objet

ivos Esperamos que, ao final desta aula, voc seja capaz de:

definir o planejamento municipal;

identificar tipos de planos utilizados por um municpio;

reconhecer o plano estratgico como ferramenta de relevncia gesto dos municpios.

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Meta da aula

Apresentar o planejamento municipal e os planos desse processo.

Planejamento municipalBreno Luiz Lunga Batista

Marco Antnio da Silva Batista AULA

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C E D E R J8 6

O planejamento uma funo administrativa fundamental para qualquer

organizao pblica ou privada, pois, a partir dele, traamos os rumos que

queremos seguir e podemos analisar a prpria organizao. Um municpio,

como organizao pblica, depende desse preparo para tomar as aes em

prol do benefcio da populao.

GOVERNO MUNICIPAL E PLANEJAMENTO

O planejamento um processo contnuo e dinmico que consiste

em tomar decises antecipadamente e organizar as aes de forma lgica e

racional, de modo a garantir a eficcia e a realizao dos objetivos de uma

organizao. um processo permanente de reflexo e anlise para escolha

de alternativas que permitam alcanar resultados desejados no futuro.

Um planejamento adequado fundamental para que o governo

municipal tome suas decises de maneira a atender s necessidades pbli-

cas. E para tal deve-se garantir que este seja elaborado com bom senso e

eficincia para atingir seus objetivos, visando sempre sinergia do governo

com a sociedade e articulando suas decises com esta.

Os municpios so organizaes complexas e sua rede de relaciona-

mentos como as lideranas populares, vereadores, fornecedores, usurios

de servios, servidores etc. tm diferentes pontos de vista a respeito da

realidade e dos problemas que esta enfrenta. Dessa forma, importante

que sejam compartilhadas as decises que definiro o destino do municpio,

especialmente os planos, cujos processos claros e transparentes podero ser

debatidos e tero melhor eficincia em sua elaborao e implementao.

O governo que presta contas das suas decises tem mais possibilidades de

levantar recursos e de maximizar o uso dos recursos de que dispe.!

INTRODUO

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A participao dos agentes pblicos muito importante no plane-

jamento e de responsabilidade do prefeito que se implementem as ideias

com finalidade de conhecer o universo em que o municpio se situa. Alm

da populao, agentes importantes na relao com o municpio so as

outras esferas estadual e federal, alm de outras cidades e estados que

tenham interesses e objetivos comuns com o municpio.

O planejamento municipal deve compreender a cidade em longo,

mdio e curto prazos, e to importante que consta nos artigos 30 e

165 artigos que determinam a elaborao do Plano Plurianual, da Lei

das Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual da Constituio

Federal. O que no significa que a apresentao destes represente o

conhecimento contnuo da realidade e dos problemas do municpio.

Estudos permanentes da economia, dos recursos pblicos dispo-

nveis e potenciais, das foras, fraquezas, oportunidades e ameaas do

municpio so objetos da ao do governo, mas esse processo demanda

a participao de todos os que convivem na localidade e demandam a

ao do poder pblico.

O planejamento municipal tambm composto por dois ele-

mentos importantes: a questo tcnica que, durante sua formulao,

racionaliza o processo e organiza as informaes sobre o objeto, como

os estudos de viabilidade; e a questo poltica, uma vez que o interesse

pblico diversificado principalmente em grandes municpios e s

vezes at conflitantes entre grupos da sociedade. O prefeito deve sempre

considerar estas duas variveis que constituem a sntese tcnico-poltica

do planejamento.

AU

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Apesar de a Constituio Federal e de a estadual regularem a administrao e o planejamento municipal, a Lei Orgnica municipal deve sempre ser consultada a respeito das limitaes na prestao de alguns servios, principalmente sobre

os problemas locais de habitao; meio ambiente; defesa civil; infraestrutura social

e econmica; oferta de servios urbanos; condies da mulher na

sociedade; proteo da criana, do adolescente e do idoso;

qualidade dos servios pblicos, entre outros.

!

Figura 6.1: Os objetivos e metas do planejamento municipal devem estar voltados para atender s necessidades da sociedade. Fonte: http://www.flickr.com/photos/almabrasil/1243953271/

PLANEJAMENTO COMO PROCESSO

O planejamento pode ser entendido como um processo que vai

alm da elaborao de planos e perspectivas de resultados futuros. Alguns

dos produtos do planejamento no so provenientes do documento final,

com suas diretrizes, metas e seus objetivos, mas decorrentes da prpria

atividade de planejar. Para isso, a prefeitura deve:

Raf

aela

Zac

arew

icz

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dispor permanentemente de dados bsicos que permitam ana-

lisar a situao socioeconmica do municpio e seu potencial

de desenvolvimento;

identificar junto comunidade as suas principais necessidades

e as das instituies localizadas no municpio;

dar um balano no andamento dos projetos que a prefeitura

e outras instituies esto executando e tentar integrar as ini-

ciativas dos setores pblicos e privados;

avaliar necessidades com base em critrios como gravidade da

situao, populao afetada, urgncia das medidas e conheci-

mentos tcnicos que a prefeitura deve ter sobre a rede municipal

de servios e os recursos disponveis;

promover a discusso desses problemas por meio de entidades

de ligao com a comunidade (conselhos, comisses, comits)

ou reunies abertas com interessados, e sair da com viso de

consenso sobre as prioridades e elementos para implementar

a ao;

levantar e discutir alternativas de solues e seus respectivos

custos, avaliando encargos presentes e futuros e levando em

conta que no adianta construir equipamentos ou formular

solues que a prefeitura no tenha condies de manter;

escolher as alternativas consideradas melhores, tendo em vista

o interesse social e o desenvolvimento sustentvel do municpio;

negociar o programa de trabalho possvel, em discusso aberta;

alocar recursos materiais e humanos por intermdio das leis de

diretrizes oramentrias e dos programas anuais de trabalho,

tendo em vista operar os servios novos e os j existentes;

manter sistema de acompanhamento fsico-financeiro de pro-

jetos e atividades (IBAM, 2009).

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Preparar-se para o inevitvel, prevenindo o indesejvel e controlando o que for controlvel" (Peter Drucker).

H muitos conceitos para planejamento na literatura de administrao que costumam se aplicar menos ou mais diretamente ao ambiente das empresas. No mbito do governo municipal, h uma diferena de objetivos em relao ao mundo corporativo que no exclui a importncia do planejamento para o ente pblico. Como voc definiria o planejamento municipal, considerando a particularidade da administrao pblica?

Resposta ComentadaO planejamento municipal representa a maneira de a sociedade definir seu des-

tino de exercer poder sobre seu futuro. Ele refina os objetivos pblicos e planeja

a ao necessria para alcan-los. A grande questo do planejamento pblico

no nosso caso, municipal so os interesses pblicos envolvidos. A gesto

deve pensar sempre em atender ao bem pblico, mas h interesses, s vezes

conflitantes, entre os grupos sociais e cabe prefeitura equilibrar o lado poltico

com o tcnico para chegar a objetivos em prol da sociedade.

Atividade 11

PLANOS PARA O MUNICPIO

A grande questo dos p l a n o s que estes no fiquem limitados

ao processo e produo de um simples documento, mas que estejam

sempre comprometidos com a realidade e com as mudanas no cenrio

municipal e visando o bem-estar da populao. Dessa maneira, devem

estar amparados com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige a ao

planejada e executada na previso do oramento com finalidade de

garantir os benefcios para a populao e o equilbrio das contas pblicas.

Veremos alguns tipos de planos que o municpio pode elaborar

pela lei ou por motivos estratgicos.

pl a n o

Um plano a consolidao das atividades desenvol-vidas no processo de planejamento em um documento.

C E D E R J 9 1

Figura 6.2: Eduardo Paes prefeito do Rio, Dilma Rouseff presidente, e Srgio Cabral governador do estado no Centro de Operaes da Prefeitura do Rio: as relaes intergoverna-mentais devem ser consideradas ao se realizar o planejamento municipal. Fonte: http://www.flickr.com/photos/blogplanalto/5393989424/

Plano estratgico

A noo de estratgia antiga e existe na atividade militar desde

os tempos de Sun Tzu, h quase 2.500 anos. Esse conceito, j aplicado

em termos empresariais, definido como a mobilizao dos recursos

disponveis em mbito global, com o fim de atingir os objetivos em longo

prazo. O p l a n e j a m e n t o e s t r at g i c o uma das ferramentas mais uti-

lizadas pelas organizaes contemporneas, e atravs dele que estas se

orientam para o mercado e definem suas prioridades com a inteno de

atingir seus propsitos organizacionais.

Conforme o ambiente das organizaes pblicas vem se tornando

mais complexo e dinmico e crescem as expectativas de seus clientes, o pla-

nejamento estratgico tambm se torna mais importante e, como processo,

pede metodologia para melhorar a amplitude decisria, prever e gerir riscos,

incertezas e administrar oportunidades e ameaas cidade, especificamente.

Na realidade empresarial, o plano estratgico visa ao relacio-

namento com o mercado e com as incertezas geradas pelos elementos

incontrolveis e imprevisveis do ambiente. Na realidade pblica, o foco

costuma ser o fortalecimento da economia local, a melhora das foras

produtivas e de sua competitividade, a reestruturao de reas urbanas

degradadas e a afirmao de identidade que contribua para a autoestima

da populao e a imagem da cidade, inclusive turisticamente.

planejamento estratgico

O planejamento estratgico pode ser entendido como um conjunto de proce-

dimentos que ajuda as organizaes e as comunidades a ali-nhar suas priorida-

des com as condies da mudana e novas

oportunidades que surgem. Por meio

dele, desenvolvem-se novas metas e estra-tgias, atualizam-se sua misso, viso e valores e criam-se

compromissos entre lderes, colaborado-

res e os principais segmentos da comu-

nidade, seja para esforos presentes, seja para empreen-

dimentos futuros (ROSSI).

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O plano estratgico, mesmo no sendo obrigatrio, passou a ser

utilizado pelos municpios brasileiros a partir do incio da dcada de

1990. Seu carter estratgico que hoje serve de base para a elaborao

do Plano Plurianual, visto que aborda as principais questes municipais.

O planejamento estratgico (PE) um processo contnuo que

visa obter um nvel de otimizao na relao da organizao com seu

ambiente, que define os rumos que o municpio vai tomar e estabe-

lece objetivos, metas, estratgias e monitora seu andamento. Com a

finalidade da melhoria contnua de processos e servios, ele deve ser

acompanhado e adaptado s mudanas que acontecem em seu ambiente,

planejando, executando e analisando os impactos das aes antes de o

ciclo comear novamente.

A primeira fase para o PE o diagnstico estratgico, que consiste

em recolher e analisar informaes que serviro para guiar a administra-

o a encontrar a situao exata de como o municpio se encontra, com

seus aspectos internos foras e fraquezas e externos oportunidades

e ameaas. importante que, nessa etapa, o responsvel pelo planeja-

mento conte com agentes internos e externos para que todas as reas do

municpio, como organizao e como localidade, estejam representadas.

Outra importante definio que se deve estabelecer no incio deste

processo a definio da viso da organizao a projeo da realidade

da organizao atravs de um longo perodo de tempo, isto , como se

desejaria que o municpio estivesse daqui a X anos? que orientar a

elaborao das estratgias e aes.

O diagnstico estratgico dever conter ainda informaes sobre

as bases de dados existentes no municpio, a forma como as informaes

so tratadas, articuladas e divulgadas pelos diferentes rgos da prefei-

tura, a situao dos cadastros (consistncia e sistemtica de atualizao),

as condies da administrao para aplicar e fazer cumprir a legislao

vigente, a estrutura organizacional (nveis e funes), o perfil socioeco-

nmico do municpio, dentre outras que subsidiem a ao do governo

municipal (IBAM, 2009).

A etapa que segue a declarao da misso da organizao, que

deve ser discutida pelos gestores municipais apoiados pela sociedade.

Assim como a viso, ela deve ser explcita, clara e transparente para

todos os interessados, deve conter a finalidade, o campo de atuao e a

abrangncia da organizao.

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O plano deve ainda ser feito de forma racional e composto de aes

articuladas. Para isso, os objetivos estratgicos precisam ser definidos

assim como os prazos para sua execuo. Os responsveis pelo processo

devem se preocupar com os recursos disponveis pelo municpio, sejam

eles financeiros, materiais, humanos etc., para que tudo seja realizado

dentro dos prazos.

Por fim, definem-se as estratgias para se alcanar os objetivos

formulados. As estratgias devem estar sempre dependentes da mis-

so, buscando exatamente os resultados desejados pelo municpio e

sua populao.

O uso do plano estratgico pelos municpios, como vimos, fruto

das rpidas mudanas nos ambientes poltico, econmico e social, e esse

cenrio dinmico continuar sofrendo transformaes. Como qualquer

organizao, a administrao municipal precisa garantir que o plano

tenha continuidade e sustentabilidade e que se adapte a essas mudanas.

Por isso, de extrema importncia o controle das aes, criando inclusive

formas de acompanhar constantemente seu andamento. Esse controle

fornecer insumos para que seja feita a retroalimentao do plano, na

inteno de adaptar aes ao cenrio e corrigir falhas.

Como o plano estratgico uma ferramenta relativamente nova

nas administraes municipais, a deciso de adot-lo necessita de

uma mudana de mentalidade da gesto pblica, devendo ser aceito e

compreendido pela equipe administrativa para que se torne ferramenta

eficiente no planejamento municipal.

Plano Plurianual

O Plano Plurianual (PPA) um instrumento de planejamento e

oramento que define as estratgias, diretrizes e metas do governo para

um perodo de quatro anos que se inicia no segundo ano do mandato

de um prefeito at o primeiro ano do mandato seguinte. Segundo Santos

(2010), o PPA no apenas prope aes a serem implementadas, mas

institui um plano de ao alinhado com o planejamento estratgico que

discrimina os objetivos da gesto da prefeitura, estabelece programas

setoriais e define as fontes de financiamento, alm de aes no ora-

mentrias que contribuem para os objetivos do programa.

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Os objetivos do PPA podem ser definidos da seguinte forma:

organizar, em programas, as aes e os projetos que resultem

em bens e servios voltados ao atendimento das demandas da

sociedade;

estabelecer a relao entre os programas a serem desenvolvidos

e a orientao estratgica de governo;

integrar aes desenvolvidas pela Unio, pelo estado e pelo

municpio;

determinar, quando necessrio, a regionalizao de metas e

gastos governamentais;

orientar a alocao de recursos nos oramentos anuais de forma

compatvel com as metas e receitas;

garantir transparncia aplicao dos recursos pblicos.

Diretrizes oramentrias

O documento que dispe sobre as diretrizes oramentrias integra

as reas de planejamento e oramento. Nele so especificados os pro-

gramas e aes do governo municipal de execuo prioritria e a meta

tangvel a ser atingida at o final do ano subsequente. A Lei de Diretrizes

Oramentrias o instrumento intermedirio entre o Plano Plurianual

e a Lei Oramentria Anual as trs leis do ciclo oramentrio. A LDO

exerce as seguintes funes:

dispe sobre alteraes na legislao tributria e sobre conces-

ses de benefcios tributrios;

estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de

fomento (instituies que financiam projetos de desenvolvimen-

to), como a Caixa econmica Federal e o Banco Nacional de

Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES);

determina metas fiscais, critrios para reduzir as autorizaes de

despesas (contingenciamento), formas de utilizao da reserva

de contingncia, condies para transferncia de recursos para

entidades pblicas e privadas;

define as regras para admisso de pessoal, concesso de vantagem

ou aumento de remunerao, criao de cargos pblicos etc.

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Propostas oramentrias anuais

Outro instrumento oramentrio que serve para o planejamento

municipal vem da Lei Oramentria Anual (LOA) que expressa a pol-

tica econmico-financeira de um municpio e a sua programao anual

de trabalho. A finalidade da LOA estimar as receitas que o municpio

espera dispor e fixar as despesas que sero feitas com tais recursos.

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano

O Plano Diretor visa o desenvolvimento e o ordenamento da

expanso urbana do municpio, buscando o bem-estar dos habitantes.

Embasado pelos princpios do Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257,

de 10/07/01), ele um instrumento bsico para o planejamento urbano

de um municpio com mais de 20.000 habitantes. Estudaremos mais

sobre o Plano Diretor na Aula 12 Desenvolvimento urbano.

Figura 6.3: O ordenamento e a expanso urbana so focos do Plano Diretor. Fonte: http://www.flickr.com/photos/thieleelissa/3421658573/

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Fonte: http://www.sxc.hu/photo/684438

Um municpio pode utilizar uma srie de planos para sua gesto. Vimos, nesta aula, alguns instrumentos que so obrigatrios aos municpios e que subsidiam seu planejamento. Vimos que h planos de nvel ttico, estratgico e operacional. H tambm planos que no foram citados aqui, mas podem figurar na realidade de um municpio, caso sua especificidade seja importante para a gesto, como um plano especfico para transporte, educao etc.Qual a importncia do plano estratgico municipal neste cenrio? Seria s mais um plano para a gesto de uma cidade?

Atividade Final

2 3

Mar

celo

Ger

pe

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Resposta ComentadaO cenrio atual de gesto municipal inclui a competio entre os municpios, a ter-

ceirizao de servios, assim como vrias outras tarefas e funes. A partir dessas

transformaes, ficou claro que tradicionais instrumentos de planejamento j no

eram to eficientes para lidar com a dinmica de desenvolvimento de municpios

mais complexos. Os planos tradicionais so caracterizados principalmente por normas

e regras, mas oferecem pouco suporte informativo para a tomada de deciso e na

orientao das aes.

Por isso, o planejamento estratgico surge como ferramenta no obrigatria quase indis-

pensvel para os municpios. uma possibilidade mais eficiente para gesto municipal,

uma vez que no apresenta a inflexibilidade e o carter to burocrtico dos demais

planos. A viso estratgica favorece as transformaes econmicas e sociais, j que

considera a multiplicidade de iniciativas e busca o equilbrio entre os vrios interesses

dos grupos sociais. A formulao de um plano estratgico pode decorrer de uma srie

de motivaes e fundamental quanto orientao para o futuro de um municpio.

O planejamento um processo contnuo e dinmico que consiste em tomar

decises antecipadamente e organizar as aes de forma lgica e racional. Ele

fundamental para que o municpio tome suas decises de forma a melhor atender

s necessidades pblicas e, para isso, deve-se garantir que o planejamento seja

elaborado com bom senso e eficincia para atingir seus objetivos. A participao

de agentes pblicos no planejamento municipal importante para que se

conhea melhor a realidade do municpio atravs de representantes mais diretos.

O planejamento deve ser visto como um processo que, em seu decorrer, gera

benefcios pelo prprio ato de planejar. O documento final do planejamento

o plano e este reflete os objetivos e metas que o municpio traa. H planos que

decorrem de exigncias legais como os planos resultantes do ciclo oramentrio e h

planos que so implementados com a finalidade estratgica, independentemente

de no haver lei que obrigue os municpios a apresent-los.

R E S U M O

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INFORMAO SOBRE A PRXIMA AULA

Na prxima aula, estudaremos o processo legislativo que o conjunto de

normas a serem seguidas pelos poderes Legislativo e Executivo, na formao

das leis, como as que, por exemplo, ajudam o municpio a realizar seu

planejamento, como vimos nesta aula.