as causas deverão tramitar na justiça estadual.

As sociedades de economia mista não gozam dessa prerrogativa e, portanto, todas as ações judiciais em que for autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça estadual, independentemente de serem entidades federais, estaduais ou municipais.

Nos termos da Súmula n° 517 do Supremo Tribunal Federal “as sociedades de economia mista só têm foro na Justiça Federal quando a União intervém, como assistente ou opoente”.

b) Forma jurídica

As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima (S.A.), sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais. Por outro lado, as empresas públicas podem ser constituídas sob qualquer forma jurídica prevista em lei (sociedade anônima, sociedade limitada ou sociedade em comandita por ações).




Na esfera federal, as empresas públicas ainda podem ser constituídas sob uma forma jurídica inédita, que ainda não existia e foi criada apenas para aquela determinada empresa pública. Isso se deve ao fato de que compete à União legislar sobre direito comercial, nos termos do inciso I, artigo 22, da Constituição Federal de 1988.

As empresas estatais estaduais e municipais somente podem ser instituídas sob uma forma jurídica já existente, já que os Estados e Municípios não podem legislar sobre Direito Comercial.

c) Capital

As empresas públicas são constituídas por capital exclusivamente estatal (público). O capital deve pertencer integralmente a entidades da Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) ou Indireta (outras empresas públicas, autarquias, fundações públicas e sociedades de economia mista), sendo vedada a participação de particulares na integralização do capital.

Para que uma empresa pública seja considerada federal, é necessário que a maioria do capital votante esteja sob o domínio da União. Nesses termos, podemos considerar como federal uma empresa pública em que 60% do capital votante pertença à União (mais da metade), 20% a um Estado, 10% a uma sociedade de economia mista e 10% a um Município.

Por outro lado, as sociedades de economia mista são instituídas mediante a integralização de capital proveniente do Poder Público e iniciativa privada (particulares). É o denominado “capital misto”.

O inciso III, artigo 5º, do Decreto-Lei 200/67, estabelece que, para ser configurada como federal, a maioria das ações com direito a voto da sociedade de economia mista deve pertencer à União.

Para responder às questões da ESAF: Nos termos do conceito previsto no Decreto 200/1967, uma empresa com maioria do capital votante pertencente à União, e o restante do capital atribuído a outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como a entidades da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, é dita empresa pública.

2.4. Consórcios públicos

2.4.1. Noções gerais

O tópico “consórcios públicos” não tem sido muito cobrado em provas da ESAF, mas, em respeito ao princípio da precaução, é bom ficar atento às principais informações sobre essa “nova” entidade integrante da Administração Pública Indireta.




O art. 241 da Constituição Federal de 1988 estabelece expressamente que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.

Nesses termos, em 06 de abril de 2005, foi criada a Lei 11.107/2005, que teve por objetivo regulamentar o citado dispositivo constitucional e dispor sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos.

Os consórcios públicos nada mais são que parcerias estabelecidas entre Municípios, Municípios e Estados, ou, ainda, Municípios, Estados e União para a realização de objetivos comuns a todos os entes que o integram, a exemplo do gerenciamento do tratamento de água e esgoto, da demanda por leitos nos hospitais, do recolhimento e destinação de lixo, entre outros.

Os consórcios públicos poderão ter um ou mais objetivos e os entes consorciados poderão se consorciar em relação a todos ou apenas a parcela deles.

2.4.2. Conceito

O artigo 2º do Decreto Federal 6.017/07 define o consórcio público como “a pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos”.


Os consórcios públicos podem ser instituídos com personalidade jurídica de Direito Público ou de Direito Privado. Na primeira hipótese serão denominados também de “associação pública”, “autarquia interfederativa" ou, ainda, “autarquia multifederada”, integrando a Administração Pública Indireta de todos os entes consorciados.

Caso seja instituído com personalidade jurídica de Direito Público, o consórcio público gozará de todas as prerrogativas asseguradas às autarquias. Por outro lado, caso seja instituído com personalidade jurídica de Direito Privado, não integrará a Administração Pública, mas deverá submeter-se às regras administrativas de licitação, prestação de contas e admissão de pessoal, este regido pela CLT.

A regulamentação dessa nova figura administrativa consta expressamente na Lei 11.107/05, que, dentre outras providências, estabeleceu que a “União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos




os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados”.

Assim, não é possível que exista um consórcio público constituído exclusivamente pela União e um ou vários Municípios, sem a participação do respectivo Estado em que o (s) Município (s) esteja (m) localizado (s). Da mesma forma, não é possível que seja instituído um consórcio público formado por um Estado (Minas Gerais, por exemplo) e um ou vários Municípios integrantes de outro Estado (São Paulo, por exemplo).

2.4.4. Protocolo de intenções

A constituição de consórcio público dependerá da prévia celebração de protocolo de intenções subscrito pelos representantes legais dos entes da Federação interessados. O protocolo de intenções pode ser definido como um contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federação interessados, converte-se em contrato de consórcio público.

A ratificação deverá ocorrer mediante lei aprovada nas casas legislativas de cada um dos respectivos entes consorciados, com a devida publicação no órgão oficial de imprensa.

O protocolo de intenções deverá estabelecer também o prazo de duração do mandato e a forma de eleição do representante do consórcio público, que deverá ser escolhido entre os Chefes do Poder Executivo dos entes federativos que o integram.

Salvo previsão em contrário dos estatutos, o representante legal do consórcio público, nos seus impedimentos ou na vacância, será substituído ou sucedido por aquele que, nas mesmas hipóteses, o substituir ou o suceder na Chefia do Poder Executivo.

É nula a cláusula do protocolo de intenções que preveja determinadas contribuições financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos.

Nas hipóteses de criação, fusão, incorporação ou desmembramento que atinjam entes consorciados ou subscritores de protocolo de intenções, os novos entes da Federação, salvo disposição em contrário do protocolo de intenções, serão automaticamente tidos como consorciados ou subscritores.

2.4.5. Princípio da publicidade

Para permitir o acesso de todos os interessados ao seu conteúdo, o protocolo de intenções deverá ser publicado na imprensa oficial.




Ademais, os consórcios públicos deverão tornar públicas as decisões que digam respeito a terceiros e as de natureza orçamentária, financeira ou contratual, inclusive as que digam respeito à admissão de pessoal, permitindo que qualquer do povo tenha acesso a suas reuniões e aos documentos que produzir, salvo, nos termos da lei, os considerados sigilosos por prévia e motivada decisão.

2.4.6. Responsabilidade subsidiária dos entes consorciados

Os entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do consórcio público. Além disso, os dirigentes do consórcio público responderão pessoalmente pelas obrigações por ele contraídas caso pratiquem atos em desconformidade com a lei, os estatutos ou decisão da assembléia geral.

2.4.7. Contrato de rateio

O contrato de rateio pode ser definido como o contrato por meio do qual os entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realização das despesas do consórcio público. Trata-se do único instrumento apto a fundamentar a entrega de recursos do ente consorciado ao consórcio público.

O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro, com observância da legislação orçamentária e financeira do ente consorciado contratante e depende da previsão de recursos orçamentários que suportem o pagamento das obrigações contratadas.

Havendo restrição na realização de despesas, de empenhos ou de movimentação financeira, ou qualquer outra derivada das normas de direito financeiro, o ente consorciado, mediante notificação escrita, deverá informá-la ao consórcio público, apontando as medidas que tomou para regularizar a situação, de modo a garantir a contribuição prevista no contrato de rateio.

A eventual impossibilidade de o ente consorciado cumprir obrigação orçamentária e financeira estabelecida em contrato de rateio obriga o consórcio público a adotar medidas para adaptar a execução orçamentária e financeira aos novos limites.

O prazo de vigência do contrato de rateio não será superior ao de vigência das dotações que o suportam, com exceção dos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual.




2.4.8. Contrato de programa

O artigo 2º do Decreto Federal 6.017/07 define o contrato de programa como o “instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação, inclusive sua administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa”.

Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição de sua validade, as obrigações contraídas por ente da Federação, inclusive entidades de sua administração indireta, que tenham por objeto a prestação de serviços por meio de gestão associada ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos.

Considera-se prestação de serviço público por meio de gestão associada aquela em que um ente da Federação, ou entidade de sua administração indireta, coopere com outro ente da Federação ou com consórcio público, independentemente da denominação que venha a adotar, exceto quando a prestação se der por meio de contrato de concessão de serviços públicos celebrado após regular licitação.

O contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o contrato de consórcio público ou o convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos. Além disso, a extinção do contrato de programa não prejudicará as obrigações já constituídas e dependerá do prévio pagamento das indenizações eventualmente devidas.

2.4.9. Das disposições gerais

O artigo 10 da Lei 11.107/05 declara expressamente que, para o cumprimento de suas finalidades, o consórcio público poderá:

a) firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas;

b) ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação; e

c) caso constituído sob a forma de associação pública, ou mediante previsão em contrato de programa, promover desapropriações ou instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou de interesse social.




Por outro lado, a contratação de operação de crédito por parte do consórcio público se sujeita aos limites e condições próprios estabelecidos pelo Senado Federal, de acordo com o disposto no art. 52, inciso VII, da Constituição.




REVISÃO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP

1. As autarquias exercem funções típicas de Estado e são apelidadas de “serviços públicos personificados”;

2. Somente por lei específica poderá ser criada uma autarquia, seja ela federal, estadual, municipal ou distrital;

3. Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é privativa do Chefe do Executivo;

4. As autarquias responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros;

5. O patrimônio de uma autarquia é constituído por bens públicos e, portanto, imprescritíveis e impenhoráveis;

6. As autarquias possuem prazo em quádruplo para contestar uma ação em dobro para recorrer, nos termos do artigo 188 do Código de Processo Civil;

7. As autarquias são abrangidas pela imunidade tributária recíproca;

8. As autarquias federais possuem prerrogativa de foro na justiça federal;

9. As entidades da Administração não estão subordinadas à Administração Direta, mas somente vinculadas;

10. As fundações públicas de Direito Público são criadas por lei e as fundações públicas de Direito Privado tem a sua criação autorizada por lei;

11. As empresas públicas e sociedades de economia mista podem explorar atividade econômica ou prestar serviços públicos, mas, em ambos os casos, serão regidas pelo Direito Privado;

12. As empresas estatais têm a sua criação autorizada por lei;

13. O entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o entendimento do STF) ou ainda que deve ser concedida autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX do artigo 37 da CF/88);

14. Os empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista são regidos pela CLT, portanto, não possuem estabilidade;

15. o próprio texto constitucional estabelece a necessidade de criação de um regime licitatório específico para as empresas estatais exploradoras de atividade econômica, que se dará nos termos da lei;




16. Empresa estatal que explora atividade econômica atua no mercado competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, não pode gozar de privilégios tributários que não sejam assegurados também aos particulares, sob pena de caracterização de concorrência desleal;

17. As empresas públicas e sociedades de economia mista não estão sujeitas à lei de falência;

18. Se a empresa pública ou sociedade de economia mista prestarem serviços públicos, é incontestável que se submeterão às regras do § 6º do artigo 37 da CF/88, ou seja, responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Entretanto, caso a empresa pública ou sociedade de economia mista explorarem atividades econômicas, a responsabilidade será subjetiva, regulada pela legislação civil;

19. As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima (S.A.), enquanto as empresas públicas podem ser constituídas sob qualquer forma existente no Direito;

20. O capital das sociedades de economia mista é formado pela conjugação de recursos públicos e de recursos privados. As empresas públicas, por sua vez, possuem capital integralmente público, ou seja, proveniente de entidades da Administração Pública Direta ou Indireta.




A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E SUAS INOVAÇÕES


2. Contrato de gestão .................................................................... 60

2.1. Agências Executivas ....................................................... 64

3. Agências reguladoras

3.1. Noções gerais ................................................................ 66

3.2. O surgimento das agências reguladoras “propriamente ditas” no Direito brasileiro ............................................................... 67

3.3. Conceito e natureza jurídica ........................................... 68

3.4. Características ................................................................ 69

3.5. Regime de pessoal .......................................................... 72

3.6. Controle .......................................................................... 74

4. Entidades paraestatais e terceiro setor

4.1. Serviços Sociais Autônomos ........................................... 77

4.2. Organizações Sociais ...................................................... 78

4.3. Organizações da sociedade civil de interesse público .... 84

5. Revisão de véspera de prova – “RVP”......................................... 87





1. Considerações iniciais No módulo anterior, estudamos detalhadamente cada uma das entidades administrativas que integram a Administração Pública Indireta (autarquias, fundações públicas de direito público e de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista e os consórcios públicos), oportunidade em que conhecemos as suas principais peculiaridades para fins de concursos públicos.

Entretanto, é importante esclarecer que existem outras entidades administrativas, também integrantes da Administração Indireta, que somente iremos estudar agora, a exemplo das agências executivas e das agências reguladoras.

Professor, mas por que não estudamos essas entidades anteriormente?

É simples a resposta. Não estudamos anteriormente porque são entidades que possuem características especiais, apesar de serem autarquias (nos casos das agências reguladoras), ou autarquias ou fundações públicas (no caso das agências executivas).

Optei por apresentá-las separadamente para que você possa assimilar com mais facilidade o conteúdo, pois as agências reguladoras e as agências executivas são figuras recentes, provenientes das reformas administrativas instituídas no âmbito da Administração Pública nas últimas duas décadas.

Para responder às questões de prova, lembre-se sempre de que as agências executivas e as agências reguladoras não representam uma nova categoria de entidades integrantes da Administração Indireta.

As agências reguladoras nada mais são que autarquias em regime especial. Por outro lado, as agências executivas são autarquias ou fundações públicas que, após receberem uma qualificação proveniente de decreto expedido pelo Presidente da República, passam a receber essa denominação.

2. Contrato de gestão

O contrato de gestão tem origem na França e foi muito utilizado por diversos países europeus, após a Segunda Guerra Mundial, com o objetivo de introduzir na Administração Pública uma atuação visando à busca por resultados.

O contrato de gestão, também denominado acordo-programa, está intimamente relacionado com o princípio da eficiência, que deve servir de parâmetro para toda a Administração Pública.

Segundo Peter Drucker, o contrato de gestão é um método de planejamento e avaliação baseado em fatores quantitativos, pelo qual superiores e subordinados elegem áreas prioritárias, estabelecem resultados a serem




alcançados, dimensionam as respectivas contribuições (metas) e procedem ao acompanhamento sistemático do desempenho.

Restringindo-nos ao contrato de gestão no âmbito da Administração Pública, mais precisamente a brasileira, é possível defini-lo, nas palavras de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino como

[...] um ajuste firmado entre a Administração Direta Centralizada e entidades da Administração Indireta, ou entre órgãos da própria Administração Direta, em decorrência do qual estes órgãos ou entidades assumem o compromisso de cumprir determinadas metas e, em contrapartida, ganham maior liberdade em sua atuação administrativa, passando a sujeitar-se, basicamente, ao controle relativo ao atingimento dos resultados pactuados.

Sendo assim, deve ficar bem claro que o principal objetivo do contrato de gestão é aumentar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades públicos, facilitando assim o alcance de suas finalidades previstas em lei.

Pergunta: Professor, até agora não consegui entender como a assinatura de um contrato de gestão pode ampliar a autonomia de uma entidade ou órgão público, seria possível explicar melhor?

Claro! Irei citar dois exemplos apresentados pelos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino que destacam a ampliação da autonomia dos órgãos e entidades que firmam um contrato de gestão:

1º) A ampliação dos limites de valor de contratações até os quais a licitação é dispensável. Para a Administração em geral, é dispensável a licitação quando o valor de contrato é de até 10% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite. Para as agências executivas, esse limite até o qual a licitação é dispensável é o dobro, ou seja, 20% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite (Lei 8.666/93, artigo 24, parágrafo único). Registramos que esse limite de 20% também é aplicável aos consórcios públicos e a todas as empresas públicas e sociedades de economia mista, por estarem incluídos na regra do mesmo parágrafo único do art. 24 da Lei Geral de Licitações e Contratos; nesse caso, porém, não há nenhuma relação com celebração de contratos de gestão.

2º) A Lei nº. 9.962/2000, que regula a contratação de empregados públicos celetistas pela Administração Direta, autarquias e fundações públicas federais, enumera, em seu art. 3º as hipóteses em que poderá a Administração Pública rescindir, unilateralmente, o contrato de trabalho de seus empregados públicos. Dentre as hipóteses taxativamente enumeradas, encontra-se a “insuficiência de desempenho, apurada em procedimento no qual se assegurem pelo menos um recurso hierárquico




dotado de efeito suspensivo, que será apreciado em trinta dias, e o prévio conhecimento dos padrões mínimos exigidos para a continuidade da relação de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com as peculiaridades das atividades exercidas” (art. 3º, inciso IV). O parágrafo único desse mesmo art. 3º, cuja interpretação mostra-se algo nebulosa, afirma que os procedimentos previstos não são obrigatórios na hipótese das “contratações de pessoal decorrentes da autonomia de gestão de que trata o § 8º do art. 37 da Constituição Federal”.

Para facilitar ainda mais o entendimento, é possível concluir que o contrato de gestão se resume a dois pontos principais:

1º) A fixação de metas a serem atingidas por um órgão ou entidade integrantes da Administração, tais como o aumento de arrecadação, o aumento na qualidade dos serviços prestados ou, ainda, a diminuição de gastos e despesas correntes, por exemplo.

2º) A ampliação da autonomia gerencial, financeira e orçamentária do órgão ou entidade administrativa para que sejam atingidas as metas fixadas.

O professor Paulo Modesto nos informa que as metas devem ser previstas no contrato de gestão de modo claro e quantificado, com prazos certos, correspondendo proporcionalmente aos benefícios que serão deferidos à parte que firma o vínculo com o ente federativo.

Se for expressiva a majoração na transferência de recursos orçamentários, ou se for cedido maior número de servidores e bens públicos, deverá o Poder Público exigir ampliação significativa do atendimento das demandas sociais, com aperfeiçoamento concreto da ação desenvolvida pela entidade contratada. Em contrapartida, não é admissível que o Poder Público exija da entidade metas desproporcionais ao incentivo outorgado e disponível.

A Constituição Federal de 88, em seu § 8º, artigo 37, declara expressamente que “a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

1º - o prazo de duração do contrato;

2º - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

3º - a remuneração do pessoal.”

Para responder às questões da ESAF: Os contratos de gestão podem ser assinados entre a Administração Direta e Administração Indireta; entre órgãos da própria Administração Direta; ou, ainda, entre a Administração Direta e pessoas jurídicas de Direito Privado não integrantes da Administração (dando origem às Organizações Sociais).




Para ilustrar e facilitar a assimilação do conteúdo, apresento abaixo alguns exemplos hipotéticos, que demonstram o objetivo básico de um contrato de gestão.

1º Exemplo: O Ministério do Meio Ambiente (órgão da Administração Direta Federal) poderia formalizar um contrato de gestão com o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente – IBAMA (autarquia), nos seguintes termos:

METAS DO IBAMA CONTRAPARTIDA DO MINISTÉRIO

Redução de 10% (dez por cento) no número de desmatamentos ilegais ocorridos na Amazônia, nos próximos 24 (vinte e quatro) meses, levando-se em conta o índice do ano anterior.

Repasse de R$ 100.000.000,00 (cem milhões) de reais para investimento em treinamento e aquisição de equipamentos necessários para o alcance das metas estabelecidas.

Aumento de 20% (vinte por cento) no número de fiscalizações efetuadas em madeireiras legais e/ou ilegais em funcionamento da região da Amazônia legal.

Cessão de 200 (duzentos) servidores públicos com o objetivo exclusivo de auxiliar as operações de fiscalização na região da Amazônia legal.

2º Exemplo: Da mesma forma, nos termos do § 8º, artigo 37, da CF/1988, é possível que o Ministério do Meio Ambiente (órgão da Administração Direta Federal) firme um contrato de gestão com a Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável (que também é um órgão integrante da própria estrutura do Ministério) com o objetivo de aumentar em 15% (quinze por cento), nos próximos 30 (trinta) meses, o número de propostas de estudos e estratégias para a recuperação de áreas degradadas no meio rural.

Em contrapartida, o Ministério do Meio Ambiente, que é órgão hierarquicamente superior à Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável, poderia suspender alguns dos controles hierárquicos exercidos em face da Secretaria, além de aumentar o repasse de recursos financeiros em 10% (dez por cento), em comparação ao ano anterior.

Pergunta: Professor, pelo que entendi, no exemplo acima teríamos um órgão (Ministério do Meio Ambiente) celebrando um contrato de gestão com outro órgão (Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável). Isso é possível, já que os órgãos não possuem personalidade jurídica?

Eis um tema bastante divergente na doutrina. Você certamente se recorda de que anteriormente afirmei que os órgãos não possuem personalidade jurídica, e que, portanto, os atos praticados pelos órgãos devem ser imputados à pessoa jurídica criadora. Seguindo-se esse raciocínio, teríamos a União (a quem devem ser imputados os atos praticados pelos agentes do Ministério do Meio Ambiente)




assinando um contrato com ela mesma (que também é responsável juridicamente pelos atos praticados pela Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável).

A possibilidade de um órgão firmar contrato de gestão com outro órgão é muito criticada pelos principais doutrinadores brasileiros. A ausência de personalidade jurídica exclui a possibilidade dos órgãos exercerem direitos e assumirem obrigações, afastando, consequentemente, a viabilidade concreta de celebrar contrato de gestão com ente de que é parte integrante.

A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que

Como os órgãos da Administração Direta não são dotados de personalidade jurídica própria, mas atuam em nome da pessoa jurídica em que estão integrados, os dois signatários do ajuste estarão representando exatamente a mesma pessoa jurídica. E não se pode admitir que essa mesma pessoa tenha interesses contrapostos defendidos por órgãos diversos. Por isso mesmo, esses contratos correspondem, na realidade, quando muito, a termo de compromissos assumidos por dirigentes de órgãos, para lograrem maior autonomia e se obrigarem a cumprir metas. Além disso, correspondem àquelas que estão obrigadas a cumprir por força da própria lei que definem as atribuições do órgão público; a outorga de maior autonomia é um incentivo ou um instrumento que facilita a consecução das metas legais.

2.1. Agências Executivas

A Lei Federal 9.649/98 introduziu no Brasil a possibilidade de autarquias e fundações públicas celebrarem contratos de gestão e serem submetidas a um regime jurídico especial, que tenha por objetivo aumentar a produtividade e a eficiência na execução de suas atividades.

As autarquias e fundações públicas são as únicas entidades da Administração Indireta que podem ser qualificadas como agências executivas e, mesmo assim, desde que cumpram os seguintes requisitos:

1º) ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;

2º) ter celebrado com o respectivo Ministério supervisor um Contrato de Gestão, que terá periodicidade mínima de um ano e estabelecerá os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.




A qualificação da autarquia ou fundação pública como Agência Executiva será feita por Decreto expedido pelo Presidente da República, que também editará medidas específicas visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos no contrato de gestão, conforme estabelecido no artigo 51 da Lei 9.649/98.

Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.

Para responder às questões da ESAF: A expressão “agência executiva” não designa uma nova entidade integrante da Administração Pública. Trata-se somente de uma qualificação que é concedida pelo Poder Público às fundações públicas ou autarquias que tenham celebrado um contrato de gestão com a Administração Direta e atendam aos demais requisitos previstos nos artigos 51 e 52 da Lei 9.649/98.

Será assegurada às autarquias e fundações públicas a manutenção da qualificação como Agência Executiva desde que o contrato de gestão seja sucessivamente renovado e que o plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, até a sua conclusão.

Por outro lado, nos casos de extinção do contrato de gestão ou de interrupção ou suspensão da execução do plano estratégico de reestruturação, será efetuada a desqualificação da autarquia ou fundação pública por iniciativa do Ministério supervisor, mediante Decreto expedido pelo Presidente da República.

São raros os exemplos de fundações públicas ou autarquias que se qualificaram como agências executivas. Um desses exemplos é o INMETRO (autarquia federal) que, em julho de 1998, com sucessivas prorrogações, firmou contrato de gestão com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC, objetivando aumentar sua credibilidade, reconhecimento e confiabilidade perante a população brasileira, além de aumentar a qualificação de seus servidores.

Em contrapartida, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior ampliou a autonomia do INMETRO através das seguintes medidas (é claro que as bancas examinadoras não cobrarão essas informações em prova, exceto em um concurso para o próprio INMETRO, se for o caso):

“I - Fica delegado ao Presidente do INMETRO competência para:




a) aprovação ou readequação de sua estrutura regimental ou seu estatuto, sem aumento de despesas, observadas as disposições específicas previstas em lei e o quantitativo de cargos destinados à entidade;

b) autorização de afastamento do País dos servidores civis da instituição, tratada no art. 2º do Decreto n° 1.387, de 7 de fevereiro de 1995;

c) regulamentação do registro de freqüência de seus funcionários;

d) fixação de limites específicos, aplicáveis ao INMETRO, para a concessão de suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto, previstas no inciso III do art. 45 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, observadas as demais disposições do referido Decreto;

e) edição de regulamento próprio dispondo sobre valores de diárias no País e condições especiais para sua concessão, observado o disposto no art. 2º do Decreto nº 343, de 19 de novembro de 1991, nos §§ 1º e 3º do art. 58 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os valores máximos unitários estabelecidos em tabela editada pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.

III - Fica o INMETRO dispensado da celebração de termos aditivos a contratos e a convênios de vigência plurianual, quando objetivarem unicamente a identificação dos créditos à conta dos quais devam correr as despesas relativas ao respectivo exercício financeiro”.

Outra medida que também é garantida às agências executivas, conforme destacado pelos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, é a ampliação dos limites de valor de contratações até os quais a licitação é dispensável. Para a Administração em geral, é dispensável a licitação quando o valor de contrato é de até 10% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite. Para as agências executivas esse limite até o qual a licitação é dispensável é o dobro, ou seja, 20% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite (Lei 8.666/93, artigo 24, parágrafo único). Registramos que esse limite de 20% também é aplicável aos consórcios públicos e a toda as empresas públicas e sociedades de economia mista, por estarem incluídos na regra do mesmo parágrafo único do art. 24 da Lei Geral de Licitações e Contratos; nesse caso, porém, não há nenhuma relação com celebração de contratos de gestão.

Para responder às questões da ESAF: É correto afirmar que a qualificação da entidade como agência executiva permite que ela usufrua de determinadas vantagens previstas em lei, como, por exemplo, o aumento dos percentuais de dispensa de licitação, previsto na Lei nº 8666/93.

3. Agências reguladoras

3.1. Noções gerais

No Brasil, sempre existiram órgãos e entidades encarregados do acompanhamento e fiscalização das atividades de caráter público executadas por entes públicos ou particulares, mediante outorga ou delegação, e, dentre eles, podemos citar:




1º) Banco Central do Brasil: criado em 1964, o BCB tem por finalidade a formulação, a execução, o acompanhamento e o controle das políticas monetária, cambial, de crédito e de relações financeiras com o exterior; a organização, disciplina e fiscalização do Sistema Financeiro Nacional; a gestão do Sistema de Pagamentos Brasileiro e dos serviços do meio circulante.

2º) Comissão de Valores Mobiliários (criada em 1976): dentre outros, tem por objetivo assegurar o funcionamento eficiente e regular dos mercados de bolsa e de balcão; proteger os titulares de valores mobiliários contra emissões irregulares e atos ilegais de administradores e acionistas controladores de companhias ou de administradores de carteira de valores mobiliários; evitar ou coibir modalidades de fraude ou manipulação destinadas a criar condições artificiais de demanda, oferta ou preço de valores mobiliários negociados no mercado.

3º) Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE (criado em 1962): tem a finalidade de orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos de poder econômico, exercendo papel tutelador da prevenção e da repressão a tais abusos.

Entretanto, muitos desses órgãos e entidades não conseguiram realmente exercer a função de regulação e fiscalização que lhes havia sido outorgada por lei, pois o próprio Poder Central exercia um excesso de controle sobre as atividades fiscalizatórias desses órgãos e entidades, o que lhes restringia a atuação.

Sendo assim, não é “totalmente” correto afirmar que as agências reguladoras são um instituto novo, surgido apenas a partir da década de 90, pois, mesmo antes desse período, já existiam entes com as mesmas funções executadas atualmente pelas agências reguladoras.

3.2. O surgimento das agências reguladoras “propriamente ditas” no Direito brasileiro

Como afirmei anteriormente, antes da criação das agências reguladoras no Brasil nós já tínhamos em funcionamento vários entes que também exerciam funções regulatórias.

Entretanto, somente no ano de 1996 foi criado, com a denominação “agência reguladora”, o primeiro ente de regulação no Brasil: a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, instituída pela Lei nº 9.427/96.

Na sequência, diversas outras agências foram criadas, a exemplo da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL (Lei nº 9.472/97), a Agência Nacional do Petróleo - ANP (Lei 9.478/97), a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA (Lei 9.782/99), a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS (Lei 9.961/00), a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT (Lei 10.223/01) e várias outras.




Os Estados, Municípios e Distrito Federal, nos mesmos moldes da União, também estão autorizados a criar agências reguladoras. O que se observa é que os demais entes federativos fizeram opção por criar agências reguladoras atuando simultaneamente em diversas áreas, objetivando, principalmente, a redução de custos.

Como exemplos de agências reguladoras criadas fora da estrutura da União podemos citar a Agência Reguladora de Serviços Públicos – ASEP (Criada pela Lei fluminense nº 2.686/97) e a Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia – AGERBA (criada pela Lei estadual 7.314/98), dentre outras.

Informação interessante e que você tem que saber para responder às questões de concursos é que de todas as agências reguladoras existentes, somente a ANATEL (artigo 21, XI) e a ANP (artigo 177, § 2º, III) possuem previsão constitucional, todas as demais estão amparadas somente em lei.

Para exemplificar, destaca-se que o artigo 21, XI, da CF/88 estabelece expressamente que compete à União “explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais”. O citado dispositivo constitucional foi alterado pela emenda constitucional 08/95.

3.3. Conceito e natureza jurídica

Todas as agências reguladoras criadas no direito brasileiro nada mais são que “autarquias em regime especial” e, portanto, integrantes da Administração Pública indireta.

Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, autarquia especial é "aquela a que a lei instituidora conferir privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pública".

Como as agências reguladoras geralmente são autarquias em regime especial (não há proibição a que sejam instituídas sob a forma de órgãos públicos, por exemplo), devem obedecer às mesmas normas constitucionais e legais no que se refere ao processo de sua criação e extinção, seleção de servidores (obrigatoriedade de concurso público), licitação, controle externo dos Tribunais de Contas, prerrogativas e sujeições inerentes ao Direito Público.

De uma forma geral, comparando-se as autarquias genéricas com as autarquias denominadas “especiais”, é possível constatar como principais características distintivas entre ambas o mandato fixo aos seus dirigentes e a ausência de ingerência hierárquica da Administração Central sobre os atos decisórios relativos à respectiva área de atuação.




Para responder às questões da ESAF: Sobre as Agências Reguladoras, é correto afirmar que integram a Administração Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum até hoje, não são obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito menos em regime especial (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF).

3.4. Características

Analisando-se as questões de concursos públicos aplicadas pelas bancas examinadoras nos últimos anos (inclusive da ESAF), bem como o entendimento dos principais doutrinadores do país, é possível apontar as seguintes características inerentes às agências reguladoras:

1ª) Autonomia administrativa

Grande parte dos doutrinadores nacionais aponta a autonomia administrativa das agências reguladoras como a sua principal característica. A escolha por um sistema independente de administração em relação à Administração Direta é uma espécie de “medida cautelar contra a concentração de poderes nas mãos do Estado”, nos dizeres do professor Carlos Ari Sunfeld.

Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, citando Floriano Marques Neto, apresentam os principais elementos caracterizadores da ampla autonomia outorgada às agências reguladoras, e que constantemente são cobrados em provas:

a) A estabilidade dos dirigentes (somente devem ser afastados no caso de cometimento de ilícitos, ou de outros desvios de conduta, ou se a agência não estiver cumprindo a política pública definida nos termos da lei para o setor);

b) A autonomia de gestão;

c) O estabelecimento de fontes próprias de recursos, se possível geradas pelo próprio exercício da atividade regulatória (taxas pelo exercício do poder de polícia e preços públicos específicos);

d) A não-subordinação hierárquica a qualquer instância de governo;

e) A inexistência de instância revisora hierárquica de seus atos, ressalvada a revisão judicial;

f) A indicação dos dirigentes pautada por critérios técnicos, sendo preferível que sua nomeação não seja ato exclusivo do Poder Executivo, devendo envolver o Legislativo, mediante sabatina e aprovação, pela instância parlamentar, dos nomes indicados.




Para responder às questões da ESAF: Entre as garantias asseguradas a fim de conceder às agências reguladoras maior autonomia e independência, estão, em regra, a formação de quadro próprio de servidores, receitas próprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF).

2ª) Exercício de atividade regulatória (normativa)

As agências reguladoras podem expedir normas jurídicas que conduzam o setor regulado aos fins públicos, cuja preservação cabe ao Estado em prol da sociedade, mas esses atos não podem ser editados em substituição às leis.

As agências reguladoras somente podem editar atos normativos secundários, ou seja, atos normativos delegados ou autorizados pela lei. Nesses termos, a lei será responsável pelo estabelecimento de diretrizes relativas ao setor que deverá ser regulado e, com o objetivo de implementar a vontade da lei, as agências reguladoras expedirão tais atos secundários (infralegais) respaldadas em critérios técnicos, já que estão mais próximas do contexto regulado e conhecem com mais profundidade o setor.

É importante que você entenda que os atos normativos editados pelas agências reguladoras não podem regular matéria reservada à lei, muito menos contrariar o seu teor. Em síntese, devem ser editados nos termos da lei e estão sujeitos ao controle judicial.

3ª) Poder sancionatório

É assegurada às agências reguladoras a prerrogativa de aplicar sanções consistentes na aplicação de advertências, multas ou mesmo cassações de licenças. Da mesma forma, também gozam da prerrogativa de obrigar o particular a reparar um consumidor ou a corrigir os efeitos de uma conduta lesiva a algum valor ou interesse tutelado pelo regulador.

4ª) Definitividade administrativa de suas decisões

O ordenamento jurídico brasileiro confere às agências reguladoras o poder de arbitrar os conflitos entre o Estado, o prestador do serviço e os cidadãos que surgirem no respectivo setor regulado. As decisões proferidas pelas agências reguladoras possuem caráter de definitividade na esfera administrativa, ou seja, não são passíveis de recursos para instâncias administrativas superiores.

Entretanto, o inciso XXXV, artigo 5º, da Constituição Federal de 1988, dispõe expressamente que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Nesses termos, as decisões proferidas pelas agências reguladoras estão sujeitas a posterior análise do Poder Judiciário, caso seja provocado pelo interessado.




Caso o particular não esteja satisfeito com a decisão administrativa proferida pela agência reguladora, poderá recorrer ao Poder Judiciário requerendo uma nova decisão sobre o mesmo caso anteriormente decidido.

Para ser mais claro, entenda que as decisões administrativas proferidas pelas agências reguladoras podem ser anuladas pelo Judiciário sempre que aquele que sentiu prejudicado com a decisão acioná-lo e comprovar a ilegalidade da decisão.

Pergunta: Professor, você acabou de afirmar que as decisões das agências reguladoras possuem caráter de definitividade na esfera administrativa. Entretanto, encontrei uma questão afirmando que para as decisões proferidas pelas agências reguladoras seria cabível “recurso hierárquico impróprio”, desde que previsto em lei. O que significa “recurso hierárquico impróprio”?

Bem, para fins de concursos públicos, é necessário que você entenda que a lei pode estabelecer a possibilidade de o interessado apresentar recurso hierárquico impróprio em face das decisões proferidas pelas agências reguladoras.

O professor Sérgio Guerra nos ensina que recurso hierárquico impróprio, em síntese, “é aquele endereçado à autoridade administrativa que não é hierarquicamente superior àquela de que exarou o ato recorrido”. Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello: ‘Os recursos administrativos são propostos na intimidade de uma mesma pessoa jurídica; por isso são chamados de recursos hierárquicos. Se, todavia, a lei previr que da decisão de uma pessoa jurídica cabe recurso para a autoridade encartada em outra pessoa jurídica, o recurso será, em tal caso, denominado de recurso hierárquico impróprio’.

Para responder às questões da ESAF: O recurso hierárquico impróprio somente poderá ser proposto face às decisões proferidas pelas agências reguladoras ou demais entidades da Administração Pública Indireta, se existir a expressão previsão legal ou constitucional.

Nesse caso, o recurso hierárquico impróprio seria analisado pelo Ministério Supervisor da área de atuação da agência reguladora ou demais entidades da Administração Indireta.

Além de todas as características apresentadas acima, é necessário que você conheça ainda alguns poderes enumerados pelo Professor Floriano Azevedo Marques Neto e que são imprescindíveis para o eficiente exercício da atividade regulatória.

1º) Poder de outorga, consistente na prerrogativa de emissão, em consonância com as políticas públicas aplicáveis ao setor, de atos concretos de licenças, autorizações, injunções, com vistas a franquear ou interditar o exercício de uma atividade regulada a um particular;




2º) Poder de fiscalização do setor, a qual se revela tanto pelo monitoramento das atividades reguladas (de modo a manter-se permanentemente informada sobre as condições econômicas, técnicas e de mercado do setor), quanto na aferição das condutas dos regulados de modo a impedir o descumprimento de regras ou objetivos regulatórios;

3º) Poderes de conciliação, que se traduzem na capacidade de, dentro do setor, conciliar ou mediar interesses de operadores regulados, consumidores isolados ou em grupos de interesses homogêneos, ou ainda interesses de agentes econômicos que se relacionam com o setor regulado (malgrado não explorarem diretamente a atividade sujeita à regulação setorial) no âmbito da cadeia econômica; e

4º) Poderes de recomendação, consistentes na prerrogativa, muitas vezes prevista na lei que cria a Agência, do regulador subsidiar, orientar ou informar o poder político, recomendando medidas ou decisões a serem editadas no âmbito das políticas públicas.

3.5. Regime de pessoal

A Lei 9.986, publicada em 18 de julho de 2000, estabeleceu que o quadro de pessoal das agências reguladoras seria regido pela Consolidação das Leis do Trabalho, pois a emenda constitucional nº 19/98 havia acabado com a obrigatoriedade da adoção de regime jurídico único na Administração Pública (no caso, a lei 8.112/90) para os seus servidores.

Entretanto, ainda durante a tramitação do projeto que culminou na Lei 9986/00, vários juristas apontaram a inconstitucionalidade da escolha pelo regime contratual (celetista), pois as agências reguladoras exercem atividades típicas de Estado, que caracterizam necessidade pública contínua e não transitória. Sendo assim, seus servidores deveriam ser regidos por estatuto legal (no âmbito federal, Lei 8.112/90) e não pela CLT.

Em 19 de dezembro de 2000, ao analisar o pedido de liminar requerido na ADI nº 2.310/DF, o Ministro Marco Aurélio (Supremo Tribunal Federal) decidiu suspender os efeitos do artigo 1º da Lei 9986/200, que estabelecia o regime celetista para os servidores das agências reguladoras.

Em sua decisão, o Ministro Marco Aurélio afirmou que os servidores das agências reguladoras exercem funções de fiscalização, que são típicas de Estado e que, portanto, deveriam titularizar cargos públicos de provimento efetivo.

A partir da decisão liminar proferida pelo Supremo Tribunal Federal, as agências reguladoras ficaram impedidas de realizar novos concursos públicos. Por um lado, não podiam mais selecionar candidatos para o regime celetista em virtude da concessão da medida cautelar (liminar) pelo STF. Por outro, como não possuíam cargos públicos efetivos em sua estrutura (que era a exigência do




STF), não poderiam fazer concurso público para a contratação de novos servidores.

Diante disso, tiveram que aguardar a solução do problema pelo Congresso Nacional, que somente ocorreu em 2004, com a publicação da Lei 10.871/04, responsável pela criação de diversos cargos de provimento efetivo no âmbito das agências reguladoras.

Para responder às questões da ESAF: Atualmente os servidores das agências reguladoras federais são regidos pela Lei 8.112/1990 (regime estatutário), portanto, titularizam cargos públicos.

3.5.1. Dirigentes

Um dos elementos configuradores da autonomia administrativa das agências reguladoras é o “mandato a prazo certo” exercido pelos seus dirigentes, que, segundo o entendimento da doutrina majoritária, trata-se de essencial e necessário instrumento de garantia contra ingerências externas, principalmente político-eleitorais.

Nos termos da Lei 9986/00, as agências reguladoras serão dirigidas em regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente.

O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente e os demais membros do Conselho Diretor ou da Diretoria serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea “f”, inciso III, art. 52, da Constituição Federal.

Após terem sido indicados e nomeados pelo Presidente da República, com referendo do Senado Federal, os dirigentes das agências reguladoras exercerão mandato a prazo certo, cuja duração será definida na lei de criação de cada agência.

Depois de nomeados, os dirigentes somente perderão o mandato em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar, desde que a lei de criação da agência não tenha estabelecido outras hipóteses de perda do mandato.

Além disso, o artigo 8º da Lei 9986/00 ainda estabelece um período de “quarentena” que deve ser cumprido pelos ex-dirigentes das agências reguladoras federais após deixarem as respectivas entidades. Segundo o texto da lei, o ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar




qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato.

Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes. A “quarentena” é aplicável também ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato.

Pergunta: Professor Fabiano, por que os ex-dirigentes estão submetidos às regras da “quarentena”?

São várias as explicações, mas, resumidamente falando, a obrigatoriedade de respeito à quarentena está relacionada à grande quantidade de informações privilegiadas (conhecimento de mercado, planejamento estratégico do setor de atuação, entre outras) que o ex-dirigente possui e que, logicamente, são de interesse das empresas privadas que atuam no setor de atuação do ex-dirigente.

Pergunta: E o que pode acontecer com o ex-dirigente que desrespeitar as regras da “quarentena”?

Estará praticando crime de advocacia administrativa, sujeitando-se às penas de 01 (um) mês a 01 (um) ano de detenção ou multa, sem prejuízo das demais sanções administrativas e civis.

3.6. Controle

A ampla autonomia administrativa assegurada às agências reguladoras não as exime do controle realizado pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público e dos próprios cidadãos, através da aplicação de vários dispositivos constitucionais e legais.

Como estão vinculadas (e não subordinadas) ao Poder Executivo, as agências reguladoras estão submetidas ao mesmo controle finalístico (ou supervisão ministerial) exercido em relação às entidades da Administração Pública Indireta, nos termos do artigo 84, II e 87, parágrafo único, da CF/88.

As agências reguladoras estão sujeitas ao controle direto e indireto do Poder Legislativo. Nos termos do inciso X, artigo 49, da CF/1988, é de competência do Congresso Nacional “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”.

Ademais, o artigo 70 da Constituição Federal dispõe que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas




será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas.

Apenas para reforçar, pois já afirmei anteriormente, lembre-se de que as agências reguladoras possuem autonomia para decidir em última instância administrativa os conflitos oriundos do seu setor de atuação.

Entretanto, toda e qualquer decisão proferida por essas entidades pode voltar a ser discutida perante o Poder Judiciário, em respeito ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, expressamente disposto no inciso XXXV, do artigo 5º, da Constituição Federal de 1988.

Para responder às questões da ESAF: As agências reguladoras no Brasil por vezes são tratadas explicitamente na legislação federal como "autoridades administrativas independentes". Essa independência não exime a sujeição de seus atos ao controle dos três Poderes do Estado, devendo compatibilizar sua atuação com os mecanismos de controle previstos no ordenamento jurídico.

4. Entidades paraestatais e terceiro setor

A estruturação de uma sociedade organizada comporta três âmbitos ou setores de atuação, que podem assim ser definidos:

Primeiro Setor: é aquele constituído pelos órgãos e entidades públicos incumbidos de organizar as políticas e diretrizes do Estado (governo) e os respectivos instrumentos para a sua execução (órgãos e entidades administrativas);

Segundo Setor: é o setor da sociedade que agrega as instituições de interesse privado, mantidas pela própria iniciativa privada, e que existem para servir diretamente ao setor privado, vislumbrando “lucro”, “dinheiro”. O segundo setor é constituído pela indústria, comércio, empresas de prestação de serviços, etc.

Terceiro Setor: é o setor da sociedade que agrega as instituições de interesse público mantidas pela iniciativa privada. São regidas pelo Direito Privado, mas não possuem fins lucrativos.

Apesar de as entidades do Terceiro Setor não possuírem fins lucrativos, é incorreto afirmar que somente o primeiro e o segundo setores operam com dinheiro, como se fosse possível renunciar a este instrumento. É possível caracterizar cada setor da sociedade da seguinte forma:

a) Primeiro Setor: dinheiro público para fins públicos;

b) Segundo Setor: dinheiro privado para fins privados;




c) Terceiro Setor: dinheiro privado para fins públicos (nada impede, todavia, que o poder público destine verbas para o Terceiro Setor, pois é seu dever promover a solidariedade social).

A partir de agora iremos estudar as entidades privadas que compõem o Terceiro Setor, mais precisamente as Organizações Sociais, os Serviços Sociais Autônomos e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, denominadas de Entidades Paraestatais.

Segundo o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, as entidades paraestatais podem ser definidas como

[...] pessoas privadas que colaboram com o Estado desempenhando atividade não lucrativa e às quais o Poder Público dispensa especial proteção, colocando a serviço delas manifestações de seu poder de império, como o tributário, por exemplo; não abrangem as entidades da Administração Indireta; trata-se de pessoas privadas que exercem função típica (embora não exclusiva do Estado), como as de amparo aos hipossuficientes, de assistência social, de formação profissional. Exatamente por atuarem ao lado do Estado, recebem a denominação de entidades paraestatais; nessa expressão podem ser incluídas todas as entidades integrantes do chamado terceiro setor, o que abrange as declaradas de utilidade pública, as que recebem certificado de fins filantrópicos, os serviços sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI), as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público.

Atenção: no momento de responder às questões de prova, tenha muito cuidado para não confundir as expressões “empresas estatais” com “entidades paraestatais”.

Nos módulos anteriores, utilizei a expressão “empresas estatais” para me referir às empresas públicas e às sociedades de economia mista, que integram a Administração Pública Indireta. A partir de agora utilizarei a expressão “entidades paraestatais” (que é muito parecida com a primeira) quando precisar fazer referência às entidades privadas, sem fins lucrativos, que colaboram com o Estado no exercício de funções típicas (embora não exclusivas), ou seja, as Organizações Sociais, os Serviços Sociais Autônomos e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.

Para responder às questões da ESAF: As entidades paraestatais não integram a Administração Pública brasileira, pois apenas exercem atividades “paralelamente” ao Estado, em colaboração e com o auxílio deste.




4.1. Serviços Sociais Autônomos

Nas palavras do saudoso professor Hely Lopes Meirelles, Serviços Sociais Autônomos “são todos aqueles instituídos por lei, com personalidade jurídica de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais”.

Essas entidades ministram assistência ou ensino a determinadas categorias ou grupos profissionais e integram o denominado “Sistema S”, formado por várias pessoas jurídicas de Direito Privado que têm a sua denominação iniciada com a letra “s”.

Como exemplos podemos citar o Serviço Social da Indústria – SESI (que atua na área de assistência aos trabalhadores da indústria), o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI (que, basicamente, ministra ensino aos trabalhadores da indústria), o Serviço Social do Comércio – SESC (que atua na área de assistência aos trabalhadores do comércio), o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – SENAC (que, basicamente, ministra ensino aos trabalhadores do comércio), o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – SENAR (que tem o objetivo de organizar, administrar e executar em todo o território nacional o ensino da formação profissional rural e a promoção social do trabalhador rural), dentre outros.

Apesar de essas pessoas jurídicas serem criadas para prestarem assistência a certos grupos ou categorias profissionais, atualmente é muito ampla a área de atuação dessas entidades, alcançando inclusive pessoas que não integram as respectivas categorias profissionais.

4.1.1 Criação e extinção

Os Serviços Sociais Autônomos podem ser criados ou ter a sua criação autorizada por lei. O SENAR, por exemplo, foi criado pela Lei 8.315/91, em respeito ao artigo 62 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Em contrapartida, o Decreto-Lei 9.403/46 autorizou a Confederação Nacional da Indústria a criar o SESI, mas não foi responsável direta pela criação.

Para responder às questões da ESAF: Independentemente de terem sido criadas ou autorizadas por lei, as referidas entidades sempre serão regidas pelo Direito Privado e nunca integrarão a Administração Pública.

4.1.2. Recursos financeiros

Os Serviços Sociais Autônomos são mantidos por contribuições parafiscais cobradas compulsoriamente pela Receita Federal do Brasil sobre o montante da remuneração paga aos empregados pelas pessoas jurídicas de Direito Privado, ou a elas equiparadas, que exerçam atividades na área abrangida pela entidade integrante do Sistema “S”.




Além disso, ainda poderão ser beneficiadas com dotações orçamentárias do Poder Público e gerar receita através de serviços prestados a particulares.

4.1.3. Concurso público e licitação

Os Serviços Sociais autônomos não estão obrigados a cumprir integralmente a Lei geral de licitações (Lei 8.666/93) para contratar obras ou adquirir bens e serviços. Segundo o Tribunal de Contas da União (Decisão de Plenário 907/97), as referidas entidades devem apenas observar os princípios gerais que norteiam as licitações públicas no momento de suas contratações, definindo previamente as regras relativas aos contratos que serão celebrados.

Apesar de não estarem submetidas à Lei 8.666/93, é válido destacar que as citadas entidades estão obrigadas a prestar contas ao Poder Público (Tribunais de Contas), já que podem receber recursos públicos.

Além disso, destaca-se que os seus empregados são regidos pela CLT e não existe a obrigatoriedade de realização de concurso público para a contratação de pessoal, mas somente de um processo seletivo.

Por último, é válido destacar que os Serviços Sociais Autônomos não gozam das prerrogativas asseguradas às entidades de Direito Público integrantes da Administração Pública, tais como os privilégios processuais, a prescrição quinquenal e a impenhorabilidade e imprescritibilidade de seus bens. Entretanto, nos termos da alínea “c”, inciso VI, artigo 150, da CF/1988, poderão gozar da imunidade tributária em relação ao pagamento de impostos sobre a sua renda, patrimônio ou serviços prestados.

4.2. Organizações Sociais

A expressão “organização social” nada mais é que uma qualificação concedida pelo Poder Público a uma entidade privada, sem fins lucrativos, a exemplo das sociedades, fundações privadas e associações, a fim de que possam receber determinados benefícios e incentivos do Poder Público (dotações orçamentárias, isenções fiscais etc.), para a realização de seus objetivos, que devem ser obrigatoriamente de interesse coletivo.

Não se trata da criação de uma nova entidade, pois é concedida apenas uma qualificação de “organização social” a uma entidade já existente ou recém-criada.

Nos dizeres da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “organização social é a qualificação jurídica dada à pessoa jurídica de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato de gestão, para desempenhar serviço público de natureza social”.




As organizações sociais surgiram com o objetivo de absorver atividades publicizáveis mediante qualificação específica, nos termos da Lei 9.637/98 (que dispõe sobre a qualificação de entidades privadas como organizações sociais).

O Estado continuará a fomentar as atividades publicizadas e exercerá sobre elas um controle estratégico: demandará resultados necessários ao atingimento dos objetivos das políticas públicas através de um contrato de gestão.

Pergunta: Professor, não entendi o significado da expressão “publicização”, é possível explicar melhor?

É claro! Na verdade, ao analisar o texto da Lei 9.637/98, é possível perceber que, com a qualificação de pessoas jurídicas de Direito Privado como organizações sociais, o Estado pretende transferir a responsabilidade pela execução de alguns serviços e atividades, não exclusivas do Estado, para o setor privado de interesse público, através da concessão de benefícios e incentivos.

O Estado passa de executor ou prestador de serviços para regulador, provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais. Fala-se em publicização porque o Estado está concedendo uma série de incentivos e benefícios inerentes ao setor público a pessoas jurídicas de direito privado para que possam executar funções e atividades que anteriormente eram exercidas pelo próprio Estado.

Em outras palavras, estar-se-ia “quase” tornando pública (publicizando) uma atividade que anteriormente já era exercida pelo particular, em virtude dos diversos subsídios e benefícios concedidos pelo Poder Público.

No anexo I da Lei 9.637/98 é possível constatar o que acabei de afirmar. Nesse tópico da lei está prevista a extinção do órgão público “Laboratório Nacional de Luz Síncrotron”, integrante da estrutura do CNPq, e da “Fundação Roquette Pinto”, anteriormente vinculada ao Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, com a respectiva transferência das atividades anteriormente exercidas.

Com a promulgação da lei, as atividades executadas pelos entes extintos foram transferidas para pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que continuaram a exercer as mesmas atividades, mas em regime de direito privado e amparadas por alguns benefícios e incentivos concedidos pelo Poder Público.

ANEXO I (Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998)

ÓRGÃO E ENTIDADE EXTINTOS

ENTIDADE AUTORIZADA A SER QUALIFICADA

REGISTRO CARTORIAL




Laboratório Nacional de LuzSíncrotron

Associação Brasileira deTecnologia de LuzSíncrotron - ABTLus

Primeiro Ofício de Registro de Títulos e Documentos da Cidade de Campinas - SP, nº de ordem 169367, averbado na inscrição nº 10.814, Livro A-36, Fls 01.

Fundação Roquette Pinto Associação deComunicação EducativaRoquette Pinto - ACERP

Registro Civil das Pessoas Jurídicas, Av. Pres. Roosevelt, 126, Rio de Janeiro - RJ, apontado sob o nº de ordem 624205 do protocolo do Livro A nº 54, registrado sob o nº de ordem 161374 do Livro A nº 39 do Registro Civil das Pessoas Jurídicas.

4.2.1. Requisitos necessários para a qualificação

O próprio texto legal nos informa quais são os requisitos que devem ser cumpridos pelas pessoas jurídicas de direito privado que desejarem a qualificação de organização social:

1º) possuir personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, e atuar nas áreas de cultura, ensino, saúde, pesquisa científica, preservação do meio ambiente e desenvolvimento tecnológico.

2º) previsão de participação majoritária, no órgão colegiado de deliberação superior da entidade, de representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral;

3º) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese.

É necessário destacar que a concessão da qualificação como organização social é de competência do Ministro titular da pasta relativa à área de atuação da entidade requerente, bem como ao Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão.

A decisão sobre a concessão da qualificação é de natureza discricionária, o que justifica o número reduzido de organizações sociais atualmente existentes.

É possível citar como exemplos de organizações sociais a Associação Brasileira de Tecnologia de Luz Síncrotron – ABTLuS, Associação de Comunicação Educativa Roquette Pinto – ACERP, Associação Brasileira para o Uso Sustentável da Biodiversidade da Amazônia – BIOAMAZÔNIA, Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá – IDSM, Associação Instituto Nacional de Matemática Pura e Aplicada – IMPA e Associação Rede Nacional de Ensino e Pesquisa – ARNP, entre outras.




4.2.2. Desqualificação

O Poder Executivo poderá proceder à desqualificação da entidade como organização social quando constatado o descumprimento das disposições contidas no contrato de gestão. Entretanto, a desqualificação será precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da organização social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão.

Nos termos da Lei 9.637/98, a desqualificação importará na reversão dos bens públicos que haviam sido cedidos em permissão de uso e dos valores entregues à utilização da organização social, sem prejuízo de outras sanções cabíveis.

4.2.3. Incentivos concedidos pelo Poder Público

Assim que as pessoas jurídicas de direito privado são qualificadas como organizações sociais, também são declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública para todos os efeitos legais. Sendo assim, poderão receber recursos orçamentários necessários ao cumprimento do contrato de gestão, além dos seguintes incentivos:

1º) destinação de bens públicos, mediante permissão de uso e dispensada a licitação, para o desenvolvimento de suas atividades;

2º) dispensa de licitação para a celebração de contratos de prestação de serviços relativos às atividades contempladas no contrato de gestão, no âmbito da esfera de Governo onde foi obtida a qualificação;

3º) cessão especial de servidor público, com o ônus da remuneração suportado pelo órgão de origem.

Para responder às questões da ESAF: O Poder Público poderá destinar às Organizações Sociais recursos orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão; a destinação dos bens públicos dar-se-á com dispensa de licitação e mediante permissão de uso.

4.2.4. Contrato de gestão

Conforme é possível constatar no próprio site do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, contrato de gestão é um compromisso institucional, firmado entre o Estado, por intermédio de seus ministérios, e uma entidade não-estatal, qualificada como Organização Social.




Seu propósito é contribuir ou reforçar o atingimento de objetivos de políticas públicas, mediante o desenvolvimento de um programa de melhoria da gestão, com vistas a atingir uma superior qualidade do produto ou serviço prestado ao cidadão. Um contrato de gestão especifica metas (e respectivos indicadores), obrigações, responsabilidades, recursos, condicionantes, mecanismos de avaliação e penalidades.

Por parte do Poder Público contratante, o contrato de gestão é um instrumento de implementação, supervisão e avaliação de políticas públicas, de forma descentralizada, racionalizada e autonomizada, na medida em que vincula recursos ao atingimento de finalidades públicas.

Por outro lado, no âmbito interno das organizações sociais contratadas, o contrato de gestão se coloca como um instrumento de gestão estratégica, na medida em que direciona a ação organizacional, assim como a melhoria da gestão, aos cidadãos/clientes beneficiários de determinadas políticas públicas.

Nos termos do artigo 6º e 7º da Lei 9.637/98, o contrato de gestão deve ser submetido, após aprovação pelo Conselho de Administração da entidade, ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da área correspondente à atividade fomentada.

No momento de sua elaboração, devem ser observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, também, os seguintes preceitos:

1º) a especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;

2º) a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções.

Para responder às questões da ESAF: No âmbito do Direito Administrativo brasileiro é possível identificar dois diferentes tipos de contrato de gestão: o primeiro, com base na Lei 9.649/98 e no art. 37, § 8º, da CF/88, concede a uma autarquia ou fundação pública o título de agência executiva, aumentando a autonomia dessas entidades. O segundo tipo de contrato de gestão encontra fundamento na Lei 9.637/98, que tem por objetivo qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde.




Enquanto a qualificação como agência executiva amplia a autonomia da autarquia e/ou fundação pública, a qualificação de uma entidade privada como organização social acaba restringindo a sua autonomia.

Pergunta: professor, por que a qualificação de uma entidade privada como organização social restringe a sua autonomia?

É simples. Lembre-se de que antes de receber a qualificação a entidade privada não gozava dos diversos incentivos concedidos pelo Poder Público, portanto, possuía ampla autonomia de gerenciamento de pessoal, recursos financeiros e de cumprimento dos objetivos estatutários.

Entretanto, para se qualificar como organização social, a entidade privada deve possuir um Conselho de Administração composto de representantes do Poder Público, de outras entidades da sociedade civil, de membros eleitos entre os associados e de outros membros eleitos ou indicados.

Assim, fica fácil perceber que após a instituição do Conselho de Administração, que também possui em sua formação representantes do Poder Público, a autonomia da entidade privada acaba sendo restringida, pois se tornam atribuições privativas do Conselho, entre outras:

a) fixar o âmbito de atuação da entidade, para consecução do seu objeto;

b) aprovar a proposta de orçamento da entidade e o programa de investimentos;

c) designar e dispensar os membros da diretoria;

d) fixar a remuneração dos membros da diretoria;

e) aprovar e dispor sobre a alteração dos estatutos e a extinção da entidade por maioria, no mínimo, de dois terços de seus membros;

f) fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contábeis e as contas anuais da entidade, com o auxílio de auditoria externa.

4.2.5. Da execução e fiscalização do contrato de gestão

A execução do contrato de gestão celebrado por organização social será fiscalizada pelo órgão ou entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada.

Os responsáveis pela fiscalização da execução do contrato de gestão, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública por organização social, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.




Havendo indícios fundados de malversação de bens ou recursos de origem pública, os responsáveis pela fiscalização representarão ao Ministério Público, a Advocacia-Geral da União ou a Procuradoria da entidade para que requeiram do juiz competente a decretação da indisponibilidade dos bens da entidade e o seqüestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente público ou terceiro, que possa ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.

4.3. Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP´s)

A Lei 9.790, de 23 de março de 1999, dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), e institui e disciplina o Termo de Parceria.

A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua as organizações da sociedade civil de interesse público como “pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de termo de parceria”.

Da mesma forma que acontece nas organizações sociais, as OSCIP´s não são uma nova espécie de entidade privada. Na verdade, o nome “OSCIP” é dado às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que assinam um termo de parceria com o Poder Público.

Assim, as OSCIP´s nada mais são que entidade privadas já existentes (exceto as que estão relacionadas no artigo 2º da Lei 9.790/99) que recebem esse nome após assinarem um termo de parceria e receberem a qualificação como tal pelo Ministério da Justiça.

A lei 9.790/99, em seu artigo 9º, define o termo de parceria como o instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução de atividades de interesse público, tais como promoção da assistência social; promoção do voluntariado; promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais, entre outros.

Para responder às questões da ESAF: É muito comum a banca elaborar questões perguntando o nome dado à entidade privada que assina um termo de parceria (no caso, OSCIP) ou que assina um contrato de gestão (no caso, Organização Social).




É válido esclarecer que, ao contrário do que ocorre em relação às organizações sociais, em que a concessão da qualificação é ato discricionário, caso a entidade interessada cumpra todos os requisitos estabelecidos na lei 9.790/99, deverá ser obrigatoriamente concedida a qualificação de OSCIP, pois a decisão sobre o pedido é de natureza vinculada.

4.3.1. Áreas de atuação das organizações da sociedade civil de interesse público

Nos termos do artigo 3º, da lei 9.790/99, a qualificação de OSCIP, no respectivo âmbito de atuação das organizações, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades:

a) assistência social;

b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;

c) promoção gratuita da educação ou da saúde;

d) promoção da segurança alimentar e nutricional;

e) defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;

f) promoção do voluntariado;

g) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;

h) experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;

i) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;

j) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais;

l) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos.

4.3.2. Pessoas jurídicas que não podem ser qualificadas como organização da sociedade civil de interesse público

Nos termos do artigo 2º da Lei 9.790/99, não podem ser qualificadas como OSCIP as entidades abaixo, mesmo que exerçam atividades relacionadas no item anterior:

a) as sociedades comerciais, os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;




b) as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões devocionais e confessionais;

c) as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;

d) as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios;

e) as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;

f) as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;

g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras;

h) as organizações sociais;

i) as cooperativas;

j) as fundações públicas;

l) as fundações, as sociedades civis ou as associações de Direito Privado criadas por órgão público ou por fundações públicas;

m) as organizações creditícias que tenham quaisquer tipos de vinculação com o Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal.

4.3.3. Qualificação

Nos termos do Decreto nº 3.100/99, o pedido de qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público será dirigido pela pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, que preencha os requisitos da Lei 9.790/99, ao Ministério da Justiça, por meio do preenchimento de requerimento escrito e apresentação de cópia autenticada dos seguintes documentos:

a) estatuto registrado em Cartório;

b) ata de eleição de sua atual diretoria;

c) balanço patrimonial e demonstração do resultado do exercício;

d) declaração de isenção do imposto de renda; e

e) inscrição no Cadastro Geral de Contribuintes/Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CGC/CNPJ).

Recebido o requerimento pelo Ministério da Justiça, este terá o prazo de trinta dias para deferir ou não o pedido de qualificação, ato que será publicado no Diário Oficial da União no prazo máximo de quinze dias da decisão. No caso de deferimento, o Ministério da Justiça emitirá, no prazo de quinze dias da decisão, o certificado da requerente como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público.




É válido esclarecer que a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, que tiver seu pedido de qualificação indeferido, poderá reapresentá-lo a qualquer tempo, desde que regularizados os motivos que ensejaram o indeferimento.

4.3.4. Desqualificação

Qualquer cidadão, vedado o anonimato e respeitadas as prerrogativas do Ministério Público, desde que amparado por evidências de erro ou fraude, é parte legítima para requerer, judicial ou administrativamente, a perda da qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público.

A perda da qualificação ocorrerá mediante decisão proferida em processo administrativo, instaurado no Ministério da Justiça, de ofício ou a pedido do interessado, ou judicial, de iniciativa popular ou do Ministério Público, nos quais serão assegurados a ampla defesa e o contraditório.




REVISÃO DE VÉSPERA DE PROVA – R.V.P.

1. A Administração Pública brasileira passou por três modelos básicos de administração: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Todas essas modalidades se sucederam no tempo, mas não é correto afirmar que os dois primeiros modelos foram totalmente abandonados, pois ainda encontramos resquícios de sua aplicação atualmente;

2. O principal objetivo do contrato de gestão é aumentar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades públicos, facilitando o alcance de suas finalidades previstas em lei;

3. Para responder às questões de prova, lembre-se de que os contratos de gestão podem ser assinados entre a Administração Direta e Administração Indireta; entre órgãos da própria Administração Direta; ou, ainda, entre a Administração Direta e pessoas jurídicas de Direito Privado não integrantes da Administração (dando origem às Organizações Sociais);

4. A expressão “agência executiva” não designa uma nova entidade integrante da Administração Pública. Trata-se somente de uma qualificação que é concedida pelo Poder Público às fundações públicas e autarquias que tenham celebrado um contrato de gestão com a Administração Direta e atendam aos demais requisitos previstos nos artigos 51 e 52 da Lei 9.649/98;

5. As principais características das agências reguladoras são: a estabilidade dos dirigentes (somente devem ser afastados no caso de cometimento de ilícitos, ou de outros desvios de conduta, ou se a agência não estiver cumprindo a política pública definida nos termos da lei para o setor); autonomia de gestão; estabelecimento de fontes próprias de recursos, se possível geradas pelo próprio exercício da atividade regulatória (taxas pelo exercício do poder de polícia e preços públicos específicos); a não-subordinação hierárquica a qualquer instância de governo; a inexistência de instância revisora hierárquica de seus atos, ressalvada a revisão judicial; a indicação dos dirigentes pautada por critérios técnicos, sendo preferível que sua nomeação não seja ato exclusivo do Poder Executivo, devendo envolver o Legislativo, mediante sabatina e aprovação, pela instância parlamentar, dos nomes indicados;

6. O ordenamento jurídico brasileiro confere às agências reguladoras o poder de arbitrar os conflitos entre o Estado, o prestador do serviço e os cidadãos que surgirem no respectivo setor regulado. As decisões proferidas pelas agências reguladoras possuem caráter de definitividade na esfera administrativa, ou seja, não são passíveis de recursos para instâncias administrativas superiores;

7. A lei pode estabelecer a possibilidade de o interessado apresentar recurso hierárquico impróprio em face das decisões proferidas pelas agências reguladoras, em caráter excepcional. O recurso hierárquico impróprio somente poderá ser proposto face às decisões proferidas pelas agências reguladoras ou




demais entidades da Administração Pública Indireta, se existir a expressão previsão legal ou constitucional;

8. Um dos elementos configuradores da autonomia administrativa das agências reguladoras é o “mandato a prazo certo” exercido pelos seus dirigentes que, segundo o entendimento da doutrina majoritária, trata-se de essencial e necessário instrumento de garantia contra ingerências externas, principalmente político-eleitorais;

9. Como estão vinculadas (e não subordinadas) ao Poder Executivo, as agências reguladoras estão submetidas ao mesmo controle finalístico (ou supervisão ministerial) exercido em relação às entidades da Administração Pública Indireta, nos termos do artigo 84, II e 87, parágrafo único, da CF/88.

10. A expressão “organização social” nada mais é que uma qualificação concedida pelo Poder Público a uma entidade privada, sem fins lucrativos, a exemplo das sociedades, fundações privadas e associações, a fim de que possam receber determinados benefícios e incentivos do Poder Público (dotações orçamentárias, isenções fiscais etc.), para a realização de seus objetivos, que devem ser obrigatoriamente de interesse coletivo. Não se trata da criação de uma nova entidade, pois é concedida apenas uma qualificação de “organização social” a uma entidade já existente ou recém-criada;

11. Cuidado ao responder às questões de prova, pois é muito comum as bancas examinadoras elaborarem questões perguntando o nome dado à entidade que assina um termo de parceria (OSCIP) ou ainda daquela que assina um contrato de gestão (OS).




QUESTÕES COMENTADAS

01. (Auditor Fiscal do Trabalho/MTE 2010/ESAF) Tendo por base a organização administrativa brasileira, classifique as descrições abaixo como sendo fenômenos: (1) de descentralização; ou (2) de desconcentração. Após, assinale a opção correta.

( ) Criação da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), para prestar serviços oficiais de estatística, geologia e cartografia de âmbito nacional;

( ) Criação de delegacia regional do trabalho a ser instalada em municipalidade recém emancipada e em franco desenvolvimento industrial e no setor de serviços;

( ) Concessão de serviço público para a exploração do serviço de manutenção e conservação de estradas;

( ) Criação de novo território federal.

a) 2 / 1 / 2 / 1

b) 1/ 2 / 2 / 1

c) 2/ 2 / 1 / 1

d) 1/ 2 / 1 / 1

e) 1/ 2 / 1 / 2

Comentários

Ao responder às questões de prova, lembre-se sempre de que a desconcentração ocorre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica, através da criação de órgãos administrativos desprovidos de personalidade jurídica e responsáveis pelo exercício de competências específicas. Assim, quando a União decide criar os seus vários Ministérios, está desconcentrando as suas atividades, isto é, distribuindo as suas atribuições entre vários órgãos que estão organizados em uma estrutura hierárquica, na qual o Presidente da República é a autoridade máxima. Independentemente da quantidade de órgãos públicos criados (Ministérios, Secretarias, Superintendências, Diretorias etc.), deve ficar claro que todos eles integram a estrutura de uma única pessoa jurídica, no caso, a União.

Por outro lado, a descentralização caracteriza-se como a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. Neste caso, teremos a figura de duas pessoas distintas: uma que transfere a competência e a outra que a recebe. Ao criar o IBAMA (autarquia integrante da Administração Indireta), por exemplo, a União transferiu para outra pessoa jurídica a competência para o exercício do poder de polícia administrativa na área ambiental.

Em resumo, você deve ficar atento ao seguinte: se foram distribuídas competências dentro do âmbito de uma mesma pessoa jurídica, através da criação de órgãos públicos, ocorrerá a desconcentração. Todavia, se as




competências foram distribuídas para outra pessoa física ou jurídica, integrantes da Administração Pública Indireta (autarquias, empresas públicas, fundações públicas ou sociedades de economia mista) ou mesmo da iniciativa privada (concessionários ou permissionários de serviços públicos), ocorrerá a descentralização.

Utilizando as informações apresentadas, analisemos então os itens relacionados na questão:

1º) O IBGE, fundação pública de direito público, foi criado pela União com o objetivo prestar serviços oficiais de estatística, geologia e cartografia de âmbito nacional. Como possui personalidade jurídica própria (integra a Administração Pública Indireta), o IBGE é exemplo de uma descentralização administrativa ocorrida na esfera federal.

2º) A criação de uma nova Delegacia Regional do Trabalho (que nada mais é do que um órgão administrativo) ocorre no âmbito do próprio Ministério do Trabalho, que é um órgão integrante da estrutura da União. Desse modo, estamos diante de uma desconcentração administrativa.

3º) A lei 8.987/95, em seu art. 2º, inc. II, define a concessão de serviço público como “a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”.

Perceba que o próprio conceito legal cita a existência de outra pessoa jurídica que irá prestar o serviço público delegado mediante licitação, portanto, tem-se uma hipótese de descentralização administrativa.

4º) Apesar de atualmente não existirem Territórios Federais na estrutura administrativa brasileira, reza o § 2º do art. 18 da CF/1988 que “os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar”.

A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que os Territórios Federais “não integram a federação, mas têm personalidade jurídica de direito público, são geograficamente delimitados e possuem capacidade genérica, que abrange serviços de segurança, saúde, justiça etc” .

Bem, se os Territórios Federais possuem personalidade jurídica própria, é possível afirmar que são fruto da descentralização administrativa.

GABARITO: LETRA D.

(Oficial Técnico de Inteligência – Direito/ABIN 2010/CESPE) No que concerne à administração pública, julgue os itens a seguir.

02. Caso o diretor-presidente de uma autarquia federal edite um ato, delegando a outro diretor a competência para julgar recursos administrativos, tal delegação será legal.




O ato praticado pelo diretor-presidente da autarquia será manifestamente ilegal, pois, em seu artigo 13, a Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo Federal) dispõe expressamente que não podem ser objeto de delegação: a edição de atos de caráter normativo; a decisão de recursos administrativos; e as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Assertiva incorreta.

03. A administração pública é caracterizada, do ponto de vista objetivo, pela própria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus agentes e órgãos.

Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, a Administração Pública pode ser estudada como o conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos destinados à consecução das diretrizes e objetivos estabelecidos pelo Governo. Nesse caso, o foco de estudo será a organização e estruturação da Administração.

De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expressão administração pública (que deve ser grafada com as iniciais minúsculas), consiste na própria função administrativa exercida pelos órgãos, entidades e agentes que integram a Administração Pública em sentido subjetivo. Nesse caso, estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela administração, a exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e intervenção administrativa. Assertiva correta.

04. Considerando-se que, de acordo com a teoria do órgão, os atos praticados pelos agentes públicos são imputados à pessoa jurídica de direito público, é correto afirmar que os atos provenientes de um agente que não foi investido legitimamente no cargo, são considerados inexistentes, não gerando qualquer efeito.

Os atos praticados pelo agente público devem ser imputados à entidade a qual está vinculado, seja ela de direito público ou de direito privado, e não a si próprio. É o que diz a teoria do órgão (também chamada de teoria da imputação volitiva), criada pelo jurista alemão Otto Gierke.

Nesse sentido, a autuação realizada por um Auditor Fiscal do Trabalho, por exemplo, deve ser imputada à União (já que o Ministério do Trabalho é um órgão federal) e não ao servidor. Assim, se o administrado não concordar com a autuação e desejar discutir a sua legitimidade judicialmente, através de uma ação de rito ordinário, deverá propô-la em face da União.

Se um servidor não foi legitimamente investido no cargo público (tomou posse sem que a nomeação tivesse sido publicada no Diário Oficial, por exemplo), ainda sim os seus atos serão considerados válidos, pois será levada em conta a teoria do funcionário de fato. Ora, se o servidor expediu um alvará a um particular, por exemplo, e, posteriormente, descobre-se que esse servidor tomou posse sem ser nomeado, ainda sim o seu ato administrativo




(alvará) será considerado válido. Isso porque o particular de boa-fé não era obrigado a perguntar ao servidor se ele havia sido “legitimamente” investido no cargo público, já que se trata de uma presunção. Como o servidor exerce todas as atribuições inerentes ao cargo, como qualquer outro colega, é possível afirmar que ele é um “funcionário de fato”, mas não um “funcionário de direito”, portanto, os efeitos de seus atos devem ser mantidos, o que torna a assertiva incorreta.

A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que a teoria do órgão “é utilizada por muitos autores para justificar a validade dos atos praticados por funcionário de fato; considera-se que o ato do funcionário é ato do órgão e, portanto, imputável à Administração. A mesma solução não é aplicável à pessoa que assuma o exercício de função pública por sua própria conta, quer dolosamente (como o usurpador de função), quer de boa-fé, para desempenhar função em momentos de emergência, porque nesses casos é evidente a inexistência de investidura do agente no cargo ou função.

Vale dizer que existem limites à teoria da imputabilidade ao Estado de todas as atividades exercidas pelos órgãos públicos; para que se reconheça essa imputabilidade, é necessário que o agente esteja investido de poder jurídico, ou seja, de poder reconhecido pela lei ou que, pelo menos, tenha aparência de poder jurídico, como ocorre no caso da função de fato. Fora dessas hipóteses, a atuação do órgão não é imputável ao Estado.”

05. Embora, em regra, os órgãos públicos não tenham personalidade jurídica, a alguns órgãos é conferida a denominada capacidade processual, estando eles autorizados por lei a defender em juízo, em nome próprio, determinados interesses ou prerrogativas.

Tanto a doutrina quanto a jurisprudência reconhecem a possibilidade de órgãos públicos independentes ou autônomos, em caráter excepcional, integrarem uma relação processual na defesa de suas prerrogativas funcionais, mesmo não possuindo personalidade jurídica própria.

No julgamento do Mandado de Segurança nº 23.267/SC, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a legitimidade do Tribunal de Justiça de Santa Catarina (órgão independente) para propor mandado de segurança em face do Governador do Estado de Santa Catarina com fundamento no atraso do repasse dos duodécimos correspondentes às dotações orçamentárias do Poder Judiciário local. Assertiva correta.

06. (Analista de Planejamento/SEFAZ SP 2009/ESAF) Acerca da organização administrativa do Estado de São Paulo, assinale a opção correta.




a) A criação de uma empresa pública é feita diretamente por autorização do Secretário de Estado da respectiva pasta à qual está vinculada, seguida da aprovação, pelo Governador do Estado.

b) As sociedades de economia mista, por se tratarem de pessoas jurídicas com personalidade jurídica de direito privado, quando publicarem programas, obras ou serviços de suas atividades, não estão vinculadas à vedação de não inserirem nomes, símbolos e imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades.

c) As empresas públicas e sociedades de economia mista não estão vinculadas aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.

d) A empresa pública pode criar subsidiária diretamente por ordem de seu Presidente, com a subsequente aquiescência do Governador do Estado.

e) É obrigatória a eleição pelos servidores e empregados públicos de um Diretor-Representante e de um Conselho de Representantes nas autarquias, assim como nas sociedades de economia mista e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público.

Comentários

a) Seja na esfera federal, estadual ou municipal, a criação de empresas públicas está normatizada no inc. XIX, art. 37, da CF/1988, que é claro ao afirmar que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.

Desse modo, está incorreta a assertiva ao afirmar que a criação de empresa pública é feita diretamente por autorização do Secretario de Estado da respectiva pasta à qual está vinculada.

b) A proibição de que constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos na publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos alcança todos os órgãos e entidades integrantes da Administração Pública brasileira, inclusive as sociedades de economia mista. Assertiva incorreta.

c) Apesar de serem constituídas sob o regime de direito privado, as empresas públicas e sociedades de economia mista também estão obrigadas a observar todos os princípios que regem a atividade administrativa, já que fazem parte da Administração Pública Indireta. Assertiva incorreta.

d) Nos termos do art. 37, inc. XX, da CF/1988, a criação de subsidiárias das empresas públicas e sociedades de economia mista, assim como a




participação de qualquer delas em empresa privada, depende de autorização legislativa, em cada caso.

Todavia, é importante destacar que no julgamento da ADI 1649/DF, realizado em 24/03/2004, o Supremo Tribunal Federal decidiu que a autorização legislativa específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei que autorizou a criação da sociedade de economia mista ou empresa pública matriz também tiver autorizado, previamente, a eventual criação de subsidiárias.

De qualquer forma, o texto da assertiva deve ser considerado incorreto, pois afirmou que uma empresa pública pode criar subsidiárias por “ordem” de seu presidente, o que contraria todo o ordenamento jurídico vigente.

e) Se você não encontrou a resposta desta questão no texto da Constituição Federal, fique tranqüilo, pois a assertiva refere-se à organização administrativa do Estado de São Paulo.

Na Constituição do Estado de São Paulo, mais precisamente em seu art. 115, inc. XXIII, consta expressamente “a obrigatoriedade de um Diretor Representante e de um Conselho de Representantes, eleitos pelos servidores e empregados públicos, nas autarquias, sociedades de economia mista e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, cabendo à lei definir os limites de sua competência e atuação”. Assertiva correta.

GABARITO: LETRA E.

07. (Analista de Finanças e Controle/CGU 2008/ESAF) Sobre as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, julgue as assertivas a seguir:

I. a outorga da qualificação como OSCIP é ato discricionário.

II. as entidades de beneficio mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios são passíveis de qualificação como OSCIP prevista na lei.

III. a promoção da segurança alimentar e nutricional é uma das finalidades exigidas para a qualificação como OSCIP, instituída pela lei.

IV. as organizações sociais são passíveis de qualificação como OSCIP.

V. as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão público ou por fundações públicas não poderão ser qualificadas como OSCIP.

Assinale a opção correta.

a) I, II e III são verdadeiras e IV e V são falsas.

b) II e III são falsas e I, IV e V são verdadeiras.

c) I e III são verdadeiras e II, IV e V são falsas.




d) I, III e V são verdadeiras e II e IV são falsas.

e) I, II e IV são falsas e III e V são verdadeiras.

Comentários

Item I – A outorga da qualificação como OSCIP às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que atenderem aos requisitos previstos na Lei 9.790/99, é ato administrativo vinculado, o que torna a assertiva incorreta.

Item II – O art. 2º da Lei 9.790/99 apresenta um rol de entidades que não podem ser qualificadas como OSCIP, e, dentre elas, estão as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios. Assertiva incorreta.

Item III – A promoção da segurança alimentar e nutricional, observado o princípio da universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação da entidade, realmente é uma das finalidades que podem ensejar a certificação como OSCIP, o que torna a assertiva correta.

Item IV - O art. 2º da Lei 9.790/99 apresenta um rol de entidades que não podem ser qualificadas como OSCIP, e, dentre elas, estão as organizações sociais. Assertiva incorreta.

Item V – A assertiva está correta, pois essa proibição consta expressamente no art. 2º da Lei 9.790/99.

GABARITO: LETRA E.

(Administrador/AGU 2010/CESPE) A respeito da organização administrativa do Estado brasileiro, julgue os itens que se seguem.

08. Os contratos de gestão das agências executivas são celebrados com o respectivo ministério supervisor pelo período mínimo de um ano, estabelecendo os objetivos, metas e indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para avaliação do seu cumprimento.

As autarquias e fundações públicas são as únicas entidades da Administração Indireta que podem ser qualificadas como agências executivas. Tal possibilidade consta expressamente no texto da Lei 9.649/1998, desde que atendidos os seguintes requisitos:

1º) tenham um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;

2º) tenham celebrado com o respectivo Ministério supervisor um Contrato de Gestão, que terá periodicidade mínima de um ano e estabelecerá os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho




da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.

Diante dos comentários apresentados, constata-se que o texto da assertiva deve ser considerado correto.

09. No âmbito da administração pública indireta, o contrato de gestão é o principal instrumento de controle dos resultados de uma organização social.

De início, é necessário destacar que as organizações sociais não integram a Administração Pública brasileira, o que torna a assertiva incorreta. No âmbito da Administração Indireta, encontramos apenas as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas e consórcios públicos de direito público.

A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que “organização social é a qualificação jurídica dada à pessoa jurídica de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato de gestão, para desempenhar serviço público de natureza social”.

As organizações sociais correspondem a pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que colaboram com o Estado na execução de atividades de caráter social, sem integrar a sua estrutura.

10. A atividade de regulação exercida pelas agências reguladoras no Brasil é realizada somente sobre os serviços públicos desestatizados, dos quais depende a população.

O texto da assertiva não está em conformidade com o entendimento da doutrina majoritária, e, portanto, deve ser considerado incorreto.

Existem algumas agências reguladoras, a exemplo da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA (criada pela Lei 9.782/1999) e Agência Nacional de Saúde Complementar – ANS (criada pela Lei 9.961/2000), que regulam serviços públicos também prestados pelo Estado, a exemplo da saúde.

(Agente Administrativo/AGU 2010/CESPE) Com relação à organização administrativa e aos serviços públicos, julgue os próximos itens.

11. A autarquia é uma pessoa jurídica criada somente por lei específica para executar funções descentralizadas típicas do Estado.

O inc. XIX, do art. 37, da CF/1988, dispõe que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.




Ademais, ao criar uma autarquia o Estado realmente está descentralizando suas atividades típicas a outra entidade também integrante da Administração Pública, detentora de personalidade jurídica de autonomia administrativa. Assertiva correta.

(Advogado/CEF 2010/CESPE - adaptada) A respeito das empresas públicas e das sociedades de economia mista e considerando a atuação fiscalizadora do Tribunal de Contas da União (TCU), julgue os itens abaixo.

12. Segundo o TCU, as empresas públicas e as sociedades de economia mista que exploram atividade econômica, ainda que pretendam celebrar contratos diretamente relacionados com o exercício da atividade fim, estão obrigadas a se submeter ao procedimento da licitação.

No relatório de auditoria nº. 008.210.210/2004-7, o Tribunal de Contas da União decidiu que a Petrobras (sociedade de economia mista) deveria se submeter à Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos (Lei 8.666/93), em especial aos artigos 22 e 23, que tratam das modalidades de licitação e os limites de valor de contratação de cada uma delas.

Todavia, essa imposição limitou-se às atividades-meio, isto é, aquelas que não estão relacionadas diretamente às finalidades comerciais da entidade. Desse modo, a Petrobrás está obrigada a licitar para adquirir material de escritório (atividade-meio), mas não está obrigada a licitar para vender combustível, que é sua atividade-fim.

Destaca-se que essa decisão impõe-se a todas as empresas públicas e sociedades de economia mista, e não somente à Petrobrás. Assertiva incorreta.

13. A vedação da acumulação de empregos, cargos ou funções públicas não se aplica às sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica, em razão do regime concorrencial a que se submetem.

O inc. XVII, do art. 37, da CF/1998, é expresso ao afirmar que “a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público”.

Sendo assim, independentemente de explorarem atividades econômicas ou prestarem serviços públicos, as empresas públicas e sociedades de economia mista estão submetidas às regras que vedam a acumulação de empregos, cargos ou funções públicas. Assertiva incorreta.




14. As empresas públicas, no que se refere a direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários, possuem personalidade jurídica de direito privado, não lhes sendo estendidas prerrogativas públicas, ainda que se trate de atuação em regime não concorrencial para prestação de serviços públicos.

O § 1º, do art. 173, da CF/1988, dispõe que as empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como suas respectivas subsidiárias que também explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

Todavia, em relação às empresas estatais prestadoras de serviços públicos em regime de monopólio, a exemplo dos Correios, o entendimento é um pouco diferente. Defende a doutrina majoritária que tais entidades podem gozar de prerrogativas públicas, a exemplo da imunidade tributária recíproca, já que executam atividades exclusivas do Estado.

Esse entendimento encontra amparo em decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do recurso extraordinário nº 407.099/RS, através do qual se considerou inconstitucional a cobrança de IPVA (imposto estadual) dos veículos integrantes do patrimônio da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.

No julgamento ficou assentado que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos executa dois serviços de manutenção obrigatória para a União: serviços postais e correio aéreo nacional, conforme impõe o inc. X, do art. 21, da CF/1988. Desse modo, nos mesmos moldes que a União, também pode gozar de privilégios fiscais. Assertiva incorreta.

15. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Sobre as Agências Reguladoras, é correto afirmar que integram a:

a) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia.

b) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial.

c) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia.

d) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial.

e) Administração Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum até hoje, não são obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito menos em regime especial.




Comentários

A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que “agência reguladora, em sentido amplo, seria, no direito brasileiro, qualquer órgão da Administração Direta ou entidade da Administração Indireta com função de regular a matéria específica que lhe está afeta. Se for entidade da Administração indireta, ela está sujeita ao princípio da especialidade, significando que cada qual exerce e é especializada na matéria que lhe foi atribuída por lei”.

Analisando-se a afirmação da citada professora, conclui-se que não existe a obrigatoriedade de que as agências reguladoras sejam constituídas sob a forma de autarquias em regime especial, podendo também assumir a forma de órgão público. Todavia, como no Direito brasileiro, até o presente momento, todas as agências reguladoras foram instituídas sob a forma de autarquias em regime especial, integram a Administração Pública indireta e gozam de todas as prerrogativas que são asseguradas aos entes políticos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

GABARITO: LETRA E.

16. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) "No setor de atividades exclusivas de Estado, deverão ser introduzidas as Agências como novo modelo institucional, na forma de Agências Executivas e Agências Reguladoras, que revitalizarão as autarquias e fundações, resgatando a sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e mecanismos de gestão voltados para a assimilação em profundidade da administração gerencial, por meio da introdução da avaliação de desempenho, do controle por resultados, da focalização da satisfação do usuário e do controle de custos."

(In: BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Os avanços da reforma na administração pública: 1995-1998. Brasília: MARE, 1998. 127 p. - Cadernos MARE da reforma do estado; Caderno 15, p. 18.19 ).

Quanto às características das agências reguladoras federais no ordenamento jurídico brasileiro, assinale a opção correta.

a) Como integrantes da administração pública federal direta, as agências reguladoras surgiram no Brasil com a finalidade primeira de regular e controlar os serviços públicos que passaram a ser prestados pela iniciativa privada na década de 1990.

b) Sem uma legislação que discipline as características gerais das agências reguladoras brasileiras, as leis especiais que instituíram cada uma delas acabaram por conferi-las as mais diversas naturezas: empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundações.

c) Entre as garantias asseguradas a fim de conceder às agências reguladoras maior autonomia e independência, estão, em regra, a formação de quadro próprio de servidores, receitas próprias e




dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo.

d) A independência decisória conferida às agências reguladoras no Brasil trouxe o conceito de jurisdição administrativa ao ordenamento jurídico brasileiro, de maneira que, em seu âmbito de atuação, essas instituições possuem competência para dirimir conflitos de interesses que envolvam a administração pública, com força de coisa julgada.

e) Enquanto entidades da administração pública federal indireta, as relações de trabalho das agências reguladoras são regidas pela Consolidação das Leis de Trabalho - CLT, em regime de emprego público.

Comentários

a) Apesar de não existir uma disciplina legal determinando a natureza jurídica das agências reguladoras, constata-se que no Direito brasileiro todas elas estão sendo criadas sob a forma de autarquias de regime especial, pelo menos no âmbito federal. Sendo assim, integrarão a Administração Pública indireta e serão regidas pelo direito público, usufruindo de todos as prerrogativas outorgadas pelo regime jurídico-administrativo.

Perceba que o texto da assertiva afirmou que as agências reguladoras integram a Administração Pública federal direta, portanto, deve ser considerado incorreto.

b) A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que “embora não haja disciplina legal única, a instituição dessas agências vem obedecendo mais ou menos ao mesmo padrão, o que não impede que outros modelos sejam idealizados posteriormente”.

É importante destacar, mais uma vez, que todas as agências reguladoras federais foram instituídas sob a forma de autarquias de regime especial, apesar de não existir essa obrigatoriedade. Assertiva incorreta.

c) Para controlar eficientemente a prestação dos serviços públicos e o exercício de atividades econômicas que foram delegados para a iniciativa privada, as agências reguladoras precisam possuir garantias que lhes assegurem uma maior autonomia e independência no exercício de suas atividades.

Tais garantias, em regra, estão previstas diretamente nas respectivas leis instituidoras e tem por objetivo evitar que essas entidades sofram ingerências políticas externas daqueles que estão insatisfeitos com as conseqüências políticas das decisões técnicas implementadas administrativamente. Dentre essas garantias realmente é possível citar a formação de quadro próprio de servidores; receitas próprias; dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo; o caráter final das suas decisões, que não são passíveis de apreciação por outros órgãos ou entidades da Administração Pública etc. Assertiva correta.

d) No Direito Administrativo brasileiro, adotou-se o sistema de jurisdição única, também chamado de sistema administrativo inglês. Isso significa que




somente ao Poder Judiciário é assegurada a prerrogativa de decidir conflitos de interesses com força de coisa julgada, isto é, sem a possibilidade de propositura de recursos, mesmo sobre temas relacionados diretamente com o interesse da Administração.

É importante esclarecer que as agências reguladoras realmente possuem a prerrogativa de decidir, em última instância administrativa, os conflitos de interesses afetos a sua área de atuação. Entretanto, todas as decisões administrativas poderão ter a sua legalidade analisada posteriormente pelo Poder Judiciário, caso necessário. Assertiva incorreta.

e) A Lei 9.986, publicada em 18 de julho de 2000, determinava que os integrantes dos quadros das agências reguladoras fossem regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. Todavia, no julgamento da ADI nº 2.310/DF, em 19/12/2000, o Supremo Tribunal Federal decidiu suspender a obrigatoriedade de adoção do regime celetista sob o fundamento de que os servidores das agências reguladoras deveriam ser providos em cargos públicos de provimento efetivo, já que exerciam funções de fiscalização, que são consideradas típicas de Estado. Assertiva incorreta.

GABARITO: LETRA C.

(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Quanto aos princípios e normas da administração pública, julgue o item abaixo.

17. A proibição inserta na CF de acumular cargos públicos remunerados não abrange as funções ou cargos das empresas públicas e sociedades de economia mista.

O inc. XVII, do art. 37, da CF/1988, é expresso ao afirmar que “a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público”. Assertiva incorreta.

(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Com relação à responsabilidade civil do Estado, às formas de utilização dos bens públicos e à administração indireta, julgue o item a seguir.

18. As autarquias são pessoas jurídicas de direito público de capacidade exclusivamente administrativa.

Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, autarquias “são pessoas jurídicas de direito público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento”.




Segundo o professor, as autarquias podem “desempenhar atividades educacionais, previdenciárias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao controle finalístico de sua administração e da conduta de seus dirigentes”. Assertiva correta.

(Analista em C&T Junior – Direito/INCA 2010/CESPE) No que concerne à organização administrativa federal, julgue os itens a seguir.

19. As agências reguladoras estão sujeitas ao controle financeiro, contábil e orçamentário exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas da União.

O art. 70 da CF/1988 dispõe que “a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional”, com auxílio do Tribunal de Contas da União.

Como as agências reguladoras possuem natureza jurídica de autarquias em regime especial (Administração Indireta), certamente estão sujeitas ao controle exercido pelo Tribunal de Contas da União, o que torna a assertiva correta.

20. A criação e a extinção autorizadas por lei e sujeitas ao controle estatal e a participação do capital privado na composição do capital social são características comuns das empresas públicas e das sociedades de economia mista.

Dentre todas as características apresentadas, somente “a participação do capital privado na composição do capital social” não pode ser considerada comum entre as empresas públicas e sociedades de economia mista.

As empresas públicas são constituídas por capital exclusivamente estatal (público). O capital deve pertencer integralmente a entidades da Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) ou Indireta (outras empresas públicas, autarquias, fundações públicas e sociedades de economia mista), sendo vedada a participação de particulares na integralização do capital. Por outro lado, as sociedades de economia mista podem ser instituídas mediante a integralização de capital proveniente do Poder Público e de particulares. É o denominado “capital misto”. Assertiva incorreta.

21. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Dado o seu caráter regulador, é correto afirmar que os seguintes aspectos inerentes à atividade da Agência Nacional de Águas estarão sujeitos à atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, exceto:

a) o conteúdo das decisões regulatórias emitidas.




b) os atos referentes a pessoal e sua remuneração.

c) os dispêndios, licitações e contratações produzidos.

d) os processos em que houver dispensa ou inexigibilidade de licitação.

e) os sistemas administrativos e operacionais de controle interno administrativo utilizados na gestão orçamentária, financeira, patrimonial, operacional e de pessoal.

Comentários

O professor Lucas Rocha Furtado afirma que “se o controle sobre determinado ato é feito pela mesma unidade administrativa ou pelo mesmo poder que praticou o ato, ter-se-á o controle interno. O controle externo, por sua vez, é feito por poder ou unidade administrativa (órgão ou entidade) distintos daquele de onde o ato ou atividade foram emanados. Se o Poder Legislativo ou o Poder Judiciário são chamados a atuar em relação a determinada atividade ou a certo ato praticado no âmbito do Poder Executivo, ter-se-á hipótese de controle externo”.

Analisando-se as alternativas apresentadas, constata-se que somente na letra “a” foi relacionada uma atividade finalística da Agência Nacional de Águas, que tem por objeto a regulação dos recursos hídricos nacionais. Todas as demais alternativas apresentam atividades-meio, que, portanto, estão submetidas ao sistema de controle interno do Poder Executivo.

GABARITO: LETRA A.

22. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Quanto às características da administração pública federal brasileira e sua forma de organização, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opção correspondente.

( ) Os órgãos são compartimentos internos da pessoa pública que compõem sua criação bem como sua extinção são disciplinas reservadas à lei.

( ) A realização das atividades administrativas do Estado, de forma desconcentrada, caracteriza a criação de pessoas jurídicas distintas, componentes da administração pública indireta.

( ) As entidades da administração pública indireta do Poder Executivo, apesar de não submetidas hierarquicamente ao Ministério a que se vinculam, sujeitam-se à sua supervisão ministerial.

( ) O Poder Judiciário e o Poder Legislativo constituem pessoas jurídicas distintas do Poder Executivo e, por isso, integram a administração pública indireta.




a) V, F, V, F

b) V, F, F, V

c) F, V, V, F

d) F, V, F, V

e) V, V, F, V

Comentários

1º Item – O professor Hely Lopes Meirelles conceitua órgãos públicos como “centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”.

Ao responder às questões de prova, lembre-se sempre de que os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, portanto, são compartimentos internos da pessoa pública, organizados administrativamente em estruturas hierárquicas. Ademais, somente podem ser criados ou extintos através de lei, conforme é possível constatar no art. 84, VI, “a”, da CF/1988. Assertiva correta.

2º Item – A descentralização administrativa nada mais é do que a transferência de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. Neste caso, sempre teremos a figura de duas pessoas distintas: uma que transfere determinada atribuição ou competência e a outra que a recebe.

Desse modo, sempre que a questão estiver se referindo à criação de uma nova entidade para a realização de atividades administrativas, seja ela integrante da Administração Pública indireta ou da iniciativa privada, estaremos diante da descentralização e não da desconcentração. Assertiva incorreta.

3º Item – As entidades integrantes da Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) não estão submetidas ao controle hierárquico dos entes políticos da Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), mas somente a um controle finalístico (também chamado de supervisão ministerial) que tem por objetivo garantir o respeito às finalidades definidas nas respectivas leis instituidoras. Assertiva correta.

4º Item – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são órgãos públicos independentes, previstos expressamente no texto constitucional e sem subordinação hierárquica a qualquer outro. Integram a estrutura jurídica do ente político responsável pela respectiva criação, isto é, União, Estado, Município ou Distrito Federal, conforme o caso.

O texto da assertiva está incorreto, pois, além de afirmar erroneamente que tais poderes constituem pessoas jurídicas distintas, ainda afirmou que integram a Administração Pública Indireta, quando, na realidade, fazem parte da Administração Pública Direta.

GABARITO: LETRA A.




(Assistente em C&T/INCA 2010/CESPE) Acerca das normas constitucionais sobre administração pública, julgue os itens subsequentes.

23. Considere que o estado de Goiás, na vigência da atual CF e respeitando as normas constitucionais aplicáveis, tenha criado uma autarquia estadual responsável por fomentar e regulamentar a comercialização de produtos agrícolas. A respeito dessa situação hipotética, é correto concluir que a referida autarquia foi criada por meio de uma lei estadual.

O inc. XIX, do art. 37, da CF/1988, afirma que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.

Se a autarquia foi criada pelo estado de Goiás, a lei específica a que se refere o texto constitucional tem que ser estadual. Se a autarquia tivesse sido criada pelo município de Montes Claros/MG, por exemplo, a lei criada teria que ser municipal, e assim por diante. Assertiva correta.

(Analista Executivo/INMETRO 2010/CESPE - adaptada) Assinale a opção correta a respeito das reformas para a modernização da administração pública brasileira.

24. O Decreto-lei n.º 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do governo federal de conferir maior efetividade à ação governamental por meio de intensa centralização do aparelho estatal.

Ao contrário do que consta no texto da assertiva, deve ficar claro que o Decreto-Lei nº 200/1967 teve por objetivo promover uma verdadeira reforma administrativa no âmbito da Administração Pública Federal. Em seu art. 10, por exemplo, faz uma referência expressa à necessidade de descentralização de suas atividades, vejamos:

Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.

§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:

a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução;

b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;

c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.

Desse modo, não restam dúvidas de que o texto da assertiva deve ser considerado incorreto.




25. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado não compreendeu entre seus princípios a necessidade de ênfase na qualidade, na produtividade e na satisfação do cidadão.

O texto da assertiva não está em conformidade com os princípios e objetivos definidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado no ano de 1995, portanto, deve ser considerado incorreto.

A necessidade de ênfase na qualidade, na produtividade e na satisfação do cidadão são pontos fortemente destacados no referido Plano Diretor, tanto é verdade que se definiu a urgente necessidade de atuação da Administração nas seguintes áreas:

• simplificação de obrigações de natureza burocrática instituídas pelo aparelho do Estado, com que se defronta o cidadão do nascimento à sua morte;

• implementação de sistema de recebimento de reclamações e sugestões do cidadão sobre a qualidade e a eficácia dos serviços públicos que demandam uma resposta pró-ativa da Administração Pública a respeito;

• implementação de sistema de informação ao cidadão a respeito do funcionamento e acesso aos serviços públicos, e quaisquer outros esclarecimentos porventura solicitados;

• na definição da qualidade do serviço, que deverá constar dos indicadores de desempenho, um elemento fundamental será o tempo de espera do cidadão para ser atendido; as filas são a praga do atendimento público ao cidadão.

26. Por meio das mudanças desencadeadas pela reforma administrativa do final da década de sessenta do século passado, pode-se perceber o claro enfraquecimento do Estado desenvolvimentista e do Estado empresário-produtor.

A professora Ângela Santana afirma que “o Decreto-Lei 200, publicado em 1967, quase três anos após a instalação do regime militar, buscou dar maior efetividade à ação governamental, com a introdução de valores gerenciais, como autonomia de gestão, e promoveu de forma acirrada a descentralização administrativa do aparelho do Estado, com a expansão da administração indireta, sobretudo com a criação de empresas, implementando, assim, a “administração para o desenvolvimento” e conservando forte centralização política na União. Nesse momento tem-se o início da expansão e consolidação do Estado Desenvolvimentista, do Estado empresário-produtor no Brasil. Esse movimento no aparelho do Estado resulta no enfraquecimento da administração direta, deteriorando sua capacidade de formulação de políticas”. Assertiva incorreta.




27. A reforma da administração pública empreendida na década de trinta do século passado representou, em todos os seus aspectos, o fortalecimento da lógica patrimonialista de Estado.

A criação do Departamento de Administração do Setor Público – DASP, que ocorreu em 1938, favoreceu a implementação de uma administração burocrática, que tinha por objetivo superar a administração patrimonialista, fundada no nepotismo, corrupção e clientelismo. Assertiva incorreta.

28. As medidas adotadas entre os anos de 1995 e 1998 introduziram uma cultura gerencial na administração pública brasileira e contribuíram para o fortalecimento de valores democráticos, tais como a transparência, a participação e o controle social.

A administração gerencial está pautada na busca constante da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos, bem como na redução de custos administrativos, privilegiando-se os fins em detrimento da forma, assim como a transparência, a participação e o controle social, o que torna correta a assertiva.

Entre as principais conseqüências da introdução da administração gerencial no âmbito da Administração Pública brasileira, podemos citar a utilização do contrato de gestão para a ampliação da autonomia de entidades administrativas, a introdução do princípio da eficiência no caput do artigo 37 da CF/88, a atuação administrativa pautada na busca de resultados, o incentivo à criatividade e inovação, entre outros.

29. (Analista de Finanças e Controle/STN 2008/ESAF) O Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal são, respectivamente, sociedade de economia mista e empresa pública, cujos capitais votantes majoritários pertencem à União. Quanto a estas espécies de instituições, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opção correspondente.

( ) A constituição de sociedades de economia mista e de empresas públicas decorre de um processo de descentralização do Estado que passa a exercer certas atividades por intermédio de outras entidades.

( ) Apesar de serem constituídas como pessoas jurídicas de direito privado, as sociedades de economia mista e as empresas públicas estão submetidas hierarquicamente à pessoa política da federação que as tenha criado.

( ) Somente por lei específica podem ser criadas sociedades de economia mista e empresas públicas, bem como necessária autorização legislativa, em cada caso, para a criação de suas subsidiárias.

( ) As empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica sujeitam-se ao regime próprio




das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

( ) Quanto ao regime de compras, as empresas públicas e as sociedades de economia mista sujeitam-se aos princípios da administração pública e devem observar procedimento licitatório.

a) V, V, F, V, F

b) V, F, F, V, V

c) F, F, V, F, V

d) F, V, V, F, F

e) V, F, F, V, F

Comentários

1º Item – As empresas públicas e sociedades de economia mista possuem personalidade jurídica própria, distinta do ente político responsável pela criação. Dessa forma, se passam a exercer certas atividades administrativas delegadas pelo Estado, ocorrerá o fenômeno da descentralização. Assertiva correta.

2º Item – Não é correto afirmar que as empresas públicas e sociedades de economia mista estão submetidas hierarquicamente à pessoa política da federação que as tenha criado. Isso porque não existe hierarquia entre as entidades da Administração Direta e Indireta.

O Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal, por exemplo, não estão subordinados ao Ministério da Fazenda (União), mas apenas submetidos a uma supervisão ministerial, que tem por objetivo garantir que tais instituições financeiras cumpram as suas finalidades legais.

3º Item – O art. 37, XIX, da CF/1988 é expresso ao afirmar que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.

Sendo assim, está claro que as empresas públicas e sociedades de economia mista não são criadas por lei, apenas tem a criação autorizada legalmente. Assertiva incorreta.

4º Item – Esse é o teor do art. 173, § 1º, II, da CF/1988, portanto, deve ser considerada correta a assertiva.

5º Item – O art. 173, §1º, da CF/1988, dispõe que a lei deverá criar um estatuto licitatório próprio para as empresas estatais exploradoras de atividade econômica. Todavia, enquanto o referido estatuto não for criado, aplicam-se a essas entidades as regras da lei geral de licitações (Lei 8.666/93), da mesma forma que também são obrigadas a respeitar os princípios insculpidos no caput, do art. 37, da CF/1988. Assertiva correta.

GABARITO: LETRA B.




30. (Técnico Superior/IPAJM 2010/CESPE) Por um lado, a administração pública atua não só por meio de seus órgãos, de seus agentes, de suas entidades, mas também por intermédio de terceiros. Por outro lado, utiliza-se desse aparato para desempenhar a função administrativa que consiste na própria atividade administrativa estatal. Nesse viés, a doutrina faz distinção entre os sentidos objetivo e subjetivo da expressão administração pública.

José dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito administrativo. 16.ª ed. Rio de Janeiro, 2006 (com adaptações).

A partir do texto acima, é correto afirmar que a expressão administração pública

A) refere-se, no sentido subjetivo, formal ou orgânico, às atividades próprias do Poder Executivo.

B) significa, no sentido objetivo, material ou funcional, o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas integrantes da estrutura organizacional do Estado.

C) significa, no sentido subjetivo, formal ou orgânico, o conjunto de órgãos, de agentes e de entidades (pessoas jurídicas) que desempenham a função administrativa, que é função predominantemente exercida pelos órgãos do Poder Executivo.

D) compreende, em sentido estrito, subjetivamente considerada, os órgãos governamentais, aos quais incumbe traçar não só os planos de ação, mas também os órgãos administrativos, que se traduzem na administração pública em sentido amplo.

E) aplica-se às autarquias, às sociedades de economia mista, às empresas públicas e às fundações públicas, que são as pessoas jurídicas encarregadas da função administrativa.

Comentários

A expressão “administração pública” não possui sentido único, podendo ser estudada sob várias perspectivas distintas:

Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, a Administração Pública pode ser conceituada como o conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos destinados à consecução das diretrizes e objetivos estabelecidos pelo Governo.

Sob essa perspectiva, será estudada a organização da Administração, ou seja, a sua composição e estruturação. Em sentido subjetivo, a expressão Administração Pública engloba todas as entidades integrantes da Administração Direta e Indireta, em todos os níveis federativos. Inclui também os poderes Legislativo e Judiciário, pois estes também exercem atividades administrativas, atipicamente.




Por outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional a expressão “administração pública” (que deve ser grafada com as iniciais minúsculas), consiste na própria função administrativa em si, exercida pelos órgãos, entidades e agentes que integram a Administração Pública em sentido subjetivo.

Sob essa perspectiva, será estudada a atividade administrativa. O que nos interessa é saber quais são as funções administrativas executadas pelo Estado, ou seja, o que fazem os órgãos, entidades e agentes que integram a Administração. Basicamente, eles exercem as atividades finalísticas de fomento, serviço público, polícia administrativa e intervenção administrativa.

GABARITO: LETRA C.

(Promotor de Justiça Substituto / MPE ES 2010 / CESPE – adaptada) Tendo em vista os conceitos acerca da administração pública direta e indireta, das agências reguladoras, das fundações de direito público e privado e das organizações sociais, julgue os itens seguintes.

31. As pessoas qualificadas como organizações sociais, às quais incumbe a execução de serviços públicos em regime de parceria com o poder público, formalizado por contratos de gestão, devem ter personalidade jurídica de direito privado e não podem ter fins lucrativos.

A Lei 9.637/1998, que dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, afirma, em seu art. 1º, que “o Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde”, desde que atendidos os requisitos previstos em seu texto. Assertiva correta.

32. Como compartimentos internos da pessoa pública, os órgãos públicos, diferentemente das entidades, são criados e extintos somente pela vontade da administração, sem a necessidade de lei em sentido formal.

O texto constitucional é expresso ao exigir a necessidade de lei em sentido formal para a criação e extinção de órgãos públicos, o que torna a assertiva incorreta.

Em seu art. 61, § 1º, II, “e”, por exemplo, está prevista a iniciativa privativa do Presidente da República para apresentar projetos de leis que disponham sobre “a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI”.




33. As autarquias destinam-se a executar serviços públicos de natureza social e administrativa e atividades de cunho econômico ou mercantil.

O professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que “o legislador teve o escopo de atribuir às autarquias a execução de serviços públicos de natureza social e de atividades administrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho econômico e mercantil, estes adequados a outras pessoas administrativas, como as sociedades de economia mista e as empresas públicas. Um serviço de assistência a regiões inóspitas do país ou um serviço médico podem ser normalmente prestados por autarquias, mas o mesmo não se passa, por exemplo, com a prestação de serviços bancários ou de fabricação de produtos industriais, atividades próprias de pessoas administrativas privadas”.

Analisando-se os comentários do professor, constata-se que o texto da assertiva está incorreto, já que as autarquias não são constituídas com o objetivo de executar atividades de cunho econômico ou mercantil.

34. As agências reguladoras, como autarquias de regime especial, dispõem de uma disciplina legal única, expressa em lei federal aplicável a todas as esferas de governo.

Não existe uma lei geral única responsável por disciplinar sobre a criação, organização e funcionamento das agências reguladoras em todas as esferas de governo, o que torna incorreta a assertiva.

Desse modo, os Estados, Municípios e o Distrito Federal podem estabelecer as próprias regras de funcionamento dessas entidades, atentando-se apenas para os vários dispositivos legais que, direta ou indiretamente, referem-se ao tema.

35. As fundações de direito público e as de direito privado detêm alguns privilégios que são próprios das autarquias, como o processo especial de execução, a impenhorabilidade dos seus bens, o juízo privativo, prazos dilatados em juízo e duplo grau de jurisdição.

No julgamento do recurso extraordinário nº 101.126-2/RJ, de relatoria do Ministro Moreira Alves, o Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento de que as fundações públicas podem ser regidas pelo direito público ou pelo direito privado.

As fundações públicas de direito público são criadas por lei específica e, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, seriam uma espécie de autarquia, gozando de todas as prerrogativas atribuídas a essa entidade administrativa. Quando regidas pelo direito público, as fundações públicas são usualmente denominadas de “autarquia fundacional” ou “fundação autárquica”.

Por outro lado, as fundações públicas de direito privado têm a criação autorizada por lei e, portanto, não podem ser consideradas espécies de autarquias. As fundações públicas de direito privado são criadas nos moldes do




art. 37, XIX, da CF/1988, por decreto do Chefe do Poder Executivo após autorização concedida por lei específica, que deverá ser registrada nos órgãos competentes para que se tenha início a personalidade jurídica.

Desse modo, deve ser considerado incorreto o texto da assertiva, pois somente as fundações públicas de direito público podem gozar das prerrogativas enumeradas no texto da assertiva e que são asseguradas às autarquias.

36. (Processo Seletivo Simplificado/União 2008/ESAF) Quanto ao regime jurídico-administrativo brasileiro, pode-se afirmar corretamente:

a) o regime próprio da Administração Pública no Brasil aplica-se tão somente à atuação do Poder Executivo e de sua administração indireta nas esferas federal, estadual, municipal e do Distrito Federal.

b) a fim de promover maior especialização na atividade administrativa, o Estado pode criar pessoas jurídicas de direito público a quem transfere o exercício de atividades que lhes são pertinentes, fenômeno esse denominado desconcentração.

c) a administração pública indireta decorre de um processo de descentralização administrativa e está representada atualmente, entre outros, nas autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e organizações sociais.

d) os órgãos públicos constituem partições internas da pessoa jurídica que integram e, se investidos de poder jurídico, ainda que só aparente, possuem o poder de manifestação da vontade do próprio Estado, assim o defende a teoria do órgão.

e) as entidades da administração pública indireta poderão criar subsidiárias mediante autorização legislativa, em cada caso, sendo-lhes vedada, contudo, a participação em empresas privadas.

Comentários

a) Em regra, a Administração Pública brasileira está submetida ao regime jurídico-administrativo (de direito público) no exercício de suas atividades administrativas.

A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que tal regime abrange “o conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa situação privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa. Basicamente, pode-se dizer que o regime administrativo resume-se a duas palavras apenas: prerrogativas e sujeições”.




Ao responder às questões da ESAF, lembre-se sempre de que o regime jurídico-administrativo alcança todos os órgãos e entidades da Administração, em todos os poderes, que estejam atuando no exercício da função administrativa, alguns com mais, outros com menos ênfase. Assertiva incorreta.

b) A desconcentração administrativa está diretamente relacionada à criação de órgãos públicos, que são centros de competência desprovidos de personalidade jurídica. Se o Estado transferiu a outra pessoa jurídica de direito público o exercício de atividades que lhes são pertinentes, ocorreu o fenômeno da descentralização e não desconcentração. Assertiva incorreta.

c) A Administração Pública Indireta realmente é conseqüência de um processo de descentralização administrativa. Entretanto, compõem-se apenas das autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas e consórcios públicos de direito público.

As organizações sociais (pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos) são consideradas entidades paraestatais, pois, apesar de não integrarem os quadros da Administração, colaboram com esta no exercício de atividades de interesse social. Assertiva incorreta.

d) A Teoria do Órgão, criada pelo jurista alemão Otto Gierke, afirma que o Estado, por se tratar de um ente fictício, atua através de seus órgãos, centros de competências administrativas ocupados por agentes públicos, que são responsáveis por manifestar a vontade estatal. Assertiva correta.

e) Além da possibilidade de criação de subsidiárias, as entidades da Administração Pública Indireta também poderão participar do capital de empresas privadas, nos termos do art. 37, XIX, da CF/1988. Assertiva incorreta.

GABARITO: LETRA D.

37. (Analista de Tecnologia/SEFAZ-CE 2007/ESAF) Assinale a opção que contenha a correlação correta. (1) Personalidade jurídica de direito privado (2) Personalidade jurídica de direito público

( ) Autarquias

( ) União

( ) Empresas públicas

( ) Sociedades de economia mista

( ) Organizações sociais

a) 1/1/2/2/2

b) 2/1/2/1/2

c) 2/2/1/1/1

d) 1/2/1/2/1

e) 1/1/1/2/2




Comentários

Dentre as entidades relacionadas na questão, somente a União e as autarquias possuem personalidade jurídica de direito público. Todas as demais possuem personalidade jurídica de direito privado.

É importante destacar que as organizações sociais não integram a Administração Pública brasileira, apenas colaboram com o Estado na execução de atividades de interesse social.

A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que a organização social “é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato de gestão, para desempenhar serviço público de natureza social. Nenhuma entidade nasce com o nome de organização social; a entidade é criada como associação ou fundação e, habilitando-se perante o poder público, recebe a qualificação; trata-se de título jurídico outorgado e cancelado pelo poder público”.

GABARITO: LETRA C.

(Analista Administrativo/MPU 2010/CESPE) Acerca das agências executivas e reguladoras, julgue os seguintes itens.

38. Os diretores de agência reguladora são indicados e exonerados ad nutum pelo chefe do ministério a que a agência se vincula.

Os diretores de agência reguladora serão escolhidos entre brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados, devendo ser indicados pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea “f”, inciso III, art. 52, da Constituição Federal.

Após terem sido indicados e nomeados pelo Presidente da República, com referendo do Senado Federal, os dirigentes das agências reguladoras exercerão mandato a prazo certo, cuja duração será definida na lei de criação de cada agência.

Depois de nomeados, os dirigentes somente perderão o mandato em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar, desde que a lei de criação da agência não tenha estabelecido outras hipóteses de perda do mandato.

Sendo assim, constata-se que o texto da assertiva está incorreto, pois não existe a possibilidade de exoneração ad nutum dos dirigentes de agências reguladoras.

39. Para se transformar em agência executiva, uma fundação deve ter, em andamento, planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional.




O art. 51 da Lei 9.649/1998 dispõe que o Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos: ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento, e, ainda, ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.

Apesar de o texto da assertiva, aparentemente, parecer verdadeiro, é necessário destacar que a banca examinadora o considerou incorreto. A única explicação para que a assertiva seja considerada incorreta está na afirmação de que a fundação se transforma em agência executiva, quando, na verdade, apenas recebe uma qualificação. É mole?!

40. À agência executiva é vedada a celebração de contrato de gestão com órgão da administração direta.

Diferentemente do que consta no texto da assertiva, a celebração de contrato de gestão com o administração direta é condição para que a fundação pública receba a qualificação de agência executiva, o que torna a assertiva incorreta.

41. A desqualificação de fundação como agência executiva é realizada mediante decreto, por iniciativa do ministério supervisor.

O Decreto nº 2.487/1998, que dispõe sobre a qualificação de autarquias e fundações como Agências Executivas, afirma, no § 4º, de seu art. 1º, que “a desqualificação de autarquia ou fundação como Agência Executiva dar-se-á mediante decreto, por iniciativa do Ministério supervisor, com anuência do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado”. Assertiva correta.

42. As agências executivas fazem parte da administração direta, e as agências reguladoras integram a administração pública indireta.

Tanto as agências reguladoras quanto as agências executivas possuem natureza jurídica de autarquias, portanto, integram a Administração Pública Indireta. Assertiva incorreta.

(Analista Processual/MPU 2010/CESPE) No que diz respeito à organização administrativa federal, julgue o item abaixo.

43. As entidades compreendidas na administração indireta subordinam-se ao ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relação hierárquica de índole político-administrativa, mas não funcional.

Apesar de se tratar de uma questão elaborada pelo CESPE, também são comuns questões da ESAF afirmando que existe relação de subordinação entre a Administração Direta e Indireta, o que não é verdade.




As entidades da Administração Indireta não estão subordinadas aos órgãos da Administração Direta (Ministérios, por exemplo), mas somente vinculadas, o que impõe a submissão ao controle finalístico. Assertiva incorreta.

(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) No que se refere à organização administrativa, julgue os itens que se seguem, relativos a centralização, descentralização, concentração e desconcentração.

44. Caso o presidente da República determine a centralização da administração de determinado serviço público, esse serviço deverá ser realizado e acompanhado por órgão da administração direta.

Sob o enfoque do Direito Administrativo, a “centralização” ocorre quando a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente, em face dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas respectivas competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou jurídicas.

Nesse caso, além de o ente estatal ser o titular da função administrativa, ainda será o responsável pela execução de tal atividade, através de seus respectivos órgãos públicos (a exemplo dos Ministérios). Assertiva correta.

45. Considere que o órgão responsável pela infraestrutura de transporte de determinada região repassou para outra pessoa jurídica a atribuição de executar obras nas estradas sob sua jurisdição. Nessa situação, caracteriza-se a ocorrência de desconcentração.

A desconcentração ocorre sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica, dando origem a órgãos públicos. Dessa forma, como o texto da assertiva afirmou que a execução de obras foi repassada para “outra pessoa jurídica”, ficou caracterizada a descentralização da atividade. Assertiva incorreta.

46. Considere que um estado crie, por meio de lei, uma nova entidade que receba a titularidade e o poder de execução de ações de saneamento público. Nessa situação, configura-se a descentralização administrativa efetivada por meio de outorga.

Na descentralização por outorga, uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios) cria ou autoriza a criação (em ambos os casos através de lei específica) de entidades administrativas (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) que receberão a titularidade e a responsabilidade pela execução de uma determinada atividade administrativa.

Por outro lado, na descentralização por delegação uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de contrato administrativo ou ato unilateral, transfere somente o exercício de determinada atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica, que já atuava anteriormente no mercado.




Perceba que na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, pois a titularidade do serviço permanece com o ente estatal. Assertiva correta.

47. A descentralização administrativa efetivada mediante delegação decorre de ato unilateral do Estado e, normalmente, tem prazo indeterminado.

Conforme destacado na assertiva anterior, a delegação ocorre através de contrato administrativo ou ato unilateral, mas, ao contrário do que foi afirmado na assertiva, ocorre por tempo determinado.

(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os próximos itens, a respeito da organização administrativa da União, considerando a administração direta e indireta.

48. O Serviço Nacional do Comércio (SENAC), como serviço social autônomo sem fins lucrativos, é exemplo de empresa pública que desempenha atividade de caráter econômico ou de prestação de serviços públicos.

O SENAC e demais entidades integrantes do “sistema S” (a exemplo do SESC, SENAI, SEBRAE, SENAR, etc.) possuem natureza jurídica de “Serviços Sociais Autônomos”, o que torna a assertiva incorreta.

O professor Hely Lopes Meirelles afirma que Serviços Sociais Autônomos “são todos aqueles instituídos por lei, com personalidade jurídica de direito privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais”.

(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os itens subsequentes, acerca das agências executivas e reguladoras.

49. Considere que Pedro, imediatamente após o término de seu mandato como dirigente de agência reguladora, tenha sido convidado a assumir cargo gerencial em empresa do setor regulado pela agência onde cumprira o mandato. Nessa situação, Pedro não poderá assumir imediatamente o novo cargo, devendo cumprir quarentena.

O art. 8º da Lei 9986/2000 estabelece um período de “quarentena” que deve ser cumprido pelos ex-dirigentes das agências reguladoras federais após deixarem as respectivas entidades. Segundo o texto da lei, o ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato.




Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes. A “quarentena” é aplicável também ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato. Assertiva correta.

50. (Auditor Fiscal/SEFAZ-CE 2007/ESAF) Assinale a opção que contemple o ponto de distinção entre a empresa pública e a sociedade de economia mista.

a) Natureza jurídica.

b) Atuação na ordem econômica.

c) Regime do pessoal.

d) Natureza do patrimônio.

e) Formação do capital social.

Comentários

Para responder às questões elaboradas pela ESAF, fique atento às três principais distinções existentes entre as empresas públicas e sociedades de economia mista:

1ª) Foro judicial - nos termos do inciso I, art. 109, da CF/1988, as causas em que a empresa pública federal for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça federal comum. Entretanto, as sociedades de economia mista federais não gozam dessa prerrogativa, possuindo foro judicial na justiça comum estadual.

A Súmula n° 517 do Supremo Tribunal Federal prevê que “as sociedades de economia mista só têm foro na Justiça Federal quando a União intervém, como assistente ou opoente”.

2ª) Forma jurídica - as sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima (S.A.), sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais. Por outro lado, as empresas públicas podem ser constituídas sob qualquer forma jurídica prevista em lei (sociedade anônima, sociedade limitada ou sociedade em comandita por ações).

Na esfera federal, as empresas públicas ainda podem ser constituídas sob uma forma jurídica inédita, que ainda não existia e foi criada apenas para aquela determinada empresa pública. Isso se deve ao fato de que compete à União legislar sobre direito comercial, nos termos do inciso I do artigo 22 da Constituição Federal de 1988.

3ª) Capital Social - as empresas públicas são constituídas por capital exclusivamente estatal (público). O capital deve pertencer integralmente a entidades da Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal)




ou Indireta (outras empresas públicas, autarquias, fundações públicas e sociedades de economia mista), sendo vedada a participação de particulares na integralização do capital.

Para que uma empresa pública seja considerada federal, é necessário que a maioria do capital votante esteja sob o domínio da União. Nesses termos, podemos considerar como federal uma empresa pública em que 60% do capital votante pertença à União (mais da metade), 20% a um Estado, 10% a uma sociedade de economia mista e 10% a um Município.

Por outro lado, as sociedades de economia mista são instituídas mediante a integralização de capital proveniente do Poder Público e, ainda, de particulares. É o denominado “capital misto”. O inc. III, art. 5º, do Decreto-Lei 200/67, estabelece que para ser configurada como federal, a maioria das ações com direito a voto da sociedade de economia mista deve pertencer à União.

GABARITO: LETRA E.




QUESTÕES COMENTADAS – COM RESPECTIVOS GABARITOS 01. (Auditor Fiscal do Trabalho/MTE 2010/ESAF) Tendo por base a organização administrativa brasileira, classifique as descrições abaixo como sendo fenômenos: (1) de descentralização; ou (2) de desconcentração. Após, assinale a opção correta.

( ) Criação da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), para prestar serviços oficiais de estatística, geologia e cartografia de âmbito nacional;

( ) Criação de delegacia regional do trabalho a ser instalada em municipalidade recém emancipada e em franco desenvolvimento industrial e no setor de serviços;

( ) Concessão de serviço público para a exploração do serviço de manutenção e conservação de estradas;

( ) Criação de novo território federal.

a) 2 / 1 / 2 / 1

b) 1/ 2 / 2 / 1

c) 2/ 2 / 1 / 1

d) 1/ 2 / 1 / 1

e) 1/ 2 / 1 / 2

(Oficial Técnico de Inteligência – Direito/ABIN 2010/CESPE) No que concerne à administração pública, julgue os itens a seguir.

02. Caso o diretor-presidente de uma autarquia federal edite um ato, delegando a outro diretor a competência para julgar recursos administrativos, tal delegação será legal.

03. A administração pública é caracterizada, do ponto de vista objetivo, pela própria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus agentes e órgãos.

04. Considerando-se que, de acordo com a teoria do órgão, os atos praticados pelos agentes públicos são imputados à pessoa jurídica de direito público, é correto afirmar que os atos provenientes de um agente que não foi investido legitimamente no cargo, são considerados inexistentes, não gerando qualquer efeito.

05. Embora, em regra, os órgãos públicos não tenham personalidade jurídica, a alguns órgãos é conferida a denominada capacidade processual, estando eles autorizados por lei a defender em juízo, em nome próprio, determinados interesses ou prerrogativas.




06. (Analista de Planejamento/SEFAZ SP 2009/ESAF) Acerca da organização administrativa do Estado de São Paulo, assinale a opção correta.

a) A criação de uma empresa pública é feita diretamente por autorização do Secretário de Estado da respectiva pasta à qual está vinculada, seguida da aprovação, pelo Governador do Estado.

b) As sociedades de economia mista, por se tratarem de pessoas jurídicas com personalidade jurídica de direito privado, quando publicarem programas, obras ou serviços de suas atividades, não estão vinculadas à vedação de não inserirem nomes, símbolos e imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades.

c) As empresas públicas e sociedades de economia mista não estão vinculadas aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.

d) A empresa pública pode criar subsidiária diretamente por ordem de seu Presidente, com a subsequente aquiescência do Governador do Estado.

e) É obrigatória a eleição pelos servidores e empregados públicos de um Diretor-Representante e de um Conselho de Representantes nas autarquias, assim como nas sociedades de economia mista e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público.

07. (Analista de Finanças e Controle/CGU 2008/ESAF) Sobre as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, julgue as assertivas a seguir:

I. a outorga da qualificação como OSCIP é ato discricionário.

II. as entidades de beneficio mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios são passíveis de qualificação como OSCIP prevista na lei.

III. a promoção da segurança alimentar e nutricional é uma das finalidades exigidas para a qualificação como OSCIP, instituída pela lei.

IV. as organizações sociais são passíveis de qualificação como OSCIP.

V. as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão público ou por fundações públicas não poderão ser qualificadas como OSCIP.

Assinale a opção correta.

a) I, II e III são verdadeiras e IV e V são falsas.

b) II e III são falsas e I, IV e V são verdadeiras.

c) I e III são verdadeiras e II, IV e V são falsas.




d) I, III e V são verdadeiras e II e IV são falsas.

e) I, II e IV são falsas e III e V são verdadeiras.

(Administrador/AGU 2010/CESPE) A respeito da organização administrativa do Estado brasileiro, julgue os itens que se seguem.

08. Os contratos de gestão das agências executivas são celebrados com o respectivo ministério supervisor pelo período mínimo de um ano, estabelecendo os objetivos, metas e indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para avaliação do seu cumprimento.

09. No âmbito da administração pública indireta, o contrato de gestão é o principal instrumento de controle dos resultados de uma organização social.

10. A atividade de regulação exercida pelas agências reguladoras no Brasil é realizada somente sobre os serviços públicos desestatizados, dos quais depende a população.

(Agente Administrativo/AGU 2010/CESPE) Com relação à organização administrativa e aos serviços públicos, julgue os próximos itens.

11. A autarquia é uma pessoa jurídica criada somente por lei específica para executar funções descentralizadas típicas do Estado.

(Advogado/CEF 2010/CESPE - adaptada) A respeito das empresas públicas e das sociedades de economia mista e considerando a atuação fiscalizadora do Tribunal de Contas da União (TCU), julgue os itens abaixo.

12. Segundo o TCU, as empresas públicas e as sociedades de economia mista que exploram atividade econômica, ainda que pretendam celebrar contratos diretamente relacionados com o exercício da atividade fim, estão obrigadas a se submeter ao procedimento da licitação.

13. A vedação da acumulação de empregos, cargos ou funções públicas não se aplica às sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica, em razão do regime concorrencial a que se submetem.

14. As empresas públicas, no que se refere a direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários, possuem personalidade jurídica de direito privado, não lhes sendo estendidas prerrogativas públicas, ainda que se trate de atuação em regime não concorrencial para prestação de serviços públicos.




15. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Sobre as Agências Reguladoras, é correto afirmar que integram a:

a) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia.

b) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial.

c) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia.

d) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial.

e) Administração Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum até hoje, não são obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito menos em regime especial.

16. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) "No setor de atividades exclusivas de Estado, deverão ser introduzidas as Agências como novo modelo institucional, na forma de Agências Executivas e Agências Reguladoras, que revitalizarão as autarquias e fundações, resgatando a sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e mecanismos de gestão voltados para a assimilação em profundidade da administração gerencial, por meio da introdução da avaliação de desempenho, do controle por resultados, da focalização da satisfação do usuário e do controle de custos."

(In: BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Os avanços da reforma na administração pública: 1995-1998. Brasília: MARE, 1998. 127 p. - Cadernos MARE da reforma do estado; Caderno 15, p. 18.19 ).

Quanto às características das agências reguladoras federais no ordenamento jurídico brasileiro, assinale a opção correta.

a) Como integrantes da administração pública federal direta, as agências reguladoras surgiram no Brasil com a finalidade primeira de regular e controlar os serviços públicos que passaram a ser prestados pela iniciativa privada na década de 1990.

b) Sem uma legislação que discipline as características gerais das agências reguladoras brasileiras, as leis especiais que instituíram cada uma delas acabaram por conferi-las as mais diversas naturezas: empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundações.

c) Entre as garantias asseguradas a fim de conceder às agências reguladoras maior autonomia e independência, estão, em regra, a formação de quadro próprio de servidores, receitas próprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo.




d) A independência decisória conferida às agências reguladoras no Brasil trouxe o conceito de jurisdição administrativa ao ordenamento jurídico brasileiro, de maneira que, em seu âmbito de atuação, essas instituições possuem competência para dirimir conflitos de interesses que envolvam a administração pública, com força de coisa julgada.

e) Enquanto entidades da administração pública federal indireta, as relações de trabalho das agências reguladoras são regidas pela Consolidação das Leis de Trabalho - CLT, em regime de emprego público.

(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Quanto aos princípios e normas da administração pública, julgue o item abaixo.

17. A proibição inserta na CF de acumular cargos públicos remunerados não abrange as funções ou cargos das empresas públicas e sociedades de economia mista.

(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Com relação à responsabilidade civil do Estado, às formas de utilização dos bens públicos e à administração indireta, julgue o item a seguir.

18. As autarquias são pessoas jurídicas de direito público de capacidade exclusivamente administrativa.

(Analista em C&T Junior – Direito/INCA 2010/CESPE) No que concerne à organização administrativa federal, julgue os itens a seguir.

19. As agências reguladoras estão sujeitas ao controle financeiro, contábil e orçamentário exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas da União.

20. A criação e a extinção autorizadas por lei e sujeitas ao controle estatal e a participação do capital privado na composição do capital social são características comuns das empresas públicas e das sociedades de economia mista.

21. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Dado o seu caráter regulador, é correto afirmar que os seguintes aspectos inerentes à atividade da Agência Nacional de Águas estarão sujeitos à atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, exceto:

a) o conteúdo das decisões regulatórias emitidas.

b) os atos referentes a pessoal e sua remuneração.

c) os dispêndios, licitações e contratações produzidos.

d) os processos em que houver dispensa ou inexigibilidade de licitação.




e) os sistemas administrativos e operacionais de controle interno administrativo utilizados na gestão orçamentária, financeira, patrimonial, operacional e de pessoal.

22. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Quanto às características da administração pública federal brasileira e sua forma de organização, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opção correspondente.

( ) Os órgãos são compartimentos internos da pessoa pública que compõem sua criação bem como sua extinção são disciplinas reservadas à lei.

( ) A realização das atividades administrativas do Estado, de forma desconcentrada, caracteriza a criação de pessoas jurídicas distintas, componentes da administração pública indireta.

( ) As entidades da administração pública indireta do Poder Executivo, apesar de não submetidas hierarquicamente ao Ministério a que se vinculam, sujeitam-se à sua supervisão ministerial.

( ) O Poder Judiciário e o Poder Legislativo constituem pessoas jurídicas distintas do Poder Executivo e, por isso, integram a administração pública indireta.

a) V, F, V, F

b) V, F, F, V

c) F, V, V, F

d) F, V, F, V

e) V, V, F, V

(Assistente em C&T/INCA 2010/CESPE) Acerca das normas constitucionais sobre administração pública, julgue os itens subsequentes.

23. Considere que o estado de Goiás, na vigência da atual CF e respeitando as normas constitucionais aplicáveis, tenha criado uma autarquia estadual responsável por fomentar e regulamentar a comercialização de produtos agrícolas. A respeito dessa situação hipotética, é correto concluir que a referida autarquia foi criada por meio de uma lei estadual.

(Analista Executivo/INMETRO 2010/CESPE - adaptada) Assinale a opção correta a respeito das reformas para a modernização da administração pública brasileira.




24. O Decreto-lei n.º 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do governo federal de conferir maior efetividade à ação governamental por meio de intensa centralização do aparelho estatal.

25. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado não compreendeu entre seus princípios a necessidade de ênfase na qualidade, na produtividade e na satisfação do cidadão.

26. Por meio das mudanças desencadeadas pela reforma administrativa do final da década de sessenta do século passado, pode-se perceber o claro enfraquecimento do Estado desenvolvimentista e do Estado empresário-produtor.

27. A reforma da administração pública empreendida na década de trinta do século passado representou, em todos os seus aspectos, o fortalecimento da lógica patrimonialista de Estado.

28. As medidas adotadas entre os anos de 1995 e 1998 introduziram uma cultura gerencial na administração pública brasileira e contribuíram para o fortalecimento de valores democráticos, tais como a transparência, a participação e o controle social.

29. (Analista de Finanças e Controle/STN 2008/ESAF) O Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal são, respectivamente, sociedade de economia mista e empresa pública, cujos capitais votantes majoritários pertencem à União. Quanto a estas espécies de instituições, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opção correspondente.

( ) A constituição de sociedades de economia mista e de empresas públicas decorre de um processo de descentralização do Estado que passa a exercer certas atividades por intermédio de outras entidades.

( ) Apesar de serem constituídas como pessoas jurídicas de direito privado, as sociedades de economia mista e as empresas públicas estão submetidas hierarquicamente à pessoa política da federação que as tenha criado.

( ) Somente por lei específica podem ser criadas sociedades de economia mista e empresas públicas, bem como necessária autorização legislativa, em cada caso, para a criação de suas subsidiárias.

( ) As empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica sujeitam-se ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

( ) Quanto ao regime de compras, as empresas públicas e as sociedades de economia mista sujeitam-se aos princípios da administração pública e devem observar procedimento licitatório.

a) V, V, F, V, F




b) V, F, F, V, V

c) F, F, V, F, V

d) F, V, V, F, F

e) V, F, F, V, F

30. (Técnico Superior/IPAJM 2010/CESPE) Por um lado, a administração pública atua não só por meio de seus órgãos, de seus agentes, de suas entidades, mas também por intermédio de terceiros. Por outro lado, utiliza-se desse aparato para desempenhar a função administrativa que consiste na própria atividade administrativa estatal. Nesse viés, a doutrina faz distinção entre os sentidos objetivo e subjetivo da expressão administração pública.

José dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito administrativo. 16.ª ed. Rio de Janeiro, 2006 (com adaptações).

A partir do texto acima, é correto afirmar que a expressão administração pública

A) refere-se, no sentido subjetivo, formal ou orgânico, às atividades próprias do Poder Executivo.

B) significa, no sentido objetivo, material ou funcional, o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas integrantes da estrutura organizacional do Estado.

C) significa, no sentido subjetivo, formal ou orgânico, o conjunto de órgãos, de agentes e de entidades (pessoas jurídicas) que desempenham a função administrativa, que é função predominantemente exercida pelos órgãos do Poder Executivo.

D) compreende, em sentido estrito, subjetivamente considerada, os órgãos governamentais, aos quais incumbe traçar não só os planos de ação, mas também os órgãos administrativos, que se traduzem na administração pública em sentido amplo.

E) aplica-se às autarquias, às sociedades de economia mista, às empresas públicas e às fundações públicas, que são as pessoas jurídicas encarregadas da função administrativa.

(Promotor de Justiça Substituto / MPE ES 2010 / CESPE – adaptada) Tendo em vista os conceitos acerca da administração pública direta e indireta, das agências reguladoras, das fundações de direito público e privado e das organizações sociais, julgue os itens seguintes.

31. As pessoas qualificadas como organizações sociais, às quais incumbe a execução de serviços públicos em regime de parceria com o poder público, formalizado por contratos de gestão, devem ter




personalidade jurídica de direito privado e não podem ter fins lucrativos.

32. Como compartimentos internos da pessoa pública, os órgãos públicos, diferentemente das entidades, são criados e extintos somente pela vontade da administração, sem a necessidade de lei em sentido formal.

33. As autarquias destinam-se a executar serviços públicos de natureza social e administrativa e atividades de cunho econômico ou mercantil.

34. As agências reguladoras, como autarquias de regime especial, dispõem de uma disciplina legal única, expressa em lei federal aplicável a todas as esferas de governo.

35. As fundações de direito público e as de direito privado detêm alguns privilégios que são próprios das autarquias, como o processo especial de execução, a impenhorabilidade dos seus bens, o juízo privativo, prazos dilatados em juízo e duplo grau de jurisdição.

36. (Processo Seletivo Simplificado/União 2008/ESAF) Quanto ao regime jurídico-administrativo brasileiro, pode-se afirmar corretamente:

a) o regime próprio da Administração Pública no Brasil aplica-se tão somente à atuação do Poder Executivo e de sua administração indireta nas esferas federal, estadual, municipal e do Distrito Federal.

b) a fim de promover maior especialização na atividade administrativa, o Estado pode criar pessoas jurídicas de direito público a quem transfere o exercício de atividades que lhes são pertinentes, fenômeno esse denominado desconcentração.

c) a administração pública indireta decorre de um processo de descentralização administrativa e está representada atualmente, entre outros, nas autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e organizações sociais.

d) os órgãos públicos constituem partições internas da pessoa jurídica que integram e, se investidos de poder jurídico, ainda que só aparente, possuem o poder de manifestação da vontade do próprio Estado, assim o defende a teoria do órgão.

e) as entidades da administração pública indireta poderão criar subsidiárias mediante autorização legislativa, em cada caso, sendo-lhes vedada, contudo, a participação em empresas privadas.

37. (Analista de Tecnologia/SEFAZ-CE 2007/ESAF) Assinale a opção que contenha a correlação correta. (1) Personalidade jurídica de direito privado (2) Personalidade jurídica de direito público

( ) Autarquias




( ) União

( ) Empresas públicas

( ) Sociedades de economia mista

( ) Organizações sociais

a) 1/1/2/2/2

b) 2/1/2/1/2

c) 2/2/1/1/1

d) 1/2/1/2/1

e) 1/1/1/2/2

(Analista Administrativo/MPU 2010/CESPE) Acerca das agências executivas e reguladoras, julgue os seguintes itens.

38. Os diretores de agência reguladora são indicados e exonerados ad nutum pelo chefe do ministério a que a agência se vincula.

39. Para se transformar em agência executiva, uma fundação deve ter, em andamento, planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional.

40. À agência executiva é vedada a celebração de contrato de gestão com órgão da administração direta.

41. A desqualificação de fundação como agência executiva é realizada mediante decreto, por iniciativa do ministério supervisor.

42. As agências executivas fazem parte da administração direta, e as agências reguladoras integram a administração pública indireta.

(Analista Processual/MPU 2010/CESPE) No que diz respeito à organização administrativa federal, julgue o item abaixo.

43. As entidades compreendidas na administração indireta subordinam-se ao ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relação hierárquica de índole político-administrativa, mas não funcional.

(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) No que se refere à organização administrativa, julgue os itens que se seguem, relativos a centralização, descentralização, concentração e desconcentração.

44. Caso o presidente da República determine a centralização da administração de determinado serviço público, esse serviço deverá ser realizado e acompanhado por órgão da administração direta.

45. Considere que o órgão responsável pela infraestrutura de transporte de determinada região repassou para outra pessoa jurídica a




atribuição de executar obras nas estradas sob sua jurisdição. Nessa situação, caracteriza-se a ocorrência de desconcentração.

46. Considere que um estado crie, por meio de lei, uma nova entidade que receba a titularidade e o poder de execução de ações de saneamento público. Nessa situação, configura-se a descentralização administrativa efetivada por meio de outorga.

47. A descentralização administrativa efetivada mediante delegação decorre de ato unilateral do Estado e, normalmente, tem prazo indeterminado.

(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os próximos itens, a respeito da organização administrativa da União, considerando a administração direta e indireta.

48. O Serviço Nacional do Comércio (SENAC), como serviço social autônomo sem fins lucrativos, é exemplo de empresa pública que desempenha atividade de caráter econômico ou de prestação de serviços públicos.

(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os itens subsequentes, acerca das agências executivas e reguladoras.

49. Considere que Pedro, imediatamente após o término de seu mandato como dirigente de agência reguladora, tenha sido convidado a assumir cargo gerencial em empresa do setor regulado pela agência onde cumprira o mandato. Nessa situação, Pedro não poderá assumir imediatamente o novo cargo, devendo cumprir quarentena.

50. (Auditor Fiscal/SEFAZ-CE 2007/ESAF) Assinale a opção que contemple o ponto de distinção entre a empresa pública e a sociedade de economia mista.

a) Natureza jurídica.

b) Atuação na ordem econômica.

c) Regime do pessoal.

d) Natureza do patrimônio.

e) Formação do capital social.




GABARITO

1) D 2) F 3) V 4) F 5) C

6) E 7) E 8) V 9) F 10) F

11) V 12) F 13) F 14) F 15) E

16) C 17) F 18) V 19) V 20) F

21) A 22) A 23) V 24) F 25) F

26) F 27) F 28) V 29) B 30) C

31) V 32) F 33) F 34) F 35) F

36) D 37) C 38) F 39) E 40) E

41) V 42) F 43) F 44) C 45) F

46) C 47) F 48) F 49) V 50) E

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