Conselho Seguranca Das Nacoes Unidas

Eugnio V. garcia

Conselho de Segurana das Naes Unidas

Ministrio das relaes exteriores

Ministro de Estado Embaixador Luiz Alberto Figueiredo MachadoSecretrio-Geral Embaixador Eduardo dos Santos

Fundao alexandre de GusMo

Presidente Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Instituto de Pesquisa deRelaes Internacionais

Diretor Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Centro de Histria e Documentao Diplomtica

Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Conselho Editorial da Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg Embaixador Jorio Dauster Magalhes Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna Professor Clodoaldo Bueno Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto Professor Jos Flvio Sombra Saraiva

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Braslia, 2013

Eugnio V. garcia


Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: [email protected]

Equipe Tcnica:

Eliane Miranda PaivaFernanda Antunes SiqueiraGabriela Del Rio de RezendeGuilherme Lucas Rodrigues MonteiroJess Nbrega CardosoVanusa dos Santos Silva

Projeto Grfico:Daniela Barbosa

Programao Visual e Diagramao: Grfica e Editora Ideal Ltda.

Impresso no Brasil 2013

G216 GARCIA, Eugnio Vargas. Conselho de Segurana das Naes Unidas / Eugnio V. Garcia. Braslia : FUNAG, 2013. 133 p. - (Em poucas palavras) ISBN 978-85-7631-473-8 1. Naes Unidas (ONU). Conselho de Segurana. 2. Naes Unidas (ONU). Conselho de Segurana - histria. 3. Naes Unidas (ONU). Conselho de Segurana - atuao. 4. Segurana internacional. I. Ttulo. II. Srie. CDD 341.2323Bibliotecria responsvel: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei no 10.994, de 14/12/2004.

E V G

Doutor em Histria das Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia e diplomata. Foi pesquisador visitante associado junto ao Centro de Estudos Brasileiros da Universidade de Oxford, professor no Colgio de Estudos Latino-Americanos da Universidade Nacional Autnoma do Mxico e professor titular do Instituto Rio Branco. Serviu em Londres, Cidade do Mxico, Misso junto s Naes Unidas em Nova York e Assuno. Integrou a delegao do Brasil como membro no permanente do Conselho de Segurana no binio 2010-2011. autor, entre outras obras, de O sexto membro permanente: o Brasil e a criao da ONU (Contraponto Editora).

Sumrio

I. Introduo ..................................................................................9

II. Antecedentes: aprendendo com o passado ..............................15

III. Criao: sob o fogo cerrado da guerra ......................................27

IV. Normas: a estrutura da Carta ...................................................41

V. Funcionamento: mtodos de trabalho ......................................57

VI. Prtica: durante e depois da Guerra Fria ..................................69

VII. Desafios: paz, desenvolvimento e segurana responsvel .......97

VIII. Reforma: uma agenda por implementar ................................. 115

IX. Bibliografia bsica ................................................................... 131

9

iIntroduo

As Naes Unidas mantm atualmente o segundo maior

contingente militar distribudo pelo mundo, atrs somente

dos Estados Unidos. Um pas que tivesse sob sua bandeira

mais de 117 mil militares, policiais, observadores e pessoal

civil atuando em 16 misses diferentes por todo o globo

dificilmente seria ignorado pela opinio pblica. Se esse

mesmo pas administrasse um oramento de 7,5 bilhes de

dlares para manter essa estrutura em funcionamento seria

improvvel que fosse visto como irrelevante.

No caso da ONU, que no um pas e tampouco possui

a autoridade de um governo mundial, parece haver maior

necessidade de explicar o porqu de sua importncia, j que

parte do pblico no se mostra inteiramente convencido.1

Mais ainda, o Conselho de Segurana, o rgo que define

os termos, autoriza, extingue ou renova os mandatos

dessas misses, ainda percebido s vezes pelo cidado

comum como uma entidade misteriosa, distante, quase

1 Sobre a autoridade das Naes Unidas cf. LOPES, Dawisson Belm. A ONU entre o passado e o futuro: a poltica da autoridade. Curitiba: Editora Appris, 2012; cf. tambm a coletnea organizada por WEISS, Thomas G. & DAWS, Sam (ed.). The Oxford Handbook on the United Nations. Oxford: Oxford University Press, 2007.

Eugnio V. Garcia

10

apartada da realidade, sem um papel efetivo que justifique

a participao nas suas decises de um ou outro Estado

que j no se encontre ali representado. Afinal, pergunta-

-se frequentemente, por que fazer parte do Conselho

de Segurana?

Como organizao intergovernamental, a ONU um espao

institucionalizado de dilogo, negociao e deliberao entre

Estados soberanos. A Organizao busca disciplinar a

conduta desses Estados, mas no se prope a assumir

funes de supranacionalidade. Um de seus desafios

consiste em harmonizar o individual e o coletivo, a razo

comunitria e a razo de Estado. Gelson Fonseca Jr. desenvolveu

o conceito de interesses multilateralizveis, segundo o

qual os Estados possuem certos interesses que se prestam

a um encaminhamento pela via da cooperao. O plano

multilateral, nesse sentido, pode ser tanto o locus para a

legitimao de normas, conceitos e prticas dos Estados ou

para a gestao de interesses comuns com potencial para

assumir uma manifestao concreta de ao conjuntamente

coordenada.2

Em termos gerais, salientar a importncia do sistema

das Naes Unidas exigiria outro volume, considerando

a multiplicidade de suas tarefas e a diversidade de temas a

que se dedica, incluindo suas agncias, fundos e programas.

Mais de 500 tratados multilaterais em todas as reas foram

negociados e adotados sob os auspcios da ONU. Sua

2 FONSECA, Gelson. O interesse e a regra: ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008; e RUGGIE, John Gerard. Multilateralism matters: the theory and praxis of an institutional form. Nova York: Columbia University Press, 1993, passim.

11


contribuio defesa do meio ambiente, ao direito do mar,

do espao e da explorao da Antrtida tem sido inegvel.

O Protocolo de Montreal foi fundamental para a proteo

da camada de oznio, algo que antes parecia uma meta

inatingvel. A legislao internacional em telecomunicaes,

transporte, navegao e aviao civil definiu padres de

segurana e normas tcnicas universalmente aceitas,

com impacto em boa parte da estrutura normativa que

movimenta a economia mundial: estatsticas, legislao

comercial, procedimentos alfandegrios, propriedade

intelectual e governana dos negcios. Avanou-se muito

na consolidao de direitos humanos, trabalhistas, de

mulheres, crianas, minorias e grupos vulnerveis. A ajuda

humanitria coordenada pela ONU atende a refugiados,

vtimas de desastres e catstrofes naturais. O Programa

Mundial de Alimentos leva assistncia a 90 milhes de

pessoas em mdia por ano. Projetos de desenvolvimento

do PNUD na frica e em outras regies combatem a pobreza

e promovem aes sociais e educacionais que raramente

atraem as manchetes dos jornais. A Organizao Mundial

da Sade foi instrumental na conteno de epidemias

globais, como a gripe aviria e a gripe suna (influenza

AH1N1). Em zonas que vivenciaram conflitos, foram

feitos trabalhos de desminagem em mais de 40 pases.

O processo de descolonizao, que a ONU apoiou, levou

desativao do Conselho de Tutela, rgo criado para fomentar o

desenvolvimento progressivo dos territrios no autnomos

Eugnio V. Garcia

12

para que alcanassem o autogoverno ou a independncia.

A lista poderia continuar com outros exemplos.3

A ONU, que est perto de completar 70 anos em 2015, no

nem intil nem a panaceia universal. Se no foi possvel

realizar ainda a paz perptua de que falava Immanuel Kant,

tampouco vivemos no estado de natureza imaginado por

Thomas Hobbes. Com seus erros e acertos, a Organizao no

deve ser descartada a priori como um ator sem relevncia

que no merea a ateno de pesquisadores, professores,

alunos e pessoas sinceramente preocupadas com o futuro

da nossa existncia e do planeta. Como afirmaram dois

estudiosos: Investigar a ONU deveria ser problematizar

a ONU, ou seja, no aderir ou criticar simplesmente, mas

mostrar como ela funciona, como se do os jogos de fora

em seu interior e quais so os desdobramentos e efeitos

desse funcionamento na poltica internacional.4

Quando o problema se refere segurana, mesmo que as

Naes Unidas no exeram atributos supranacionais, pode

haver a expectativa de que a Organizao cumpra funes

policiais em face de conflitos sangrentos que recebem

cobertura macia da mdia, sobretudo no Ocidente. Pelo

menos duas leituras mais imediatas poderiam surgir como

reao a determinado noticirio: que a ONU no serve para

nada, afirmao supostamente derivada de uma anlise

realista do cenrio mundial, que menoscaba elementos

3 Cf. 60 maneiras das Naes Unidas fazerem a diferena, Departamento de Informao Pblica, Nova York, , acesso em 12 set. 2013.

4 RODRIGUES, Thiago & ROMO, Wagner de Melo (orgs.). A ONU no sculo XXI: perspectivas. So Paulo: Editora Desatino, 2011, p. 13.

13


ticos, normativos e institucionais presentes na vida

internacional; ou que a ONU tem o dever de resolver os

conflitos, aspirao que evoca um sentimento idealista

que superestima a capacidade real da Organizao de

intervir decisivamente em situaes crticas. o caso de

massacres contra civis ou ataques a populaes indefesas,

muitas vezes envolvendo mulheres, idosos e crianas entre

as vtimas. Quanto mais dramtico o quadro, mais se espera

uma ao da ONU ou da comunidade internacional, com a

percepo de que algum deveria fazer algo para evitar

a continuao de tal violncia, inadmissvel por qualquer

prisma que se olhe.

H vrias abordagens possveis para a questo do

Conselho de Segurana. Uma delas seria analisar o seu papel

no contexto mais geral da manuteno da paz e da segurana,

segundo um enfoque de relaes internacionais em sentido

lato. O rgo pode tomar decises com potencial para afetar

a vida de milhes de pessoas e ter um impacto profundo em

certos cenrios onde atua, como no caso de alguns pases

africanos.5 Sem excluir outras possibilidades metodolgicas,

pode-se considerar o funcionamento do Conselho no seu

dia a dia e a forma como alcana suas decises, incluindo

seus mtodos de trabalho e questes processuais. Outra

opo seria investigar a atuao especfica do Conselho em

temas de sua agenda, onde cada assunto tem sua dinmica

prpria e no raro uma complexidade intrnseca. Foco de

tenses e graves conflitos que ainda ecoam no presente, a

5 Para uma viso multifacetada cf. LOWE, Vaughan, et al. (ed.). The United Nations Security Council and war: the evolution of thought and practice since 1945. Oxford: Oxford University Press, 2008.

Eugnio V. Garcia

14

situao na Sria, por exemplo, desde 2011 vem sendo objeto

de negociaes, propostas, textos e discusses no Conselho

sobre formas de encaminhar o problema. Neste livro, por

razes de espao, dada a dificuldade em aprofundar cada

temtica separadamente e sem prejuzo das reflexes

tericas ou do substrato jurdico que lhe inerente, sero

privilegiadas as abordagens que buscam entender o pano

de fundo por trs da atuao do Conselho, com especial

ateno aos aspectos histricos e prticos, para que o leitor

possa tirar suas prprias concluses a respeito de sua

importncia e significado para a poltica mundial nos dias

de hoje.

Existe literatura abundante sobre o Conselho de

Segurana. A bibliografia bsica sugerida ao final deste

livro inclui somente obras em portugus que podem servir

de introduo ao leitor interessado em expandir seus

conhecimentos na rea. As notas de rodap ao longo do

texto contm referncias mais especializadas, mas no

esgotam o vasto leque de fontes disponveis. Na Internet,

onde as opes so igualmente amplas, preciso sempre

critrio ao avaliar a credibilidade da informao apresentada.

Alm da pgina oficial da ONU , pode ser til a

consulta aos relatrios e artigos do Security Council Report

, instituio acadmica sediada

em Nova York. Especificamente sobre a reforma do Conselho

de Segurana, o website de diplomacia pblica dedicado ao

assunto constitui um ponto de

partida para pesquisas mais aprofundadas.

15

iiAntecedentes: aprendendo com o passado

Embora a histria da organizao internacional

seja antiga e remonte aos primrdios da civilizao,

de natureza relativamente recente o mpeto de criar

organizaes permanentes ou mecanismos incumbidos de

prevenir conflitos, banir a guerra e resolver o problema

da ordem nas relaes entre Estados soberanos.6 No

sculo XIX, as grandes potncias detinham a supremacia

sobre o gerenciamento da ordem mundial, os conceitos nos

quais se baseava essa ordem e as decises estratgicas

cruciais em questes de guerra e paz. Desde os tempos

antigos, argumentava-se, o protagonismo nessa rea havia

sempre pertencido aos que acumulavam maior poder. Essa

sabedoria convencional era raramente desafiada. O Concerto

Europeu que emergiu aps o Congresso de Viena de 1815

poderia ser descrito como um mecanismo de concertao

de potncias destinado a conduzir assuntos internacionais

(majoritariamente europeus) segundo as vises, os

interesses e as necessidades dos atores principais. O direito

6 RENGGER, Nick J. International relations, political theory and the problem of order: beyond international relations theory? Londres: Routledge, 1999.

Eugnio V. Garcia

16

internacional em construo de certo modo refletia esse

entendimento ao legitimar, proteger e conferir liberdade de

ao quelas mesmas potncias.7

Na era do imperialismo, das conquistas coloniais e da

diplomacia das canhoneiras, a ameaa e o uso da fora

contra povos semibrbaros ou no civilizados era uma

prtica comum, avalizada pelo esprito da poca e amparada

em normas e discursos justificadores. Nesse mundo

dominado pelas assimetrias de poder, sem restries legais

coero militar unilateral e sem organizaes multilaterais

de carter poltico, Estados pequenos ou potncias mdias,

quando no assediados, invadidos ou ocupados, eram no

mais das vezes relegados a um status secundrio.

As Conferncias da Paz da Haia, uma das primeiras

experincias de diplomacia multilateral tal qual a conhecemos,

inclua pases de diferentes regies. Esses conclaves, no

entanto, tinham uma agenda mais estreita e seu foco era

jurdico, em busca de uma regulamentao mais elaborada

da guerra, admitindo-a ser um dado da realidade que caberia

disciplinar. Convocada por iniciativa do czar da Rssia,

Nicolau II, a Primeira Conferncia da Haia, em 1899, reuniu

26 Estados, mas da Amrica Latina apenas o Mxico esteve

representado. J na Segunda Conferncia, em 1907, dos 44

Estados participantes, 18 eram latino-americanos, incluindo

o Brasil. Ao contrrio dos grandes congressos tradicionais,

destinados s negociaes conclusivas de guerras envolvendo

potncias de primeira ordem, as Conferncias da Haia

tinham por objetivo discutir mecanismos de preservao da

7 CASSESE, Antonio. International law. Oxford: Oxford University Press, 2001, p. 11.

17


paz e de soluo pacfica dos conflitos. Havia pouco espao

para suscitar demandas polticas por maior participao em

decises-chave por parte de pases fora do crculo de ferro

do poder.

Mesmo assim, personagens como Rui Barbosa, delegado

brasileiro Segunda Conferncia da Haia, esboaram uma

reao em defesa do reconhecimento do princpio da

igualdade soberana entre os Estados. Rui assim se exprimiu:

At agora os Estados, to diversos na extenso do territrio, na riqueza, na fora, tinham entre eles, todavia, um ponto de comensurabilidade moral. Era a soberania nacional. Sobre esse ponto sua igualdade jurdica estabelecer-se-ia de uma maneira inquebrantvel. Nesta fortaleza de um direito igual para todos, e igualmente inviolvel, inalienvel, indiscutvel, cada Estado, grande ou pequeno, sentir-se-ia to senhor de si mesmo e to seguro em relao aos outros, quanto o cidado livre entre os muros de sua casa. A soberania a grande muralha da Ptria.8

Ao defender as potncias menores na Haia, Rui ao

mesmo tempo condenava, ainda que implicitamente, o

carter oligrquico da hegemonia das grandes potncias,

cujo poder de influncia e de deciso residia sobretudo na

capacidade que tinham de uso da fora. No que se deixasse

de reconhecer desigualdades de fato entre Estados. Visava-

-se, sim, ao reconhecimento da igualdade de direito para

8 BARBOSA, Ruy. Obras completas, vol. XXXIV (1907), Tomo II, Segunda Conferncia da Paz. Rio de Janeiro, MEC, 1966, p. 256 (original em francs); cf. tambm CARDIM, Carlos Henrique, A raiz das coisas: Rui Barbosa, o Brasil no mundo. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2007.

Eugnio V. Garcia

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assegurar, em moldes liberais, a equidade na representao

formal das soberanias. Subjacente ao pensamento barbosiano

estava, portanto, a ideia de superao das relaes

assimtricas de poder por novas formas de interao

diplomtica, nas quais o estatuto igualitrio entre os atores

seria o dado essencial.

A Primeira Guerra Mundial significou o colapso do velho

sistema de equilbrio de poder na Europa. Acordos secretos,

profuso de alianas entre Estados, corrida armamentista,

rivalidades econmicas, nacionalismo exacerbado e polticas

predatrias foram todos fatores acusados de levar o mundo

catstrofe. Durante o conflito, houve grande clamor da

opinio pblica por medidas que pudessem impedir a

repetio de tragdia semelhante. Segundo a perspectiva

idealista corrente, aquela deveria ter sido a guerra para

acabar com todas as guerras. A Conferncia da Paz de

Paris, em 1919, ofereceu a oportunidade de remodelar

a ordem mundial e o Presidente dos Estados Unidos,

Woodrow Wilson, embarcou em uma cruzada pessoal para

a formao de uma associao geral de naes, includa

entre os objetivos de guerra norte-americanos (Quatorze

Pontos), com o propsito de fornecer garantias mtuas de

independncia poltica e integridade territorial tanto aos

grandes quanto aos pequenos Estados.

A Liga (ou Sociedade) das Naes foi a primeira

organizao internacional de escopo universal, em bases

permanentes, voluntariamente integrada por Estados

soberanos, com o fito de instituir um sistema de segurana

coletiva, promover a cooperao e assegurar a paz futura.

19


Esse objetivo implicava que toda a comunidade internacional

(ou, melhor dizendo, os membros da Liga) devia mobilizar-

-se para acudir em defesa do pas agredido e sustentar

a obedincia ao Pacto da Liga. Essa mesma organizao

deveria resolver controvrsias de maneira pacfica, promover

relaes amistosas entre as naes e fortalecer a cooperao

nos campos econmico, social, cultural e humanitrio.

Com isso em mente, a estrutura da Liga foi organizada em

torno de trs rgos principais: um Conselho Executivo,

de composio restrita, com membros permanentes e no

permanentes; uma Assembleia aberta a todos os Estados-

-membros para o exerccio do debate pblico e da diplomacia

parlamentar sobre todas as questes que afetassem a paz; e

um Secretariado com funes basicamente administrativas,

chefiado por um Secretrio-Geral. Alm disso, foi criado

um sistema de mandatos para territrios no autnomos

e tomada a deciso de estabelecer a Corte Permanente

de Justia Internacional (CPJI) para solucionar por meios

pacficos controvrsias entre os Estados.

Em certo sentido, a criao da Liga das Naes buscava

alterar algumas regras do jogo, ao menos do ponto de vista

legal-institucional. Mas, quando se iniciaram seriamente

as discusses sobre uma organizao que garantisse a

preservao da paz, defensores da regra tradicional de

que might makes right rapidamente tentaram aplic- -la Liga, com a aparente motivao de prosseguir como

sempre haviam feito. Rascunhos preliminares preparados

pelo Foreign Office britnico tinham em vista um Conselho

Executivo integrado unicamente pelas grandes potncias.

Eugnio V. Garcia

20

Esse Conselho proposto deveria replicar o Conselho Supremo

de Guerra, que havia cumprido a funo de instncia de

coordenao das aes aliadas no esforo de guerra e em

outros assuntos ligados negociao dos futuros termos

de paz.

A Conferncia da Paz dividiu os participantes entre

potncias com interesses gerais e potncias com

interesses particulares. A comisso designada para preparar

o texto do Pacto possua originalmente quinze membros:

dois delegados de cada uma das cinco grandes potncias e

cinco de aliados menores (Blgica, Brasil, China, Portugal e

Srvia). Desde a primeira reunio da comisso, as potncias

menores pressionaram por maior representao. Seu apelo

resultou no convite a quatro outros pases para tambm

ingressarem na comisso: Grcia, Polnia, Romnia e

Tchecoslovquia.9

A minuta do Pacto redigida pelos britnicos se baseou

fortemente no Relatrio Phillimore, aprovado pelo Gabinete

em Londres. Cabe lembrar que o memorando do General

Smuts favorecia a reivindicao de reservar aos Estados

menores, pequenas ou mdias potncias, algum tipo de

representao no rgo mximo da projetada Liga. Esse

plano influenciou em parte as ideias que Wilson tinha sobre

o assunto. Depois de negociaes diretas e alguns ajustes

entre os Estados Unidos e a Gr-Bretanha, que produziram

conjuntamente o projeto Hurst-Miller, a segunda reunio

da comisso decidiu acatar o princpio de que as potncias

9 TEMPERLEY, Harold W. Vazeille (ed.). A history of the Peace Conference of Paris. Londres: Oxford University Press, 1969, vol. II, p. 27.

21


com interesses particulares teriam o direito de se verem

representadas. Ao final, a proposta submetida ao plenrio

da Conferncia inclua tanto as pequenas quanto as grandes

potncias no Conselho.10

A composio original do Conselho da Liga das

Naes previa cinco membros permanentes e quatro no

permanentes. A razo para essa distribuio de assentos

residia na suposta necessidade de que houvesse uma

maioria de grandes potncias na instituio responsvel

por zelar pela segurana mundial. Se tal ocorresse, seria

aplicada na prtica a regra tradicional, de conferir poder

a quem j o possui, a despeito da presena formal

no Conselho de Estados menores, vistos por realistas

extremados da poca como pases desimportantes ou

convidados ilustres chamados a dar uma aparncia liberal

ao Conselho. O Artigo 4 do Pacto dispunha que o Conselho

seria composto de representantes das principais potncias

aliadas e associadas (EUA, Frana, Gr-Bretanha, Itlia e

Japo), bem como de representantes de quatro outros

Estados-membros, a serem nomeados oportunamente pela

Assembleia. At que essa primeira designao fosse feita

pela Assembleia, dizia o Pacto, os representantes da Blgica,

Brasil, Espanha e Grcia seriam membros no permanentes

do Conselho (note-se que foram escolhidos trs pases

europeus e apenas um, sul-americano, fora da Europa).11

Uma vez adotado em definitivo o procedimento anual de

10 TEMPERLEY, Harold W. Vazeille (ed.). A history of the Peace Conference of Paris. Londres: Oxford University Press, 1969, vol. II, p. 430-441.

11 GARCIA, Eugnio V. Entre Amrica e Europa: a poltica externa brasileira na dcada de 1920. Braslia: Editora UnB/FUNAG, 2006, especialmente Captulo 5.

Eugnio V. Garcia

22

votao pela Assembleia para os assentos temporrios,

estabeleceu-se uma distino entre aqueles Estados que

ocupavam postos permanentes, sem terem sido eleitos, e

os demais, sujeitos ao escrutnio democrtico.

O primeiro srio golpe credibilidade da Liga das Naes

foi a recusa do Senado norte-americano em ratificar o

Tratado de Versalhes, em 1920, o que afastou os Estados

Unidos da organizao sediada em Genebra. Apesar disso,

em seu primeiro perodo de existncia, a Liga obteve alguns

pequenos sucessos polticos: resoluo da questo territorial

das Ilhas Aaland entre a Sucia e a Finlndia (1920); defesa

da soberania da Albnia, ameaada por foras gregas e

iugoslavas (1921); acordo sobre a Alta Silsia, reivindicada

pela Alemanha e pela Polnia (1922); cesso Litunia da

cidade porturia de Memel (1924); retirada de tropas gregas

da Bulgria (1925); e resoluo da disputa sobre a provncia

de Mosul entre o Iraque e a Turquia (1926).

A ausncia dos Estados Unidos reduziu o nmero

de membros permanentes a quatro. A composio do

Conselho, porm, revelou-se muito mais dinmica do que

o esperado. Com o tempo, as potncias menores lograram

incrementar numericamente sua representao. Os assentos

no permanentes foram primeiro aumentados para seis, em

1922, e posteriormente para nove em setembro de 1926,

quando a Alemanha ingressou na Liga e se tornou o quinto

membro permanente do Conselho.12 Mais tarde, depois da

12 SCELLE, Georges. Une crise de la Socit des Nations: la rforme du Conseil et lentre de lAllemagne a Genve, mars-septembre 1926. Paris: Les Presses Universitaires de France, 1927; MYERS, Denys. Representation in League of Nations Council. American Journal of International Law. Washington, vol. 20, n 4, October 1926, p. 689-713.

23


sada da Alemanha e do Japo, o nmero de assentos eletivos

foi novamente aumentado de nove para onze. A Itlia se

retirou da Liga em 1937, ao passo que a Unio Sovitica

foi admitida como membro permanente em 1934, at ser

expulsa em 1939, em virtude da invaso militar da Finlndia

pelo Exrcito Vermelho. Essas mudanas frequentes na

composio do rgo no obliteraram o fato de que, ao fim

e ao cabo, a maioria no Conselho deixou de pertencer s

grandes potncias (cinco contra quatro em 1919) e passou

definitivamente para o lado dos Estados menores.

A rotao peridica de muitos membros ensejou a adoo

de regras informais para orientar o processo. Critrios

regionais comearam a ser aplicados pela facilidade em

selecionar Estados de determinado grupo ou regio, que

seriam depois substitudos por pases do mesmo grupo to

logo concludos seus mandatos. No obstante, medida

que o modus operandi do sistema se desenvolvia, nenhum tratamento diferenciado foi atribudo s potncias mdias

ou a potncias regionais. Mesmo os chamados assentos

semipermanentes criados em 1926, com mandatos

renovveis, foram pensados como maneira de acomodar os

interesses especficos de dois pases europeus (Espanha e

Polnia) e no tinham como referncia explcita qualquer

definio de potncia regional ou conceito similar.13 foroso

reconhecer, nesse contexto, que o grupo de membros

permanentes permaneceu como domnio exclusivo daqueles

pases considerados grandes potncias. Apesar dos ganhos

13 HOLBRAAD, Carsten. Las potencias medias en la poltica internacional. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1989, p. 66-67.

Eugnio V. Garcia

24

em representao obtidos no Conselho da Liga, em benefcio

de toda a organizao, a ampliao verdadeira do rgo se

restringiu aos assentos temporrios.

O Pacto exortava os Estados a observar rigorosamente as

normas do direito internacional e no recorrer guerra para

resolver suas diferenas. Caso surgisse uma controvrsia

suscetvel de produzir uma ruptura, o caso deveria ser

submetido a um processo de arbitragem ou soluo judiciria.

Se no houvesse acordo, o Conselho seria acionado e

prepararia um relatrio, que poderia ser aceito ou no pelas

partes litigantes. Em qualquer situao, segundo o Artigo

15, os membros da Liga se reservavam o direito de proceder

como julgassem necessrio para a manuteno do direito e

da justia. Deficincias inerentes ao Pacto logo se fizeram

evidentes. Em 1921, uma resoluo da Assembleia declarou

que seria da competncia de cada Estado-membro decidir

por si mesmo se uma violao do Pacto havia sido ou no

cometida. Confirmava-se assim que a aplicao das sanes

previstas no Artigo 16 (rompimento de relaes comerciais e

financeiras ou medidas que envolvessem o uso de efetivos

militares, navais ou areos) dependia essencialmente da

disposio dos pases interessados em tomar os passos

necessrios para fazer valer a autoridade da Liga.

Ainda que fosse pequeno o progresso em questes de

desarmamento ou na soluo de conflitos mais graves, a

Liga das Naes desenvolveu intensa atividade em reas

de interesse mais tcnico do que poltico: comunicaes e

trnsito, trfico de mulheres e crianas, refugiados, proteo de

minorias, combate ao pio, higiene, cooperao intelectual,

25


direito internacional privado, entre outras. Quando tiveram

incio as crises provocadas pelos regimes nazifascistas, as

limitaes polticas da Liga se tornaram mais evidentes.

A organizao genebrina no conseguiu reagir conforme

esperado diante da invaso japonesa do territrio chins

da Manchria em 1931. Aps o ataque da Itlia na Abissnia

(Etipia), em 1935, o Conselho chegou a adotar sanes

econmicas, mas estas foram largamente desrespeitadas

e tiveram pouca eficcia. Tambm causou m impresso a

impotncia da Liga durante a Guerra Civil Espanhola

(1936-1939), incapaz de ter qualquer papel de relevo para

conter a violncia.

Na Amrica Latina, a Liga das Naes patrocinou um

plano de paz para mediar a questo de Letcia e uma

comisso internacional foi enviada zona do conflito entre

a Colmbia e o Peru para supervisionar o cumprimento do

acordo em 1934. A organizao no pde evitar, todavia,

que a Bolvia e o Paraguai entrassem em guerra pela posse

do Chaco no perodo 1932-1935. A esta altura, o poder do

Conselho ficara severamente limitado, dependente acima

de tudo da capacidade de resposta e liderana da Gr-

-Bretanha e da Frana, que sozinhas no tinham como impor

o cumprimento das disposies do Pacto. Com a ecloso de

nova guerra mundial em 1939, a Liga praticamente deixou

de funcionar, condenada ao descrdito por haver falhado

em sua misso mais importante (manter a paz), at ser

oficialmente desativada em abril de 1946 e seus arquivos e

instalaes transferidos s Naes Unidas.

27

iiiCriao: sob o fogo cerrado da guerra

Durante a Segunda Guerra Mundial, a memria recente das

frustraes do entreguerras influenciou significativamente a

configurao da nova ordem. Os erros do passado deveriam

ser evitados. Um exemplo amide evocado era o do Artigo 16 do

Pacto, como visto, relativo s sanes, que previa medidas

polticas, econmicas e financeiras em represlia contra

Estados que recorressem guerra. Caso a violao do

Pacto persistisse, o Conselho podia apenas recomendar

aos Estados-membros interessados que contribussem,

com efetivos militares, navais ou areos, para as foras

armadas destinadas a fazer respeitar os compromissos da

Liga. Para sanar o problema, percebia-se como necessrio,

na viso dos planejadores polticos na dcada de 1940, que

a ao armada fosse obrigatria, com os passos requeridos

claramente explicitados. A organizao que fosse executar

essa tarefa deveria ter dentes, isto , receber os meios

adequados para uma dissuaso crvel no terreno militar.

Mecanismos puramente legais no seriam suficientes para

liquidar pendncias entre Estados. E para que esse esquema

de segurana funcionasse, a organizao precisaria contar

Eugnio V. Garcia

28

entre seus membros com as potncias capazes de dar peso

e autoridade s suas decises.14

Outra lio extrada foi iniciar cedo o planejamento

do ps-guerra. J em 1939, os primeiros planos secretos

comearam a ser encomendados pelo Departamento de Estado.

A ONU no surgiu de incio como um projeto acabado. Seus

proponentes testaram vrias possibilidades antes de chegar

a uma formatao mais sistemtica. Diferentes esboos iam

sendo analisados, debatidos e muitas vezes descartados.

O contexto mundial era atpico. O cenrio estratgico se

encontrava em profunda mutao. Os distintos interesses

das grandes potncias nos arranjos de paz, as vicissitudes

da poltica entre os Aliados e os efeitos produzidos pela

guerra sobre os negociadores foram decisivos para moldar a

forma que a Organizao tomou.

Na Carta do Atlntico, concluda entre o Presidente

norte-americano, Franklin Delano Roosevelt, e o Primeiro-

-Ministro britnico, Winston Churchill, em 1941, os dois

lderes defenderam o abandono do uso da fora por

todas as naes do mundo. Para que a paz futura pudesse

ser mantida, seria essencial o desarmamento das naes

agressoras at o estabelecimento de um sistema mais

amplo e permanente de segurana geral no ps-guerra.15

Os termos vagos haviam sido propositais. A primeira minuta

do documento, redigida pelo lado britnico, fazia meno a

14 ARMSTRONG, David, et al. From Versailles to Maastricht: international organization in the twentieth century. Basingstoke: Palgrave, 1996.

15 HARTMANN, Frederick H. (ed.). Basic documents of international relations. Nova York: McGraw-Hill, 1951, p. 139-140.

29


uma organizao internacional efetiva para salvaguardar

a paz uma vez vencida a tirania nazista. Essa referncia foi

considerada inadmissvel por Roosevelt. Como os Estados

Unidos no estavam em guerra naquele momento, o

forte sentimento isolacionista ainda existente poderia ser

perigosamente aulado caso um compromisso desse tipo

fosse assumido por seu Presidente. Esse impedimento seria

enfim superado na esteira dos ataques japons a Pearl

Harbor, que provocou a entrada dos EUA no conflito.

Em 1o de janeiro de 1942, a Declarao das Naes

Unidas foi assinada, em Washington, pelos pases aliados

contra o Eixo. Estados Unidos, Gr-Bretanha, Unio Sovitica

e China firmaram primeiro o texto. Os outros 22 pases

signatrios manifestaram depois sua concordncia. A declarao

formalizava a aliana de guerra, cujo nome passaria a ser

oficialmente Naes Unidas. Os Aliados prometiam ajudar-

-se mutuamente, com o pleno emprego de seus recursos

militares e econmicos, na luta pelo triunfo contra o

hitlerismo. Ainda que endossasse os princpios da Carta do

Atlntico, o curto texto no tratou de questes relacionadas

com a paz, a no ser o compromisso de no celebrar um

armistcio separado com os inimigos.

A partir de 1943, com a evoluo da guerra a favor dos

Aliados, o tema da organizao internacional comeou a

ganhar contornos mais precisos. Como da ocasio anterior

em 1919, encabeada pelo zelo missionrio de Wilson, os

Estados Unidos tomaram a iniciativa. Desde o incio, o

Presidente Roosevelt acalentou a ideia de estabelecer, nas

Eugnio V. Garcia

30

suas palavras, uma tutela dos poderosos.16 Sua principal

premissa era a crena percebida de que caberia s potncias

vitoriosas a responsabilidade primria pela imposio da

paz aps a guerra, pela fora se preciso. Roosevelt avaliava

que as naes fracas no possuam meios de defesa

contra uma agresso por parte de pases mais fortes, em

particular no caso de uma ameaa assombrosa semelhante

ao delrio nazifascista. Calculava-se que no seu devido

tempo os Aliados ganhariam a guerra e as potncias do

Eixo seriam desarmadas. Nesse cenrio, os Trs Grandes

(Estados Unidos, Gr-Bretanha e Unio Sovitica) seriam os

nicos capazes de fornecer segurana na escala mundial

exigida. Roosevelt acrescentou a China sua lista, em razo

principalmente do desejo norte-americano de reforar a

posio de seu aliado na luta contra o Japo no Pacfico.

Com o poder somado dos Quatro Policiais, imaginava-se,

os Estados mais desprotegidos da comunidade internacional

teriam a assistncia militar necessria para se defenderem

de ataques externos.17

A lgica por trs do pensamento de Roosevelt no deixava

de ter um componente regional. Ele temia que, ao final da

guerra, a opinio pblica norte-americana pudesse resistir

s tentativas de manter os Estados Unidos engajados em

operaes militares ao redor do mundo. Haveria presso para

retornar os soldados casa to logo possvel. Assim, nos

seus planos para a nova organizao mundial, baseada no

16 HOOPES, Townsend & BRINKLEY, Douglas. FDR and the creation of the U.N. New Haven: Yale University Press, 1997, p. 46.

17 RUSSELL, Ruth. A history of the United Nations Charter: the role of the United States, 1940-1945. Washington: Brookings Institution, 1958, p. 96.

31


poderio aliado, Roosevelt concebeu um Conselho dominado

pelas grandes potncias, que deveriam agir conjuntamente

para prevenir futuras agresses dos ex-inimigos e distribuir

de forma mais equilibrada as responsabilidades pela se-

gurana em cada regio. Na Europa, a Gr-Bretanha e a

URSS conteriam a Alemanha. Na sia, a China seria um

contrapeso ao Japo, podendo eventualmente contar com

apoio sovitico no Extremo Oriente. Quase inteiramente

controlada pelas potncias coloniais europeias, a frica no

representava um desafio estratgico expressivo. O Imprio

Britnico ainda seria til do ponto de vista da segurana em

reas como o subcontinente indiano e o Sudeste asitico.

O Hemisfrio Ocidental, incluindo a Amrica Latina e todo o

Caribe, era considerado zona de influncia por excelncia

dos EUA, que continuariam a sustentar seu autoatribudo

poder de polcia internacional. No Oriente Mdio, Roosevelt

flertou vagamente com a ideia de um assento permanente

muulmano, mas tal proposio jamais passou de um

pensamento momentneo. Esse conjunto, ainda segundo

sua viso, permitiria a retirada das foras norte-americanas

desdobradas globalmente e compartilharia regionalmente os

custos da segurana coletiva.18

Na Amrica do Sul, o pas mais bem posicionado era o

Brasil. Para os Estados Unidos poderia ento ser til ter um

firme aliado latino-americano no Conselho de Segurana.

Incluir o Brasil como o sexto membro permanente seria

coerente com o grand design de Roosevelt para o ps-guerra,

18 CAMPBELL, Thomas M. Masquerade peace: Americas UN policy, 1944-1945. Tallahassee: Florida State University Press, 1973, p. 86-87.

Eugnio V. Garcia

32

articulando as diferentes regies em torno de potncias com

peso especfico em suas reas geogrficas. A colaborao

brasileira aos Aliados havia sido em geral muito apreciada

pelo governo norte-americano, em particular por Roosevelt

e pelo Secretrio de Estado Cordell Hull, que consideravam

o Brasil um modelo de bom vizinho. A proposta, todavia,

encontrou resistncias de britnicos e soviticos, refratrios

a um aumento no nmero de assentos permanentes

maior do que cinco. Alegava-se que, se fosse expandido, o

Conselho poderia ver sua eficcia comprometida.19

Winston Churchill tambm tinha em mente uma

perspectiva regionalista ao conceber seus projetos pessoais

para a ONU. O Primeiro-Ministro era a favor de criar trs

Conselhos: um para a Europa, um para a sia e outro para as

Amricas. Esses trs rgos regionais deveriam operar sob

a autoridade de um Conselho Supremo Mundial, integrado

pelas potncias indiscutveis do ponto de vista militar. Com

a economia britnica severamente afetada pela guerra e o

aumento progressivo de sua dependncia em relao aos

Estados Unidos, a Gr-Bretanha no estava em condies de

sequer considerar a hiptese de arcar com o fardo de policiar

o mundo, como teria chegado a presumir possvel na fase

urea de seu poder martimo no sculo XIX.20 Para Churchill,

os EUA deveriam encarregar-se do Hemisfrio Ocidental, alm

de manter sua presena na Europa para conter qualquer

ressurgimento da Alemanha no ps-guerra e, ao mesmo

19 GARCIA, Eugnio V. O sexto membro permanente: o Brasil e a criao da ONU. Rio de Janeiro: Contraponto, 2012, passim.

20 HUGHES, E. J. Winston Churchill and the formation of the United Nations Organization. Journal of Contemporary History. Londres, vol. 9, no 4, October 1974, p. 177-194.

33


tempo, contra-arrestar desgnios expansionistas soviticos

no continente europeu. Para os britnicos, a Frana deveria

ser includa entre os Policiais como garante adicional, caso

houvesse um desengajamento norte-americano. Se todos

os Conselhos regionais funcionassem a contento, a Gr-

-Bretanha, apesar de seriamente debilitada, ainda teria voz

e no seria forada a assumir compromissos militares a cada

nova crise que surgisse. Churchill opinava que seu enfoque

era mais realista, pois acreditava que somente os pases

diretamente interessados teriam disposio para intervir com

a rapidez necessria. Essa concluso Churchill teria extrado

do episdio j mencionado da invaso da Manchria pelo

Japo em 1931. A incapacidade da Liga das Naes de dar

uma resposta altura explicava-se largamente em funo

da relutncia da Gr-Bretanha e da Frana de envolver-se

naquele front asitico longnquo.21

No frigir dos ovos, porm, o regionalismo no foi um

fator determinante na definio de quais pases deveriam

ter postos permanentes no Conselho de Segurana. Com o

consentimento dos Trs Grandes, a China e a Frana, cada

um a seu tempo, foram convidados a se incorporarem ao

grupo por motivaes polticas globais, apenas de modo

muito tnue relacionadas a consideraes estritamente

regionais. Quando a Carta da ONU foi assinada em 1945, os

Conselhos regionais imaginados por Churchill j haviam sido

descartados muito antes. Grande parte do esquema com

base regional vislumbrado por Roosevelt foi substitudo por

21 KENNEDY, Paul. The parliament of man: the past, present and future of the United Nations. Nova York: Vintage Books, 2007, p. 19.

Eugnio V. Garcia

34

uma abordagem globalista e centralizada. Houve algumas

concesses na Carta aos acordos e entendimentos regionais,

tratados no Captulo VIII. A demanda dos pases latino-

-americanos pelo reconhecimento do sistema interamericano

(cf. infra) tambm desempenhou um papel importante na

referncia ao direito de legtima defesa coletiva em cada

de agresso (Artigo 51). No obstante, em termos gerais, o

Conselho de Segurana foi investido de autoridade superior

em matria de imposio de paz. Um bom exemplo o

Artigo 53, onde se estabelece que, salvo em situaes

especficas mencionadas na prpria Carta, nenhuma ao

coercitiva seria levada a efeito por entidades regionais sem

a autorizao do Conselho.

A segurana no ps-guerra foi um dos principais

assuntos discutidos na Conferncia de Dumbarton Oaks, em

1944, cujas negociaes foram divididas em duas partes:

uma primeira rodada entre EUA, Gr-Bretanha e URSS;

e, na sequncia, uma segunda envolvendo os dois primeiros e

a China.22 O projeto de Carta elaborado pelo Departamento

de Estado serviu de texto-base para a negociao. O nome

Naes Unidas havia sido cunhado e proposto por Roosevelt

e foi mantido. Ao contrrio de Wilson, que atribua

condenao moral da opinio pblica peso capaz de dissuadir

eventuais transgressores e educ-los na boa convivncia

internacional, Roosevelt estava convencido de que a paz s

22 O principal estudo sobre a Conferncia HILDERBRAND, Robert C. Dumbarton Oaks: the origins of the United Nations and the search for postwar security. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1990.

35


poderia ser mantida pela fora, preferencialmente um poder

militar avassalador, mobilizado rapidamente.

Os negociadores em Dumbarton Oaks no trataram de

questes jurdicas relativas ao Estatuto da futura Corte

Internacional de Justia (CIJ), deixada a cargo de uma

comisso de juristas que se reuniu em momento posterior.

Houve, porm, consenso entre as quatro potncias de que o

Conselho de Segurana no poderia ser obrigado a executar

as sentenas proferidas pela Corte. Caberia ao Conselho a

palavra final sobre qualquer medida a ser tomada para dar

cumprimento a uma deciso dos juzes da Haia.

O resultado concreto da Conferncia foi a aprovao de

uma minuta de Carta, sob o ttulo de Propostas para o

Estabelecimento de uma Organizao Internacional Geral.

Ali se encontravam definidos os seus princpios, estrutura

e funcionamento de seus rgos principais, incluindo

um Secretariado.23 O plano a que se chegou poderia ser

visto como uma verso fortalecida da Liga das Naes,

controlada pelos Quatro Policiais. O Quinto Policial seria a

Frana. Andrei Gromyko, representante sovitico, calculou

em suas memrias que a minuta de Dumbarton Oaks teria

correspondido a 90% do texto definitivo da Carta da ONU.24

A hiptese pouco plausvel de um governo mundial,

ou qualquer estrutura semelhante, foi de antemo dada por

23 Os comentrios feitos poca pelo Brasil sobre o projeto de Dumbarton Oaks esto sintetizados em documento de 26 fev. 1945, apresentado Conferncia de Chapultepec, in: GARCIA, Eugnio V. (org.). Diplomacia brasileira e poltica externa: documentos histricos, 1493-2008. Rio de Janeiro: Contraponto Editora, 2008, p. 454-459.

24 PATRIOTA, Antonio de Aguiar. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva. Braslia: FUNAG, 2010, p. 22.

Eugnio V. Garcia

36

impraticvel. A Casa Branca j havia divulgado antes uma

declarao de Roosevelt para mostrar que no se cogitava

de estabelecer uma organizao acima da autoridade

dos Estados:

Ns no estamos pensando em um superestado com suas prprias foras policiais e outros apetrechos de poder coercitivo. Ns estamos buscando um acordo efetivo e arranjos por meio dos quais as naes manteriam, de acordo com suas capacidades, foras adequadas para suprir as necessidades de prevenir a guerra e tornar impossvel a preparao deliberada para a guerra, e ter tais foras disponveis para ao conjunta quando necessrio.25

Em fevereiro de 1945, a Conferncia de Yalta, na Crimeia,

definiu entre os Trs Grandes a forma de votao no Conselho

de Segurana. Roosevelt estimava que o desejo comum de

todos os pases era conseguir eliminar a guerra por um

perodo de, pelo menos, 50 anos. Os trs lderes coincidiram

em que a unanimidade dos membros permanentes era

necessria para uma paz duradoura.26 A frmula de Yalta

estabelecia em essncia que cada membro do Conselho

teria um voto; as decises em questes processuais seriam

tomadas pelo voto da maioria; e as decises em assuntos

substantivos seriam tomadas pelo voto afirmativo de sete

membros (a Carta diz hoje nove membros), inclusive de

25 NOTTER, Harley A. Postwar foreign policy preparation, 1939-1945. Washington: Department of State, 1949, p. 269.

26 CARCER, Gonzalo Aguirre de (org.). Los documentos de Yalta. Madri: Instituto de Estudios Polticos, 1956, p. 40-45.

37


todos os membros permanentes (a embutido, portanto, o

poder de veto). Ficou igualmente definido que, nas decises

sobre resoluo pacfica de controvrsias, o membro do

Conselho que fosse parte na controvrsia no poderia votar.

Saa preservado desse modo o veto sobre questes que

envolvessem aes em casos de ameaa paz, ruptura da

paz ou ato de agresso (o futuro Captulo VII da Carta),

desde sanes que no implicassem o uso da fora (sanes

econmicas, interrupo de contatos por meios ferrovirios,

martimos, areos, postais, telegrficos, radiofnicos e

outros, ou o rompimento de relaes diplomticas) at

medidas coercitivas com foras militares, terrestres, navais

ou areas.27

Cumpre destacar, a propsito, algumas das contribuies

regionais ao debate. A Conferncia Interamericana sobre

Problemas da Guerra e da Paz, na Cidade do Mxico, por

exemplo, aprovou a Ata de Chapultepec, cujas recomendaes

foram apresentadas para ajudar na elaborao do estatuto

definitivo da ONU: aspirao universalidade como ideal

a que deveria tender a Organizao no futuro; ampliar e

precisar a enumerao dos princpios e fins da Organizao;

fortalecimento das atribuies da Assembleia Geral

para tornar a sua ao efetiva como rgo plenamente

representativo; estender a jurisdio e competncia da Corte

Internacional de Justia; criar um organismo internacional

encarregado de promover a cooperao intelectual e moral

entre os povos (que seria depois a UNESCO); resolver as

questes de carter interamericano preferencialmente de

27 CLEMENS, Diane Shaver. Yalta. Nova York: Oxford University Press, 1970, p. 240-243.

Eugnio V. Garcia

38

acordo com os mtodos e processos interamericanos, em

harmonia com a organizao mundial; e, finalmente, dar

adequada representao Amrica Latina no Conselho de

Segurana.

Durante a Conferncia de So Francisco, sobressaiu a

clivagem poltica entre os P-5 e o resto. Embora chamados

pelos cronistas da poca de 45 Pequenos, esse grupo

evidentemente no era homogneo. Algumas potncias

mdias se articularam para obter maior peso em certos

temas, sob a liderana de Austrlia, Brasil e Canad, entre

outros. A Blgica e os Pases Baixos tiveram papel de realce

como potncias coloniais situadas no corao da Europa,

fulcro de muitas questes estratgicas. Mas a atuao das

potncias mdias no alterou a composio do ncleo duro

do Conselho de Segurana, que permaneceu fechado em

cinco membros permanentes.

De modo semelhante ao ocorrido em 1919, as potncias

menores buscaram aumentar seu nvel de representao.

Em 1945, o nmero de postos temporrios foi limitou a

seis e, para acomodar as diferentes demandas, foram

inseridos na Carta (Artigo 23) dois critrios para a eleio

dos membros no permanentes pela Assembleia Geral:

contribuio dos Estados-membros manuteno da paz

e da segurana internacionais e aos outros propsitos da

Organizao; e distribuio geogrfica equitativa. Na viso

dos delegados, entre os outros propsitos da Organizao

estaria, especialmente, a contribuio financeira ao

oramento da ONU. Na prtica, o preenchimento dos

assentos no permanentes comeou a ser feito com base

39


nos grupos regionais existentes na Organizao. Antes da

primeira eleio em 1946, um acordo de cavalheiros foi

alcanado em Londres pelos P-5 para se chegar a uma

distribuio informal que perdurou por muitos anos:

dois assentos para a Amrica Latina, um para a Europa

Ocidental, um para a Europa Oriental, um para o Oriente

Mdio e um para a Comunidade Britnica. Apesar disso,

esse critrio regional serviria apenas para fins de eleio.

Os anais das negociaes em So Francisco j registravam o

entendimento de que os integrantes do Conselho deveriam

ser considerados membros por toda a organizao e no

representantes de suas prprias regies ou agrupamentos.28

Embora mais estruturado e assertivo que o da Liga das

Naes, o sistema de segurana estabelecido pela ONU foi

mantido de forma deliberada em nvel baixo e sob controle

de seus principais fundadores, detentores do veto, por

temor de se criar uma organizao genuinamente forte,

independente, dotada de capacidade militar prpria para

intervir decisivamente nos conflitos. Em especial, decises

sobre o uso da fora eram entendidas como chasse garde das grandes potncias. O resultado no seu conjunto foi

um institucionalismo mnimo, que preservou a soberania

dos Estados e no alterou a essncia do sistema poltico

interestatal. Criou-se um marco constitucional delimitado,

ainda que sujeito a crticas e reparos, com regras e

procedimentos para regular determinados aspectos das

relaes entre Estados e impor algum grau de respeito s

28 BAILEY, Sydney D. & DAWS, Sam. The procedure of the UN Security Council. Oxford: Clarendon Press, 1998, p. 142-144.

Eugnio V. Garcia

40

normas internacionais. Em um ponto especfico, contudo,

entre vrios outros, a ONU repetiu a Liga das Naes, ao

dispor que os membros permanentes do Conselho de

Segurana no seriam eleitos, mas sim nomeados em funo

da distribuio de poder que existia ao final da guerra.

41

iVNormas: a estrutura da Carta

O arcabouo normativo e institucional para o

funcionamento da ONU est delimitado no seu essencial

pela Carta de So Francisco, embora, como ser visto,

a prtica seja muito mais fluida e complexa.29 O Captulo V

trata especificamente do Conselho de Segurana, sua

composio, funes, atribuies, forma de votao e

questes processuais. O primeiro elemento estranho que

salta aos olhos no Artigo 23 a relao nominal dos cinco

membros permanentes: Repblica da China, Frana, Unio

das Repblicas Socialistas Soviticas, Reino Unido da Gr-

-Bretanha e Irlanda do Norte e Estados Unidos da Amrica

(segundo a ordem alfabtica em ingls). Por falta de reviso,

a Carta ainda menciona a Repblica da China (nome oficial

de Taiwan) no lugar da Repblica Popular da China, que

passou a fazer parte do Conselho desde 1971, e se refere

URSS em vez da Federao da Rssia, que passou a ocupar o

29 Sobre a Carta das Naes Unidas e seus artigos, cf. SIMMA, Bruno (ed.). The Charter of the United Nations: a commentary. Oxford: Oxford University Press, 2002, 2v.; BRANT, Leonardo Nemer Caldeira (org.). Comentrio Carta das Naes Unidas. Belo Horizonte: Centro de Direito Internacional-CEDIN, 2008; COT, Jean-Pierre & PELLET, Alain. La Charte des Nations Unies: commentaire article par article. Paris: Economica, 1985; TRINDADE, Otvio Augusto Drummond Canado. A Carta das Naes Unidas: uma leitura constitucional. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2012; entre outros.

Eugnio V. Garcia

42

assento sovitico aps a dissoluo da Unio em 1991. Alis,

existem outros anacronismos na Carta, como a referncia

datada a Estados inimigos.

Quanto aos dez membros no permanentes, define-se

que sero eleitos pela Assembleia Geral para um perodo de

dois anos, sem direito a reeleio imediata, tomando como

critrio especialmente a sua contribuio para a manuteno

da paz e da segurana internacionais e para os outros

propsitos da Organizao, como j dito, alm de tambm

levar-se em conta a distribuio geogrfica equitativa. Cinco

assentos eletivos se renovam a cada ano. Essa disposio

procurava evitar que houvesse uma mudana muito brusca

no rgo caso os dez membros temporrios fossem todos

substitudos ao mesmo tempo.

O Artigo 24 importante, pois, com vistas a assegurar

pronta e eficaz ao por parte das Naes Unidas, os

Estados-membros conferem ao Conselho de Segurana

a responsabilidade primria na manuteno da paz e

da segurana internacionais. Alm disso, concordam em

que no cumprimento desses deveres o Conselho aja em

nome deles, o que equivale a dizer que conferem um

mandato ao rgo para tomar decises que podem em tese

criar obrigaes a todos os Estados-membros. O Artigo 25

refora essa interpretao ao indicar que os Estados-

-membros concordam em aceitar e executar as decises do

Conselho. Muitos juristas avaliam que essa clusula torna

necessariamente vinculante as decises do rgo, como, por

43


exemplo, na aplicao de sanes. As opinies divergem, no

entanto, entre os prprios internacionalistas.

Essas concesses no significam que o Conselho

de Segurana deva ou possa agir livremente, como se

dispusesse de carta branca por parte dos no membros.

As atribuies especficas do Conselho esto explicitamente

delimitadas em diversos Captulos na prpria Carta, cujos

propsitos e princpios devem ser respeitados. Dito de outro

modo, o Conselho no deve considerar-se acima da lei e

tampouco seria salutar para sua legitimidade e credibilidade

se atuasse revelia ou contra o direito internacional. Uma

afronta s normas de jus cogens (lei imperativa) do direito internacional pblico colocaria o Conselho em uma posio

virtualmente indefensvel luz dos Estados-membros como

um todo e da opinio pblica.30

Claro est que a diplomacia est habituada a frequentar

o reino das ambiguidades, especialmente no que se refere

aos foros multilaterais. Entre declaraes de princpios,

generalidades, objetivos nobres, recomendaes e linguagem

de ocasio, a Carta da ONU pode ser vaga o bastante para

que cada Estado-membro encontre em seu texto a base

para alguns de seus argumentos. Como assinalou Gelson

Fonseca:

A Carta no resolve a tenso entre a regra geral e o interesse individual, oferecendo, assim, espao para que as variaes da conjuntura poltica se reflitam no desempenho da Organizao. A regra

30 Para uma discusso sobre legitimidade cf. HURD, Ian. After anarchy: legitimacy and power in the United Nations Security Council. Princeton: Princeton University Press, 2007.

Eugnio V. Garcia

44

moldura para a poltica, mas nem sempre suficiente para domestic-la. Essa uma das razes para que encontremos, na histria da ONU, uma combinao de xitos e fracassos, promessas de cooperao frutfera e tarefas inconclusas, avanos e impasses.31

Pelo Artigo 27, negociado exausto em Dumbarton

Oaks e acordado pelos Trs Grandes em Yalta, estabelece-

-se que, em questes processuais, basta o voto afirmativo

de nove membros para que as decises do Conselho de

Segurana sejam tomadas. No existe o veto, portanto, se

o tema meramente de procedimento. Por outro lado, em

todos os outros assuntos, as decises do Conselho sero

tomadas pelo voto afirmativo de nove membros, inclusive

os votos afirmativos de todos os membros permanentes.

Embora no use a palavra veto, a Carta taxativa quanto

necessidade de concordncia dos P-5. Com o tempo,

prevaleceu o entendimento de que, nos temas substantivos,

a absteno (ou a ausncia) de um membro permanente

no impediria a adoo de uma resoluo do Conselho.

Ainda segundo o mesmo Artigo, nas decises previstas no

Captulo VI e no pargrafo 3 do Artigo 52, o membro que

for parte em uma controvrsia no dever exercer o direito

de voto.

Como o veto um tema fundamental na prtica

do Conselho de Segurana, importante ter presente

a circunstncia de sua aceitao, a contragosto, pelos

membros fundadores que firmaram a Carta. As conversaes

31 FONSECA, Gelson. O interesse e a regra, op. cit., p. 41.

45


prvias em Dumbarton Oaks se orientaram no sentido de

fortalecer os poderes a serem conferidos ao Conselho. Para

usufrurem de uma posio de poder controlar e/ou ficarem

imunes ao rgo, os Quatro Policiais (e mais tarde a Frana)

concordaram em que o veto era condio sine qua non para o projeto da ONU. A frmula de Yalta definiu em termos

gerais o seu alcance. As potncias patrocinadoras chegaram

a So Francisco com o firme propsito de no abdicar do

veto, ponto para elas inegocivel. Evidentemente, os pases

refratrios ideia de sacramentar um mandato discricionrio

aos P-5 buscaram reagir, propondo emendas e questionando

a real extenso do privilgio.32 Em resposta, os delegados

dos P-5 reuniram argumentos e, como ultima ratio, fizeram um chamado compreenso do que estava em jogo:

Em vista das responsabilidades primrias dos membros permanentes, no se pode esperar que eles, na condio atual do mundo, assumam a obrigao de agir em assunto to srio quanto a manuteno da paz e da segurana internacionais em consequncia de uma deciso com a qual no tivessem concordado.33

Nos termos ento colocados, sem a aprovao do veto a

ONU no poderia vir luz e morreria no nascedouro. Cada

pas seria deixado sua prpria sorte para se defender de

32 Questionrio submetido pelos Estados membros do Subcomit III/1/B aos quatro governos patrocinadores da Conferncia de So Francisco: EUA, Reino Unido, URSS e China. Documents of the United Nations Conference on International Organization, San Francisco, 1945. Nova York: United Nations Information Organization, 1945, vol. XI, p. 699-709.

33 SCHLESINGER, Stephen C. Act of creation: the founding of the United Nations. Cambridge: Westview Press, 2003, p. 201.

Eugnio V. Garcia

46

futuras agresses. Assumia-se que a paz (isto , a proteo

contra o Eixo ou qualquer novo agressor de peso) era um

ganho desejado por todos. A responsabilidade especial

das grandes potncias era apresentada no como benesse,

mas como um fardo que no havia sido buscado. Afinal

de contas, seguia o argumento, foram essas as potncias

que reuniram a fora necessria para vencer a guerra, com

enormes sacrifcios de vidas humanas e inumerveis perdas

materiais. A elas caberia continuar provendo segurana

aos Estados amantes da paz. Com o veto, essa mesma

responsabilidade era projetada para o ps-guerra. A Carta

consagrou a prerrogativa aos P-5 com o beneplcito do resto

dos Estados-membros, persuadidos e pressionados pela

circunstncia sui generis da Segunda Guerra Mundial.

O Captulo VI se refere soluo pacfica de controvrsias

e atribui ao Conselho de Segurana um papel-chave no esforo a ser feito pela comunidade internacional para

encontrar sadas negociadas aos conflitos. De acordo

com o Artigo 33, as partes em uma controvrsia, que possa vir a constituir uma ameaa paz e segurana

internacionais, procuraro, antes de tudo, chegar a uma

soluo por negociao, inqurito, mediao, conciliao,

arbitragem, soluo judicial, recurso a entidades ou acordos

regionais, ou a qualquer outro meio pacfico sua escolha.

O Conselho pode investigar qualquer controvrsia ou

situao suscetvel de provocar atritos entre os Estados ou

dar origem a uma controvrsia, a fim de determinar se a

continuao de tal controvrsia ou situao pode constituir

ameaa manuteno da paz e da segurana internacionais

47


(Artigo 34). Nesse caso, a capacidade de levar o tema ao

debate no recai somente ao Conselho, j que qualquer

Estado-membro pode solicitar a ateno tanto do Conselho

quanto da Assembleia Geral para tais situaes. Mesmo

um Estado no membro da ONU poderia faz-lo, desde que

fosse parte na controvrsia e aceitasse previamente as

obrigaes de soluo pacfica previstas na Carta (Artigo 35).

O Conselho pode recomendar procedimentos ou mtodos

de soluo apropriados, caso a caso, ficando entendido que

as controvrsias de carter jurdico deveriam, como regra

geral, ser submetidas pelas partes Corte Internacional de

Justia. So dadas ao Conselho faculdades adicionais sempre

que possam contribuir soluo pacfica da controvrsia

(Artigos 36 a 38).

Em caso de ameaas paz, ruptura da paz e atos de

agresso, os dispositivos do Captulo VII podem ser acionados. Cabe ao Conselho de Segurana determinar quando tais

situaes constituem uma ameaa paz e segurana

internacionais. A fim de evitar que a situao se agrave, o

Conselho pode fazer recomendaes ou convidar as partes

interessadas a que aceitem as medidas provisrias que lhe

paream necessrias ou aconselhveis (Artigos 39 e 40).

A Carta prev procedimentos graduais conforme a gravidade

do caso. O Conselho pode decidir sobre medidas que,

sem envolver o emprego de foras armadas, busquem

assegurar o cumprimento das decises do rgo. Para

tanto, possui a faculdade de instar os Estados-membros

da ONU a aplicar medidas que podem incluir a interrupo

completa ou parcial das relaes econmicas, dos meios

Eugnio V. Garcia

48

de comunicao ferrovirios, martimos, areos, postais, telegrficos, radiofnicos, ou de outra qualquer espcie, alm do rompimento das relaes diplomticas (Artigo 41).34

Assim, quando o Conselho de Segurana decide adotar sanes contra um pas estas podem atingir diversos graus de severidade. A prtica evoluiu muito nessa rea na ltima dcada. Pode ser incorporada, como anexo resoluo, uma lista de indivduos, organizaes e entidades sujeitas a monitoramento, restries de viagem e congelamento de bens e ativos. Estados-membros podem ser instados a proibir suprimento, venda, transferncia de itens, materiais, equipamentos, bens e tecnologia de acordo com o objetivo da resoluo. Pode-se determinar um embargo de armas e/ou vigilncia s exportaes ou importaes de tanques, veculos de combate armado, sistemas de artilharia de grosso calibre, avies e helicpteros de combate, navios de guerra e msseis, alm de controle sobre transaes financeiras internacionais e restries a novos financiamentos, emprstimos ou doaes ao pas objeto das sanes. Algumas vezes, como nas resolues que versam sobre no proliferao nuclear, prev-se que Estados-membros possam executar inspees martimas de navios suspeitos de transportar cargas em violao s decises do Conselho. Tem sido comum que a adoo das sanes seja acompanhada por um comit de especialistas, que reporta ao Conselho como rgo subsidirio.

Nem sempre o Conselho atuou dessa maneira. Foram

raros os casos de recurso a sanes durante a Guerra Fria

34 UZIEL, Eduardo. O Captulo VII da Carta das Naes Unidas e as decises do Conselho de Segurana. Poltica Externa. So Paulo: vol. 21, n 4, abr./maio/jun. 2013, p. 107-123.

49


e os principais tiveram lugar na frica para lidar contra

o governo branco da Rodsia do Sul (atual Zimbbue) e o

racismo do regime de apartheid da frica do Sul. Na dcada

de 1990, depois que as sanes econmicas aplicadas ao

Iraque se provaram ineficazes para mudar o comportamento

de Saddam Hussein e prejudicaram diretamente a populao

iraquiana, passou-se a ver com outros olhos a deciso de

impor sanes generalizadas, sem foco. Deu-se lugar a uma

discusso sobre a convenincia de sanes dirigidas ou

inteligentes, limitadas em seu escopo para idealmente

no causar dano humanitrio sociedade e direcionadas

para que tivessem mais efeito sobre as autoridades do

governo cuja postura se pretendia influenciar ou alterar.35

H ainda o risco, derivado de interesses polticos, de que

sanes sejam impostas aodadamente sem que a acusao

contra um pas tenha de fato fundamento crvel ou sem

uma comprovao de sua necessidade inelutvel, antes de

esgotadas todas as possibilidades diplomticas.

A real eficcia dos regimes de sanes no ponto pacfico.

Um exemplo mais recente a considerar seria a questo

nuclear iraniana. O tema migrou da Agncia Internacional de

Energia Atmica (AIEA) e foi includo na agenda do Conselho

de Segurana em 2006. As negociaes com o Ir ficaram

concentradas sob a iniciativa dos membros permanentes e

da Alemanha (P5+1), que exigiam o esclarecimento de todas

as questes pendentes e a suspenso de enriquecimento e

35 BAUMBACH, Marcelo. Os regimes de sanes do Conselho de Segurana das Naes Unidas: evoluo recente e apreciao crtica. Braslia: Instituto Rio Branco, Curso de Altos Estudos, 2006, p. 88.

Eugnio V. Garcia

50

reprocessamento de urnio. Relatrios subsequentes da AIEA

indicaram que a falta de cooperao iraniana para elucidar

as dvidas existentes impediam a Agncia de pronunciar-

-se de forma conclusiva sobre a existncia de atividades

nucleares no declaradas no Ir. Paralelamente s tratativas,

o Conselho de Segurana adotou sanes por meio de quatro

resolues, a ltima delas em junho de 2010, apesar da

alegao do Ir de seu direito de desenvolver um programa

nuclear para fins pacficos conforme estipulado pelo Tratado

de No Proliferao Nuclear, incluindo o enriquecimento de

urnio em grau compatvel com tais fins. Recorde-se que a

Declarao de Teer, de maio de 2010, assinada por Brasil,

Turquia e Ir, procurou remover os obstculos que haviam

impedido um acordo no ano anterior sobre o fornecimento

de combustvel para o Reator de Pesquisas de Teer. O acordo

tinha o objetivo de iniciar processo de construo de

confiana e abrir caminho para a retomada das negociaes,

que ainda prosseguem, no momento em que este livro foi

escrito, sem haver obtido a cooperao desejada entre o Ir

e a AIEA.

Se o Conselho de Segurana considerar que nem as

sanes nem as medidas especficas previstas no Artigo 41

da Carta so suficientes ou adequadas, poder levar a

efeito, por meio de foras areas, navais ou terrestres, a ao

que julgar necessria para manter ou restabelecer a paz

e segurana internacionais. Tal ao poder compreender

demonstraes, bloqueios e outras operaes, por parte das

foras areas, navais ou terrestres dos Estados-membros da

51


Organizao (Artigo 42). Cumpridos esses passos requeridos

pela Carta, o Conselho pode autorizar o uso da fora ou,

como se diz comumente na linguagem das resolues,

utilizar de todos os meios necessrios para impor as

suas decises.

Em 1945, imaginou-se que os Estados-membros aportariam

foras militares para tanto, ademais de assistncia e outras

facilidades, inclusive direitos de passagem, mediante

acordos especiais a serem negociados previamente com o

Conselho. Seriam determinados por esses acordos o nmero

e tipo das foras, seu grau de preparao e sua localizao

geral, bem como outros detalhes sobre a natureza da

contribuio que cada Estado-membro iria proporcionar

Organizao, por seu livre consentimento (Artigo 43). Se um

Estado no membro do Conselho fornecesse contingentes

teria o direito assegurado de participar das decises do

rgo que implicassem a utilizao dessas foras (Artigo 44).

Decidiu-se, ainda, criar uma Comisso de Estado-Maior

destinada a orientar e assistir o Conselho do ponto de vista

do planejamento, comando e operacionalizao militar no

emprego dos efetivos. Essa Comisso de Estado-Maior seria

basicamente composta pelos Chefes de Estado-Maior dos

membros permanentes, com a responsabilidade de dar a

direo estratgica de todas as foras armadas postas

disposio do Conselho. Dado o carter de urgncia que

as medidas militares poderiam assumir, previu-se o uso

do poder areo para a execuo combinada de uma ao

coercitiva internacional. Caberia aos Estados-membros,

Eugnio V. Garcia

52

novamente, prover o Conselho dos meios areos dispon-veis (Artigos 45 a 50).

Aqui residia um dilema, na verdade quase insolvel,

entre a necessidade de aportar meios militares ONU,

nos termos da Carta, e as demandas por uma reduo ou

controle dos armamentos. Como promover o desarmamento

se os mesmos Estados deveriam estar prontos a contribuir

militarmente para manter a paz? Em tese pelo menos,

se todos os Estados fossem completamente desarmados

nenhum poderia atender s obrigaes da Carta. O problema

j se havia colocado antes, no Pacto da Liga das Naes,

cujo Artigo 8 reconhecia que a manuteno da paz exigia a reduo de armamentos nacionais ao mnimo compatvel

com a segurana nacional e com a execuo das obrigaes

internacionais impostas por uma ao comum. O mais

longe que os negociadores em So Francisco conseguiram

avanar nesse ponto foi inserir um artigo no qual se dizia

que, a fim de promover o estabelecimento e a manuteno

da paz e da segurana internacionais, desviando para

armamentos o menos possvel dos recursos humanos e

econmicos do mundo, o Conselho de Segurana teria o

encargo de formular, com a assistncia da Comisso de

Estado-Maior, planos para um sistema de regulamentao

dos armamentos (Artigo 26).

Outro aspecto importante se refere ao princpio da

autodefesa. Pelo Artigo 51 ficou estabelecido que nada

na Carta prejudicaria o direito inerente de legtima defesa

individual ou coletiva no caso de um ataque armado

contra um Estado-membro das Naes Unidas. As medidas

53


tomadas em sua defesa pelo Estado agredido deveriam ser

comunicadas imediatamente ao Conselho de Segurana,

que continuaria mesmo assim a gozar da prerrogativa de

exercer sua autoridade, em qualquer tempo, naquilo que

entendesse dever ser a sua responsabilidade em termos de

paz e segurana.

A forma como o Conselho de Segurana conduz

seus trabalhos mereceu alguns esclarecimentos na Carta

(Artigos 28 a 32). O Conselho est organizado de modo que

possa funcionar continuamente, habilitado a manter reunies

peridicas em sua sede na Organizao ou fora dela, caso os

membros assim julguem oportuno. Foi admitida a faculdade

do Conselho de estabelecer rgos subsidirios e de adotar

seu prprio regulamento interno. Um Estado-membro

das Naes Unidas, que no for membro do Conselho de

Segurana, pode participar, sem direito a voto, na discusso

de qualquer questo submetida ao Conselho, sempre que

este considere que tal pas seja parte na controvrsia ou

tenha seus interesses diretamente afetados. O direito de

participar nas discusses, sem voto, estendido um Estado

que no for membro das Naes Unidas, nas condies que

determine o Conselho.

Crticas frequentes ao Conselho de Segurana se referem

sua intruso (encroachment) em reas que no seriam de sua alada ou cuja conduo colide ou compete com

outros rgos (Assembleia Geral, ECOSOC, etc.). Pode haver

nesse processo uma securitizao da agenda, isto , um

esforo dirigido por conferir uma preocupao de segurana

a um tema ou situao que normalmente teria enfoque

Eugnio V. Garcia

54

distinto, seja ele econmico, social, ambiental, energtico

ou qualquer outro. Como parece evidente, securitizar um

tema pode no ser a melhor resposta, do mesmo modo que

militarizar um conflito no deveria ser a primeira opo.

Outra queixa similar se liga s tentativas do Conselho de

atuar como legislador, principalmente quando suas decises

sobre dado assunto tm uma abrangncia que extrapola o

particular e nutrem a pretenso de se converter em norma

geral. O risco presumido pode ser maior quando se trata

de uma questo temtica, no circunscrita a uma rea

geogrfica, como foi o caso de algumas resolues sobre

contraterrorismo e no proliferao nuclear.

Na fase de criao e montagem da estrutura onusiana,

as grandes potncias atuaram no sentido de preservar

a autonomia do Conselho de Segurana. Na Comisso

Preparatria das Naes Unidas, que se reuniu em Londres

no segundo semestre de 1945, os P-5 no estavam

interessados em estabelecer regras que enrijecessem

sobremaneira o rgo. A delegao norte-americana deixou

claro que desejava apenas o mnimo indispensvel ao seu

funcionamento. O objetivo no declarado era resguardar a

maior flexibilidade possvel para que o Conselho tivesse

ampla latitude ao tomar qualquer deciso, sem escolhos

procedimentais que atravancassem sua capacidade de julgar

e agir politicamente, caso a caso. O Artigo 34 da Carta confere

poderes ao Conselho para investigar qualquer controvrsia

ou situao suscetvel de provocar atritos entre as naes ou

dar origem a uma controvrsia, a fim de determinar se

pode haver ou no ameaa manuteno da paz e da

5555

segurana internacionais. Da mesma forma, na aplicao

dos dispositivos do Captulo VII, o Artigo 39 estabeleceu que

compete ao Conselho determinar a existncia de qualquer

ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso. Nesse

mesmo diapaso, ao interpretar o Artigo 30, segundo o

qual o Conselho de Segurana deveria adotar seu prprio

regulamento interno, os P-5 em geral sustentam que o

rgo seria the master of its own procedure. Suas regras de procedimento, adotadas em 1946, continuam at hoje

provisrias, como a demonstrar que podem ser revistas

ou suspensas a qualquer momento.

Alm das prerrogativas de impor sanes mandatrias e

autorizar o uso da fora, o Conselho de Segurana tem outras

faculdades especficas no que toca admisso de novos

membros na Organizao, escolha do Secretrio-Geral,

designao dos juzes da Corte Internacional de Justia, e

ao estabelecimento de tribunais penais internacionais para

julgar crimes de guerra, como em Ruanda e na ex-Iugoslvia,

para citar apenas as principais.

Embora a Organizao se aproxime hoje da universalidade

em sua composio, a admisso de novos Estados-membros

foi historicamente um tema que provocou acesos debates

na ONU, cabendo ao Conselho papel primordial no processo

decisrio. Israel, por exemplo, teve sua primeira solicitao

de ingresso rejeitada em 1948, por no obter a maioria

necessria dos votos. A primeira guerra rabe-israelense

naquele ano colocava em dvida a prpria existncia de

um Estado judeu na Palestina, sem fronteiras definidas e

com forte oposio dos pases rabes. Aps o cessar-fogo,

Eugnio V. Garcia

56

Israel assinou acordos separados de armistcio com Egito,

Transjordnia, Lbano e Sria, ainda sob o impacto das vitrias

militares israelenses. Na segunda tentativa, em 1949, Israel

obteve a recomendao do Conselho e se tornou Estado-

-membro por resoluo da Assembleia Geral que recebeu 37

votos a favor, 12 contra e 9 abstenes. A mesma sorte no

teria a Palestina.

Em uma das controvrsias recentes na acidentada

trajetria do conflito palestino-israelense, o Presidente

Mahmoud Abbas enviou carta ao Secretrio-Geral das

Naes Unidas, em 2011, para solicitar formalmente o

ingresso da Palestina como Estado-membro. Consoante

as Regras de Procedimento Provisrias, o Secretrio-Geral

comunicou o pedido ao Conselho de Segurana, que por

sua vez o encaminhou a um comit para anlise (regra 59).

O procedimento foi seguido, apesar da firme resistncia

de pelo menos um membro do Conselho. Para que possa

recomendar qualquer adeso, o Conselho deve decidir, de

acordo com seu julgamento, se o requerente um Estado

amante da paz e se est capacitado e disposto a cumprir

as obrigaes constantes na Carta (regra 60). O comit se

reuniu algumas vezes e posteriormente o Conselho tratou

do assunto, mas nenhuma deciso foi tomada. Como

frequente na ONU, a opo pelo adiamento no soluciona

nem tira o problema da pauta, apenas posterga o seu

encaminhamento. Ainda hoje, o conflito no Oriente Mdio

uma das principais questes no resolvidas na agenda

do Conselho.

57

VFuncionamento: mtodos de trabalho

Os membros do Conselho de Segurana costumam

dedicar tempo considervel s questes processuais e no

raro se recorre ao Secretariado para solicitar esclarecimentos

ou dirimir dvidas pontuais. A aplicao das Regras de

Procedimento Provisrias pode ser consensual, quase

rotineira, ou em outros casos pode ser tambm objeto de

longas discusses entre Representantes Permanentes ou

delegados. Diz-se que o Presidente do Conselho de Segurana

deve convocar uma reunio do Conselho a pedido de

qualquer membro do rgo (regra 2). Mas, se pelo menos

um membro importante discorda da oportunidade de tal

reunio, no seria surpreendente uma negociao prvia de

bastidores que se arraste por horas, dias ou at semanas.

As reunies do Conselho ocorrem normalmente na sede

das Naes Unidas em Nova York (regra 5), mas no h

objeo formal para que se realizem em outro lugar (existem

precedentes a respeito). A agenda de cada reunio ter sido

extensivamente analisada e considerada pelos membros

para evitar surpresas indesejveis (o que obviamente no

impede que lances inesperados aconteam de tempos em

Eugnio V. Garcia

58

tempos). Esse um dos motivos pelos quais o primeiro item

da agenda provisria de qualquer reunio deve ser a adoo

da agenda (regra 9). O que constitui na maioria das vezes

um evento banal, pode ser igualmente o pice de um esforo

negociador no desprezvel que passou despercebido por

grande parte da imprensa e da opinio pblica.

A Presidncia do Conselho de Segurana realizada,

de maneira rotativa a cada ms, na ordem alfabtica em

ingls dos nomes dos membros (regra 18). Alm de conduzir

as reunies e representar o Conselho como um rgo das

Naes Unidas, ao Presidente de turno cabem diversas

responsabilidades, que incluem a organizao do programa

de trabalho mensal, em consulta com os demais membros.

Alm dos Representantes Permanentes, em nvel de

Embaixador, as delegaes possuem equipes de diplomatas

dedicados aos temas do Conselho e um coordenador poltico

para negociar com suas contrapartes e organizar o trabalho

interno das delegaes. Cada detalhe protocolar tem seu

significado. O Presidente deve convidar os representantes

na ordem na qual desejem falar (regra 27), mas a lista

de oradores pode ser ela mesma um tema de discusso

por ferir suscetibilidades ou assentar privilgios. Se um

representante suscita uma questo de ordem, o Presidente

deve comunic-la de imediato e, se for contestada, submet-

-la ao Conselho para uma deciso (regra 30).

As decises a que pode chegar o Conselho de Segurana podem ter diversos formatos. Os trs tipos principais seriam:

uma resoluo, que conforme seu peso especfico pode

consumir meses de negociaes prvias; uma declarao

59


presidencial, que costuma ser adotada por consenso

em consultas informais e lida em sesso pblica pelo

Presidente do rgo; e uma declarao imprensa, tambm

alcanada por consenso e comunicada pelo Presidente aos

jornalistas logo aps sua aprovao pelos membros. Sobre

esse ponto, quando o Presidente se dirige imprensa sem

um texto ele ou ela poder fazer breves comentrios sobre

os assuntos discutidos ou, ainda, guiar-se por elementos

imprensa, que tero sido analisados e aceitos antes

pelos membros (existe pouco espao para improvisao

no cotidiano do Conselho). Esses elementos tm carter

informal e no circulam na forma escrita como acontece

com a citada declarao imprensa, que fica registrada

como um documento oficial da ONU.

A sensibilidade poltica tende a aumentar quando a

negociao gira em torno de um texto, uma vez que sua

adoo pode ter implicaes de longo alcance (reverter

algo j aprovado sempre muito mais difcil que resistir

sua votao). Na busca de consenso, projetos de resoluo

podem ser diludos de tal maneira que seus pargrafos no

causem preocupao a algum dos membros. Propostas

de resolues, emendas e moes substantivas devem

ser colocadas diante dos representantes por escrit

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