DIRECÇÃO-GERAL DAS POLÍTICAS INTERNAS DA UNIÃO · Manual sobre - a política agrícola comum -...

DIRECÇÃO-GERAL DAS POLÍTICAS INTERNAS DA UNIÃO

DEPARTAMENTO TEMÁTICO B: POLÍTICAS ESTRUTURAIS E DE COESÃO

As políticas estruturais e de coesão após o Tratado de Lisboa

Manual sobre

- a política agrícola comum - a política comum da pesca - a política regional - as políticas de transportes e de turismo - as políticas da cultura e da educação

ESTUDO

O presente documento foi solicitado pela Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural do Parlamento Europeu. AUTOR Albert MASSOT com a colaboração de: Nils DANKLEFSEN Esther KRAMER Gonçalo MACEDO Ana Maria NOGUEIRA ASSISTÊNCIA EDITORIAL Catherine MORVAN VERSÕES LINGUÍSTICAS Original: FR. Traduções: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. SOBRE O EDITOR Para contactar o Departamento Temático, ou para assinar o respectivo boletim informativo mensal, escrever, por favor, para: [email protected] Manuscrito concluído em Fevereiro de 2010. Bruxelas, © Parlamento Europeu, 2010 O presente documento está disponível na Internet em: http://www.europarl.europa.eu/studies DECLARAÇÃO DE EXONERAÇÃO DE RESPONSABILIDADE As opiniões expressas no presente documento são da exclusiva responsabilidade do autor e não representam necessariamente a posição oficial do Parlamento Europeu. A reprodução e a tradução para fins não comerciais estão autorizadas, mediante menção da fonte e aviso prévio do editor, a quem deve ser enviada uma cópia.

DIRECÇÃO-GERAL DAS POLÍTICAS INTERNAS DA UNIÃO

DEPARTAMENTO TEMÁTICO B: POLÍTICAS ESTRUTURAIS E DE COESÃO

As políticas estruturais e de coesão após o Tratado de Lisboa

Manual sobre

- a política agrícola comum - a política comum da pesca - a política regional - as políticas de transportes e de turismo - as políticas da cultura e da educação

ESTUDO

IP/B/COMM/NT/2010_01 15/2/2010 PE 431.591 PT

Conteúdo: O Tratado de Lisboa tem claramente consequências importantes para as políticas estruturais e de coesão. O presente estudo analisa as alterações às políticas que são da competência da Direcção B da Direcção-Geral das Políticas Internas do Parlamento Europeu (de ordem institucional, processual, financeira, bem como no que diz respeito à matéria de fundo - bases jurídicas).

As políticas estruturais e de coesão após o Tratado de Lisboa ___________________________________________________________________________________________

PE 431.591 3

ÍNDICE

LISTA DAS ABREVIATURAS 5

1. INTRODUÇÃO 7

1.1. O Tratado de Lisboa e o Parlamento Europeu 7

1.2. A aplicação do Tratado de Lisboa: o período de transição 9

2. O TRATADO DE LISBOA E AS POLÍTICAS ESTRUTURAIS E DE COESÃO 11

2.1. Âmbito do estudo: as políticas estruturais e de coesão 11

2.2. A repartição das competências na União: o contributo do Tratado de Lisboa 12

2.3. As consequências jurídicas que decorrem da repartição das competências relativas às políticas estruturais e de coesão 16

3. AS ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS NO QUADRO DAS POLÍTICAS ESTRUTURAIS E DE COESÃO 23

3.1. As alterações nas bases jurídicas e nos processos decisórios 23

3.2. As alterações legislativas introduzidas na política agrícola comum (artigos 38.º a 44.º do TFUE) 24

3.3. As alterações legislativas introduzidas na política comum da pesca (artigos 38.º a 44.º TFUE) 28

3.4. As alterações legislativas introduzidas na política regional (n.ºs 3 e 5 do artigo 3.º do TUE; artigos 174.º a 177.º do TFUE) 30

3.5. As alterações legislativas introduzidas na política comum dos transportes (artigos 90.º a 100.º do TFUE) et nas redes transeuropeias (artigos 170º a 172.º do TFUE) 32

3.6. As alterações legislativas introduzidas nas políticas da cultura, da educação, da juventude e do desporto (artigos 165.º e 167.º do TFUE) 34

3.7. As alterações legislativas introduzidas na política do turismo (artigo 195.º do TFUE) 36

3.8. As alterações legislativas introduzidas nos acordos internacionais com implicações para as políticas estruturais e de coesão (artigos 207.º e 218.º do TFUE) 37

3.9. A nova tipologia dos actos jurídicos da União: análise específica dos actos delegados e dos actos de execução (artigos 290.º e 291.º do TFUE) 41

3.10. Outras alterações legislativas de carácter horizontal: os processos de revisão dos Tratados (artigo 48.º do TUE) e o direito de iniciativa de cidadania (n.º 4 do artigo 11.º do TUE e artigo 24.º do TFUE) 44

4. AS ALTERAÇÕES AO NÍVEL ORÇAMENTAL 47

4.1. Principais consequências para as políticas estruturais e de coesão 47

4.2. A abolição da distinção entre DO e DNO 48

4.3. O novo processo especial para a aprovação do orçamento anual 49

4.4. A consolidação do quadro financeiro plurianual e da disciplina financeira no TFUE 52

5. EPÍLOGO: A IMPLEMENTAÇÃO PROGRESSIVA DO TRATADO DE LISBOA 55

Departamento Temático B: Políticas Estruturais e de Coesão ____________________________________________________________________________________________

PE 431.591 4


PE 431.591 5

LISTA DAS ABREVIATURAS

CE Comunidade europeia QFP Quadro Financeiro Plurianual CIG Conferência intergovernamental TJCE Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias DO Despesas obrigatórias DNO Despesas não obrigatórias MERCOSUL Brasil, Paraguai, Uruguai e Argentina MAC Método Aberto de Coordenação OCM Organização Comum de Mercados OMC Organização Mundial do Comércio ORP Organizações Regionais de Pesca PAC Política Agrícola Comum Países ACP Países signatários da Convenção de Lomé (África, Caraíbas e

Pacífico) PCP Política Comum da Pesca PESC Política Externa e de Segurança Comum SPG Sistema de Preferências Generalizadas TAC Totais admissíveis de Capturas TCE Tratado que institui a Comunidade Europeia TFUE Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia TUE Tratado da União Europeia UE União Europeia


PE 431.591 6


PE 431.591 7

1. INTRODUÇÃO

1.1. O Tratado de Lisboa e o Parlamento Europeu O Tratado de Lisboa foi assinado em 13 de Dezembro de 2007 pelos representantes dos vinte e sete Estados-Membros da União. Este opera uma reformulação global do Tratado da União Europeia (TUE) e do Tratado que institui a Comunidade Europeia (designado agora pelo nome de "Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia"- TFUE) (1). Nos termos do seu artigo 6.º (2), o novo Tratado foi ratificado pelos Estados-Membros e entrou em vigor no dia 1 de Dezembro de 2009, no primeiro dia do mês seguinte ao depósito do último instrumento de ratificação.

As modificações introduzidas pelo Tratado de Lisboa retomam a maior parte das inovações do anterior projecto de tratado que estabelece uma Constituição para a Europa (3). Embora o Tratado de Lisboa introduza modificações substanciais ao conjunto do quadro institucional (consagração do Conselho Europeu; extensão dos poderes de iniciativa e de execução da Comissão; consolidação das funções do Alto Representante para a Política Externa e de Segurança Comum), o Parlamento Europeu é a Instituição que sai mais reforçada. Na qualidade de única Instituição da UE eleita por sufrágio universal directo, o Parlamento beneficia de novas competências e novos instrumentos para fazer ouvir a voz dos cidadãos. 1.1.1. Novas prerrogativas legislativas sobre as políticas comuns O Tratado de Lisboa reforça o papel do Parlamento Europeu enquanto legislador. De ora em diante, o processo de co-decisão, que coloca o PE em pé de igualdade com o Conselho, salvo poucas excepções, passa a ser o "processo legislativo ordinário". Este processo é alargado a novos domínios passando de 44 para 85. Os mais importantes são os que se prendem com a agricultura, a pesca, a aplicação dos fundos estruturais, a política comercial comum, a segurança energética, as regras do procedimento de supervisão multilateral tendo em vista uma coordenação económica reforçada, a imigração, a justiça e os assuntos internos, a saúde pública, a propriedade intelectual, a realização de um espaço europeu de investigação, o desporto, o turismo e o estatuto dos funcionários da União. 1.1.2. Novas competências relativas aos acordos internacionais O Tratado de Lisboa confere igualmente novas prerrogativas legislativas ao Parlamento Europeu ao nível dos acordos internacionais. A partir de agora, os deputados deverão dar o seu aval aos acordos negociados pela UE a nível multilateral ou bilateral (relacionados com questões comerciais, transporte, pesca, ambiente e alterações climáticas, etc.).

1 Tratado de Lisboa: JO C306 de 17.12.2007. Versões consolidadas do Tratado da União Europeia (TUE) e do

Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE): JO C115 de 9.5.2008 (http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1296&lang=fr). Sobre a evolução dos Tratados ver também: http://europa.eu/abc/treaties/index_pt.htm.

2 Pág. 135, JO C306 de 17.12.2007. 3 No entanto, o Tratado de Lisboa renuncia à designação de "Constituição" e abandona toda e qualquer

terminologia ou símbolos de inspiração constitucional (lei europeia, Ministro dos Negócios Estrangeiros da União, hino, bandeira, divisa, Dia da Europa). Em vez de revogar os Tratados CE e UE e de os substituir, altera-os. Para além disso, o Tratado de Lisboa abstém-se de codificar o princípio do primado do direito comunitário (o que justificou a apresentação de um parecer do serviço jurídico do Conselho anexo à Acta Final do Tratado – Declaração n.° 17). Este também não integra o texto da Carta dos Direitos Fundamentais, limitando-se a fazer uma referência expressa à mesma no n.º 1 do artigo 6.º do TUE.


PE 431.591 8

1.1.3. Novos poderes orçamentais O Parlamento Europeu também passa a ter poderes orçamentais acrescidos. Dado que a antiga distinção entre "despesas obrigatórias" e "despesas não obrigatórias" desaparece, de ora em diante, os ramos da autoridade orçamental (Parlamento Europeu e Conselho) decidem em conjunto todo o orçamento da União. O Tratado de Lisboa formaliza também um novo processo orçamental anual e consolida o Quadro Financeiro Plurianual no TFUE. 1.1.4. Um novo quadro institucional O novo Tratado inclui igualmente disposições sobre um amplo leque de assuntos com uma incidência, directa ou indirecta, no trabalho do Parlamento:

- Substitui a Comunidade Europeia e União Europeia por uma nova União (4) dotada

de personalidade jurídica (5) na ordem interna e na ordem internacional (6);

- Elimina a estrutura em pilares assim como a manutenção dos processos específicos no domínio da Política Externa e de Segurança Comum (PESC), incluindo a política de defesa;

- Consolida os valores da União que passam a ser o quadro de referência para as futuras adesões à União, assim como para as eventuais sanções relativas aos Estados-Membros que os violem de forma grave e persistente;

- Afirma igualmente a cidadania da União (7) e os direitos dos administrados (8), incluindo entre eles, o direito de petição perante o Parlamento Europeu (9) e o direito de iniciativa de cidadania (10), um instrumento de participação directa nos assuntos públicos da União (ponto 3.10.2 infra).

- Reforça o controlo democrático alargando a composição do Parlamento Europeu (com mais 18 membros) e reconhecendo o papel dos parlamentos nacionais no bom funcionamento da União (11); a este respeito, reconhece a possibilidade de se oporem a propostas legislativas da Comissão se considerarem que essas questões seriam mais bem geridas no plano nacional no respeito pelo princípio de subsidiariedade ("mecanismo de alerta rápido ") (ponto 2.3.3 infra);

- Encoraja a participação da sociedade civil nos domínios socioeconómico, cívico, profissional e cultural (12); confirma o princípio do diálogo entre os parceiros sociais (13) alargando-o às igrejas e organizações filosóficas e não confessionais (14);

4 Terceiro parágrafo do artigo 1.º do TUE. 5 Artigo 47.º do TUE e Declaração n.º 24 anexa à Acta Final da Conferência Intergovernamental que aprovou o

Tratado de Lisboa. 6 Esta personalidade manifesta-se na ordem interna uma vez que a União poderá assumir a sua responsabilidade

contratual (artigo 340.º do TFUE) e gozará da mais ampla capacidade jurídica nos Estados-Membros (artigo 335.º do TFUE). Quanto à personalidade internacional da União, esta manifestar-se-á pela sua capacidade de celebrar acordos internacionais nos domínios da sua competência, pelo seu direito de legação nos países terceiros e junto das organizações internacionais (artigo 35.º do TUE; artigo 221.º do TFUE) e pela sua acção externa (artigos 21.º a 46.º do TUE) (concretizada pela política comercial, a cooperação com os países terceiros, a ajuda humanitária e a PESC).

7 Artigo 20.º do TFUE. 8 Artigos 18.º a 24.º do TUE. 9 Alínea d) do n.º 2 do artigo 20º e artigo 24.º do TFUE. 10 N.º 4 do artigo 11.º do TUE e artigo 24.º do TFUE. 11 Artigo 12.º do TUE e Protocolo n.° 1. 12 N.º 2 do artigo 300.º do TFUE. 13 Artigo 152.º do TFUE. 14 Artigo 17.º do TFUE.


PE 431.591 9

- No que respeita à tipologia dos actos jurídicos, é claramente estabelecida uma distinção entre os actos legislativos (regulamentos, directivas e decisões), aprovados em conformidade com um processo legislativo ordinário ou especial, e os actos não legislativos; além do mais, o Tratado de Lisboa contém inovações no que respeita aos actos delegados e aos actos de execução ("comitologia") (ponto 3.9.2 infra);

- Por último, o Tratado de Lisboa concede ao Parlamento um novo direito de propor

revisões aos tratados (15) e confirma o direito de saída voluntária de um Estado-Membro (16).

1.2. A aplicação do Tratado de Lisboa: o período de transição Desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, e mesmo antes, as Instituições Europeias deram início às diligências necessárias com vista à definição dos novos processos legislativos, de eventuais modalidades de cooperação interinstitucional e da revisão dos textos em vigor correspondentes. A Comissão apresentou uma comunicação "omnibus" sobre as consequências da entrada em vigor do Tratado de Lisboa sobre os processos decisórios interinstitucionais em curso. Esta comunicação enumera as propostas legislativas pendentes, cujas bases jurídicas estão a ser objecto de alteração (17). A Comissão também apresentou uma comunicação relativa aos novos actos delegados (artigo 290.º do TFUE) (18). Assim, a Conferência dos Presidentes das comissões do PE e o Plenário deverão, de futuro, pronunciar-se sobre o quadro a aplicar às delegações legislativas (ponto 3.9.1 infra).

Foi também assinada uma primeira declaração interinstitucional em Dezembro de 2009 sobre a aplicação do artigo 291.º do TFUE. Enquanto se aguarda um novo quadro regulamentar sobre o exercício das competências de execução pela Comissão, a adoptar em princípio antes de Junho de 2010, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão decidiram manter provisoriamente as regras em vigor da "comitologia" (19). Pela sua parte, o Parlamento Europeu aprovou várias resoluções com vista à entrada em vigor do novo tratado: - Sobre as perspectivas de desenvolvimento do diálogo civil (T6-0007/2009 de

13.1.2009). Relatório GRABOWSKA, INI/2008/2067 (20).

- Sobre a revisão geral do Regimento do Parlamento Europeu (T6-0359/2009 de 6.5.2009). Relatório CORBETT, REG/2007/2124 (21).

- Sobre as novas competências e responsabilidades do Parlamento por força do Tratado de Lisboa (T6-0373/2009 de 7.5.2009). Relatório LEINEN, INI/2008/2063 (22).

15 Artigo 48.º do TUE. 16 Artigo 50.º do TUE. 17 COM (2009) 665 de 2.12.2009. 18 COM (2009) 673 de 9.12.2009. 19 Declaração do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão relativa à aplicação do artigo 291.º do Tratado

sobre o Funcionamento da União Europeia. 20 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608922&noticeType=null&language=fr. 21 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5491432. 22 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr.


PE 431.591 10

- Sobre o impacto do Tratado de Lisboa no desenvolvimento do equilíbrio institucional da União Europeia (T6-0387/2009 de 7.5.2009). Relatório DEHAENE, INI/2008/2073 (23).

- Sobre os aspectos financeiros do Tratado de Lisboa (T6-0374/2009 de 7.5.2009). Relatório GUY-QUINT, INI/2008/2054 (24).

- Sobre o desenvolvimento das relações entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais ao abrigo do Tratado de Lisboa (T6-0388/2009 de 7.5.2009). Relatório BROK, INI/2008/2120 (25).

- Sobre a iniciativa de cidadania (T6-0389/2009 de 7.5.2009). Relatório KAUFMANN, INI/2008/2169 (26).

- Sobre orientações processuais transitórias em matéria orçamental na perspectiva da entrada em vigor do Tratado de Lisboa (T7-0067/2009 de 12.11.2009). Relatório LAMASSOURE, INI/2009/2168 (27).

- Sobre a adaptação do Regimento do Parlamento Europeu ao Tratado de Lisboa (T7-0088/2009 de 25.11.2009). Relatório MARTIN, REG/2009/2062 (28).

- Sobre as melhorias a introduzir no quadro jurídico do acesso aos documentos na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, (T7-0116/2009). Resolução comum apresentada na sequência das perguntas orais O-0122/2009 ao Conselho e O-0123/2009 à Comissão (29).

- Sobre a revisão do Acordo - Quadro entre o Parlamento e a Comissão para a próxima legislatura. Resolução de 9.2.2010. RSP/2010/2519 (30).

Neste contexto, prevê-se também que ao longo da sessão de Abril de 2010, a sessão plenária aprove uma resolução sobre o poder de delegação legislativa. Relatório SZAJER, INI/2010/2021 (31).

23 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr 24 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr 25 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5636922&noticeType=null&language=fr 26 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5665862&noticeType=null&language=fr 27 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5817052&noticeType=null&language=fr 28 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5786912&noticeType=null&language=fr 29 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5822882. 30 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5838672. 31 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5840472.


PE 431.591 11

2. O TRATADO DE LISBOA E AS POLÍTICAS ESTRUTURAIS E DE COESÃO

2.1. Âmbito do estudo: as políticas estruturais e de coesão Os novos tratados consolidados implicam alterações significativas para o conjunto das políticas comuns. Todavia, o presente estudo limitar-se-á a analisar as políticas estruturais e de coesão. A fim de conseguir esse objectivo, a definição aceite das "políticas estruturais e de coesão" é a do Parlamento Europeu ao nível organizacional (hoje sob a responsabilidade da Direcção B da DG das Políticas Internas do PE e, muito especificamente, a cargo dos secretariados das comissões parlamentares competentes e do Departamento Temático B), a saber:

- a política agrícola comum, - a política comum da pesca, - a política regional, - a política de transportes, - as políticas da cultura, da educação, da juventude e do desporto, - e, por último, a política do turismo.

O artigo 3.º do TUE redefine os objectivos da União. Confirma o estabelecimento de um mercado interno (n.º 3 do artigo 3.º do TUE) e de uma união económica e monetária a fim de permitir um crescimento económico equilibrado e a estabilidade dos preços. Mas confirma também que a União se empenha numa economia social de mercado altamente competitiva, que tenha como meta o pleno emprego, o progresso social e um elevado nível de protecção e de melhoramento da qualidade do ambiente. Este modelo europeu de economia social de mercado deverá pois basear-se no desenvolvimento sustentável, na promoção do progresso científico e tecnológico, da coesão económica, social e territorial, assim como da solidariedade entre os Estados-Membros. Assim, as políticas estruturais e de coesão tornam-se instrumentos-chave no futuro da União, muito especialmente na conjuntura actual conta vista à retoma económica. Além do mais, é verdade que a Convenção encarregada de redigir o projecto de Constituição para a Europa limitou o seu trabalho às questões institucionais e processuais, sendo a que a actualização das regras materiais das políticas não fazia parte do seu mandato. No entanto, os Estados-Membros não tinham esta limitação aquando da CIG e exerceram as suas competências em vários domínios, muito particularmente em certas políticas estruturais e de coesão: a política regional (ponto 3.4 infra), os transportes (ponto 3.5 infra), o desporto (ponto 3.6.1 infra), ou o turismo (ponto 3.7 infra). Essas alterações sobre o conteúdo das políticas comuns foram finalmente retomadas pelo TFUE. Neste quadro, o âmbito do trabalho das comissões parlamentares responsáveis pelas políticas estruturais e de coesão (agricultura e desenvolvimento rural; pesca; desenvolvimento regional; cultura e educação; e transportes e turismo) sofrerá profundas modificações, especificamente ao nível legislativo, executivo, financeiro e também dos acordos internacionais (32).

32 Um estudo anterior do Departamento Temático B analisou o impacto do antigo Tratado Constitucional sobre

estes mesmos domínios: "Le Traité constitutionnel et les politique structurelles et de cohésion", IP/B/COMM/NT/2006_02, PE 369.037, 29/5/2006. Publicada em todas as línguas: http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/searchPerform.do?page=59&language=FR.


PE 431.591 12

Porém, estas alterações serão muito diferentes no seio de cada política, em função, antes de mais, da natureza das competências atribuídas à União pelos Estados-Membros em cada domínio.

2.2. A repartição das competências na União: o contributo do Tratado de Lisboa

O princípio da atribuição rege a delimitação das competências da União (33). Em virtude do princípio da atribuição, a União actua unicamente dentro dos limites das competências que os Estados-Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objectivos fixados por estes últimos (34). As competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados-Membros (35). Neste contexto, o Título I do TFUE insere uma tipologia geral de competências da União ao nível do direito derivado do primeiro grau (actos legislativos e actos convencionais). Esta tipologia baseia-se em três categorias, definindo sempre a lista dos domínios ou políticas em causa em função do nível de integração. Trata-se das competências exclusivas, das competências partilhadas e das competências de coordenação, de apoio e de complemento das acções dos Estados-Membros (36). 2.2.1. As competências exclusivas da União Nos domínios de competência exclusiva, só a União pode legislar e aprovar actos juridicamente vinculativos (37). Nesses casos, os próprios Estados-Membros só podem fazê-lo se habilitados pela União ou a fim de dar execução aos actos da União. Um título de competência exclusiva não estará aliás sujeito a caducidade ou reversibilidade, mesmo se a União se abstiver de o usar, ao contrário das competências partilhadas (ponto 2.2.2 infra) (38). O artigo 3.º do TFUE apresenta os domínios de competência exclusiva:

- o estabelecimento da União Aduaneira (39);

- a definição e aplicação da política comercial comum (40);

- a definição e estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno (41);

Além disso, o Departamento Temático B agradece aos secretariados das comissões parlamentares em causa pela contribuição dada à redacção do presente estudo.

33 N.º 1 do artigo 5.º do TUE e artigo 7.º do TFUE. 34 N.º 2 do artigo 5.º do TUE. 35 N.º2 do artigo 5.º do TFUE e Declaração n.º 18 anexa à Acta Final da Conferência Intergovernamental que

aprovou o Tratado de Lisboa. 36 Além disso, foram introduzidos vários protocolos e/ou declarações no Tratado de Lisboa para clarificar a

repartição e o exercício das competências: ver Protocolo n.° 26 relativo aos serviços de interesse geral; Declarações n.os 13 e 14 sobre a PESC; Declaração n.° 18 sobre a delimitação de competências; ou, por fim, a Declaração n.° 24 sobre a personalidade jurídica da União Europeia. Importa, no entanto, ter presente que as declarações não têm em si valor jurídico vinculativo.

37 N.º 1 do artigo 2.º do TFUE. A este respeito, ver parecer do TJCE 1/75 de 11 de Novembro de 1975, Col. pág. 1355.

38 TJCE, 14 de Dezembro de 1971, Proc. 7/71, Comissão vs França, Col. pág. 1003. 39 Alínea a), do n.º 1 do artigo 3.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são

determinadas pelos artigos 28.º a 37.º do TFUE. 40 Alínea e) do n. º 1 do artigo 3.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são

determinadas pelo artigo 207.º do TFUE. Importa assinalar que a política comercial comum (PCC) constitui um complemento necessário da União Aduaneira referida anteriormente – alínea a) do n.º 1 do artigo 3º (TJCE, Parecer 1/75 de 11 de Novembro de 1975, supracitado).


PE 431.591 13

- a política monetária para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro (42);

- a conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum da pesca (PCP) (43);

- em último lugar, a União dispõe de uma competência exclusiva para celebrar um acordo internacional (44) quando tal celebração esteja prevista num acto legislativo da União, seja necessária para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competência interna, ou seja susceptível de afectar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas (45).

2.2.2. As competências partilhadas da União Quando os Tratados atribuem à União uma competência partilhada ou concorrente com os Estados-Membros, a União e os Estados-Membros podem legislar e adoptar actos juridicamente vinculativos nesse domínio (46). As competências partilhadas caracterizam-se pela supressão gradual das competências estatais à medida que se desenvolve o exercício da competência da União. Assim sendo, os Estados-Membros podem exercer a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua (47), mas também na medida em que a União tenha decidido deixar de a exercer. Este último caso pode suceder quando as instituições competentes da União decidam revogar um acto legislativo, em especial com vista a garantir melhor o constante respeito dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade (48). Consequentemente, as competências partilhadas são reversíveis, ao contrário das competências exclusivas em que o carácter comunitário resulta do próprio TFUE, pelo que só poderá ser posto em causa na sua revisão (ponto 2.2.1 supra). Além do mais, após o Tratado de Lisboa, o legislador comunitário deverá, em conformidade com o Protocolo n.°2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, demonstrar que os critérios estabelecidos no n.º 3 do artigo 5 º do TUE (a saber, os objectivos da acção considerada não poderem ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros e serem mais bem alcançados ao nível da União) apontam a favor da União. O ónus da prova incumbirá pois à União (e em particular à Comissão).

41 Alínea b) do n.º1 do artigo 3.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são

determinadas pelos artigos 101.º a 109.º do TFUE. 42 Alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são

determinadas pelos artigos 105.º e seguintes do TFUE. 43 Alínea d) do n.º1 do artigo 3.º do TFUE. Competência exclusiva baseada aliás numa longa jurisprudência:

TJCE, 5.5.1981, Proc. 804/79, Col. 1045, ponto 17; TJCE, 16.1.2003, Annie Pansard et autres, Proc. C-265/01, Col. 2003, pág. I-683. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelo n.º 3 do artigo 43.º do TFUE.

44 Os acordos internacionais são parte integrante da ordem comunitária de acordo com a jurisprudência (TJCE, 30 de Abril de 1974, Proc. 181/73, Haegeman, Col. pág. 459), o que vale igualmente para os actos adoptados com base nos mesmos pelas instituições que estabelecem (TJCE, 5 de Fevereiro de 1976, Proc. 87/75, Bresciani; TJCE 20 de Setembro de 1990, Proc. C-192/89, Sevince).

45 N.º2 do artigo 3.º do TFUE. O texto deste artigo reconhece as competências externas explícitas (que resultam de uma atribuição explícita do Tratado) e as competências externas implícitas (que decorrem, implicitamente, da existência de uma competência interna), uma distinção desenvolvida por uma longa jurisprudência. A extensão e as regras de exercício das competências relativas aos acordos internacionais são determinadas pelos n.ºs 3, 4 e 5 do artigo 207.º, assim como pelos artigos 216.º e seguintes do TFUE. Os acordos internacionais do primeiro pilar são negociados e celebrados segundo o procedimento estabelecido no n.º 6 do artigo 218.º do TFUE.

46 N.º2 do artigo 2.º do TFUE. Além disso, quando a União desenvolve uma acção num certo domínio de competência partilhada, o campo de aplicação deste exercício de competência abrange apenas os elementos regidos pelo acto da União em questão, não abrangendo portanto todo o domínio (Protocolo n.° 25).

47 Princípio já estabelecido pelo TJCE (TJCE, 16 de Fevereiro de 1978, Proc. 61/77, Comissão vs Irlanda, Col. pág. 417).

48 Declaração n.º 18 anexada à Acta Final da Conferência Intergovernamental que aprovou o Tratado de Lisboa. Importa, contudo, lembrar novamente que as declarações não têm por si valor jurídico vinculativo.


PE 431.591 14

São abrangidos por este regime concorrencial todos os domínios que não estão contemplados nos artigos 3.º e 6.º do TFUE (competências exclusivas e complementares). O n.º 2 do artigo 4.º do TFUE cita especificamente: - o mercado interno (49) (excluindo a definição das regras de concorrência no seu

seio, classificadas como competência exclusiva) (50);

- a definição das normas mínimas da política social (51); no que se refere ao restante, a competência da União limita-se a coordenar, apoiar e completar a acção dos Estados-Membros (52);

- a coesão económica, social e territorial (53);

- agricultura e pescas (54), com excepção da conservação dos recursos biológicos do mar que são do domínio da competência exclusiva (ver ponto 2.2.1 supra);

- o ambiente (55);

- a defesa dos consumidores (56);

- os transportes (57);

- as redes transeuropeias (58);

- a energia (59), matéria que até à data integrava a categoria das simples competências de apoio, de coordenação e complemento;

- o espaço de liberdade, segurança e justiça (60);

- a definição de normas de segurança em matéria de saúde pública (61), pois no que se refere ao restante, a acção da União neste domínio visa essencialmente complementar a política dos Estados ou encorajar à cooperação entre os mesmos, (62);

49 Alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são

determinadas pelos artigos 26.º e 27.º do TFUE. 50 Alínea b) do n.º1 do artigo 3.º do TFUE (ver ponto 2.2.1 supra) e Protocolo n.° 27. 51 Alínea b) do n.º2 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são

determinadas pelos artigos 151.º e seguintes. do TFUE. 52 Artigo 153.º do TFUE. 53 Alínea c) do n.º 2 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são

determinadas pelos artigos 174.º a 178.º do TFUE, assim como pelo Protocolo n.° 28. 54 Alínea d) do n.º2 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são

determinadas pelos artigos 38.º e seguintes. do TFUE. Em todo o caso, alguns comentários relativos à PAC e à Política Comum da Pesca estão incluídos no ponto 2.3 (infra).

55 Alínea e) do n.º2 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelos artigos 191.º e seguintes. do TFUE.

56 Alínea f) do n.º2 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelo artigo 169.º do TFUE.

57 Alínea g) do n.º2 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelos artigos 90.º e seguintes. do TFUE.

58 Alínea h) do n.º2 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelos artigos 170.º a 172.º do TFUE.

59 Alínea i) do n.º2 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelo artigo 194.º do TFUE.

60 Alínea j) do n.º 2 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelos artigos 67.º e seguintes. do TFUE. Na situação actual, deve ser feita uma distinção neste domínio: por um lado, os aspectos integrados no pilar comunitário (política de imigração, de vistos, de asilo, ou do acervo de Schengen em geral) são completamente abrangidos pelas competências partilhadas; por outro lado, a cooperação policial e judiciária em matéria penal (artigos 82.º e seguintes. do TFUE), deve, ao invés, ser incluída nas competências complementares.

61 Alínea k) do n.º 2 do artigo 4.º do TFUE. 62 N.ºs 1 e 2 do artigo 168.º do TFUE.


PE 431.591 15

- por último, o TFUE reconhece a competência da União para conduzir acções nos domínios da investigação, do desenvolvimento tecnológico e do espaço (63), bem como da ajuda humanitária (64), mas lembra que o exercício desta competência não pode ter como efeito impedir os Estados de exercer a sua: trata-se pois de acções que completam as do Estado e não de competências partilhadas stricto sensu (65).

2.2.3. As competências de apoio, de coordenação e de complemento da União Em certos domínios, a União dispõe de competência para desenvolver acções destinadas a apoiar, a coordenar ou a completar a acção dos Estados-Membros, sem substituir a competência destes nesses domínios (66). Os actos juridicamente vinculativos da União relativos a estes domínios não podem comportar a harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros, na medida em que essas iniciativas de harmonização são abrangidas pela categoria anterior das competências partilhadas (ponto 2.2.2 supra). Pertencem a esta categoria vários aspectos das competências atribuídas à União pelo TFUE (artigo 6.º do TFUE):

- a protecção e melhoria da saúde humana (67);

- a indústria (68);

- a cultura (69);

- o turismo (70);

- a educação, formação profissional, juventude e desporto (71);

- a protecção civil (72);

- e, por último, a cooperação administrativa (73). 2.2.4. Outras competências da União Importa assinalar que o TFUE distingue ainda uma quarta categoria de competências da União, a da coordenação das políticas económicas, sociais e de emprego dos Estados-Membros, determinando as grandes orientações ou as directrizes nestes domínios (74). Consideramos que se trata antes de competências de coordenação, a incluir nas competências complementares, e não de uma categoria específica. Cabe observar que a 63 N.º3 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelos

artigos 179.º e seguintes. do TFUE. 64 N.º 4 do artigo 4.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelo

artigo 214.º do TFUE. 65 Artigo 180.º e n.º1 do artigo 214.º do TFUE. 66 N.º5 do artigo 2.º do TFUE. 67 Alínea a) do artigo 6.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelos

n.ºs 1 e 2 do artigo 168.º do TFUE. 68 Alínea b) do artigo 6.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelo

artigo 173.º do TFUE. 69 Alínea c) do artigo 6.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelo

artigo 167.º do TFUE. 70 Alínea d) do artigo 6.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelo

artigo 195.º do TFUE. 71 Alínea e) do artigo 6.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelos

artigos 165.º e 166.º do TFUE. 72 Alínea f) do artigo 6.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelo

artigo 196 º do TFUE. 73 Alínea g) do artigo 6.º do TFUE. A extensão e as regras de exercício desta competência são determinadas pelo

artigo 197.º do TFUE. 74 N.º 3 do artigo 2.º, e artigo 5º do TFUE.


PE 431.591 16

coordenação das políticas económicas, sociais e de emprego passarão a constituir um elemento-chave com vista à saída da crise e à criação de uma nova governação económica na União (Estratégia 2020) (75).

- No que respeita à política económica (76), o Conselho pode aprovar recomendações que estabeleçam as grandes orientações das políticas nacionais (77) e, em particular, quando podem comprometer o bom funcionamento da UEM (78). Além do mais, a Comissão e o Conselho têm o dever de acompanhar a evolução da situação económica em cada Estado-Membro e na União, assim como a conformidade das políticas económicas com as grandes orientações fixadas anteriormente. Neste contexto, as Instituições da União podem vir a ter de aplicar o procedimento previsto em caso de défice excessivo (79), mas também a conceder ajuda financeira a um Estado-Membro que se encontre em graves dificuldades (80).

- O mesmo se passa em matéria de emprego, uma vez que a União pode contribuir para a realização de um elevado nível de emprego, incentivando a cooperação entre os Estados-Membros, apoiando e, se necessário, completando a sua acção (81).

- Quanto à política social num sentido amplo, a União tem o poder de apoiar e completar a acção dos Estados-Membros (82). Para o efeito, o Parlamento e o Conselho podem adoptar medidas destinadas a incentivar a cooperação entre Estados-Membros e, inclusive, por meio de directivas, prescrições mínimas progressivamente aplicáveis (83).

Por fim, importa notar que as competências em matéria de PESC e de defesa não são incluídas em nenhuma das categorias do TFUE.

2.3. As consequências jurídicas que decorrem da repartição das competências relativas às políticas estruturais e de coesão

Em função do nível de integração supranacional reconhecido em cada domínio, a tipologia de competências elaborada pelo Tratado de Lisboa tem efeitos muito variáveis nas políticas estruturais e de coesão, assim como no trabalho das comissões parlamentares competentes (84).

75 COM (2009) 647 de 24.11.2009. No quadro da definição da Estratégia 2020 (que substituirá a Agenda de

Lisboa em 2010), as políticas estruturais e de coesão deverão desempenhar um papel essencial em prol de um novo modelo de crescimento mais sustentável e mais baseado na economia do conhecimento.

76 Artigo 5.º do TUE e Artigos 120.º e seguintes. do TFUE. 77 N.º 2 do artigo 121.º do TFUE. O Conselho deve informar o Parlamento da sua recomendação. 78 N.º 4 do artigo 121.º do TFUE («Sempre que se verificar (…) que as políticas económicas de determinado

Estado-Membro (…) são susceptíveis de comprometer o bom funcionamento da União Económica e Monetária, a Comissão pode dirigir uma advertência ao Estado-Membro em causa. O Conselho, por recomendação da Comissão, pode dirigir as recomendações necessárias a esse Estado-Membro.»).

79 Artigo 126.º do TFUE e Protocolo n° 12. 80 N.º2 do artigo 122.º do TFUE. Importa assinalar que a intervenção da União na crise grega (Fevereiro de 2010)

teve por base o n.º 4 do novo artigo 121.º e o n.º 2 do novo artigo 122.º do TFUE. Esta última disposição em particular permitiu criar um plano de salvamento específico a favor da economia grega.

81 N.º 1 do artigo 147.º do TFUE. 82 N.º 1 do artigo 153.º do TFUE. 83 N.º 2 do artigo 153.º do TFUE. O artigo 156.º do TFUE inclui também o método aberto de coordenação (MAC). 84 No que respeita às atribuições das comissões parlamentares permanentes, ver Anexo VII do Regimento do

Parlamento Europeu, pág. 135 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//PT&language=PT).


PE 431.591 17

A maior parte das políticas estruturais e de coesão são abrangidas pela categoria das competências partilhadas:

- a política regional (no que se refere ao domínio da coesão económica, social e territorial, atribuída à Comissão do Desenvolvimento Regional - REGI);

- a política agrícola comum - PAC (domínio sob a responsabilidade da Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural - AGRI);

- a política comum da pesca - PCP, à excepção da conservação dos recursos biológicos do mar, que faz parte de uma competência exclusiva (matéria atribuída à Comissão das Pescas - PECH);

- e a política de transportes assim como o estabelecimento e desenvolvimento das redes transeuropeias (domínios atribuídos à Comissão dos Transportes e do Turismo - TRAN).

Um segundo bloco de políticas é abrangido pelas competências de apoio, de coordenação e de complemento:

- a cultura, a educação, a juventude e o desporto (domínios atribuídos à Comissão da Cultura e da Educação - CULT (85);

- o turismo (responsabilidade da Comissão dos Transportes e do Turismo - TRAN). Por fim, as competências exclusivas da União repercutem-se nas políticas estruturais e de coesão a dois níveis:

- a conservação dos recursos biológicos do mar no quadro da política comum da pesca (PCP); na realidade, o reconhecimento desta competência exclusiva pelo TFUE não é mais do que formalizar a jurisprudência do TJCE (86).

- os acordos internacionais com um ou vários países terceiros ou organizações internacionais; estes têm uma incidência directa sobre algumas políticas estruturais e de coesão e respectivas comissões parlamentares, nomeadamente: os transportes (87), a cultura e a educação (88), a agricultura (89) e a pesca (90).

85 Em contrapartida, a formação profissional é da responsabilidade da Comissão do Emprego e Assuntos Sociais

(Ver Anexo VII, Ponto VII, do Regimento do Parlamento Europeu). 86 TJCE, 5 de Maio de 1981, Proc. 804/79, Comissão vs RU, Col. pág. 1045. 87 N.º5 do artigo 207.º do TFUE que remete para os artigos 90.º a 100.º e para o artigo 218.º do TFUE. O Anexo

VII do Regimento do Parlamento Europeu (Ponto XI, pág. 140) atribui "as relações com órgãos e organizações internacionais de transportes" à Comissão dos Transportes e do Turismo.

88 Alíneas a) e b) do n.º 4 do artigo 207.º do TFUE. O Anexo VII do Regimento do Parlamento Europeu (Ponto XV, pág. 141) atribui a "cooperação com os países terceiros nos domínios da cultura e da educação e relações com as organizações e instituições internacionais relevantes" à Comissão da Cultura e da Educação.

89 Os acordos da Ronda do Uruguai da OMC, e muito especificamente o acordo sobre a agricultura, regem actualmente o comércio agrícola. Estes acordos multilaterais são da responsabilidade da Política Comercial Comum e, além disso, da Comissão Parlamentar do Comércio Internacional - INTA (Anexo VII do Regimento do Parlamento Europeu, Ponto III, p. 136). A Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural - AGRI – não tem competências específicas na matéria (Anexo VII do Regimento do Parlamento Europeu, Ponto XIII, pág. 140). Contudo, tendo em conta o peso das negociações agrícolas no seio da OMC, esta sempre esteve estreitamente ligada aos trabalhos da Comissão INTA.

90 Os acordos de pesca estão incluídos no processo previsto no ponto v), da alínea a), do n.º 6, do artigo 218.º do TFUE, com a aprovação do Parlamento Europeu (ponto 3.8 infra). O Anexo VII do Regimento do Parlamento Europeu (Ponto XIV, pág. 141) reconhece à Comissão das Pescas (PECH) a matéria dos " acordos internacionais de pesca".


PE 431.591 18

2.3.1. Competências partilhadas vs competências exclusivas: as zonas cinzentas O âmbito das competências exclusivas merece ser esclarecido em vários aspectos. Em primeiro lugar, importa salientar a existência de zonas cinzentas nalgumas políticas estruturais e de coesão: a) No que se refere à agricultura, o Tratado de Lisboa altera completamente a

categoria da PAC contra o parecer geral da doutrina, dos serviços jurídicos da Comissão (91) e da jurisprudência (92), que consideravam até à data a política de mercados (primeiro pilar da PAC) como uma competência exclusiva da União. Sem dúvida que esta alteração da sua natureza foi possível na sequência da conversão progressiva de uma PAC, orientada para os preços, para uma outra baseada nas ajudas, a partir de 1992. Porém, é discutível que a fixação dos preços agrícolas, pelo menos na fase de produção, seja considerada como uma competência partilhada. No âmbito das medidas de intervenção pública, estabelecidas pela organização comum de mercado (OCM) única (93), os Estados não têm qualquer margem de manobra, contrariamente ao que é comum no resto dos mecanismos do primeiro pilar da PAC (ajudas, quotas, armazenagem privada, regras de comercialização, etc.), em que o quadro está longe de ser uniforme e as administrações nacionais dispõem de um grande poder no domínio da execução (princípio da flexibilidade na gestão). O mesmo ocorre com os preços de orientação e de produção para certos produtos da pesca (94). Contudo, no que se refere aos preços, estamos na presença de uma competência exclusiva, não por natureza, mas por exercício (95). Esta distinção, confirmada pela repartição das competências estabelecida pelo TFUE, reveste-se de uma grande importância para o futuro da PAC e da PCP: tendo em conta o facto de a competência exclusiva através do exercício por parte do legislador europeu dos seus poderes ser mais limitada do que a que resulta directamente do Tratado, verifica-se em matéria de preços uma reversibilidade possível se as Instituições Europeias assim o desejarem e não fizerem uso das suas competências normativas (reversibilidade que poderá mesmo enquadrar-se num processo de renacionalização da PAC ou da PCP). Do ponto de vista da reversibilidade, não há pois diferenças significativas entre as competências partilhadas e as competências exclusivas por exercício.

b) Por outro lado, os vectores externos da PAC e da política comum da pesca sofrem a

influência da política comercial comum (PCC) que, esta, sim, é do domínio da competência exclusiva. A repartição das matérias entre a PAC e a Política Comercial foi fixada pelo Tribunal no seu parecer 1/94 relativo à Organização Mundial do Comércio (OMC) (96). A participação num sistema multilateral de regulação do comércio está prevista no artigo 207.º do TFUE (PCC), mas as medidas internas de gestão desse sistema devem ser adoptadas com base no artigo 43.º do TFUE

91 Comunicação sobre a subsidiariedade (SEC (1992) 1990 de 27.10.1992). 92 TJCE, 23 de Janeiro de 1975, Galli, Proc. 31/74, Col. 47; 14 de Julho de 1994, Rustica Semences, Proc. C-

438/92, Col. I-3528. 93 Regulamento (CE) n.º 1234/2007, JO L 299 de 16.11.2007 (Parte II. Título I. Medidas especiais de

intervenção). Ver especificamente a alínea c) do artigo 2.º (definição de preço de intervenção), os artigos 6º (Âmbito de aplicação), 8º (Preços de referência) e 18º e seguintes. (Preço de intervenção).

94 Regulamento (CE) n.º104/2000, JO L 17 de 21.1.2000 (Título IV – Capítulo I). os preços para a campanha 2010 foram fixados pelo Regulamento (CE) n.º1212/2009 (JO L 327 de 12.12.2009).

95 «C'est l'activation très forte par la Communauté de sa compétence normative qui a fait que la marge de manœuvre résiduelle dont disposaient les Etats membres s'est réduite à néant et que partant, ils ne pouvaient plus légiférer dans le secteur concerné" (Blumann, C. "La PAC et le Traité de Lisbonne», Parlamento Europeu – Departamento Temático B, Estudo IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, Ponto 1.1, pág. 3, Bruxelas (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410).

96 TJCE, Parecer 1/94 de 15 de Novembro de 1994, Col. I-5267.


PE 431.591 19

(agricultura e pesca). Neste quadro, foram desenvolvidos vários mecanismos da PAC no seio da OCM única (97): certificados de importação e de exportação, direitos aduaneiros e direitos niveladores, restituições à exportação, gestão dos contingentes, salvaguardas, etc. A organização comum de mercados no sector dos produtos da pesca e da aquicultura (98) actua em moldes semelhantes no que se refere ao comércio com os países terceiros, desenvolvendo o regime aduaneiro, os preços de referência ou as medidas de salvaguarda.

c) In fine, a PAC e a política comum da pesca beneficiam de um regime específico no

domínio da política da concorrência (99). Por extensão das disposições da alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do TFUE, estas regras de concorrência aplicáveis aos produtos agrícolas e da pesca integram-se nas competências exclusivas.

Em conclusão, a competência comunitária após o Tratado de Lisboa em matéria de agricultura e pescas não pode ser objecto de uma abordagem monista. A resposta deve tomar em conta a diversidade dos vectores no seio da PAC e da PCP (100). Assim, o segundo pilar da PAC (desenvolvimento rural), as ajudas estruturais da pesca, ou as ajudas do primeiro pilar da PAC (101) inscrevem-se seguramente no domínio da competência partilhada. Porém, os preços de intervenção, o vector externo ou o regime da concorrência no seio da PAC, assim como a preservação dos recursos haliêuticos, os preços ou os acordos internacionais no domínio da pesca, inscrevem-se antes nas competências exclusivas. 2.3.2. Fronteiras difusas aos níveis dos objectivos e dos domínios Importa igualmente salientar que as fronteiras entre os domínios não estão ainda muito claras eliminando numa certa medida a repartição das competências estabelecida pelo TFUE:

a) O próprio Tratado, para além das competências por matérias, estabelece por vezes objectivos ou princípios horizontais. Estes objectivos integram-se na definição e aplicação do conjunto das políticas e acções da União e, muito particularmente, no quadro das políticas de competência partilhada. São os casos da promoção do emprego (102), da protecção do ambiente com o objectivo de promover um desenvolvimento sustentável (103), da protecção dos consumidores (104), das exigências em matéria de bem-estar dos animais enquanto seres sensíveis (105), de um elevado nível de protecção da saúde (106), ou, por fim, da coesão económica, social e territorial (107).

97 Regulamento (CE) n.º 1234/2007, supracitado (Parte III. Comércio com os países terceiros). 98 Regulamento (CE) n.º104/2000, supracitado (Título V). 99 Artigo 42.º do TFUE. Ver ponto 3.2.2. infra 100 Blumann, C. op.cit.: "La PAC et le Traité de Lisbonne", Estudo IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, 1.1, pág.

4 (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410) 101 Regulamento (CE) n.º72/2009, JO L 30 de 31.1.2009. 102 Artigo 9.º do TFUE. 103 Artigo 11.º do TFUE. 104 Artigo 12.º do TFUE. 105 Artigo 13.º do TFUE. Este artigo cita, entre os domínios ligados ao respeito pelo bem-estar dos animais: a

agricultura, a pesca, os transportes, o mercado interno e a investigação e desenvolvimento tecnológico e do espaço.

106 N.º 1 do artigo 168.º do TFUE 107 Artigo 175.º do TFUE e Protocolo n.° 28.


PE 431.591 20

Assim sendo, estes objectivos podem desenvolver-se abrangendo várias políticas ou, inclusive, fora da política de base. Por exemplo, na ausência de um agrupamento de fundos com finalidade estrutural, hoje, o princípio de coesão económica, social e territorial para as zonas rurais é principalmente da responsabilidade do segundo pilar da PAC (108). Paralelamente, o programa Natura 2000, um dos principais instrumentos para a protecção da biodiversidade (e parte integrante da política de ambiente) (109), é financiado prioritariamente pelo FEADER, no quadro da política de desenvolvimento rural (110). Por último, podemos citar também o Fundo de Coesão, ligado à Política Regional, que financia projectos no domínio do ambiente e da infra-estrutura dos transportes (redes transeuropeias) (111).

b) Em segundo lugar, o TFUE prevê uma cláusula de flexibilidade análoga à do antigo

artigo 308.º do TCE, que requer no entanto a aprovação do Parlamento Europeu: se uma acção da União for considerada necessária, no quadro das políticas definidas pelos Tratados, para atingir um dos objectivos estabelecidos pelos Tratados, sem que estes tenham previsto os poderes de acção necessários para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após aprovação do Parlamento Europeu, adoptará as disposições adequadas (112).

2.3.3. Efeitos horizontais da repartição de competências do TFUE a nível processual

Definitivamente, podemos assinalar que, para além dos efeitos da repartição das competências do TFUE sobre o âmbito material das políticas estruturais e de coesão, surgem outras consequências ao nível dos processos legislativos.

a) Em primeiro lugar, o princípio da subsidiariedade não é aplicável aos domínios que são da competência exclusiva da União (113). Assim, no quadro das políticas estruturais e de coesão que não se inscrevem no domínio da sua competência exclusiva, os parlamentos nacionais zelam pelo respeito do princípio da subsidiariedade. Podem, portanto, dirigir aos Presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, um parecer fundamentado relativo à conformidade de um projecto de acto legislativo com o princípio da subsidiariedade nos termos dos processos previstos nos protocolos anexados ao Tratado (114).

b) Em segundo lugar, o sistema das cooperações reforçadas aplica-se apenas no

quadro das competências não exclusivas da União (115). A este respeito, em vários domínios das políticas estruturais e de coesão, certos Estados-Membros (no caso em questão, nove no mínimo) podem optar por decidir subscrever entre eles

108 O terceiro parágrafo do artigo 174.º do TFUE dispõe que seja consagrada especial atenção às zonas rurais no

quadro da política de coesão. Mas o primeiro parágrafo do artigo 175º e o artigo 178º permitem atribuir o desenvolvimento das zonas rurais ao Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, hoje o FEADER, no quadro da PAC.

109 Ver a Comunicação "Opções para uma visão e um objectivo pós-2010 da UE em matéria de biodiversidade" (COM (2010) 4 de 19.1.2010) sobre o futuro da acção comunitária neste domínio (http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/policy/index_en.htm).

110 Sobre as medidas de financiamento do Natura 2000, consultar o manual publicado sobre o assunto em 2007 (http://circa.europa.eu/Public/irc/env/financing_natura/library?l=/contract_management/handbook_update/financement_2007pdf/_FR_1.0_&a=d).

111 Segundo parágrafo do artigo 177.º do TFUE. 112 Artigo 352.º do TFUE. 113 Primeiro parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º do TUE. 114 Segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º do TUE e Protocolos n.° 1 e n.° 2. 115 N.º1 do artigo 20.º do TUE. As disposições relativas às cooperações reforçadas são desenvolvidas nos artigos

326.º a 334.º do TFUE.


PE 431.591 21

compromissos suplementares e anteciparem-se aos outros Estados-Membros na via da cooperação ou da integração. Contudo, as cooperações reforçadas não podem afectar nem o mercado interno nem a coesão económica, social e territorial, nem provocar distorções de concorrência. A decisão que autoriza uma cooperação reforçada é adoptada como último recurso pelo Conselho, quando este tenha determinado que os objectivos da cooperação em causa não podem ser atingidos num prazo razoável pela União no seu conjunto (116), sob proposta da Comissão e após aprovação do Parlamento Europeu. A título de exemplo, as cooperações reforçadas, sob iniciativa de pelo menos nove Estados-Membros, poderão prender-se, de futuro, com a gestão dos riscos agrícolas (ponto 3.2.3 infra), ou ser estabelecidas com vista a um regime de controlo reforçado dos esforços de pesca nalgumas zonas marítimas.

116 N.º 2 do artigo 20.ºdo TUE.


PE 431.591 22


PE 431.591 23

3. AS ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS NO QUADRO DAS POLÍTICAS ESTRUTURAIS E DE COESÃO

3.1. As alterações nas bases jurídicas e nos processos decisórios As alterações legislativas introduzidas pelo Tratado de Lisboa nas políticas estruturais e de coesão são essencialmente de ordem institucional (repartição das competências, ver ponto 2 supra) e processual (introdução do processo legislativo ordinário em várias políticas e do parecer favorável para os acordos internacionais). As alterações de fundo dizem respeito, sobretudo, a algumas bases jurídicas que são alargadas. A título formal, a "Comunidade" é substituída por "União" em todos os artigos do novo Tratado. Tendo em conta o facto de que a União é dotada de personalidade jurídica, esta só está habilitada a celebrar um acordo internacional nos seus domínios de competência, ainda que com a aprovação prévia, para a maior parte deles, do Parlamento Europeu (ponto 3.8). Além disso, o antigo processo de co-decisão do artigo 251.º do TCE é substituído pelo processo legislativo ordinário (artigo 294.º do TFUE) (117) no que se refere à política de transportes (ponto 3.5.1), à política regional (ponto 3.4), às acções de desenvolvimento das redes transeuropeias (ponto 3.5.2) assim como às acções nos domínios da educação e da juventude (ponto 3.6.2). A política cultural, anteriormente decidida pelo Conselho por unanimidade no âmbito do processo de co-decisão, beneficia de ora em diante do processo legislativo ordinário (ponto 3.6.3). São criadas novas bases jurídicas para o turismo (ponto 3.7) e o desporto (ponto 3.6.1), submetidas igualmente ao processo legislativo ordinário. Nos domínios da agricultura e da pesca (pontos 3.2 e 3.3) a simples consulta ao Parlamento desaparece a favor do processo legislativo ordinário. Porém, o Conselho mantém ainda, a título excepcional, os seus poderes nalgumas matérias, sem participação parlamentar. Ainda que uma longa jurisprudência confirme uma interpretação restritiva das excepções, o certo é que a repartição dos poderes operada pelo TFUE nestes dois domínios levanta problemas importantes (políticos e jurídicos), o que poderá, de futuro, alimentar várias situações de contencioso interinstitucional. O Tratado de Lisboa acarreta igualmente alterações ao nível da tipologia dos actos jurídicos, que inclui a partir de agora novos actos delegados e uma revisão dos actos de execução anteriormente em vigor (regime de comitologia) (ponto 3.9). Para terminar, o Tratado introduz modificações legislativas de carácter horizontal, no conjunto das políticas estruturais e de coesão (ponto 3.10). Estas modificações são susceptíveis de conduzir a alterações não negligenciáveis em alguns domínios. Trata-se nomeadamente do direito de iniciativa do Parlamento sobre as revisões dos Tratados (em particular no quadro dos processos de revisão simplificados) e do direito de iniciativa de cidadania.

117 O presente estudo não analisa o processo legislativo ordinário, aliás um assunto desenvolvido em vários

documentos parlamentares. Ver o Guia "Codécision et conciliation. Comment le Parlement colégifère dans le cadre du traité de Lisbonne" (DV/795985FR.doc). Foi igualmente adoptado um código de conduta sobre este tema pelo grupo de trabalho sobre a reforma do Parlamento Europeu aquando da sua reunião de 23 de Abril de 2008. Para as referências, ver: http://www.europarl.europa.eu/code/about/background_en.htm.


PE 431.591 24

3.2. As alterações legislativas introduzidas na política agrícola comum (artigos 38.º a 44.º do TFUE)

O Tratado de Lisboa não conduz a alterações de fundo no que se refere à política agrícola comum (PAC). Como é evidente, trata-se de uma recondução pura e simples das disposições existentes no TCE (antigos artigos 32.º a 38.º). Assim, as regras respeitantes à especificidade da PAC face ao direito comum do mercado interno são mantidas (118). O mesmo acontece com o regime excepcional relativo às regras de concorrência (primeiro parágrafo do artigo 42.º do TFUE), que retoma sem modificação o âmbito do antigo artigo 36.º do TCE (119). Do mesmo modo, os objectivos da PAC são reconduzidos sem alteração (artigo 39.º do TFUE – antigo artigo 33.º do TCE). Por último, a possível estruturação dos mercados agrícolas sob a forma de organizações comuns de mercado (OCM) é mantida inalterada (artigo 40.º do TFUE – antigo artigo 34.º do TCE). As alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa à PAC são, pois, de ordem institucional (no domínio da repartição de competências) (ponto 2.3.1 supra) e de ordem processual (artigos 42.º e 43.º do TFUE face aos antigos artigos 36.º e 37.º do TCE) (120). 3.2.1. O processo legislativo ordinário no domínio agrícola O TFUE introduz o processo legislativo ordinário substituindo o processo de consulta existente a dois níveis:

- as regras específicas de concorrência aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas (primeiro parágrafo do artigo 42.º do TFUE) (121);

- e estabelecimento da organização comum dos mercados agrícolas (OCM), bem como das demais disposições necessárias à prossecução dos objectivos da política comum da agricultura (n.º 2 do artigo 43.º do TFUE).

Por conseguinte, o processo legislativo ordinário passa a ser o processo de direito comum em matéria agrícola, contudo, há duas importantes excepções:

- No seio do regime especial da concorrência, só o Conselho, sob proposta da Comissão, pode autorizar a concessão de auxílios para a protecção de explorações em situação desfavorável devido a condições estruturais ou naturais e no âmbito de

118 Com reserva da substituição das referências ao «mercado comum» pelo «mercado interno», o n.º 2 do artigo

38.º do TFUE não modifica o antigo n.º2 do artigo 32.º do TCE: «As regras previstas para o estabelecimento ou o funcionamento do mercado interno são aplicáveis aos produtos agrícolas, salvo disposição em contrário dos artigos 39.º a 44.º, inclusive». A realização do mercado interno agro-alimentar comporta pois uma derrogação dos artigos 26.º e 114.º do TFUE na medida em que o legislador europeu exerce as competências atribuídas pelo Tratado a favor da PAC.

119 Primeiro parágrafo do artigo 42.º do TFUE: «As disposições do capítulo relativo às regras de concorrência só são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas, na medida em que tal seja determinado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho» no quadro do novo processo legislativo ordinário (que substitui o processo de consulta, ver ponto 3.1 infra), «tendo em conta os objectivos» específicos da PAC.

120 Neste capítulo retomamos a análise feita por Claude Blumann no estudo encomendado pela Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural do PE: " La PAC et le Traité de Lisbonne", Parlamente Europeu – Departamento Temático B, Estudo IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, Ponto 1.1, pág. 3, Bruxelas (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=pt&file=23410).

121 Sublinha-se de passagem que os poderes do Parlamento passarão a ser mais importantes em matéria de concorrência "agrícola" do que em matéria de concorrência geral, uma vez que o Parlamento será simplesmente consultado sobre os actos legislativos em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e de posições dominantes ou auxílios estatais em conformidade com os artigos 103.º e 109.º do TFUE (que retomam sem qualquer alteração as disposições processuais dos antigos artigos 84.º e 87.º do TCE).


PE 431.591 25

programas de desenvolvimento económico (segundo parágrafo do artigo 42.º do TFUE) (122);

- Só o Conselho pode adoptar as medidas relativas à fixação dos preços, dos direitos niveladores, dos auxílios e das limitações quantitativas (n.º3 do artigo 43.º do TFUE).

3.2.2. O âmbito das excepções ao processo legislativo ordinário no domínio

agrícola O TJCE sempre considerou que as excepções a uma regra ou a um princípio geral deviam ser de interpretação restrita (123). É o que acontece neste caso, tendo o processo legislativo ordinário passado a um processo de direito comum no domínio agrícola. Esta interpretação é reforçada pelas referências gerais aos «objectivos da PAC» (124), sendo que o TJCE sempre defendeu uma concepção alargada dos objectivos mencionados no artigo 39.º (antigo artigo 33º do TCE) (125). Além do mais, as excepções previstas nos artigos 42.º e 43.º do TFUE não fazem qualquer referência a um processo legislativo especial. Impõe-se deduzir que os actos adoptados assentes nestes fundamentos já não têm um carácter legislativo mas, sim, executivo. Verifica-se, pois, a criação de uma competência executiva directa a favor do Conselho, o que, por outro lado, se contrapõe ao princípio da hierarquia das normas (126). Assim, o Parlamento defende uma interpretação restrita do segundo parágrafo do artigo 42.º e do n.º 3 do artigo 43º, sublinhando, por conseguinte, que estas disposições só podem ser aplicadas nos casos explicitamente abrangidos pelas excepções:

- O n.º 3 do artigo 43.º do TFUE limita a excepção «à fixação dos preços, dos direitos niveladores, dos auxílios e das limitações quantitativas». O termo "fixação" deve ser entendido na sua acepção natural ou no seu sentido etimológico: o estabelecimento dos montantes ou níveis (quantificação). Está fora de questão ser só o Conselho a pronunciar-se sobre os regimes de preços, de auxílios ou de direitos niveladores no seu conjunto. Qualquer outra interpretação fará parecer a extensão do processo legislativo ordinário à agricultura como uma reforma de cosmética. Isto conduziria, na prática, a uma interpretação alargada do n.º 3 do artigo 43.º do TFUE que excluiria o Parlamento da revisão de quase todas as matérias abrangidas pela OCM única. De facto, os princípios de base dos regimes dos preços, dos auxílios, dos direitos niveladores ou das limitações quantitativas (quotas), da mesma maneira que as suas regras gerais sobre a sua execução, inscrevem-se no processo legislativo ordinário. Em contrapartida, o estabelecimento concreto do nível dos preços, do montante dos direitos niveladores ou dos auxílios, ou a determinação e repartição das quotas são da competência do Conselho.

122 O TFUE não especifica se se trata de auxílios comunitários ou de auxílios estatais. Os regimes comunitários de

auxílios previstos no artigo 42.º do TFUE, actualmente, são desenvolvidos no âmbito da política de desenvolvimento rural (segundo pilar da PAC). As regras de concorrência inscrevem-se no quadro da OCM única (Artigos 175.º a 181.º do Regulamento (CE) n.º1234/2007, JO L 299 de 16.11.2007).

123 Entre outros: TJCE, 5 de Maio de 1998, Reino Unido vs Conselho, Proc. C-180/96, Col. I-2265. 124 Final do primeiro parágrafo do artigo 42.º do TCE: «...tendo em conta os objectivos definidos no artigo

39.º».N.º 2 do artigo 43º do TCE: «...bem como as demais disposições necessárias à prossecução dos objectivos da política comum da agricultura e pescas».

125 Em nome de uma jurisprudência teleológica e sistemática que o TJCE desenvolve, de resto, em todos os domínios do direito comunitário.

126 Ver n.º 2 do artigo 291.º do TFUE (ponto 3.9.2). Sobre esta questão, C. Blumann escreveu que parece existir no n.º 3 do artigo 43.º em matéria de PAC uma anomalia, uma vez que, na generalidade, os actos adoptados ao abrigo dos tratados são considerados como legislativos (direito derivado do primeiro grau) e os actos de execução só têm lugar a seguir para implementar os actos legislativos pré-existentes (direito derivado do segundo grau), Blumann, op.cit. pág. 8.


PE 431.591 26

- O artigo 42.º do TFUE altera a articulação entre os seus dois parágrafos. No TCE (antigo artigo 36.º), o processo legislativo era idêntico para os dois parágrafos (consulta simples). O segundo parágrafo era precisamente concebido como uma ilustração do primeiro, desenvolvendo o quadro específico das regras de concorrência aplicáveis aos auxílios à agricultura (127). Já não é o caso do segundo parágrafo do artigo 42.º do TFUE, ao eliminar o advérbio "nomeadamente". Por outras palavras, a autorização de concessão de auxílios torna-se uma competência exclusiva do Conselho, não sendo pois abrangida pelo processo legislativo ordinário: verifica-se uma excepção de competência própria em benefício do Conselho como no caso do artigo 43.º. No que se refere ao Parlamento Europeu, segundo parágrafo do artigo 42.º do TFUE constitui uma derrogação em relação ao regime geral dos auxílios estatais do artigo 109.º do TFUE (em que dispõe ao menos de um poder de consulta) e, como qualquer derrogação, deve ser objecto de uma interpretação restrita e só pode, por conseguinte, aplicar-se nos dois casos que menciona expressamente: por um lado, para a protecção de explorações em situação desfavorável devido a condições estruturais ou naturais, por outro lado, no âmbito de programas de desenvolvimento económico. Segundo a interpretação do Parlamento Europeu, a excepção a favor do Conselho não pode abranger as ajudas comunitárias do segundo pilar da PAC nestes domínios. Uma interpretação mais alargada seria incoerente em relação ao conjunto da política de desenvolvimento rural que é abrangida pelo processo legislativo ordinário, o que poderia criar graves distorções.

O Parlamento levantou explicitamente a questão do âmbito das excepções do n.º 3 do artigo 43.º do TFUE (128). O número 30 da sua resolução de 7 de Maio de 2009 salienta que o processo legislativo ordinário «se aplicará a toda a legislação no domínio da agricultura, nos termos do n.º 2 do artigo 43.º do TFUE, e que este será, nomeadamente, o caso dos quatro principais textos horizontais no domínio da agricultura (a organização comum de mercado única, o regulamento aplicável aos pagamentos directos, o regulamento relativo ao desenvolvimento rural e o financiamento da PAC)». A referência aos quatro textos de base da PAC equivale a rejeitar a competência do Conselho sobre os regimes dos preços, dos auxílios, dos direitos niveladores ou das limitações quantitativas à produção. Para além disso, o número 31 da mesma resolução entende que «o n.º 3 do artigo 43.º do TFUE não prevê uma base jurídica ou um poder autónomo que permitam a aprovação ou alteração de quaisquer actos do Conselho actualmente em vigor no domínio da PAC». Consequentemente, o Parlamento exorta o Conselho a abster-se «de aprovar qualquer uma das medidas referidas no n.º 3 do artigo 43.º do TFUE sem consulta prévia do Parlamento». A Comissão nos seus comentários à resolução do Parlamento assinalou que o texto do Tratado não corresponde à interpretação do Parlamento sobre a articulação dos dois números do artigo 43º do TFUE (129). A abordagem dos serviços da Comissão baseia-se na existência de dois processos autónomos a escolher em função das matérias. No entanto, o novo Comissário para a Agricultura, Dacian Ciolos, nas respostas ao questionário da Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, antes da sua audição, indicou explicitamente que o n.º 3 do artigo 43.º do TFUE constituía uma excepção e, por conseguinte, deveria ser interpretado de forma restrita. Na opinião do Comissário, cabe

127 Segundo parágrafo do artigo 36.º do TCE: «O Conselho pode, nomeadamente, autorizar a concessão de

auxílios:....». 128 Resolução T6-0373/2009 sobre as novas competências e responsabilidades do Parlamento na aplicação do

Tratado de Lisboa (ver http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr). 129 Resposta da Comissão à resolução do Parlamento Europeu sobre as novas competências e responsabilidades

do Parlamento na aplicação do Tratado de Lisboa: XI. Política Agrícola.


PE 431.591 27

fazer uma análise casuística a fim de esvaziar de sentido o princípio geral de co-decisão que deve prevalecer no plano agrícola. Por seu turno, o Conselho ainda não se pronunciou formalmente sobre estas questões. Podemos, com facilidade, imaginar que as excepções do artigo 42.º e do n.º3 do artigo 43.º do TFUE dificilmente serão aplicadas na prática, tendo em conta os problemas interinstitucionais que estas levantariam (do Parlamento face ao Conselho, no que se refere ao âmbito do processo legislativo ordinário, mas também do Conselho face à Comissão quanto às competências de execução que permaneceriam nas mãos desta última). Porém, do ponto de vista estritamente jurídico, parece desejável estabelecer previamente a linha de demarcação entre o processo legislativo ordinário e as excepções a favor do Conselho. Na nossa opinião, na ausência de uma clara delimitação das competências legislativas para a PAC, os conflitos políticos e jurídicos poderão surgir com frequência, em especial no quadro da reforma fundamental da PAC prevista para os anos 2011/2012. Uma análise casuística continua a ser demasiado incerta. É pois visível a necessidade de um acordo interinstitucional de cooperação legislativa com vista a colmatar o vacuum juris existente na estrutura e nos níveis decisórios relativos aos actos agrícolas. Para além do mais, a repartição dos poderes operada pelo TFUE conduz inclusive a um recuo da competência parlamentar, uma vez que o Parlamento já não será consultado relativamente aos domínios abrangidos pelas excepções. O acordo interinstitucional deverá pois regular também a questão da consulta ao Parlamento nos casos de eventual recurso às excepções do artigo 42.º do n.º 3 do artigo 43.º do TFUE. 3.2.3. Consequências materiais do Tratado de Lisboa para a PAC Importa notar que as alterações do Parlamento às propostas legislativas no domínio da agricultura têm frequentemente um impacto directo no orçamento comunitário. Isso explica em parte o atraso verificado na aplicação da co-decisão à PAC. Ainda que haja alguns pontos por clarificar (ponto 3.2.2 supra), o TFUE definiu o processo legislativo ordinário enquanto processo de direito comum a aplicar à PAC. Acresce ainda que o TFUE eliminou a distinção entre "despesas obrigatórias" (primeiro pilar da PAC) e "despesas não obrigatórias" (segundo pilar da PAC) (ponto 4.2 infra). A partir de agora, os dois ramos da autoridade orçamental (Parlamento e Conselho) decidirão em conjunto a totalidade das dotações relativas à primeira rubrica das despesas da União (ponto 4.1 infra – Quadro 1). Neste contexto, é possível adiantar desde já que a PAC sofrerá um profundo reajustamento com o novo Quadro Financeiro Plurianual 2014/2020, o qual será fortemente condicionado pela evolução da crise económica. É de esperar, a partir de agora, uma reforma radical da PAC para o período pós 2013, um exercício que as Instituições Europeias não ousaram começar em 2008, na altura da adopção da última reforma desta política, classificada de "exame de saúde". Em relação ao período pós-2013, fala-se mesmo de novas regras para a PAC que se prenderiam com os seus objectivos, princípios e mecanismos principais. É evidente que o Parlamento Europeu deverá desempenhar um papel determinante com vista à definição desta nova PAC e do seu Quadro Financeiro, com base nos novos poderes legislativos e orçamentais atribuídos pelo TFUE.


PE 431.591 28

Mas antes, o Parlamento deverá consolidar as suas novas prerrogativas. Para além dos acordos interinstitucionais que deverão interpretar o âmbito das excepções dos artigos 43.º e 44.º do TFUE, o Parlamento deverá mostrar-se atento às adaptações dos regulamentos de base (nomeadamente sobre a OCM única e sobre os pagamentos directos) (130) na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Neste contexto, deverá analisar de perto as novas regras criadas para os actos delegados e para os actos de execução (comitologia), que se revestem de grande importância no plano agrícola (ponto 3.9 infra). Mais a longo prazo, uma vez a nova PAC pós 2013 definida e consolidada, o Parlamento Europeu poderá eventualmente tomar a iniciativa de actualizar o capítulo agrícola do TFUE por meio do processo de revisão simplificado previsto no n.º 6 do artigo 48.º do TUE (ponto 3.10.1 infra). Não se pode deixar de constatar que o texto do capítulo agrícola do Tratado se mantém inalterado desde o Tratado de Roma. Inspirando-se em princípios produtivistas, hoje em dia obsoletos, os objectivos da PAC estabelecidos em 1957 nunca sofreram qualquer alteração. As noções-chave da PAC actual, como a multifuncionalidade agrícola, o desenvolvimento rural, o desenvolvimento sustentável, a qualidade e a segurança alimentar (food safety), a saúde pública e a luta contra a obesidade, o bem-estar animal, o ordenamento dos territórios, a protecção dos recursos naturais e da biodiversidade, a luta contra as alterações climáticas, o desenvolvimento das energias renováveis de origem agrícola, ou, por fim, a disciplina financeira não foram integradas. O mesmo se passa com os mecanismos em vigor: os pagamentos dissociados às explorações, a modulação das ajudas, os instrumentos financeiros (FEAGA, FEADER), a rastreabilidade, a condicionalidade das ajudas (cross-compliance), etc. Por último, as disposições sobre as cooperações reforçadas (n.º 1 do artigo 20.º do TUE – artigos 326.º e seguintes do TFUE) (alínea b) do ponto 2.3.3 supra) abrem caminho à exploração a médio prazo com vista ao futuro desenvolvimento da PAC reformada (por ex. no que se refere à gestão de riscos ou ao desenvolvimento das organizações interprofissionais no plano europeu).

3.3. As alterações legislativas introduzidas na política comum da pesca (artigos 38.º a 44.º do TFUE)

O intitulado do Título III da Parte III do TFUE acrescenta à «agricultura» as palavras «e as pescas». Além disso, o n.º 1 do artigo 38.º do TFUE dispõe que a União define e executa uma política comum da agricultura «e pescas». Em princípio, poderia considerar-se esta alteração como relativamente menor, na medida em que desde a origem da Comunidade que os produtos da pesca são equiparados aos produtos agrícolas (131). Não obstante, esta referência clara a uma política da pesca, retomada no n.º 2 do artigo 43.º do TFUE, permite a autonomização desta em relação à PAC, ainda que, por razões de economia legislativa, o TFUE introduza um novo parágrafo no n.º 1 do artigo 38º do TFUE lembrando que «as referências à política agrícola comum ou à agricultura e a utilização do termo "agrícola" entendem-se como abrangendo também as pescas, tendo em conta as características específicas deste sector». Por outras palavras, o TFUE renuncia a

130 Regulamento (CE) n.º 1234/2007 (JO L 299 de 16.11.2007) e Regulamento (CE) 73/2009 (JO L 30 de

31.1.2009). 131 « Por «produtos agrícolas» entendem-se os produtos do solo, da pecuária e da pesca, bem como os produtos

do primeiro estádio de transformação que estejam em relação directa com estes produtos.» (n.º 1 do artigo 38.º do TFUE – n.º 1 do antigo artigo 32º do TCE). O Anexo I do Tratado elabora a lista dos produtos agrícolas e da pesca abrangidos pelos regimes próprios da PAC e da PCP.


PE 431.591 29

desenvolver um regime próprio para as pescas aplicando o regime específico "agrícola" ao conjunto da Europa Verde e da Europa Azul. Neste quadro, os comentários já feitos sobre a PAC (ponto 3.2.2 supra) podem ser retomados para a PCP no seu conjunto. Contudo, impõem-se alguns comentários a propósito da referência específica à «fixação e à repartição das possibilidades de pesca» (TAC e quotas), inserida no regime excepcional do n.º 3 do artigo 43.º do TFUE, que continuam a ser da competência do Conselho. No passado, o Parlamento dispunha de um direito de consulta para o conjunto da PCP excepto para a fixação dos TAC ("totais admissíveis de capturas") e das quotas. Uma base jurídica do direito derivado, o artigo 20.º do Regulamento de base do Conselho relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da política comum da pesca (132), era utilizada pelo Conselho para contornar a consulta parlamentar no que se refere à atribuição das possibilidades de pesca (133). De facto, o Conselho fez uso desta disposição de forma recorrente para aprovar não apenas as atribuições relativas às possibilidades de pesca, como também para adaptar outras disposições da PCP sem no entanto consultar o Parlamento. Esta situação anormal termina com a entrada em vigor do TFUE. De futuro, o processo legislativo ordinário passa a ser a regra de direito comum para o conjunto da PCP, excepto no que se refere à «fixação e [à] repartição das possibilidades de pesca» (TAC e quotas) em que a excepção do n.º 3 do artigo 43.º do TFUE será aplicável, mas segundo uma interpretação restrita (ver ponto 3.2.2 supra) (134). Os termos "fixação" e "repartição" das possibilidades de pesca devem pois ser entendidos no seu sentido puramente etimológico e referir-se unicamente às quantidades ou níveis dos TAC e quotas. Além do mais, os acordos internacionais de pesca, um dos vectores principais da PCP, serão celebrados após aprovação do Parlamento Europeu, segundo o processo enunciado na alínea a) do n.º 6 do artigo 218.º do TFUE. Analisaremos o seu regime após o TFUE no capítulo dedicado aos acordos internacionais (ponto 3.8 infra). Importa, desde já, ter presente que a União dispõe de uma ampla panóplia de acordos celebrados com os Estados costeiros de África, do Pacífico e dos Países Nórdicos (a Noruega, a Islândia, as Ilhas Faroe e Gronelândia). A estes acordos somam-se os celebrados com várias organizações regionais de pesca (ORP). Por último, cabe lembrar que, infelizmente, como já é o caso da PAC, com o TFUE perdeu-se a oportunidade de actualizar o quadro geral da PCP. Um quadro que se tornou obsoleto à luz da sua evolução desde o seu início. Existem noções e instrumentos-chave da PCP (tal como os "esforços de pesca", os "mecanismos de conservação dos recursos haliêuticos" - TAC -, os "acordos internacionais de pesca", o "Fundo Europeu para a Pesca ", etc.) que não estão ainda mencionados no capítulo do Tratado relativo à pesca. Neste momento é recomendável proceder a uma revisão aprofundada do direito primário no que se refere a este sector. Os processos de revisão simplificados previstos nos n.os 6 e 7 do artigo 48.º do TUE poderão seguramente ser utilizados para o efeito estabelecendo eventualmente um regime autónomo da Europa Azul em relação à PAC (ponto 3.10.1 infra).

132 Regulamento (CE) n.º 2371/2002, JO L 358 de 31.12.2002. 133 Domínio que inclui limitações das capturas e/ou do esforço de pesca e da repartição das possibilidades de

pesca entre os Estados-Membros, bem como das condições associadas a esses limites. (n.º 1 do artigo 20.º do Regulamento (CE) n. º 2371/2002).

134 O número 32 da resolução do PE T6-0373/2009 de 7.5.2009 confirma esta interpretação restrita (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr).


PE 431.591 30

3.4. As alterações legislativas introduzidas na política regional (n.os 3 e 5 do artigo 3.ºdo TUE; artigos 174.º a 177.º do TFUE)

3.4.1. As alterações de fundo e de ordem processual no TUE e no TFUE O TUE alarga o campo de actuação da União em matéria de coesão económica e social, acrescentando a "coesão territorial" (135). A nova coesão, económica, social e territorial torna-se, desse modo, um dos princípios fundamentais da União com vista a um desenvolvimento harmonioso e sustentável do conjunto da mesma, complementar à realização do mercado interno (n.º 3 do artigo 3.º do TUE) (136). Aliás, o TUE alarga o princípio da subsidiariedade às autoridades regionais e locais (n.º 3 do artigo 5.º do TUE). No que se refere ao TFUE, os artigos 174.º a 177.º substituem os artigos 158.º a 162.º do TCE relativos à acção comunitária a favor da coesão económica, social e territorial. Para além disso, foi anexado um Protocolo aos novos TUE e TFUE (137). Com vista a alcançar este objectivo, a União visa reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas (segundo parágrafo do artigo 174.º do TFUE) Com base nisso, o TFUE introduz um novo número no artigo 174.º que consagra a concessão de especial atenção às regiões nas quais a União deverá prosseguir a sua acção, no sentido de reforçar a sua coesão económica, social e territorial: é consagrada especial atenção às zonas rurais, às zonas afectadas pela transição industrial e às regiões com limitações naturais ou demográficas graves e permanentes, tais como as regiões mais setentrionais com densidade populacional muito baixa (regiões do árctico) e as regiões insulares, transfronteiriças e de montanha (terceiro parágrafo do artigo 174.º do TFUE). Para além dos artigos 174.º a 177.º do TFUE, o Tratado de Lisboa traz outras alterações significativas:

- Inclui a coesão económica, social "e territorial" entre as competências partilhadas da União (alínea c) do n.º 2 do artigo 4.º do TFUE) (pontos 2.2.2 e 2.3.1 supra);

- O artigo 14.º do TFUE põe em evidência o papel que desempenham os serviços de interesse económico geral na promoção da coesão social e territorial da União; neste contexto, o Protocolo n.° 26 reconhece o amplo poder de apreciação das autoridades nacionais, regionais e locais para prestar, mandar executar e organizar serviços de interesse económico geral (artigo 1.º);

- Modifica o quadro dos auxílios concedidos pelos Estados a favor de regiões em situação de desvantagem económica, em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego: o TFUE introduz uma cláusula de caducidade (de cinco anos) para os auxílios concedidos às regiões da RFA afectadas pela divisão da Alemanha (alínea c) do n.º 2 do artigo 107.º do TFUE); e inclui também auxílios destinados às regiões ultraperiféricas (alínea a) do n.º 3 do artigo 107.º do TFUE);

- O TFUE introduz igualmente uma disposição relativa às acções perante o TJCE por violação do princípio da subsidiariedade: os recursos de fiscalização da legalidade dos actos legislativos (artigo 263.º do TFUE) podem ser interpostos pelo Comité

135 A este respeito ver a nota do Departamento Temático B "The impact of the Treaty of Lisbon on Regional

Policy", PE 431.586, Janeiro de 2010. 136 Com base nisso, as eventuais cooperações reforçadas não podem prejudicar a coesão (artigo 326.º do TFUE). 137 Protocolo n.° 28 (JO C 115 de 9.5.2008, pág. 310).


PE 431.591 31

das Regiões contra actos para a aprovação dos quais o TFUE preveja a sua consulta (138);

- Por último, reconhece a organização dos poderes púbicos aos níveis nacional, regional e local na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia;

Com efeito, o Tratado não prevê qualquer política regional, mas apenas mecanismos destinados a reforçar a coesão económica, social e territorial. Ainda que esteja previsto um eventual agrupamento (artigo 177.º do TFUE; Protocolo n.° 28), a acção comunitária a favor da coesão é, até à data, exercida sob a forma de diversos instrumentos financeiros:

- Três Fundos com finalidade estrutural (artigo 175.º do TFUE): a) o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) (artigo 176.º do TFUE); b) o Fundo Social Europeu (FSE), desenvolvido nos artigos 162.º a 164.º do TFUE no quadro da política social e de emprego; e c) o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção "Orientação” (FEOGA-O), desenvolvido no n.º 3 do artigo 40.ºdo TFUE, no âmbito da PAC. A partir de 2005, este último Fundo passou a ser o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural (FEADER) (139).

- O Fundo de Coesão (segundo parágrafo do artigo 177.º do TFUE).

- O Banco Europeu de Investimento (BEI) (artigos 308.º e 309.º do TFUE e Protocolo n.° 5 anexo aos Tratados).

- Outros instrumentos financeiros, não citados explicitamente no artigo 175.º do TFUE, como o Fundo de Solidariedade (para responder às catástrofes naturais) (140) ou o Fundo Europeu das Pescas (FEP).

Nesse sentido, os redactores do Tratado de Lisboa desperdiçaram a oportunidade de actualizar a terminologia relativa ao FEOGA (FEADER) e de incluir no direito primário o Fundo de Solidariedade e o Fundo Europeu das Pescas. O Tratado também não modificou regime processual das medidas específicas a favor das regiões ultraperiféricas, relativamente às quais se mantém um processo legislativo especial (141). Em contrapartida, todas as outras acções em prol da coesão económica, social e territorial passam, doravante, a ser aprovadas através do processo legislativo ordinário (142). Cumpre registar que a definição das medidas, dos objectivos prioritários e da organização dos fundos com finalidade estrutural era, anteriormente, decidida pelo Conselho deliberando por unanimidade (antigo artigo 161.º do TCE – novo artigo 177.º do TFUE). 3.4.2. O futuro impacto da introdução da coesão territorial O Tratado de Lisboa não define claramente a própria noção de coesão territorial, nem as suas implicações na aplicação das políticas comuns. O Parlamento Europeu solicitou à Comissão a publicação de um livro branco com o objectivo de consolidar a coesão territorial (143), não tendo obtido, até à data, qualquer reacção. Apesar de tudo, é possível prever

138 Artigo 8.º do Protocolo n.° 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. 139 Regulamento (CE) n.º 1698/2005, JO L 277 de 21.10.2005. 140 Regulamento (CE) n.º 2012/2002 (JO L 3111 de 14.11.2002). 141 O regime das regiões ultraperiféricas (Departamentos e territórios ultramarinos franceses, Açores, Madeira e

Ilhas Canárias) tem por base os artigos 349.º e 355.º do TFUE. 142 Artigos 175.º e 177.º do TFUE em geral; artigo 178.º do TFUE para o FEDER; n.º 2 do artigo 43.º do TFUE

para a agricultura e a pesca; artigo 164.º do TFUE para o FSE. 143 N.º24 da resolução T6-0163/2009 de 24.3.2009 sobre o Livro Verde sobre a Coesão Territorial

(http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5666042). São, aliás, várias as resoluções do PE sobre os relatórios relativos à coesão territorial e as políticas comuns com consequências territoriais: Resolução T6-


PE 431.591 32

desde já que a introdução da dimensão territorial na política de coesão terá consequências para o futuro da política regional stricto sensu e, em certa medida, para o conjunto dos instrumentos financeiros com finalidade estrutural. Poderá traduzir-se num reforço da coordenação de todas as políticas sectoriais com consequências territoriais (144). Nesse caso, será necessário aplicar uma nova abordagem (integrada) no processo decisório e na gestão das políticas comuns, com um reforço das sinergias intersectoriais a todos os níveis (local, regional, nacional e comunitário). Com efeito, poderia introduzir-se a avaliação das consequências territoriais em todas as políticas e, talvez mesmo, usar avaliações integradas dos impactos do conjunto das políticas comuns num território específico. Neste contexto, o debate sobre o futuro da política regional e de coesão será influenciado pelos resultados da experiência, actualmente em curso, das macro-regiões e, especialmente, da Estratégia para o Mar Báltico. Trata-se de uma tentativa de aplicar uma abordagem nova, mais aberta e participativa. Se este modelo de cooperação reforçada ao nível das macro-regiões for desenvolvido, deverá inelutavelmente integrar as medidas das políticas estruturais e de coesão (145). Está prevista uma revisão intercalar da política regional no decurso de 2010. Tendo em conta o peso da política regional no orçamento comunitário (Quadro 1, ponto 4.1 infra), este debate será fortemente condicionado pelas negociações do novo quadro financeiro 2014/2020 (no caso de as Instituições europeias não decidirem prolongar as actuais Perspectivas Financeiras até 2016) (ponto 4.4 infra).

3.5. As alterações legislativas introduzidas na política comum dos transportes (artigos 90.º a 100.º do TFUE) e nas redes transeuropeias (artigos 170.º a 172.º do TFUE)

No quadro da política comum dos transportes, os artigos 90.º a 100.º do TFUE substituem os artigos 70.º a 80.º do TCE. Paralelamente, os artigos 170.º a 172.º do TFUE substituem as bases jurídicas precedentes sobre as redes transeuropeias (artigos 154.º a 156.º do TCE). A política comum dos transportes e as medidas a favor das redes transeuropeias são abarcadas pelo regime das competências partilhadas (alíneas g) e h) do n.º 2 do artigo 4.ºdo TFUE) (ponto 2.2.2 supra).

0157/2009 de 26.3.2009 sobre a complementaridade e a coordenação da política de coesão e das medidas de desenvolvimento rural (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5625302); resolução T6-0164/2009 de 24.3.2009 sobre o relatório sobre a dimensão urbana da política de coesão no novo período de programação (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5637232); resolução T6-0156/2009 de 24.3.2009 sobre melhores práticas no domínio da política regional e entraves à utilização dos Fundos Estruturais (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608562); e resolução T6-0432/2008 de 21.10.2008 sobre o relatório sobre governação e a parceria a nível nacional e regional

(http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608632). 144 N.º 10 da resolução de 26.3.2009 sobre o Livro Verde sobre a Coesão Territorial, supracitada (T6-

0163/2209). Aliás, no n.º 8 da resolução T6-0373/2009 de 7.5.2009 considera-se que a inclusão da coesão territorial incrementará a competência do Parlamento em matéria de avaliação do impacto territorial das principais políticas da União. Ver http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr.

145 Os primeiros resultados concretos da Estratégia para o Mar Báltico são esperados para 2011 e darão eventualmente lugar a uma revisão da abordagem seguida e a uma reflexão sobre a possibilidade e oportunidade de aplicação deste modelo de cooperação a outras regiões.


PE 431.591 33

3.5.1. A política comum dos transportes No domínio da política dos transportes, as alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa são menores. O antigo processo de co-decisão citado nos artigos 71.º, 75.º e 80.º do TCE, introduzido pelo Tratado de Amesterdão, é substituído pelo processo legislativo ordinário (artigos 91.º, 95.º e 100.º do TFUE). Para além disso, o Tratado de Lisboa introduz a caducidade das medidas excepcionais tomadas pela RFA para compensar as desvantagens económicas das regiões afectadas pela divisão da Alemanha (artigo 98.º do TFUE): Cinco anos após a entrada em vigor do Tratado (1 de Dezembro de 2014), o Conselho, sob proposta da Comissão, pode adoptar uma decisão que revogue o artigo 98.º (146). Até ao estabelecimento das regras comuns aplicáveis aos transportes (visadas no artigo 91.º do TFUE), o Conselho conserva o poder de conceder derrogações (artigo 92.º do TFUE). Estas derrogações serão aprovadas por unanimidade, sem a participação do Parlamento. Para além das alterações nas bases jurídicas que são específicas da política comum dos transportes, cumpre notar que o Tratado de Lisboa altera outros domínios que terão efeitos indirectos sobre os trabalhos da Comissão TRAN. Antes de mais, o n.º 1 do artigo 191.º do TFUE introduz o combate às alterações climáticas na exigência de protecção do ambiente, a integrar na definição e na aplicação das políticas da União no seu conjunto (artigo 11.º do TFUE). Com base nisso, após a assinatura do Protocolo de Quioto e tendo em vista as medidas decorrentes da Conferência de Copenhaga de Dezembro de 2009, a política dos transportes, nomeadamente rodoviários e aéreos, será muito directamente afectada pela estratégia comunitária de redução das emissões de gases com efeito de estufa. Além disso, o Título "Investigação e Desenvolvimento Tecnológico" do TFUE acrescenta a referência ao "espaço" e introduz um novo artigo 189.º sobre uma política espacial europeia. Neste domínio, a União dispõe de competência para desenvolver acções, nomeadamente, para definir e executar programas, sem que o exercício dessa competência possa impedir os Estados-Membros de exercerem a sua (n.º3 do artigo 4.º do TFUE). O programa-quadro plurianual em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e do espaço será adoptado no quadro do processo legislativo ordinário (n.º 1 do artigo 182.º do TFUE), contudo, os programas específicos a realizar serão aprovados de acordo com um processo legislativo especial, no qual o Parlamento terá exclusivamente direito de consulta (n.º4 do artigo 182.º do TFUE). Por fim, as novas disposições sobre o espaço de liberdade, segurança e justiça (artigos 67.º a 89.º do TFUE) podem ter consequências para a política dos transportes, muito especialmente, no âmbito da cooperação judiciária em matéria civil e penal (artigos 81.º e 82.º do TFUE) e do controlo que poderá ser efectuado aos passageiros. Este domínio passou a ser abrangido pelas competências partilhadas na sequência do desaparecimento do terceiro pilar nos Tratados (alínea j) do n.º 2 do artigo 4.º do TFUE) (ponto 2.2.2 supra).

146 Esta mesma disposição está consagrada na alínea c) do n.º 2 do artigo 107.º do TFUE no âmbito dos auxílios

concedidos pelos Estados (regras da concorrência). Ver ponto 3.4.1.


PE 431.591 34

3.5.2. As redes transeuropeias As orientações e medidas previstas no domínio das redes transeuropeias são igualmente aprovadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário (artigo 172.º TFUE), que substitui o processo de co-decisão. As redes transeuropeias incluem as infra-estruturas de transportes, de telecomunicações e de energia (artigo 170.º TFUE) (147). Contribuem para a realização do mercado interno (artigo 26.º do TFUE) e para o reforço da coesão económica, social e territorial (artigo 174.º do TFUE), tendo em conta a necessidade de ligar as regiões insulares, sem litoral e periféricas às regiões centrais da União (n.º 2 do artigo 170.º do TFUE).

3.6. As alterações legislativas introduzidas nas políticas da cultura, da educação, da juventude e do desporto (artigos 165.º e 167.º do TFUE)

A base jurídica para as medidas tomadas pela UE no domínio da cultura encontra-se no artigo 167.º TFUE, que substitui o artigo 151.º do TCE. Os objectivos das medidas da União nos domínios da educação, da juventude e do desporto estão consagrados no artigo 165.º do TFUE (antigo artigo 149.º do TCE) (148). 3.6.1. O desporto Embora artigo algum do Tratado CE mencionasse explicitamente o desporto, a União Europeia desempenhou um papel decisivo neste domínio, nomeadamente por via da jurisprudência do TJCE. O processo Bosman (149), em particular, teve um importante impacto no desporto profissional, ao deliberar que as indemnizações de transferência constituem um entrave à livre circulação de trabalhadores (futebolistas), passando, desde logo, a ser ilegais em virtude do Tratado. Os Tratados de Amesterdão e de Nice incluíram declarações relativas ao desporto. No entanto, não existia uma base jurídica específica no direito primário. O Tratado de Lisboa introduz o desporto na lista de competências para desenvolver acções destinadas a apoiar, coordenar ou completar a acção dos Estados-Membros (alínea e) do artigo 6.º do TFUE) (ponto 2.2.3 supra). Para além disso, cria uma base jurídica própria no artigo 165.º do TFUE, a par dos domínios da educação e da juventude. De ora em diante, a União contribuirá para a promoção dos aspectos europeus do desporto, tendo simultaneamente em conta as suas especificidades, as suas estruturas baseadas no voluntariado e a sua função social e educativa (segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 165.º do TFUE). A acção comunitária neste domínio visará o desenvolvimento da dimensão europeia do desporto, promovendo a equidade e a abertura nas competições desportivas e a cooperação entre os organismos responsáveis. Protegerá igualmente a integridade física e 147 No entanto, por razões organizacionais, o Parlamento atribuiu, com exclusividade, as redes transeuropeias à

Comissão TRAN. Ver Anexo VII do Regimento do Parlamento Europeu, Ponto XI, pág. 140 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR).

148 A formação profissional, incluída igualmente no Título XII do TFUE (artigo 166.º), não será analisada no presente estudo visto que não se insere nas políticas estruturais e de coesão e que é abrangida pelo âmbito de competências da Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais (Ver Anexo VII, Ponto VII, do Regimento do Parlamento Europeu).

149 TJCE Processo C-145/93 de 15.12.1995, Col. pág. 4921.


PE 431.591 35

moral dos desportistas, nomeadamente dos mais jovens de entre eles (n.º 2 do artigo 165.º do TFUE) (150). A primeira consequência prática da introdução desta nova base jurídica no Tratado será a aplicação de um novo programa para o desporto a nível europeu. Esta decisão, bem como as que se seguirão neste domínio, serão aprovadas de acordo com o processo legislativo ordinário (n.º 4 do artigo 165.º do TFUE). 3.6.2. A educação e a juventude As principais alterações nos domínios da educação e da juventude são de natureza processual. O processo legislativo ordinário substitui o processo de co-decisão (n.º 4 do artigo 165.º do TFUE). Para além disso, o Tratado de Lisboa acrescenta o estímulo à participação dos jovens na vida democrática da Europa (quinto travessão do n.º 2 do artigo 165.º do TFUE). Contudo, a União já actua nesta área: em particular, a promoção da participação cívica constitui um dos grandes objectivos do programa "Juventude em Acção". É de esperar que a introdução deste novo objectivo venha reforçar a acção comunitária neste domínio. No âmbito das acções no domínio da ajuda humanitária, o Tratado cita igualmente a criação de um "Corpo Europeu de Voluntários" com o objectivo específico de encorajar a participação dos jovens europeus neste domínio (n.º 5 do artigo 214.º do TFUE). Este Corpo de Voluntários será desenvolvido por via do processo legislativo ordinário. Além disso, o comércio dos serviços educativos é explicitamente citado na alínea b) do n.º 4 do artigo 207.º do TFUE. Na negociação e celebração de acordos internacionais neste domínio, o Conselho delibera por unanimidade sempre que esses acordos sejam susceptíveis de causar graves perturbações na organização desses serviços ao nível nacional e de prejudicar a responsabilidade dos Estados-Membros de prestarem esses serviços. Trata-se, por isso, de um regime derrogatório relativamente aos acordos internacionais em geral, para os quais a regra continua a ser a da maioria qualificada (primeiro parágrafo do n.º 4 do artigo 207.º e n.º 8 do artigo 218.º do TFUE). No entanto, o Parlamento Europeu tem poderes de aprovação relativamente a todos os acordos comerciais, na medida em que a política comercial comum é abrangida pelo processo legislativo ordinário (ponto v), alínea a), do n.º 6 do artigo 218.º do TFUE) (ponto 3.8 supra). Importa, por fim, assinalar que o artigo 14.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia estipula que todas as pessoas têm direito à educação, bem como ao acesso à formação profissional e contínua (151). Esta Carta, ainda que não crie qualquer competência ou quaisquer novas tarefas para a União, tem o mesmo valor jurídico que os Tratados e, por conseguinte, é juridicamente vinculativa a partir da entrada em vigor do Tratado de Lisboa (152).

150 O n.º 27 da resolução T6-0373/2009 de 7.5.2009 salienta que a União pode agir no sentido do

desenvolvimento do desporto e, nomeadamente, da sua dimensão europeia e pode tomar devidamente em conta a especificidade do desporto na execução de outras políticas europeias. Ver http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr.

151 Ver http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fr.pdf 152 Ver n.º 1 do artigo 6.º do TUE e primeira declaração anexa ao Tratado (JO C 115 de 9.5.2008, págs. 19 e

337).


PE 431.591 36

3.6.3. A cultura O Preâmbulo do TUE reconhece os patrimónios culturais, religiosos e humanistas como fonte de inspiração dos valores da União Europeia. Para além disso, o novo artigo 3.º do TUE reconhece, entre os objectivos da União, o respeito pela riqueza da sua diversidade cultural e linguística, bem como a salvaguarda e o desenvolvimento do património cultural europeu. Porém, a principal alteração trazida pelo Tratado de Lisboa no que se refere à política cultural diz respeito à introdução do processo legislativo ordinário (n.º 5 do artigo 167.º do TFUE). Até à data, o Conselho deliberava por unanimidade no quadro do antigo processo de co-decisão. No entanto, esta alteração não terá, de futuro, um efeito significativo num domínio em que os Estados adoptavam, por hábito, decisões por consenso. Para além disso, o Conselho mantém os seus poderes de adopção de recomendações nesta matéria, sob proposta da Comissão. O comércio de serviços culturais e audiovisuais é ainda citado na alínea a) do n.º 4 do artigo 207.º do TFUE (política comercial comum). O Conselho delibera por unanimidade no que se refere à negociação e celebração de acordos internacionais nesta matéria, sempre que esses acordos sejam susceptíveis de prejudicar a diversidade cultural e linguística da União. À semelhança do que acontece relativamente aos acordos sobre o comércio de serviços educativos (ponto 3.6.2 supra), trata-se de uma derrogação relativamente aos acordos internacionais em que a regra continua a ser a da maioria qualificada (n.º 4 do artigo 207.º e n.º 8 do artigo 218.º do TFUE) (ponto 3.8 infra). O Conselho vê assim garantido o respeito pela "excepção cultural", que sempre foi invocada pela União durante as negociações da OMC (153). Porém, o Parlamento Europeu dispõe de poderes de aprovação no caso de acordos que abranjam domínios aos quais seja aplicável o processo legislativo ordinário (ponto v), alínea a), do n.º 6 do artigo 218.ºdo TFUE) (ponto 3.8 infra).

3.7. As alterações legislativas introduzidas na política do turismo (artigo 195.º do TFUE)

Os Tratados de Maastricht e de Amesterdão tinham incluído o turismo, entre os objectivos da UE (alínea u) do n.º 1 do artigo 3.º do TCE), sem prever os instrumentos para a sua aplicação. O Tratado de Lisboa cita o turismo entre as competências para desenvolver acções destinadas a apoiar, coordenar ou completar a acção dos Estados-Membros (ponto 2.2.3 supra). Introduz igualmente uma base jurídica específica neste domínio (artigo 195.º do TFUE). Doravante, a União completará a acção dos Estados-Membros, nomeadamente, promovendo a competitividade das empresas do sector, o qual possui uma importância crescente para a economia europeia e para o emprego. O Parlamento Europeu e o Conselho deliberarão sobre as medidas a favor do sector do turismo no quadro do processo legislativo ordinário. Contudo, fica excluída toda e qualquer

153 A "excepção cultural" tem por base a natureza específica das indústrias culturais e audiovisuais e da

protecção da diversidade cultural e do pluralismo dos meios de comunicação. Para além disso, o Protocolo n.º 29 do TFUE aborda o sistema de radiodifusão pública nos Estados-Membros, assunto estreitamente ligado ao domínio dos audiovisuais.


PE 431.591 37

harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros, na medida em que essas iniciativas de harmonização são abrangidas pela categoria das competências partilhadas (ponto 2.2.2 supra). O turismo induz uma procura considerável de serviços de transporte. Por essa razão, o Parlamento atribuiu este domínio à comissão permanente TRAN (154).

3.8. As alterações legislativas introduzidas nos acordos internacionais com implicações para as políticas estruturais e de coesão (artigos 207.º e 218.º do TFUE)

Inicialmente, as competências atribuídas pelo Tratado à Comunidade para a celebração de acordos internacionais no quadro do primeiro pilar comunitário desenvolviam-se com base num processo geral (antigo artigo 300.º do TCE), com algumas adaptações para acordos específicos. As competências de negociação e de celebração de acordos ligados às políticas estruturais e de coesão inseriam-se nesses acordos específicos e estavam limitadas a dois casos:

- em matéria aduaneira e de política comercial comum, para a celebração de acordos pautais e comerciais (antigo artigo 133.º do TCE);

- em matéria de acordos de associação (antigo artigo 310.º do TCE). O Tratado de Nice estendeu, para além disso, o alcance dos acordos internacionais (inicialmente limitado ao comércio de bens) aos serviços (n.º 4 do antigo artigo 133.ºdo TCE) (155). Nos termos do TCE, o Parlamento Europeu não estava de forma alguma associado à fase de negociação dos acordos internacionais. Dispunha apenas de um direito de informação sobre os acordos de associação já celebrados (n.º 2 do antigo artigo 300.º do TCE). Relativamente aos serviços e aos direitos de propriedade intelectual era apenas consultado (n.º 5 do antigo artigo 133.º do TCE). Com a entrada em vigor do TFUE, todas as matérias do âmbito da PCC passam a ser da competência exclusiva da União (ponto 2.2.1). Por conseguinte, deixarão de existir acordos comerciais mistos celebrados simultaneamente pela União e pelos Estados-Membros. Paralelamente, o TFUE procede a uma reformulação fundamental desse quadro nos artigos 207.º e 218.º., alargando os poderes Parlamentares.

154 Ver Anexo VII do Regimento do Parlamento Europeu, Ponto XI, pág. 140

(http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR).

155 As sucessivas revisões dos Tratados permitiram alargar a lista de acordos internacionais do primeiro pilar comunitário a outras matérias: a investigação e o desenvolvimento tecnológico (antigo artigo 170.º do TCE – novo artigo 186.º do TFUE); o ambiente (n.º 4 do antigo artigo 174.º do TCE – n.º 4 do novo artigo 191.º do TFUE); as taxas de câmbio e o sistema monetário (antigo artigo 111.º do TCE – novos artigos 138.º e 219.º do TFUE); a cooperação económica, financeira e técnica com países terceiros (antigo artigo 181.º A do TCE – novos artigos 212.º a 214.º do TFUE); e a propriedade intelectual (n.º 5 do antigo artigo 133.º do TCE – n.º 4 do novo artigo 207.º do TFUE). Tendo em conta que estes domínios não dizem respeito às políticas estruturais e de coesão, não serão analisados no presente estudo.


PE 431.591 38

3.8.1. As alterações processuais: o papel do Parlamento Europeu nos acordos internacionais

O TFUE introduz o processo legislativo ordinário para a aplicação da política comercial comum (n.º 2 do artigo 207.º do TFUE). Este novo processo aplicar-se-á doravante ao conjunto dos instrumentos autónomos de política comercial: aos regulamentos de base relativos aos instrumentos de defesa comercial, ao sistema de preferências generalizadas (SPG), ao antidumping, às regras de origem, etc. O TFUE (n.º 3 do artigo 207.º e n.º 1 do artigo 218.º) estabeleceu um processo especial para a negociação e celebração de acordos internacionais, concedendo poderes consultivos ou de aprovação ao Parlamento Europeu em função da natureza do acordo (n.º 6 do artigo 218.º do TFUE). O Parlamento, que nem sequer era consultado relativamente à celebração de acordos pautais e comerciais nos termos do TCE, melhora, pois, muito sensivelmente a sua posição. Para além das novas prerrogativas parlamentares, este novo processo do artigo 218.º do TFUE retoma, no essencial, o conjunto das disposições do Tratado CE relativamente à assinatura, celebração, ou mesmo a suspensão dos acordos internacionais, incluindo, por conseguinte, as regras de votação no seio do Conselho (n.os 5, 6, 8 e 9 do artigo 218.º TFUE). O Conselho autoriza a abertura de negociações, define as directrizes de negociação, autoriza a assinatura e celebra os acordos (n.º 2 do artigo 218.º do TFUE). Ao longo do processo, o Conselho delibera por maioria qualificada (primeiro parágrafo do n.º 8 do artigo 218.º do TFUE). Excepcionalmente, o Conselho delibera por unanimidade, sempre que acordo incida num domínio em que seja exigida a unanimidade para a adopção de um acto da União. É o caso dos acordos de associação e dos acordos de cooperação económica, financeira e técnica com os Estados candidatos à adesão (segundo parágrafo do n.º 8 do artigo 218.º do TFUE). Delibera, igualmente, por unanimidade no caso da negociação e da celebração de um acordo nos seguintes domínios: do comércio de serviços e dos aspectos comerciais da propriedade intelectual, bem como do investimento estrangeiro directo, sempre que os referidos acordos incluam disposições em relação às quais seja exigida a unanimidade para a adopção de normas internas (segundo parágrafo do n.º 4 do artigo 207.º do TFUE); do comércio de serviços culturais e audiovisuais, sempre que esses acordos sejam susceptíveis de prejudicar a diversidade cultural e linguística da União (alínea a) do terceiro parágrafo do n.º 4 do artigo 207.º do TFUE) (Ver ponto 3.6.3 supra); e do comércio de serviços sociais, educativos e de saúde, sempre que esses acordos sejam susceptíveis de causar graves perturbações na organização desses serviços ao nível nacional e de prejudicar a responsabilidade dos Estados-Membros de prestarem esses serviços (alínea b), terceiro parágrafo do n.º 4 do artigo 207.º do TFUE) (Ver ponto 3.6.3 supra). A Comissão não tem o poder de celebrar acordos. Quanto muito, pode, se for caso disso, ser habilitada pelo Conselho sob «certas condições específicas», para aprovar, posteriormente, alterações a um acordo celebrado, quando este disponha que essas alterações devam ser adoptadas por um processo simplificado (n.º 7 do artigo 218.ºdo TFUE).


PE 431.591 39

Nesse contexto, o Parlamento Europeu dispõe doravante de um verdadeiro poder de aprovação, sob a forma de um parecer favorável, no que respeita à celebração de diversos acordos (alínea a) do n.º 6 do artigo 218.º do TFUE):

- Os acordos de associação (frequentemente o prelúdio de uma futura adesão), já citados no TCE (antigo artigo 310.º do TCE);

- Os acordos que criem um quadro institucional específico mediante a organização de processos de cooperação, já citados igualmente no TCE (n.º 3 do antigo artigo 300.º do TCE);

- Os acordos com consequências orçamentais significativas para a União, também retomados no TCE (n.º 3 do antigo artigo 300.º do TCE);

- Os acordos respeitantes à adesão da União à Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais; um domínio novo, introduzido pelo TFUE;

- Os acordos que incidem sobre domínios a que se aplica o processo legislativo ordinário (a partir do TFUE, ainda que nenhum acto interno tenha sido adoptado ao abrigo desse processo) (156);

- Por último, os acordos que incidem sobre domínios aos quais se aplica um processo legislativo especial sempre que seja requerida a aprovação do Parlamento Europeu; domínio novo, introduzido pelo TFUE.

Nos outros acordos, o Parlamento Europeu dispõe de um simples poder de consulta (alínea b) do n.º 6 do artigo 218.º do TFUE) (157), excepto no que se refere aos que incidam exclusivamente sobre a PESC, relativamente aos quais o Parlamento continua excluído (primeiro parágrafo do n.º 6 do artigo 218.º do TFUE). Para além das disposições do n.º 6 do artigo 218.º do TFUE, o Parlamento dispõe, igualmente, do poder de aprovação no que se refere aos acordos de adesão (artigo 49.º do TUE), por meio de um parecer favorável emitido por maioria dos membros que o compõem. Para além disso, o TFUE nada diz sobre os novos acordos específicos com vista a desenvolver relações privilegiadas com países vizinhos da União, criadas pelo artigo 8.º do TUE (158). Em princípio, deverão ser equiparados aos acordos de associação e, por conseguinte, receber a aprovação do Parlamento Europeu, excepto se se considerar que constituem uma espécie de política externa de proximidade. Neste caso, ficariam abrangidos pela PESC, sem participação do PE. Para além disso, embora o Parlamento Europeu permaneça excluído da fase de negociação dos acordos, o TFUE prevê que este seja informado regularmente sobre a situação das negociações, no caso de acordos comerciais (n.º 3 do artigo 207.º do TFUE), e plenamente informado em todas as fases do processo, no caso do conjunto dos acordos (n.º 10 do artigo 218.º do TFUE).

156 Anteriormente, o parecer favorável só se impunha quando um acto interno tivesse sido adoptado em co-

decisão e devesse ser alterado em virtude do acordo (antigo artigo 300.º, n.º 3 do TCE). 157 Por exemplo, os acordos de cooperação em matéria penal. 158 Esta política de vizinhança foi anunciada pelo Conselho Europeu de Bruxelas de 13 e 14 de Março de 2008

com vista a relançar o Processo euromediterrânico de Barcelona, iniciado em 1995. Os órgãos dessa política de vizinhança mediterrânica já foram criados (União para o Mediterrâneo).


PE 431.591 40

3.8.2. Os acordos internacionais e as políticas estruturais e de coesão Doravante, a maioria dos acordos internacionais abrangida pelas políticas estruturais e de coesão serão celebrados após a aprovação do Parlamento Europeu desde que abranjam domínios aos quais seja aplicável o processo legislativo ordinário (ponto v), alínea a), do n.º 6 do artigo 218.º do TFUE) e/ou que tenham consequências orçamentais significativas para a União (ponto iv), alínea a), do n.º 6 do artigo 218.º do TFUE). Trata-se nomeadamente dos acordos internacionais de pesca, dos acordos em matéria de transportes e dos acordos comerciais, bilaterais ou multilaterais, que enquadram os produtos agrícolas e da pesca, bem como os serviços culturais, audiovisuais e educativos. O TFUE cita ainda explicitamente dois acordos abrangidos pelas políticas estruturais e de coesão, no âmbito da política comercial comum (artigo 207.º do TFUE):

- Os acordos no domínio dos transportes (n.º 5 do artigo 207.º do TFUE), remetendo para os artigos 90.º a 100.º do TFUE quanto à matéria de fundo e para o artigo 218.º quanto ao processo de negociação e de celebração dos acordos neste domínio (ponto 3.5);

- Os acordos comerciais no domínio do comércio de serviços culturais, audiovisuais e educativos (alíneas a) e b) do n.º 4 do artigo 207.º do TFUE), aos quais se aplica o processo previsto no artigo 218.º; no entanto, estes acordos internacionais são aprovados pelo Conselho por unanimidade, tendo em conta a protecção da excepção cultural e a garantia do bom funcionamento dos serviços educativos a nível nacional (pontos 3.6.2 e 3.6.3 supra).

Paradoxalmente, o TFUE nunca menciona os acordos internacionais de pesca, embora estes sejam os mais numerosos. Já aqui se referiu (ponto 3.3 supra) que estes acordos específicos devem ser incluídos no processo previsto na alínea a) do n.º 6 do artigo 218.ºdo TFUE (com parecer favorável do Parlamento Europeu), na medida em que a pesca se insere nos domínios relativamente aos quais se aplica o processo legislativo ordinário (n.º 2 do artigo 43.º do TFUE – ponto v), alínea a), do n.º 6 do artigo 218.ºdo TFUE). Para além disso, os acordos de pesca em regime de parceria com países terceiros (onde o acesso aos recursos dá lugar a uma compensação financeira por parte da União) estarão sujeitos ao processo previsto no ponto iv), alínea a), do n.º 6 do artigo 218.º do TFUE na medida em que tenham consequências orçamentais significativas para a União (159). Para além disso, o comércio de produtos da pesca estão, em geral, sujeitos às regras multilaterais aprovadas no quadro da OMC (160), e que se inserem no âmbito da política comercial comum – PCC (artigo 207.º do TFUE). Porém, as medidas internas de gestão são aprovadas com base no artigo 43.º do TFUE (PCP) e, em particular, no quadro da organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca e da aquicultura (161) (ponto 2.3.1 supra).

159 Existem vários tipos de acordos de pesca: a) os acordos de parceria, em virtude dos quais a frota europeia

obtém acesso aos recursos em contrapartida de compensações financeiras ou de um acesso ao mercado europeu mediante direitos aduaneiros inferiores; b) os acordos de reciprocidade, que implicam um intercâmbio de possibilidades de pesca entre as frotas comunitárias e as frotas de países terceiros (do Norte da Europa); c) os acordos multilaterais com organizações regionais de pesca (ORP) tendo em vista, nomeadamente, prevenir a pesca ilegal; e d) as convenções internacionais, que encorajam a utilização equitativa e eficaz dos recursos haliêuticos e protegem o ambiente marinho.

160 Decisão 94/800/CE, JO L 336 de 23.12.1994. 161 Regulamento (CE) n.º 104/2000, JO L 17 de 21.1.2000 (Título V).


PE 431.591 41

A agricultura também não é citada pelo TFUE no que se refere aos acordos internacionais, embora a vertente agrícola tenha uma importância considerável na maioria dos acordos preferenciais celebrados pela União (com os países da bacia do Mediterrâneo, os países ACP, o MERCOSUL, etc.). Estes acordos preferenciais (bem como algumas concessões unilaterais aprovadas com base no sistema de preferências generalizadas - SPG) enquadram-se simultaneamente na política comercial comum (artigo 207.º do TFUE) e na política de cooperação com países terceiros (artigos 208.º a 213.º TFUE). Com base no critério da finalidade e do objecto principal de um acordo, a União pode celebrar um acordo específico de cooperação (nos termos do n.º 2 do artigo 209.º ou do n.º 3 do artigo 212.º do TFUE) ou um acordo comercial (nos termos do processo previsto na alínea a) do n.º 6 do artigo 218.º do TFUE). Paralelamente, o Parlamento Europeu e o Conselho deliberaram sempre ao abrigo do processo legislativo ordinário no que se refere às medidas necessárias à execução da política de cooperação para o desenvolvimento (n.º 1 do artigo 209.º do TFUE; n.º 2 do artigo 212.º do TFUE) e às medidas que definem o quadro em que é executada a política comercial comum (n.º 2 do artigo 207.º do TFUE). Seja como for, sendo o Tratado omisso na matéria, o comércio agrícola é actualmente regido pelos acordos multilaterais da Organização Mundial do Comércio (OMC) e, muito particularmente, pelo acordo sobre a agricultura (162). Como já se referiu (ponto 2.3.1 supra), a repartição de competências entre a PAC e a PCC foi estabelecida pelo TJCE no seu parecer 1/94 relativo à OMC (163). O quadro geral dos compromissos da União relativamente a um sistema multilateral de regulação do comércio é regido pelo n.º 2 do artigo 207.º do TFUE (PCC), contudo, as medidas internas de gestão são adoptadas com base no artigo 43.º do TFUE (PAC) e, em particular, no quadro do Regulamento “OCM única” (164).

3.9. A nova tipologia dos actos jurídicos da União: análise específica dos actos delegados e dos actos de execução (artigos 290.º e 291.º do TFUE)

O Tratado de Lisboa (artigo 288º do TFUE) mantém os instrumentos jurídicos previstos pelo TCE (antigo artigo 249.º do TCE). No entanto, estabelece claramente uma distinção entre os actos legislativos (regulamentos, directivas, decisões), aprovados ao abrigo de um processo legislativo ordinário ou especial (artigo 289.º do TFUE), e os actos não legislativos (pareceres, recomendações, actos delegados, actos de execução) (artigos 288.º e 290.º a 292.º do TFUE). Contudo, as inovações mais importantes são as relativas aos actos delegados (artigo 290.º do TFUE) e aos actos de execução (artigo 291.º do TFUE). A distinção entre os actos legislativos e os actos delegados, bem como o reconhecimento do papel executivo da Comissão, sob o controlo exercido em pé de igualdade pelos dois ramos da autoridade legislativa, melhorará a qualidade da legislação comunitária (165). Contudo, estão ainda por definir vários elementos desses actos delegados, bem como o novo quadro relativo aos actos de execução.

162 Decisão 94/800/CE, JO L 336 de 23.12.1994. O Regulamento (CE) n.º 3290/1994 (JO L 349 de 31.12.1994)

desenvolveu o acordo agrícola da OMC no plano interno. 163 TJCE, Parecer 1/94 de 15 de Novembro de 1994, Col. I-5267. 164 Regulamento (CE) n.º 1234/2007, JO L 299 de 16.11.2007 (Parte III. Comércio com países terceiros). 165 N.º 3 da resolução do Parlamento Europeu T6-0387/2009 de 7.5.2009. Ver http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr.


PE 431.591 42

3.9.1. Os actos delegados O n.º 1 do artigo 290.º do TFUE estabelece que um acto legislativo pode delegar na Comissão o poder de adoptar actos não legislativos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos não essenciais do acto legislativo. Cabe reconhecer que não é simples estabelecer a linha divisória, num acto de base, entre o que são elementos essenciais e o que são elementos não essenciais. Todavia, existe já alguma jurisprudência bastante aturada do TJCE para identificar essa linha divisória (166). Um acto legislativo de base poderá, por conseguinte, comportar três séries de disposições:

- As que incluem elementos essenciais que não podem ser objecto de delegação nem de execução: por exemplo, as orientações gerais de um acto, os princípios gerais subjacentes, ou, em última instância, os campos de aplicação dos regimes (de regulação ou de apoio);

- As que incidem sobre elementos não essenciais do acto susceptíveis de ser objecto de delegação tendo em vista alterar ou completar esses elementos;

- E, por último, as que incidem sobre elementos não essenciais que poderiam ser objecto de precisão ou de clarificação, utilizando os processos executivos (artigo 291.º do TFUE) (ponto 3.9.2 infra).

A prática dos actos delegados poderá, teoricamente, ameaçar a função legislativa do Parlamento. Contudo, convém referir que o regime da delegação oferece ao Parlamento numerosas garantias:

- Em primeiro lugar, porque é necessário que o Parlamento dê o seu assentimento, visto que a delegação deve decorrer de um acto legislativo de base que o Parlamento tenha aprovado anteriormente em colaboração com o Conselho (segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 290.º do TFUE);

- Em segundo lugar, porque o referido acto legislativo deve fixar o «conteúdo, o âmbito de aplicação e o período de vigência da delegação de poderes» (segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 290.º do TFUE);

- Em terceiro lugar, porque podem ainda ser fixadas outras condições, entre as quais figuram um poder de revogação da delegação que assiste ao Conselho ou ao Parlamento (alínea a) do n.º 2 do artigo 290.º do TFUE), bem como um poder de objecção contra o acto delegado, que assiste a cada dos dois co-legisladores, susceptível de paralisar a entrada em vigor do acto em causa (alínea b) do n.º 2 do artigo 290.º do TFUE); em ambas estas hipóteses, o Parlamento deve deliberar por maioria dos membros que o compõem (terceiro parágrafo do n.º2 do artigo 290.º do TFUE);

- Por último, porque as condições previstas no artigo 290.º do TFUE não são exaustivas, e o Parlamento Europeu pode propor outras, através do seu poder de alteração no âmbito do processo legislativo ordinário (por exemplo, mostrando-se mais exigente no plano da informação quanto às medias tomadas pela Comissão, ou no plano do controlo).

166 Jurisprudência baseada, nomeadamente, na comitologia agrícola: TJCE, 17 de Dezembro de 1970, Koester,

Processo 25/70, Col. 1161; TJCE, 13 de Dezembro de 1997, Eridiana Beghin-Say, Processo C-103/96, Col. I-1453. Para uma lista dos principais acórdãos do TJCE sobre comitologia, ver IPOLNET: http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/webdav/site/myjahiasite/shared/code/List%20of%20relevant%20ECJ%20rulings.pdf.


PE 431.591 43

Escusado será dizer que o exercício efectivo destas garantias implicará uma vigilância acrescida por parte das comissões parlamentares sobre as disposições de cada uma das propostas legislativas apresentadas pela Comissão. Evidentemente, a delegação não pode, em circunstância alguma, tornar-se um instrumento de legislação ordinária, e o Parlamento Europeu deverá preservar o seu carácter de excepção. Uma utilização ampla dos actos delegados poria em causa o equilíbrio institucional, o princípio da transparência e, por fim, a própria legitimidade dos processos legislativos da União. A controvérsia jurídica sobre o âmbito de aplicação dos actos delegados foi já desencadeada no quadro de uma das propostas legislativas incluídas na Comunicação "omnibus" da Comissão (167) que estabelece um programa de documentação das capturas de atum rabilho (168). Neste contexto, a Comissão apresentou, em Dezembro de 2009, uma Comunicação relativa aos novos actos delegados em aplicação do artigo 290.º do TFUE (169). Neste documento, a Comissão propõe modelos contendo uma formulação normalizada a utilizar no quadro das futuras delegações de poderes (nomeadamente sobre a duração da delegação, bem como sobre o direito de revogação/objecção). Porém, cumpre registar que o TFUE não impõe qualquer limite aos poderes legislativos do PE neste domínio. Posto isto, os modelos propostos não são vinculativos para os co-legisladores. Assim sendo, o Parlamento será mais favorável a uma análise casuística, tendo o cuidado de assegurar que as prerrogativas da aprovação, objecção e revogação das delegações sejam integralmente respeitadas. Nos próximos meses e antes da respectiva votação no Plenário, a Conferência dos Presidentes das comissões do PE deverá pronunciar-se sobre o quadro a aplicar, de futuro, às delegações legislativas, em resposta à Comunicação da Comissão (170). 3.9.2. Os actos de execução (antigos processos de "comitologia") O Tratado de Lisboa introduz uma distinção entre os actos delegados e os actos de execução. Anteriormente, estes dois tipos de actos eram regidos pela Decisão 1999/468/CE de 28.6.1999, tal como alterada (Decisão relativa à comitologia) (171). Doravante, a aprovação dos actos delegados será determinada no acto legislativo de base em causa (ponto 3.9.1 supra), enquanto, para a aprovação de um acto de execução, será necessário aprovar previamente um regulamento que estabeleça as «as regras e princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo que os Estados-Membros podem aplicar ao exercício das competências de execução pela Comissão» (n.º 3 do artigo 291.º do TFUE). O n.º 2 do artigo 291.º do TFUE estabelece o regime dos actos de execução a favor da Comissão ou, nos casos específicos da PESC, a favor do Conselho. Um acto de execução só poderá ser aprovado quando sejam necessárias condições uniformes de execução. Caso contrário, cabe aos Estados-Membros tomar as medidas de direito interno necessárias à execução dos actos da União (n.º 1 do artigo 291.º do TFUE). Importa constatar que, neste domínio, o TFUE confere novos poderes ao Parlamento. Enquanto, no TCE, a aprovação da Decisão relativa à comitologia decorria de uma

167 COM (2009) 665 de 2.12.2009. 168 COM (2009) 406 de 3.8.2009. 169 COM (2009) 673 de 9.12.2009. Ver igualmente o "Non Paper" intitulado: "Aplicação do artigo 290.º do

Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia", 12 de Novembro de 2009. 170 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5840472. 171 JO L 184 de 17.7.1999, pág. 23. Versão consolidada pela Decisão 2006/512/CE (JO C 255 de 21.10.2006,

pág. 4). Sobre a comitologia ver "Comitology Handbook - the European Parliament's work in the field of comitology", Conference of Committee Chairs, 2009

(http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/cms/lang/fr/pid/2335).


PE 431.591 44

competência solitária do Conselho, deliberando por unanimidade, sendo o Parlamento simplesmente consultado (terceiro travessão do antigo artigo 202.º do TCE), o TFUE reserva, doravante, um papel mais importante ao Parlamento, estipulando que o regulamento necessário seja aprovado ao abrigo do processo legislativo ordinário (n.º 3 do artigo 291.º do TFUE). Com base nesta última disposição, a Comissão deverá, pois, apresentar uma proposta de regulamento, que estabeleça as regras e princípios gerais relativos às modalidades de controlo pelos Estados-Membros do exercício das competências de execução. Este novo quadro regulamentar deverá ser aprovado, em princípio, antes de Junho de 2010, ao abrigo do processo legislativo ordinário. Até lá, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão (172) decidiram continuar a aplicar provisoriamente as regras constantes da Decisão relativa à comitologia, na medida em que o TFUE não contém disposições transitórias que permitam garantir a continuidade do exercício das competências de execução (173). O Parlamento deve agora reflectir sobre as modalidades de participação nos novos processos (muito complexos) que sucederão ao antigo regime da comitologia. Haverá, eventualmente, que distinguir o âmbito do quadro (a introduzir no novo regulamento com vista a melhorar o controlo parlamentar) do seu exercício quotidiano (conhecendo o volume de trabalho que este exercício implicará ao nível das Comissões Parlamentares). Seria, aliás, bem-vinda uma simplificação acrescida face aos antigos processos de comitologia.

3.10. Outras alterações legislativas de carácter horizontal: os processos de revisão dos Tratados (artigo 48.º do TUE) e o direito de iniciativa de cidadania (n.º 4 do artigo 11.º do TUE e artigo 24.º do TFUE)

O Tratado de Lisboa introduz alterações legislativas de carácter horizontal que poderão, potencialmente, conduzir a alterações importantes nos domínios das políticas estruturais e de coesão. Trata-se nomeadamente do direito de iniciativa do Parlamento para a revisão dos Tratados (em particular no quadro do processo de revisão simplificado) e do direito de iniciativa de cidadania. 3.10.1. Os processos de revisão simplificados dos Tratados O artigo 48.º do TUE fixa três processos de revisão dos Tratados: o processo de revisão ordinário, por meio de uma Convenção e de uma CIG, sobre o conjunto dos Tratados (n.os 2 a 5 do artigo 48.º do TUE); e dois processos de revisão simplificados, o primeiro tendente a modificar a totalidade ou parte das disposições da terceira parte do TFUE (políticas ou acções internas da União) (n.º 6 do artigo 48.º do TUE), o segundo tendente a passar da regra da votação por unanimidade para a regra de votação por maioria qualificada no seio do Conselho, ou ainda para substituir os processos legislativos especiais para a aprovação de actos legislativos ao abrigo do processo legislativo ordinário (n.º 7 do artigo 48.º do TFUE).

172 Declaração do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão relativa à aplicação do artigo 291.º do

Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Esta declaração torna-se, portanto, a solução provisória solicitada pelo PE na sua resolução de 7 de Maio de 2009 (n.º 73 da resolução T6-0373/2009).

173 Cabe assinalar que o Tratado de Lisboa suprimiu o artigo 202.º do TCE que regia as competências de execução da Comissão atribuídas pelo Conselho. Ainda que este artigo 202.º tenha sido substituído, em substância, pelo n.º 1 do artigo 16.º do TUE e pelos artigos 290.ºe 291.º do TFUE, existe um vazio jurídico a colmatar a este respeito.


PE 431.591 45

O presente estudo limita-se a comentar o primeiro processo simplificado que oferece possibilidades claras de revisão das políticas estruturais e de coesão por iniciativa do Parlamento Europeu, sem, contudo, permitir aumentar as competências da União (terceiro parágrafo do n.º 6 do artigo 48.º do TUE). O Parlamento Europeu pode, por isso, apresentar ao Conselho Europeu projectos que visem a revisão da totalidade ou de parte dos capítulos do TFUE relativos às políticas estruturais e de coesão: agricultura e pescas (artigos 38.º a 44.º do TFUE); transportes (artigos 90.º a 100.º do TFUE); educação, juventude e desporto (artigo 165.º do TFUE); cultura (artigo 167.º do TFUE); redes transeuropeias (artigos 170.º a 172.º do TFUE); coesão económica, social e territorial (artigos 174.º a 178.º do TFUE); e turismo (artigo 195.º do TFUE). Em contrapartida, este processo simplificado não pode ser utilizado para rever o capítulo dos acordos internacionais (incluído na parte V do TFUE – A Acção Externa da União) (ponto 3.8 infra) ou para alterar as disposições financeiras (incluídas na Parte VI do TFUE) (ponto 4 infra). O TFUE propõe-se evitar a convocação de uma Convenção e de uma CIG no caso dos processos simplificados. Reserva, no entanto, o poder de aprovação final das alterações para o Conselho, deliberando por unanimidade, após consulta do Parlamento Europeu. Prevê igualmente a obrigação de ratificação pelos Estados-Membros ao abrigo dos respectivos processos internos (segundo parágrafo do n.º 6 do artigo 48.º do TUE). Este primeiro processo simplificado revela-se particularmente promissor para a actualização e adaptação do capítulo relativo à agricultura e à pesca (Título III da Parte III do TFUE), que se tornou obsoleto à luz da evolução da PAC e da PCP (ver pontos 3.2 e 3.3 supra). O Parlamento Europeu poderá, portanto, apresentar ao Conselho Europeu um projecto de actualização deste capítulo, introduzindo os princípios que, de ora em diante, regem estas duas políticas e os seus principais mecanismos. É, talvez, demasiado prematuro prever, hoje, esta medida, altamente política. Contudo, tendo em conta que a PAC e a PCP serão alvo de uma reforma profunda no período que medeia até à entrada em vigor das novas Perspectivas Financeiras, o Parlamento poderá apresentar ao Conselho Europeu projectos de revisão do direito primário para o período pós 2014. Consolidariam os eventuais novos quadros do direito derivado, previamente aprovados. 3.10.2. O direito de iniciativa de cidadania

O n.º 4 do artigo 11.º do TUE prevê que os nacionais de um número significativo de Estados-Membros, um milhão pelo menos, possam tomar a iniciativa de convidar a Comissão a, no âmbito das suas atribuições, apresentar uma proposta adequada em matérias sobre as quais esses cidadãos considerem necessário um acto jurídico da União para aplicar os Tratados. O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando por via de um regulamento ao abrigo do processo ordinário, aprovarão as disposições relativas às condições exigidas para a apresentação das iniciativas de cidadania, incluindo o número mínimo de Estados-Membros de onde deverão ser oriundos os nacionais que as apresentem (segundo parágrafo do n.º 4 do artigo 11.º do TUE; primeiro parágrafo do artigo 24.º do TFUE).


PE 431.591 46

Neste contexto, a Comissão acaba de apresentar um Livro verde sobre a iniciativa de cidadania europeia (174), na sequência da resolução do Parlamento Europeu, aprovada em 7 de Maio de 2009 (175). Aquele visa consultar todas as partes interessadas sobre os principais aspectos em torno dos quais se articulará o futuro regulamento sobre o processo e as regras de utilização deste novo instrumento institucional. A apresentação da proposta legislativa está, em princípio, prevista para os próximos meses, com vista a entrar em vigor antes de Dezembro de 2010. A consulta iniciada com o Livro Verde aborda os seguintes aspectos: número mínimo de Estados-Membros de onde deverão ser oriundos os cidadãos (a Comissão sugere que se fixe o limite num quarto dos Estados-Membros, sendo que o mesmo limite é proposto pelo PE na sua resolução) (176); número mínimo de signatários por Estado-Membro (a Comissão propõe 0,2% da população de cada Estado-Membro em causa, percentagem equivalente ao limite preconizado no parecer do PE, 1/500 da população) (177); fixação da idade mínima dos participantes (a Comissão sugere 16 ou 18 anos, e o Parlamento remete para a legislação do Estados-Membros sobre o direito de voto) (178); e a forma e a redacção de uma iniciativa de cidadania e as exigências do processo, em particular no que se refere à recolha, verificação e autenticação das assinaturas (o PE propôs um processo específico de cinco fases) (179). O direito de iniciativa de cidadania conferirá uma nova dimensão à democracia europeia e alimentará o debate público acerca das políticas comuns, particularmente as políticas estruturais e de coesão. Em termos mais concretos, este direito de iniciativa permitirá aos cidadãos da União participar directamente na aplicação das políticas e das acções comuns em vigor. Para além disso, na perspectiva das reformas fundamentais previstas para algumas das políticas comuns (PAC, política regional e PCP), o direito de iniciativa de cidadania confirmará o papel da sociedade civil na elaboração e na revisão do direito europeu e, implicitamente, na decisão de novas Perspectivas Financeiras. Neste contexto, o direito de iniciativa de cidadania contribuirá para criar um verdadeiro espaço público europeu para o debate das prioridades e das estratégias comunitárias a conceber relativamente aos grandes desafios da União (ex. Globalização comercial e financeira, definição e defesa do modelo social europeu, luta contra as alterações climáticas, declínio demográfico, luta contra a fome e as crises alimentares, desenvolvimento sustentável, etc.). O Parlamento Europeu, na qualidade de única Instituição da UE eleita por sufrágio universal directo, não pode deixar de se congratular com a introdução da iniciativa de cidadania nos Tratados. Em paralelo, deverá acompanhar com atenção a realização das iniciativas concretas e, eventualmente, adaptar o planeamento do seu trabalho legislativo.

174 COM (2009) 622 de 11.11.2009. 175 T6-0389/2009, Resolução do Parlamento Europeu de 7 de Maio de 2009 que contém um pedido à Comissão

no sentido da apresentação de uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à aplicação da iniciativa de cidadania (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5665862&noticeType=null&language=fr).

176 Ponto 1 do anexo da Resolução de 7 de Maio de 2009, supracitada. 177 Ponto 2 do anexo da Resolução de 7 de Maio de 2009, supracitada. 178 Ponto 3 do anexo da Resolução de 7 de Maio de 2009, supracitada. 179 Pontos 4 e seguintes. do anexo da Resolução de 7 de Maio de 2009, supracitada.


PE 431.591 47

4. AS ALTERAÇÕES AO NÍVEL ORÇAMENTAL

4.1. Principais consequências para políticas estruturais e de coesão O Tratado de Lisboa contém alterações significativas, a nível financeiro, relativamente aos Tratados e ao direito derivado em vigor, nomeadamente no que se refere às relações interinstitucionais e aos processos decisórios. Introduz um novo Título II na Parte VI do TFUE com 6 capítulos e 15 artigos (180). Com efeito, o novo Tratado retoma sem alterações de fundo as disposições financeiras acordadas pela Conferência Intergovernamental (CIG) em 2004. A maioria das novas disposições financeiras tem uma abrangência geral. Todavia, têm consequências específicas para as despesas das políticas estruturais e de coesão, que, não o esqueçamos, representam hoje a maioria do orçamento comunitário (73,7% em 2010) (Quadro 1). Essas consequências dirão muito especialmente respeito à PAC (42% do orçamento) e à política regional (28%), as duas políticas mais significativas da União em matéria de despesa. Quadro 1: AS POLÍTICAS ESTRUTURAIS E DE COESÃO – ORÇAMENTO PARA 2010

ORÇAMENTO DA COMISSÃO PARA 2010

Autorizações

(milhões de euros) % Total

Agricultura e Desenvolvimento Rural 58.080,71 41,9%

Política Regional 38.896,65 28,1%

Transportes 2.296,49 1,7%

Educação e Cultura 1.821,86 1,3%

Pescas e Assuntos Marítimos 1.001,19 0,7%

Turismo 4,60 0,0%

Políticas Estruturais e de Coesão 102.101,50 73,7%

Total do Orçamento da Comissão (181) 138.515,40 100% Fonte: Orçamento da União Europeia para o exercício de 2010. Síntese numérica. Janeiro de 2010 (http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2010_fr.pdf). 180 Artigos 310.º a 325.º do TFUE. 181 Agricultura: Capítulo 05; Política Regional: Capítulo 13; Transportes: 06 02, 06 03 e outras dotações do

Capítulo 06; Educação e cultura: capítulos 09 (sociedade da informação e media) e 15 (educação e cultura) e rubrica 09 06 (política audiovisual e programa MEDIA); Pescas: Capítulo 11; Turismo: 02 02 08.


PE 431.591 48

Os principais elementos do Tratado de Lisboa relativos ao quadro financeiro são (182):

- Uma simplificação do processo orçamental anual, graças à abolição da distinção entre despesas obrigatórias (DO) e não obrigatórias (DNO), ao desaparecimento do Anteprojecto de Orçamento (APO) e à eliminação da segunda leitura pelo PE.

- A formalização de um novo processo orçamental anual análogo ao processo legislativo ordinário com uma única leitura seguida de conciliação entre os dois ramos da autoridade orçamental.

- A consolidação do Quadro Financeiro Plurianual no TFUE.

- A aplicação da nova "constituição financeira" através da:

a) Aprovação de um novo regulamento contendo o Quadro Financeiro Plurianual;

b) Adaptação do Regulamento Financeiro existente aos novos princípios que regem a aprovação e execução do orçamento; e

c) Aprovação, eventualmente, de um novo acordo interinstitucional sobre as regras relativas à colaboração das instituições durante o processo orçamental anual que não estejam incluídas nos dois instrumentos jurídicos precedentes (183) (ponto 5, alínea a), infra).

4.2. A abolição da distinção entre DO e DNO O antigo TCE estabelecia a distinção, nos artigos 272.º e 273.º (184), entre duas categorias de despesas:

a) As "despesas que decorrem obrigatoriamente dos Tratados ou dos actos adoptados por força dos mesmos" (DO), nomeadamente as despesas dos mercados e das ajudas do primeiro pilar da PAC ou dos acordos internacionais, relativamente às quais o Conselho, primeiro ramo da autoridade orçamental, tinha a última palavra no âmbito da aprovação do orçamento anual.

b) As "despesas que não decorrem obrigatoriamente dos Tratados ou dos actos adoptados por força dos mesmos" (DNO), relativamente às quais o Parlamento Europeu (segundo ramo da autoridade orçamental) mantinha as suas competências de decisão dentro de uma taxa máxima de aumento relativamente às despesas da mesma natureza do exercício em curso, respeitando o princípio do equilíbrio das receitas e das despesas

Tendo em vista simplificar o processo de aprovação do orçamento anual, o TFUE elimina esta distinção nos novos artigos 314.º (antigo 272.º) e 315.º (antigo 273.º). Doravante, os dois ramos da autoridade orçamental decidirão em conjunto a totalidade das despesas

182 Para uma visão de conjunto da aplicação do quadro financeiro existente durante a última legislatura

(2004/2009), ver "The Interinstitutional Agreement of 17 May 2006 and 2005/2009 Budgetary Procedures", PE, Departamento Temático D – Assuntos Orçamentais, PE 411.271, 30.7.2009.

183 Enquanto se aguarda o novo quadro financeiro, uma resolução muito recente do PE (T7-0067/2009 de 12.11.2009) define as orientações processuais transitórias em matéria orçamental na perspectiva da entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Aborda, nomeadamente, a execução do orçamento, a aprovação de orçamentos rectificativos, a autorização de transferências e as modalidades de colaboração interinstitucional (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5817052&noticeType=null&language=fr).

184 Segundo parágrafo do n.º 4 do artigo 272.º; primeiro e quarto parágrafos do n.º 9 do artigo 272.º; terceiro parágrafo do artigo 273.º.


PE 431.591 49

orçamentais. O Conselho adquire, pois, poderes de decisão no que se refere às DNO e o Parlamento no que se refere às DO (185). No entanto, a distinção entre DO e DNO permanece no Acordo Interinstitucional sobre a disciplina orçamental e a boa gestão financeira (186), bem como na regulamentação financeira geral em vigor (187), a rever, de futuro, de acordo com o processo legislativo ordinário pelo Parlamento e pelo Conselho, após parecer do Tribunal de Contas (artigo 322.º do TFUE). Deverão, por conseguinte, ser introduzidas alterações no âmbito dos trabalhos de actualização do Acordo Interinstitucional e do direito financeiro derivado. Com base nisso, a Resolução do Parlamento Europeu de 7 de Maio de 2009 sobre os aspectos financeiros do Tratado de Lisboa (188) pronuncia-se a favor da revisão do Regulamento Financeiro, incluindo a aplicação das disposições directamente afectadas pelo Tratado de Lisboa (n.º 50 da resolução de 7 de Maio de 2009). Recorda igualmente a exigência de se chegar a um acordo interinstitucional sobre a transição óptima para os novos actos jurídicos e os novos processos de decisão (Considerando G e n.os 51, 52 e 53).

4.3. O novo processo especial para a aprovação do orçamento anual

O TFUE insere um novo Capítulo "O orçamento Anual da União" no Título "Disposições Financeiras" (189) que modifica e simplifica o processo orçamental existente. Ao abrigo do processo anterior (artigo 272.º do TCE), a Comissão apresentava um Anteprojecto de orçamento (APO), por volta do mês de Maio, que incluía uma previsão das receitas e uma previsão das despesas. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, estabelecia o Projecto de orçamento (PO), o mais tardar, em 1 de Setembro do ano que antecedia o da execução do orçamento e transmitia-o ao Parlamento Europeu, o mais tardar, em 5 de Outubro. Em geral, o Conselho fixava o seu PO no mês de Julho, e o PE votava em Setembro, em comissão, e em Outubro, em plenária, por maioria simples. O novo artigo 314.º do TFUE eliminou o APO e criou um processo legislativo especial para a aprovação do orçamento anual em concertação entre o PE e o Conselho (os dois ramos da autoridade orçamental). De futuro, as duas leituras serão substituídas por uma leitura única: a Comissão apresentará a sua proposta de PO, o mais tardar, em 1 de Setembro (n.º 2 do artigo 314.º do TFUE). O Conselho adoptará a sua posição e transmiti-la-á ao PE, o mais tardar, em 1 de Outubro, dando conta das razões que o levaram a alterar a proposta da Comissão (n.º 3 do artigo 314.º do TFUE). Cumpre recordar que,

185 Cumpre registar que, após o Tratado de Lisboa, permanece ainda uma diferenciação entre as dotações

orçamentais, que diz respeito: a) às dotações diferenciadas (DD), destinadas a financiar acções plurianuais, que incluem dotações de autorização e dotações de pagamento; b) às dotações não diferenciadas (DND), que permitem assegurar a autorização e o pagamento das despesas ao longo de cada exercício.

186 Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a boa gestão financeira (JO C 139 de 14.6.2006, pág.1 - http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:139:0003:0003:FR:PDF). As DO/DNO são referidas nos n.ºs 13, 23, 34 e 36, e no Anexo II, pontos B e C. 5). Este acordo foi alterado pela última vez pela Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho 2009/407/CE (JO L 132 de 29.5.2009 - http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:132:0008:0009:FR:PDF).

187 Regulamento (CE) n.º 1605/2002 do Conselho (JO L 248 de 16.9.2002) (http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2002:248:SOM:FR:HTML) e Regulamento (CE) n.º 2342/2002 da Comissão (JO L 357 de 31.12.2002).

188 P6_TA(2009)0374 (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr). 189 JO C 115 de 9.5.2008, págs. 183-185.


PE 431.591 50

anteriormente, o Conselho não apresentava qualquer razão para as reduções que decidia introduzir. A Resolução do PE de 7 de Maio de 2009 (n.º 30) (190) salienta que o novo procedimento e a sua leitura única deixarão de permitir de facto que as instituições corrijam a sua posição em segunda leitura, como podia acontecer anteriormente. O Parlamento deverá, por isso, definir as suas prioridades políticas numa fase mais precoce e adaptar em conformidade a sua abordagem e organização operacionais no sentido de atingir a totalidade dos objectivos fixados. Ainda que o TFUE refira prazos gerais para o novo processo orçamental anual, não estabelece datas precisas para os trabalhos parlamentares. Por conseguinte, haverá que estabelecer um calendário pragmático semelhante ao actual, que permita, simultaneamente, afirmar as prioridades parlamentares e aplicar em tempo útil os mecanismos de concertação estabelecidos no próprio Tratado (n.os 31 e 32 da resolução supramencionada) (191). O novo processo estabelece três votações parlamentares:

a) A primeira votação, por maioria qualificada, antes de findo o prazo de quarenta e dois dias após a transmissão da posição do Conselho (192), diz respeito às alterações ao PO (n.º 4 do artigo 314.º do TFUE). O TFUE não contém qualquer disposição sobre o desenrolar dessa votação pelo Plenário, que fixaria a posição do PE sobre o conjunto das dotações e que encerraria a fase de leitura. Mas não existem razões de maior para não manter o processo em vigor, com um relatório e uma resolução do Plenário sobre o PO, acto legislativo que permite, actualmente, fixar as linhas estratégicas, bem como introduzir projectos-piloto e acções preparatórias. Tal como se refere na Resolução do Parlamento de 7 de Maio de 2009 (n.º 34), a resolução do Parlamento antes da primeira reunião de concertação terá uma maior importância, dado permitir que o Parlamento enuncie formalmente as suas prioridades para o exercício orçamental, sem estar condicionado por considerações tácticas decorrentes da posição do Conselho. De futuro, as comissões especializadas consultadas para parecer deverão ser estreitamente associadas (como hoje) aos trabalhos da Comissão dos Orçamentos (COBU) com vista à redacção dos projectos de resolução.

b) A segunda votação, por maioria simples, diz respeito aos resultados do Comité de Conciliação, que reúne os representantes do Conselho e igual número de membros representando o Parlamento Europeu no caso de divergências institucionais relativamente ao projecto de orçamento alterado (n.º 5 do artigo 314.º do TFUE). Esta votação em Plenário poderá ter lugar em meados de Novembro em caso de acordo no Comité de Conciliação (n.º 6 do artigo 314.º do TFUE).

c) Falta ainda acrescentar uma terceira variante de votação no caso específico da rejeição do projecto comum por parte do Conselho. Nesta última hipótese, a votação do PE decidirá confirmar todas ou algumas das alterações adoptadas aquando da leitura única (alínea d) do n.º 7 do artigo 314.º do TFUE). Posto isto,

190 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr. 191 Sobre o calendário do novo processo orçamental ver "Documento de trabalho sobre as implicações do Tratado

de Lisboa no processo orçamental", Comissão dos Orçamentos, Relatores: Sidonia Elżbieta Jędrzejewska e László Surján, DT/804312EN.doc, PE 439.064, 9.2.2010.

192 Tendo em conta que o Conselho deve transmitir a sua posição antes do dia 1 de Outubro (n.º 3 do artigo 314.º do TFUE), a votação no Plenário do Parlamento Europeu poderá ter lugar em meados de Outubro (Ver Documento de trabalho de 9.2.2010, supracitado).


PE 431.591 51

o PE, por maioria qualificada (maioria dos membros que o compõem e três quintos dos votos expressos), terá a última palavra sobre o orçamento anual.

Para além da leitura única, entre as principais novidades do processo orçamental anual introduzidas pelo TFUE, cabe salientar:

a) O papel decisivo atribuído ao Parlamento Europeu no final do processo (n.º 7 do artigo 314.º do TFUE): 1) o texto do Comité de Conciliação ("projecto comum") não será considerado aprovado caso o Parlamento Europeu se oponha (por maioria dos membros que o compõem); 2) se o Conselho rejeitar o projecto comum e o PE o aprovar, ou o projecto entra em vigor tal como se encontra, ou o Parlamento Europeu pode impor as alterações que tinha aprovado aquando da sua leitura do projecto do orçamento, por maioria qualificada (maioria dos membros que o compõem e três quintos dos votos expressos). Neste contexto, se o PE e o Conselho não conseguirem aprovar um "projecto comum" no prazo de 21 dias, a Comissão é obrigada a apresentar um novo projecto de orçamento (PO) (alíneas b) e c) do n.º 7 do artigo 314.º, e n.º 8 do artigo 314.º do TFUE) (193).

b) O direito de iniciativa que a Comissão adquire e que lhe permite alterar o seu projecto de orçamento até à convocação do Comité de Conciliação (segundo parágrafo do n.º 2 do artigo 314.º) (194).

c) E, em último lugar, o papel crucial do Comité de Conciliação, que encarna o diálogo interinstitucional entre os dois ramos da autoridade orçamental.

O Comité de Conciliação é composto de forma paritária, por representantes do Conselho e igual número de membros representando o Parlamento Europeu (n.º 5 do artigo 314.º do TFUE). O TFUE não define o número exacto, nem o nível de representação política do Conselho, dois aspectos muito delicados, sem dúvida, que caberão a cada uma das Instituições. Para além disso, torna-se necessário, o mais rapidamente possível, um acordo do PE e do Conselho para estabelecer o bom funcionamento do Comité de Conciliação (n.º 41 da Resolução de 7 de Maio de 2009). A experiência adquirida nos Comités de Conciliação legislativos precedentes (195) deverá, em princípio, facilitar o acordo sobre o funcionamento e a organização interna do Comité de Conciliação face ao novo processo orçamental (ex. as presidências do Comité; a composição do Secretariado ou do pessoal de apoio e respectivas funções; a documentação a elaborar e a traduzir; as modalidades de trabalho ou de reunião – trílogos, grupos técnicos interinstitucionais; calendário; regras de negociação, de votação e/ou processuais em geral; etc.). Em princípio, o novo Regulamento Financeiro que substituirá o de 2002 (Ver Nota 188) deverá incluir as regras de funcionamento do Comité de Conciliação (n.º 50 da Resolução de 7 de Maio de 2009). Parece igualmente previsível um novo acordo interinstitucional que fixe as regras de colaboração durante o processo de orçamento anual (Ver pontos 4.1 supra e 5.1 infra).

193 Para além disso, se, no início de um exercício, o orçamento ainda não tiver sido definitivamente adoptado, as

despesas podem ser efectuadas mensalmente, por capítulo, até ao limite do duodécimo das dotações inscritas no capítulo em questão do orçamento do exercício anterior, não podendo ultrapassar o duodécimo das dotações previstas no projecto de orçamento (artigo 315.º do TFUE).

194 Neste contexto, a Resolução do PE de 7 de Maio de 2009 (n.º 45) chama a atenção para o facto de a regra segundo a qual a Comissão já não pode modificar o seu projecto após a convocação do comité de conciliação deixar de permitir o recurso à tradicional carta rectificativa do Outono para ter em conta as previsões actualizadas para a PAC e as suas implicações orçamentais. O PE considera que, nesse caso, o processo mais adequado seria a apresentação pela Comissão de um “projecto de orçamento rectificativo específico” ("OR agrícola") uma vez estabelecidos definitivamente todos os dados agrícolas.

195 Artigo 68.º do Regulamento do PE (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR). É igualmente possível consultar o guia "Codécision et conciliation. Comment le Parlement colégifère dans le cadre du Tratado de Lisbonne" (DV/795985FR.doc).


PE 431.591 52

Algumas decisões dizem unicamente respeito ao Parlamento Europeu. O Plenário já se pronunciou a favor de que a delegação parlamentar no Comité de Conciliação seja presidida pelo Presidente da Comissão dos Orçamentos e que integre, para além dos membros dessa Comissão, membros das comissões parlamentares especializadas, caso as negociações digam respeito a uma questão específica que se insira no âmbito das respectivas competências (N.º 40 da Resolução de 7 de Maio de 2009). O Regimento do PE já foi, aliás, alterado com vista a integrar o novo processo orçamental (196): está previsto que os membros da delegação sejam designados pelos grupos políticos todos os anos antes da votação do Parlamento sobre a posição do Conselho, de preferência entre os membros da comissão competente para as questões orçamentais e de outras comissões interessadas; a delegação será chefiada pelo Presidente do Parlamento Europeu, mas este poderá delegar estas funções num vice-presidente com experiência em questões orçamentais ou no presidente da comissão competente para as questões orçamentais (COBU). No entanto, fica ainda por definir a representação, no Comité de Conciliação, das comissões das políticas estruturais e de coesão com maior peso orçamental (ex. AGRI ou REGI). No que se refere a outras questões mais específicas relativas à organização interna (ex. o âmbito do mandato do Plenário aos representantes parlamentares no Comité de Conciliação e a margem de negociação; as ligações entre o Secretariado do Comité de Conciliação e o Secretariado da Comissão dos Orçamentos (COBU); as relações entre o Comité de Conciliação, a COBU, o resto das comissões especializadas e os grupos políticos; o papel das comissões especializadas na segunda votação de confirmação das alterações; etc.), será possível ter em conta a experiência adquirida ao nível legislativo (197).

4.4. A consolidação do quadro financeiro plurianual e da disciplina financeira no TFUE

O artigo 270.º do TCE é revogado, sendo as disposições relativas à disciplina orçamental introduzidas no n.º 4 do novo artigo 310.º do TFUE (antigo 268.º) que refere igualmente o "Quadro Financeiro Plurianual ". Com efeito, o Tratado retoma e actualiza a maioria das disposições sobre as Perspectivas Financeiras plurianuais em vigor no âmbito do Acordo Interinstitucional sobre a disciplina orçamental e a boa gestão financeira (198). Posto isto, o "Quadro Financeiro Plurianual" (QFP) e as suas regras são integradas, pela primeira vez, no direito primário por via do artigo 312.º do TFUE. As disposições do Tratado de Lisboa confirmam a duração do QFP existente (cinco anos) (n.º 1 do artigo 312.º do TFUE), estabelecem um processo legislativo especial para a aprovação do regulamento que fixará os montantes dos limites máximos anuais das dotações e que substituirá o Acordo Interinstitucional em vigor (n.º 2 do artigo 312.º do TFUE) e, por último, formalizam o conteúdo da programação plurianual comunitária, por

196 Artigo 75.º quinquies ("Conciliação orçamental") (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-

//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR). 197 Para além disso, o artigo 75.º quinquies do Regimento do PE estabelece que os artigos 68.º e 69.º relativos à

conciliação legislativa se aplicam no domínio orçamental. 198 Já citado (Nota de rodapé, n.° 187): JO C 139 de 14.6.2006, pág.1 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:139:0003:0003:FR:PDF).


PE 431.591 53

categorias de despesas, em função dos principais eixos de actividade da União (n.º 3 do artigo 312.º do TFUE) (199). Neste contexto, após a entrada em vigor do Tratado, é preciso entabular negociações com vista à adopção do novo regulamento para a actualização das regras sobre a disciplina orçamental e as Perspectivas Financeiras. Este será aprovado pelo Parlamento e o Conselho através do processo especial já mencionado. Cabe notar que o Conselho deliberará por unanimidade sobre este novo regulamento, após a aprovação do Parlamento Europeu, que se pronunciará por maioria dos membros que o compõem. O PE lamentou que a decisão do Conselho seja tomada por unanimidade, tornando o processo muito difícil e favorecendo uma negociação baseada "no menor denominador comum" (n.º 8 da Resolução de 7 de Maio de 2009). Instou, por isso, o Conselho a utilizar, logo que possível, a cláusula que lhe permite, por decisão tomada da por unanimidade, recorrer à maioria qualificada para a adopção do QFP (segundo parágrafo do n.º 2 do artigo 312.º). O PE lamentou igualmente possuir apenas um direito de aprovação e não um verdadeiro poder de co-decisão sobre o novo regulamento (n.º 9 da Resolução de 7 de Maio de 2009). Insistiu também no facto de o Tratado de Lisboa prever que as Instituições envidem todos os esforços, desde o início do procedimento, para garantir o seu êxito final (n.º 5 do artigo 312.º do TFUE). Convidou, por conseguinte, o Conselho a demonstrar disponibilidade para construir um diálogo político estruturado com o Parlamento a fim de ter plenamente em conta as prioridades deste último. Por último, cumpre notar que o PE, nas suas resoluções de 25 de Março (200) e de 7 de Maio de 2009 (201), propôs a prorrogação e a adaptação das actuais Perspectivas Financeiras 2007/2013 até 2016, a fim de que o próximo QFP de cinco anos entre em vigor, o mais tardar, em 2017. Desta forma, o QFP coincidiria com os mandatos do Parlamento Europeu e da Comissão e poderia integrar-se melhor numa lógica global de programação estratégica interinstitucional. A este respeito, é igualmente de reconhecer que a prorrogação das Perspectivas Financeiras actuais seria muito conveniente num contexto de crise económica e financeira, como é actualmente o caso. Ao permitir o regresso progressivo ao Pacto de Estabilidade, acompanhado por um relançamento vigoroso das economias dos 27, essa prorrogação facilitaria, sem dúvida, os debates sobre o futuro financeiro da União.

199 Na Resolução T6-0387/2009 de 7 de Maio de 2009 do Parlamento (n.º 50) solicita-se que a programação

financeira tenha por base um "programa de legislatura" ou "contrato", a acordar pelo Parlamento, o Conselho e a Comissão no início do mandato da Comissão (eventualmente sob a forma de um acordo interinstitucional) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr).

200 Resolução T6-0174/2009 de 25.3.2009 sobre a revisão intercalar do quadro financeiro 2007/2013, considerando H e alíneas b) e c) do n.º 7.

(http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608352&noticeType=null&language=fr) 201 Resolução supramencionada T6-0374/2009 (n.ºs 11, 13 e 16) e Resolução supramencionada T6-0387/2009

(Considerando J e n.ºs 50 e 51) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr).


PE 431.591 54


PE 431.591 55

5. EPÍLOGO: A IMPLEMENTAÇÃO PROGRESSIVA DO TRATADO DE LISBOA

O Tratado de Lisboa equivale a uma verdadeira viragem na evolução institucional da União. Ainda que os novos Tratados consolidados não possam ser equiparados a uma Constituição em sentido formal, podem, em contrapartida, ser definidos como uma Constituição em sentido material, de acordo com um a longa jurisprudência do Tribunal de Justiça (CJCE). O Tratado de Lisboa reconhece plenamente o Parlamento Europeu como um dos dois ramos do poder legislativo e orçamental da União (n.º 1 do artigo 14.º do TUE). No entanto, continuam a subsistir lacunas no que se refere ao exercício das novas competências e aos novos instrumentos disponíveis. Por vezes, as competências e/ou os procedimentos são determinados pelos Tratados, porém de uma forma muito pouco clara e, por conseguinte, susceptível de interpretações contraditórias. Noutros casos, sem que haja qualquer referência explícita no novo direito primário, podem decorrer de forma implícita do papel de co-legislador que o Tratado de Lisboa introduz novas competência parlamentares. O Parlamento Europeu, na qualidade de principal beneficiário do novo Tratado, deverá, pois, empenhar-se com as outras Instituições pelo reconhecimento total das suas novas prerrogativas. Na realidade, estamos em plena fase de transição, o que deverá ser decisivo para o futuro. a) Os desafios regulamentares imediatos Nos próximos meses, os deputados ao Parlamento Europeu deverão pronunciar-se sobre diversas propostas regulamentares da Comissão a fim de completar o quadro jurídico derivado do Tratado: sobre a iniciativa de cidadania, sobre as novas regras da comitologia e, sobretudo, sobre a nova "constituição financeira" da União (202). São de esperar aproximadamente seis "pacotes" legislativos no domínio financeiro:

a) O primeiro pacote, a apresentar em Fevereiro de 2010, dirá respeito: às alterações transitórias do Regulamento Financeiro para o adaptar ao Tratado de Lisboa (eliminação das DO e das DNO; novas regras das transferências), a adoptar em co-decisão; a proposta de regulamento sobre o Quadro Financeiro Plurianual, a adoptar pelo Conselho por unanimidade com a aprovação do PE; e as propostas da Comissão sobre o novo acordo interinstitucional sobre a disciplina orçamental e a boa gestão financeira, a negociar pelo Parlamento, o Conselho e a Comissão.

b) O segundo pacote, previsto também para Fevereiro de 2010, dirá respeito ao

Serviço de acção externa da União, em consulta; à adaptação das regras financeiras em vigor, a adoptar em co-decisão; às novas regras da função pública, sujeitas a co-decisão; e a uma proposta sobre as alterações ao orçamento.

c) O terceiro pacote, a apresentar até ao fim de Abril de 2010, incluirá o projecto de

orçamento para 2011 e a proposta sobre a avaliação do Acordo Interinstitucional 2007/2013 (203).

202 Expressão utilizada na Resolução do PE T7-0067/2009 de 12.11.2009, Considerando C. 203 Baseada na Declaração n.° 1 e no artigo 7.º do Acordo Interinstitucional de 17 de Maio de 2006.


PE 431.591 56

d) O quarto pacote, previsto para Maio de 2010, incluirá a proposta para a revisão trienal das regras financeiras.

e) O quinto pacote, a apresentar em Julho de 2010, dirá respeito à revisão do

Orçamento (204). f) Por último, o sexto pacote, a apresentar em 2011, incluirá a proposta sobre as

novas Perspectivas Financeiras plurianuais. Neste contexto, haverá que ter em conta o facto de estas propostas financeiras constituírem na realidade um único "pacote" político e deverem ser analisadas de forma coerente pelo Parlamento (205). Será igualmente necessário verificar se os novos instrumentos propostos incluirão as regras relativas à colaboração entre as Instituições durante o processo orçamental anual solicitadas pelo Parlamento Europeu (206) ou se, eventualmente, necessitarão de ser acompanhadas por um acordo interinstitucional específico. b) Os desafios políticos e interinstitucionais Para além do domínio financeiro, vários outros acordos interinstitucionais acompanharão a actual fase de transição. Durante o período de sessões de Fevereiro de 2010, será aprovada no Plenário uma resolução sobre a revisão do acordo-quadro entre o Parlamento e a Comissão para a próxima legislatura (207). Esta coloca o Parlamento Europeu em pé de igualdade com o Conselho, princípio que inclui o acesso às reuniões e à documentação preparatórias de um acto legislativo (208). Clarifica os aspectos processuais das iniciativas legislativas do Parlamento, previstas no artigo 225.º do TFUE, e vincula a Comissão às negociações do Acordo Interinstitucional relativo a "legislar melhor" ("Better Law-Making"). A resolução inclui igualmente várias medidas com vista ao reforço da responsabilidade da Comissão. E, in fine, confirma o papel do Parlamento Europeu nas negociações internacionais. O objectivo da resolução é despoletar um processo de parceira especial entre o Parlamento e a Comissão. Para além deste acordo-quadro de cooperação com a Comissão, o Parlamento suscitou a necessidade de um acordo político com o Conselho Europeu sobre as relações entre as duas instituições (209), bem como de novos acordos interinstitucionais sobre: a) as directrizes para a organização de Conferências Intergovernamentais (CIG), nomeadamente no que se refere à participação do Parlamento Europeu e às questões da transparência (210); b) as relações de trabalho entre o PE e o Conselho em matéria de PESC, incluindo a partilha de informações confidenciais; ou c) sobre a participação institucional em cada uma das fases de negociação de uma acordo internacional (211). Caberia, talvez, acrescentar um acordo de cooperação legislativa que clarifique os processos decisórios nos domínios da agricultura e das pescas (pontos 3.2 e 3.3).

204 Baseado na Declaração n.° 3 do Acordo Interinstitucional de 17 de Maio de 2006. 205 N.º 15 da Resolução T7-0067/2009, supracitada. 206 Resolução T7-0067/2009, supracitada, considerando C. 207 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5838672. 208 Pedido constante já da Resolução do PE T6-0387/2009 de 7.5.2009, n.º 8 (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr). 209 N.º 16 da Resolução do PE T6-0387/2009 de 7.5.2009, supracitada. 210 N.º 10 da Resolução do PE T6-0387/2009 de 7.5.2009, supracitada. 211 Resolução do PE T6-0373/2009 de 7.5.2009, n.ºs 77 e seguintes.


PE 431.591 57

c) Iniciativa parlamentar vs inércia institucional Importa registar que as inércias enraizadas no seio das Instituições deverão desaparecer à medida que o novo Tratado seja aplicado. Isso é sobretudo verdade nos domínios políticos em que o processo de consulta foi substituído pelo processo legislativo ordinário (PAC e PCP) e em que, por conseguinte, os poderes legislativos do Parlamento foram alargados. Nesses casos, o Conselho tem uma cara tendência para legislar sozinho. O Parlamento tem também o hábito de apresentar alterações simbólicas às propostas da Comissão, porém, essa prática deixará de fazer sentido no âmbito dos novos processos (legislativos ou orçamentais). Será, por isso, necessário alterar algumas práticas parlamentares, bem como melhorar a qualidade do trabalho legislativo. Contudo, será necessário fazer, paralelamente, prova de imaginação e iniciativa para alargar o campo de acção parlamentar. Testemunhámos recentemente um exemplo do poder das iniciativas parlamentares face à inércia das Instituições no domínio das pescas. Com base no direito do Parlamento Europeu a ser imediata e totalmente informado em todas as etapas do processo de negociação de um acordo internacional (n.º 10 do artigo 218.º do TFUE) (ponto 3.8.1), o Conselho reconheceu, em Fevereiro de 2010, o direito do presidente da Comissão das Pescas do PE a participar nos trabalhos da Comissão Mista do Acordo de Parceria UE-Marrocos (Rabat, 2 e 3 de Fevereiro de 2010), o que significa um verdadeiro passo em frente relativamente à situação anterior, em que o PE não tinha o direito de ser informado de qualquer decisão tomada pelo Conselho (terceiro parágrafo do n.º 2 do antigo artigo 310.º do TCE). d) Os desafios organizacionais Para concluir, o Parlamento Europeu já procedeu à adaptação das suas estruturas, dos seus procedimentos e dos seus métodos de trabalho às novas competências e novas exigências de cooperação interinstitucional que decorrem do Tratado de Lisboa. As conclusões do grupo de trabalho criado para este efeito conduziram já a uma reforma do Regimento do Parlamento Europeu (212). No entanto, à medida que o Tratado de Lisboa estenda o seu manto institucional, legislativo e financeiro, é preciso que o Parlamento reforce a capacidade legislativa, de apoio e de investigação dos seus serviços. O reforço do papel de co-legislador do Parlamento implicará uma melhoria da qualidade legislativa e, indirectamente, da especialização e/ou competência dos serviços. Cabe igualmente prever uma integração acrescida das unidades ligadas aos trabalhos parlamentares. É inclusivamente possível prever eventuais ajustamentos das competências entre as Comissões Parlamentares em função das profundas reformas políticas previstas para depois de 2013 (nomeadamente na PAC, na política regional e na PCP no quadro das políticas estruturais e de coesão).

212 Resolução de 6 de Maio de 2009 sobre a revisão geral do Regimento do Parlamento Europeu

(http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5491432); e Resolução de 25 de Novembro de 2009 sobre a adaptação do Regimento do Parlamento Europeu ao Tratado de Lisboa

(http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5786912&noticeType=null&language=fr).


PE 431.591 58

DIRECÇÃO-GERAL DAS POLÍTICAS INTERNAS DA UNIÃO · Manual sobre - a política agrícola comum -...

Documents

Transcript of DIRECÇÃO-GERAL DAS POLÍTICAS INTERNAS DA UNIÃO · Manual sobre - a política agrícola comum -...