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Grupo Temático 4: Gerenciamento de Organizações Públicas CORDEIRO, W. M.

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BUROCRACIA NA CONSTRUÇÃO DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO SÉCULO XXI:

uma reflexão teórica

Wagner Marques Cordeiro1

RESUMO No presente estudo, propomos uma análise da burocracia, suas características e contribuições para a contínua construção da Administração Pública. O objeto de nossa análise articula exames teóricos de autores que tanto positivam a burocracia, como Weber (1946) e Eisenstadt (1959), quanto autores que a negativam, como Robert Michels (1949), Philip Selznick (1964) e Michel Crozier (1963). Assim, visando uma reflexão acerca de uma esperada posição em favor de que o gerenciamento na Administração Pública demanda práticas burocráticas, temos que o século XXI está mais do que propício para que a gestão de organizações públicas rompa com prejulgamentos acerca da burocracia e enxerguem nela os devidos elementos que favorecem a emergência de uma constante busca de excelência no serviço público. Palavras-chave: Burocracia. Administração Pública. Reflexão teórica.

1 Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).


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INTRODUÇÃO

A burocracia sempre foi tida como um dos entraves para o pleno

desenvolvimento da Administração Pública. Essa é uma crença bastante arraigada

na sociedade brasileira. Mas, sobretudo, arraigada devido à falta de atenção teórico-

procedimental acerca do que, deveras, vem a ser a burocracia e o que ela

resguarda. Essa falta de cuidado analítico com o que vem ser a burocracia faz com

que se reverbere a ideia de que um bom gerenciamento deve manter distância de

práticas burocráticas.

Desse modo, com o objetivo de propor uma reflexão teórica sobre a

burocracia e sua relação com a Administração Pública, o presente artigo faz uma

imersão em um marco teórico em que figuram autores que tanto se debruçam sobre

conotações negativas quanto autores que se debruçam sobre conotações positivas

da burocracia.

A despeito de a burocracia poder estar presente nas mais diversas formas de

coletividade, é nas organizações onde ela pode encontrar sua forma mais tangível.

Ainda que não se queira considerar, tanto as organizações da esfera pública quanto

as organizações da esfera privada, ambas dialogam com a burocracia, haja vista

que, em tais esferas, guardando suas especificidades, a burocracia faz com que

certas organizações se reconheçam, se atraiam, ou se repilam, naturalmente.

Sob a perspectiva reflexiva acerca da contínua construção da Administração

Pública do século XXI, na seção 1 do presente estudo, discutimos a burocracia e

seus contrapontos, e como se forma a base teórica que a negativa e que a positiva.

Na seção 2, trazemos a discussão relacional entre organizações e a burocracia.

Lançando um olhar evolutivo de como a burocracia se firma para construir a

Administração Pública, na seção 3 fazemos um debate histórico. Na seção 4,

apresentamos os estratos burocráticos e sua formação no Brasil. Por fim, na seção

5, em tom provocativo, instigamos uma discussão acerca da competência da

construção da Administração Pública deste século.

Assim, o presente estudo encontra arrimo pelo fato de serem poucos os

trabalhos científicos que se impõem frente à visão hegemônica de que a burocracia

é um mal que precisa ser freado, a fim de que se garanta, por exemplo, um efetivo

aperfeiçoamento da Administração Pública.


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Neste mesmo diapasão, praticamente não se encontram trabalhos que

combatam a ideia de que, para um bom gerenciamento, a burocracia se apresenta

como uma contramão.

1 A BUROCRACIA E SEUS CONTRAPONTOS

Apesar de sistematizada de forma pontual e cuidadosa pelo sociólogo e

economista alemão Max Weber (1864-1920), a burocracia, grosso modo, ainda

parece ser mal compreendida e tem, muitas vezes, sido interpretada como

empecilho ou obstáculo para a fluidez, sobretudo, no que toca aos trâmites

administrativos nas mais diversas organizações e nos seus níveis de eficiência.

Quem nunca escutou uma ou outra pessoa usar a expressão “isto é burocrático

demais” ou “é muita burocracia”; isso com certo desencanto, referindo-se a alguma

exigência procedimental desnecessária proposta ou determinada por alguma

instituição, entidade ou organização de um modo geral?

Para alguns autores como Motta e Bresser-Pereira (2004), a teorização de

Weber foi terrivelmente empobrecida pela interpretação cultural feita pela teoria

administrativa. Vale citar o exemplo do professor e escritor Idalberto Chiavenato, que

nos dias atuais é facilmente tido como autor de leitura obrigatória especialmente nos

cursos de Administração, e que apregoa a burocracia como “uma barreira monolítica

às mudanças. Uma camisa-de-força que bloqueia e impede o ajustamento da

organização às mudanças ambientais” (CHIAVENATO, 2010, p. 71).

Para início de discussão, Guerreiro Ramos (1983) considera que, focalizado

sob variados ângulos, o assunto que envolve a burocracia é complexo. Ele defende

que importa fazer a distinção entre duas conotações que frequentemente tornam

alvo a burocracia. Uma é a conotação negativa, e a outra, a positiva. Sob o prisma

negativo da burocracia, vamos encontrar autores como Robert Michels (1949),

Ludwig von Mises (1944), Karl Mannheim (1941), Philip Selznick (1964) e Michel

Crozier (1963).

Michels entendia que a burocracia abre margem para instalação de uma

verdadeira “lei de ferro nas organizações”, uma vez que, segundo ele, um

agrupamento de pessoas adquire caracteres burocráticos e faz surgir um círculo de

membros que monopoliza as decisões e o poder, tendendo à perpetuação. Mises


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avaliava que burocracia e inovação não se conjugam, dado que a rigidez das regras

e regulamentos inerentes à burocracia não dialogam com agendas progressistas e

inovadoras. Mannheim tinha a posição de que, como traço habitual da burocracia, a

mentalidade conservadora tende a limitar o horizonte de percepção do burocrata,

que, tenderia a generalizar inclusive a própria experiência individual.

Selznick assinala o que chama de “paradoxo da organização” o fenômeno

negativo que ocorre na burocracia quando há a modificação e o abandono dos

objetivos professados ou explícitos da organização, a saber, quando os funcionários

substituem tais objetivos por objetivos operacionais. Ou seja, quando há uma

secundarização dos fins professados.

Já na ótica de Crozier, a burocracia consiste num complexo de “círculos

viciosos”, no sentido de que ela não se corrige em função de seus próprios erros,

que proporcionam também uma luta pelo poder entre dirigentes e subordinados, isso

porque esses não são passivos, mas sim ativos no que se refere aos seus poderes

de barganha.

Por outro lado, na linha de frente de autores que positivam o conceito de

burocracia, temos em Weber (1946) o fanal e principal representante para

avançarmos no campo da ideologia no que tange ao fenômeno burocrático.

Destarte, é mister que entendamos as principais características da burocracia

preceituadas pelo próprio Weber. Conforme esse pensador, a burocracia é dotada

de feições legais fixas, regidas por leis ou normas administrativas; apresenta

hierarquia organizada monocraticamente; o quadro de funcionários se reveste de

ocupantes de cargos imbuídos de know-how para realização de tarefas pré-

determinadas e que atendam a procedimentos padrões; o treinamento especializado

é um pressuposto; a ocupação do cargo está vinculada à plena capacidade de

trabalho do funcionário; o desempenho no cargo obedece a regras gerais; a relação

entre as pessoas deve se dar entre cargos; a meritocracia deve ser respeitada; e os

atos devem ser passíveis de registros, prestigiando, dessa forma, o caráter formal

das comunicações.

Também Weber (1946) entende que precisão, velocidade, clareza,

conhecimento dos arquivos, discrição, entre outros, são exímios atributos da

burocracia. Sim, em linhas gerais, podemos dizer que são essas as características

da burocracia, emprazada pelo próprio autor de “Economia e Sociedade”.


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Na percepção de Guerreiro Ramos (1983), um autor que merece ser citado

pela defesa do conceito positivo de burocracia é o sociólogo israelense Shmuel

Noah Eisenstadt (1959). Este considera, conforme Ramos, que, para o

funcionamento pleno da burocracia, deve haver as condições necessárias. Entre

algumas dessas condições, a diferenciação de esferas institucionais; a

predominância de critérios universalísticos dos principais papéis e funções a

indivíduos ou grupos; a definição de comunidade total; o surgimento de objetivos

que não possam ter em vistas grupos particularistas; a crescente interdependência

entre grupos e incrementos de dificuldades. No entender de Eisenstadt (1959),

burocracia equivale a burocracia representativa. Para Dias (2008, p. 85), “a

organização do Estado é, devido a sua própria natureza, representativa”.

Observadas as características supracitadas, chega a ser quase lugar comum

confrontar as ideias de Weber sobre burocracia com as do sociólogo estadunidense

Robert King Merton (1970), que professa as “disfunções burocráticas” como

aspectos da burocracia que se sobrepõem à eficiência. Esse autor delineia alguns

aspectos os quais são considerados disfunções porque apresentam, segundo o

próprio Merton, internalização das regras e apego aos regulamentos; excesso de

formalismo e de papelório; resistência às mudanças; despersonalização do

relacionamento; categorização como base do processo decisório;

superconformidade às rotinas e aos procedimentos; exibição de sinais de

autoridade; e dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público.

Na perspectiva de afronta ao pensamento de Merton, Motta e Bresser-Pereira

(2004) atribuem ao comportamento humano nas organizações um fator

preponderante para a quebra da efetividade da real dimensão burocrática:

O comportamento dos membros das organizações escapa ao modelo preestabelecido. Verificam-se, então, as consequências não desejadas das burocracias, as „disfunções‟. Todas elas derivam da imprevisibilidade de parte do comportamento dos funcionários. O comportamento previsto era racional, preciso, coordenado. O comportamento que realmente ocorre, e que deixou de ser previsto, pode vir a ser exatamente o oposto daquele planejado. (MOTTA e BRESSER-PEREIRA, 2004, p. 43).

Não obstante esses autores reconhecerem que o alto grau de burocratização

no que se refere ao excesso de formalismo e a despersonalização que muitas vezes


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caracterizam as organizações, eles atribuem que o referido excesso resulta na

concepção popular de burocracia como um sistema de eficiência duvidosa.

Deste modo, tendo perpassado pelas trincheiras das visões positiva e

negativa da burocracia, podemos inferir que elas por si não determinam os

resultantes das organizações, uma vez que o comportamento dos servidores é

sempre determinante para o êxito dos fins organizacionais. Para uma melhor

compreensão, é entendendo a relação entre as organizações e a burocracia que

podemos lançar mão de como elas se influenciam.

2 ORGANIZAÇÕES E BUROCRACIA

O entendimento sobre como a burocracia funciona plenamente exige que

tenhamos bem delimitado o que vem a ser uma organização, uma vez que o espaço

de funcionamento da burocracia é por excelência o das organizações. Para tanto,

temos que conceber que são as organizações que proveem meios para que a

sociedade tenha suas necessidades atendidas, sejam elas quais forem.

Para Giddens (2005, p. 284), “organização é um grande agrupamento de

pessoas, estruturado em linhas impessoais e estabelecida a fim de atingir objetivos

específicos”. Ainda segundo esse autor, nos dias atuais as organizações exercem

um papel bem mais importante em nosso dia-a-dia do que jamais se verificou

outrora. Motta e Bresser-Pereira (2004) consideram que um fator que, no mundo

moderno, marca a importância das organizações consiste no fato de que elas são

quesito necessário para o desenvolvimento, econômico, político e social.

Weber (2000) tratou das organizações sob a perspectiva da dominação

racional-legal, em que elas se apresentam como maneira de coordenar as atividades

humanas, ou bens produzidos, de uma forma estável, mediante o tempo e espaço. A

dominação deve ser posta no plano da hierarquia, que Weber entende como um

traço fundamental das organizações.

A despeito disso, as organizações surgem como uma arena de dominação,

que deve ser compreendida como uma situação em que uma vontade manifesta do

dominador (ou dominadores) visa influenciar as ações de outras pessoas

(dominados). Com isso, o sociólogo alemão entendia que, nas organizações, há

uma tendência de o poder ficar concentrado no topo.


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Na apreciação de Matias-Pereira (2012, p. 59), “verifica-se que a cultura

organizacional burocrática estável e madura possui um tipo de cultura hierarquizada,

na qual existem referenciais nítidos de responsabilidade e autoridade, sendo que o

trabalho é organizado e sistemático”. Portanto, esse autor aponta que cada

organização tem uma cultura organizacional específica. No entanto, essa cultura é

apoiada, transmitida e transformada através do processo de interação social.

Por assim dizer, as organizações – sejam elas em qualquer esfera em que se

desenvolvam, através do rito de suas hierarquias – terão sempre como função

dominante a reprodução do conjunto de relações que são oriundas dos sistemas

político, econômico e social vigentes.

Também podemos conceber o Estado como uma forma organização. Para

Dias (2008), além de reivindicar para si a supremacia da aplicação da força bruta

aos problemas sociais, o Estado estabelece uma organização do poder da

sociedade.

Independente da concepção que se tenha ou que se queira agasalhar sobre

as organizações, podemos dizer que elas existem, são feitas por pessoas,

compessoas e para pessoas. Sem muito esforço, podemos chegar à conclusão de

que serviços como segurança pública, educação, energia, alimentação, água,

saúde, lazer, entre outros – seja na esfera pública ou privada – todos dependem das

organizações. E todas têm suas próprias formas de arranjos estruturais e funcionais.

Ou seja, todas possuem sua forma burocrática.

De acordo com Maximiniano (2007), as organizações podem fornecer todos

os tipos de serviços e produtos. Contudo, elas podem ser classificadas de muitas

maneiras. Vale dizer, por tamanho, por natureza jurídica, por área de atuação, entre

outros critérios. No que tange ao setor da economia em que operam, ainda conforme

o autor, as organizações podem essencialmente ser classificadas em três tipos:

empresas, governo e organizações do terceiro setor. Para fins do presente trabalho,

nossa concentração se volta ao governo, que compreende as organizações do

serviço público – por essência burocráticas – sendo estas as que prestam serviços

aos cidadãos e cidadãs que administram o Estado, através do funcionalismo público,

ou seja, da Administração Pública.


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3 BUROCRACIA COMO CONTÍNUA CONSTRUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

Quando olhamos para o século XXI, e pensamos na contínua construção da

Administração Pública, obrigatoriamente temos que olhar para a conjuntura social,

que envolve fatores históricos, culturais, políticos e econômicos, afora os estratos

burocráticos – os quais abordaremos na seção seguinte. Nos últimos séculos, o

mundo testemunhou inúmeras mudanças no que diz respeito ao dever do Estado.

Inicialmente, a travessia do absolutismo para o Estado de Direito. Por essa via, a

disseminação do Estado Liberal e Democrático só foi possível graças às revoluções

francesa, inglesa e americana, tendo a premissa de que o Estado ficaria sujeito à

sociedade.

Para levantar autores que contribuíram com esse debate, Matias-Pereira

(2012, p. 55) assinala que “a partir do século XIX até a década de 1940 constata-se

a importância de inúmeros autores, como, por exemplo, Wilson (1978), Taylor

(administração científica) e Weber (teoria da burocracia)”. Ele considera que, no

todo, esses autores se acostaram nos princípios da racionalidade, eficiência e

adequação dos meios aos fins, na busca da oposição ao patrimonialismo, e assim

colaboraram com ideias para a modernização da Administração Pública. Em

avançando, se nos prostrarmos no período condizente entre 1940 e 1980, vamos

perceber que foram implantadas reformas orientadas para solucionar o que se

considerava como “limitações do modelo burocrático”. Vale aqui abrir um parêntese

para sublinhar que os modelos que surgiram se autodenominando pós-burocráticos

também foram alvos de críticas ásperas, como por exemplo o modelo “gerencial

puro”, que tentou impor uma separação automática entre a política e a

administração, e na verdade frustrou-se.

Retomando o evolucionismo da Administração Pública, é de bom alvitre

destacar que, no Reino Unido, no final da década de 1970, surgiu uma nova cultura

orientada para uma visão empreendedora na Administração Pública, que foi

chamada de Nova Gestão Pública (NGP). Após ser adotada pelos Estados Unidos,

na década de 1980, a NGP só foi adotada na América Latina dez anos depois,

sendo o Chile o primeiro a implantá-la neste continente, portanto, em 1990. Só a

partir de 1995 é que seria implantada no Brasil.


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Visto isso, temos que considerar que a Administração Pública, como quer

Matias-Pereira (2012), é um sistema complexo, constituído por instituições e órgãos

do Estado, normas, recursos humanos, infraestrutura, tecnologia, cultura, e outras,

que deve – visando o bem comum – exercer de forma justa a autoridade política e

as suas outras funções constitucionais.

De tão complexa que se tornou a Administração Pública, a adoção da

burocracia por ela “foi desenvolvida como forma de combater a corrupção e o

nepotismo patrimonialista, e buscou maximizar a priori os controles administrativos”

(MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 60). Também vamos perceber que há na

sistematização weberiana uma intenção de fechar o cerco sobre qualquer forma de

improbidade administrativa nas organizações burocráticas; por isso Weber (2000)

toma como base a racionalidade, a fim de adequar os meios aos objetivos (fins)

pretendidos, visando ainda garantir a máxima eficiência possível no alcance dos

objetivos.

Como pensa Guerreiro Ramos (1983), e com fulcro na Administração Pública,

não temos o intento de sinalizar que a burocracia, em última análise, é um mal sem

remédio. Aliás, havemos de considerar que sequer ela é um mal. Ela existe, é

positiva, exerce uma função determinante para o controle da máquina administrativa

– ainda que possa apresentar limitações. Boa parte da crítica que ainda incide sobre

ela é pelo fato de a burocracia não garantir foco nos resultados. Contudo, a

burocracia não está ameaçada de dissolver-se frente à colaboração que sempre deu

na construção da Administração Pública.

Não obstante tenha sido sistematizada sob a égide da forma de poder e

dominação, a burocracia se mostra como um instrumento vigoroso capaz de garantir

alta eficiência administrativa e prestar contribuições às intermitentes formas de

gerenciamento. Como aponta Evans (2004, p. 71), “é a insuficiência da burocracia

que prejudica o desenvolvimento, e não sua prevalência”.

Assim, como parte da construção da Administração Pública do século

XXI, seria prudente, se puder endeusá-la, demonizar a burocracia seria um

equívoco. Isso porque é necessário que se vislumbre que a burocracia está a favor

do bom uso que se faça dela.


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4 A BUROCRACIA E SEUS ESTRATOS NO BRASIL

No que se refere à burocracia, temos discorrido de modo generalizado e

amplo, até aqui. Para afunilarmos, em se tratando da construção da Administração

Pública na construção da Administração Pública do século XXI, vemo-nos na

incumbência de discutir a forma como se constituem os estratos da burocracia no

Brasil e suas nuanças, que podem apontar para caminhos que construam reflexões

sobre a modernização de práticas administrativas que promovam o desenvolvimento

pleno da Administração Pública através de seus agentes.

Para fins de conceituação, vamos entender estratos burocráticos como cada

uma das camadas ou classes que compõem o todo organizacional no tecido da

Administração Pública.

Para Guerreiro Ramos (1983, p. 220), “no tocante à modernização e ao

desenvolvimento, todavia, é sempre um estrato determinado da burocracia que

particularmente se distingue como agente ativo.” Exemplificando, Alfred Diamant

(1964), citado por Ramos (1983, p. 220), ao formular as características de uma

burocracia para o desenvolvimento, direcionou a sua formulação ao pessoal do setor

público da administração. Diz ele: “principalmente à alta burocracia que supervisiona

a execução de diretrizes e, em muitos sistemas, tem voz na elaboração de

diretrizes”.

Destarte, para dar corpo a esta discussão, partindo do pressuposto de que

em toda burocracia há elite e massa (Ramos, 1983), temos que “em toda burocracia

uma minoria tem um desempenho privilegiado na iniciativa e execução de reformas,

enquanto a maioria restante se conduz de modo largamente passivo”. Visando

esclarecer as funções dos estratos da burocracia, o autor descreve-os em

consonância com a administração pública brasileira, distinguindo os estratos que

vamos apresentar de forma sucinta: a burocracia eleita e/ou propriamente política; a

burocracia diretorial e quase política; a burocracia técnica e profissional; a

burocracia auxiliar e a burocracia proletária.

A burocracia eleita e/ou propriamente política atende no plano federal pelo

Presidente da República, ministros ou dirigentes nomeados dos departamentos, bem

como dos titulares de funções de variada sorte. Já no plano estadual e municipal, o

governador e o prefeito, e as autoridades político-administrativas que lhe são


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subordinadas, formam esse escalão burocrático. São autoridades expostas à

influência e ao controle público. Portadores diretos do poder e que fazem da

administração instrumento de seus propósitos.

A burocracia diretorial e quase política não está sujeita à “derrubada” do

chefe do executivo. Fazem parte desse estrato os servidores públicos das diversas

categorias e profissões que, ou por força de competência específica, ou de alianças

informais, mantêm-se permanentemente no exercício de altos cargos e funções e

assim participam da liderança dos negócios da administração. Geralmente, esses

servidores estão encarregados de funções de chefias de seções, divisões ou

departamentos. Nenhuma alta autoridade os pode dispensar ou substituí-los como

conjunto, porque, sem eles, expõem-se a incorrer em erros ou a tomar decisões

desastradas.

A burocracia técnica e profissional é composta por ocupantes de cargos

em funções profissionais, tais como médicos, engenheiros, agrônomos, arquitetos,

contabilistas, técnicos de administração, educação, químicos, economistas, entre

outros. Do ponto de vista analítico, essa burocracia é um estrato operacionalmente

necessário. Entretanto, em face da modernização e mudança, talvez seja temerário

proceder a generalizações sobre o seu comportamento.

A burocracia auxiliar é formada pela maioria dos servidores públicos,

contínuos, protocolistas, serventes, oficiais administrativos, e carreiras análogas. É

um estrato que tem participação escassa na elaboração de decisões de grande

alcance inovador. Na Administração Pública esse estrato é a massa, e não

componente da elite.

A burocracia proletária é atrelada – nas esferas do serviço público federal,

estadual e municipal – a unidades incumbidas de limpeza, de cozinha, construção e

conservação de estradas, e atividades consideradas meio. Esse estrato é

considerado o mais passivo dos agentes dos programas de modernização e

desenvolvimento.


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5. A QUEM COMPETE A CONSTRUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO

SÉCULO XXI?

Ao término de suas colocações sobre estratos burocráticos no Brasil,

Guerreiro Ramos, em seu livro “Administração e Contexto brasileiro” (1983), retoma

o questionamento do capítulo sobre a forma em que eles se comportam; concluindo

que a análise sumária da composição da burocracia concorre para desfazer

idealizações bastantes correntes em estudos sobre o papel dela na modernização e

no desenvolvimento da Administração Pública. Em capítulos anteriores já havia

frisado contribuição à sociologia e à estratégia da modernização para tal. Ramos,

todavia, indaga sobre nas mãos de quem a estratégia administrativa pode tornar-se

socialmente eficaz. De bate pronto, o próprio Ramos responde: “principalmente nas

mãos dos titulares do primeiro e do segundo estratos da burocracia”.

A resposta de Ramos nos faz pensar. Sobretudo porque, ainda que o

advérbio “principalmente” marque bem a expressão, uma questão inicial diz respeito

a aparentar haver na resposta um certo departamentalismo de responsabilidade –

que permeia os “escalões” e apresenta certa nocividade – em que ficam dispersos

os deveres dos servidores públicos como um todo. Ou seja, surge aí uma fonte de

permissão para os servidores do terceiro, quarto e quinto estratos burocráticos não

se acharem estranhos para fazer “corpo mole”, já que a responsabilidade do

desenvolvimento da Administração Pública não está “principalmente”, em tese, em

suas mãos.

Em nosso entendimento – não deixando de fora a população, que na medida

do possível tem o poder de demandar e controlar a prestação de bens e serviços

públicos – a agenda de construção da Administração Pública do século XXI passa

necessariamente pelas mãos e o empenho de todos os estratos burocráticos

apresentados na seção anterior – as estratégias para tal não é mérito do presente

artigo. Por mais que tenhamos os estratos bem sistematizados e luzentes, temos

que se eles não vierem a se valer de uma filosofia convergente, entre si, corre-se o

risco de – como acontece correntemente – se proceder com uma prestação de

serviços desconcatenada com as demandas da sociedade e se caminhe para a

realização de serviços ineficientes e avessos àqueles apregoados pelos princípios

da Administração Pública.


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Não deixando de considerar o cenário sócio-econômico que, como um todo,

apresenta seus reflexos na Administração Pública, na perspectiva conjuntural, é

lícito que tenhamos bem claro que o tamanho dos desafios que surgem no serviço

público no século XXI também passam pela simetria e esforço que devem estar

presentes desde as práticas administrativas do servidor mais simples até as práticas

administrativas dos servidores da alta burocracia.

Para Matias-Pereira (2012), ao mesmo tempo em que provocam incertezas,

as transformações em curso no mundo contemporâneo estão gerando novas

oportunidades e gerando avanços. E isso não só no setor privado, mas também no

público. Assinala o autor:

Podemos argumentar, frente a essa tendência que os esforços para viabilizar a inclusão, redução da desigualdade, manutenção do crescimento econômico sustentável e a melhoria das condições socioambientais são os principais desafios com que grande parte dos governantes, especialmente na América Latina, se defrontam nesta segunda década do século XXI.(MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 30)

No entender de Azambuja (2008, p. 357), “neste século, a esfera de ação do

Estado alargou-se e complicou-se enormemente e em consequência há

necessidade de conhecer toda a realidade social, para poder legislar e administrar

eficazmente”.

Cumpre-nos perceber que a construção da Administração Pública que

almejamos para este século XXI deve ser traçada por todos os envolvidos no serviço

público, independente de estrato burocrático, escalão, função, cargo, gênero, idade

ou localização geográfica. Portanto, a atividade fornecida pelo Estado deve ser

focada no interesse público em que a sociedade seja satisfeita de modo a se romper

com alguns gargalos que ainda circundam determinados setores da Administração

Pública brasileira. Em vista disso, “o Estado constitui uma organização que busca

impulsionar, desenvolver e coordenar as atividades humanas para a obtenção do

bem comum” (DIAS, 2008, p. 91).

De resto, para que construamos, neste século XXI, uma Administração

Pública que caminhe para a prestação de um serviço público eficiente, há a

necessidade de se abster de prejulgamentos acerca da burocracia e se buscar

entender como ela, de fato, funciona; ou, pelo menos, como ela deve funcionar.


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Afora a questão dos estratos burocráticos, – que aqui já foram elencados como

construtos da hierarquia organizacional do serviço público brasileiro – acreditamos

ser pertinente reforçar a visão weberiana enquanto reflexão sobre o que ela (a

burocracia) pode, a seu modo, proporcionar para a consolidação de uma

Administração Pública que permaneça como uma atividade consistente em que o

Estado assume face da coletividade, para promoção do bem comum.

Em contrapartida, faz-se necessário entender que princípios como divisão de

trabalho, regras e regulamentos, impessoalidade, competência técnica, respeito à

hierarquia, formalização das comunicações, procedimentos técnicos, entre outros

princípios burocráticos, não necessariamente desembocam em “disfunções”. Se

bem observamos, conquanto possa apresentar limitações, os acertos das práticas

burocráticas são bem mais visíveis e palpáveis do que as suas possíveis

“disfunções”. Considerando uma das demandas sociais mais urgentes no atual

cenário brasileiro – que é a horizontalização da ética em nosso tecido social –, a

burocracia se apresenta também como um instrumento, tanto quanto possa, para

blindar os bens públicos, varrer e fechar o cerco frente à corrupção, favoritismos,

personalismos e clientelismos, que ora se apresentam como um dos onerosos

entraves para a construção da agenda da Administração Pública, que a sociedade

almeja. Como depreende Evans (2004, p. 59), “a superioridade do Estado

burocrático moderno está em sua habilidade em superar a lógica individualista”.

Por fim, não é que a burocracia seja a mãe do “exagerado apego a

regulamentos” ou do “excesso de formalismo”. Sob a lente de um serviço público

decoroso, o que a burocracia tem é apego a um desenho organizacional que

racionalize seus objetivos e que não canse frente ao seu excesso, mas excesso de

busca da eficiência.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No presente artigo, pretendeu-se, de forma sintética, contudo estruturante e

objetiva, trilhar por reflexões teóricas acerca da burocracia frente à Administração

Pública, com enfoque em sua construção no século XXI. Para atender a este

objetivo, utilizamo-nos de aportes teóricos oriundos de autores que possuem

reconhecido cabedal científico, que nos deu o devido amparo para estabelecer um


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debate que viesse a lançar um olhar crítico sobre os contrapontos da burocracia.

Assim, pudemos inferir que, quando não deturpada, a burocracia – mesmo

possuindo contrapontos – oferece elementos que auxiliam no gerenciamento de

modo a poder racionalizar o serviço público sem que ele tenha, com isso, qualquer

disfunção.

Desse modo, entendemos que a burocracia não deve ser considerada um mal

da Administração Pública, tão pouco um empecilho nos ares deste século XXI. É

válido que se reforce que a burocracia está a favor do bom uso que se queira fazer

dela. Como em qualquer organização, de nada valerá existir um modelo tido como

impecável, gerencial ou não, se suas características não forem respeitadas no seio

organizacional.

Conclui-se também, e não há como tergiversar, que quando pensamos em

uma Administração Pública eficiente buscamos sempre ter em mente mecanismos

que contribuam para que ela seja, sobretudo, focada no interesse público.

Entendemos que, para tanto, enquanto organização, o Estado deve driblar meios

que afrouxem possibilidades de improbidades administrativas, personalismos e

brechas para clientelismos. Essa é uma das vias as quais a burocracia sempre

esteve de plantão.

De resto, a Administração Pública se apresenta em contínua construção, em

que a sociedade deve se sentir também parte desta construção. Contudo, e com

muita pertinência nesse processo, os estratos burocráticos devem definitivamente se

assumirem como atores da transformação do serviço público, sabendo abstrair o

que há de mais determinante na burocracia que – ainda que se queira fechar os

olhos para este fato – ainda apresenta elementos que, se bem adotados, serão

sempre canal para um bom gerenciamento.

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