Elderson Ferreira da Silva. O que é Controladoria? Qual o papel desta para uma Gestão Pública?
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Controladoria na Administração Pública - Prática na implantação Elderson Ferreira da Silva
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Controladoria na Administração Pública
- Prática na implantação
Elderson Ferreira da Silva
Introdução
O que é Controladoria?
Qual o papel desta para uma Gestão Pública?
O que eles querem?
Em muitos órgãos públicos já existe uma estrutura de coordenação do controle interno, mas não na forma que se apresentará aqui. As atribuições são restritas e, muitas vezes, não possuem um papel decisivo na gestão dos recursos, em sua eficiência e racionalização. Muitas se predem aos quesitos técnicos das atividades de controle e não se impõem como auxiliares da gestão.
A Controladoria Geral se faz necessária na medida em que uma organização evolui atingindo um determinado porte, com uma complexidade maior de operações e o seu gestor percebe que precisa de um apoio para acompanhar de perto todas as ações com a mesma eficiência.
O gestor conhece a Controladoria?
Ele possui o entendimento correto e confia na Controladoria?
Função Política
“A Controladoria contribui e libera o gestor para exercer, mais tranquilamente, a função política do órgão que gerencia!”
NBCASP – NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO
SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO
PAPEL DA CONTROLADORIA: “MELHORAR A QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO ”
“COMBATE AOS ERROS”“INCENTIVO AO CONTROLE SOCIAL”
CONTROLADORIA GERAL
Prof. José Francisco Ribeiro Filho
A atuação da Controladoria traz burocracia?
“Planejamento é a forma de programar e administrar o futuro, pensando nas conseqüências e adaptações da realidade, aos fatos que podem impactar o que foi planejado. Criar padrões e avaliá-los é uma ferramenta para a tomada de decisão. Não podemos pensar em planejar sem controlar.”
Objetivos Estratégicos
Promoção do controle social
Apoiar e orientar os gestores de recursos públicos
Fornecimento de informações estratégicas
Acompanhamento da racionalização do gasto
Objetivos Estratégicos da Controladoria Geral
A Controladoria, através de suas ações, proporcionará à população ferramentas e informações para que estes possam controlar a gestão dos recursos públicos.
Motivar e incentivar o cidadão a buscar informações, através de mecanismos acessíveis, em linguagem acessível e compreensível.
PROMOÇÃO DO CONTROLE SOCIAL
É papel da Controladoria apoiar e orientar os gestores de recursos públicos sobre o melhor caminho a percorrer e, ainda, o mais eficiente.
O planejamento das ações, a definição de metas e o seu acompanhamento, adotando padrões que visem a qualidade do serviço prestado .
ORIENTAÇÃO E APOIO AOS GESTORES
A Controladoria tem como papel orientar os gestores quanto à melhoria de aplicação do gasto público através de informações estratégias e, principalmente, prévias, proporcionando ao gestor atitudes antes da realização do fato, possibilitando intervenções a tempo de mudar o curso das ações empreendidas.
FORNECIMENTO DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS
As informações devem ser compreensíveis e relevantes para o processo decisório. Não terá utilidade relatórios enormes e tecnicamente detalhados para os gestores, o que, inclusive, diminuirá a participação da Controladoria no processo de tomada de decisão.
FORNECIMENTO DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS
Implementar e acompanhar ações para racionalizar o gasto é essencial para o futuro do país por conta do aumento da demanda de serviços, da escassez de recursos, das crises globais e, principalmente, aumento do controle social sobre a gestão. A Controladoria deve identificar possibilidades de reduzir gastos, aumentando o leque de projetos e oportunidades para sociedade.
ACOMPANHAMENTO DA RACIONALIZAÇÃO DO GASTO
Controle Interno e Controle Externo
O controle externo é quando o órgão controlador não integra a estrutura do órgão público, efetuado de fora para dentro. O inciso II do art. 71 da Constituição Federal estipula que compete ao TCU julgar as contas dos administradores públicos .
Controle Externo
A atuação é do controle externo é efetuada pelo Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas dos Estados, Tribunal de Contas do Distrito Federal e Tribunal de Contas dos Municípios. Nas cidades do Rio de Janeiro e São Paulo, apenas, existe a figura do Tribunal de Contas do Município que atuam apenas nas respectivas cidades. Os Tribunais de Contas dos Municípios existem nos estados Bahia, Ceará, Goiás e Pará com atuação em todos os municípios dos respectivos estados.
Com intuito de auxiliar o gestor na execução de seus atos perante o Controle Externo, existe um órgão técnico, especialista e integrado com a visão e atuação dos órgãos de controle externo: a Controladoria.
O controle é interno é aquele efetuado pelo próprio órgão, no âmbito de sua administração, controlando e verificando a regularidade e a legalidade de seus atos. Propicia uma margem de segurança para evitar os erros e para atingir as metas impostas pela administração.
Controle Interno
O órgão já possui uma estrutura de controle interno formada, porém o gestor público não possui tempo para verificar se todos os integrantes do sistema de controle interno, setores ou áreas do órgão, estão efetuando de forma eficiente seus papéis. Quem pode fazer isto?
Nos órgãos públicos que já possuem uma estrutura formal de Controladoria notou-se que os gestores possuem uma visão estratégica e de planejamento ao mesmo tempo em que sentem confortados por terem uma área técnica que os assessorem nas questões de controle, evitando surpresas quando da saída da gestão dos respectivos órgãos públicos e, principalmente, aumentando a qualidade do gasto e respectivo retorno à sociedade.
Aspectos a serem observados na estruturação de uma Controladoria
São três as formas de controle: prévio ou preventivo, concomitante ou sucessivo e o subsequente ou corretivo.
No ato que cria a Controladoria deve se observar as formas de controles na atuação e abordagem das atribuições desta área perante os atos administrativos do órgão.
Formas de Controle
Princípios de controle interno
Instrução Normativa nº 01, de 06 de abril de 2001, da Secretaria Federal de Controle Interno/Controladoria Geral da União. Tais princípios constituem-se no conjunto de regras, diretrizes e sistemas que visam ao atingimento de objetivos específicos:
Relação custo/benefício - consiste na avaliação do custo de um controle em relação aos benefícios que ele possa proporcionar.
Qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários - a eficácia dos controles internos administrativos está diretamente relacionada com a competência, formação profissional e a integridade do pessoal.
Delegação de poderes e definição de responsabilidades - a delegação de competência, conforme previsto em lei, será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com vistas a assegurar maior rapidez e objetividade às decisões.
Segregação de funções - a estrutura das unidades/entidades deve prever a separação entre as funções de autorização/ aprovação de operações, execução, controle e contabilização
Instruções devidamente formalizadas - para atingir um grau de segurança adequado é indispensável que as ações, procedimentos e instruções sejam disciplinados e formalizados Controles sobre as transações - é imprescindível estabelecer o acompanhamento dos fatos contábeis, financeiros e operacionais Aderência a diretrizes e normas legais - o controle interno administrativo deve assegurar observância às diretrizes, aos planos, às normas, às leis, aos regulamentos
Estruturação
Historicamente os órgãos públicos criaram procedimentos próprios e até autônomos quando comparados com outros órgãos, decorrentes das diferentes gestões efetuadas, existindo grande material teórico sobre controle interno e, ainda, para atuação perante as prestações de contas anuais, porém, em sua maioria, sob o foco de auditoria e fiscalização. Esta abordagem da Controladoria é uma visão moderna quanto ao gerenciamento dos gastos, proporcionando eficiência em relação aos recursos públicos arrecadados.
O modelo apresentado se baseia no mapeamento dos procedimentos normativos, na implantação e revisão de controles e normas em vigor, no planejamento e acompanhamento dos gastos, objetivando um controle de qualidade dos serviços internos e, claro, na ação de auditoria e fiscalizatória visando à prestação de contas.
São indicadas duas estruturas: a primeira com o detalhamento da estrutura e ações, destinada a órgãos públicos maiores e a segunda sem o detalhamento da estrutura, centralizando as ações, indicada aos órgãos de menor porte e com estrutura enxuta:
Estrutura descentralizada destinada a órgãos públicos de maior porte
Estrutura centralizada destinada a órgãos públicos de menor porte
Controle Prévio
Controle Concomitante
Controle subseqüente
Controle de Qualidade dos Serviços
Divisão de Controle Interno
Divisão de Auditoria Interna
Ouvidoria Geral
Para que seja garantida que cada unidade faça a sua parte e para que todos apresentem os melhores resultados, o controle interno precisa de coordenação. É necessário que exista uma supervisão geral sobre os trabalhos de controle interno, acompanhando, sugerindo, regrando e conferindo a sua eficácia e eficiência.
Controladoria-Geral
Responsável por toda a coordenação e estruturação é também a corresponsável pelos atos da gestão. Ou seja, o Controlador, chefe da área, deve se posicionar sobre qualquer fato que possa causar prejuízos à administração. É a opinião final sobre qualquer ponto de vista da estrutura no tocante ao controle interno. Conforme dispõe ainda CF88.
Controladoria-Geral
Funciona por meio de construção de padrões de qualidade a serem seguidos. É a responsável por assegurar que os padrões estipulados e as metas do planejamento serão cumpridos, notificando antes do fato consumado ou a tempo para efetuar os ajustes necessários. Suas ações promovem e mantêm a confiabilidade, integralidade, exatidão e, principalmente, a qualidade do sistema de informações, evitando erros, malversação, fraudes, abusos, desvios e outras inadequações.
Divisão de Controle Interno
A auditoria interna é um controle que funciona por meio de medição e avaliação da eficiência e eficácia de outros controles.Cumpre um papel fundamental: subsidiará a Controladoria, a Diretoria e órgão fiscal, quando for o caso, com dados e informações tecnicamente elaborados, relativos às atividades para cujo acompanhamento e supervisão;
Divisão de Auditoria Interna
A ouvidoria é a unidade mediadora entre o órgão e o cidadão-usuário dos serviços, a fim de aprimorar ações e serviços sob sua responsabilidade. Quando se falha, quem falha é alguma parte do controle interno. Sob o foco de controle, a ouvidoria deve estar subordinada à controladoria, a qual subsidiará de informações que serão traduzidas em melhorias ao órgão. Muito se confunde o papel que uma ouvidoria deve ter dentro da organização, ela não é uma área política, ou um “fale conosco”! É a última oportunidade que o cidadão proporciona ao órgão em melhorar os seus serviços.
Ouvidoria
Sim, a ouvidoria é integrante do sistema de controle interno dos órgãos. Suas ações fomentam o controle social, a participação popular, o processo de gestão, a articulação entre as macrofunções de controle interno e, por isto, esta ligada, neste modelo, à Controladoria.
No caso de implantação da Controladoria centralizada, as funções acima detalhadas são assumidas diretamente pela equipe, sendo as atribuições delimitadas internamente pela chefia.
Importante
Atividades
Feita a criação e lotação dos colaboradores que irão desenvolver os trabalhos da Controladoria, será necessário iniciar as atividades. O modelo abaixo poderá ser seguido pelos órgãos que criarão as Controladorias e também de forma comparativa por aqueles que já criaram suas estruturas. É fato que a partir de sua criação e à medida que se evolui a Controladoria encontrará novas atividades, rotinas, controles e outras necessidades para suas atribuições. As mudanças de diretoria e de legislação proporcionarão novas rotinas e demandas para cada órgão.
Mapeamento normas
Primeiramente cabe definir o que será mapeado. O mapeamento proposto nesta fase são as normas institucionais, que determinam um padrão de qualidade e não se confundem com os procedimentos para se realizar determinada ação. Não propomos neste momento o mapeamento e confecção dos procedimentos de cada operador, o como fazer, mas apenas o que se pode fazer. Num segundo momento será necessário detalhar o passo a passo de cada norma institucional, como operacionalizá-la.
Normas internas existentes - Como inicio de trabalho é preciso efetuar um levantamento sobre os padrões que foram implantados no decorrer da história do órgão e que delimitarão o inicio dos trabalhos.
Formulários e entrevistas - Para que seja efetuada uma correta verificação das normas internas existentes e delimitação do ponto inicial de quando serão iniciados os trabalhos é importante a aplicação de formulários e realização de entrevistas como facilitadores deste mapeamento.
Realizado o trabalho de mapeamento de normas existentes será iniciado o trabalho de implementação de padrões de qualidade. Para que a Controladoria meça a qualidade do órgão será necessário criar padrões para que primeiramente sejam cumpridas e, num segundo momento, avaliadas pela equipe da Controladoria . No entanto estes padrões nem sempre serão encontrados no trabalho de mapeamento de normas, sendo necessária sua criação através de um cronograma.
Confecção de normas
Envio aos setores envolvidos - É de extrema importância o envio de todas as normas e procedimentos, após a detecção e criação, às áreas envolvidas antes de sua aprovação
Discussão antes da implantação - Da mesma forma é essencial a discussão com todas as áreas, a equipe da Controladoria e também diretoria, sobre as normas criadas antes da preposição de sua criação.
Aplicação das normas - Depois de criada e de estar em vigor será necessário um tempo de maturação para saber se, efetivamente, a norma está sendo aplicada . Neste momento será necessária a reunião com a equipe da Controladoria e as áreas envolvidas 06 meses após sua aprovação
Acompanhamento - Passado o tempo de experiência deverá a Controladoria acompanhar sua aplicação, cobrando dos responsáveis a obediência dos padrões de qualidade exigidos pelo órgão. Nada será válido se não houver a exigência do cumprimento pela administração e verificação das normas - 01 ano após a sua aprovação
Revisão das normas - Todas as normas criadas deverão passar por revisões a cada período, à medida de necessidade verificada pelo responsável ou por mudanças legais e de gestão. A dinâmica da administração não permite a parada das atividades da Controladoria
Planejamento Público
Possuímos na Administração Pública a figura do PPA – Plano Plurianual, para um período de 04 anos, que orienta a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias, e a LOA – Lei Orçamentária Anual.
No modelo apresentado, a Controladoria estruturada dentro do órgão público deixa de representar apenas aquela figura de órgão de controle e auditoria, mas também a de aumentar a eficiência do gasto, provendo orientações prévias para racionalização do recurso público, de acordo com o planejamento. Nesta visão muito teremos de percorrer até que os gestores se preocupem menos com o mero alcance das metas estabelecidas e mais de que forma foram alcançadas.
É importante que a Controladoria conheça os programas ou projetos do PPA que seu órgão está vinculado, pois serão através destes que a Controladoria monitorará sua execução, as possíveis metas impostas e, mais, se a execução foi efetuada dentro dos padrões previstos. No futuro o objetivo é que a Controladoria participe da confecção de novos projetos, pois possuirá indicadores que mensurem gastos para qualquer nova ação dentro de um novo PPA e ajudando, inclusive, a determinação de custos aos gestores que virão em sequência no governo
A mensuração de valores já executados ajudará ao órgão e governo a fazer mais gastando menos, evitando desembolsos desnecessários dos recursos públicos, pois se terá mecanismos e indicadores históricos de acompanhamento do gasto
O acompanhamento do orçamento público pela Controladoria possibilitará conhecer as ações governamentais, corrigindo quaisquer desvios ao que se fora planejado. De forma geral os órgãos públicos gastam mal seus recursos, não analisam os impactos de cada ação no contexto geral em longo prazo. Caberá à Controladoria, antes da autorização pelo gestor, verificar se determinado projeto está dentro do orçamento, se é a melhor alternativa para o órgão e, ainda, o impacto de tal despesa não trará, por exemplo, outros gastos não previstos inicialmente
Orçamento
Grande parte dos processos administrativos surge sem uma análise criteriosa pela administração e quando chegam ao ordenador de despesa para autorização nem sempre estão compostos das justificativas e subsídios suficientes, ficando o ordenador fragilizado e à mercê de sua perspicácia administrativa. À Controladoria caberá elencar os dispositivos mínimos para que uma despesa seja gerada dentro do órgão e, principalmente, verificar se encontra dentro do planejamento previsto .
Análise antes da autorização do ordenador
Tem como objetivo verificar se as questões para o pagamento da despesa foram atendidas, se a liquidação da despesa e o direito adquirido do credor estão sustentados nas documentações. Pode ser chamado de vários nomes: nota de análise, check list documental, exame da liquidação da despesa e consiste na relação dos requisitos mínimos que uma despesa deve possuir para seu pagamento. Evita, entre outros, pagamento de juros indevidos, sem o respaldo contratual, sem o devido recebimento ou prestação de serviços no órgão, preservando tanto o ordenador quanto os atores internos daquele processo.
Análise antes do pagamento
A Controladoria estruturada nos órgãos públicos deverá fornecer subsídios que serão enviados ao TCU ou outro órgão de controle externo, além de efetuar procedimentos internos para avaliar seu próprio sistema de controle interno. Compete à Controladoria adotar mecanismos que antecipem às ações de controle do órgão público a que está estruturada. Deve-se inverter a lógica: em vez de esperar as demandas dos órgãos de controle externo, é preciso antecipar-se a elas, através de uma equipe especialista, como se fosse o próprio órgão de controle externo.
Prestação de Contas Anual
O controle de licitações ou rol de licitação é um instrumento da Controladoria que permite o acompanhamento dos processos licitatórios pelo órgão. Este controle proporcionará, entre outros benefícios, mensurar quanto tempo se levou um processo da data de solicitação à data de publicação do contrato, valor de economia, identificando possíveis gargalos na administração.
Planilha “Controle de licitação”
Tendo em vista as normas gerais e princípios que norteiam a gestão pública responsável, a Lei 101/2000, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 8°, estabelece a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Ora, se os órgãos planejam suas atividades através de seus orçamentos, nada melhor que uma ferramenta eficaz de mediar e acompanhar o equilíbrio financeiro da administração, proporcionando ao gestor que se antecipe a eventuais problemas que poderão interferir nas suas contas .
Cronograma de desembolso e análise bimestral
Para que as ações da Controladoria não se percam no decorrer do exercício, é necessário firmar um plano anual das atividades, deixando bem claro para a administração e órgãos de controle externo o que está sendo realizado durante determinado ano. Deverá levar em consideração os planos, metas, objetivos, programas e políticas aprovadas pelo órgão à qual esteja vinculada, a legislação aplicável aos órgãos, os resultados dos últimos trabalhos, as diligências pendentes de atendimento, especialmente aquelas oriundas dos órgãos de controle externo.
Plano anual de atividades
Deverão constar os órgãos ou setores que serão auditados, a finalidade, tipo de auditoria, período estimado, a quantidade de auditores e as demais informações que se fizerem necessárias.
Plano anual de atividades
A Lei 12527/2011 representa um grande avanço na participação do cidadão ao acesso às informações dos órgãos públicos. Para tanto representou o fortalecimento dos instrumentos de controle da gestão pública e, logicamente, da Controladoria.
Lei de Acesso à Informação
a) Mapear o processo interno de decisão e o fluxo de informações existentes, estruturando o sistema de informação da organização; b) Identificar necessidades informacionais para prover aos gestores e público externo informações úteis, confiáveis, no tempo oportuno e em linguagem inteligível; c) Verificar a necessidade operacional e tecnológica para garantir uma comunicação eficaz e propiciar as informações úteis, confiáveis, no tempo oportuno e em linguagem inteligível, conforme exposto.
Papel da Controladoria Lei 12527/2011
O Comitê Permanente de Controle Interno será o órgão deliberativo sobre as políticas de controle interno de todo o órgão. Além de determinar os caminhos para o controle interno, sua criação visa o acompanhamento das atividades da Controladoria, encaminhando para deliberação superior relatórios e posicionamentos sobre os trabalhos desta área, criando uma interação efetiva desse comitê nas atividades do órgão e um elo permanente entre parte política e técnica.
Comitê Permanente de Controle Interno
Paradigmas
A Controladoria vista como instrumento perturbador das ações administrativas.
(interesse público pretendido pela Administração)
O administrador não ter liberdade de realizar.(O controle visa o aperfeiçoamento e a segurança das
realizações, não as restrições da liberdade)
A Controladoria Geral com vistas a punição.(preevenir, proteger e acautelar)
- A Controladoria proporciona maior tranquilidade ao gestor público em relação aos atos praticados por seus subordinados.- O controle busca assegurar pleno êxito às realizações.- Cooperação, ao invés de individualismo, como princípio.- Controlar, sem burocratizar, esta é a ideia.- Na administração pública somos todos responsáveis.
