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COMPÊNDIO SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

QUESTÕES PRÁTICAS

FEVEREIRO DE 2014

Centro de Estudos e Informações Jurídicas





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SUMÁRIO

PERGUNTAS E RESPOSTAS SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ORGANIZADAS POR

ARTIGOS ....................................................................................................................................... 7

ARTIGO 2º, INCISO III ................................................................................................................. 7

01. A SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E A EMPRESA PÚBLICA QUE SE MANTÊM COM RECURSOS PRÓPRIOS ESTÃO SUJEITAS À LEI DE

RESPONSABILIDADE FISCAL? ................................................................................................................. 7

02. TODO E QUALQUER REPASSE SERÁ SUFICIENTE PARA CARACTERIZAR UMA EMPRESA COMO ESTATAL DEPENDENTE? ............................. 8

ARTIGO 2º, § 3º ............................................................................................................................ 8

03. A COBRANÇA ADMINISTRATIVA OU JUDICIAL DA DÍVIDA ATIVA DEVE INTEGRAR A RECEITA CORRENTE LÍQUIDA (RCL)? .................... 8

ARTIGO 9º, § 2º ............................................................................................................................ 8

04. OS GASTOS COM PESSOAL PODERÃO SER INCLUÍDOS NA LIMITAÇÃO DE EMPENHO DE QUE TRATA O ART. 9º DA LEI DE RESPONSABILIDADE

FISCAL? ...................................................................................................................................... 9

ARTIGO 14 .................................................................................................................................... 9

05. O AUMENTO DE ARRECADAÇÃO PODE SER CONSIDERADO UMA MEDIDA COMPENSATÓRIA NOS TERMOS DO ART. 14, INCISO II, DA LEI DE

RESPONSABILIDADE FISCAL? ................................................................................................................. 9

06. A DÍVIDA ATIVA É COMPOSTA DO VALOR PRINCIPAL, DE CORREÇÃO MONETÁRIA E DE MULTA E JUROS. QUANDO O PODER PÚBLICO RENUNCIA À

MULTA OU AOS JUROS, DEVE PROMOVER ALGUMA MEDIDA DE COMPENSAÇÃO? ............................................................... 10

ARTIGO 16 .................................................................................................................................. 10

07. O ART. 16 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL FIXA CONDIÇÕES PARA A CRIAÇÃO, A EXPANSÃO E O APERFEIÇOAMENTO DE AÇÃO

GOVERNAMENTAL QUE ACARRETE AUMENTO DE DESPESA. ISSO SIGNIFICA QUE QUALQUER AÇÃO DE GOVERNO QUE AUMENTE A DESPESA TERÁ DE

OBEDECER AOS SEUS PRECEITOS? ........................................................................................................... 10

08. ISSO SIGNIFICA QUE ATÉ MESMO A REALIZAÇÃO DE LICITAÇÃO PARA FORNECIMENTO DE BENS OU PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS, POR EXEMPLO,

ESTÁ CONDICIONADA À APRESENTAÇÃO DE ESTIMATIVA DO IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO E DA DECLARAÇÃO DO ORDENADOR DE

DESPESA, NA FORMA DO ART. 16 DA LRF? E SE FOR O CASO DE DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE

LICITAÇÃO?.................................................................................................................................. 11

09. O QUE SE DEVE ENTENDER POR “DESPESA IRRELEVANTE” (LRF, ART. 16, § 3º) NO ÂMBITO DO ESTADO DO ESPÍRITO

SANTO?..................................................................................................................................... 12

10. A PARTIR DA VIGÊNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, É NECESSÁRIA A EXISTÊNCIA DE RECURSOS FINANCEIROS PARA QUE SE PROCEDA

AO EMPENHO DA DESPESA? .................................................................................................................. 12





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11. NO CASO DE PRORROGAÇÃO DO PRAZO CONTRATUAL NOS TERMOS DA LEI Nº 8.666/93 SERÁ NECESSÁRIO APRESENTAR NOVAMENTE O

IMPACTO ORÇAMENTÁRIO FINANCEIRO E A DECLARAÇÃO DE ORDENADOR DE DESPESAS A QUE ALUDEM OS INCISOS I E II DO ART. 16 DA LEI DE

RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)? ...................................................................................................... 12

ARTIGO 18 .................................................................................................................................. 13

12. O PAGAMENTO DE VERBAS DE CARÁTER INDENIZATÓRIO (DIÁRIAS, AJUDAS DE CUSTO, TRANSPORTE, ETC.) DEVE SER COMPUTADO COMO

DESPESA DE PESSOAL? ...................................................................................................................... 13

13. NOS TERMOS DO ART. 18, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, A DESPESA COM PESSOAL INATIVO COMPÕE A DESPESA TOTAL COM

PESSOAL. O ART. 19, § 1°, INCISO VI, DA MESMA LEI, NO ENTANTO, PARECE DIZER O CONTRÁRIO. AFINAL, AS DESPESAS COM INATIVOS

INTEGRAM OU NÃO A DESPESA TOTAL COM PESSOAL? ........................................................................................ 13

ARTIGO 18, § 1º ......................................................................................................................... 14

14. QUANDO SE CARACTERIZA A SUBSTITUIÇÃO DE SERVIDORES E EMPREGADOS PÚBLICOS DE QUE TRATA O ART. 18, § 1º, DA LEI DE

RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)? ....................................................................................................... 14

15. AS DESPESAS COM COOPERATIVAS PODEM SER CONSIDERADAS DESPESAS DE SUBSTITUIÇÃO DE SERVIDORES? E AS DESPESAS COM AGENTES DE

SAÚDE CONTRATADOS TEMPORARIAMENTE? ................................................................................................. 15

ARTIGO 18, § 2º ......................................................................................................................... 16

16. O QUE SIGNIFICA ADOTAR O “REGIME DE COMPETÊNCIA”, EXPRESSÃO INSERIDA NO § 2º DO ART. 18 DA LEI DE RESPONSABILIDADE

FISCAL? .................................................................................................................................... 16

ARTIGO 19, § 1º, INCISO IV E § 2º ............................................................................................ 16

17. O ART. 19 § 1º, INCISO IV COMBINADO COM O § 2º DETERMINA QUE AS DESPESAS COM PESSOAL DECORRENTES DE DECISÃO JUDICIAL E

DA “COMPETÊNCIA DE PERÍODO ANTERIOR” NÃO SERÃO INCLUÍDAS NO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL. O QUE ISSO SIGNIFICA? .............................................................................................................................................. 17

ARTIGO 20 .................................................................................................................................. 18

18. A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 45/05 CONFERIU AUTONOMIA ADMINISTRATIVA À DEFENSORIA PÚBLICA. É CORRETO CONSIDERÁ-LA, POR

ISSO, UM ÓRGÃO AUTÔNOMO, TAL QUAL O MINISTÉRIO PÚBLICO PARA FINS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL?

.............................................................................................................................................. 18

ARTIGO 21 .................................................................................................................................. 18

19. QUAIS OS REQUISITOS A SEREM OBSERVADOS PARA REALIZAR AUMENTO DE DESPESA COM PESSOAL? ........................................ 18

ARTIGO 21, PARÁGRAFO ÚNICO ................................................................................................ 19

20. O ART. 21, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL CONSIDERA NULO DE PLENO DIREITO O ATO DE QUE RESULTE AUMENTO

DE DESPESA COM PESSOAL EXPEDIDO NOS CENTO E OITENTA DIAS ANTERIORES AO FINAL DE MANDATO. ISSO SIGNIFICA QUE EM NENHUMA

HIPÓTESE PODERÁ HAVER AUMENTO DE DESPESA COM PESSOAL NESSE PERÍODO? ............................................................ 19

ARTIGO 22, PARÁGRAFO ÚNICO ................................................................................................ 25





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21. O ARTIGO 22, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO I, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL DETERMINA QUE O PODER OU ÓRGÃO QUE ESTIVER

ACIMA DO LIMITE PRUDENCIAL DE 95% (NOVENTA E CINCO POR CENTO) DA DESPESA TOTAL NÃO PODERÁ CONCEDER AUMENTO

REMUNERATÓRIO. O MESMO DISPOSITIVO ESTABELECE EXCEÇÕES, ENTRE AS QUAIS SE INCLUEM AS DESPESAS ADVINDAS DE “DETERMINAÇÃO

LEGAL”. ISSO SIGNIFICA QUE BASTA AUTORIZAÇÃO LEGAL PARA QUE O AUMENTO DE DESPESA POSSA SER EFETIVADO? .............................................................................................................................................. 25

22. SUPONDO-SE QUE O PODER EXECUTIVO ESTADUAL TENHA SUPERADO O LIMITE PRUDENCIAL DO ART. 22, PARÁGRAFO ÚNICO, PODERÁ ELE

REALIZAR CONCURSO PÚBLICO? ............................................................................................................. 26

ARTIGO 25 .................................................................................................................................. 27

23. OS REPASSES DE RECURSOS DO PODER EXECUTIVO PARA O PODER LEGISLATIVO E PODER JUDICIÁRIO SÃO CONSIDERADOS TRANSFERÊNCIAS

VOLUNTÁRIAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL? ...................................................................................... 27

ARTIGO 42 .................................................................................................................................. 27

24. O TITULAR DE PODER OU ÓRGÃO PODE, NOS OITO ÚLTIMOS MESES DO MANDATO, FIRMAR CONTRATO, DESDE QUE PAGUE AS PARCELAS

REALIZADAS ATÉ O FINAL DE SUA GESTÃO, DEIXANDO AQUELAS AINDA POR LIQUIDAR PARA SEREM PAGAS PELO SUCESSOR, SEM A

CORRESPONDENTE DISPONIBILIDADE DE CAIXA? ............................................................................................. 27

25. A RESTRIÇÃO PREVISTA NO ART. 42 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ALCANÇA QUALQUER TIPO DE CONTRATO? .................... 28

26. PODE UM GESTOR, NO FINAL DE MANDATO, DETERMINAR O EMPENHO DE DESPESA SEM RECURSOS FINANCEIROS CONTANDO COM VERBA QUE

SERÁ REPASSADA MEDIANTE CONVÊNIO OU MEDIANTE OPERAÇÃO DE CRÉDITO? .............................................................. 28

27. AS DESPESAS CONTRAÍDAS ANTES DOS DOIS QUADRIMESTRES DO TÉRMINO DO MANDATO DO TITULAR DO PODER OU ÓRGÃO A QUE SE REFERE O

ART. 20 PODEM SER INSCRITAS EM RESTOS A PAGAR, SEM HAVER DISPONIBILIDADE FINANCEIRA? ..........................................29

28. HÁ ALGUMA PUNIÇÃO PARA O GESTOR QUE DESCUMPRIR O COMANDO DO ART. 42 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL? .............................................................................................................................................. 30

29. NOS CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO CELEBRADOS NOS OITO MESES FINAL DO MANDATO, DEVERÃO SER PREVISTAS CLÁUSULAS

LIMITANDO O CONTRATO AO FINAL DO MANDATO? ........................................................................................... 30

ARTIGO 44 .................................................................................................................................. 30

30. É POSSÍVEL AO PODER OU ÓRGÃO ALIENAR UM BEM, MÓVEL OU IMÓVEL, E UTILIZAR OS RECURSOS OBTIDOS NO PAGAMENTO DO

FUNCIONALISMO PÚBLICO? .................................................................................................................. 31

OUTRAS QUESTÕES .................................................................................................................... 31

31. ALÉM DAS LIMITAÇÕES CONTIDAS EM SEUS ARTIGOS 21, PARÁGRAFO ÚNICO, E 42, A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, EXISTEM OUTRAS

RESTRIÇÕES DE NATUREZA ECONÔMICA E ORÇAMENTÁRIA PARA O ÚLTIMO ANO DE MANDATO? ............................................... 31

32. QUAIS AS LIMITAÇÕES IMPOSTAS AOS AGENTES PÚBLICOS PELA LEI ELEITORAL (LEI Nº 9.504, DE 30.09.1997) EM ANO ELEITORAL? .............................................................................................................................................. 31

33. A RESTRIÇÃO IMPOSTA PELO ART. 73, INCISO VI, ALÍNEA “A”, DA LEI ELEITORAL (LEI Nº 9.504, DE 30.09.1997), ACERCA DA

PROIBIÇÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS EM ANO ELEITORAL, ATINGE TAMBÉM AS VERBAS DECORRENTES DE CONVÊNIOS? E

OS CONVÊNIOS CELEBRADOS COM ENTIDADES PRIVADAS? .................................................................................... 32





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34. ALGUNS DISPOSITIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL TIVERAM A SUA EFICÁCIA SUSPENSA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 2238-5 MC / DF. QUAIS SÃO ELES? ................................................ 32

ANEXO I - RESTRIÇÕES PREVISTAS NA RESOLUÇÃO DO SENADO FEDERAL Nº 43/2001 E NA LEI

DE RESPONSABILIDADE FISCAL APLICÁVEIS AO ÚLTIMO ANO DE MANDATO (2014).......................................................................................................................................... 35

ANEXO II - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS EM VIRTUDE DO PLEITO ELEITORAL DE 2014....................................................................................................................................... 37

ANEXO III - CONDUTAS VEDADAS AO PODER PÚBLICO PELA LEI Nº 9.504/1997 (LEI ELEITORAL) EM RELAÇÃO À PROPAGANDA ELEITORAL NA INTERNET ..................................... 42





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APRESENTAÇÃO

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 05.05.2000) impôs a

responsabilidade na gestão fiscal, mediante a ação planejada e transparente, em que se

previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Sua

importância, por isso, é inegável.

O presente trabalho não tem a pretensão de ser um manual completo sobre a Lei de

Responsabilidade Fiscal. Seu objetivo é bem mais modesto: solucionar, de forma didática

e objetiva, questões práticas que ainda surgem no cotidiano do trato com a coisa pública,

notadamente em ano eleitoral. Exatamente por isso foi desenvolvido por meio de

perguntas e respostas, distribuídas por artigos e que retratam e solucionam os

questionamentos mais comuns feitos aos Tribunais de Contas do país.

Quando necessário, foi abordada também a interseção existente entre a Lei de

Responsabilidade Fiscal e a Lei Eleitoral (Lei nº 9.504, de 30.09.1997).

Nas respostas aos questionamentos foi utilizado, sempre que possível, o entendimento do

Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo sobre o assunto, evitando-se,

assim, adentrar em discussões de natureza doutrinária.

Ao final foram elaborados dois Anexos, nos quais estão condensadas as restrições

impostas aos gestores e agentes públicos no último ano do mandato.

Na esperança que o presente trabalho sirva aos seus objetivos é que o submetemos aos

administradores e gestores estaduais.

Centro de Estudos e Informações Jurídicas






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PERGUNTAS E RESPOSTAS SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE

FISCAL ORGANIZADAS POR ARTIGOS

Artigo 2º, inciso III

01. A sociedade de economia mista e a empresa pública que se mantêm com

recursos próprios estão sujeitas à Lei de Responsabilidade Fiscal?

Resposta: Não. Pelo menos não em sua inteireza.

A sociedade de economia mista e a empresa pública são empresas controladas. Estas

podem ser de dois tipos: empresa estatal dependente e empresa estatal não dependente.

Somente as primeiras devem obediência à Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 1º, §§ 2º e

3º, inciso I, alínea “b”).

Nos termos do art. 2º, inciso III da Lei de Responsabilidade Fiscal, as empresas descritas

na pergunta não são consideradas empresas estatais dependentes. Não estão sujeitas, por

esse motivo, aos ditames dessa mesma Lei. Nessa linha já decidiu o Tribunal de Contas do

Estado do Espírito Santo: “a empresa que não recebe quaisquer recursos orçamentários

do tesouro estadual para custeio de suas atividades (pessoal/encargos e outras despesas

operacionais), exceto recursos para aumento de capital, quando necessário, em virtude de

ser o estado acionista majoritário, não se submete aos ditames da Lei de Responsabilidade

Fiscal” (Parecer/Consulta TC 056/2001).

Note-se, no entanto, que há regras esparsas na referida lei complementar que obrigam

estas empresas (art. 40, §§ 6º, 7º e 8º, incisos I e II; art. 47). Daí porque parece mais

acertado dizer que, em verdade, elas não estão submetidas aos seus comandos em sua

inteireza.





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02. Todo e qualquer repasse será suficiente para caracterizar uma empresa

como estatal dependente?

Resposta: Não. O art. 2º, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser

interpretado com razoabilidade. O conceito de empresa estatal dependente deve levar em

consideração a relação existente entre as empresas estatais controladas e o Poder

Executivo no curso do exercício financeiro. Devem ser avaliadas a periodicidade dos

repasses e a real necessidade da transferência de recursos para a empresa controlada. O

repasse episódico de recursos, feito pelo Estado, a fim de suprir deficiência momentânea

de caixa da empresa controlada, não caracteriza dependência.

Artigo 2º, § 3º

03. A cobrança administrativa ou judicial da dívida ativa deve integrar a Receita

Corrente Líquida (RCL)?

Resposta: Sim. Os valores recebidos a partir da cobrança administrativa ou judicial da

dívida ativa são considerados receita corrente. Integram, portanto, o cálculo da Receita

Corrente Líquida (RCL).

Artigo 9º, § 2º





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04. Os gastos com pessoal poderão ser incluídos na limitação de empenho de

que trata o art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal?

Resposta: A limitação de empenho é instrumento de contenção de despesas e será

obrigatoriamente utilizado, segundo os critérios estabelecidos na Lei de Diretrizes

Orçamentárias, sempre que dentro de uma avaliação bimestral a receita arrecadada não

atingir a meta anteriormente fixada. Esse instrumento, entretanto, não abrange despesas

legais ou contratuais do ente (LRF, art. 9º, § 2º). Assim, gastos com pessoal não poderão

ser submetidos à limitação de empenho.

Artigo 14

05. O aumento de arrecadação pode ser considerado uma medida

compensatória nos termos do art. 14, inciso II, da Lei de Responsabilidade

Fiscal?

Resposta: Não. O artigo 14, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece

mecanismos de compensação para renúncias de receitas não anteriormente planejadas.

Esses mecanismos compreendem exclusivamente o incremento de receita derivado de

elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou

contribuição.

O aumento da arrecadação desacompanhado dessas medidas não pode ser tomado como

uma medida compensatória, já que não está previsto no referido inciso II e nem se

reveste de perenidade necessária para servir de instrumento de compensação à renúncia

de receita.





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06. A dívida ativa é composta do valor principal, de correção monetária e de

multa e juros. Quando o Poder Público renuncia à multa ou aos juros, deve

promover alguma medida de compensação?

Resposta: Nos termos do art. 14, § 1º, a renúncia de receita compreende “anistia,

remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral,

alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução

discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a

tratamento diferenciado”.

A dispensa de juros e multa como condição para pagamento do tributo enquadra-se no

conceito de anistia (Código Tributário Nacional, art. 181, inciso II, alínea “d”). Assim,

somente poderá ser tida por legal se for observado o disposto no art. 14 da Lei de

Responsabilidade Fiscal. Nesse sentido já se manifestou o Tribunal de Contas do Estado

do Espírito Santo (Parecer/Consulta TC 021/2001; Parecer/Consulta TC 028/2001).

Artigo 16

07. O art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal fixa condições para a criação, a

expansão e o aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento

de despesa. Isso significa que qualquer ação de governo que aumente a

despesa terá de obedecer aos seus preceitos?

Resposta: Sim. A expressão “ação governamental” contida no dispositivo deve ser

entendida como o conjunto de atividades desenvolvidas e aquisições realizadas pelos





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órgãos estatais na consecução de uma só finalidade1. Assim, em termos práticos, qualquer

iniciativa que gere aumento de despesa deve estar acompanhada de (i) estimativa de

impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois

subseqüentes e de (ii) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem

adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com

o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias (LRF, art. 16, incisos I e II).

Ressalvam-se apenas aquelas despesas consideradas irrelevantes, nos termos da Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LRF, art. 16, § 3º).

08. Isso significa que até mesmo a realização de licitação para fornecimento de

bens ou para prestação de serviços, por exemplo, está condicionada à

apresentação de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da

declaração do ordenador de despesa, na forma do art. 16 da LRF? E se for o

caso de dispensa ou inexigibilidade de licitação?

Resposta: Sim. O dispositivo em questão deixou claro em seu § 4º que, para as ações

governamentais que envolvam aumento de despesa, esses documentos constituem

condição prévia para empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução

de obras e até mesmo para desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do

art. 182 da Constituição Federal.

Ainda que se trate de ratificação de dispensa ou inexigibilidade de licitação, portanto,

deverá ser observado o disposto no caput do art. 16 da LRF.

1 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade Fiscal: Questões Práticas. 2ª ed. Brasília: Brasília Jurídica,

2002. p.184.





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09. O que se deve entender por “despesa irrelevante” (LRF, art. 16, § 3º) no

âmbito do Estado do Espírito Santo?

Resposta: Nos termos do art. 40 da Lei Estadual nº 9.277, de 04.08.09 – Lei de

Diretrizes Orçamentárias/2010, “para os efeitos do § 3º do artigo 16 da Lei Complementar

Federal nº 101/00, entende–se como despesas irrelevantes aquelas cujo valor não

ultrapasse, para bens e serviços, os limites previstos nos incisos I e II do artigo 24, da Lei

Federal nº 8.666, de 21.6.1993.”, ou seja, R$ 8.000,00 (oito mil reais) e R$ 15.000,00

(quinze mil reais), respectivamente.

10. A partir da vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, é necessária a

existência de recursos financeiros para que se proceda ao empenho da

despesa?

Resposta: Não. O que o art. 16, caput e § 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, impõem

é que o ordenador da despesa ateste que o empenho ou a licitação têm adequação

orçamentária e financeira, isto é, que a ação governamental tem, no orçamento corrente,

dotação específica e suficiente e que a nova despesa contará com suporte de caixa, com

numerário. Não há a necessidade de que o numerário para suportar a despesa exista no

momento da declaração. Basta que a sua arrecadação futura esteja calcada em bases

sólidas. Logo, se o pagamento da despesa está condicionado à arrecadação futura, mas

estimada de forma sólida, com base na programação financeira (LRF, art. 8º), não há

qualquer restrição ao seu empenho.

11. No caso de prorrogação do prazo contratual nos termos da Lei nº 8.666/93

será necessário apresentar novamente o impacto orçamentário financeiro e a





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declaração de ordenador de despesas a que aludem os incisos I e II do art. 16

da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)?

Resposta: Sim.

Artigo 18

12. O pagamento de verbas de caráter indenizatório (diárias, ajudas de custo,

transporte, etc.) deve ser computado como despesa de pessoal?

Resposta: Não. As despesas de caráter indenizatório não devem ser computadas no

limite total com despesas de pessoal. É importante, entretanto, que as despesas excluídas

tenham efetivamente natureza indenizatória.

13. Nos termos do art. 18, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a despesa com

pessoal inativo compõe a despesa total com pessoal. O art. 19, § 1°, inciso VI,

da mesma lei, no entanto, parece dizer o contrário. Afinal, as despesas com

inativos integram ou não a despesa total com pessoal?

Resposta: De acordo com o art. 18, caput, as despesas com pessoal inativo – incluindo-

se aposentadorias, pensões e reformas – integram, sim, a despesa total com pessoal. O

que deve ser abatido desse cálculo, segundo o art. 19, § 1º, inciso VI, são aquelas

parcelas que em verdade não oneram o Tesouro, isto é, os recursos provenientes (i) da

arrecadação de contribuições dos segurados, (ii) do sistema de compensação previsto no

art. 201, § 9º, da Constituição Federal, e ainda (iii) das demais receitas diretamente





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arrecadadas por fundo vinculado a essa finalidade – caso existente – , inclusive o

superávit financeiro e o produto da alienação de bens.

Note-se que a causa da dúvida na interpretação do art. 19, § 1º, inciso VI é a expressão

“ainda que por intermédio de fundo específico”. Ela significa que as três parcelas listadas

no dispositivo e referidas acima – (i), (ii) e (iii) –, exatamente porque não oneram o

Tesouro, serão abatidas no cômputo da despesa com pessoal inativo, em qualquer

hipótese. Isto é: quer sejam pagas diretamente pelo Estado, quer sejam pagas por

intermédio de um fundo constituído para esse fim.

Assim, para se obter a despesa com pessoal inativo deve ser somado tudo que se gasta

com aposentadorias, pensões e reformas, abatendo-se depois as referidas parcelas (i), (ii)

e (iii).

Artigo 18, § 1º

14. Quando se caracteriza a substituição de servidores e empregados públicos

de que trata o art. 18, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)?

Resposta: O § 1º do art. 18 determina que a terceirização de mão-de-obra relativa à

substituição de servidores e empregados públicos será computado na despesa total com

pessoal e contabilizado como “Outras Despesas de Pessoal”.

A substituição de servidores e empregados ocorre quando há a contratação, a tercerização

de mão-de-obra para o desempenho de funções exercidas por servidores ou empregados

públicos.





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Assim, e segundo o entendimento do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo

(Parecer/Consulta TC 035/2005):

a) haverá substituição de servidores e empregados quando (i) houver contratação

terceirizada para o desempenho de atividade-fim do Estado2; (ii) houver contratação

terceirizada para o desempenho de atividade-meio do Estado, desde que pertinentes aos

conteúdos laborais do plano de cargos e salários, isto é, desde que as atividades-meio

desenvolvidas sejam próprias de cargos ou categorias existentes;

b) não haverá dita substituição nas contratações realizadas para o desempenho de

atividades-meio desde que tais atividades não sejam próprias de cargos ou categorias

existentes.

15. As despesas com cooperativas podem ser consideradas despesas de

substituição de servidores? E as despesas com agentes de saúde contratados

temporariamente?

Resposta: Sim. Tanto as despesas com cooperativas, quanto as despesas com a

contratação temporária de agentes de saúde poderão ser contabilizadas como “Outras

Despesas de Pessoal”, caso seja caracterizada a substituição de servidores ou empregados

públicos segundo os critérios enumerados na resposta anterior. Vale ressaltar, no entanto,

que, no caso das cooperativas, só a parte relativa à remuneração dos cooperados é que

poderá ser contabilizada como “Outras Despesas de Pessoal”, excluindo-se a parcela

relativa às despesas de administração, taxa de administração ou qualquer outra

nomenclatura.

2 Nesse caso, as contratações serão inconstitucionais, por desrespeito à regra do concurso público (CF, art. 37, inciso II).

Nada obstante, haverá o cômputo dos gastos no limite total de despesas com pessoal.





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Nesse sentido, aliás, vale conferir orientação aprovada pelo Tribunal de Contas do Estado

do Espírito Santo e registrada na Ata da décima sétima sessão ordinária de 2001, realizada

em 12.03.2001 (sic): “5. Prestação de serviço de limpeza pública, cooperativa de

médicos, contratação de serviços médicos serão computadas como outras despesas

de pessoal? par. 1o art. 18, da LRF. As atividades mencionadas acima, se contratadas

após a promulgação da Lei Complementar 101/00, devem ser considerados como

despesas de pessoal, pois tratam-se de atividades fins de caráter permanente,

atentando-se para o fato de que devem ser considerados apenas os gastos com

mão de obra. Ata Plenária n.º 17/01”3.

Artigo 18, § 2º

16. O que significa adotar o “regime de competência”, expressão inserida no §

2º do art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal?

Resposta: A adoção do “regime de competência” significa que as despesas com pessoal

devem ser associadas ao mês em que deveriam ter sido efetuadas e não aos meses

em que foram realmente efetuadas. Exemplificando: se em agosto é feito o pagamento

de vencimentos de servidores que deveria ter sido feito em maio, essa despesa deve ser

apropriada ao mês de maio e não ao mês de agosto.

Artigo 19, § 1º, inciso IV e § 2º

3 Grifos acrescidos.





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17. O art. 19 § 1º, inciso IV combinado com o § 2º determina que as despesas

com pessoal decorrentes de decisão judicial e da “competência de período

anterior” não serão incluídas no limite de gastos com pessoal. O que isso

significa?

Resposta: A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu uma sistemática especial para as

despesas de pessoal decorrentes de ordem judicial. Deu tratamento diferente às parcelas

relativas ao período de doze meses de apuração a que se refere o § 2º do art. 18,

daquelas referentes aos demais meses e anos. As primeiras computam-se nos limites de

gasto com pessoal; as outras não. Explicando:

a) quando a ordem judicial determinar o pagamento de parcela relativa ao

período de apuração a que se refere o art. 18, § 2º (doze meses, sendo o mês

em referência mais os onze imediatamente anteriores), deverá ser computada

como despesa de pessoal. Exemplo: se em fevereiro de 2010 o Poder Judiciário

determinar a incorporação de uma gratificação, relativa ao mês de dezembro do

ano de 2009 (mês de referência), essa despesa será computada como despesa

de pessoal.

b) por outro lado, quando a ordem judicial determinar o pagamento de parcela

relativa ao período anterior a doze meses, essa despesa não será computada.

Assim, se no mês de fevereiro de 2010 o Poder Judiciário determinar a

incorporação de uma gratificação relativa ao mês de dezembro ano de 2005

(mês de referência), essa despesa não será computada como despesa de

pessoal.

Note-se que em casos como o do exemplo, em que há a incorporação da gratificação aos

vencimentos dos servidores, é possível que parte dos “atrasados” seja computada no

limite das despesas com pessoal e parte não. Basta, para tanto, que haja parcelas

referentes ao período de que trata o art. 18, § 2º, e parcelas anteriores a ele.





18

Artigo 20

18. A Emenda Constitucional nº 45/05 conferiu autonomia administrativa à

Defensoria Pública. É correto considerá-la, por isso, um órgão autônomo, tal

qual o Ministério Público para fins da Lei de Responsabilidade Fiscal?

Resposta: Não. A autonomia administrativa e financeira conferida pela Emenda

Constitucional nº 45 não alterou a posição da Defensoria Pública na sistemática da Lei de

Responsabilidade Fiscal. Embora constitua uma unidade orçamentária e possua ordenador

de despesa próprio, ela continua vinculada ao Poder Executivo.

Artigo 21

19. Quais os requisitos a serem observados para realizar aumento de despesa

com pessoal?

Resposta: A partir da vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, são requisitos para a

criação ou o aumento de gastos com pessoal:

1) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva

entrar em vigor e nos dois subseqüentes e demonstrativo da origem dos

recursos para seu custeio (art. 21, inciso I c/c art. 17, § 1º, da LRF);

2) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação

orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o





19

plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias (art. 21, inciso I c/c art.

16, inciso II, da LRF);

3) comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas

de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º da LRF,

devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados

pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa

(art. 21, inciso I c/c art. 17, § 2º, da LRF);

4) existência de prévia dotação orçamentária suficiente para atender às

projeções das despesas (art. 21, inciso I da LRF c/c art. 169 da CF);

5) obediência à proibição de vinculação ou equiparação de quaisquer espécies

remuneratórias (art. 21, inciso I, da LRF c/c art. 37, inciso XIII, da CF);

6) cumprimento do limite legal de comprometimento aplicado às despesas com

pessoal inativo (artigo 21, inciso II da LRF);

7) não ser realizada nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do

mandato (art. 21, parágrafo único, da LRF).

Artigo 21, parágrafo único

20. O art. 21, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal considera nulo

de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal

expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato. Isso significa

que em nenhuma hipótese poderá haver aumento de despesa com pessoal

nesse período?





20

Resposta: Não. O objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal é moralizar a gestão da

coisa pública e não paralisar a administração. Assim, a regra geral de proibição de

aumento de despesas com pessoal no período circunscrito pelo parágrafo único do art. 21

da Lei de Responsabilidade Fiscal não veda a mera prática de atos administrativos

vinculados – envolvendo, inclusive, direitos já adquiridos pelo servidor público –, em razão

de estarem previstos em comandos legais ou constitucionais anteriores àquele período, ou

em legislação que tenha sido encaminhada ao Poder Legislativo antes do início daquele

prazo, motivo pelo qual seu cumprimento é obrigatório, mesmo quando seus efeitos

patrimoniais se estendam ao período de restrição.

O elemento que legitimará a edição de tais atos será, sempre, a urgente satisfação do

interesse público e do dever de não paralisar a administração pública. Daí porque é

imprescindível que sejam devida e amplamente motivados, deixando clara a legitimidade e

moralidade da despesa.

Esse também é o entendimento do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul,

que concluiu, em caráter meramente exemplificativo, ser possível a edição dos seguintes

atos nos últimos 180 (cento e oitenta) dias de mandatos4:

“1) Provimento de cargos efetivos vagos, preexistentes, quer em substituição

de servidores inativos, falecidos, exonerados, ou seja qual for a causa da

vacância, inclusive por vagas que venham a ser concretizadas no período de

vedação, desde que a respectiva autorização legislativa para sua criação tenha

sido encaminhada, pelo titular de Poder ou órgão competente, ao Poder

Legislativo, antes do início daquele prazo e, isto, porque a demora, aqui, cabe

ao Legislativo, não se podendo imputar ao administrador favorecimento

indevido ou ilegitimidade pela prática de tais atos.

4 O erro de numeração consta do original.





21

2) Nomeações para cargos em comissão que vagarem, no período, ou daqueles

cujas vagas venham a ser concretizadas no período de vedação, desde que a

iniciativa legislativa para sua criação tenha sido exercida pelo respectivo titular

de Poder ou órgão e encaminhada ao Poder Legislativo antes do início daquele

prazo, pelas razões expostas no nº 1, supra.

4) Contratação temporária de pessoal, porque autorizada pela própria

Constituição Federal, nos termos postos no inciso IX do art. 37, sempre que

necessário para ‘atender a necessidade temporária de excepcional interesse

público’, devendo estar caracterizada a emergência legitimadora desta forma de

contratação.

5) Designação de funções gratificadas e suas substituições, bem como

atribuição de gratificações de representação, criadas por legislação anterior ao

período de vedação.

6) Designação de funções gratificadas ou suas substituições, bem como

atribuição de gratificações de representação, quando sua instituição for

concretizada posteriormente, desde que o respectivo projeto de lei para sua

criação tenha sido encaminhado pelo Poder ou órgão, a quem cabe sua

iniciativa legislativa, ao Poder legislativo, antes do início do prazo excepcionado

pela LRF.

9) Realização de concurso público, até porque esta é a forma constitucional

regular de provimento de cargos públicos (inciso II, art. 37, CF).

10) Concessão de vantagens, inclusive as temporais – ex facto temporis –, bem

como de promoções, reguladas em lei editada anteriormente ao período de

vedação, porque estes são benefícios pessoais do servidor, já adquiridos.





22

12) Com relação às promoções, deverão ser concedidas nos termos, na forma,

e segundo os requisitos específicos previstos na respectiva legislação

reguladora preexistente ao período de vedação. A efetivação de promoções, em

muitos situações, é, inclusive, indispensável à continuidade dos serviços

públicos como, por exemplo, para fins de provimento de comarcas ou regionais

de órgão, caso do Poder Judiciário, Ministério Público, do próprio Tribunal de

Contas, e outros.

13) Honorários, seja em função da participação do servidor como membro de

banca de concurso, ou de sua gerência, planejamento, execução ou outra

atividade auxiliar a ele correlata, em razão de que esta é remuneração a ele

devida por exercício de atividade extra cargo indispensável à prestação dos

serviços públicos e/ou sua continuidade. Aliás, não teria sentido aceitar gastos

com realização de concurso público se não se admitir o pagamento de

honorários aos membros da banca, bem como pelo exercício de outras funções

correlatas ao concurso, pois esta negativa estaria inviabilizando a realização do

certame.

14) O pagamento de honorários a servidor por treinamento de pessoal e por

atuação como professor de cursos legalmente instituídos (inciso IV, art. 85 e

art. 121, Estatuto do Servidor Público do RS), não se inclui na vedação do

parágrafo único do art. 21 da LRF, na medida em que estas atividades são

necessárias ao aprimoramento do quadro de servidores e, pois, à otimização

dos serviços públicos prestados ou disponibilizados. A única exigência para

pagamento destes honorários no período referido será sua devida motivação,

que deverá deixar clara a indispensabilidade da realização destas despesas no

período excepcionado.





23

15) Concessão de revisão salarial geral anual aos servidores públicos, prevista

no inciso X do art. 37, desde que existente política salarial prévia. Não é

admissível, contudo, a concessão de reajustes salariais setorizados, por

categorias, instituídos no período de vedação.

16) Concessão de aumentos salariais previstos em norma legal editada

anteriormente ao período de vedação, com repercussão, nele, de parcelas

determinadas na respectiva lei reguladora.(Parecer nº 51/2001 – Processos nº

5.010-02.00/01-6 e 4.971-02.00/01-6)” .

A esses atos poderíamos acrescentar outros que concretizam deveres constitucionais,

como os de aplicação mínima de recursos do FUNDEF com o pagamento de professores

(ADCT, art. 60, § 5º)5 e de gasto mínimo com saúde (ADCT, art. 77, § 4º)6.

Em todos os casos, contudo, a realização de atos que impliquem aumento de despesas

com pessoal no período previsto no parágrafo único do art. 21 da LRF, fica condicionada,

também, ao contido no caput e no § 1º do art. 169 da Constituição Federal, bem como

aos limites de despesas com pessoal previstos no art. 20 da LRF e, ainda, ao disposto em

seus artigos 15, 16 e 17 dentre outros. Deverão ser observadas, também, nos devidos

casos, as limitações impostas pela legislação eleitoral (Lei nº 9.504/97).

Embora não tenha se manifestado de forma tão abrangente quanto o Tribunal de Contas

do Estado do Rio Grande do Sul, o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo parece

ter o mesmo entendimento sobre o assunto.

No Parecer /Consulta TC-028/2000 a Corte concluiu que, em se tratando de direito

adquirido do servidor, “o Administrador tem o dever de conceder a gratificação de

5 Nesse sentido, cf. Informação nº 089/2000 e Parecer nº 63/2000 – Processo nº 5.993-02.00/00-4 do Tribunal de

Contas do Estado do Rio Grande do Sul.

6 Nesse sentido, cf. Informação nº 102/2000 – Processo nº 9.099-02.00/00-6, do Tribunal de Contas do Estado do

Rio Grande do Sul.





24

assiduidade, por ser ato vinculado, independentemente se ocorrer dentro do ínterim

disposto pelo art. 21, PU da LRF, não podendo ser por conseguinte glosado, pelo Tribunal

de Contas, por este ato.” No mesmo precedente deixou assentado que “havendo o

rompimento dos limites de gastos com pessoal traçados pela Lei de Responsabilidade

Fiscal, com a fruição de um direito adquirido dos servidores municipais, deve a

administração valer-se do disposto nos artigos 23 da mesma Lei e 169 da CF a fim de

adequação.”

No Parecer/Consulta TC nº 072/2001, formulada por poder legislativo municipal que havia

extrapolado o limite prudencial do art. 22, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade

Fiscal, admitiu a Corte de Contas capixaba a “possibilidade de candidatos aprovados em

concurso público serem nomeados nos últimos 180 dias de um mandato devido o

surgimento de vagas por exoneração e/ou aposentadoria de servidor, desde que atendidas

as exigências legais e constitucionais do limite de gastos com pessoal, especialmente o

que determina o artigo 22, parágrafo único, inciso IV, da Lei de Responsabilidade Fiscal -

Impossibilidade da criação de novos cargos nos últimos 180 dias de um mandato.”

No Parecer/Consulta TC nº 037/2003 – outro caso em que a consulente apresentava-se

acima do limite prudencial – decidiu que “vislumbram-se duas hipóteses que, se ocorrem,

não representam violação ao artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal (...): 1) se

existente dotação orçamentária e disponibilidade financeira suficiente, ou seja, a despesa

já estava previamente autorizada, dispondo o administrador de respaldo financeiro para

proceder às contratações necessárias AO FUNCIONAMENTO INADIÁVEL DE

SERVIÇOS PÚBLICOS INADIÁVEIS; 2) na hipótese de não haver cobertura

orçamentária (condição “sine qua non” para o item acima) é possível contratações, desde

que precedidas de medidas compensatórias, de modo a manter os limites com gasto de

pessoal no mesmo patamar de antes. Neste último caso, perceba-se que a vedação

imposta pelo parágrafo único do art. 21 da Lei Complementar nº 101/2000 se refere a

AUMENTO de despesa.”





25

Além disso, tratando-se de outro caso em que a consulente apresentava-se acima do

limite prudencial, asseverou que a nomeação dos cargos deveria observar o disposto no

art. 22, parágrafo único, inciso IV da Lei de Responsabilidade Fiscal. No Parecer/Consulta

TC nº 044/2004, entendeu a Corte pela possibilidade de concessão de abono a

professores nos últimos 180 (cento e oitenta) dias do mandato, a fim de implementar a

aplicação mínima de recursos do FUNDEF imposta pelo art. 60, § 5º, do ADCT.

Por fim, no Parecer/Consulta TC nº 046/2004, entendeu a Corte pela possibilidade de

concessão da revisão geral anual prescrita pelo inciso X, do art. 37 da Constituição

Federal, nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato, mesmo que resulte

aumento da despesa com pessoal, desde que nessa mesma época do ano já vinha sendo

implementado em exercícios anteriores, na mesma data. E ressalvou: “Todavia, sua

implementação apenas num fim de mandado, fazendo-se recair todos o ônus financeiro

sobre a próxima gestão, pode se revelar como conduta incompatível com os princípios

regentes da boa administração, mormente aos da moralidade e da razoabilidade, sendo de

se ressalvar a hipótese de o próximo administrador vir a ser o mesmo, dada uma possível

reeleição, caso em que não restará comprometida a moralidade constitucional e em que

eventual comprometimento da lei eleitoral deverá ser apurado pela Justiça Eleitoral.”

Artigo 22, parágrafo único

21. O artigo 22, parágrafo único, inciso I, da Lei de Responsabilidade Fiscal

determina que o Poder ou órgão que estiver acima do limite prudencial de 95%

(noventa e cinco por cento) da despesa total não poderá conceder aumento

remuneratório. O mesmo dispositivo estabelece exceções, entre as quais se





26

incluem as despesas advindas de “determinação legal”. Isso significa que basta

autorização legal para que o aumento de despesa possa ser efetivado?

Resposta: Não. A ressalva contida no inciso I não significa que basta a edição de lei

autorizadora para que, uma vez atingido o limite prudencial, fosse possível a concessão de

vantagens, aumento, reajuste ou adequação de remuneração. O que ele ressalva não é a

autorização em lei para realizar a despesa, mas sim a obrigação de realizar a despesa em

decorrência de determinação legal prévia que estabeleça direitos já incorporados

(adquiridos) ao patrimônio do servidor. Cite-se, como exemplo, e existência de lei que

disponha sobre plano de carreira para determinado segmento de servidores ou sobre a

concessão de uma gratificação. Uma vez que os servidores tenham cumprido os requisitos

para a promoção na carreira ou para o recebimento da gratificação, estas poderão ser

efetivadas. Caso o limite prudencial seja ultrapassado, caberá ao Administrador tomar as

medidas necessárias à readequação aos limites (art. 22 e 23 da LRF).

Nesse sentido já decidiu o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo

(Parecer/Consulta TC 028/2000; Parecer/Consulta TC 033/2003).

22. Supondo-se que o Poder Executivo Estadual tenha superado o limite

prudencial do art. 22, parágrafo único, poderá ele realizar concurso público?

Resposta: O art. 22, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece uma

série de restrições ao ente ou órgão que tenha atingido o limite prudencial. A lei não

proíbe, entretanto, realização de concurso público nessas circunstâncias. É preciso

lembrar, contudo, que os candidatos aprovados não poderão ser nomeados até que haja a

regularização da situação, com o retorno dos gastos abaixo do limite prudencial, exceto se

se tratar de reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas

de educação saúde e segurança (art. 22, parágrafo único, inciso IV, da LRF).





27

Artigo 25

23. Os repasses de recursos do Poder Executivo para o Poder Legislativo e

Poder Judiciário são considerados transferências voluntárias na Lei de

Responsabilidade Fiscal?

Resposta: Não. Nos termos do art. 25 da LRF transferência voluntária é “a entrega de

recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a titulo de cooperação, auxílio

ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os

destinados ao Sistema Único de Saúde.”

Artigo 42

24. O Titular de Poder ou órgão pode, nos oito últimos meses do mandato,

firmar contrato, desde que pague as parcelas realizadas até o final de sua

gestão, deixando aquelas ainda por liquidar para serem pagas pelo sucessor,

sem a correspondente disponibilidade de caixa?

Resposta: Não. Embora haja divergência sobre o tema, em termos práticos convém

adotar a orientação do Tribunal de Contas do Estado o Espírito Santo. No

Parecer/Consulta TC 003/2005 a Corte deixou assentado que “a vedação do art. 42 da Lei

de Responsabilidade Fiscal deve ser considerada em termos amplos, ficando o ordenador

de despesas, nos oito meses que antecedem o término do mandato, impedido de contrair

obrigações de despesas não devidamente respaldadas por reservas financeiras





28

pertencentes ao próprio exercício, tudo a fim de se garantir a saúde das finanças públicas

que serão geridas pelo próximo gestor ocupante do cargo. E no caso específico das

despesas que ultrapassem um exercício financeiro, não deve ser tomada como referência

a eventual possibilidade de apenas se empenhar dentro do exercício as despesas

referentes às etapas a serem cumpridas dentro dele (subdivisão dos empenhos entre os

vários exercícios em que será cumprida a obrigação). Em face da terminologia empregada

– ‘contrair obrigação de despesa’ – deve ser considerado o montante total a ser

despendido com a obra ou serviço durante os vários exercícios, independentemente do

eventual parcelamento dos empenhos.”

25. A restrição prevista no art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal alcança

qualquer tipo de contrato?

Resposta: Não. Os contratos de serviços de natureza contínua (por exemplo, luz, água,

telefone, correios e outros) e essenciais para a não interrupção dos serviços públicos não

se incluem na previsão do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Esse também é o

entendimento do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo.

No Parecer/Consulta TC 003/2005 decidiu a Corte que “cumpre atentar para as conclusões

contidas no Parecer em Consulta n.º 25/2004, segundo o qual os contratos de caráter

essencial, emergencial e que dizem respeito a serviços de caráter contínuo, não se

incluem na literalidade da vedação daquele dispositivo da LRF”.

26. Pode um gestor, no final de mandato, determinar o empenho de despesa

sem recursos financeiros contando com verba que será repassada mediante

convênio ou mediante operação de crédito?





29

Resposta: Sim, desde que o convênio ou a operação de crédito já tenham sido assinados

e que os recursos deles decorrentes ingressem nos cofres do Estado até o final do

mandato. Esse também parece ser o entendimento do Tribunal de Contas do Estado do

Espírito Santo. No Parecer/Consulta TC 003/2005 a Corte asseverou que a proibição do

art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal impede o gestor “de contrair obrigações de

despesas não devidamente respaldadas por reservas financeiras pertencentes ao próprio

exercício”7. Note-se, de qualquer sorte, que deverá o ordenador da despesa registrar o

fato, na declaração prevista no art. 16, inciso II da LRF.

Além disso, as limitações impostas pela Lei Eleitoral, atinentes à transferência voluntária

de recursos (art. 73, inciso VI, alínea “a”, da Lei nº 9.504/97), bem como aquelas relativas

às operações de crédito, previstas no art. 15, caput, e § 1º, da Resolução do Senado

Federal nº 43/2001, na redação dada pela Resolução nº 03/2002, devem ser observadas.

Nesse pormenor, conferir a Questão nº 34 e os Anexos I e II.

27. As despesas contraídas antes dos dois quadrimestres do término do

mandato do titular do poder ou órgão a que se refere o art. 20 podem ser

inscritas em restos a pagar, sem haver disponibilidade financeira?

Resposta: Sim. O art. 42 da lei de Responsabilidade Fiscal apenas impede o gestor de,

nos últimos 08 (oito) meses de seu mandato, contrair obrigação de despesa que não

possa ser cumprida integralmente dentre dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no

exercício seguinte, sem que haja disponibilidade de caixa suficiente para cobri-la. Assim,

se a despesa estiver autorizada em lei e for contraída antes desse período poderá ser, ao

final do exercício, inscrita, total ou parcialmente, em restos a pagar.

7 Grifos acrescidos.





30

28. Há alguma punição para o gestor que descumprir o comando do art. 42 da

Lei de Responsabilidade Fiscal?

Resposta: Sim. O descumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade é tipificado

como crime pelo art. 359-C do Código Penal, na redação dada pela Lei nº 10.028, de

19.10.2000, com pena de reclusão, de 01 (um) a 04 (quatro) anos:

“Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos

quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não

possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga

no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade

de caixa;”

Pena -reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.”

29. Nos contratos de prestação de serviço celebrados nos oito meses final do

mandato, deverão ser previstas cláusulas limitando o contrato ao final do

mandato?

Resposta: Não. O art. 42 da lei de Responsabilidade Fiscal apenas impede o gestor de,

nos últimos 08 (oito) meses de seu mandato, contrair obrigação de despesa que não

possa ser cumprida integralmente dentre dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no

exercício seguinte, sem que haja disponibilidade de caixa suficiente para cobri-la. Mesmo

nesses últimos 8 meses, portanto, é plenamente possível celebrar contrato cuja vigência

ultrapasse o exercício financeiro e, consequentemente, o mandato do gestor, desde que

este deixe em caixa recursos suficientes para honrar todas as parcelas vincendas.

Artigo 44





31

30. É possível ao Poder ou órgão alienar um bem, móvel ou imóvel, e utilizar os

recursos obtidos no pagamento do funcionalismo público?

Resposta: Não. O art. 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal veda a aplicação da receita

de capital derivada da alienação de bens e de direitos que integram o patrimônio público

para o financiamento de despesa corrente. A receita daí resultante somente poderá ser

utilizada em despesas de capital. A única exceção é a possibilidade de destinação desses

recursos, por meio de lei, para constituir regimes próprios de previdência social, geral e

própria dos servidores públicos.

OUTRAS QUESTÕES

31. Além das limitações contidas em seus artigos 21, parágrafo único, e 42, a

Lei de Responsabilidade Fiscal, existem outras restrições de natureza

econômica e orçamentária para o último ano de mandato?

Resposta: Sim. Para maiores detalhes, vide o Anexo I.

32. Quais as limitações impostas aos agentes públicos pela Lei Eleitoral (Lei nº

9.504, de 30.09.1997) em ano eleitoral?

Resposta: Vide o Anexo II.





32

33. A restrição imposta pelo art. 73, inciso VI, alínea “a”, da Lei Eleitoral (Lei nº

9.504, de 30.09.1997), acerca da proibição de transferência voluntária de

recursos em ano eleitoral, atinge também as verbas decorrentes de convênios?

E os convênios celebrados com entidades privadas?

Resposta: Sim. De acordo com o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, a proibição

do art. 73, inciso VI, alínea “a”, da Lei Eleitoral alcança a transferência voluntária de

recursos “– ainda que constitua objeto de convênio ou de qualquer outra

obrigação preexistente ao período — quando não se destinem à execução já

fisicamente iniciada de obras ou serviços, ressalvadas unicamente as hipóteses em que

se faça necessária para atender a situação de emergência ou de calamidade pública”

(Resolução TSE nº 21878, Consulta CTA nº 1062/2004, Rel. Min. Carlos Mário da Silva

Veloso, DJ 16.09.2004).

Por outro lado, a mesma Corte Superior fixou o entendimento no sentido de que não está

abrangida pelo preceito a transferência feita a entidades privadas: “1-A transferência de

recursos do governo estadual a comunidades carentes de diversos municípios não

caracteriza violação ao art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97, porquanto os destinatários são

associações, pessoas jurídicas de direito privado. 2-A regra restritiva do art. 73, VI, a, da

Lei no 9.504/97 não pode sofrer alargamento por meio de interpretação extensiva de seu

texto (Ac. no 16.040, rel. Min. Costa Porto)” (ARCL -nº 266, Rel. Min. Carlos Mário da Silva

Veloso, DJ 04.03.2005).

34. Alguns dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal tiveram a sua eficácia

suspensa pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de

Inconstitucionalidade nº 2238-5 MC/DF. Quais são eles?





33

Resposta: No julgamento da medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº

2238-5/DF, o Supremo Tribunal Federal conferiu interpretação conforme a Constituição

Federal aos artigos 12, §2º, 21, inciso II e 72 e evidenciou a existência de vícios materiais

nos artigos 9º, §3º, 23, §§1º e 2º, 56, caput e 57. Vejamos:

“(...) XXI - Art. 12, § 2º: medida cautelar deferida para conferir ao dispositivo

legal interpretação conforme ao inciso III do art. 167 da Constituição Federal,

em ordem a explicitar que a proibição não abrange operações de crédito

autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade

precisa, aprovados pelo Poder Legislativo. XXI - Art. 21, inciso II: conferida

interpretação conforme a Constituição, para que se entenda como limite legal o

previsto em lei complementar. XXIII - Art. 72: dada interpretação conforme,

para considerar a proibição contida no dispositivo legal restrita aos contratos de

prestação de serviços permanentes. (...) XXIV - Art. 9º, § 3º: hipótese de

interferência indevida do Poder Executivo nos demais Poderes e no Ministério

Público. XXV - Art. 23, §§ 1º e 2º: a competência cometida à lei

complementar pelo § 3º do art. 169 da Constituição Federal está limitada às

providências nele indicadas, o que não foi observado, ocorrendo, inclusive,

ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Medida cautelar deferida

para suspender, no § 1º do art. 23, a expressão "quanto pela redução dos

valores a eles atribuídos", e, integralmente, a eficácia do § 2º do referido

artigo. XXVI - Art. 56, caput: norma que contraria o inciso II do art. 71 da

Carta Magna, tendo em vista que apenas as contas do Presidente da República

deverão ser apreciadas pelo Congresso Nacional. XXVII - Art. 57: a referência

a "contas de Poder", no § 2º do art. 57, evidencia a abrangência, no termo

"contas" constante do caput do artigo, daqueles cálculos decorrentes da

atividade financeira dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,

bens e valores públicos, que somente poderão ser objeto de julgamento pelo





34

Tribunal de Contas competente (inciso II do art. 71 da Constituição). Medida

cautelar deferida. (...)”8

8 ADI 2238 MC / DF - Distrito Federal, Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade, Relator: Min. Ilmar

Galvão, Julgamento: 09/08/2007, Órgão Julgador: Tribunal Pleno, Grifos acrescidos.





35

ANEXO I

RESTRIÇÕES PREVISTAS NA RESOLUÇÃO DO SENADO FEDERAL Nº 43/2001 E NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL APLICÁVEIS AO ÚLTIMO ANO DE

MANDATO (2014)

PERÍODO VEDAÇÕES BASE LEGAL

Posterior ao

mandato ou que ultrapassem o

mandato do Governador.

É vedado aos Estados, “em relação aos créditos

decorrentes do seu direito de participação governamental obrigatória, nas modalidades de

royalties, participações especiais e compensações financeiras, no resultado da exploração de petróleo e

gás natural, de recursos hídricos para fins de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo

território, plataforma continental ou zona econômica

exclusivas:

a) ceder direitos relativos a período posterior ao

do mandato do chefe do Poder Executivo, exceto para capitalização de Fundos de Previdência ou para

amortização extraordinária de dívidas com a União;

b) dar em garantia ou captar recursos a título de adiantamento ou antecipação, cujas obrigações

contratuais respectivas ultrapassem o mandato do chefe do Poder Executivo.

Art. 5º, VI, da Resolução

do Senado Federal nº 43/2001.

Nos 120 dias

anteriores ao final do mandato

do Governador.

É vedada a contratação de operações de crédito

pelos Chefes do Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município, à exceção de:

I - refinanciamento da dívida mobiliária;

II - operações de crédito autorizadas pelo Senado

Federal ou pelo Ministério da Fazenda, em nome do

Senado Federal, no âmbito desta Resolução, até 120 (cento e vinte) dias antes do final do mandato do

Chefe do Poder Executivo.

Art. 15, caput, e § 1º, da

Resolução do Senado Federal nº 43/2001, na

redação dada pela Resolução SF nº 40/2006.

Nos últimos dois

quadrimestres do

final do mandato do Governador.

Contrair obrigação de despesa que não possa

ser cumprida integralmente dentro dele, ou que

tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente

Art. 42 da Lei de

Responsabilidade Fiscal.





36

disponibilidade de caixa para este efeito.

A partir do 2º quadrimestre do

último ano do mandato do

Governador.

Se o montante da dívida consolidada exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano

do mandato do Chefe do Poder Executivo, aplicam-se imediatamente ao respectivo ente as

restrições previstas no § 1º do art. 31 da LRF:

“§ 1º. enquanto durar o excesso, o ente que nele houver incorrido:

I – estará proibido de realizar operação de crédito interna e externa, inclusive por antecipação de receita,

ressalvado o refinanciamento do principal atualizado

da dívida mobiliária;

II – obterá resultado primário necessário à recondução

da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9º.”

Art. 31, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

No último ano do


Realizar operação de crédito por antecipação de

receita orçamentária.

Art. 38, IV, “b”, da Lei de

Responsabilidade Fiscal; e art. 15, § 2º, da

Resolução do Senado Federal nº 43/2001 .

A partir do 2º

quadrimestre do último ano do


Se a despesa total com pessoal exceder o limite no

primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgãos referidos no art. 20,

aplicam-se, imediatamente, as restrições previstas no § 3º do art. 23 da LRF, ou seja, o ente não poderá:

“I – receber transferências voluntárias;

II – obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III – contratar operações de crédito, ressalvadas as

destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.”

Art. 23, § 4º, da Lei de

Responsabilidade Fiscal.

Nos 180 dias

anteriores ao final do mandato.

Aumento de despesa com pessoal. Art. 21, parágrafo único,

da Lei Responsabilidade Fiscal.





37

ANEXO II

CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS9 EM VIRTUDE DO PLEITO ELEITORAL DE 2014


Indeterminado Constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem

promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos na publicidade de atos, programas, obras,

serviços e campanhas de órgãos públicos.

Art. 37, § 1º, da CF/88

Ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis

pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos territórios

e dos municípios, ressalvada a realização de coligação

partidária.

Art. 73, I e §2° da Lei Federal n° 9.504/97.

Usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos

ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas

consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram.

Art. 73, II, da Lei Federal

n° 9.504/97.

Ceder servidor público ou empregado da administração

direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para

comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente

normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado.

Art. 73, III, da Lei Federal

n° 9.504/97.

Fazer ou permitir uso promocional em favor de

candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados

Art. 73, IV, da Lei Federal

n° 9.504/97.

9 A Lei Eleitoral (Lei n° 9.504/97) utiliza a expressão agente público, que é definida em seu art. 73, § 1°, nos seguintes

termos: "quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,

contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou

entidades da administração pública direta, indireta ou fundacional”.





38

ou subvencionados pelo Poder Público.

Observação 1: Segundo o entendimento do TSE, a lei não proíbe a prestação de serviço social custeado ou subvencionado pelo Poder Publico nos três meses que antecedem à eleição, mas sim o seu uso para fins promocionais de candidato, partido ou coligação (AC-TSE n.° 5.283/2004).

Observação 2: Bens de natureza cultural, posto à disposição de toda a coletividade, não se enquadra neste dispositivo (AC-TSE n.° 24.795/2004).

A partir de

01/01/2014 até 05/07/2014

Realizar, em ano de eleição, despesas com publicidade

dos órgãos públicos ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos

gastos nos 3 últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição,

prevalecendo o que for menor.

Art. 73, VII, da Lei

Federal n° 9.504/97.

A partir de 01/01/2014

Distribuir gratuitamente bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos

de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução

orçamentária no exercício anterior, casos em que o

Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e

administrativa.

Art. 73, §10, da Lei Federal n° 9.504/97 e

Resolução TSE nº 23.390/2014.

Executar programas sociais autorizados em lei e já em

execução orçamentária no exercício anterior por meio

de entidades nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida.

Art. 73, § 11º, da Lei

Federal n° 9.504/97.

A partir de

08/04/2014 até a posse dos

eleitos

Fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da

remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao

longo do ano da eleição.

Art. 73, VIII, da Lei

Federal n° 9.504/97 e Resolução TSE nº

23.390/2014.

A partir de

05/07/2014 até

a posse dos eleitos

Nomear, contratar ou de qualquer forma admitir,

demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar

vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover,

transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que o

Art. 73, V, da Lei Federal

n° 9.504/97 e Resolução

TSE nº 23.390/2014.





39

antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados:

a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão

e designação ou dispensa de funções de confiança;

b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do

Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República;

c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos

homologados até o início daquele prazo;

d) a nomeação ou contratação necessária à instalação

ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do

Chefe do Poder Executivo;

e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários;

Observação: há entendimento do TSE no sentido de que esta proibição de contratação e demissão também se estende aos servidores temporários (AC-TSE n.° 21.167/2003).

A partir de

05/07/2014 até a conclusão do

pleito

Realizar transferência voluntária10 de recursos da

União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito,

ressalvados os recursos destinados a cumprir

obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com

cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade

pública.

Observação 1: Por "obra ou serviço em andamento" entende-se aqueles que já foram fisicamente iniciados (Resolução TSE n° 21.878/2004

Observação 2: O TSE tem entendido pelo descabimento de interpretação extensiva deste dispositivo e inaplicabilidade à transferência de recursos a associações de direito privado (AC.-TSE nºs 16.040/99 e 266/2004)

Art. 73, VI, “a”, da Lei

Federal n° 9.504/97 e Resolução TSE nº

23.390/2014.

10

Conforme o art. 25 da Lei Complementar nº 101/2000, “entende-se por transferência voluntária a entrega de

recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira,

que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”.





40

Com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar

publicidade institucional dos atos, programas, obras,

serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades

da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela

Justiça Eleitoral.

Observação 1: Esta vedação aplica-se apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição

Observação 2: Segundo o TSE, basta a veiculação de propaganda institucional nos três meses anteriores ao pleito para que se configure a conduta aqui vedada, independentemente do período da autorização de tal conduta.

Observação 3: O TSE entende que a publicação de atos oficiais e meramente administrativos não estão englobadas na vedação ora em comento

Art. 73, VI, “b”, e §3°, da Lei Federal n° 9.504/97 e

Resolução TSE nº

23.390/2014.

Fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão,

fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria

urgente, relevante e característica das funções de

governo.

Observação: Esta vedação aplica-se apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição

Art. 73, inc. VI, “c”, e §3º,

da Lei Federal n° 9.504/97 e Resolução TSE

nº 23.390/2014.

Contratar shows artísticos para a realização de inaugurações pagos com recursos públicos

Art. 75 da Lei Federal n° 9.504/97 e Resolução TSE

nº 23.390/2014.

Participar de inaugurações de obras públicas.

Observação 1: Atualmente, esta vedação aplica-se a candidato a qualquer cargo, não se limitando, pois, aos candidatos a cargos do Poder Executivo, como acontecia no passado.

Observação 2: Para a incidência desta vedação basta o simples comparecimento, ainda que como mero

Art. 77, caput, da Lei Federal n° 9.504/97 e

Resolução TSE nº 23.390/2014.





41

expectador, desde que sua presença seja associada à inauguração.





42

ANEXO III

CONDUTAS VEDADAS AO PODER PÚBLICO PELA LEI Nº 9.504/97 (LEI ELEITORAL) EM RELAÇÃO À PROPAGANDA ELEITORAL NA INTERNET11


Indeterminado

Veicular qualquer tipo de propaganda eleitoral paga e,

ainda que gratuitamente, veicular propaganda eleitoral na internet em sítios oficiais ou hospedados por órgãos ou

entidades da administração pública direta ou indireta da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A violação desta disposição sujeita o responsável pela

divulgação da propaganda e, quando comprovado seu prévio conhecimento, o beneficiário à multa no valor de

R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 30.000,00 (trinta mil reais).

Art. 57-C, §1º, II e

§2º da Lei nº 9.504/97.

Utilizar, doar, ceder ou vender cadastro eletrônico de

pessoas em favor de candidatos, partidos ou coligações.

Conforme o artigo 24 da Lei Eleitoral, esta vedação aplica-

se a:

a) órgão da administração pública direta e indireta ou fundação mantida com recursos provenientes do

Poder Púbico;

b) concessionário ou permissionário de serviço público;

c) organizações não governamentais que recebam

recursos públicos;

d) organizações da sociedade civil de interesse público;

e) cooperativas que estejam sendo beneficiadas com recursos públicos, ainda que seus cooperados não

sejam concessionários ou permissionários de serviços públicos.

A violação desta disposição sujeita o responsável pela

divulgação da propaganda e, quando comprovado seu prévio conhecimento, o beneficiário à multa no valor de

R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 30.000,00 (trinta mil

Art. 57-E, §§1º e 2º e

art. 24, II, III, X, XI e parágrafo único da Lei

nº 9.504/97.

11

Disposições introduzidas pela Lei nº 12.034/2009.





43

reais).

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