Trabalho de Conclusão de Curso

Orientador Prof. Dr. Marcelo Arno Nerling

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO - USP

ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES - EACH PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” EM GESTÃO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS

SÃO PAULO 2012

ROSPHAEL OLIVEIRA DE MORAES

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ROSPHAEL OLIVEIRA DE MORAES

EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO CONTRATO DE CONCESSÃO PÚBLICA

QUESTÕES TÉCNICAS E CRITÉRIOS DE RECOMPOSIÇÃO

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO - USP ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES - EACH

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

SÃO PAULO 2012

ROSPHAEL OLIVEIRA DE MORAES

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EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO CONTRATO DE CONCESSÃO PÚBLICA

QUESTÕES TÉCNICAS E CRITÉRIOS DE RECOMPOSIÇÃO

Dissertação apresentada à Comissão de Coordenação do Curso de Pós-Graduação “Lato Sensu” do Curso de Gestão de Políticas Públicas ministrado pela EACH/USP.

Orientador: Professor Doutor Marcelo Arno Nerling

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO - USP ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES - EACH

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

SÃO PAULO 2012

Dedicação

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A todos que direta ou indiretamente colaboraram na execução deste trabalho e na concretização de um sonho.

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Agradecimentos Ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e a Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo, pela realização do curso de Especialização na área de Gestão de Políticas Públicas. Ao meu orientador Professor Doutor Marcelo Arno Nerling pela valiosa contribuição e, principalmente, por acreditar em minha capacidade, me incentivando nos momentos mais importantes. Aos professores e colegas do mestrado, pela experiência repassada dentro e fora da sala de aula. A família Pereira, em especial a Senhora Clélia, pelo carinho e incentivo em minha vida profissional. Aos meus queridos pais, Raphael e Maria Venina Morais, pelo estímulo e orientação de vida e por estarem ao meu lado em momentos delicados. A Soraya e ao Thácio, por sua força, amor e compreensão, sem os quais este trabalho não poderia ter sido concluído. A Deus, por tudo.

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Resumo

O objetivo desta dissertação é apresentar a importância da análise da engenharia financeira nos contratos de concessões rodoviárias estaduais, como mecanismos de regulação econômica a ser analisada pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Para a presente investigação foi utilizado estudo documental dos contratos de concessão de rodovias estaduais assinados nos períodos de 19981, 20002, 20083, 20094. Foram comparados, nesse sentido, os estágios evolutivos dos contratos da 1ª Etapa do Programa de Concessões de Rodovias Estaduais (PCR5), do fim dos anos noventa, e das Fases 1, 2 e 3 da 2ª Etapa do PCR, após a criação da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo - ARTESP. Observou-se que o regime tarifário das concessões rodoviárias estaduais evoluiu desde que se iniciou o PCR. Entretanto, o mesmo não ocorreu em termos de modicidade das tarifas de pedágio, com o compartilhamento de riscos entre a concessionária e o poder concedente, na alteração do índice de reajuste e mudanças na metodologia de revisão com a introdução do conceito de obras e serviços obrigatórios e não obrigatórios, do mecanismo de desconto de reequilíbrio e do método de fluxo de caixa marginal para novos investimentos introduzidos no objetivo do contrato6. Entende-se, por fim, que para os próximos contratos há espaço para o aperfeiçoamento da matriz de riscos, alteração do índice de reajuste e aprofundamento da revisão tarifária com base no modelo price cap.

1 AUTOBAN, TEBE, VIANORTE, CENTROVIAS, TRIÂNGULO DO SOL, AUTOVIAS,

RENOVIAS, VIAOESTE e ECOVIAS. 2 INTERVIAS, COLINAS e SPVIAS. 3 RODOANEL OESTE. 4 ROTA DAS BANDEIRAS, RAPOSO TAVARES, VIARONDON, RODOVIAS DO TIETÊ e

ECOPISTAS. 5 PROGRAMA DE CONCESSÕES DE RODOVIAS. 6 CASO DA VIAOESTE.

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Abastract

The objective of this dissertation is to present the importance of analysis of financial engineering in the state highway concession contracts as mechanisms of economic regulation to be examined by the Court of the State of Sao Paulo. For the present investigation was used documentary study of the concession contracts signed state highways for 1998, 2000, 2008, 2009. We compared this sense, the evolutionary stages of the contracts of Leg 1 of the Concession Program for State Highways (PCR), the late nineties, and Phases 1, 2 and 3 of Step 2 of the PCR, after the establishment of the Agency Public Utilities regulatory Delegates Transportation of the State of Sao Paulo - ARTESP. It was observed that the tariff system of the state highway concessions has evolved since the beginning of the PCR. However, this did not occur in terms of reasonable rates of toll, with the sharing of risks between the concessionaire and the grantor, the change in the adjustment index and changes in methodology revision with the introduction of the concept of works and services required and not mandatory, the discount rebalancing mechanism and method of marginal cash flow for new investments entered in the goal of the contract. It is understood, finally, that for the next contract there is room for improving the array of risks, changes in the adjustment index and deepening of tariff revision based on the price cap model.

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DEDICAÇÃO 04 AGRADECIMENTOS 05 RESUMO 06 ABSTRACT 07 SUMÁRIO 08

INTRODUÇÃO 12 I - CAPÍTULO I

1. O Negócio “Concessões de Rodovias” 18

1.1. Outorga de concessões de rodovias 1.1.1. Legislação Federal sobre concessões de rodovias (18) 1.1.2. Procedimentos para implantação de uma concessão

rodoviária (19)

1.2. Dimensionamento pra implantação de uma concessão rodoviária (20) 1.2.1. Fluxo de caixa das concessões (22)

1.3. Tipos de concessões rodoviárias (25)

1.4. Receitas e despesas associadas ao processo de concessão

de rodovia (27)

1.5. O monopólio? Oligopólio? (28) 1.5.1. Concorrência, eficiência econômica e padrões de

regulação (29) 1.5.1.1. Objetivos da regulação (29) 1.5.1.2. O conceito de eficiência econômica (30) 1.5.1.3. Padrões de regulação (32) 1.5.1.4. Mecanismos de regulação (35)

1.5.1.4.1. Tarifação pela taxa de retorno (35) 1.5.1.4.2. Tarifação pelo custo marginal (36) 1.5.1.4.3. Regulação pelo desempenho (36)

(yardstick competition) 1.5.1.4.4. Price cap (36)

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1.6. Modicidade das tarifas 1.6.1. Fixação das Tarifas (37) 1.6.2. Definições dos dois conceitos que constam nos

contratos de concessões federais (40) 1.6.3. Sugestão do novo conceito de modicidade das tarifas

(40) 1.6.4. Sugestões para operacionalizar a modicidade das

tarifas (41) 1.6.5. O valor do pedágio e sugestões para operacionalizar a

modicidade das tarifas (42)

CAPÍTULO II

2. Os Contratos de Concessões

2.1. Contrato Administrativo – Características (43)

2.2. O Contrato de Concessão e a Parceria Público Privado (Particularidades) (45)

2.3. Temporalidade da Concessão (49)

2.4. Consequências Adversas e Impactos (50) 2.5. Equilíbrio Econômico-Financeiro (54)

CAPÍTULO III

3. Os Contratos de Concessões de Rodovias (tradicionais 1998/2000) (60)

3.1. Projeto de Engenharia e Projeto Financeiro (60) 3.2. Prazo x Prorrogação do Contrato (61) 3.3. Novos Investimentos e Investimentos fora do Contrato (61) 3.4. Tributos (63) 3.5. Equilíbrio Econômico Financeiro – EEF

3.5.1. Conceito de Equilíbrio (63) 3.5.2. EEF em contratos de concessões (64) 3.5.3. Indicadores da qualidade econômico-financeira (65)

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3.5.3.1. A taxa interna de retorno (TIR) (66) 3.5.3.2. O período de payback (67)

3.6. A exposição ao risco (67) 3.7. Excedente de rentabilidade (70) 3.8. Ambiente Econômico/Período (70) 3.9. Prorrogação de Prazo e Averiguação da “Equação

Original/Inicial” (70) 3.10. Compartilhamento de Riscos

3.10.1. A Assimetria de informação (70) 3.10.2. Os modelos de regulação tarifária (71)

3.10.2.1. Regulação pelo método da TIR (72) 3.10.2.2. O sistema “price cap” (74)

3.10.3. Classificação de riscos 3.10.3.1. Riscos exógenos (76) 3.10.3.2. Riscos endógenos (79)

3.10.4. Lei n. 8.897/95 (82) 3.10.4.1. Normas anacrônicas e contraditórias (82) 3.10.4.2. Inconveniência da Lei n. 8.897/95 (83)

CAPÍTULO IV

4. Análise crítica da Equação do EEF (84)

4.1. Benefício versus redução de custo: 4.1.1. As pseudoparcerias (84) 4.1.2. Quanto ao modo de atuação:

4.1.2.1. tandem; e (85) 4.1.2.2. side-by-sice (85)

4.1.3. Quanto ao aspecto jurídico: 4.1.3.1. “com fôrma jurídica”; e (85) 4.1.3.2. “sem fôrma jurídica” (85)

4.1.4. A ideia de repartição de lucros (86) 4.1.5. Compreensão do que seja benefício (87) 4.1.6. Fluxos contábeis versus fluxos de caixa (89) 4.1.7. Fluxos típicos e transações interpartes (91) 4.1.8. A questão do overhead (97) 4.1.9. O valor do dinheiro no tempo (99) 4.1.10. A questão da taxa de desconto (100)

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4.1.11. O período a ser analisado (103) 4.1.12. Benefício versus redução de custo (104)

4.2. Verificação do Equilíbrio em Épocas Diferentes (104)

4.3. Significado da Razão Benefícios/Custos (107) 4.4. Escolha entre dois ou mais Projetos de Parcerias (108) 4.5. Conclusões (114)

CAPÍTULO V

5. Metodologia para analisar o EEF dos contratos de concessão

5.1. Metodologia para estimar o risco do negócio (117) 5.2. Dados (119)

5.3. Incorporação de ganhos de produtividade na concessão (120)

CAPÍTULO VI

6. Estudo de Caso 6.1. Critérios de Avaliação de Contratos e Assessoria Econômico-

Financeira - Relatório n. 5, produzido pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas – FIPE para São Paulo Transportes S.A. – SPTRANS (123)

7. Metodologia da Pesquisa 7.1 Bibliográfica (123) 7.2. Documental (123) 7.3. Entrevista estruturada com o Prof. Dr. Bruno Ramos Pereira

(123)

II - CONSIDERAÇÕES FINAIS - Possíveis dificuldades na aplicação do EEF (143)

III - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS - Bibliografia (148) - Documental (152)

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INTRODUÇÃO

A presente dissertação tem como objetivo apresentar a importância da análise da engenharia financeira nos contratos de concessões rodoviárias estaduais, como mecanismos de regulação econômica a ser analisada pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Foram comparados, nesse sentido, os estágios evolutivos dos contratos da 1ª Etapa do PCR, do fim dos anos noventa do século passado, e das Fases 1, 2 e 3 da 2ª Etapa do mencionado programa, após a criação da ARTESP. Em seguida, sugerem-se algumas modificações na elaboração dos próximos contratos.

O “problema” central desse estudo é demonstrar que,

a Engenharia Financeira dos Contratos de Concessão de Rodovias Estaduais, sob o ponto de vista da análise metodológica, é submetida a analise pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCESP?

A “hipótese”, a priori, é negativa, conforme

demonstraremos no decorrer do presente estudo. Para tanto o presente estudo foi estruturado em sete

partes, considerando-se esta introdução (Lee). A segunda parte discute o negócio concessões de rodovias, que versa sobre a outorga de concessões de rodovias com ênfase na legislação federal sobre concessão rodoviária e procedimentos para implantação das mesmas, do dimensionamento para a sua implantação através de seu fluxo de caixa, os tipos de concessões, as receitas e despesas associadas ao processo, o monopólio e oligopólio e da ausência de modicidade das tarifas de pedágio, sob os aspectos de fixação da tarifa, sugestões para operacionalizar o valor e modicidade das tarifas (Lee, Alencar, Pinho).

A terceira parte sintetiza as principais características

do contrato administrativo, considerando os aspectos que possam modificar o percurso do equilíbrio econômico-financeiro do ajuste, com vistas na economia de regulação. Na quarta parte, desenvolvemos análise do projeto de engenharia versus projeto financeiro, visando à exposição de riscos e compartilhamento de riscos entre os contratos de concessão de rodovias tradicionais (Schumaher, Yoshino, Rocha).

A quinta parte demonstra a metodologia básica para

analise do equilíbrio econômico-financeira dos contratos de concessão (Rego, Galípolo). E, finalizando a sexta e última seção trata dos estudos

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de casos que fundamentaram a hipótese do presente estudo (Lee, Alencar, Pinho, Schumaher, Yoshino e Rocha).

Nos últimos anos, a permanente limitação da

capacidade de investimento dos vários níveis de governo, obrigou a União, os Estados e Municípios a diminuir drasticamente os recursos destinados à manutenção e a expansão do sistema rodoviário no Brasil. A maior consequência foi uma crescente deterioração da qualidade das rodovias, seguida, em alguns casos, por uma limitação de sua capacidade em relação à demanda crescente por seu uso.

A insuficiência de recursos orçamentários e as

dificuldades administrativas na gestão dos recursos e na operação das rodovias foram os principais entraves encontrados pelos Estados e União para enfrentar o problema. A necessidade de se encontrar novos meios de equacionamento de fundos para a recuperação e expansão da infraestrutura tornou-se uma prioridade.

Para tentar reverter este quadro, a solução

encontrada pela União e por diversos Estados, foi à adoção de um novo mecanismo de financiamento da infra-estrutura rodoviária, a concessão rodoviária, pelo qual, vista a rodovia como um complexo que, em suma, envolve a prestação de um serviço público (a chamada “gestão rodoviária”), se delega à iniciativa privada, mediante licitação e subsequente contrato de concessão, a incumbência de prestação desse serviço público. No foco da concessão, deve estar um conjunto de ações, a serem desenvolvidas pela concessionária, envolvendo a realização de investimentos com vistas à recuperação e/ou ampliação físicas da malha, a operação da rodovia e a prestação de serviços inerentes às necessidades do usuário, com padrões de qualidade, do complexo rodoviário objeto da concessão, em troca da sua exploração, basicamente, pela cobrança de pedágio dos usuários.

A adoção deste processo de desenvolvimento da infra-

estrutura tem dois objetivos bem distintos: 1) o governo, em seus diferentes níveis, liberado da necessidade de manutenção das rodovias em condições mínimas de operação, disponibiliza recursos, que estavam comprometidos com tais atribuições, para o financiamento de outras atividades como construção de escolas, hospitais, saneamento básico, etc.; 2) melhora significativa na eficiência e na qualidade na operação do empreendimento ou na prestação dos serviços, sem que isso implique, necessariamente, na cobrança de pedágios substancialmente mais

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elevados do que aqueles que já estavam sendo praticados pelo setor público em algumas rodovias.

Dessa forma, a idéia central dos programas de

concessões rodoviárias (seja o federal, sejam os estaduais) é desonerar os cofres públicos, liberando recursos orçamentários para outros fins; obter em curto prazo a recuperação básica das rodovias e a médio e longo prazo a expansão da malha, acreditando na competência da iniciativa privada para fazê-lo; e, no caso das concessões onerosas7, captar para o tesouro nacional recursos destinados a outros investimentos rodoviários, fora da área das concessões.

Assim, no Brasil, a partir do início da década de 90, já

sob o amparo da Constituição de 1988, as experiências de concessões de rodovias em outros países, principalmente na América Latina (México e Argentina), estimularam o Ministério dos Transportes a desenvolver estudos visando à outorga de concessões de rodovias à iniciativa privada.

O processo de concessões de rodovias despertou o

interesse de todos os setores do transporte rodoviário: Administração Pública, setor empresarial e usuários.

A administração pública das rodovias, vendo na

concessão uma alternativa para viabilizar, em alguns casos, a realização de investimentos urgentes e para os quais se via incapaz, por falta de recursos orçamentários, tratou logo da definição e dimensionamento de casos de aplicações viáveis, e da implementação das respectivas concessões.

O setor empresarial, percebendo uma oportunidade de

aumentar seu patamar de riqueza através dessa nova modalidade de investimento na infraestrutura rodoviária, demonstrou seu interesse em participar dos empreendimentos, atendendo intensamente aos processos convocatórios promovidos pelo Governo Federal e pelos governos de alguns Estados, disputando pela outorga de rodovias em concessões.

7 Segundo Lee (1996), concessões onerosas são aquelas que envolvem

empreendimentos cuja rentabilidade econômica é grande o bastante para que o poder concedente possa promover as concessões, exigindo pagamentos pelas concessões e/ou auferindo parcelas das receitas decorrentes das explorações das rodovias, e ainda assim resultarem em empreendimentos atrativos para a iniciativa privada. Esse e outros tipos e modelos de concessões serão detalhados mais adiante.

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Os usuários, apesar de estarem conscientes da necessidade de ação do governo na recuperação, ampliação e conservação das estradas, cujos níveis de deterioração são por eles mesmos suportados, inicialmente, não se demonstraram totalmente favoráveis ao processo de concessões, segundo pesquisas de campo efetuadas pelos órgãos ligados ao transporte rodoviário, por considerarem abusivas as tarifas de pedágio. No entanto, atualmente, segundo as mesmas pesquisas de campo, o serviço prestado pelas concessionárias já tem maior aceitação.

O caráter inovativo e a falta de experiência dos

agentes envolvidos no processo de concessão à iniciativa privada dos serviços rodoviários vêm originando muitas discussões sobre a questão da revisão da tarifa de pedágio.

Sabemos que a tarifa de pedágio, atualizada pelos

reajustes e revisões, constitui a principal receita da concessão, sendo fundamental para que as rodovias concedidas ao setor privado existam independentemente do orçamento do Governo que não tem recursos suficientes pra todos os investimentos necessários em infraestrutura rodoviária.

A experiência internacional e a atual experiência brasileira têm demonstrado que a arbitrariedade do Poder Concedente é a principal fonte de riscos para o negócio de concessão. As pressões dos usuários sobre os governos são o motivo das constantes revisões de cláusulas dos contratos, principalmente de valores tarifários.

Por ser um contrato administrativo, existe a

possibilidade de alteração unilateral do contrato de concessão por parte do poder concedente, tendo em vista que este representa um interesse que se sobrepõe ao interesse do particular.

Entretanto, como se sabe, existe uma condição legal

que garante às concessionárias de qualquer serviço público do Brasil, incluindo-se nelas as concessionárias de rodovias, uma proteção contra riscos de abuso do poder público e revisão contratual. Trata-se da garantia do direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão. Esta garantia está estabelecida na Lei n. 8.987/95 (Lei das Concessões) e assegurada nos contratos de concessão.

Desta maneira, além de proteção contra riscos puros, a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro é uma maneira de

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proteger a concessionária contra eventuais arbitrariedades do Poder Concedente (riscos de abuso do poder público e revisão contratual).

Porém, basicamente, dois problemas têm dificultado a

aplicação eficiente do direito ao equilíbrio econômico-financeiro: 1) o entendimento e consenso do conceito de equilíbrio econômico-financeiro; 2) a lentidão dos sistemas jurídicos, que pode atrasar a reposição de tal equilíbrio em até vários anos, comprometendo ou até mesmo inviabilizando o negócio de concessão.

Paralelamente, destaca-se a importância da questão

da atualização tarifária, que envolve a necessidade de estudar os critérios que orientam tanto a revisão como o reajusta da tarifa cobrada dos usuários de rodovias sob concessão e submetidas à cobrança de pedágio.

A dissertação proposta pretende discutir e concluir

sobre as seguintes questões: Consolidação da conceituação de equilíbrio econômico-financeiro;

Discriminação dos instrumentos para diagnóstico da existência de

desequilíbrios econômico-financeiros e dos possíveis mecanismos de reposição desse equilíbrio;

Avaliação da aplicação dos reajustes e revisões de tarifas em relação

ao atendimento às peculiaridades e interesses dos Programas de Concessões Estaduais;

Avaliação dos critérios de reajuste e revisão, adotados nos Programas

de Concessões Estaduais, quanto à sua eficácia em relação ao reequilíbrio econômico-financeiro.

O objetivo final do trabalho é oferecer subsídios para o

requerimento, por parte das concessionárias junto ao poder concedente, da recomposição do equilíbrio econômico-financeiro e, portanto, espera-se que os resultados obtidos na dissertação proposta passam contribuir para o aperfeiçoamento de estudos referentes aos processos de concessões de rodovias à iniciativa privada.

Espera-se, também, que as considerações e

recomendações colocadas possam sensibilizar os agentes envolvidos no processo de concessão de rodovias, no sentido de buscar a remoção de

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obstáculos que ainda dificultam a consolidação da concessão como alternativa para o financiamento da infraestrutura rodoviária.

O presente estudo poderá contribuir junto ao Plano

Estratégico do TCESP, aumentando a efetividade das ações do TCESP (R01), contribuindo para o cumprimento dos programas governamentais (R02), aprimorando e agilizando a análise dos processos autônomos (E02), apurando denúncias relevantes e fundamentadas (P01), implementando ações corretivas durante o exercício (P02), redesenhando o processo de planejamento (P05), incrementando a avaliação de programas governamentais (P06), redesenhando e padronizando os procedimentos administrativos (M01), efetivando a gestão de pessoas (M02), e fortalecendo a capacidade de orientação e pedagogia do TCESP (M05), ou seja, implementando os objetivos estratégicos institucionais.

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CAPÍTULO I 1. O Negócio “Concessões de Rodovias”

1.1. Outorga de concessões de rodovias8

1.1.1. Legislação Federal sobre concessões de rodovias

A legislação nacional que rege os procedimentos para

outorga de concessões de rodovias é constituída, basicamente, pelas Leis n. 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei das Licitações), Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (Lei de Concessões), e pela Lei n. 9.277, de 10 de maio de 1996 (Concessões de Obras Delegadas).

Segundo Lee (1996), a Lei de Concessões (Lei n. 8.987/95)

regulamentou o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previsto no Artigo n. 175 da Constituição Federal de 1988. No caso de interesse específico para o setor rodoviário, essa legislação substituiu desatualizadas normas legais anteriormente vigentes, especialmente a constituída pelo Decreto-Lei n. 791, de 27 de agosto de 1969, que dispunha sobre o pedágio em rodovias federais.

A lei Federal n. 9.074 de 07 de julho de 1995, apesar de

orientada para o setor de energia elétrica, estabeleceu alguns princípios gerais, principalmente sobre outorga e prorrogação de concessões e permissões, aplicáveis também às concessões rodoviárias, que complementaram as disposições normativas da lei das concessões.

As normas legais vigentes no Brasil exigem que as outorgas

de concessões de rodovias sejam precedidas de licitações, através de concorrências públicas, das quais possam participar em igualdade de condições, tanto entidades públicas como privadas, não podendo o Poder Público, ao qual estejam ligadas entidades que desejarem participar dos processos licitatórios, conceder ou contar com qualquer tipo de subvenção ou privilégio.

8 Presente na monografia “O Equilíbrio Econômico-Financeiro nas Parcerias

Público-Privadas”, realizada por Sérgio Diniz Rocha, em 1997.

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A Lei de Concessões determina em seu Artigo 15 que no julgamento da licitação para concessão de um serviço público seja considerado um dos seguintes critérios: 1) o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; 2) a maior oferta, nos casos de pagamento ao Poder Concedente pela outorga da concessão; ou 3) a combinação dos dois critérios anteriores9.

A Lei de Concessões estabelece que a tarifa deva ser

fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisões (por alterações do equilíbrio econômico-financeiro da concessão) e de reajustamentos (por variações do poder aquisitivo da moeda) previstas em lei, nos editais e respectivos contratos. De acordo com a lei, os investimentos da concessionária devem ser remunerados e amortizados mediante a exploração dos serviços concedidos por prazo determinado.

A Lei de Concessões também expressa que a concessão

pressupõe a prestação de serviço adequado aos usuários, assim definido o serviço que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade10, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

Para Lee (1996), a inclusão do preceito de modicidade da

tarifa como condição de prestação de serviço adequado remete implicitamente ao Poder Concedente o dever de atentar para o correto dimensionamento dos serviços a serem objeto de prestação aos usuários, para que o valor da tarifa resulte módico para os mesmo.

1.1.2. Procedimentos para implantação de uma concessão

rodoviária

O processo de transferência do controle de uma rodovia deve seguir as seguintes etapas:

9 Enquanto o governo Federal adota o critério da menor tarifa para os

programas de concessão de rodovia, o Estado de São Paulo estipulou como método de licitação o modelo da maior oferta em dinheiro paga pela outorga da concessão.

10 A lei entende, sob essa condição “a modernidade de técnicas, do

equipamento e das instalações e sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço” (Lei 8.987, de 13/03/95).

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Preparação dos Editais de Licitação;

Aprovação Formal pela Diretoria Competente do DNIT (Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes)11;

Realização da Audiência Pública: para que os contratos fossem

formalizados foi definido previamente, através do Poder Concedente, a localização das praças de pedágio e as obrigações das concessionárias em relação os investimentos e aos serviços prestados aos usuários. Esses itens foram objeto de discussão com os respectivos legislativos e com a sociedade local através de audiências públicas;

Realização e Julgamento da Concorrência Pública: julgamento

da pré-qualificação dos interessados se as concessionárias atendem os quesitos técnicos, econômicos e jurídicos; julgamento da proposta técnica e da proposta financeira;

Formalização dos contratos;

Transferência da rodovia ao concessionário: marca o início da

vigência da concessão e, portanto, a contagem dos prazos contratuais para a execução das obras e serviços concedidos.

Admitimos que condição básica para a escolha da rodovia foi à existência de um volume de tráfego suficiente para possibilitar que os investimentos em obras e melhorias possam ser remunerados mediante a cobrança de uma tarifa de pedágio compatível com os benefícios recebidos pelos usuários.

1.2. Dimensionamento para implantação de uma concessão rodoviária

Para reunir em um contrato entidades com interesses diferentes,

o processo de concessão de rodovias à iniciativa privada envolve procedimentos preparatórios de ordem técnicos e administrativos bastante demorados e custosos.

Segundo Lee (1996), de um lado, na qualidade de poder

concedente, atua a administração pública do setor rodoviário, geralmente relutante em outorgar concessões para construção e exploração mediante pedágio das facilidades, mas que o faz impelido

11 Veio substituir o DNER (Departamento Nacional de Estradas de Rodagem).

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pela incapacidade de aportar recursos públicos para a construção das vias e pelas crescentes dificuldades administrativas para explorar ela mesmas, por administração direta ou indireta, o pedágio nas vias.

De outro lado, no papel da concessionária, atua entidade do setor

privado, que tem que investir capital, sob variadas condições de risco, na execução de obras e serviços em facilidades públicas (que, a rigor, nem integrarão seu patrimônio), tendo que conservá-la, operá-la e explorá-la comercialmente por longos períodos para poder cumprir sua função empresarial básica, que é a de aumentar seu patamar de riqueza e prosperar em função disso.

Esse modelo de parceria entre o Poder Público e a iniciativa

privada ainda é recente no Brasil e a experiência mundial tem mostrado que não é tão fácil manter concessões de rodovias à iniciativa privada em condições operacionais de negócios bem sucedidos, de longo prazo, e satisfatórios para as partes envolvidas.

De acordo com Lee (1996), na experiência mundial, encontramos

vários casos de insucesso experimentados por concessões de rodovias à iniciativa privada, explicados por fatores que vão desde projeções de demanda mal formuladas até mudanças nos regimes políticos nacionais, que acabaram por determinar a caducidade e a assunção das concessões pelo Poder Público.

Por outro lado, existem concessões à iniciativa privada bem

sucedidas, que vêm operando satisfatoriamente há longos anos, mesmo em regimes favoráveis à ação centralizadora e concentradora do Estado, como são os casos da França e da Espanha, exemplos de processos bem conduzidos, com projetos bem dimensionados técnica e economicamente, e que contaram com a firme participação dos governos envolvidos na implementação dos empreendimentos.

A experiência brasileira em concessões de rodovias à iniciativa

privada ainda é pequena (tem 12 anos), não oferecendo ainda lastro suficiente para fundamentar análises quanto aos seus desempenhos em condições reais de operação. A legislação nacional específica pertinente às concessões também é recente (fevereiro de 1995).

Essas considerações ajudam a justificar o fato da concessão de

rodovias à iniciativa privada ser vista de maneira cuidadosa por todos os agentes envolvidos na sua execução; ajudam, também, a melhor compreender as dificuldades que cercam esse tipo de

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empreendimento, já que o sucesso da concessão depende do atendimento às condições inerentes a participação de cada um desses agentes no processo.

A concessão de uma rodovia à iniciativa privada só é exeqüível

se, além de socialmente desejável e economicamente validada, o empreendimento tiver também rentabilidade econômica suficiente para atrair, como negócio comercial, a iniciativa privada. Sendo a rentabilidade econômica estabelecida basicamente em função dos dispêndios envolvidos na implementação, conservação e operação da rodovia e das receitas decorrentes da exploração da rodovia mediante a cobrança de pedágio, o estudo da concessão deve passar por um dimensionamento preliminar, que englobe, no mínimo:

1. Definição dos investimentos em obras e serviços incluídos na

concessão: investimentos para recuperação geral de todas as estruturas físicas da rodovia, inclusive obras de arte, restaurações do pavimento e adequação de capacidade e ampliações da malha e implementação de serviços de atendimento e socorro aos usuários;

2. Reconhecimento das contas de operação: manutenção,

conservação e operação da rodovia; 3. Estudos de alternativas de financiamento, incluindo os pertinentes

custos financeiros de aporte de capital; 4. Relação de custos administrativos e fiscais; 5. Estudos de renda dos usuários e de projeção de demanda de

tráfego incluindo considerações quanto à sua elasticidade-preço para análise do comportamento da demanda em função da implementação de pedágio.

1.2.1. Fluxo de caixa das concessões

O dimensionamento de um processo de concessão de

rodovias envolve a montagem de fluxos de caixa dos Investimentos Programados (obras e melhoramentos, equipamentos, veículos e sistemas de controle, outorga, etc.) e do Resultado Operacional Disponível (ROD), constituído pela Receita Operacional Líquida, descontado os Custos da Operação (pessoal de operação e administração transporte, serviços

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terceirizados, seguros, garantias bancárias, etc.), as Despesas Financeiras e os Encargos (Impostos de Renda e Contribuição Social).

O Resultado Operacional Disponível deve ser suficiente para

a adequada remuneração dos investimentos, considerando-se uma taxa interna de retorno compatível com outros empreendimentos de risco semelhante.12

A Receita Operacional Bruta origina-se na cobrança de tarifa

de pedágio aplicada sobre os veículos em circulação no trecho da rodovia, ao longo do prazo da concessão.

Os fluxos de caixa, assim obtidos, permitirão estudar a

rentabilidade econômica e a sustentação financeira da concessão, com as devidas análises de sensibilidade, tanto em função de variações dos investimentos programados e contas da operação (decorrentes das incertezas inerentes aos projetos de engenharia, aos processos de execução das obras e serviços e às instabilidades do mercado financeiro, etc.), quanto em função de variações das receitas de pedágios (devido, por exemplo, ao comportamento da demanda).

Esses estudos são de fundamental importância para tomada

de decisões do poder concedente, para a determinação das características e condições em que as rodovias poderão ser oferecidas à concessão, quanto para a análise, por parte de potenciais concessionárias, do interesse empresarial em desenvolver o negócio comercial constituído pela rodovia sob concessão.

Estudos de demanda e de comportamento da economia

brasileira fornecerão os dados de projeção de tráfego, devendo ser consideradas as reduções esperadas em virtude da implementação de pedágio.

Como as principais receitas da concessão são provenientes

da arrecadação do pedágio, as projeções de volume de tráfego são fundamentais para a avaliação da rentabilidade do empreendimento, principalmente nos casos em que os riscos de

12 Nos contratos de concessão das Rodovias Federais, as taxas internas de

retorno esperadas situam-se entre 16,5% e 24% a.a. (taxas efetivas, acima do IGP).

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tráfego são assumidos integralmente pela concessionária. É comum, nesses casos, que as concessionárias potenciais realizem estudos de demanda detalhados, independentemente dos estudos que tenham sido realizados pelo poder concedente.

Na realização de análises para o dimensionamento de uma

concessão, o poder concedente deve estimar os custos de obras e serviços a partir de planilhas de preços, de sua experiência na execução de obras sob regime de empreitada, de pesquisas de mercado ou através de estudos específicos de consultoria, chegando a uma estimativa de custos incorridos porque esses custos sofrem variações, não só de empresa para empresa, dependendo de suas características particulares, mas também em função dos diferentes arranjos organizacionais com que as eventuais empresas venham se estruturar para executar uma concessão.13

No caso de estudos realizados por concessionárias

potencialmente interessadas na concessão, às determinações dos custos provavelmente serão mais aprimorados, porque as empresas envolvidas não só conhecem mais profundamente suas estruturas de custos e as condições do mercado em que atuam diretamente, como também realizam tais estudos com maior nível de detalhamento e cuidado, já que a elas caberá a alocação de recursos para investimentos sob condições de risco.

Geralmente, as concessões de rodovias envolvem a

necessidade de investimentos iniciais significativos por parte das concessionárias antes que elas sejam autorizadas a iniciar a cobrança de pedágio.

Mesmo nos casos que não envolvem ampliação (ao menos

imediata) da capacidade, as concessionárias incorrem na necessidade de execução de investimentos imediatos na conservação (em alguns casos, na restauração) das rodovias, e na implementação de estruturas de cobrança de pedágio, incluindo eventuais serviços de apoio aos usuários.

13 Segundo Lee (1996), formas de associação que envolvem execução direta das

obras implicam em custos diretos de execução, ao passo que outras formas, envolvendo a contratação de terceiros, implicam em preços de execução, incluindo componente de lucro de pelo menos um intermediário no processo.

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Isso implica no fato de que, caracteristicamente, os fluxos de caixa dos empreendimentos sob concessão apresentam valores significativos de desembolso nos anos iniciais, seguidos de valores menores de dispêndios permanentes (relacionados com conservação, operação e exploração das rodovias) ao longo do prazo da concessão.

Outra característica das concessões rodoviárias é o longo

período de maturação dos investimentos (prazo para a recuperação dos investimentos)14.

Segundo Lee (1996) soma-se a isso os riscos associados

às concessões de rodovias, tais como as incertezas quanto às projeções de tráfego (mesmo contando com garantias do poder concedente).

Desse modo, para atrair capitais privados, as concessões

de rodovias devem apresentar, necessariamente, taxa de rentabilidades suficientes para compensar esses fatores de risco.

1.3. Tipos de concessões rodoviárias

Podemos dizer que os investimentos necessários à realização de

obras de adequação de capacidade e/ou conservação de uma rodovia estão diretamente relacionados ao tráfego que a demanda, de cujas características (principalmente do seu volume) decorrem geralmente tanto do porte das obras como os benefícios em montantes capazes de justificar economicamente os recursos a investir.

A qualidade econômica de um projeto de concessão depende

basicamente dos investimentos correspondentes à sua implementação e das receitas a realizar com sua exploração, que consiste no valor arrecadado com o pedágio menos os custos operacionais, incluindo a disposição desses valores no fluxo de caixa do empreendimento.

Em função desses parâmetros o empreendimento poderá

apresentar ou não rentabilidade econômica suficiente para torná-lo

14 Esse prazo é medido pelo “pay back” que é um indicador para a avaliação

de empreendimentos, dado pelo período necessário para a recuperação dos investimentos.

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atraente como alternativa de negócio para exploração pela iniciativa privada.

Existem concessões de rodovias cujas características lhes

conferem elevados níveis de rentabilidade econômica, seja por oferecerem poucos recursos a investir e/ou por apresentarem elevado número de usuários beneficiados com os investimentos. São os casos, por exemplo, de concessões para conservação e operação de rodovias que já receberam investimentos públicos em ampliação e melhoramentos, ou de renovações de concessões que não envolvem investimentos significativos nos primeiros anos.

Porém, no outro extremo, existem concessões que compreendem

elevados volumes de recursos a investir e/ou número relativamente pequeno de usuários beneficados, de maneira a resultarem em negócios pouco atraentes. São exemplos desse tipo de concessão as ligações rodoviárias de interesse estratégico ou social para o desenvolvimento ou para integração de regiões; essas concessões fundamentam-se em benefícios indiretos, auferidos pelos não-usuários das rodovias, e cujo suporte financeiro, se atribuído somente aos (relativamente poucos) usuários das rodovias, resultaria em valores de tarifa de aplicação inviável.

Provém daí um critério, relacionado com as rentabilidades

econômicas mostradas pelas concessões à iniciativa privada segundo o qual as concessões de rodovias podem ser classificadas em três tipos:

1. Concessões subsidiadas – compreendendo as concessões de

rodovias financeiramente inexeqüíveis, para cuja exeqüibilidade o poder concedente introduz facilidades sob a forma de subsídios diretos ou indiretos do governo às concessões, reduzindo o aporte necessário de recursos privados a níveis tais que as receitas decorrentes dos empreendimentos tornem os investimentos privados atrativos economicamente;

2. Concessões gratuitas – compreendendo as concessões de rodovias que, sem a participação de recursos públicos, envolvem aportes de recursos privados e valores de receitas de exploração tais que o empreendimento apresenta rentabilidade econômica suficiente para atrair o interesse da iniciativa privada em sua implementação;

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3. Concessões onerosas – compreendendo as concessões de rodovias que envolvem empreendimentos cujas rentabilidades econômicas são suficientemente grandes para que o poder concedente possa promover as concessões, exigindo pagamento pelas concessões e/ou auferindo parcelas das receitas decorrentes das explorações das rodovias, e ainda assim resultarem em empreendimentos atrativos para a iniciativa privada do ponto de vista da sua rentabilidade econômica.

1.4. Receitas e despesas associadas ao processo de concessão de

rodovia A exploração de uma concessão rodoviária envolve basicamente três contas: 1. Contas de implantação ou investimento programado: custos

vinculados às obras de melhorias e/ou ampliações da rodovia;

2. Contas da operação: custos de administração da rodovia;

3. Encaixe de receitas: receitas geradas a partir da cobrança da tarifa de pedágio.

Segundo Alencar (1998), as contas de implantação ou

investimentos programados se referem ao padrão de desempenho funcional que se planeja para a rodovia concedida. Esse padrão de desempenho imposto pelo poder concedente espelha-se nas cláusulas do contrato da concessão, principalmente nos quesitos de eficiência, segurança e conforto que os sistemas a serem implantados, ou restaurados, na rodovia devem ser capazes de proporcionar ao usuário.

As contas de operação, relacionadas à administração de todos os

sistemas que entram na composição da rodovia e fundamentais para a prestação do serviço entendido como adequado, estarão ligadas, justamente, à definição e à caracterização do serviço adequado, sintetizado no contrato de concessão, principalmente nos quesitos de regularidade, cortesia, prestação de auxílio, atualidade e, até mesmo, obrigações para com o poder concedente.

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As contas de operação também envolvem os custos da estrutura organizacional necessária para gerenciar a empresa concessionária da rodovia.

As receitas derivadas da cobrança da tarifa de pedágio estarão

vinculadas com as especificidades do contrato de concessão que definirá o valor básico da tarifa, o seu ciclo de ajuste, o índice ou a cesta de índices a partir da qual se calculará o ajuste do valor da tarifa e a distribuição dos postos de pedágio.

Além dessas contas vale à pena destacar, ainda, duas outras

contas: custos dos tributos incidentes sobre a concessão e custos de aquisição de capital.

1.5. O Monopólio? Oligopólio?

Para Possas15, Ponde e Fagundes16, em recente trabalho sobre

Regulação da Concorrência nos Setores de Infraestrutura no Brasil: elementos para um quadro conceitual, defendem que as políticas públicas de regulação da concorrência costumam abranger atualmente dois grandes blocos de questões. De um lado situa-se a política de defesa da concorrência, ou antitruste, voltada à prevenção e repressão de condutas anticompetitivas, incluindo o controle prévio de fusões e incorporações que possam conduzir a estruturas de mercado fortemente concentradas. O objetivo é o de exercer acompanhamento e correção contínuos das condições estruturais e das práticas correntes nos mercados domésticos, de forma a assegurar, ao lado de outros fatores sistêmicos (como, por exemplo, o grau de abertura externa da economia, a capacitação competitiva das empresas, etc.), um ambiente competitivo nas economias nacionais.

De outro lado situa- se a política de regulação das atividades de

infraestrutura, que frequentemente constituem “monopólios naturais” sob controle estatal, e que têm sido submetidos universalmente a processos de reestruturação e privatização total ou parcial. Neste caso, como no anterior, trata- se de preservar tanto quanto possível um ambiente competitivo, favorável à prática de preços não monopolistas e à qualidade dos serviços prestados, bem como à

15 Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de

Janeiro. 16 Professores da Faculdade Cândido Mendes do Rio de Janeiro.

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incorporação e difusão de novas tecnologias e serviços mais modernos, tendo em vista favorecer a eficiência econômica e o bem- estar social. No entanto, as dificuldades aqui são maiores, devido exatamente às peculiaridades técnicas, de um lado, e históricas, de outro, que conduziram nessas atividades à formação de monopólios públicos.

Conforme texto introdutório dos autores (POSSAS, PONDE E

FAGUNDES) o estudo tem como finalidade apresentar um quadro geral de referência conceitual para tratar o tema da regulação da concorrência nos setores de infraestrutura, num contexto de reforma do Estado com privatização de empresas estatais, como o brasileiro, buscando relacionar os correspondentes requisitos econômicos e institucionais com aqueles presentes na regulação da concorrência em sentido genérico, realizada pelos órgãos de defesa da concorrência, tais como o CADE, SDE, etc. Em três seções os autores dissertam sobre importantes preliminares conceituais sobre a relação entre concorrência e eficiência econômica, traçando alguns paralelos entre os dois padrões de regulação da concorrência antes mencionados, destacando pontos de contato analíticos e institucionais, assim como importantes diferenças. Também são tratadas de forma introdutória questões específicas da regulação de setores de infraestrutura, com referência às implicações regulatórias das estruturas de mercado existentes ou potenciais nesses setores, bem como apresentando um esquema conceitual para a caracterização de padrões de concorrência que destaca os problemas de regulação oriundos de mercados governados por dinâmicas específicas.

1.5.1. Concorrência, eficiência econômica e padrões de regulação.

Transcreveremos nos próximos tópicos apenas os textos

que interessam diretamente ao tema em análise, sem adentrarmos em questões do gênero esquema de análise, cujos autores (POSSAS, PONDE E FAGUNDES) buscaram maior complexidade no tema por eles abordado, passível de serem tratados em trabalhos específicos sobre o tema.

1.5.1.1. Objetivos da regulação

Ao contrário do que pode parecer - e não raro surge

no discurso político sobre o tema -, o objetivo central da

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regulação de atividades econômicas não é promover a concorrência como um fim em si mesmo, mas aumentar o nível de eficiência econômica dos mercados correspondentes.

É verdade que muitas vezes esses objetivos são

coincidentes, de tal forma que um aumento da concorrência - espontâneo ou como resultado de política - frequentemente conduz a maior eficiência. Mas o importante a destacar neste ponto é que tais objetivos nem sempre coincidem. Os casos típicos há muito tratados em Economia Industrial, são os chamados “monopólios (ou oligopólios) naturais”, caracterizados pela presença de economias de escala a tal ponto significativas em relação ao tamanho do mercado que este comporta apenas um pequeno número de plantas de escala mínima eficiente (com custo mínimo de longo prazo); no limite, uma única. Assim, qualquer tentativa de ampliar o número de produtores na indústria, de modo a estimular a concorrência, leva à presença de uma ou mais plantas de escala sub-ótima, e, portanto custos médios mais elevados que o mesmo nível de produção realizado pela oferta existente (monopolista ou oligopolista). Para esses casos, incluídos entre as convencionalmente chamadas “falhas de mercado”, aceita- se de forma generalizada, mesmo nas abordagens ortodoxas, a regulação pública do mercado, de forma a impedir a prática de preços monopolísticos, mantendo- os próximos do nível de custos médios (entre outros objetivos regulatórios). Em outras palavras, abre- se mão, em nome da eficiência econômica - no caso, expressa em custos e preços mais baixos -, de uma estrutura de mercado mais competitiva, isto é, capaz de maior grau de concorrência.

1.5.1.2. O conceito de eficiência econômica

Um aprofundamento da análise dos possíveis trade

offs regulatórios entre concorrência e eficiência requer um levantamento preliminar do(s) significado(s) do conceito de eficiência econômica. São utilizados na análise econômica basicamente três conceitos de eficiência: produtiva, distributiva e alocativa. O primeiro é o menos controvertido: consiste na utilização, com máximo rendimento e mínimo custo, da planta produtiva instalada e respectiva tecnologia; pode gerar dúvidas em termos de engenharia, mas tem

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sentido econômico claro. O segundo refere-se à capacidade de eliminação, por meio da concorrência ou de outro dispositivo, de rendas monopolísticas ou outros ganhos temporários por parte de agentes individuais. O terceiro, o de eficiência alocativa, é o mais controvertido e o que interessa diretamente ao tema em análise.

Em praticamente todas as aplicações normativas da

análise econômica, e especialmente nas áreas aplicadas de Microeconomia e Economia Industrial, a noção de eficiência alocativa, em particular a de origem paretiana, tornou- se praticamente sinônimo de eficiência econômica. Assim, considera- se determinado resultado econômico mais eficiente que outro se ele é superior de Pareto ao outro. Em geral considera-se que tal condição se cumpre na situação em que maior volume de transações é realizado (maior renda é gerada), na impossibilidade de estabelecer comparações entre utilidades de diferentes agentes - e, portanto, de avaliar transferências de renda entre agentes. Como se sabe, os chamados teoremas de bem- estar mostram que só mercados sob concorrência perfeita, em equilíbrio geral, permitem alcançar o ótimo de Pareto; com o que tal condição, aplicada a um mercado específico, se traduz em igualar o preço ao custo marginal, condição de equilíbrio das firmas sob concorrência perfeita.

Nas aplicações normativas ao mundo real, em que

não se verificam situações de concorrência perfeita, a condição paretiana é buscada, nas ações regulatórias, por aproximação. Freqüentemente toma- se a redução dos preços aos custos médios como um second Best adequado: seja mediante a criação de condições estruturais para que pressões competitivas sejam exercidas, quando no contexto da regulação exercida por políticas de concorrência (ou antitruste); seja por meio de preços ou tarifas administradas direta ou indiretamente, quando no contexto da regulação exercida sobre monopólios ou oligopólios “naturais”, típicas dos setores de serviços públicos de infraestrutura (utilities).

Uma alternativa conceitual interessante ao critério

paretiano estático, que vem sendo elaborada nos últimos anos, é algum tipo de noção de eficiência dinâmica, que leve em conta trade offs intertemporais entre preços/margens de

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lucro e eficiência produtiva/capacidade inovativa. Particularmente interessante nesse quadro é a interpretação neoschumpeteriana que focaliza o mercado como ambiente seletivo, e em conseqüência permite definir seu atributo de eficiência seletiva, isto é, sua capacidade enquanto ambiente competitivo de induzir e de “selecionar” inovações de produto e de processo que possam levar a eventual redução futura de custos e preços e a melhoria de qualidade dos produtos.

Nas condições de um ambiente econômico inovativo,

como já havia destacado J. Schumpeter, margens de lucratividade acima do nível competitivo podem ser não só toleráveis, mas até certo ponto mesmo desejáveis, de forma a viabilizar investimentos em P&D e em outros ativos de maior ou menor risco. O mínimo de que se necessita para introduzir tais elementos dinâmicos na análise e na politica regulatória é levar em conta, no referencial analítico, um trade off intertemporal entre rentabilidade (e portanto preços), vale dizer eficiência (alocativa) presente, e eficiência (seletiva) futura, expressa na expectativa de novos e melhores produtos e processos.

1.5.1.3. Padrões de regulação

Como explicitado pelos pesquisadores (POSSAS,

FONTE E FAGUNDES), há dois padrões básicos de regulação, quase sempre abordados de forma estanque na literatura e na prática da política de concorrência, mas que apresentam uma problemática comum e por isso devem ser tratados conjuntamente: (1) a regulação dos serviços públicos de infraestrutura (utilities), que por seu caráter mais diretamente interventivo poderíamos denominar regulação ativa; e (2) a regulação de mercados em geral destinada à prevenção e repressão de condutas anticompetitivas (antitruste), que por seu acionamento mais eventual, segundo motivações previstas em lei, poderíamos denominar regulação reativa.

As principais diferenças derivam do fato de que a

regulação “ativa”, diferentemente da “reativa”, constitui uma intervenção voltada não a induzir maior concorrência, mas a substituí- la por instrumentos e metas administrados publicamente, em atividades econômicas caracterizadas, no

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jargão tradicional, por “falhas de mercado”. O principal, mas não único pressuposto, como já observado, é o de que nesses casos uma estrutura de mercado mais competitiva levaria a maior ineficiência, devido à presença de significativas economias de escala (e escopo). Considera- se também que a presença de importantes economias externas para outros setores (outra típica “falha de mercado”) justifica a ação reguladora que, nesses setores - geralmente serviços de infraestrutura -, tem atuação permanente e de caráter interventivo, mantendo contínua monitoração do desempenho das empresas em questão.

Para as demais atividades, sujeitas à supervisão

geral “reativa” da lei de defesa da concorrência e autoridades antitruste, ainda que possam apresentar altos graus de concentração industrial, considera-se adequado tanto estimular a concorrência - mesmo em estruturas oligopolísticas - quanto prevenir prejuízos potenciais a ela. Para tanto é realizada monitoração ad hoc, não sistemática, acionada somente por dois mecanismos: por iniciativa de interesses privados ou difusos ameaçados (envolvendo condutas anticompetitivas previstas em lei), ou então na ocorrência de “atos de concentração” (fusões, aquisições), também previstos em lei, capazes de aumentar substancialmente o poder de mercado das empresas envolvidas e com isso o risco de futuras condutas prejudiciais à concorrência.

Em qualquer caso, como já mencionado, a meta da

atuação regulatória não é a concorrência em si, mas a eficiência econômica, tradicionalmente identificada com eficiência alocativa. Dada a inviabilidade operacional, e em muitos casos inclusive teórica, de alterar a estrutura de mercado numa direção mais competitiva, ambos os enfoques regulatórios em geral dispensam- na como objetivo central, satisfazendo-se quer com a presença de concorrência potencial numa estrutura concentrada (ameaças de entrada), no caso da regulação “reativa”, quer com a administração de preços “razoáveis” (não abusivos, próximos dos custos) e outras condições aceitáveis, no caso da regulação “ativa”.

34

Nesse mesmo contexto, ao menos no plano da teoria, é usual que em troca da aceitação pelo regulador de eventual aumento na concentração de estruturas de mercado, e consequente aumento provável do poder de mercado das empresas líderes, se imponha às mesmas a obtenção de ganhos de eficiência decorrentes ou associados à referida concentração; e, ademais, que tais ganhos sejam pelo menos em parte repassados aos consumidores. O procedimento teórico padrão que se recomenda adotar, seja na área antitruste, seja no âmbito da regulação de utilities, é o requisito de que ocorram ganhos de eficiência (produtiva) expressos em redução de custos, de magnitude tal (no espaço preços x quantidades) a compensar a provável perda de bem- estar de “peso morto” (perda de eficiência alocativa estática) associada ao suposto aumento de poder de mercado, admitindo que a(s) empresa(s) líder(es) se comporte(m) em relação a preços como um monopolista maximizador de lucros.

No entanto, é problemática a eficácia deste

procedimento de trade off entre eficiência alocativa estática e eficiência produtiva, não só pela própria validade teórica questionável do princípio alocativo estático paretiano, mas também por razões operacionais, considerando- se que os dados requeridos sobre custos e sobre o comportamento da demanda do mercado relevante dificilmente são disponíveis, mesmo quando o mercado é monopolista, o que só ocorre em casos específicos de regulação de utilities. Nos casos mais freqüentes de oligopólio, ainda que se busque cumprir o princípio geral proposto no referido trade off, a complexidade analítica envolvida é tão grande que o procedimento padrão deixa de ter um mínimo de pertinência.

Além disso, ressalte- se novamente a importância de

se analisar a eficiência do mercado em termos alocativos dinâmicos, e não apenas estáticos, de tal forma que o eventual trade off a ser estabelecido e cobrado pelo regulador entre aumento de poder de mercado e ganho de eficiência considere expressamente a eficiência seletiva do mercado, no sentido acima definido.

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1.5.1.4. Mecanismos de regulação

A regulação “reativa” de mercados apoia-se na lei de defesa da concorrência, que basicamente lhe oferece como mecanismos apenas o controle preventivo de atos de concentração econômica (no Brasil, pelo Art. 54 da Lei 8884/94), os quais podem no limite ser desconstituídos se houver forte presunção de graves prejuízos à concorrência; bem como multas e outras sanções no caso de infrações à lei decorrentes de condutas consideradas anticompetitivas (Art. 20 da mesma Lei). Portanto, a discussão sobre mecanismos de regulação restringe- se essencialmente à regulação “ativa” dos setores de utilities em suas várias modalidades. Nesta seção será feito um conjunto de referências muito concisas aos tipos de instrumentos nela utilizados. Note- se que o foco quase exclusivo deste tipo de regulação na experiência internacional é colocado sobre regras de tarifação.

Pode- se definir um regime tarifário a partir das regras

de fixação dos preços das empresas reguladas, bem como da estrutura de produtos /serviços sobre a qual incidem. Entre as modalidades mais utilizadas de regimes tarifários, destacam- se os seguintes:

1.5.1.4.1. Tarifação pela taxa de retorno

Adotado por longo tempo nos E.U.A.,

consiste na adição aos custos de margem contendo uma taxa de retorno considerada adequada como custo de oportunidade. Os principais problemas são: a dificuldade de avaliar custos, que servem de base para a dterminação do preço, especialmente devido à assimetria de informações entre empresa(s) e órgão regulador; o caráter controvertido da definição dos custos (históricos ou de reprodução); a indefinição a priori sobre a taxa de retorno arbitrada. De modo geral, o método é criticado por induzir à ineficiência (falta de estímulo à redução de custos, na ausência de competidores) e possivelmente ao sobreinvestimento, além de acarretar elevados custos de regulação (obtenção e

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processamento de informações, monitoração de desempenho, consultoria, etc.).

1.5.1.4.2. Tarifação pelo custo marginal

A ocorrência de oferta de multi- produtos

em vários segmentos dos setores de infraestrutura (eletricidade e telecomunicações, por exemplo) levam à preocupação crescente com a distribuição mais racional dos custos. A tarifação pelo custo marginal de cada serviço/produto poderia favorecer tal resultado, reduzindo as ineficiências decorrentes de subutilização da capacidade. As dificuldades principais referem- se a que critério adotar para cobertura dos custos fixos e à complexa informação necessária sobre custos em geral, com os tradicionais problemas de assimetria de informação envolvidos.

1.5.1.4.3. Regulação pelo desempenho (yardstick

competition)

Baseia- se na introdução de incentivos à maior eficiência pela eliminação de excessos de assimetria de informações quando há várias empresas reguladas - por exemplo, quando ocorre distribuição em âmbito regional dos serviços. O desempenho da(s) firma(s) regulada(s) é aferido pela comparação com uma referência média, um benchmark, que induza ao acompanhamento de aumentos de produtividade e redução de custos praticados por outras firmas do setor. Um inconveniente é a possível colusão entre essas firmas para apropriar- se de sobrelucros.

1.5.1.4.4. Price cap

Introduzido no contexto da reestruturação

com privatização realizada na Inglaterra no setor elétrico, este mecanismo de fixação de tarifa compreende uma regra de reajuste por índice público de preços, acompanhada de previsão de redução de custos por aumento de produtividade,

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com o objetivo de estimular, de forma muito simples e transparente, a busca de aumento de eficiência microeconômica. A fórmula típica:

onde IP é um índice de preços (originalmente ao consumidor, mas isso não é estritamente necessário) e X um redutor de produtividade predeterminado, pode ainda ser incrementada pelo acréscimo de um componente Y de “choque de custos”, isto é, não corriqueiro e basicamente imprevisível:

Este último, em princípio pensado para

absorver aumentos abruptos dissociados do comportamento incremental de longo prazo da tecnologia e da produtividade, pode evidentemente abranger também reduções imprevistas de custos. As desvantagens usualmente atribuídas a este mecanismo consistem, principalmente: na dificuldade em lidar com situações de multi- produto - para as quais uma possível solução consistiria em introduzir diferentes caps; na dificuldade em aferir as reais melhorias de qualidade eventualmente alegadas - o que, de resto, também está presente em outros métodos; e na definição inicial do preço básico do qual se parte para rejustes periódicos a partir da fórmula.

1.6. Modicidade das tarifas

1.6.1. Fixação da Tarifa

A questão que nos preocupa com a taxa básica de juros elevada, SELIC, é com a taxa de retorno que atrai o interesse do empreendedor privado. Na medida em que os investidores podem preferir alocar as suas poupanças em títulos da dívida pública mobiliária, com liquidez e alto retorno. Normalmente, o

p = IP – X,

p = IP – X + Y.

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empresário compara a TIR com o custo financeiro do dinheiro do país, ou seja, com o custo de oportunidade do capital (COC). Uma taxa de juros elevada, como a praticada na época das primeiras concessões, provoca o aumento da tarifa inicial de pedágio.

O COC elevado tem um impacto significativo sobre o valor

da tarifa de pedágio inicial. O mais preocupante é que a tarifa inicial elevada não se dilui ao longo do tempo de vigência do contrato, pela garantia legal de manutenção do EEF. Em outras palavras, a TIR no momento inicial da assinatura do contrato, estará elevada e servirá de parâmetro para a concessionária solicitar revisões de tarifas, sempre que julgar necessária a sua recomposição.

A definição do valor da tarifa de pedágio deve atender a dois

princípios:

O Princípio do EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO – para garantir que as empresas concessionárias tenham um retorno adequado ao seu investimento, e;

O Princípio da MODICIDADE DAS TARIFAS – para proteger o usuário de potenciais abusos de monopólio.

Constata-se que as tarifas de pedágio apresentaram elevações reais (em relação ao IPCA/IBGE) ao longo do tempo (1995/2007).

Em torno de 50% nas concessões de rodovias federais e

mais de 220% na rodovia Anhanguera/Bandeirantes (SP). As razões para o aumento real das tarifas se embasam:

1. No elevado custo de oportunidade do capital – faz com

que a tarifa inicial já para de um patamar elevado; 2. Nas condições contratuais:

2.1. Equilíbrio Econômico-Financeiro – reajustes e revisões (EFF) superprotegem os contratos, praticamente eliminando os riscos do negócio (força

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maior, caso fortuito, econômico, risco político, risco regulatório, etc);

2.2. Pouca atenção dedicada à Modicidade das Tarifas –

conceito inapropriado e princípio pouco utilizado.

Como consequência o poder concedente perde a eficiência regulatória.

O Modelo de delegação ao setor privado adotado no PECR,

a lógica da forma de ressarcimento e remuneração ao concessionário e aos investidores, a bitributação existente e a pesada carga fiscal elevam as tarifas. A exigência de realização pelo concessionário de encargos de serviços públicos e o pagamento de valores de outorgas, depois transferidos aos usuários, onera desnecessariamente estes últimos, os cidadãos e o setor produtivo. Explicando, em boa parte, o valor elevado das tarifas.

Neste momento de retomada do desenvolvimento, os

impostos e tributos incidentes sobre as concessões rodoviárias são totalmente inaceitáveis, exigindo uma ampla e urgente revisão por parte do Governo – como, em parte, já aconteceu nas novas concessões federais. As condições do PECR não podem se estender para o futuro.

Mudanças no modelo de delegação ao setor privado,

isenções ou incentivos compensatórios, e novas licitações podem resolver estes problemas.

Na fixação das tarifas não tem sido observada a modicidade

da tarifa para o usuário consumidor. Como prescrevem o Art. 6 º, § 1 º, incisos III, IV, V e Art. 39, incisos X e XI da Lei 8.078/1990, e o Art. 6 º, § 1 º da Lei 8.987/1995.

A tarifa módica deve assegurar que os benefícios diretos

resultantes da contraprestação para o usuário consumidor, e o preço desta, sejam equilibrados. Isto claramente não acontece no PECR.

Os custos de produção indenizados pela tarifa módica

devem corresponder a gestão em regime de eficiência, ao ressarcimento de tributos e impostos efetivamente pagos, a

40

preços de obras e serviços, taxas de juros e de remuneração de capital considerados normais, comparados à realidade do mercado. Os custos operacionais, no PECR, são abusivos.

Em dez anos de operação das concessionárias do PECR,

apesar das reiteradas reclamações dos usuários e consumidores, não foram obedecidos os mandamentos legais. A tarifa é abusiva.

1.6.2. Definições dos dois conceitos que constam nos contratos

de concessões federais 1 – Mocidade das Tarifas: “a justa correlação entre os

encargos da concessionária e a retribuição dos usuários da rodovia, expressa no valor inicial da Tarifa Básica de Pedágio”.

2 – EEF: “o equilíbrio, em caráter permanente, entre os

encargos da concessionária, previstos no Programa de Exploração da Rodovia, e as receitas da concessão, expresso no valor inicial da Tarifa Básica de Pedágio”.

Estas definições são equivalentes, apesar de tratarem de

objetos distintos, pois a expressão retribuição dos usuários da rodovia (modicidade) significa a arrecadação das tarifas de pedágio, que, em termos econômicos, equivale às receitas da concessão (EEF). Por isso, a nosso ver, a definição do princípio da modicidade das tarifas é equivocada, pois se limitou a repetir o conceito de EEF, no qual a tarifa deve ser suficiente para cobrir os encargos da concessionária.

1.6.3. Sugestão de novo conceito de Modicidade das Tarifas

Por este conceito, a Modicidade das Tarifas é definida pelo

lado da receita, isto é, receitas adicionais às previstas e ganhos econômicos devem ser compartilhadas com os usuários. Constatou-se que o equilíbrio econômico-financeiro está operacionalizado, primordialmente, em termos de proteção às alterações de custos das concessionárias.

Entende-se que existe uma interação entre os dois

conceitos: O EEF protege os concessionários quanto aos impactos nos custos e a modicidade tarifária beneficia os

41

usuários pelo compartilhamento de ganhos econômicos, de produtividade e de receitas adicionais não previstas. Portanto, são princípios que se complementam.

1.6.4. Sugestões para operacionalizar a Modicidade das Tarifas

1. Repassar à tarifa parte dos ganhos de produtividade da

concessionária oriundos da redução de custos de manutenção e operação, ao longo do prazo de concessão;

2. Compartilhar o risco do fluxo de veículos entre a concessionária e os usuários, ao longo do prazo de concessão, para que as variações do comportamento da demanda, quando diferentes do inicialmente projetado, sejam refletidas nas tarifas;

3. Compartilhar receitas alternativas, complementares,

acessórias ou projetos associados entre concessionários e usuários, como por exemplo, as oriundas de serviços de telecomunicações em galeria seca, propaganda, exploração de áreas de serviço e permissão pelo poder concedente da utilização de faixa de domínio público pelo concessionário, e;

4. Repassar à tarifa parte dos ganhos econômicos oriundos

de redução do risco de crédito, o que permitiria que os financiamentos originalmente contratados ao serem repactuados a taxas de juro menores, tragam benefícios tanto para as concessionárias, quanto para os consumidores.

5. Por fim, o prazo das concessões deve ser tratado nos

editais como uma variável com características econômicas. Isso implica que ele não deve ser fixado a priori. Para cada projeto, ele está relacionado com o volume de investimentos necessários, com a taxa de retorno do empreendimento e a demanda (fluxo de veículos) que participa do cálculo do tempo necessário para recuperar os investimentos iniciais do projeto (payback).

42

1.6.5. O valor do pedágio e sugestões para operacionalizar a modicidade das tarifas

Os custos de produção indenizados pela tarifa módica

devem corresponder a gestão em regime de eficiência, ao ressarcimento de tributos e impostos efetivamente pagos, a preços de obras e serviços, taxas de juros e de remuneração de capital considerados normais, comparados à realidade do mercado. Os custos operacionais, no PECR, são abusivos.

Em dez anos de operação das concessionárias do PECR,

apesar das reiteradas reclamações dos usuários e consumidores, não foram obedecidos os mandamentos legais. A tarifa é abusiva.

43

CAPÍTULO II 2. Os Contratos de Concessões de Rodovias

2.1. Contrato Administrativo – Características

Concessão de Serviço Público, tendo em vista assegurar que os benefícios auferidos pelo particular, em razão do contrato de concessão, guardariam sempre a mesma proporção em relação aos encargos por ele assumidos.

Havendo um aumento de encargos para o concessionário, o

contrato deveria ser revisado com o fito de encontrar uma maneira de compensar a perda verificada, podendo resultar desta revisão um aumento de tarifas dos serviços prestados ou alguma outra forma de benefício financeiro para o particular.

A intenção do equilíbrio econômico-financeiro tinha por objetivo

garantir a continuidade do contrato de concessão de serviço público e, por conseguinte, da prestação do serviço.

Com o tempo, o conceito de equilíbrio econômico-financeiro passou a

ser aplicado aos contratos administrativos, na sua totalidade. Os contratos administrativos são integrados por duas espécies de cláusulas: as regulamentares e as econômicas. Tiramos da doutrina o esclarecimento de cada uma dessas cláusulas:

As regulamentares ou ‘de serviço’ versam sobre o desempenho

das atividades de prossecução (atendimento) do interesse público. As cláusulas econômicas asseguram a remuneração do particular17.

A idéia de equilíbrio significa que em um contrato administrativo

os encargos do contratado (cláusulas regulamentares) equivalem à retribuição (cláusulas econômicas) paga pela Administração Pública. Por isso se fala na existência de um equilíbrio: o econômico-financeiro.

O conceito de equilíbrio econômico-financeiro surgiu na França,

no início do século XX, e contemplava, inicialmente, os contratos de concessões.

17 Definições baseadas em Marçal Justen Filho.

44

Hoje, a ideia do equilíbrio econômico-financeiro é aceita e consagrada nos meios jurídicos e doutrinários, tornando-se quase um princípio do Direito Administrativo, e ainda guardando o mesmo objetivo que o motivou.

O equilíbrio financeiro ou equilíbrio econômico do contrato

administrativo, também denominado equação econômica ou equação financeira, é a relação que as partes estabelecem inicialmente, no ajuste, entre os encargos do contrato e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, do serviço ou do fornecimento.

Em última análise, é a correlação entre objeto do contrato e sua

remuneração, originariamente prevista e fixada pelas partes e números absolutos ou em escala móvel. Essa correlação deve ser conservada durante toda a execução do contrato, mesmo que alteradas as cláusulas regulamentares da prestação ajustada, a fim de que se mantenha a equação financeira ou, por outras palavras, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato (Lei 8.666/93, art. 65, II, "d", e § 6º).

A equação econômico-financeira do contrato é tema recorrente

de estudo nas concessões de serviços públicos. Ainda em modelagens mais simples, o tema costuma suscitar debates intensos. Doutra forma não poderia ser, eis que toca o elemento econômico das concessões, essencial para sua implantação e sucesso.18

O problema do equilíbrio econômico-financeiro nas parcerias tem

sido enfatizado por alguns autores em publicações recentes, embora, às vezes, considerado num sentido mais amplo.

Grant (1996), falando especificamente das parcerias público-

privadas, assevera que a essência de tais parcerias são os benefícios mútuos proporcionados pelas mesmas, os quais devem ser vislumbrados desde a fase de projeto. Woodward (1994) afirma que o que existe em comum em todas as parcerias bem-sucedidas entre o setor público e a iniciativa privada é o reconhecimento e a sincera crença de que a cooperação possa gerar grandes dividendos para ambas as partes, especialmente quando vista sob o enfoque do longo prazo. George (1994) diz acreditar que uma parceria forte deve refletir de modo justo os interesses tanto do setor público quanto do setor privado.

18 Nota Técnica BNDES/AEP nº 09/2008, de 29 de julho de 2008.

45

O interesse público faz parte do reequilíbrio econômico-financeiro. Neste sentido, deve ser verificado se a qualidade do serviço foi mantida.

O desequilíbrio ocorre quando há qualquer alteração que afete a

equação econômico-financeira. Sob este prisma, o entendimento do que sejam encargos do contratado é amplo: abrange a prestação, o prazo e o local de sua execução, os tributos incidentes e qualquer outro elemento que tenha interferência direta.

A recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato é

ato vinculado da Administração, vez que é resguardado pelo art. 37, inc. XXI, da Constituição e garantido pelos artigos 57, §1º, 58, §2º, 65, inc. II, alínea d, e §6º, da Lei 8.666/93.

No entanto, há discricionariedade para a escolha da forma como

se dará essa recomposição. Há diversas maneiras possíveis e igualmente legítimas para recompor o equilíbrio econômico-financeiro de um contrato, devendo o interesse público balizar qual o meio mais adequado.

O processo genérico de recomposição do equilíbrio econômico-

financeiro do contrato se baseia nas instruções que a agência reguladora deverá fornecer às concessionárias, para que os pleitos sigam um nível adequado de padronização no que se referem ao formato do pleito, comprovações exigidas, indexadores utilizados, demonstrativos de cálculos, etc.

2.2. O Contrato de Concessão e a Parceria Público-Privada19 -

Particularidades

A concessão de serviço público pode constituir num contrato de longa duração. Assim, a probabilidade de haver descompasso entre a realidade verificável na execução e o que foi planejado, quer pela Administração, quer pela concessionária, é maior do que em outros contratos administrativos comuns.

Por outro lado, a concessão de serviço público ou PPP

apresenta-se atualmente no país como uma solução para a perda de

19 Referência: Parecer solicitado pela Comissão de Monitoramento das

Concessões e Permissões dos Serviços Públicos no âmbito da Secretaria dos Transportes do Governo do Estado de São Paulo, cuja autoria é de Antônio Carlos Cintra do Amaral.

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capacidade de investimento do Poder Público, verificada nos últimos anos ou décadas.

Atribui-se à iniciativa privada mediante concessão, a tarefa de

efetuar os investimentos necessários à satisfação do interesse da sociedade.

Nas concessões de serviço público, visa-se atender o interesse

de um segmento social claramente identificado: o dos usuários do serviço.

O objetivo precípuo do contrato de concessão de serviço público

não é o atendimento do interesse da Administração Pública, nem o interesse privado da concessionária, ambos secundários.

Administração Pública e concessionária devem envidar esforços,

em colaboração mútua, para melhor atender o objetivo de priorizar o interesse dos usuários.

No caso de concessões de rodovias, há outro segmento social

diretamente interessado na adequada prestação do serviço: populações dos Municípios do entorno.

Se desde a primeira metade do século XX já se falava no

princípio da colaboração, que rege os contratos administrativos em geral, o instituto da concessão de serviço público conduz atualmente ao fortalecimento da noção de “parceria” entre o Poder Público e a empresa privada concessionária, na medida em que esta exerce uma função pública, embora com o objetivo precípuo de satisfação de interesses próprios, legítimos, protegidos pelo ordenamento jurídico.

Essa realidade conduz inevitavelmente as partes de um contrato

de concessão de serviço público a situações concretas em que devem efetuar a revisão do contrato, adequando-o à realidade verificada na etapa de execução.

O Poder Público, ao abrir uma licitação decide, com base em

autorização legal (art. 15 da Lei 8.987/95), qual o critério a ser a dotado para o julgamento das propostas. Dentre esses critérios, os mais adotados tem sido o de menor valor da tarifa e o da maior oferta pela outorga da concessão.

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Entretanto, importante é destacar que todas estas modalidades permitem manipulações de diversas ordens que podem não atender o interesse público.

A diferença substancial entre estes dois tipos de critérios consiste

que, nos casos em que se julgam as proposta de menor valor da tarifa não há receita para o poder concedente. Já nos casos em que o critério é o de maior oferta de outorga, o poder concedente tem direito à receita. Este último é o caso do Rodoanel.

A receita auferida pelo poder concedente, no contrato de

concessão de serviço público, é acessória, secundária, já que o objetivo principal do contrato é sempre a prestação, ao usuário, de “serviço adequado”.

A concessionária tem a obrigação de efetuar este serviço e a

responsabilidade pelo seu descumprimento. De forma simplificada, a concessionária presta o serviço público,

cujo exercício lhe foi transferido pelo contrato de concessão, por sua conta e risco. Recebe do usuário, como contraprestação, uma tarifa (preço público), que é, na exploração de rodovias, o pedágio. Especificamente no caso das rodovias paulistas, paga ao poder concedente uma remuneração pela outorga da concessão. A obrigação de prestar serviço, e a responsabilidade pelo descumprimento dessa obrigação, é da concessionária, sem prejuízo da responsabilidade solidária do poder concedente, decorrente da manutenção, por este, da titularidade do serviço.

O risco econômico decorrente do contrato acessório, firmado

entre a concessionária e o usuário, é todo da concessionária, por isso não pode ser repassado ao poder concedente.

Tanto a receita quanto a despesa decorrentes da exploração dos

serviços podem ou não corresponder às projeções efetuadas. A receita pode ser menor ou a despesa maior do que as projetadas. A demanda pelos usuários, por exemplo, pode ficar bem abaixo do esperado, sem que isso dê à concessionária o direito à revisão do contrato ou a uma compensação pelo poder concedente. Esta é a álea ordinária do negócio20.

20 A álea ordinária corresponde aos riscos normais de qualquer

empreendimento e que devem ser suportados pelo concessionário. Não ensejam qualquer cobertura por parte do poder concedente.

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Os fatos que podem ser considerados ensejadores do restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro inicial o contrato principal (de concessão), são os resultantes da álea extraordinária.21

É comum a confusão entre os gastos com a operação e a

conservação do Sistema Rodoviário concedido e investimentos para sua ampliação.

Os gastos com a operação e conservação, assim como os

negócios jurídicos celebrados pela concessionária e terceiros, em nada interessam ao poder concedente. A este, interessam os resultados.

Interessa o cumprimento das obrigações da concessionária,

especialmente em relação aos usuários do serviço público concedido, aos quais deve ser prestado “serviço adequado”. Aliás, essa confusão talvez decorra de imprecisões do edital de licitação, que reflete um planejamento imperfeito, e que com alguma certeza será corrigido contando-se com a experiência adquirida nos últimos anos.

Os contratos administrativos são integrados por duas espécies de

cláusulas: as regulamentares e as econômicas. Tiramos da doutrina o esclarecimento de cada uma dessas cláusulas: as regulamentares ou “de serviço” versam sobre o desempenho das atividades de prossecução (atendimento) do interesse público. As cláusulas econômicas asseguram a remuneração do particular22.

21 Divide-se em álea administrativa e álea econômica. A álea administrativa

corresponde aos atos da Administração não como parte da relação contratual, mas sim como ente no exercício de seu poder extroverso (nos dizeres de Marçal Justen Filho), de imperium. A tais situações se aplica a teoria do fato do príncipe, o que acarreta integral indenização pelo poder concedente, uma vez que por ato da Administração, houve desequilíbrio na equação econômico-financeira, gerando indevido ônus ao concessionário, o qual não deve ser por ele suportado. A álea econômica corresponde a fatos globalmente considerados, conjunturais, naturais, cuja etiologia acaba por ser desconhecida, tais como as crises econômicas, desastres naturais e oscilações de câmbio. A tais situações se aplica a teoria da imprevisão, ensejando a partilha entre o concedente e o concessionário dos prejuízos decorrentes de tais fatos. São situações às quais os contraentes não hajam dado causa e que provocam profundo desequilíbrio da equação econômico-financeira, acabando por tornar extremamente onerosa a prestação do serviço pelo concessionário.

22 Definições baseadas em Marçal Justen Filho.

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A idéia de equilíbrio significa que em um contrato administrativo os encargos do contrato (cláusulas regulamentares) equivalem à retribuição (cláusulas econômicas) paga pela Administração Pública. Por isso se fala na existência de um equilíbrio: o econômico-financeiro.

É importante enfatizar que não existem trabalhos que

demonstram de forma metodológica o desenvolvimento das etapas de recomposição do equilíbrio financeiro-econômico dos contratos de concessão, mesmo porque seria necessário o livre acesso a vários projetos, visando à busca de pontos comuns.

A dificuldade para a obtenção de um modelo ou critério para

análise deste tipo de contrato reside no conhecimento da equação inicial do projeto, ou seja, o sucesso depende da engenharia financeira destes contratos. Estes dados são preservados a sete chaves, além de ser considerada pelos investidores a essência, o sucesso do negócio (empreendimento).

2.3. A Temporalidade da Concessão na verificação do EEF

(períodos longínquos)

Ao tratarmos de assuntos diretamente ligados ao equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão de rodovias, subentendemos que nesta matéria estão implícitos aspectos concernentes ao cenário de incertezas que majora o prêmio de risco da economia (rentabilidade, taxa de juros, taxa interna de retorno, taxa de custo do capital, taxa de juros média do mercado financeiro, prazos para investimentos, etc.).

Esses fatores estão diretamente ligados aos empreendimentos

com vistas em ganhos de capital junto ao mercado financeiro. Notadamente, tais ganhos se efetivam através de produtividade e ou desempenho.

Neste tópico, o destaque será para ganhos que não foram

produzidos através de produtividade ou desempenho. Refiro-me a transformação do cenário econômico da última década.

É fato que o risco Brasil no fim dos anos 90 era enorme, por

consequência as taxas de juro praticadas naquele período também eram altas. Com a mudança da nossa economia este cenário mudou.

50

Ocorre que os concessionários que firmaram contrato na década de 90, quando as taxas internas de retorno estavam em torno de aproximadamente 20% (vinte por cento), se apropriaram de um ganho econômico que, em tese, deveria ser divido para toda a sociedade.

Para alguns especialistas trata-se de questão que envolve a

gestão do contrato, que pode ser remediada, para tanto é necessário que haja interesse entre as partes envolvidas em rever as condições contratuais.

Neste sentido a São Paulo Transporte S.A. – SPTRANS, logrou

êxito, ao rever a Metodologia da Planilha Tarifária e o Equacionamento das questões vinculadas à Gestão dos Contratos com as Concessionárias e Permissionárias do Transporte coletivo de passageiros na cidade de São Paulo, com o auxílio da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas – FIPE23.

Esta mesa de negociações, entre os diretamente envolvidos

(concessionário, poder concedente e FIPE), tratou entre outros de excluir os ganhos que não eram provenientes do desempenho e/ou produtividade da Concessionária ou Permissionária. Como resultado os “usuários” pagariam tarifa módica.

2.4. Consequências Adversas e Impactos24

Segundo Rego e Galípodo (2009), ao argumentar sobre a

decisão de investimento, incertezas e ambiente não - ergódico25, a partir do momento que uma pessoa realiza um investimento, ela adquire o direito ao fluxo de rendas futuras que espera obter da venda de seus produtos ou serviços, enquanto durar esse capital,

23 Prestação de Serviços Técnicos Especializados de Consultoria Econômico-

Financeira, Assessoramento, Planejamento e Apoio a SPTRANS na Revisão Metodologia da Planilha Tarifária e no Equacionamento das Questões vinculadas à Gestão dos Contratos com as Concessionárias e Permissionárias do Transporte Coletivo de Passageiros da cidade de São Paulo.

24 Presente no Parecer Econômico sobre “Reequilíbrio Econômico-Financeiro de Contratos de Concessões Rodoviárias” da Fundação Getúlio Vargas, realizada por José Márcio Rego (Prof. Dr. de Metodologia Científica da Economia da EAESP/EESP da FGV; e, Gabriel Muricca Galípolo (Professor do Departamento de Economia da PUC-SP.

25 Os processos estocásticos, assim chamados porque apresentam um grau de

aleatoriedade ao longo do decorrer do tempo, dividem-se na cagtegoria de ergódicos, quando Daca evolução depende apenas do estado corrente e não-egódicos caso dependam da história.

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feita a dedução das despesas correntes necessárias à obtenção dos ditos produtos ou serviços. Isto significa dizer que os investimentos dependem da “Eficiência Marginal do Capital”, ou seja, os rendimentos esperados de longo prazo uma vez que a decisão de investir tomada hoje implica produzir para vendas futuras (Keynes, 1982).

Sobre a eficiência marginal do capital Keynes diz: “A escala da eficiência marginal do capital é de fundamental importância, por ser sobretudo através deste fator (muito mais do que pela taxa de juros) que a expectativa do futuro inclui sobre o presente. O erro de considerar a eficiência marginal do capital principalmente em termos do rendimento corrente do equipamento do capital, o que só seria correto numa economia estática onde nenhuma mudança futura pudesse influir sobre o presente, teve como resultado a ruptura do elo teórico entre o hoje e o amanhã. Mesmo a taxa de juros é, virtualmente, um fenômeno corrente; se reduzirmos a eficiência marginal do capital à mesma condição, renunciamos a levar em consideração, diretamente, a influência do futuro na análise do equilíbrio presente (Keynes, 1982, p. 122)”. Em outras palavras o investimento vai variar até aquele ponto da

curva de demanda de investimento em que a eficiência marginal do capital em geral é igual à taxa de juros do mercado. Assim, sob condições de incerteza, os empresários tomam suas decisões baseados em expectativas acerca dos resultados esperados (lucros) ao longo da vida útil dos ativos produtivos.

O incentivo para investir depende, então, da curva de demanda

por investimento e da taxa de juros. Entretanto, nem o retorno esperado de um ativo nem o conhecimento da sua eficiência marginal permite que se deduza a taxa de juros ou o valor presente desse ativo, pois a taxa de juros é determinada de maneira distinta da expectativa de retorno do investimento.

A taxa de juros nada mais é do que uma recompensa pela

renúncia à liquidez por um determinado período. Ela é ao mesmo tempo uma medida de relutância dos que possuem dinheiro em alienar os seus direitos de disporem do mesmo. A taxa de juros não é o ‘preço’ que equilibra a demanda de recursos para investir e a propensão de abster-se do consumo imediato. Ela é sim o ‘preço’

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que concilia a vontade de manter riqueza sob a forma líquida com a quantidade de moeda disponível.

A expectativa de uma queda futura na taxa de juros terá como

consequência baixar a escala de eficiência marginal do capital, pois as expectativas a respeito das taxas de juros já se refletirão, em parte, nas taxas de juros de hoje. O fator de maior importância é a extrema precariedade da base do conhecimento sobre os cálculos das rendas esperadas. O conhecimento dos fatores que regularão a renda de um investimento alguns anos mais tarde é, em geral, muito limitado.

Os sinais passados e presente, extraídos do mercado, não

fornecem informações seguras sobre o que lhes aguarda no futuro. As decisões de investimentos dos capitalistas são tomadas deforma descentralizada na economia e com base em expectativas, e não com base em evidências. A incerteza que povoa a natureza econômica é causada não pela simples incapacidade dos agentes coletarem e processarem todas as informações disponíveis, mas pelo fato de que as informações necessárias não existem no momento da tomada de decisão. Tal informação existirá apenas no futuro, que por sua vez, ainda será criado pelos agentes econômicos.

O empresário não possui, ex-ante, garantias de que seu

investimento terá o retorno esperado. O que permite uma relativa estabilidade do sistema são as instituições e regras, respeito aos contratos firmados, na tentativa, por muitas vezes insatisfatória, diga-se de passagem, de oferecer reações adequadas a possíveis instabilidades.

Tomar decisões a respeito de investimentos envolve avaliar o

ambiente em sua complexidade. Os indivíduos têm conhecimento apenas parcial de seu ambiente e é nesta condição que tomam suas decisões.

Existem incertezas sobre o futuro econômico. O fato de o futuro

ser afetado pelo conhecimento da sociedade e de não se poder saber agora o que será conhecido mais tarde é uma fonte crucial de incertezas. Nesse sentido, é necessário fazer uma distinção entre risco e incerteza. O risco pode, por meio de estatística, ser reduzido a uma certeza atuarial, já a incerteza não pode.

Segundo Keynes:

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“Se falarmos com franqueza, temos de admitir que as bases do nosso conhecimento para calcular a renda provável dentro de dez anos de uma estrada de ferro, uma mina de cobre, uma fábrica de tecidos, a aceitação de um produto farmacêutico, um navio transatlântico ou um imóvel no centro comercial de Londres pouco significam e, às vezes, a nada levam. De fato, aqueles que tentam, com seriedade, fazer um cálculo desta natureza constituem uma pequena minoria, cuja conduta não chega a influenciar o mercado. (...) Os homens de negócio fazem um jogo que é uma mescla de habilidade e de sorte, cujos resultados médios são desconhecidos pelos jogadores que dele participam. Se a natureza humana não sentisse a tentação de arriscar a sorte, nem de sentir a satisfação (excluindo-se o lucro) de construir uma fábrica, uma estrada de ferro, de explorar uma mina ou uma fazenda, provavelmente não haveria muitos investimentos como mero resultado de cálculos frios (Keynes, 1936, p. 161). Diante da incerteza sobre os acontecimentos futuros e de nossa

racionalidade limitada, há que se tomar decisões hoje sobre investimentos que se desdobrarão no futuro. O método habitual consiste em considerar a situação atual e depois projetá-la no futuro, modificando-a apenas à medida que se tenham razões mais ou menos definidas para se esperar uma mudança.

Sobre os teóricos que utilizam probabilidade para fazer previsões,

fica clara a crença em um ambiente econômico ergódico, ou seja, um ambiente que se caracteriza pelo fato de a frequência de determinado evento ser a mesma em todos os pontos do tempo. Neste caso, é possível quantificar o futuro a partir de um cálculo em termos de probabilidades, a probabilidade de determinado evento que converge para sua frequência; a partir da observação do passado, é possível prever o futuro.

As premissas utilizadas para se construir uma relação

probabilística não podem ser baseadas em conhecimento, especialmente conhecimento direto. Não obstante isso, uma decisão precisa ser tomada. Mesmo de forma débil os empreendedores têm que reunir qualquer conhecimento que eles podem acumular, tais como, a tecnologia atual, condições de financiamento, etc, e criar hipóteses sobre o comportamento de seus consumidores e de seus competidores, mudanças tecnológicas futuras mudanças de preços relativos.

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Em um mundo não-ergótico, não há rumos pré-definidos para a economia. Os agentes têm que criar sozinhos seus próprios cenários e atuarem sobre eles. A partir disso, a história resultará da fusão das ações humanas, de modo que não é possível a ninguém prever estas ações. Quando se pensa no mundo real da economia que envolve tempo histórico, o número de fatores desconhecidos é muito elevado. Em casos desta natureza, um número infindável de resultados pode ser obtido. Não é possível limitar o universo de resultados possíveis de probabilidades.

Não se deve concluir daí que tudo depende de ondas de

psicologia irracional. Os tomadores de decisões sabem que o retorno de um investimento requer um considerável tempo histórico entre essa decisão de investimento e suas consequências. Essa tomada de decisão estará sujeita a eventos futuros e gera uma tendência para se obter informações sobre qual será o ambiente futuro. O que apenas se deseja lembrar é que as decisões humanas que envolvem o futuro sejam elas pessoais, políticas ou econômicas, não podem depender da estrita expectativa matemática, uma vez que, como esclarece Keyne (1982), as bases para se realizar semelhantes cálculos não existem e o impulso inato para a atividade (acumulação de riqueza monetária), o chamado animal spirits (instinto animal), é que determina a dinâmica da economia capitalista.

Portanto, é importante ter em mente que existe uma dependência

entre a eficiência de determinado volume de capital e as variações na expectativa, pois é principalmente esta dependência que torna a eficiência marginal do capital sujeita as flutuações violentas que explicam os ciclos econômicos.

2.5. Equilíbrio Econômico-Financeiro

O conceito de equilíbrio econômico-financeiro surgiu na França,

no início deste século, e contemplava, iniciahnente, os contratos de Concessão de Serviço Público, tendo em vista assegurar que os beneficios auferidos pelo particular, em razão do contrato de concessão, guardariam sempre a mesma proporção em relação aos encargos por ele assumidos. Sendo assim, havendo um aumento de encargos para o concessionário, o contrato deveria ser revisado com o fito de encontrar uma maneira de compensar a perda verificada, podendo resultas desta revisão um aumento de tarifas dos serviços prestados ou alguma outra forma de beneficio financeiro para o particular.

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A idéia do equilíbrio econômico-financeiro tinha por objetivo garantir a continuidade do contrato de concessão de serviço público e, por conseguinte, da prestação do serviço. Com o tempo, o conceito de equilíbrio econômicotkanceiro passou a ser aplicado a todos os contratos administrativos. Hoje, a idéia do equilíbrio econômico-financeiro é aceita e consagrada nos meios jurídicos e doutrinários, tomando-se quase um princípio do Direito Administrativo, e ainda guardando o mesmo objetivo que o motivou.

É notório o fino de o Direito Administrativo e a Doutrina apresentarem o equilíbrio econômico-financeiro como um direito do particular, ou seja, o ponto de vista enfocado é sempre o da parte que contata com o setor público, omitindo-se que o governo também possa beneficiar-se de tal direito, quando for o caso. É compreensível que o Direito e a Doutrina enfatizem tão- somente o direito do particular nesta questão, uma vez que o Estado, nos negócios envolvendo simultaneamente interesses públicos e privados, é posto sempre como o lado mais forte, haja vista, por exemplo, a prerrogativa que lhe é atiibuída de poder até mesmo romper o contrato unilateralmente.

Além disso, poderão existir fatores sociais, estratégicos ou de política de ação que façam com que o governo assuma perdas econômicas ou financeiras em negócio com o particular, como em alguns casos de fomento, em que o governo propriamente dito nada receba (pelo menos não diretamente) em troca de beneficios concedidos a particulares.

Coadunando com essa linha de raciocínio, alguns autores defendem que certos beneficios auferidos, não pelo governo em si, mas pelos cidadãos, devam ser avaliados monetariamente e levados em conta na hora de se fazer a análise do tipo custo-beneficio de projetos na esfera pública. Assim, o que antes poderia se apresentar como um negócio desfavorável ao governo, sob o ponto de vista econômico-financeiro, pode passar a ser vantajoso, após a consideração dos beneficios auferidos pela população atingida pelo projeto em análise. A grande dificuldade desse procedimento reside no fato de que nem sempre é possível quantificar monetariamente os beneficios usufruidos pela população em ‘virtude da implantação de um determinado projeto.

Como se vê, existem implicações divsas a serem consideradas em questões dessa natureza. Porém, mesmo numa situação em que o Estado, visando a objetivos extra-negociais, assuma o ônus de um

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desequilíbrio econômico-financeiro numa parceria, é necessário que a Administração Pública tenha a noção da “distância” a que se encontra do ponto de equilíbrio, a fim de poder avaliar se compensa persistir naquela situação e por quanto tempo.

O problema do equilíbrio econômico-financeiro nas parcerias tem sido enfatizado por alguns autores em publicações recentes, embora, vezes, considerado num sentido mais amplo. Oram (1996), falando especiflcamente das parcerias público-privadas, assevera que a essência de tais parcerias são os beneficios mútuos proporcionados pelas mesmas, os quais devem ser vislumbrados desde a fase de projeto. Woodward (1994) afirma que o que existe em comum em todas as parcerias bem-sucedidas entre o setor público e a iniciativa privada é o reconhecimento e a sincera crença de que a cooperação possa gerar grandes dividendos para ambas as partes, especialmente quando vista sob o enfoque do longo prazo. George (1994) diz acreditar que uma parceria forte deve refletir de modo justo os interesses tanto do setor público quanto do setor privado.

Em todas essas colocações, percebe-se, de modo implícito ou explícito, a questão do equilíbrio econômico4inanceiro nas parcerias público-privadas. Mas, partindo para o campo prático, como verificar se uma parceria público- privada encontra-se em equilíbrio econômico-financeiro?

Robinson (1979), Professor do MIT (Massachussetts Institute of Tecnology), defende a aplicação de uma equação bastante simples para se obter o ponto de equilíbrio de urna joint venture. A equação é a seguinte:

Onde: “BenefitsA” corresponde ao somatório dos beneficios auferidos

pelo parceiro “A”;

“CostsA” corresponde ao somatório dos custos incorridos pelo parceiro “A”;

”BenefitsB” corresponde ao somatório dos benefícios auferidos pelo parceiro “B”; e

BenefitsA/CostsA = BenefitsB/CostsB

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“CostsB” corresponde ao somatório dos custos incorridos pelo parrceiro “B”.

Robirison chama atenção para o fato de que em cada lado da equação entrarão valores percebidos pelo parceiro correspondente, ou seja, o lado esquerdo da equação representa a razão entre beneficios e custos do parceiro “A”, percebidos pelo próprio parceiro “A”, assim como o lado direito representa a razão entre os beneficios e custos do parceiro “B”, percebidos pelo próprio. Tal observação é de fundamental importância, indicando que deva existir um perfeito consenso entre as partes envolvidas no projeto sobre o que cada uma delas considera como custo ou beneficio, a fim de que a análise do equilíbrio econômico-financeiro seja possível. Em uma parceria que pretenda ser de longo prazo deverá haver total transparência quanto aos números a serem aplicados na equação acima, sob pena de haver conflitos e descontentamentos, que poderão culminar no rompimento do negócio conjunto. Obviamente, se não houver transparência, os parceiros, ao analisarem o equilíbrio do negócio separadamente, poderão estar aplicando números completamente diferentes, obtendo, assim, resultados díspares.

Apesar da aparente simplicidade, a aplicação da equação de Robinson encontra problemas em algumas situações, por vezes complexas, que requererão certos conhecimentos e habilidade quanto ao uso de determinadas técnicas para a sua solução. Segundo Robinson, um destes problemas diz respeito à necessidade de isolar os gastos e os beneficios relacionados exclusivamente com o negócio da parceria de outros que não tenham relação com o empreendimento conjunto.

Robinson enumera, ainda, uma série de outras situações que tomam complicada a determinação dos valores a serem levados à equação por ele proposta, tais como: um dos parceiros efetua vendas de produtos para o empreendimento conjunto, auferindo lucro da transação; um dos parceiros compra produtos do empreendimento conjunto, transação esta que propicia lucro para a parceria; um dos parceiros paga royalties ao outro participante da parceria pelo uso de marcas, patentes, know-how, direitos de cópia, etc; um dos parceiros efetua pagamentos ao outro pela utilização de serviços, tais quais: marketing, treinamento de pessoal, processamento de dados, assistência técnica, gerenciamentos diversos, etc; um dos parceiros efetua pagamento de juros ao outro, em razão de empréstimo que lhe possibilitou a entrada no negócio; um dos parceiros ancuda bens de

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sua propriedade para o empreendimento conjunto; um dos parceiros reembolsa o outro pela utilização de recursos antes ociosos; uso sem ônus, por um dos parceiros, de facilidades da parceria; uso sem ônus, por um dos parceiros, de novas tecnologias e de pessoal treinado, frutos da parceria.

Além das questões acima, outro aspecto complicador citado por Robinson é o tempo. Uma unidade monetária hoje vale mais do que uma unidade monetária no fhturo, porquanto uma dada quantia em dinheiro hoje pode ser investida (ou aplicada) em algo que produza mais dinheiro.

Se o período a ser considerado for relativamente curto, a equação sugerida será perfeitamente aplicável sem maiores problemas, senão os já mencionados. No entanto, se o período considerado for longo, há que se raciocinar em termos de fluxo de caixa descontado, que são as entradas e saídas de dinheiro ao longo tempo, devidamente trazida.s a valor presente, mediante o emprego de uma taxa de juros, comumente denominada taxa de desconto.

A taxa de desconto a ser utilizada, a rigor, não há que ser a mesma para ambos os lados da equação, pois tal taxa destina-se a expressar um dos fatores condicionantes abaixo relacionados:

a) o custo de oportunidade26 do ente envolvido na parceria;

b) o custo de financiamento (taxa de juros cobrada sobre empréstimos tomados);

26 Mark Skousen aborda o teimo “custo de oportunidade” da seguinte maneira:

“Dadas as limitações de tempo e recursos, sempre há a possibilïdade de opções e substituições (trade-offs). Quando se quer fazer algo, deve-se renunciar a fazer outras coisas que se gostaria igualmente de fazer, O preço que se paga para realizar-se uma atividade é igual ao custo de outras atividades que devem ser sacnficadas para que a primeira se tome passível.” (extraido de um artigo da revista The Freeman, de jan/97, traduzido pelo Instituto Liberal do Rio de Janeiro e transcrito no Tablóide II. Noticias, de abrJ97). O custo de oporturudade, que pode ser expresso através de uma taxa de Juros, representa, portanto, o ganho praticamente certo que o empreendedor teria auferido se tivesse investido em outro negócio, preterido em função do empreendimento atual, por achar o agente empreendedor que esta opção, mesmo que apresente algum risco, poderá ser mais lucrativa do que aquela. Um bom exemplo & custo de oportunidade evidencia-se na seguinte situação: um funcionário estável de um órgão estatal adere a um plano de demissão voluntária, tendo recebido uma razoável indenização; este cidadão tem a garantia de que se investir o dinheiro numa caderneta de poupança, por exemplo, terá ao fmal de um ano o seu valor conigido pela inflação mais 6% (seis por cento) de juros, mas resolve aplicar o capital na compra de um táxi, acreditando que possa auferir um lucro bem maior do que o rendimento da caderneta. Neste caso, o custo de oportunidade do referido empreendedor é de 6% ao ano.

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c) o ganho médio habitual auferido em negócios; ou

d) uma taxa de retorno limite3, que expresse o ganho mínimo necessário para que o empreendedor se aventure no negócio.

Infere-se, portanto, que cada um dos parceiros poderá determinar a sua própria taxa de desconto, conforme qualquer um dos fatores determinantes acima citados, de acordo com a sua própria realidade.

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CAPÍTULO III 3. Os Contratos de Concessões de Rodovias (tradicionais)

A motivação para a realização deste trabalho é fruto de resultados de pesquisas anteriores (Curso de Avaliação Financeira – FIPE), significando um aprofundamento da discussão conceitual sobre o uso de indicadores financeiros e dados orçamentários/contábeis para avaliação e análise dos contratos de concessão.

O presente trabalho se utilizará da técnica da pesquisa exploratória,

com a utilização do método de estudo de caso, analisará a atuação de uma grande empresa, com destacada atuação no cenário nacional. Green, Tull e Albaum (1988) definem a pesquisa exploratória como aquela que visa identificar problemas, realizar um estudo mais aprofundado desses e formular novas opções de cursos de ação.

Para Campomar (1991), o método de estudo de casos implica numa

análise aprofundada de uma ou mais situações, nas quais se focam uma descrição complete e à análise do comportamento dos fatores de cada um dos fenômenos, sendo considerados irrelevantes os números envolvidos. Yin (1989) defende o método como sendo válido cientificamente, o que justifica a sua grande utilização nos estudos experimentais.

Assim, entende-se que o estudo em questão se encaixa dentro das

características e premissas que validem a sua realização.

3.1. Projeto de engenharia e projeto financeiro27 Os cronogramas físicos e financeiros decorrentes dos projetos de engenharia devem caminhar em concomitância, ou seja, quaisquer mudanças no cronograma físico automaticamente alterarão o seu correspondente no cronograma financeiro, daí a importância do exato cumprimento do projeto financeiro.

27 O assunto é de fundamental importância e exige uma análise profunda e

fundamentada para o seu devido entendimento. Contudo, a priori, não foi possível seu desenvolvimento técnico. Contudo a matéria, também, fará parte de outro estudo que visa apresentar o “Desempenho das Concessionárias de Rodovias Estaduais” no decorrer de 13 anos (1998-2011)de efetividade.

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Importante ressaltar que, verificado a eficiência da concessionária, através do uso de novas tecnologias ou de técnicas executivas que resultem em ganhos financeiros (por exemplo execução de investimentos com custos menores do que o inicialmente programado), a concessionária deverá antecipar obras (investimento), visando manter o EEF. Na maioria dos casos, onde se detecta investimentos efetivamente realizados com custos menores ao do Plano de Negócios apresentado pela concessionária, são realizadas compensações quando da formalização do EEF do contrato.

3.2. Prazo x prorrogação do contrato Termos aditivos que reconhece o desequilíbrio existente, bem

como outorga a prorrogação de prazo contratual como medida de reequilíbrio, segundo os especialistas mencionados, é a pior forma entre as possíveis para adequar o contrato.

Este tipo de prorrogação, que apenas visa corrigir valores

devidos, sob meu entender, permite a vinculação dos serviços necessários no decorrer do prazo estendido ao concessionário, já que haverá dissonância caso outra empresa venha a executar tais serviços.

Portanto, para o trecho concedido é temeroso que este tipo de

ajuste, possibilite ao contrato de concessão o entendimento de contrato vitalício.

3.3. Novos investimentos e investimentos fora do contrato

Conforme entendimento de Rego e Galípolo28, a hipótese de se

atribuir novos investimentos ou tributos ao concessionário, não previstos no contrato de concessão, com dispensa de reequilíbrio econômico-financeiro, em função de um suposto excedente em sua rentabilidade proporcionada por melhorias conjunturais no ambiente econômico, não deve se efetivar e é temerário ao próprio poder público.

28 José Marcio Rego e Gabriel Muricca Galípolo, professores da Fundação

Getúlio Vargas e Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, respectivamente.

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O objetivo ao se estipular uma Taxa Interna de Retorno na modelagem de um projeto de concessão, como os de rodovias, serve, essencialmente, de referência e parâmetro para o certame licitatório e3 correção de tendências que desviem as condições iniciais ao longo da vida do contrato.

A Taxa Interna de Retorno, que corresponde à expectativa do

vencedor da licitação, passa a ser um dado da equação econômico-financeira do projeto, mas sua utilidade precípua para o Estado é assegurar que, a não ser nas hipóteses especialmente ressalvadas no Edital, ele não se responsabilize pela futura rentabilidade do negócio, seja demandado por alterações das expectativas do Proponente ou afetado por variações do cenário econômico. Assim, a TIR limita o grau envolvimento do Estado na decisão, tomada pelo Proponente com base em suas expectativas sobre um cenário de incerteza.

Em última análise, portanto, configura a garantia do Poder

Público, em prol do interesse público subjacente à licitação, por meio da qual os limites de risco do Estado ficam pré-definidos e isentos da instabilidade futura, preservando as condições iniciais.

Exigir a absorção de novos investimentos ou tributos a pretexto

de comprometimento da rentabilidade do concessionário implica em compartilhamento da mesma com o setor público.

No caso das concessões comuns (com ou sem pagamento de

outorgas) a captação de demanda e capital é de conta e risco do empreendedor privado, diferentemente das parcerias público-privadas, onde é prevista a partilha de lucros e prejuízos, e o poder público oferece apoio ao parceiro privado na captação de recursos e mitigação de riscos, como o de demanda e cambial.

O entendimento de que transformações no ambiente econômico,

favoráveis à atividade privada em geral, geram um excedente na rentabilidade para o concessionário e permitem sua partilha com o poder público, abre a possibilidade do mesmo pleito, pelo concessionário, na situação inversa. Tal possibilidade é equivalente à de que concessionários de rodovias cujo processo licitatório tenha sido realiado durante ciclos virtuosos da economia, com baixas taxas de juros e alta demanda, peçam também alteração nas regras do contrato e redução em seu programa de investimentos ou renuncia fiscal do Estado, em decorrência de uma redução em sua

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rentabilidade proveniente de uma alteração negativa na conjuntura econômica, como a atual crise do sistema financeiro internacional.29 3.4. Tributos

Para Rego e Galípolo, o mesmo cenário descrito anteriormente,

para novos investimentos e investimentos fora do contrato, também se aplica a novos tributos ou tributos fora do contrato. 3.5. Equilíbrio econômico-financeiro

3.5.1. O conceito de equilíbrio

Segundo Oliveira (2001), as experiências latino-americanas

com concessões de rodovias mostram que as concessionárias estão expostas a uma séria de riscos políticos e regulatórios. Um dos principais mecanismos legais de proteção das concessionárias é a garantia do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão. Embora, essa garantia tenha uma sólida base legal, o conceito de equilíbrio econômico-financeiro não aparece definido nos contratos de concessão. Tampouco parece haver um consenso jurídico acerca de seu significado.

Para se chegar ao conceito de equilíbrio econômico-

financeiro podemos partir do conceito de equilíbrio em economia. “A idéia de equilíbrio é emprestada da física e significa o

estado de um sistema que não apresenta nenhuma tendência interna de mudança, um estado que toda a mudança só pode ser consequência de uma perturbação externa” (Oliveira, 2001).

Para o autor, na análise econômica, as mudanças internas

podem ser identificadas como alterações nas decisões tomadas por um agente. Por exemplo, em uma determinada empresa são tomadas decisões de investimentos, sobre a tecnologia empregada no processo de produção, sobre as contratações de mão-de-obra, etc. Na hipótese de que os agentes sejam racionais, um equilíbrio em determinado sistema econômico será

29 Presente no “Parecer Econômico sobre Reequilíbrio Econômico-Financeiro de

Contratos de Concessões Rodoviárias” da Fundação Getúlio Vargas, realizada pelo Doutor de Metodologia Científica da Economia da EAESP/EESP da FGV, Professor José Márcio Rego e pelo Professor do Departamento de Economia da PUC/SP,Gabriel Muricca Galípolo, em 2009.

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caracterizado pelo fato de que dadas as decisões efetuadas pelos outros agentes, cada agente não pode melhorar de posição pó meio de alteração na sua decisão.

Essa definição de equilíbrio econômico equivale a dizer que

um sistema econômico encontra-se em equilíbrio caso, para cada um de seus agentes, os benefícios gerados por suas decisões não sejam inferiores aos custos que elas ocasionam. Mas, isso só é verdade se as noções de custo e benefício forem interpretadas de modo mais abrangente. Em outras palavras, é importante lembrar que custos e benefícios não estão necessariamente associados a valores monetários, pois podem dizer respeito a avaliações subjetivas dos próprios agentes. 3.5.2. Equilíbrio econômico financeiro dos contratos de

concessões A condição para que um contrato esteja em equilíbrio, de

acordo com Oliveira (2001), é o fato de que pactuar o contrato com a concessionária seja a melhor estratégia para o Poder Concedente e que, simultaneamente, pactuar o contrato com o Poder Concedente seja a melhor estratégia para a concessionária.

Para o estudo do equilíbrio em contrato de concessões

partimos de dois pressupostos:

1. O concessionário tem como principal objetivo ao participar de um negócio de concessão aumentar seu patamar de riqueza. Para o concessionário, a concessão de rodovia, de acordo com Rocha Lima (1995), será o vetor de transformação de um certo padrão de riqueza – o investimento, num padrão de riqueza alternativo – o retorno.

2. O negócio de concessão é bom para o Poder Concedente. Em

outras palavras, o Poder Concedente considera que os benefícios da concessão superam seus custos, e que, no processo de licitação, foi escolhida a concessionária que oferecia a melhor relação custo/benefício. “Partindo-se dessa hipótese, garante-se que o Poder Concedente não tem como melhorar sua posição se não firmar o contrato com a concessionária, o que possibilita para efeito da análise do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, concentrar a

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atenção nas condições que farão com que a concessionária tenha incentivos corretos para também firmar o contrato, fazendo-se com que este tenha equilíbrio” (Oliveira, 2001).

Assumidas as duas hipóteses acima, podemos dizer que o

equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão está relacionado com a manutenção da sua taxa interna de retorno (TIR), que mede o poder de alavancagem que o empreendimento pode oferecer para o fluxo de investimentos que absorve.

3.5.3. Indicadores da qualidade econômico-financeira e sua

relação com o equilíbrio econômico-financeiro

A análise de qualidade econômica dos investimentos, do ponto de vista da rentabilidade, se trata com o indicador Taxa de Retorno e com o Prazo de Recuperação da Capacidade de Investimento (“pay back”).

“Os indicadores de qualidade expressam uma condição

econômica possível de ser atingida com o desenvolvimento e operação da concessão, ou pela capacidade da concessão em produzir riqueza num determinado nível” (Alencar, 1998).

Ainda segundo Alencar (1998), quando são arbitrados pelo

concessionário os níveis pretendidos de geração de riqueza, a partir do investimento de recursos no empreendimento, tem-se a condição econômica aceitável30, específica para cada concessionário, função da remuneração que pode ser alcançada em posições alternativas de investimento, cada qual associada a diferentes patamares de risco, no entendimento daquele que investe.

A aceitação de riscos por parte do concessionário, no

desenvolvimento da concessão em análise, deverá oferecer uma contrapartida para seus investimentos num padrão de remuneração que, medido pela taxa de retorno, alcance um patamar mínimo de atratividade, indicado pela taxa de atratividade (tat).

30 De acordo com Rocha Lima (1995).

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3.5.3.1. A taxa de retorno (TIR)

Nos contratos de concessões de rodovias trabalha-se com o conceito de Taxa Interna de Retorno – TIR, que indica a capacidade máxima que a concessão de rodovia tem de gerar rentabilidade, definida quando apresentada a Proposta de Tarifa pela licitante vencedora.

A Taxa Interna de Retorno – TIR mede, no conceito de média anual equivalente, o poder de alavancagem que o concessionário pode esperar quando investe na concessão, para obter retorno através de fluxo dos resultados operacionais disponíveis a cada ano.

Conforme estabelecido nos contratos de concessão,

a TIR é o indicador, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato é o ponto em que a TIR em análise é igual à TIR apresentada pela empresa vencedora da licitação e o equilíbrio, quando ameaçado, é restabelecido através da revisão de tarifa.

A TIR pode ser calculada pela expressão abaixo:

Onde, Ik = valor do investimento num determinado ano de

ordem k; Rk = valor de uma determinada parcela de retorno,

recebida pelo concessionário, num determinado ano de ordem k;

TIR = taxa interna de retorno associada ao investimento no empreendimento;

0 = momento da primeira parcela de investimento a realizar;

a = momento da última parcela de investimento a realizar;

b = momento do encaixe da primeira parcela de retorno; n = momento do encaixe da última parcela de retorno.

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3.5.3.2. O período “pay back”

O Prazo de Recuperação da Capacidade de Investimento – PRI ou “pay back” é um indicador que mede a possibilidade de retomada de capacidade de investimento do concessionário, após sua imobilização na concessão, isto é, o intervalo de tempo necessário para que os investimentos sejam recuperados.

3.6. A exposição ao risco

Numa concessão para exploração de uma rodovia os riscos mais

acentuados estão associados a:

1. Garantia de controle dos custos de implantação (obras), para que estejam contidos nos orçamentos;

2. Possibilidade de operar a rodovia com os custos de operação nos patamares lançados no cenário de análise;

3. Viabilidade de atingir o volume de tráfego estimado, com a

respectiva taxa de crescimento anual projetada, fundamental para identificar os padrões de taxa de retorno que se alcançará com a concessão;

4. Possibilidade do índice de reajusta para a tarifa de pedágio situar-

se no mesmo patamar do índice de reajuste geral de preços da economia, de modo que o poder de compra representado pelo valor da tarifa no momento do fechamento do contrato de concessão seja mantido durante o período de concessão. Como anteriormente mencionado, ao se analisar a qualidade

econômica de um investimento, é necessário compor o binômio [rentabilidade x riscos]. A rentabilidade é medida através de modelo, dentro de processo de simulação, que explora o desempenho do empreendimento, a partir de expectativas de comportamento arbitradas num determinado cenário referencial. Porém, a visão de comportamento produzida no cenário referencial da análise não representa uma antevisão do futuro, mas, sim, uma hipótese confiável de comportamento, apoiada em inferências extraídas de análises de

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operações equivalentes e em parâmetros de conjuntura econômica e do andamento do mercado31.

Para Rocha Lima (1998), a decisão de investir está presa a uma

certa configuração de riscos, em virtude de que há incerteza de que o comportamento e desempenho possam ocorrer dentro da hipótese estabelecida no cenário referencial. Essa configuração corresponde a considerar como serão os impactos, seja de distúrbios de comportamento, ou de conturbações no ambiente, no estado das variáveis que se usa como indicadores de qualidade econômica do empreendimento.

“A doutrina de análise de riscos consiste na avaliação no âmbito

exclusivo do investimento num determinado empreendimento, do impacto de distúrbios sistêmicos ou conturbações de ambiente sobre a qualidade do investimento, segundo os pontos de vista da rentabilidade, liquidez e segurança” (ROCHA LIMA, 1998).

Os distúrbios de comportamento, ou conturbações no ambiente,

referem-se às expectativas lançadas no cenário referencial, ao qual estão vinculados os indicadores da qualidade que sustentam a toma de decisão.

Com relação à rentabilidade arbitra-se, primeiramente, a taxa de

atratividade, taxa de retorno que o decisor aceitaria, para fazer o investimento nesse específico tipo de empreendimento, considerando exclusivamente o risco conjuntural em que está envolvido. Em seguida, arbitra-se o custo de oportunidade, como sendo a taxa de retorno que decisor aceita para investir em oportunidade, cujo risco despreza.

Com relação à liquidez, arbitra-se o prazo de recuperação da

capacidade de investimento (pay back) entendido como o máximo aceitável. A medida de segurança se faz pelo indicador de lastro do investimento32, que representa a relação entre o valor do empreendimento e o nível de exposição do investidor em um determinado momento.

Devemos então discutir os efeitos sobre a rentabilidade de

distúrbios de comportamento da concessão de rodovia, em relação às

31 Segundo Rocha Lima (1998). 32 No caso das concessões de rodovias, o lastro é o contrato de concessão.

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expectativas do cenário referencial, que representem desvios de orçamento, quebras de mercado, ou quebra de eficiência.

Segundo Alencar (1998), é necessário analisar os efeitos sobre

indicadores de rentabilidade das variáveis:

1. Desvio de orçamento – No ambiente do empreendimento e referente às contas de rentabilidade das variáveis;

2. Quebra de eficiência – No ambiente do empreendimento, aqui restritas ao incremento das contas de operação da concessionária;

3. Quebras de mercado – Na inserção do empreendimento,

segundo dois vetores de quebra, volume de tráfego inicial de menor intensidade relativamente ao projetado e taxa de crescimento anual, para o tráfego, também de menor intensidade;

4. Perda de poder de compra da tarifa – a aplicação da fórmula de

reajuste tarifário pode resultar num índice cujo tamanho é menor que o índice geral de preços na economia;

5. Flutuação da taxa de inflação – No horizonte de análise, porque

esta provoca perda de substância nos rendimentos recebidos pelos investidores.

As análises de desvios de orçamento, de incremento das contas de operação da concessionária (quebra de eficiência) e de quebras de mercado (variação no volume de tráfego e variação da taxa de evolução do tráfego) denominam-se análises da flutuação de variáveis de comportamento de forma discreta e permanente.

As análises de perda de poder de compra da tarifa e variação da taxa

de inflação constituem as análises da flutuação de variáveis de comportamento de forma dispersa (variáveis que não se comportam de maneira homogênea).

Também podemos analisar os efeitos cruzados da flutuação das

variáveis de comportamento (análises da flutuação de forma dispersa e cruzada).

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3.7. Excedente de rentabilidade33 3.8. Ambiente econômico/período34 3.9. Prorrogação de prazo e averiguação da equação original/inicial35 3.10. Compartilhamento de riscos

3.10.1. A assimetria de informação

Na situação de um único provedor de um determinado serviço de infra-estrutura – como é o caso, por exemplo, da exploração dos serviços de construção, recuperação, operação e manutenção de uma rodovia mediante a cobrança de pedágios -, a regulação assume o importante papel de garantir, por meio de mecanismos administrativos (licitação, tarifas, contratos de concessão, etc.), a eficiência do empreendimento, o equilíbrio-financeiro da concessão e a extração de benefícios em favor dos usuários ou do poder concedente.

As incertezas provenientes da imprevisibilidade do

comportamento de variáveis macro e microeconômicas e da assimetria de informações em favor das concessionárias, que fazem com que o comportamento das mesmas seja de difícil, custosa e complicada monitoração por parte dos reguladores, tornam a tarefa regulatória bastante complexa.

O fenômeno da informação assimétrica envolve duas

vertentes principais: uma externa e outra interna às empresas, correspondentes, respectivamente, à “seleção adversa” e ao “risco moral”.

“A “seleção adversa” é provocada pelo fato de o

regulador não ter o mesmo nível de informações que a empresa regulada a respeito de fatores exógenos que afetam a eficiência

33 O assunto é de fundamental importância e exige uma análise profunda e

fundamentada para o seu devido entendimento. Contudo, a priori, não foi possível seu desenvolvimento técnico. Contudo a matéria, também, fará parte de outro estudo que visa apresentar o “Desempenho das Concessionárias de Rodovias Estaduais” no decorrer de 13 anos (1998-2011)de efetividade.

34 Idem referência n. 33. 35 Idem referência n. 33.

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da empresa (parâmetros tecnológicos, comportamento da demanda etc.). O “risco moral” é provocado pelo fato de somente a empresa ter conhecimento do resultado de determinados movimentos intrinsecamente endógenos, tais como custos e resultado de medidas administrativas, o que gera a possibilidade de manipulação desses dados pela empresa, objetivando, por exemplo, obter vantagens na revisão dos contratos e na estipulação de metas regulatórias” (Pires e Giambiagi, 2000).

Por isso, embora fundamental, a regulação normativa do

governo não está imune à imperfeição. O grande obstáculo da ação regulatória reside, principalmente, nos conflitos de interesse entre os agentes envolvidos (regulador, concessionárias, governo e usuários). “Esses interesses divergentes, aliados às incertezas do ambiente decisório, às assimetrias de informação e às repetidas interações administrativas do regulador e do regulado, podem gerar riscos de captura do órgão regulador, que poderia, assim, passar a confundir o interesse geral com o interesse da empresa regulada” (Berg e Tschirhart, 1988).

Portanto, podemos dizer que o sucesso da atividade

regulatória, está diretamente relacionado ao estabelecimento de um ambiente institucional adequado. Este ambiente teria de ser composto por agências reguladoras independentes, que permitiriam a arbitragem eficiente dos conflitos inerentes à sua atividade, e por mecanismos regulatórios eficazes na distribuição dos riscos entre as diferentes partes envolvidas, em especial, com critérios de licitação transparentes e contratos de concessão que distribuam adequadamente os riscos envolvidos e garantam, ao mesmo tempo, o funcionamento eficiente e o equilíbrio econômico-financeiro da concessionária36.

3.10.2. Os modelos de regulação tarifária

O processo licitatório tem o objetivo de estabelecer uma

condição de concorrência através da competição pela entrada no mercado, permitindo que, dessa forma, os usuários possam

36 “Muito embora a licitação seja um mecanismo de introdução de

concorrência para a entrada em um mercado monopolista, não está afastado o risco de haver colusão entre os participantes de um processo licitatório quando vários concorrentes desenvolvem uma estratégia conjunta para vencer as licitações” (Williamson, 1985).

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se beneficiar de tarifas mais baixas do serviço oferecido em regime de monopólio natural37. Podemos identificar quatro modelos básicos de licitação de concessões de monopólios naturais: a disputa pela menor tarifa; a disputa pelo menor prazo da concessão; o maior valor de outorga; e a combinação dos três critérios anteriores.

Após a definição da tarifa inicial no processo licitatório,

existe a possibilidade do emprego de regimes tarifários, dos quais existem dois métodos mais conhecidos: a regulação da taxa interna de retorno - TIR (tarifação com base no custo de serviço) ou o estabelecimento de preço-teto (“price cap”).

3.10.2.1. Regulação pelo método da TIR

A regulação pelo método da taxa interna de

retorno é o regime tradicionalmente utilizado para a regulação tarifária dos setores de monopólio natural.

Por esse critério, a concessão deverá oferecer

um fluxo de retornos suficiente para remunerar o fluxo de investimentos que absorve e conter uma margem que proporcione uma taxa interna de retorno atrativa ao concessionário.

A regulação pelo método da taxa de retorno

implica que qualquer aumento nos investimentos programados repercutirá em uma revisão da tarifa com o propósito de manter a inicial taxa interna de retorno (taxa base).

37 A literatura define o Monopólio Natural como a situação de mercado em

que a empresa possua um tamanho ótimo de instalação e produção, suficiente para atender todo o mercado, de maneira que haja espaço para apenas uma empresa produzir suficientemente. Segundo Damha (2001), o Monopólio Natural existe sempre que as economias de escala de uma empresa conseguem atender a demanda total de um intervalo onde existam retornos crescentes de escala e, portanto, de redução dos custos médios. Na suposição de outra empresa entrar concorrendo neste mercado, os custos médios da indústria seriam elevados, pois ambas estariam produzindo sem aproveitar as economias de escala disponíveis. De acordo com a autora, o Monopólio é dito natural porque deriva-se da natureza da tecnologia e das preferências e renda dos usuários (que definem o tamanho do mercado) e não de uma manipulação artificial do mercado como consequência da utilização do poder econômico. Assim, neste sentido as Concessões Rodoviárias no Brasil têm características de um Monopólio Natural.

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“Uma vez estipulada esta taxa base a concessionária deverá submeter suas informações financeiras ao órgão regulador com o propósito de equilibrá-la periodicamente ou devido a uma mudança inesperada nos custos do serviço” (Vicusi et al., 1995).

Nesse tipo de regulação não existe incentivo

para o concessionário se tornar mais eficiente, reduzindo custos, já que implicará em redução de preços e manutenção da taxa base e, além disso, é um método de alto custo administrativo, pois exige um monitoramento constante da concessionária.

Na regulação pela taxa interna de retorno, a

qualquer momento, cada uma das partes, poder concedente e concessionário, poderá solicitar uma revisão tarifária, para mais ou para menos, com o intuito de restabelecer a taxa base.

Além da revisão tarifária, considerando a

existência de ambientes inflacionários, também é adotado o reajuste tarifário, que constitui o ajuste da tarifa devido aos impactos da inflação sobre os custos. É uma forma de indexação via índices de preços ou custos com períodos definidos.

No caso de fixação da tarifa através da taxa de

retorno, geralmente, o reajuste é fixado em função da variação dos índices dos principais custos para manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, já que o reajuste das tarifas pela variação dos custos poderá manter a taxa base de retorno. Normalmente, o reajuste tarifário, tem períodos fixos definidos.

“O método da taxa interna de retorno é

largamente utilizado na regulação dos serviços públicos nos Estados Unidos. Dados os níveis dos investimentos e dos custos e as condições da demanda, a agência reguladora fixa uma estrutura de preços que assegure à empresa uma taxa interna de retorno adequada. Na prática, as agências reguladoras dos Estados Unidos consomem a maior parte do seu tempo e dos seus

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RPI – X + T

recursos na tentativa de estimar essas taxas de retorno” (Viscusi ET al., 1995).

Segundo Damha (2001), esse método vem

sendo questionado, pois não incentiva a economia de custos. As empresas que reduzirem seus custos não se apropriam dessa eficiência, uma vez que as tarifas são reduzidas ao novo nível de custos de modo a manter constante a taxa interna de retorno inicialmente contratada. Outro fator a ser analisado é a quantidade elevada dos requisitos de informação para sua eficaz implementação. Ele exige um monitoramento constante das condições de demanda e de custos da concessionária.

3.10.2.2. O sistema “price cap”

O mecanismo de tarifação conhecido como

price cap baseia-se na definição de um preço-teto para os valores cobrados pela concessionária, corrigidos de acordo com a evolução de um índice de preços ao consumidor, o retail price índex (RPI), menos um percentual equivalente a um fator X de produtividade, para um período prefixado de anos. Esse mecanismo pode envolver, também, um fator Y de repasse de custos para os usuários,formando a seguinte equação:

“O objetivo do regulador, ao implementar a

fórmula tarifária RPI – X, é eliminar os riscos e custos da ação reguladora, dispensando, entre outras coisas, os controles que necessitarem de informações custosas, como no caso do critério pela taxa interna de retorno. Dessa forma, a adoção do price cap contribuiria para reduzir o risco de captura das agências reguladoras (ao não expô-las a uma situação de assimetria de informações) e para incentivar a ação eficiente das concessionárias, uma vez que, com preços fixos, elas poderiam apropria-se da redução de custos que viesse a

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ocorrer entre os períodos revisão” (Pires e Giambiagi, 2000).

No que se refere à qualidade do serviço,

verificou-se, de maneira genérica, que o método price cap, ao provocar a redução de custos através do fator X, não garante, o aprimoramento do atendimento ao usuário. Ao contrário, a obediência a um preço-teto médio faz com que a empresa apresente uma tendência ao subinvestimento para a melhoria da qualidade dos serviços, já que esse esforço representaria uma elevação do seu nível de custos. Isso gerou a necessidade do estabelecimento de padrões gerais que devem ser seguidos pela concessionária para o atendimento aos consumidores38.

Não há, na prática, a evidência conclusiva a

favor de um desses métodos de regulação, cada um deles depende da realidade na qual a concessão do serviço público está inserida e do nível de informação que o órgão possui.

De qualquer forma, independentemente do

critério de licitação adotado ou mesmo do regime tarifário empregado, as concessões requerem uma tarefa contínua de monitoramento, fiscalização e renegociação dos contratos, principalmente devido ao pequeno número de concorrentes potenciais.

Os programas de concessões rodoviárias no

Brasil, realizados nas três esferas do governo (Federal, Estadual e Municipal), se apresentam diferentemente

38 Segundo Claudio Alencar (1998) a bibliografia trata matematicamente o

método do seguinte modo. Seja R1 o reajuste permitido das tarifas no período t, It-1 a taxa de inflação acumulada desde o último reajuste e Xt o crescimento esperado para a produtividade até o próximo reajuste. Então, R1 = It-1 – Xt. Por exemplo, se o período de reajuste for anual, a inflação no período igual a 5% e a produtividade esperada igual a 3%, as tarifas podem ser ajustadas em até 5% - 3% = 2%. Desta forma, os ganhos de produtividade são integralmente repassados aos usuários, o que penaliza a competência do concessionário e não incentiva a busca da produtividade. No entanto, se se considera um fator de repartição dos ganhos de produtividade adotando a seguinte fórmula R1 = ((1 + It-1)/(1 + αXt))-1. Com α sendo o fator de repartição dos ganhos e variando entre 0 e 1. Quando α = 1, significa que os ganhos são repassados integralmente aos usuários. Posições entre 0 e 1 indicam repartições de ganhos.

76

em relação aos reajustes e revisões, entretanto, em todos eles a taxa interna de retorno é usada como referência de equilíbrio econômico-financeiro.

3.10.3. Classificação de riscos

A compreensão dos fatores de risco no momento da

elaboração dos contratos de concessão é fundamental para que os riscos se distribuam da melhor forma entre as partes.

“A distribuição dos riscos da atividade concedida

representa o aspecto crucial na modelagem do contrato de concessão, visto que, em linhas gerais, a atividade econômica fica sujeita a riscos provocados por eventos de distintas naturezas que podem influenciar a lucratividade ou o fluxo de caixa da concessão” (Arndt, 1998).

Podemos dividir os riscos em dois grupos distintos: os

riscos endógenos; e os riscos exógenos. De acordo com Oliveira (2001), os riscos endógenos são

aqueles que podem ser reduzidos pela identificação e atribuição de seu controle às partes que possuam o incentivo adequado para diminuir ao máximo a sua exposição a eles. Os riscos exógenos são aqueles que não podem ser controlados pelas partes envolvidas em um contrato, isto é, a origem dos riscos não pode ser alterada pela ação direta dos envolvidos no empreendimento.

3.10.3.1. Riscos exógenos

O risco econômico, os riscos de força maior, os

riscos financeiros e o risco político são riscos predominantemente exógenos.

1. Risco econômico: trata-se do risco de que a

demanda pelo produto não seja suficiente para gerar o fluxo de caixa necessário. No caso de concessão de rodovias pode-se citar: alteração no volume de tráfego ou mudança na composição do tráfego (mais veículos de passeio e menos de carga, por exemplo). Os riscos de tráfego estão relacionados à imprevisibilidade do comportamento de fatores macroeconômicos, por

77

exemplo, uma alteração na distribuição de tráfego entre rodovias provocadas por taxas de crescimento heterogêneas em diferentes zonas geográficas ou a existência de vias substitutas.

Para Pires e Giambiagi (2000), a dificuldade de

estimar o comportamento futuro de variáveis relevantes para o cálculo da rentabilidade econômica de um projeto será tanto maior quanto (a) menor o âmbito geográfico afetado e (b) maior ogrua de novidade do empreendimento e/ou as possibilidades de mudança do ambiente no qual o empreendimento está inserido. Em relação a (a), por exemplo, geralmente é mais difícil estimar qual será a taxa de crescimento futuro do tráfego rodoviário em um estado específico do que no país como um todo. Da mesma forma, em relação à (b), é mais fácil estimar o fluxo de tráfego rodoviário em uma estrada entre dois pólos urbanos já saturados do que o fluxo entre dois pólos que poderão sofrer grandes transformações durante o período de vigência de uma determinada concessão. O mais difícil de tudo é projetar a demanda por um serviço em uma área totalmente nova ou sobre a qual não se dispõe de um histórico estatístico que permita estimar com certa precisão a evolução futura da variável em questão39.

Portanto, como foi mencionado anteriormente,

é de se esperar que, diante da incerteza existente ao fazer o lance numa licitação, o concessionário decida pela concessão munido de análises que representem garantia de qualidade para este processo decisório, sem

39 “É evidente, por exemplo, que em 1996 era mais difícil estimar o fluxo

de veículos que transitaria a partir de 1997 pela Linha Amarela do que pela Linha Vermelha, ambas no Rio de Janeiro. A diferença é que, enquanto esta tinha sido inaugurada vários anos antes e podia-se estimar o seu fluxo de veículos com certo grau de conhecimento, a primeira seria inaugurada só em 1997, de modo que o fluxo de veículos que transitaria por ela era uma incógnita em relação à qual a variância das previsões era substancial” (Pires e Giambiagi, 2000). Outro exemplo ilustra a incerteza que marca o início da operação de um serviço novo. Trata-se da polêmica envolvendo a estimação do número de pessoas que transitariam no High Speed Surface Transport (HSST), projetado para circular entre a Barra da Tijuca e o Centro da cidade. “Segundo dois diferentes especialistas em transportes cvonsultados, o fluxo diário seria de 100 mil pessoas, conforme um deles, e de 200 mil, conforme o outro” (Jornal do Brasil, 12 de setembro de 1996 apud Pires e Giambiagi, 2000).

78

oferecer a falsa impressão de que pode se tratar de um investimento sem riscos. O binômio taxa de retorno X risco precisa estar aceito pelo concessionário. Isto permite certa condição de conforto em relação o risco de que, por exemplo, o comportamento efetivo da demanda seja inferior à estimativa feita pela empresa no cálculo de suas receitas.

Deve-se destacar que mesmo a concorrência

na disputa para ganhar a própria concessão não implica uma melhor estimativa dea projeção de demanda pelo serviço se todos os concorrentes tiverem graus similares de aversão ao risco, pois a tendência é que todos sejam conservadores ao estimar a demanda, em função do risco envolvido no negócio40.

2. Riscos de força maior: corresponde ao risco

de que algum evento possa impedir a operação regular do empreendimento. Alguns exemplos de risco de força maior são: quedas de barreiras provocadas por fenômenos climáticos, greve de funcionários, greve de caminhoneiros, incêndios, etc. Contratos de seguros é a proteção mais utilizada contra esse tipo de risco.

3. Riscos financeiros: tipologia de riscos que

podem ser decorridos de variações da taxa de juros ou por variações cambiais. O primeiro caso refere-se a situações em que o empreendimento é financiado a taxas de juros flutuantes ou que os prazos das dívidas contratadas são inferiores ao prazo de concessão. O segundo equivale aos casos em que o fluxo de receitas e o fluxo de despesas são definidos em moedas distintas. Por exemplo, se o fluxo de receitas de uma rodovia é estabelecido em Reais e o fluxo de pagamento aos credores em dólares, mudanças na taxa de câmbio podem comprometer o equilíbrio financeiro do projeto.

4. Risco político: segundo Oliveira (2001), esse

tipo de risco está relacionado com ações de autoridades

40 A questão é que a assimetria de riscos envolvidos na toma de decisão

poder levar a concessionária a subestimar a demanda futura pelo serviço, para ter um maior grau de segurança de que a rentabilidade do empreendimento não seja inferior à esperada.

79

políticas de uma maneira geral. As ações não são específicas para a concessão, mas podem interferir no desenvolvimento do empreendimento, comprometendo seu equilíbrio financeiro. Podemos citar como exemplos, as mudanças nas leis de tributação, na legislação trabalhista ou na regulamentação ambiental, todas elas exigindo adaptações que impliquem em custos adicionais.

Mesmo o caso extremo do risco político, isto é a

expropriação ou estatização da concessão, deve ser tratado como um risco exógeno, pois pouco se pode fazer diretamente para controlá-lo. Agências do Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento podem oferecer seguros ou contratos de garantias contra esse tipo de risco.

3.10.3.2. Riscos endógenos

São predominantemente os riscos de

construção, os riscos de financiabilidade e insolvência e o risco regulatório.

1. Risco de construção: “são aqueles que se

referem basicamente ao não atendimento das condições especificadas nos planos de trabalho, isto é, não cumprimento das especificações planejadas e na data acordada” (Oliveira, 2001).

Esse risco pode subdividir-se em dois

vetores: econômico e técnico.

O vetor econômico do risco de construção provém da possibilidade de os valores efetivamente realizados divergirem do fluxo de caixa projetado no orçamento inicial e é provocado por elevações inesperadas e acima do planejado nos custos de construção, devido a fatores como aceleração da taxa de inflação, falta de insumos cruciais, atraso nas obras, etc.

O vetor técnico do risco de construção é

mais proeminente quanto mais inovadora for à

80

tecnologia empregada nos projetos. No caso específico de construção de rodovias, podemos dizer que o vetor de risco técnico é mais proeminente em função dos levantamento geológicos do que em dificuldades com o emprego de tecnologias, isto é, se forem tomados os cuidados necessários na contratação de construtoras com capacitação técnica, dificilmente a especificação final do projeto não estará de acordo com a planejada.

Uma maneira de lidar com esse tipo de

risco é o Contrato de Garantia de conclusão que envolve uma obrigação de concluir o projeto ou repagar sua dívida. Geralmente essa garantia é oferecida pelas empresas construtoras ou fornecedoras de equipamento, já que a conclusão do projeto depende do esforço dessas partes.

2. Riscos de financiabilidade ex-ante e

insolvência: geralmente, os contratos de concessão tratam da obtenção e estruturação dos financiamentos como risco exclusivo das concessionárias, ficando por conta delas, em quaisquer situações, as renegociações da dívida necessárias à manutenção dos compromissos nos programas de exploração41.

Para Oliveira (2001), o gerenciamento dos

fluxos de caixa ao longo do período de concessão de modo a garantir os compromissos assumidos no plano de exploração e o serviço das dívidas contraídas é fundamental para o sucesso do empreendimento. Assim, a preocupação do poder concedente em exigir dos financiadores um comprometimento formal sobre a exeqüibilidade do projeto (financiabilidade ex-ante) é perfeitamente justificável.

41 Os Programas de Exploração das Rodovias (PER) contemplam o “Projeto

Básico” de investimentos e atividades das concessionárias vencedoras da licitação. Estas assumem o compromisso de sua efetivação e total execução e das obras dos serviços de manutenção, conservação e monitoração do trecho rodoviário sob usa responsabilidade, a partir da data de início dos trabalhos iniciais. Os trabalhos iniciais são executados, normalmente, nos seis primeiros meses do início da concessão quando, ainda, não é cobrada a tarifa de pedágio, e se referem às obras emergenciais e de recuperação do trecho da rodovia objeto da concessão.

81

De outro lado, a capacidade do projeto em operar com sucesso, gerando um fluxo de caixa adequado é uma qualidade básica para os potenciais provedores de financiamento. Os provedores de recursos (credores e acionistas) devem estar convencidos que o empreendimento vai gerar um fluxo de caixa suficiente para quitar a dívida e pagar uma taxa de retorno que considere satisfatória.

A criação de um Fundo de Reservas é uma

exigência bastante usual como garantia de continuidade no serviço da dívida. Este mecanismo estabelece que, durante um determinado período, deve-se fornecer o suficiente para servir à dívida. Somente após o fundo estar constituído os acionistas poderão receber qualquer pagamento.

3. Risco regulatório: trata-se do risco político

decorrente das interações entre governo e concessionária em processos de reajustes e revisões contratuais. Todas as medidas adotadas unilateralmente pelo poder concedente que afetem o equilíbrio econômico-financeiro aparecem nos contratos como motivos válidos para que se recorra à revisão tarifária. Entre essas medidas estão os atos unilaterais que atrasem a implementação de melhorias ou ampliações na rodovias, alteram as condições de cobrança de pedágio ou do reajuste de seu valor, impeçam a cobrança de pedágio, concedam benefícios tarifários ou facilitem rotas de fuga.

Além do recurso ao poder judiciário,

normalmente moroso e sujeito a pressões políticas, um instrumento de gerenciamento de riscos regulatórios previsto nos contratos é o da formação de um conselho arbitral para a solução dos conflitos.

Entretanto, quando se recorre a um

conselho arbitral a redução de riscos só se torna efetiva se a decisão do processo ocorrer em tempo curto, e para isso há a necessidade de que o mecanismo de arbitragem seja aplicado por completo, isto é, com as partes aceitando a decisão do tribunal arbitral.

82

De acordo com Oliveira (2001), a segurança jurídica do mecanismo de arbitragem é elemento fundamental, pois havendo a possibilidade de intervenção de outros agentes do poder público ou de recursos ao judiciário acaba-se em situação pior que a inicial, isto é, incorre-se no custo de transação e não se tem o benefício de redução do risco.

As garantias legais e institucionais

efetivamente oferecidas às concessionárias estaduais e federais afetam intensamente o risco regulatório. Nesse sentido, o risco regulatório pode ser reduzido por medidas que tenham o objetivo de aumentar a punição pelo não cumprimento de contratos pelo poder concedente e separar esse poder do poder regulador. Assim, a criação de uma agência reguladora das concessões de rodovias efetivamente independente poderia ser um elemento fundamental para mitigação desse risco.

3.10.4. Lei n. 8.897/95

3.10.4.1. Normas anacrônicas e contraditórias

Todavia, sob nosso entender, s.m.j., a Lei 8.897/95 instituiu normas anacrônicas e contraditórias em relação à divisão de riscos entre o poder concedente e o concessionário, qual seja:

LEI n. 8.987/95

Art. 9ºAcolhe a doutrina das áreas ordinária (que cabe a concessionária) e

extraordinária (administrativa e

econômica) e remete à esfera de riscos do poder

Art. 2º - Estabelece que a concessão se da por conta e risco do concessio-nário.

83

3.10.4.2. Inconveniência da Lei n. 8.897/95

Todavia, sob nosso entender, s.m.j., a Lei 8.897/95 instituiu normas anacrônicas e contraditórias em relação à divisão de riscos entre o poder concedente e o concessionário, qual seja:

LEI n. 8.987/95

Art. 9º - Acolhe a doutrina das áreas ordinária (que cabe a concessioná-ria) e

extraordiná-ria (administra-tiva e econômica) e remete à esfera de riscos do poder

concedente.

Art. 2º - Estabelece que a concessão se da por conta e risco do concessio-nário.

METAS

PROJETO

PROGRAMA

ORÇAMENTO

PLANEJAMENTO

AÇÕES/ ATIVIDADES

IMPLEMENTAÇÃO

84

CAPÍTULO IV 4. Análise Crítica da Equação Equilíbrio Econômico Financeiro

Segundo Rocha42, a equação proposta por Robinson (Equação 1), não passa de um exemplo simplório de “regra de três simples”. Porém sua aplicação na prática não é tão simples quanto parece. Robinson, ao propor a referida equação matemática, e tendo, posteriormente, identificado as principais dificuldades encontradas na sua aplicação, praticamente apontou o “caminho das pedras” para se chegar a um modelo aplicável mais completo, deixando, no entanto, que outros o desenvolvessem.

O que se quer dizer é que a referida equação representa uma idéia

básica, conceitual, sobre a qual supõe-se que seja possível trabalhar a fim de se chegar a algo mais elaborado, ou seja, uma metodologia ou um roteiro para apuração do ponto de equilíbrio econômico-financeiro de um negócio em parceria, sendo esta a proposta deste trabalho.

4.1. Benefício versus redução de custo 4.1.1. As pseudoparcerias

De acordo com Rocha (1997), na parte da revisão

bibliográfica, questionou-se o porquê de algumas espécies de acordo entre o setor público e o setor privado – aquelas espécies em que o governo não aloca recursos para que a atividade econômica se concretize – serem consideradas modalidades de parceria.

Na oportunidade em que a questão foi abordada, foram

levantados alguns argumentos que justificam a qualificação de tais formas de contrato como modalidades de parceria público-privada. Tais justificativas, no entanto, não extinguem o fato de o governo não participar com recursos para a realização da atividade econômica resultante de ação unicamente privada.

Como, pois, avaliar se uma das partes está alocando proporcionalmente mais recursos ou auferindo proporcionalmente

42 Sérgio Diniz Rocha – 2º Concurso STN de Monografia: O Equilíbrio

Econômico-Financeiro nas Parcerias Público-Privadas – 1.997.

85

mais benefícios que a outra se não há conjugação de esforços no sentido da atividade econômica?

Partindo da hipótese de que a pergunta acima não tenha resposta, isto é, de que não seja possível fazer esse tipo de avaliação nos casos enquadrados na situação questionada, depara-se com a necessidade de se fazer a distinção dos casos em que tal avaliação seja possível.

Desta forma, considerando que mesmo os modelos de

acordos questionáveis sejam modalidades de parceria entre o setor público e o setor privado, poder-se-ia classificar a todos conforme abaixo:

4.1.2. Quanto ao modo de atuação:

4.1.2.1. tandem; e 4.1.2.2. side-by-sice43

4.1.3. Quanto ao aspecto jurídico: 4.1.3.1. “com fôrma jurídica”; e 4.1.3.2. “sem fôrma jurídica”.

Procedendo-se à análise das diversas modalidades de

contrato entre o governo e o particular, segundo a sistemática proposta acima, obtém-se o quadro constante da Tabela seguinte. Tal classificação presta-se aos propósitos do presente trabalho, por se entender que sejam possíveis de serem analisadas mediante a aplicação da equação das razões benefícios/custos somente as parcerias do tipo “side-by-side”, independentemente do fato de serem “com” ou “sem fôrma jurídica”, visto que as duas classificações não guardam qualquer relação de interdependência uma com a outra, uma vez que tanto as parcerias “side-by-side” quanto às do tipo “tandem” podem ser “com” ou “sem fôrma jurídica”.

Desta forma, o escopo do presente trabalho fica reduzido

ao universo das parcerias “side-by-side”, conforme classificação ora elaborada.

43 Tandem e side-by-side são termos utilizados em aviação militar para

designar aeronaves do tipo bi-place (ou seja, as de dois lugares) como sendo, respectivamente, as com assentos posicionados um na frente e outro atrás e aquelas cujos assentos situam-se um do lado do outro.

86

Modalidades de Parcerias Público-Privadas (classificações)

4.12.

4

.1.

4.1.4. A idéia de repartição de lucros

A primeira noção que ocorre a respeito da equação do equilíbrio econômico-financeiro aplicada a um empreendimento em parceria é a idéia de repartição do lucro apurado no negócio. De fato, numa parceria em que as partes visem tão-somente a lucro, a referida equação poderá prestar-se perfeitamente a esse fim.

Ocorre, porém, que, na prática, os negócios nem sempre

funcionam de forma tão simplista. Uma parte do lucro, por exemplo, pode ser retirada para reaplicação no negócio. Tal

44 Conforme acepção utilizada por Shirley (1996). 45 Sem fôrma jurídica no Brasil. 46 Sem fôrma jurídica no Brasil.

DENOMINAÇÃO MODO DE ATUAÇÃO ASPECTO JURÍDICO Privatização Total tandem com fôrma jurídica

Privatização Parcial side-by-side com fômia jurídica Concessão de Serviços

Públicos tandem com fôrma jurídica

Concessão de Obras Públicas tandem com fôrma jurídica

Permissão tanciem com fôrma jurídica

Autorização tandem com fôrma jurídica

Franquia side-by-side com fôrma jurídica

Terceirização side-by-side com fôrma jurídica

Convênio side-by-side com fôrma jurídica

Fomento side-by-side com fôrmajurídica

Joint Venture side-by-side sem fôrma jurídica Contrato de Gestão544 side-by-side sem fôrma jurídica645

Contra Regulatório tandem sem fôrma jurídica746 outras formas tendem a ser do tipo

side-by-side sem fôrma jurídica

87

situação, na verdade, em nada complica o procedimento; basta usar o mesmo raciocínio elementar que se utilizaria no caso anterior, levando à equação o valor correspondente à parcela do lucro a ser distribuída.

Outra questão aparentemente mais complicada, porém de

fácil solução algébrica, seria a que diz respeito a uma parceria envolvendo mais de um parceiro. Neste caso, poder-se-ia raciocinar com quotas de participação no negócio, que dariam direito a quotas correspondentes de participação nos lucros, tal como ocorre nas empresas de capital aberto.

A análise do equilíbrio econômico-financeiro muitas vezes

extrapola a simples questão da repartição de lucros. É possível que o Estado faça parte de uma parceria com o particular sem necessariamente participar especificamente dos “lucros” do negócio e, ainda assim, auferir benefícios. Considere-se, por exemplo, o caso de um programa de parcerias implementado por um governo estadual, com vistas à implantação, pela iniciativa privada, de empresas dentro das prisões, empregando capital misto (público-privado) e não de obra carcerária. Suponha que o governo não participe dos lucros do negócio conjunto, os quais fluem integralmente para o empreendedor privado.

Tal informação poderia induzir ao pensamento imediato de

que haja um desequilíbrio no negócio. No entanto, o Estado poderá percebe r outras vantagens financeiras advindas do negócio, tais como a) receita de aluguel do espaço físico ocupado pela empresa; b) encargos sociais descontados da folha de pagamento dos detentos empregados pela empresa; e c) reembolso, pelos mesmos detentos, das despesas de alimentação e alojamento que o Estado tenha com eles.

Tal exemplo torna clara a necessidade de se estender o

conceito de benefícios (tradução de benefits, termo utilizado por Robinson em seu trabalho) para algo além do que seja o lucro. 4.1.5. Compreensão do que seja benefício

Reconhecer e medir benefícios nem sempre é uma tarefa fácil de se levar a efeito. Mais difícil ainda, em certas situações, é avaliá-los monetariamente.

88

A atividade estatal se reveste de certa peculiaridade que a torna mais complexa do que a atividade privada no tocante à verificação e à análise de custos e benefícios de projetos a serem implementados. A referida peculiaridade tem a ver com o fato de nem sempre um projeto público objetivar tão somente resultados econômicos para o governo.

Um programa de geração de empregos nas prisões como o

do exemplo anterior, pode gerar outros benefícios monetariamente quantificáveis que favoreçam a terceiros, tais como: deduções dos salários dos detentos para o pagamento de indenizações destinadas às vítimas de crimes cometidos por eles; descontos dos salários dos detentos para auxílio as suas próprias famílias (uma espécie de pensão); tributos federais retidos na fonte.

Insistindo neste exemplo, outros benefícios possíveis de

serem quantificados monetariamente podem ser atribuídos ao Estado como resultado de um programa do tipo em tela, porém a longo prazo. Por exemplo: para estimular o interesse dos presos, suponha que o governo estipule que os detentos que participarem do programa terão suas penas reduzidas, conforme algum critério predeterminado. Ocorrerá, consequentemente, que os tais presos sairão mais cedo da prisão, cedendo, assim, vagas para futuros condenados, reduzindo a necessidade de o Estado construir novas prisões, o que acarretará uma economia em relação à situação vigente anteriormente.

Acrescentem-se ao exposto certos benefícios de difícil

quantificação e avaliação em termos monetários, como a aquisição, por parte dos participantes do programa, de habilidades profissionais que irão facilitar sua colocação no mercado de trabalho quando retornarem à Sociedade, o que irá diminuir a probabilidade de os mesmos tornarem a cometer crimes, o que representa um benefício à Sociedade.

A mesma linha de raciocínio usada para definir benefícios

aplica-se ao caso dos custos, ou seja, o projeto de um programa que implique aumento de custos para os cidadãos usuários deveria computar, na medida do possível, o montante total relativo à referida diferença de custos numa análise do tipo benefícios/custos.

89

4.1.6. Fluxos contábeis versus fluxos de caixa

Segundo Rocha (1997), outro cuidado que deve ser tomado quando da aplicação da equação do equilíbrio econômico-financeiro de um empreendimento em parceria diz respeito a que tipo de valores será levado à equação, situando a escolha entre valores contábeis e valores reais.

A diferença entre valores contábeis e valores reais reside

no fato de que, por força de certos princípios contábeis, aos valores contábeis incorporam-se os chamados itens não monetários, representados, via de regra, pelas despesas e receitas virtuais, ou seja, aquelas que não se traduzem efetivamente em saídas e entradas, respectivamente, de dinheiro. Tais itens não monetários seriam, por exemplo, as depreciações do imobilizado e as receitas de vendas a prazo, cujo recebimento não tenha sido ainda efetivado.

A utilização de valores reais (fluxo de caixa) em vez de

valores contábeis (fluxo contábil) se mostra como sendo a escolha mais apropriada para este tipo de análise, por ser mais simples quanto ao trato e entendimento. Frequentemente, a literatura apresenta tais fluxos por meio de gráficos47, conforme os apresentados no Quadro 01 a seguir.

47 Nesse tipo de gráfico, a linha horizontal representa a linha do tempo, os

numerais acima da linha horizontal indicam o final de cada período unitário (que poderá ser dia, mês, bimestre, semestre, ano, etc., o que for mais conveniente), as setas apontadas para baixo representam saídas de valores (contábeis ou de caixa, conforme o enfoque), as setas para cima representam as entradas de valores (da mesma forma, contábeis ou de caixa, conforme o enfoque) e os números abaixo da linha horizontal, acompanhados ou não do símbolo designativo da unidade monetária, representam os montantes correspondentes às entradas ou às saídas de valores, conforme estejam mais próximos de uma seta para cima ou para baixo, respectivamente, O tamanho das setas não guarda, necessariamente, proporcionalidade com o valor correspondente. A convenção que estipula que as entradas e saídas de dinheiro sejam tratadas como ocorridas no final do período unitário pode diminuir a precisão dos resultados, uma vez que as despesas e receitas provenientes de um negócio fluem dia a dia e não no fim do período. Os estudiosos do assunto comentam que a referida diminuição de precisão não invalida o resultado, desde que se tenha escolhido a unidade de tempo mais adequada ao problema, por exemplo, despesas e receitas mensais em vez de anuais. Como a convenção é aplicada tanto para as saídas quanto para as entradas, ao longo de todo o período considerado, ocorre que as imprecisões de umas compensam as imprecisões das outras, fazendo com que o resultado seja pouco afetado.

90

As duas abordagens, via de regra, propiciam resultados ou fluxos totalmente diversos, conforme exemplo a seguir (Rocha, 1997).

Exemplo: “Suponha um empreendimento em parceria cujo

investimento conjunto seja da ordem de $1.000, totalmente convertido em ativo imobilizado depreciável em cinco anos, após o que não haverá valor residual, tendo sido pago à vista. Utilizando a representação gráfica comumente adotada na Matemática Financeira, evidencia-se no quadro abaixo como seriam os fluxos contábil e de caixa da situação descrita acima.”

“As ilustrações contidas no quadro seguinte mostram que,

na representação dos fluxos contábeis, o investimento inicial de $1.000 é distribuído ao longo do tempo de vida econômica do ativo imobilizado, ao passo que, no enfoque de fluxo de caixa, considera-se apenas uma saída no início da vida econômica do ativo, uma vez que o pagamento tenha sido à vista (FIM DO EXEMPLO).”

Quadro 1 – Exemplo de Fluxos Contábil e de Caixa

A diferença na distribuição dos valores ao longo do tempo, associada a outras diferenças metodológicas existentes entre os dois enfoques (o contábil e o financeiro), sobretudo em função do conflito “regime de competência versus regime de caixa”, determinarão a disparidade de resultados encontrados em função da aplicação da equação do equilíbrio econômico-financeiro sob um enfoque em relação a outro.

91

Se o valor do dinheiro se mantivesse o mesmo ao longo do tempo, os resultados tenderiam a ser iguais a longo prazo, independentemente do tipo de fluxo utilizado, contábil ou real. Mas, isso não ocorre na prática, os resultados tendem mesmo a ser diferentes.

É nítida a percepção de que o enfoque relacionado a fluxo

de caixa lida com a realidade, enquanto o enfoque de fluxo contábil constitui-se numa ficção, levando à conclusão de que o fluxo de caixa seja mais pragmático em relação ao fluxo contábil, o qual, por sua vez, possui características mais dogmáticas.

Para os propósitos deste trabalho, defende-se a utilização

do raciocínio básico de fluxos de caixa. Raciocinar, porém, estritamente com fluxos de caixa, ou fluxos reais, poderá fazer com que se deixem de fora do cômputo certos benefícios resultantes de economias proporcionadas pelo empreendimento em parceria em relação à situação anterior a sua implementação, o que, a rigor, não corresponde a uma entrada de caixa, mas sim a uma saída menor de dinheiro.

Pelo motivo acima exposto, é preciso que as partes

definam quais sejam os fluxos típicos do empreendimento em parceria, ou seja, aqueles almejados pelos parceiros quando da conjugação de esforços. Para tanto, faz-se necessário distinguir os fluxos típicos de outros fluxos gerados por transações entre as partes que nada têm a ver com os propósitos da parceria.

Esta definição dos fluxos típicos é que irá dizer se apenas

as entradas e saídas efetivas de dinheiro serão computadas ou se serão considerados benefícios que não representam na realidade uma entrada efetiva de dinheiro, como o da economia relativa à situação anterior, conforme exemplificado anteriormente.

4.1.7. Fluxos típicos e transações interpartes

Dentro do universo que envolve uma parceria público-privada, verificam-se alguns possíveis fluxos de valores e transações entre as partes envolvidas, sob certos aspectos diferentes entre si, e que poderão confundir o usuário da equação do equilíbrio econômico-financeiro quando de sua aplicação. Em função dessa diversidade de fluxos de custos e benefícios, faz-se

92

necessária a elaboração de um esquema gráfico do negócio em parceria e dos fluxos de valores, bens ou serviços a que este provavelmente estará sujeito, para uma melhor compreensão de alguns possíveis problemas.

Os dois próximos quadros ilustram graficamente, segundo

a lógica ora adotada por Rocha, o que ocorre, ou poderá ocorrer, numa parceria público-privada. No Quadro 2, os retângulos, conforme as indicações constantes em seu interior, representam:

a) o setor público; b) o setor privado; c) o empreendimento conjunto em si (o retratado pelo

termo inglês “JOINT”, bastante utilizado no jargão dos negócios, significando “união”); e

d) o mundo exterior.

É importante frisar que, para fins de sistematização, facilitação da visualização e compreensão das interrelações contidas num processo de parceria, é particularmente útil considerar-se a “joint” como uma entidade à parte, desvinculada de seus patrocinadores, como se vê no esquema ora proposto.

Quadro 2 – Esquema de uma Parceria Público-Privada (fluxos típicos)

As setas que ligam as entidades outras representam, neste

gráfico, os fluxos típicos de valores entre elas. Assim, as setas 1 e 2 representam os dispêndios tidos pelos setores público e

93

privado, respectivamente, em. função da “joint”. Tais dispêndios são alocações de recursos necessários à existência e ao funcionamento do negócio que possam ser mensurados e expressos em tennos monetários, os quais, dentro da lógica ora aplicada, representam preferencialmente fluxos de caixa. Sendo assim, no modelo ora preconizado, o termo “costs”, utilizado na equação de Robinson, abarcará os custos, em seu sentido estrito, assim como todo e qualquer investimento relacionado com a parceria que possa ser expresso monetariamente. Há que se destacar, ainda, que tais custos reportam-se entidades patrocinadoras da “joint”, e não à “joint” propriamente. Os custos da “joint” serão tratados em separado.

As setas 3 e 4 representam, respectivamente, as despesas

e as receitas da ‘joint”, originadas a partir de sua interação com o mundo exterior. A diferença entre o somatório das despesas e o somatório das receitas é que detemiinará o resultado (lucro ou prejuízo) do empreendimento num certo período. Os custos da “joint” propriamente dita estão embutidos dentro das despesas supracitadas.

As setas 5 e 6 representam os benefícios monetariamente

exprimíveis auferidos pelas partes em razão da existência da “joint”, em função dos quais a mesma tenha sido criada. Tais beneficios podem ser:

a) lucros distribuídos;

b) royalties” pagos pela “joint”;

c) aluguéis pagos pela “joint”;

d) juros pagos pela “joint”;

e) outros benefícios porventura previstos no contrato ou

decorrentes de lei (ex.: encargos sociais e tributos recolhidos ao Estado).

Além dos fluxos de valores tidos como típicos, á possível

identificar outros tipos de interação entre as partes que compõem o universo de uma parceria público-privada. Tais interações, que serão ora chamadas de transações interpartes, podem causar

94

transtornos ao processo de verificação do equilíbrio econômico-financeiro, se não forem tratadas adequadamente.

Tais transações encontram-se representadas graficamente

no quadro a seguir.

Quadro 3: Esquema de uma Parceria Público-Privada (transações interpartes).

As setas 1 e 2, no esquema acima, representam as

transações porventura efetuadas entre o setor público e a “joint”, tais como as transações comerciais de compra e venda de produtos ou de serviços. Tais setas podem também significar prestações mútuas, sem ônus para a parte recebedora.

As setas 3 e 4, por sua vez, representam as transações

efetuadas entre o setor privado e a “joint”. Da mesma forma, tais transações podem ser do tipo comercial ou “sem ônus”.

Por fim, as setas 5 e 6 indicam as transações porventura

ocorridas diretamente entre o setor público e a entidade privada, sejam estas transações “com” ou “sem ônus” para a parte beneficiária.

O exemplo a seguir destina-se a tornar claras as

colocações sobre os esquemas propostos.

Exemplo: Dando continuidade a um exemplo já citado anteriormente, o da criação de empresas nas prisões, suponha que o negócio criado dentro de uma determinada prisão, com recursos públicos e privados e emprego de mão de obra carcerária, seja

95

uma fábrica de bonés. Acrescente-se a isto o fato de o grupo empresarial privado envolvido na parceria atuar, fora da prisão, no ramo de confecção de uniformes profissionais, exceto bonés.

Partindo dessa simulação, é possível supor que o Estado,

em dado momento, efetue uma transação com o grupo privado fabricante de uniformes, visando ao fornecimento de calças e jaquetas para o seu Coipo de Bombeiros. Para complementar o uniforme, o Estado adquire da “joint” bonés feitos do mesmo tecido das calças e das jaquetas.

Seria possível, ainda, imaginar que o grupo empresarial que

fabrica uniformes pudesse adquirir bonés produzidos pela fábrica operada pelos presos, a fim de complementar unia encomenda de uniformes feita por outra indústria qualquer, situada na mesma praça. Da mesma forma, a fábrica de bonés, que é a “joint”, poderia adquirir uniformes do grupo privado para serem usados por seus operários, no caso, os presos.

Tais exemplos de transações genuinamente comerciais

configuram as chamadas transações interpartes. Mas o exemplo não termina por aqui; faltam, ainda, as ora chamadas prestações “sem ônus”. As prestações “sem ônus” ocorrem em função do estreitamento das relações entre os participantes desse universo.

No contexto ora considerado, poderia ocorrer o seguinte

tipo de situação: o gerente da pequena indústria de bonés localizada dentro da prisão manda pintar o local ocupado pela fábrica, autorizando a pintura de outras dependências do presídio próximas à área da fábrica, a fim de aproveitar uma sobra de tinta. Pode ser que a administração do presídio, por sua vez, mantenha um serviço interno de limpeza de suas dependências, incluindo no roteiro da faxina as dependências onde funciona a fábrica de bonés.

Quais seriam, pois, os efeitos dessas diversas transações e

respectivos fluxos de valores sobre o equilíbrio econômico-financeiro da parceria? Analisando o esquema do Quadro 2, é fácil perceber que as transações efetivadas diretamente entre o setor público e o grupo privado, sejam elas “com” ou “sem ônus”, em nada influenciam o equilíbrio econômico- financeiro da parceria, pois não interferem no resultado da “joint”. Vale lembrar

96

que tais transações não fazem parte dos objetivos da criação da parceria.

A facilidade de percepção dessa não-interferência no

resultado da “joint” é fruto da desvinculação do empreendimento conjunto (a “joint”) de seus patrocinadores (o governo e o particular). Sem essa percepção, a existência de transações dessa natureza poderia causar certa confusão por ocasião da aplicação da equação do equilíbrio.

Já as transações genuinamente comerciais nas quais a

“joint” seja parte, tanto as realizadas entre esta e o setor público, quanto às realizadas com o grupo privado, interferem no resultado da “joint”, por implicarem despesas ou receitas para esta entidade. Com a ajuda do esquema proposto, toma-se fácil visualizar os efeitos de tais transações, ficando igualmente fácil dar um adequado tratamento à situação gerada.

É possível concluir que tais transações devam ser tratadas

como outras transações de mesma natureza efetuadas com o mundo exterior, uma vez que se tenha assumido que a parceria não fora criada por causa das mesmas, e que elas tenham acontecido após a instalação da “joint”, como uma conseqüência natural das necessidades mútuas, de vender e de comprar, das entidades componentes do universo em questão, verificadas no curso normal & suas existências, e que poderiam ter sido efetuadas com agentes exteriores.

As prestações “sem ônus” envolvendo a “joint” configuram,

por sua vez, um caso à parte, porquanto as mesmas poderão influenciar ou não no resultado da “joint”, em função de provocarem ou não custos ou economias para a referida entidade.

Nos dois casos de prestações “sem ônus” citados como

exemplo, verificou-se o seguinte:

a) No caso que diz respeito à pintura de dependências vizinhas ocupadas pela “joint”, pode ter havido um custo extra para a “joint”, se for considerado que o preço cobrado pela firma contratada para realizar a pintura estivesse relacionado com a metragem quadrada de parede pintada. Neste caso, tal custo incorpora-se despesas administrativas da “joint”, reduzindo,

97

por conseguinte, o seu lucro do período, penalizando o parceiro privado, que em nada se beneficiou com isso e teve a sua parte nos lucros reduzida;

b) No caso da limpeza feita pelo presídio, incluindo no roteiro da faxina as dependências utilizadas pela “joint”, verifica-se que a “joint” se beneficia disso, uma vez que não precisará contratar esse tipo de serviço, tendo, por via de conseqüência, o seu lucro “aumentado”, o que poderá reverter-se em favor do próprio setor público, se este vier a participar dos lucros, como poderá também desequilibrar a equação contra o próprio setor público, se este não participa dos lucros. Nessas duas possibilidades aventadas, o setor privado se beneficiaria com a prestação “sem ônus”.

Embora os exemplos dados sejam bastante simples, a partir

dos mesmos é possível ter-se uma idéia de quão grande confusão as transações interpartes podem causar ao equilíbrio de uma parceria, quando praticadas de maneira desmesurada. Melhor seria que fossem evitadas. Porém, quando praticadas em pequena escala, rncorrendo em custos diminutos, comparativamente aos valores dos fluxos típicos, poderão ser simplesmente ignoradas, por não causarem maiores conseqüências sobre o ponto de equilíbrio da parceria.

É importante que as entidades que patrocinem uma

parceria do tipo público-privada estejam de acordo quanto ao que será considerado transação interpartes ou fluxo típico da parceria, a fim de que não haja discrepâncias nas contas tendentes à verificação ou à estipulação do ponto de equilíbrio econômico-financeiro, efetuadas pelas partes, conjunta ou separadamente.

4.1.8. A questão do overhead

Acompanhando os estudos de Rocha, uma das questões que afetam os valores a serem aplicados na equação do equilíbrio econômico-financeiro relacionado a um negócio em parceria é a questão dos custos indiretos. O overhead, conforme terminologia empregada pelos autores americanos, é de fácil verificação. O grande problema relacionado com o overhead, porém, é a sua alocação. A alocação, ou apropriação, dos custos indiretos tem sido motivo de polêmicas, porquanto implica a eleição de um método de rateio, o qual, se não for

98

adequadamente escolhido, poderá causar distorções na distribuição dos custos.

Freqüentemente, a Administração Pública incorrerá em

custos indiretamente relacionados a mais de uma parceria com a iniciativa privada, os quais deverão ser rateados de alguma forma entre as mesmas.

Suponha, por exemplo, que o programa de parceria para a

criação de empresas nas prisões, confonne exemplos citados anteriormente, abarque diversos negócios, em vários presídios, envolvendo parceiros diferentes não seria surpresa algmna se o governo estadual decidisse criar um órgão especial (uma comissão, uma secretaria, um departamento, ou algo do tipo) a fim de negociar os tennos dos contratos, auxiliar na implementação e monitorar o funcionamento dos negócios em parceria nas prisões.

Por certo, tal órgão especial precisará ocupar um espaço

fisico, com móveis e utensílios de escritório, computador, linha telefônica, etc., além de contratar pessoal qualificado para o serviço. Tudo isso implicará custos, os quais estarão indiretamente relacionados com as diversas parcerias implementadas. Tais custos deverão ser rateados entre as parcerias em funcionamento ou em fase de implantação, conforme algum critério preestabelecido, para que a Administração Pública, apropriando a cada parceria a parcela que lhe seja devida, possa, então, levar o referido valor á equação do equilíbrio econômico-financeiro, juntamente com outros valores que se façam necessários, e efetuar os cálculos que verificarão se os diversos negócios com os particulares estão em equilíbrio ou não.

Muito se tem escrito sobre os sistemas de custos e os

métodos de rateio porventura associados aos tais. Foge ao escopo deste trabalho discutir se este ou aquele método é o mais adequado ou não, mas vale frisar que, como a lógica ora adotada parte da premissa de que se deva trabalhar com fluxos de caixa, o método de custeio a ser utilizado para determinação da parcela de custos indiretos que caberá a uma parceria específica, dentre várias, deverá seguir a mesma linha de raciocínio, ou seja, não trabalhar com diferimentos, mas sim com valores reais.

99

4.1.9. O valor do dinheiro no tempo

Conforme mencionado anterionnente, uma unidade monetária hoje vale mais do que uma unidade monetária no futuro, devido ao fato de o dinheiro poder gerar mais dinheiro, através de aplicações ou investimentos. Este fato torna inviável a simples soma algébrica das diversas entradas e saídas geradas por um negócio num longo período de tempo.

Há que se consideras o efeito do tempo sobre o valor

monetário antes de se efetuar a soma de valores, e, para tanto, é preciso definir a taxa de juros com a qual se vai operar. Tal taxa de juros é também chamada de taxa de desconto, por ser esta o principal fator determinante do quanhim a ser descontado da unidade monetária flitura para se obter o seu valor presente correspondente.

A operação de trazer valores fhturos para o presente é

sobejamente conhecida no campo das finanças e é feita através da aplicação da seguinte fórmula matemática:

Onde: VP = valor presente; C = valor que se quer trazer ao presente; i = taxa de desconto relativa a um período; n = número de períodos.

Exemplo: Qual o valor presente dos fluxos de caixa abaixo representados, considerando-se uma taxa de desconto de 10% ao período? (Obs.: o presente é a data zero).

100

Solução: 1°. passo trazer a valor presente o fluxo do final de cada período;

2°. passo — somar os resultados encontrados acima.

Assim procedendo, obtém-se um valor total presente igual a $316,99. O resultado obtido é bem diferente da simples soma algébrica dos valores iniciais, o que daria $400,00. (FIM DO EXEMPLO).

Aplicando o conceito de trazer fluxos futuros a valores presentes à Equação 1, chega-se a uma equação do tipo abaixo:

Onde: ““(VPB)A” representa o somatório dos valores presentes dos

beneficios do parceiro A, à taxa de desconto considerada;

V”(VPC)A” representa o somatório dos válores presentes dos custos do parceiro A, à taxa de desconto considerada;

““(VPB)B” representa o somatório dos valores presentes dos benefícios do parceiro B, à taxa de desconto considerada;

””(VPC)B” representa o somatório dos valores presentes dos

custos do parceiro B, à taxa de desconto considerada. 4.1.10. A questão da taxa de desconto

No tocante à equação do equilíbrio econômico-fmanceiro proposta pelo Prof. Robinson, é provável que se trabalhe com mais de uma taxa de desconto ao mesmo tempo uma para cada entidade que componha a parceria, ou seja, uma para cada lado da equação.

Conforme visto anteriormente, a taxa de desconto será uma

taxa de juros determinada por um dos seguintes fatores: o custo de oportunidade, o custo de financiamento, o ganho médio auferido nos negócios ou o retomo mínimo exigido pelo

101

empreendedor. Quanto maior a exigência quanto ao retomo do dinheiro empregado pelo empreendedor no negócio, maior será a taxa de desconto utilizada. Partindo dessa premissa, é de se esperar que a taxa de desconto do particular seja maior que a taxa de desconto do setor público, visto que aquele, em princípio, visa a lucro, enquanto este não (pelo menos não necessariamente).

Dentre as opções de taxa de desconto apresentadas, é

possível ao setor privado raciocinas com qualquer uma delas. É de se esperas que o administrador privado opte, em grande parte dos casos, pela alternativa que resulte na taxa de juros mais elevada, devido à busca da maximização de lucros, característica inerente à iniciativa privada.

Por outro lado, dada a característica marcante do setor

público, qual seja, a de não visar a lucro, ficam descartadas duas das alternativas mencionadas: a do ganho médio nos negócios e a do retomo mínimo exigido, restando as opções referentes ao custo de oportunidade e ao custo de financiamento.

Raciocinar em termos de custo de oportunidade no setor

público, a despeito do que dizem alguns economistas, é um tanto quanto inexeqüível na prática, haja vista que uma das condições elementares na apuração do custo de oportunidade é a autonomia quanto ao uso do dinheiro, o que praticamente inexiste na esfera pública, uma vez que toda aplicação de recursos está vinculada ao Orçamento, que é uma lei.

Isto quer dizer que o administrador público não possui a

mesma liberdade que o particular para empregar os recursos financeiros de que dispõe, inviabilizando, assim, a aplicação da teoria do custo de oportunidade, a não ser em nível de planejamento estratégico efetuado pelo governo central, antes da elaboração da proposta orçamentária.

O critério de escolha da taxa de desconto que se mostra

mais viável ao setor público é, pois, o do custo de financiamento. O custo de financiamento geralmente é constituído por dois componentes distintos, quais sejam: o custo de capital próprio e o custo de capital de terceiros.

102

O custo de financiamento, quando se empregam mais de uma fonte de capital a custos diferentes, será o custo médio ponderado de capital (CMPC), calculado mediante a aplicação da seguinte fórmula:

K = wt + wpkp Onde:

”k” representa a taxa de desconto ou, neste caso, o CMPC; “kt” e “kp” representam o custo do capital de terceiros e o custo

do capital próprio, respeetivaniente; ”wt” e “Wp” representam as proporções de capital de terceiros e

de capital próprio, respectivamente, na composição do capital total, sendo que:

wt+wp = 1

Exemplo: Suponha que de um total de $520.000 que o governo

estadual tenha investido no programa de parcerias para a criação de empresas nas origens arrecadação de tributos estaduais. Suponha, inda, que os custos da “máquina fazendária” do estado representem 15% de toda a arrecadação.

Pergunta: Que taxa de desconto deverá o governo estadual

empregar para trazer a valores presentes os fluxos de caixa relacionados com o programa de par cenas?

Solução: Como a parcela tomada emprestada junto ao banco

representa 25% do total investido no programa, deve-se multiplicar a taxa de juros do empréstimo por 0,25; em seguida, multiplica-se o custo do capital próprio por 0,75 (que é o resultado de 1 menos 0,25); e, por fim, somam-se os resultados obtidos. Empregando a fórmula do CMPC, fica assim:

K = 2%+ 11,25% K = 13,25% (FIM DO EXEMPLO)

K = (0,25 x 8%) + (0,75 x

103

4.1.11. O período a ser analisado

A literatura pesquisada não estipula uma regra quanto ao tamanho do período a ser analisado, nem quanto à unidade de tempo que se deva utilizar numa análise desse tipo. Pela lógica, porém, deduz-se que, em se tratando de um empreendimento com tempo certo de dwação, devam-se fazer as projeções dos fluxos de caixa cobrindo todo o período estipulado, para, então, proceder-se à análise do equilíbrio econômico-financeiro do negócio em parceria, aplicando a equação de “beneficios sobre custos”.

Como todos os negócios na área pública são, via de

regra, regidos por contrato, o qual geralmente contém uma cláusula estipulando o seu prazo de vigência, após o que o negócio é dado por encerrado ou é renovado, recomenda-se fazer a análise do equilíbrio econômico-financeiro com base na vigência contratual.

Havendo a necessidade de dividir o período total em

unidades menores de tempo, o que ocorrerá sempre que se queira trazer fluxos futuros a valores presentes, a escolha da unidade de tempo deve levar em consideração o fato de que períodos unitários menores aumentam a precisão dos cálculos, mas dão mais trabalho, porquanto produzem um número maior de parcelas a serem trazidas a valores presentes.

Tem sido uma praxe, conforme constatado na literatura

especializada, a utilização da unidade temporal “ano” nos exemplos de análise de projetos ou negócios de longa duração (geralmente acima de cinco anos). Evidentemente, a taxa de juros a ser utilizada para o desconto dos fluxos deverá observar a mesma unidade de tempo na qual o período total for dividido.

Há que se ter cuidado, quando do acompanhamento do

equilíbrio de negócios de longa duração, quanto à mudança significativa de certos fatores inicialmente estimados na projeção dos fluxos, tais como a taxa de juros do mercado e o nível de oferta e procura dos bens ou serviços resultantes do negócio em parceria. Tais mudanças poderão repercutir, por exemplo, nas taxas de desconto a serem utilizadas pelas partes contratantes.

104

4.1.12. Benefício versus redução de custo

A grande vulnerabilidade do tipo de análise proposto por este trabalho reside no fato de que uma economia de recursos tanto pode ser considerada um aumento de beneficios como uma redução de custos, ensejando resultados completamente dispares.

Exemplo: Na análise de um empreendimento, computou-se como

beneficio uma economia da ordem de $50, chegando-se, por conta disso, a uma relação “beneficios sobre custos” igual a 150/100, ou seja, 1,5. Se, na referida análise, o usuário da equação, em vez de somar o valor aos beneficios, subtrair o mesmo valor dos custos, a relação “beneficios sobre custos” será 100/50, ou seja, 2. (FIM DO EXEMPLO).

Convencionar, por exemplo, que um fluxo que não

configure entrada ou saída efetiva de dinheiro seja sempre somado ao numerador da equação ou deduzido do mesmo pode diminuir a confusão provocada por uma situação desse tipo, mas isso não elimina por completo a vulnerabilidade do modelo.

4.2. Verificação do Equilíbrio em Épocas Diferentes

Uma preocupação surge com respeito à equação proposta por Robinson para a verificação do equilíbrio econômico-financeiro de uma parceria. E a de saber se ela apresenta o mesmo resultado quando aplicada em épocas diferentes, ao longo do período de abrangência do empreendimento. Em outras palavras, a pergunta que se faz é a seguinte: será que a aplicação da equação apresenta o mesmo resultado no início, no meio e no fim do período analisado?

A pergunta acima está-se referindo, logicamente, à equação de

Robinson adaptada à necessidade de trazer fluxos futuros a valores presentes, qual seja, a Equação 3. Para responder à pergunta formulada, há que se levar em conta as seguintes considerações:

1. a equação em questão (Equação 3) destina-se a analisar o

empreendimento conjunto na “data zero”, ou seja, no início do período, por isso ela traz ao presente todos os valores posteriores kiuela data e soma-os aos valores atuais, isto é, aos fluxos verificados naquela época;

105

2. para verificar o equilibrio econômico-financeiro no meio do período, haverá necessidade de projetar os valores anteriores e trazer os posteriores para aquela data, somando-os aos valores atuais;

3. para verificar o equilíbrio econômico-financeiro no final do

período, haverá necessidade de projetar todos os valores anteriores para aquela data, somando-os aos valores atuais.

Para projetar valores para o futuro, utiliza-se a seguinte fórmula

matemática:

Onde:

VF = valor futuro;

C = valor que se quer projetar; i = taxa de juros relativa a um período;

n = número de períodos adiante.

Considerando que o fator (1+i) é tanto o que divide um número

posicionado “n” períodos no thturo para trazê-lo ao presente, como o que multiplica um número no presente para projetá-lo “n” períodos no futuro, a uma dada taxa de juros “i”, é possível vislumbrar que a razão “beneficios sobre custos” não sofrerá alteração ao longo de todo o período sob análise. Tal assertiva pode ser comprovada através do exemplo a seguir.

Exemplo: Suponha um empreendimento projetado para durar

quatro anos que apresente custos e benefícios confomieilustraçãoabaixo: Supondo, ainda, que a taxa de juros utilizada, tanto para desconto como para projeção, seja de 10%, verifica-se que a relação benefícios/custos é a mesma nas datas O, 2 e 4, conforme demonstrado abaixo:

VF – C (1 + i)n

106

Tabela 4 - Benefícios/Custos em épocas diferentes (Exemplo)

data 0

data 1

data 2

data 3

data 4 “B “C “B/”

C

projeção

-200,0

0

-300,0

0

100,00

200,00

300,00

VP0 -

200,00

-297,0

3 98,03 194,1

9 288,2

9 580,5

1 497,0

3 1,16

8

VP2 -

200,02

-303,0

0

100,00

198,02

294,09

592,11

507,02

1,168

VP4 -

200,12

-309,0

9

102,01

202,00

300,00

604,01

217,21

1,168

Notas sobre a tabela: “Projeção” representa os fluxos projetados de custos e beneflcios

ao longo do tempo;

“VP0” representa os valores presentes na data O (início do período), à taxa de 10% ao ano;

“VP2” representa os valores presentes na data 2 (meio do período), à taxa de 10% ao ano;

“VP4” representa os valores presentes na data 4 (final do período), à taxa de 10%ao ano;

“”B” representa o somatório dos valores presentes dos beneflcios nas respectivas datas;

““C” representa o somatório dos valores presentes dos custos (em valores absolutos, isto é, não considerando o sinal) nas respectivas datas;

““B/”C” representa a razão beneficios/custos (em valores absolutos).

(FIM DO EXEMPLO)

107

Conclui-se, portanto, que a equação para a verificação do equilíbrio econômico-financeiro de uni negócio em parceria pode ser empregada a qualquer tempo, e não apenas na fase de planejamento.

4.3. Significado da Razão Benefícios/Custos

Na verificação da razão beneficios/custos de um dos

participantes de um negócio, os seguintes resultados são possíveis, de acordo com as situações a seguir indicadas: B/C = 1, quando os beneficios empatam com os custos;

B/C < 1, quando os custos superam os beneficios o negócio não

produz retornos suficientes para cobrir os custos inconidos; B/C > 1, quando os beneficies superam os custos situação

desejável paxa o empreendedor; B/C = O, quando o beneficio é nulo – o empreendedor só tem

custos, não tem retomo.

Neste ponto do trabalho, percebe-se com mais clareza por que determinadas modalidades de parceria público-privada não se encaixam neste estudo. As parcerias público-privadas do tipo tandem, confomie classificação constante da Tabela 3, foram deixadas fora do escopo do presente trabalho em função de apresentarem uma relação beneficios/custos impossível de ser verificada para o setor público, uma vez que se constata que o seu denominador é igual a zero.

Se o setor público tiver alguma participação econômica, em

termos de custo, numa parceria inicialmente tida como do tipo (andem, essa parceria deixa de ser usndem e passa a ser do tipo side-by-side, independentemente da denominação dada a ela, podendo, segundo a lógica ora empregada, ser avaliada sob o ponto de vista do equilibrio econômico-financeiro.

Evidentemente, uma parceria ideal seria aquela que

apresentasse resultados iguais para ambos os lados da equação, cujo valor se mostre maior do que um. Pode ser, porém, que na prática ouftos resultados ocorram.

A Tabela 5 apresenta algumas situações possíveis de serem

verificadas numa análise de equilíbrio econômico-financeiro de um

108

negócio conjunto e sua provável implicação sobre a estabilidade da parceria:

Tabela 5 - Equilíbrio e Estabilidade nas Parcerias

A B A x E QUANTO AO EQUILÍBRIO QUANTO A ESTABILIDADE

> 1 > 1 A = B Situação ideal. parceria estável

> 1 > 1 A > B A leva vantagem em relação a B, mas B também aufere benefícios no negócio.

parceria pouco estável

< 1 > 1 A < B A está em desvantagem em relação a E, tendo perdas no negógio.

parceria altamente

instável

< 1 < 1 A = B Embora o negócio esteja em equilíbrio, ambas as partes sofrem perdas. parceria instável

< 1 < 1 A > B Há desequilíbrio no negócio; ambas as partes sofrem perdas, mas uma relativamente mais do que a outra.

Parceria altamente

instável

Notas sobre a tabela: As colunas “A” e “B” apresentam supostos resultados da

relação beneficios/custos dos parceiros A e B, respectivamente;

A coluna “A x B” apresenta hipóteses relativas à comparação dos resultados da coluna “A” com os da coluna “B”;

As duas colunas restantes são auto-elucidativas;

As situações descritas na tabela acima são básicas, as outras,

que porventura mais ou menos estável ou mais ou menos possam existir, são variações em termos de: grau de intensidade do desequilíbrio; grau de intensidade da situação de ganho ou de perda na parceria em equilíbrio, tomando-a instável, respectivamente; e inversão de posição dos participes no contexto dos resultados comparativos.

4.4. Escolha entre dois ou mais Projetos de Parceria

Abstraindo-se da subjetividade gerada por fatores outros que não os econômico-financeiros que possam porventura estar associados à escolha, pelo administrador público, de apenas uma entre duas ou mais opções de parcerias público-privada, e considerando que a

109

estabilidade do acordo entre as partes seja uma condição desejada e que haja recursos fmanceiros no setor público para atender aos custos de qualquer um dos projetos, é possível estabelecer um raciocínio lógico de decisão para as seguintes situações: Caso A - dois ou mais projetos de parceria em equilíbrio que

apresentem razões beneficios/custos iguais;

Caso B - dois ou mais projetos de parceria em equilíbrio que apresentem razões beneficies/custos diferentes; e

Caso C - projetos heterogêneos - uns em equilíbrio, outros não; alguns com razões beneflcios/custos iguais, outros não. A primeira situação mencionada acima, o Caso A, pode parecer,

à primeira vista, dificil de ser levada a efeito, mas resolve-se facilmente quando se tem em mente a noção de valor presente liquido (VPL). Diferentemente da razão beneficios/custos, que se traduz pelo valor presente dos beneficios dividido pelo valor presente dos custos, o VPL é dado pela subtração de um pelo outro, ou seja, o valor presente dos benefícios menos o valor presente dos custos, podendo ser negativo, se o último for maior que o primeiro, ou nulo, se ambos forem iguais.

Matematicamente, o VPL pode ser expresso da seguinte maneira:

VPL = ‘(VPB) – “(vpc)

Onde: ”VPL” é o valor presente liquido;

“(VPB)” representa o somatório dos valores presentes dos

beneficios, á taxa de desconto considerada; e

”(VPC)” representa o somatório dos valores presentes dos custos, à taxa de desconto considerada.

O VPL possui significado auto-elucidativo. Uma vez que se tenha a noção de que quanto maiores os benefícios sobre os custos, tanto melhor, tem-se, automaticamente, a idéia de que quanto maior o VPL, melhor é o projeto para o seu implementador.

110

Assim, se a decisão tem de ser feita entre projetos em equilíbrio e com a mesma razão benefícios/custos, opta-se por aquele que apresentar o maior VPL. Exemplo: Três projetos de parceria apresentam equilíbrio

econômico- financeiro entre os participes e a mesma razão benefícios sobre custos. Tem- se que B/C é igual a 2 em todos os projetos e que os beneficios dos três projetos (denominados X, Y e Z) foram avaliados a valores presentesem $1.000, $1.500 e $2.000, respectivamente.

Pergunta: Qual o melhor projeto? Solução: Se a razão B/C é igual a 2 nos três projetos, e os seus

beneficios são $1.000, $1.500 e $2.000, isto implica dizer que os seus custos são: $500, $750 e $1.000, respectivamente. Tendo-se os beneficios e os custos a valores presentes, é possível calcular o VPL, assim:

VPLx = $1.000- $500 = $500; VPL= $1.500- $750 $750; e VPLz = $2.000 - $1.000 = $1.000.

Conclui-se, pois, que o melhor projeto é o Z, por apresentar o maior valor presente líquido. (FIM DO EXEMPLO).

A situação seguinte, ou seja, o Caso B - opção entre dois ou mais projetos de parceria em equilíbrio que apresentem diferentes relações beneficios/custos -pode ensejar equívoco na hora da escolha de um projeto. Uma vez que se tenha a noção de que quanto maiores os benefícios sobre os custos, tanto melhor, pode-se concluir que o melhor projeto numa situação desse tipo seja aquele que apresente a maior razão beneficios/custos. Tal raciocínio é correto quando se comparam projetos com custos presentes iguais. Porém, quando os custos são diferentes, a decisão se torna mais complicada.

Estudos mostram que tal critério (o da razão beneficios/custos)

sozinho pode ser distorcivo e que o critério do maior VPL48 é o que 48 Um outro método, chamado Método da RazAo (beneficio/custo) Incremental,

conduziria aos mesmos resultados do método do VPL, no entanto o mesmo tem sido preterido por ser mais trabalhoso. Outro método que poderia ser

111

deverá primeiramente nortear a decisão também neste caso, O critério da razão benefícios/custos deverá ser usado em casos de empate projetos com o mesmo VPL.

O Caso C, situação na qual se depara com projetos

heterogêneos, sendo alguns de parceria em equilíbrio, enquanto outros em desequilíbrio, e, entre eles, alguns com relações beneficios/custos iguais, enquanto outros com razões diferentes, é o caso mais complexo de ser resolvido.

Nestes casos, esforços deverão ser feitos para se enquadrar a

situação em um dos dois casos anteriores. Para tanto, os negociadores deverão implementar ajustes nas parcerias em desequilíbrio a fim de que as mesmas se tornem equilibradas.

Tais ajustes podem ser feitos adotando-se uma das seguintes

medidas: a) compartilhamento dos beneficios da parte relativamente mais

favorecida com o parceiro em desvantagem;

b) transferência de uma parcela dos custos do parceiro mais onerado para o outro participe; ou

c) uma combinação das duas medidas acima. Após terem sido feitos os ajustes necessários para que haja

equilíbrio em todos os projetos, depara-se com uma das situações anteriores, Caso A ou Caso B, sempre lembrando que o primeiro critério para escolha do melhor projeto é o do VPL, seguido da razão beneficios/custos nos casos dc empate.

As considerações acima foram feitas para a escolha de somente

um dentre dois ou mais projetos analisados, porém a técnica ora preconizadas permite também classificar projetos por ordem de prioridade, no caso de haver recursos disponíveis e interesse na implantação de mais de um projeto.

A Tabela 6 esquematiza as diversas situações possíveis quando

se tem de escolhar uma parceria dentre várias opções disponíveis,

aveutado é o da Taxa Interna de Retomo (TER), mas a literatum mostra que ele sozinho também é distorcivo.

112

com a indicação da decisão a ser tomada ou dos procedimentos a serem observados, conforme a lógica ora adotada.

Tabela 6 - Tabela de decisão para escolha de Uma parceria

Situação Econômico-Financeira das Parcerias

Razões Benefícios/Cuitos

Valores Presentes Líquidos

Decisão ou Procedimentos

Equilíbrio

Iguais

Iguais Escolha indiferente

diferentes O projeto de maior VPL

Diferentes

Iguais O projeto de maior B/C

diferentes O projeto de maior VPL

desequilíbrio Quaisquer que sejam

Primeiro: equilibrar as parcerias, aplicando os

ajustes necessários; Segundo: reconhecer

uma das situações acima e proceder de

acordo com a mesma. Exemplo: Suponha que o governo local tenha que decidir que

projetos deverá implementar dentre sete projetos de empreendimentos em parceria com a iniciativa privada.

Acrescentem-se as seguintes informações: As parcerias visam á prestação de serviços à comunidade; Todos os projetos apresentam equilíbrio econômico-financeiro; O total de recursos de que o governo dispõe é de $3.800; A taxa de desconto utilizada nos cálculos do governo é de 8%; O valor residual de todos os projetos é zero; Os dados de cada projeto constam da Tabela 7.

113

Tabela 7- Dados do Problema Proposto

Projeto n. Custo Inicial (em $)

Vida Econômica

Mudança estimada em custos de manutenção

(em $)

Mudança esperada para custos dos usuários

(em $)

01 1.800 30 anos -10 -180 02 400 15 anos -55 -10 03 600 30 anos -60 0 04 400 20 anos 0 -50 05 1.100 30 anos 0 -100 06 300 15 anos +30 -110 07 500 30 anos +5 -100

Fonte: Adaptação da PUCCINI, 1969, p. 111. Notas sobre a tabela: O sinal negativo representa uma poupança adicional em relação à

situação anterior; e

O sinal positivo representa um custo adicional em relação à situação anterior.

Desenvolvimento: Calculando o VPL e a razão BIC de cada projeto, obtém- se a Tabela 8. Tabela 8 - VPL e BIC com base nos dados fornecidos

Projeto n. VPL (em $) B / C

01 338,98 1,19

02 156,37 1,39

03 75,47 1,12

04 90,91 1,23

05 25,78 1,02

06 384,76 2,28

07 569,49 2,14

Solução: Como os projetos de parceria estão todos em equilibrio,

as razões benefícios/custos são todas diferentes e os valores presentes líquidos também, decorre que a prioridade será dos projetos com maiores VPL. Logo, a ordem de prioridade fica sendo a ordem decrescente dos ‘VPL, portanto: projetos de n.° 07, 06, 01, 02, 04, 03 e 05. Mas como não há dinheiro suficiente para implementar todos os projetos, pois para isso seria necessário um

114

aporte de $5.100, os projetos de n.° 05 e 03 ficam descartados por ora, sendo levados a efeitos os demais: 07, 06, 01, 02 e 04.

(FIM DO EXEMPLO49)

Embora tenha sido apresentado como o método mais indicado

para as situações abordadas, o método do VPL mostrar-se-á fraco quando o interesse do setor público for implementar o maior número possível de parcerias em equilíbrio, mediante a utilização de um determinado montante total de recursos financeiros, e os custos dos projetos disponíveis forem muito discrepantes entre si. Poderá ocorrer, neste caso, de os projetos com os maiores VPL serem aqueles que também apresentem os maiores custos, fazendo com que a escolha dos mesmos acarrete o abandono de várias outras parcerias de menor custo, reduzindo, assim, a quantidade total de negócios a serem implementados com os recursos previstos.

4.5. Conclusões

O fim do modelo de gestão pública reinante no período do

Welfare Si ate, no qual o Estado exerceu o papel de provedor direto dos bens e serviços públicos demandados pela Sociedade, é uma verdade inexorável. Propostas de novos paradigmas tendem a flexibilizar as relações entre a Administração Pública e seus administrados, conferindo à iniciativa privada um papel mais atuante no tocante ao fornecimento de bens e na prestação de serviços públicos à população.

No contexto que se vislumbra, as atuações governamentais em

conjunto com agentes da iniciativa privada serão cada vez mais freqüentes, e a expressão público-privado tomar-se-á lugar-comum. Embora esta seja a tendência, na maioria das vezes, porém, será preferível não começar um negócio em parceria a começar e intenompê-lo antes de seu prazo de duração esperado.

O equilíbrio econômico-financeiro de uma parceria não confere à

mesma garantia absoluta de que ela será duradoura, mas constitui 49 O exemplo acima, além de ilustrar o assunto que o motivou, é interessante

também por simular uma situação na quai o setor público inseto nos seus cálculos valores referentos a redução de custos para os usuários dos serviços, computando-os como beneficios, o que dá uma idéia da elasticidade do conceito de beirnilcios, conforme já discutido anteriormente.

115

fator relevante para que a estabilidade desejada ocoifa. Por outro lado, pode-se depreender da pesquisa feita que o desequilíbrio não deliberado e não corrigido a tempo em uma parceria é causa quase certa de rompimento do negócio.

O trabalho apresentado por Robinson (1979) propõe uma

equação matemática bastante simples para a verificação do equilíbrio econômico- financeiro, baseada na razão beneficios/custos. Tal equação, por ser muito simples, não atende a todas as situações possíveis, mas pode ser facilmente aperfeiçoada se combinada a algumas técnicas de uso freqüente na área da Admiiiistração Financeira.

A análise do equilíbrio econômico-financeiro de uma joint”

público- privada, mediante a aplicação da equação proposta por Robinson, combinada a algumas das técnicas utilizadas em Administração Financeira, pode ser um instrumento útil e prático na escolha e no acompanhamento de projetos de natureza conjunta que se enquadrem na categoria de parcerias denominada neste trabalho de “side-by-side”. Ficou demonstrado que a equação de Robinson, devidamente adaptada para cada situação, poderá ser empregada em qualquer fase de uni projeto em parceria: no planejamento, durante e após a execução.

Quanto aos valores que devam ser levados à equação de

Robinson, preconiza-se a adoção do conceito de fluxos de caixa, em vez de fluxos contábeis, por serem aqueles mais condizentes com a realidade. Não obstante, haverá situações em que raciocinar somente em termos de fluxos de caixa, no sentido de entradas e saídas efetivas de caixa, poderá fazer com que fiquem de fora da equação certos beneflcios oriundos de economias verificadas em relação á situação anteriormente vigente, as quais não constituem entradas efetivas de dinheiro, mas saídas menores de recursos financeiros. O administrador público deverá estar atento a este tipo de situação. Daí a importância do conceito de beneficio, conforme salientado neste trabalho, cuja linha de raciocínio no sentido de uma definição mais elástica deve ser estendida também no caso dos custos.

Outro cuidado a ser tomado pelo administrador público quando de

uma análise de equilibrio econômico-financeiro é o de não ater-se tão-somente à questão da repartição do lucro do negócio, quando for o caso, incorrendo, assim, na confusão entre lucro e beneficio.

116

A literatura aponta como sendo uma grande fragilidade da análise do tipo “beneficios sobre custos”, no qual a equação de Robinson se enquadra, o fato de interpretações aparentemente intercambiáveis entre si — referindo-se reduções de custos que poderiam ser interpretadas como beneficios, ou vice-versa — levarem a resultados completamente diferentes. Esta falha do modelo é ineflitável, podendo ser amenizada (mas não eliminada) por meio de convenções entre as partes. Tais convenções, porém, deverão ser cuidadosamente estudadas antes de sua adoção, pois poderão beneficiar a uma das partes em detrimento da outra.

A esquematização das transações que ocorrem ao redor de um

negócio público-privado, conforme visto nos Quadros 2 e 3, com a discriminação dos fluxos típicos e das chamadas “transações interpartes”, mostra-se bastante didática e elucidativa, levando à percepção de que o projeto de uma ‘joint” deva preocupar-se com o levantamento dos tipos de transações que poderão surgir com a implementação da parceria e suas repercussões sobre o equilíbrio econômico-financeiro do negócio.

Levando-se em consideração que os projetos devam apresentar

equilíbrio e que não haja outras injunções que não as de ordem econômico- financeira, conclui-se, ainda, que a equação de Robinson, combinada à técnica do VPL, é útil na determinação do melhor projeto de parceria público- privada, dentre vários que se apresentem.

É possível concluir, ainda, que, para se alcançar o equilíbrio

econômico- financeiro numa parceria público-privada, é necessário todo um processo de negociação entre as partes; para que tal negociação seja coroada de êxito, é preciso haver total transparência de parte a parte; o grau de transparência demonstrado pelas partes será um dos fatores determinantes da confiança mútua, quiçá o principal; a confiança mútua, por sua vez, tem relação intrínseca com a estabilidade da “joint”.

Por fim, é possível que o governo, em determinadas situações,

premido por fatores outros que não os de ordem econômico-financeira, firme acordo de parceria em posição de desvantagem frente ao particular. Contudo, o administrador público deve ter em mente que tal situação só deve ser admitida, ou tolerada, se o referido negócio público-privado trouxer benefícios sociais que sejam relevantes e que não possam ser traduzidos em termos monetários.

117

CAPÍTULO V 5. Metodologia para analisar o EEF dos contratos de concessão50

5.1. Metodologia para estimar o risco do negócio

A análise da existência de equilíbrio econômico-financeiro em

Contratos de Concessão de serviços públicos é um tema que se encontra ainda num estágio de ausência de orientação legal, devido ao caráter genérico da Lei 8.666 promulgada em 21 de junho de 1.993. A lei 8.666 em seu art.65 § 6º menciona que, nos casos de desequilíbrio do contrato de concessão, decorrente de “alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial”.

A inexistência de legislação complementar que defina

exatamente como aferir o desequilíbrio e, mais ainda, como se deve proceder para restabelecer o equilíbrio do contrato tem conduzido a Administração Pública, em muitos casos, a adotar procedimentos discricionários em que se procura manter o interesse público na prestação do serviço e, ao mesmo tempo, o interesse privado da Concessionária.

Em geral, nos casos de alteração contratual unilateral por parte

do Poder Público, tem-se buscado soluções em que se busca restabelecer a rentabilidade do projeto tal como definido no Contrato de Concessão. Nesse sentido, a TIR - taxa interna de retorno - tem sido a variável crucial utilizada nas revisões contratuais e em processos de ressarcimento.

Por outro lado, a mudança no ambiente econômico ao longo de

um período de tempo em que ocorram variações substantivas no risco de mercado, com efeitos sobre o risco e a remuneração de um projeto, deve ser levada em conta. Sobretudo, quando tal projeto envolve a prestação de serviços de caráter público, concedidos a ente privado.

50 Presente no Relatório 5 da Fundação de Pesquisas Econômicas sobre

Prestação de Serviços Técnicos Especializados de Consultoria Econômico-Financeira, Assessoramento, Planejamento e Apoio à SPTRANS na Revisão da Metodologia da Planilha Tarifária e no Equacionamento das questões vinculadas à Gestão dos Contratos com as Concessionárias e Permissionárias do Transporte Coletivo de Passageiros da cidade de São Paulo, realizado pelo Prof. Dr. Joe Yoshino, em 2010.

118

O real interesse público envolve a correta remuneração pelos serviços prestados, ao menor custo para o usuário ou o contribuinte. Dessa forma, algumas metodologias são propostas visando subtrair (ou somar, conforme o caso) a variação do risco de mercado e do risco próprio do empreendimento da TIR de referência, fixada no plano de negócios original, quando as mudanças nesses riscos são reais e significativas.

Mas o cômputo das mudanças sobre os riscos que impactam o

empreendimento envolve várias considerações. O cálculo da variação no risco de mercado pode ser medido por mudanças no risco de mercado, ponderado por algum critério. Por outro lado, variações no risco associado ao setor podem ser calculadas considerando, por exemplo, mudanças na taxa de empréstimos às empresas do setor. O WACC, apresentado em relatório anterior, é uma forma de computar as variações nos riscos de mercado e setorial. Mas uma parcela da remuneração original está relacionada ao risco específico do negócio em análise. A partir do plano de negócios original, tal parcela poderia ser calculada como a diferença entre a taxa de remuneração da proposta vencedora (TIR do contrato) e o custo médio ponderado de capital (WACC) na data do plano de negócios. Essa seria uma medida do risco implícito no negócio, necessário para que o investidor aceite assumir o ônus dos investimentos para a realização do empreendimento. Mas, assim como os riscos de mercado e setorial não são necessariamente constantes ao longo do tempo, também essa parcela pode variar.

Em linhas gerais, para análise de reequilíbrio de contratos deve-

se considerar: a TIR do contrato original; o WACC, ou outra medida de custo de oportunidade, na data da elaboração do plano de negócios; a TIR média (ou mediana) de outros contratos de concessão na data de elaboração do plano de negócios. Essas variáveis possibilitam dimensionar os riscos, implícitos ou não, do empreendimento. Como regra geral, o WACC proporciona uma medida de referência (patamar inferior) para verificar se a taxa interna de retorno do projeto viabiliza o mesmo. Do mesmo modo, as mesmas variáveis correntes devem ser consideradas, a fim de verificar variações no ambiente econômico que impactem a remuneração do concessionário.

Então, a qualquer instante do tempo, pode-se decompor a taxa

de remuneração do concessionário, identificada com a Taxa Interna

119

de Retorno (TIR) do projeto em um componente associado ao custo médio de capital (WACC) e o risco de negócio (RN), ou seja,

ttt RNWACCTIR += (1)

Entre dois instantes, pode-se calcular a variação na taxa de remuneração do concessionário, da seguinte forma:

111 −−− −+−=− tttttt RNRNWACCWACCTIRTIR

Manipulando essa expressão para a taxa atual obtém-se:

111 −−− −+−+= tttttt RNRNWACCWACCTIRTIR (2)

5.2. Dados

Os dados para cálculo da TIR das propostas iniciais foram

informados pela SPTrans. A licitação das áreas foi realizada em duas etapas. Na primeira etapa, em 2003, as 8 áreas foram licitadas e concedidas às empresas operadoras. Posteriormente, a concessão para a área 4 foi cancelada e uma nova concessão foi realizada em 2007. A data-base para as propostas apresentadas para as áreas 1 a 3 e 5 a 8 é fevereiro/2003 e, para a área 4, outubro/2007. A tabela 1 reporta a TIR dos planos de negócios apresentados nessa data. Para fevereiro/2003 a TIR é a média aritmética simples dos planos de negócios apresentados pelas vencedoras, ao passo que para outubro de 2007 a TIR refere-se à proposta vencedora para a área 4. Em todos os planos de negócios, tanto os com data-base em fevereiro/2003, quanto em outubro/2007, foram incorporados financiamentos do investimento. Desse modo, a TIR reportada nesses planos de negócios, e utilizada nas simulações, é a TIR alavancada51.

Tabela 1: Taxa interna de retorno (TIR) dos planos de negócios

Erro! Vínculo não válido.

Fonte: SPTrans.

51 A Taxa Interna de Retorno alavancada e obtida quando são computados no

fluxo de caixa da concessão os investimentos, as amortizações e os juros vinculados aos empréstimos contraídos pela concessionária. Por sua vez, o calculo da TIR não-alavancada desconsidera os capitais de terceiros.

120

O custo de capital (WACC) foi calculado conforme metodologia apresentada no relatório 2, para as datas em que foram apresentadas as propostas, bem como para a data-base atual (março/2003). A tabela 2 reporta os custos de capital calculados.

A partir da equação (1), pode-se calcular o Risco do Negócio

(RN) para as duas datas de referência como a diferença entre a TIR e o WACC, ou seja,

ttt WACCTIRRN −=

Assim, o risco do negócio, empregando-se os dados das tabelas

1 e 2, é, Erro! Vínculo não válido. e Erro! Vínculo não válido.,, respectivamente para os anos de 2003 e 2007. A partir de (2), pode-se calcular a TIR atual ajustada para a variação no custo de capital e risco do negócio tomando o WACC estimado para março/2003, a TIR original dos contratos de concessão, e os riscos dos negócios calculados para as duas datas em que foram apresentadas propostas. Obtém-se dessa forma TIR (alavancada) igual a 16,06%, compatível com TIR não-alavancada de 13,71%.

Tabela 2: Custo de capital (WACC) nas datas das propostas e data

atual

Erro! Vínculo não válido.

Fonte: FIPE.

Tabela 3: Custo do capital, risco do negócio e TIR para as datas

das propostas e atual

Erro! Vínculo não válido.

Fonte: FIPE.

5.3. Incorporação de ganhos de produtividade na concessão

A análise do equilíbrio econômico-financeiro de um contrato

envolve a consideração de todo o prazo de concessão, realizado e a realizar, e não apenas as condições atuais vigentes. Assim, eventuais condições adversas atuais podem ser compensadas por resultados possíveis futuros, sem a necessidade de onerar demasiadamente a tarifa atual. No entanto, é preciso cautela ao se

121

considerar as projeções futuras, sobretudo quando o prazo final do contrato se aproxima.

Para o presente estudo, as projeções realizadas indicam a

viabilidade de incorporação de ganhos de produtividade para os concessionários. De acordo com o relatório anterior, a demanda pelo serviço aumenta a 0,8% a.a., impactando diretamente o resultado do fluxo de caixa. Aumento de demanda, tudo o mais constante, aumenta a receita dos concessionários na mesma proporção, na medida em que a receita da concessão é calculada como um múltiplo (tarifa) das pessoas transportadas.

Por outro lado, o aumento na demanda certamente tem impacto

sobre os custos operacionais, na medida em que nem toda a demanda adicional será transportada simplesmente ocupando-se capacidade ociosa. Algum esforço adicional será empreendido para essa tarefa, com impactos sobre os custos. É razoável supor que esse aumento nos custos não supere o aumento na receita decorrente da maior demanda, mas a prudência recomenda cautela quanto a essa diferença. Por isso, arbitrou-se que os custos operacionais cresçam a 0,75% a.a.

Assumindo que a remuneração da concessão supere os custos

operacionais em cerca de 17%, esse porcentual representa 0,64% a.a. da receita dos concessionários [0,75/(1+0,17)].

Formalmente, podemos expressar essa ideia da seguinte forma:

CRP −=

Onde P representa a produtividade do sistema, dada pela diferença entre a receita (R) e o custo operacional (C). A variação em P, PΔ , capta os ganhos de produtividade ao longo do tempo, e pode ser calculada como sendo:

CRP ΔΔΔ −=

Como porcentual da receita, esses ganhos podem ser expressos como:

RC

CC

RR

RP

×−=ΔΔΔ

122

Assumindo que a receita supere os custos operacionais em um porcentual fixo, α , então:

αRCCαR

+=⇒+=

11)1(

Substituindo os valores acima, de 0,8% para RRΔ , 0,75% para CCΔ e 0,17 para α , então, os ganhos de produtividade, como proporção da receita, RPΔ , resulta em:

16,0Δ

17,01175,08,0Δ

=⇒+

×−=RP

RP

Assim, o ganho de produtividade empregado nas simulações será de 0,16% a.a.

123

CAPÍTULO VI 6. Estudo de Caso

6.1. Critérios de Avaliação de Contratos e Assessoria Econômico-

Financeira - Relatório 5, produzido pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas – FIPE para a São Paulo Transportes S.A. – SPTRANS52.

7. Metodologia da Pesquisa

7.1 Bibliográfica

Ver alínea III – Referências Bibliográficas – item 1. Bibliografia.

7.2. Documental Ver alínea III – Referências Bibliográficas – item 2. Documental.

7.3. Entrevista estruturada direcionada53 ao Professor Doutor Bruno Ramos Pereria54, realizada em seu escritório no dia 14 de março de 2012 às 10h05min.

Rosphael: Trata-se de entrevista com o Dr. Prof. Bruno, sobre

o tema “Concessões Rodoviárias” visando

52 Prestação de Serviços Técnicos Especializados de Consultoria Econômico -

Financeira, Assessoramento, Planejamento e Apoio à SPTRANS na revisão da Metodologia da Planilha Tarifária e no Equacionamento das questões vinculadas à Gestão dos Contratos com as Concessionárias e Permissionárias do Transporte Coletivo de passageiros da cidade de São Paulo.

53 Não houve tempo hábil para a inclusão da entrevista no presente estudo,

tendo em vista que, o envio da confirmação foi na mesma data para a entrega do TCC.

54 Coordenador do Portal PPP Brasil, Bacharel em Direito pela Pontifícia

Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP) e Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de São Paulo (USP). Foi coordenador da Escola de Formação da Sociedade Brasileira de Direito Público - SBDP (2005), instituição em que atuou como pesquisador (2004-2006). Também possui experiência como pesquisador do GVlaw, Programa de Educação Continuada e Especialização da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (2006-2008). Trabalhou como assessor de diretoria da SABESP (Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo), colaborando com as atividades da Superintendência Jurídica (2009-2010). Atualmente, é sócio da sociedade de advogados Barbosa e Spalding Advogados e atua como consultor em projetos de infraestrutura desenvolvidos no âmbito da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas – FIPE e da FIPECAFI – Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis, Atuariais e Financeiras.

124

completar meu Trabalho de Conclusão de Curso (TCC), cujo tema é o “Equilíbrio Econômico-Financeiro dos Contratos de Concessão Pública – Questões Técnicas e Critérios de Recomposição.

7.3.1. Quais as consequências na correção de valores do

cronograma físico financeiro em momentos pretéritos, considerados como executados?

Prof. Bruno: São perguntas bastante concretas e eu

não li o contrato que você estudou, portanto você tem que me dar um desconto porque eu posso estar falando coisas imprecisas ou não vou conseguir ser tão concreto porque eu não li o contrato sobre o qual você, de onde você extraiu essas percepções. Esta só uma ressalvinha aqui.

Rosphael: Estas questões são de forma genérica, são

todos contratos de concessão de rodovias especificamente.

Prof. Bruno: Vamos a primeira pergunta: Quais as

consequências na correção de valores do cronograma físico financeiro em momentos pretéritos, considerados como executados? Explica-me um pouco essa questão.

Rosphael: A partir do momento que é feito o

reequilíbrio econômico, o que ocorre passado 02 anos de concessão, então chega um determinado momento, e a proposta dele era executar aquele serviços ali, tanto físico como financeiro, então no decorrer, no final de dois anos, ele observa que aquilo ali não foi feito e que gerou um desequilíbrio, então o que ele faz, naquele momento ali ele reequilibra o contrato, considerando aquilo ali e concerta dali pra frente, então quando ele faz isso, ele praticamente faz uma “as built”, e fala: o

125

que nós fizemos foi isso , não foi isso que estava aqui proposto, o que nós fizemos foi isso e adequamos daqui pra lá, só que daqui a dois anos, daqui a dois anos vai ocorrer de novo, então ele vai mexer do segundo ano ao quarto ano, não pode mais mexer do zero ao segundo, ai há essa correção , então eu gostaria de vislumbra assim: Qual é a conseqüência disso? Porque que se já foi feito o reequilíbrio embasado naquilo que realmente foi executado então porque que esta alterando. Que conseqüência a alteração disso depois de um tempo pretérito? Porque ele já considerou que foi efetivamente executado.

Prof. Bruno: Mas porque na experiência que você

detectou, nos casos que você leu, mesmo nesse exemplo nos dois anos, vamos dizer, no zero, ano dois teve um reequilíbrio, daí no ano cinco teve outro. Você está querendo perguntar, me deixa ver se entendi, que porque que as pessoas, alguns casos que você analisou, no segundo reequilíbrio do ano cinco projetam tudo do zero ao dois de novo?

Rosphael: Não, houve em alguns casos, em alguns

itens houve alteração na adequação, no que ele me informou que já estava efetivamente executado.

Prof. Bruno: O que eu acho disso: as pessoas tendem a

fazer isso, concordo com você, outra premissa, não sou economista, sou advogado, mas porque que eu acho que as pessoas fazem essa pratica? Conhecendo um pouco da experiência contratual aqui do Estado de São Paulo com concessões? Porque tem essa expressão em alguns contratos que o reequilíbrio tem que manter as condições

126

da proposta original e então as pessoas se sentem confortáveis em usar um instrumento de ficção que é a proposta e ignoram os dados da realidade, eu concordo plenamente com você. O que deveria ser feito? Sem falar em contrato, distante de qualquer modelo contratual, mas qual que é o mais ideal? Que você use a melhor informação da época, que no segundo reequilíbrio do ano 05, você vem do dois, e depois vai projetar tudo do cinco em diante, se tiver o equilíbrio no 08 você parte do 05, sem dúvida, mas na minha opinião o que legitima essa visão, o que transforma o reequilíbrio numa peça de ficção, é essa interpretação contratual de que o reequilíbrio tem que manter as condições originais da proposta e daí as pessoas rodam o fluxo da proposta original, mesmo que seja no ano 18, eu não sei falar para você tecnicamente o que isso dá de conseqüência problemática, me parece problemático, eu quando eu converso com alguns colegas economistas eles falam que isso é uma ficção, você não está usando a melhor informação no momento, você está usando a informação da proposta. Está conectado diretamente com essa cláusula contratual e eu não acho que é o melhor, eu como advogado não acho que é a melhor solução e eu já conversei com amigos economistas e eles falam: olha tem que usar a melhor informação da época, ponto, não a peça de ficção que é a proposta. Ficção sem pejorativo é uma ficção, se pegou as condições, montou um fluxo, não é a melhor condição do momento no ano 07.

7.3.2. A receita arrecadada pelo Estado em decorrência da

outorga impossibilita possíveis revisões do contrato?

127

Prof. Bruno: Isso a gente conversou agora pouco? Sabe que eu acho que não? Porque eu acho que só se for uma impossibilidade moral, já foi uma licitação pautada na outorga, agora a gente não tem como, digamos, que aconteceu algum fato que gera um pleito de reequilíbrio em favor do poder público, poder discricionário, e daí o poder público diz: eu tenho o direito de receber 200 milhões. Isso é uma revisão, digamos, contrária aos interesses da concessionária. Neste contexto, em que a licitação foi pela maior outorga, está impossibilitado de uma eventual revisão ou reequilíbrio em favor do poder público? Esse é o cenário? Eu reconstruí a pergunta do modo como você imaginou? Ou fui para o outro lado?

Rosphael: Digamos que essa outorga, ao rever isso,

esses ganhos seriam menores. Prof. Bruno: Perfeito, se tiver uma revisão sim. Eu acho

que não porque os contratos de concessão eles tem lá se são contratos mensalmente completos, os instrumentos de reequilíbrio. Então vamos dizer que fez todo o processo e está claro. Teve mesmo um desequilíbrio e ponto final. O que o contrato diz que são instrumentos de reequilíbrio? E logicamente a análise dos instrumentos é feita preliminarmente quando você investiga se houve ou não um desequilíbrio. Mais prazo no contrato, menos prazo no contrato. Indenização e dinheiro, maior ou menor tarifa, em regra ou mudança do projeto, reduz o nível do serviço, por exemplo, ou amplia o nível de serviço, mais ou menos investimento, então em regra nos contratos que eu já li, essas são as quatro hipóteses, mas é o contrato em questão que tiver analisado que definem quais são os instrumentos de

128

reequilíbrio. O contrato pode falar o seguinte: os instrumentos de reequilíbrio são tais nessa ordem e o poder público tem a prerrogativa de escolher e se ele fugir dessa ordem ele tem que motivar. Poderia ter um contrato assim. Normalmente os contratos dão algumas hipóteses e falam que o Poder Público escolhe o que for mais conveniente e não é por isso que ele não tem que motivar também. Ele tem que motivar, porque ele tem 04 opções e ele tem que tomar a melhor decisão que satisfaça o interesse público. Vamos dizer que tem a seguinte opção: Eu vou indenizar a iniciativa privada porque ela pediu, teve um desequilíbrio, 100 milhões, e vamos indenizá-la. O Secretário da Fazenda ou do Transportes dirá: não vou fazer isso porque no momento o custo de capital para o Estado buscar capital no mercado para poder ter esses 100 milhões no caixa e indenizar, está estratosférico. Acabou de ter a crise da Grécia. Então, a gente não vai conseguir dinheiro barato, então prorroga esse contrato, só que deve ter uma análise econômico/financeira dessas opções, eu diria que não, porque o próprio contrato já tem, em tese, os instrumentos de reequilíbrio, a princípio eu não veria como uma impossibilidade.

7.3.3. No atual momento, considerando que vários contratos já

realizaram os maiores investimentos e restando a conservação e manutenção das rodovias, o que impede a revisão das tarifas de pedágio (modicidade das tarifas)?

Prof. Bruno: Tem um ponto aqui, o que é conceito de

divisão. Como que eu gosto de organizar estes sistemas. Eu digo o seguinte, você teria um conceito de revisão no sentido amplo, com duas espécies, a revisão

129

ordinária, que é periódica, que alguns contratos de concessão apresentam e a revisão extraordinária, ou reequilíbrio, que é, aconteceu um desequilíbrio, alguém protocola a qualquer momento. Exemplos de contratos que tem os dois: contrato de energia elétrica, de distribuição, os contratos do Governo Federal, ANEEL e as distribuidoras têm as duas hipóteses, se eu não me engano, a revisão ordinária, que é de 05 em 05 anos, e a revisão extraordinária, que é a qualquer momento, que o desequilíbrio foi detectado por qualquer das partes. Só para colocar uma nomenclatura comum. O que você está falando nesta questão 03? Você está falando da revisão que eu chamei de ordinária, que é periódica, ou a extraordinária?

Rosphael: A ordinária. Prof. Bruno: Depende de cada contrato, mas em alguns

contratos de concessão de rodovia, eu não me lembro de prever, aqui no Estado de São Paulo, a revisão ordinária, a qüinqüenal. Não tenho certeza.

Rosphael: São dois anos. De dois em dois anos. Aí

tem que apresentar, não em termos de modicidade de tarifas, em termos de prorrogação. A projeção dele para frente.

Prof. Bruno: De dois em dois anos? O que o contrato

diz sobre a conseqüência jurídica da apresentação dessa programação? O que a agência, ou poder concedente, tem ou não prerrogativa de fazer com base nesse dado? Pelo que eu lembro, são contratos que não prevêem a idéia de revisão ordinária. O que é a revisão ordinária, em grosso modo, das distribuidoras. Por exemplo: Foi licitado do ano 0, o contrato

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de distribuição de 25 anos, tipo a Eletropaulo de São Paulo, o contrato diz o seguinte, no ano 04 eu vou apresentar como será o processo de revisão ordinária que vai percorrer o ano 05 e no final desse processo eu vou definir a tarifa para o próximo ciclo de 05 anos. Nesses anos 04 e 05, há uma interação muito grande, liderada pela Agência Reguladora, que põem as pautas na mesa, falando assim: o custo de capital quando da proposta, era o razoável, o custo médio ponderado de capital quando da licitação, na minha visão, que eu publiquei no edital, nos documentos da licitação, era 07, isso é o que eu acho que é uma capacitação eficiente de recurso. Hoje, olhando o cenário macro econômico do país e do mundo, eu percebo que o custo de capital eficiente, o custo médio ponderado de capital, é 05, então, no próximo ciclo, eu só vou dar a tarifa para o investimento que você fizer e vou te remunerar só em 05, aí é um mega quebra pau, dirão, que seu estudo está errado, a ANEEL publicou o estudo do custo ponderado de capital do setor, 20 páginas, o que é o eficiente? Mas, ANEEL, e se eu quero fazer tudo 100% capital próprio, problema seu, o modo eficiente de se descapitalizar, se financiar é 20/80, se for 100 será problema seu, será remunerado 05 do capital investido com todos os fatores, a ANNEL, para a distribuição de energia elétrica, um custo essencial é o cabo, que eu uso o cabo para distribuir a energia dentro da cidade, e o mercado brasileiro de cabo sofreu um reves nos últimos anos, e o custo do cabo aumentou em 70% e eu preciso que você considere isso na tarifa do próximo ciclo, então você tem uma interação muito intensa das concessionárias e do órgão regulador,

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periodicamente, e o que significa isso, um compartilhamento de risco.

Rosphael: Regras Prof. Bruno: Regras, sem essa disposição isso é

estruturação de modelo de negócio, por exemplo, em um setor que há muitos riscos e incertezas para você celebrar um contrato hoje com a iniciativa privada por 30 anos, você pode fazer o seguinte, é uma ponderação do poder público: olha, custa dinheiro do orçamento público para eu capacitar uma agencia reguladora, por servidor lá, é desgastante de 05 em 05 anos analisarmos tudo, aí o poder público diz: não, espere aí, se eu não fizer esse instrumento vai ficar muito caro esse contrato, a iniciativa privada vai embutir todos esses riscos de 30 anos que eu não vou compartilhar a princípio com esse nível de profundidade, eles vão colocar na proposta e isso vai pressionar o usuário, o orçamento público, então nesse modelo de negócio, nesse setor, e com as essas características e com a nossa capacidade institucional em um poder público faz uma auto-analise de como ele tem capacidade ou não de gerir esse contrato nesses termos, vamos por a revisão ordinária, é uma decisão, o que me parece que foi feito nos contratos de concessão de rodovias, só tem revisão extraordinária, não tem em essa periódica, então voltando na pergunta: considerando que vários contratos já realizaram os maiores investimentos , o que impede a revisão das tarifas de pedágio (modicidade das tarifas), revisão para baixo, não é? O que impede? 1- Tem cláusula de revisão na área de

compartilhamento de produtividade e dos resultados, da eficiência da

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concessionária com o cidadão/usuário, periodicamente, tem que ver;

2- Qual é a locação de riscos desses contratos? Vamos pressupor um exemplo hipotético, que um contrato de revisão de rodovia que não tem revisão ordinária, não tem esse periódico, só tem a extraordinária a qualquer momento, aí o governo diz o seguinte: risco de demanda é do governo, que significa que se cair à demanda, e isso prejudicar a concessionária, a mesma pode fazer um pleito indenizatório para o poder público por que não era risco dela, e se aumentar a demanda o Governo pode ficar com um pouco do dinheiro porque, ela ficou com um dinheiro a mais e não sendo o risco dela o ganho não decorreu da gestão da concessionária então o risco alocado ao poder público é para o bem ou para o mal, qual é o meu entendimento do contrato de concessão?

Rosphael: Especificamente nesses casos, a demanda é risco da concessionária.

Prof. Bruno: Vamos pegar um exemplo de o risco é do

Poder Público e não tem revisão ordinária periódica, temos uma concessionária que tem uma concessão em um trecho e o Governo resolve fazer um pólo, uma petroquímica, ou um parque tecnológico, isso aumentará muito a demanda, só que o risco é do Poder Público. Vamos dizer que gerou uma receita, um efeito positivo no fluxo de caixa da SPE de 200 milhões, o Governo poderia protocolar um pleito falando o seguinte: a demanda era um

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risco meu, portanto sou o responsável, então estou detectando nas minhas analises que tem 100 milhões a mais de receita que foi gerada por você de algo que não é de sua competência e estou citando um pleito de reequilíbrio que você retire esses 100 milhões do fluxo da SPE por algum dos instrumentos previstos no contrato, o que ele poderia fazer? Depois de fazer os cálculos econômico-financeiros, reduzir o tamanho do contrato, por exemplo, de 29 anos para 25, ou diminuir a tarifa, projetando para que não tenha nenhum grau tarifário, mas que possa ser compensado no tempo até o final do contrato e reduzindo para ir compensando esses 100 milhões, se tiver esse mecanismo, por isso depende do contrato. Na abstração do contrato o Gestor, e as partes, terão problemas. Então o que impede? O contrato incompleto. Tem instrumentos? Qual é a locação de risco do Poder Público? Porque o risco do parceiro privado é problema dele. Então se o Poder Público definiu que o risco de planejamento é restrito ao parceiro privado ele se isenta da responsabilidade. O risco cambial também. Aí mesmo havendo uma crise cambial o Governo não terá responsabilidade porque foi definido claramente no contrato que o risco cambial ou de financiamento será do parceiro privado. Não se pode pressionar o cidadão ou orçamento público por um risco que é da iniciativa privada. Se eu não tenho contratos completos, mais claros, isso vira um lamaçal.

7.3.4. Sendo comprovado o volume de tráfego de veículos

inferior ao apresentado nos estudos e propostas das concessionárias, porque o cálculo do equilíbrio econômico financeiro ainda considera estes dados e não o volume de tráfego efetivamente realizado?

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Prof. Bruno: De novo, voltamos à pergunta um, qual é o calcanhar de Aquiles disso, os contratos definiam e casavam o reequilíbrio econômico/financeiro com condições originais da proposta. Os contratos têm essas expressões.

Rosphael: Proposta original.

Prof. Bruno: Então, você foca a peça de ficção da

licitação, você não usa o melhor dado do momento. É o mesmo desafio.

Rosphael: Se ele faz uma projeção elevada, a

composição sempre vai acompanhar toda a estimativa.

Prof. Bruno: Sim, é o famoso jogo de planilha. Colegas

economistas que explicaram qual a lógica em incentivar a regra do contrato pelo jogo de planilha.

7.3.5. Considerando os ganhos das concessionárias não

originadas do seu desempenho ou de sua produtividade, seria possível afirmar que nos contratos firmados entre 1998 e 2002, o Estado permitiu que as concessionárias se apropriassem de um momento econômico que, em tese, deveria ser compartilhado com a sociedade?

Prof. Bruno: Esse é o ponto, novamente, a regra

aparentemente é clara, se está escrito que o reequilíbrio considerará a TIR da proposta. Ponto final. Fica muito difícil com um contrato como esse rediscutir do ponto de vista jurídico. Como questão negocial, aparentemente, o TCU e o Governo Federal, colocaram isso na mesa. Deixaram claro que entendem que juridicamente não tem como, mas isso não vai parar em pé do ponto de vista dos recursos públicos, então daqui para frente vamos definir que daqui para frente, nos investimentos novos,desse contrato, que

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tinha essa cláusula, não usaremos mais a TIR da proposta. O TCU está caminhando para pressionar o setor para que, daqui para frente, a NTT não considere a TIR da proposta, talvez, pelo menos, para reequilíbrio de obra nova. A obra nova não está dentro do contrato antigo. Então é um pouco liberalidade o Poder Público falar: quero que você faça isso. Mas se ele falar isso, e, depois de formalizado, a concessionária fizer, e em algum momento houver problemas ela pedira o TIR da proposta do investimento.

Rosphael: Mas isso já ocorreu em alguns

investimentos de contratos de concessão em São Paulo. Foram propostos investimentos, que na época, na própria Rodovia Castelo Branco, novamente, foram previstos novos investimentos que, na época, não faziam parte do escopo e eles entraram com a mesma formatação do ano da década passada.

Prof. Bruno: Não muitas decisões do TCU, são várias,

mas acho que ele está sinalizando o seguinte: a gravação foi interrompida por.

7.3.6. Qual o seu entendimento no que se refere à prorrogação

de prazos contratuais como forma de quitação de dívida para com as concessionárias?

7.3.7. Quais as conseqüências decorrentes do logo prazo

para o reequilíbrio econômico dos contratos (considerando o Erário e os usuários)?

Prof. Bruno: Nós falamos um pouco dos instrumentos

de reequilíbrio mesmo que o contrato dê o tomado de decisão tem que faz uma análise de benefícios de qual é o melhor para o caso concreto, naquela situação concreta, naquele setor, naquele contrato, naquele momento e quando você pergunta

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das conseqüências decorrentes do longo prazo, de ampliação para o erário e para o usuário, eu acho que esse é o ponto, pode ter um caso completo em que ampliar o caso completo faz sentido e pode ter caso que não faz sentido, o que tem que ser desenvolvido são métricas, e metodologias e mecanismos de análise de custos de benefício para ver qual é o melhor momento, não é algo aleatório, sempre vai ter uma melhor solução, tem que ter uma régua metodológica para analisar e o ponto positivo de não prorrogar o contrato é você não pôr a teste no mercado um contrato. Se você fica prorrogando um contrato você não tem teste e não saberá se está comprando o melhor serviço por melhor preço. É o grande ponto negativo.

Rosphael: Você muda toda a licitação inicial.

Prof. Bruno: Qual é o lance da licitação e regulação?

Vamos considerar que o Estado prorrogue os contratos, considerando sua agência muito competente, sem problemas de recursos, nem recursos humanos, então será fácil cumprir a regulação do contrato. A licitação permite que o investimento que o Poder Público tem que fazer, em tese, para regular o contrato reduza um pouco porque eu vou testar reduzir PE um trunfo do poder público. Depois que assinou acabou o trunfo, está assinado. Nessa questão da assimetria da informação a licitação é momento essencial para o Estado tentar reduzir a simetria da informação do mercado. Uma licitação competitiva recebe mais informação. Uma consulta pública rica.

7.3.8. Tendo em vista os valores apresentados para os

investimentos constantes nas propostas das concessionárias, e verificado o seu correspondente no

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cronograma físico financeiro efetivamente realizado ser inferior, não caberia a concessionária, trazer de alguma forma a diferença do investimento por ela proposto visando o equilíbrio econômico financeiro?

Prof. Bruno: Se a locação de risco do contrato diz que o

custo é risco do parceiro privado, você está olhando para uma realidade, por dois documentos, preponderantemente econômico/financeiro e de engenharia, a proposta e o cronograma físico/financeiro da proposta a realidade do que foi feito, e o cronograma físico financeiro decorrente dessa realidade. Meu ponto é: para você saber o quanto essa eventual discrepância impacta no contrato, você tem que ver o que o contrato diz que essa informação nova geraria de impacto. Se o contrato previu que o risco de custo seria da concessionária, se for maior ou menor, o problema é dela. Ou ela foi eficiente e vai distribuir mais lucro para seus aos acionistas ou ela foi ineficiente e vai reduzir o retorno aos acionistas. Então que significado jurídico o contrato deu para análise de custos na concessão? Qual é a conseqüência jurídica? O que foi definido no contrato é o que vale para a justiça.

Rosphael: Essa diferença não vai gerar um

desequilíbrio? Prof. Bruno: Não acho. Nesse seu cenário, vão dizer

que tenham dois cenários de contrato: o cenário 01 diz que 100% dos ganhos decorrentes de inovação tecnológica pertencem à concessionária vencedora que deverá ter incorporado isso em sua proposta econômica mesmo que isso implique em um investimento menor que o projetado na licitação. O Poder Público com essa redação mandou um sinal claro

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para o mercado. Compitam partindo dessa premissa.

Rosphael: Neste caso não abre uma discussão?

Prof. Bruno: Sim. Que envolve o que nós já

conversamos. Nunca num cenário de contrato incompleto, às partes vão completando o contrato durante a vigência. É um pouco de força, é um pouco de ambiente econômico, interpretação, quem construiu o melhor argumento. É uma luta de concretização do contrato por 30 anos. Cenário 02 diz: o parceiro privado que tinha investido na inovação tecnológica mesmo que isso represente um investimento a menor que o previstos sem prejuízo da eficiência compartilhará 50% com o Poder Público do lucro dessa eficiência. Está claro. Se eu sou da concessionária da administração eu penso: eu consigo economizar nesses 30 anos 100 milhões porque eu sei, pesquisando, que tem uma tecnologia em Israel com a qual já tenho contrato e que posso implementar no ano 07 e vou gerar 100 milhões de eficiência de redução de custo com a mesma qualidade do serviço, sem prejudicar a qualidade combinada, sem prejudicar o indicador de desempenho. Ele pensa se na regra do edital fosse 100% meu, faria a proposta de 100 a menos, se é 50, vou tirar 50, eu não sou dono dos 100. De algum modo durante o contrato eu vou ter que passar esses 50 para o Poder Público, então ele reduz 50. Essa é a grande coisa que me angustia aqui no Brasil das licitações de concessão. Contratos incompletos não permitem que o mercado avalie o negocio do mesmo jeito. Você não dá a mesma regra para todos.

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Rosphael: É que cada um vai computar o risco que convém.

Prof. Bruno: Cada um pensa eu vou fazer esta

interpretação prevalecer, pode dar essa proposta baixa.

7.3.9. Na recomposição do equilíbrio econômico financeiro dos

contratos de concessão de rodovias poderíamos afirmar que o período de depreciação, bem como a diferença de impostos e tributos foram considerados?

Prof. Bruno: Voltamos ao mesmo ponto. O contrato

trouxe essa regra. O mercado pediu essa regra no momento.

7.3.10. Considerando possíveis constatações de equívocos na recomposição dos reequilíbrios dos contratos de concessões, seria correto o Estado utilizar das mesmas metodologias usadas pelas concessionárias para reaver os seus direitos?

Prof. Bruno: Vamos pressupor um risco A que está

expressamente no contrato alocado ao Poder Público, de modo que, e partindo da premissa que só os riscos alocados ao Poder Público, para o bem e para o mal de qualquer das partes, podem gerar pleito de equilíbrio? Sim, exemplo, vamos dizer que está claro no contrato que a redução ou a majoração de tributos, normalmente é assim, podem suscitar pleitos de reequilíbrio. Daí, por algum motivo um dos poderes competentes do Brasil para tributar, reduz o tributo, que incidia naquela operação e isso vai implicar que não vai sair do caixa, como estava previsto que saíssem, daquela concessionária, 100 milhões em 10 anos. O Poder Público falará: aconteceu isso e quero fazer um pleito de reequilíbrio porque este tributo não é mais devido, o Supremo declarou inconstitucional, nunca mais vai voltar no

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nosso cenário normativo aqui, quero esse dinheiro.

Rosphael: Não estávamos pagando isso durante tal

tempo. Prof. Bruno: Daí terá o debate do método, como eu

recupero o que foi pago. A questão do método prevalece, mas do ponto de vista jurídico seria plenamente cabível. Normalmente alguns contratos que eu leio falam assim: para mais e para menos, o Poder Público também pode representar o pleito. O pleito não é exclusividade da concessionária, o poder público deve e pode. Nunca vi um, mas pode. Tem que ficar atento. Quais são os riscos que podem suscitar pleitos. E tem outra coisa, de vez em quando um fato gerador de um pleito tem efeitos, digamos, opostos, ele gera, digamos assim, um peso negativo no fluxo, mas gera coisas positivas, por exemplo, vamos dizer que nesse caso, nesse cenário que eu mencionei de redução de tributos, o tributo incidisse diretamente na tarifa e a partir de agora, a tarifa ao invés de 15,20 vai virar 13. Então, uma tarifa menor vai gerar um efeito positivo na concessão de você captar mais demanda. Por exemplo, as pessoas agora estão mais tendentes a usar a estrada porque ficou mais barato e isso vai gerar um efeito positivo. Algum fato gerador de desequilíbrio tem como conseqüência efeitos negativos e positivos, o que é inescapável é olhar a matriz de risco no contrato. Que está começando a ser constante nos contratos brasileiros que é a implícita, que é você ler o contrato e fazer a matriz posteriormente, o que não é o ideal. O ideal é que tenha isso claro no contrato.

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7.3.11. Sob o seu entendimento, quais motivos impedem a revisão dos contratos de concessão das rodovias do Estado de São Paulo, considerando os diferentes momentos econômicos?

Prof. Bruno: Estou entendendo naqueles conceitos que

nós comentamos uma revisão extraordinária para equilibrar esta questão de custo de capital no momento. O contrato. Quando li os contratos eles diziam claramente que a TIR vai ser constante durante o tempo todo ou é uma interpretação que foi sendo construída e pegou, o ponto é, tem essa interpretação do contrato que diz que a TIR será aquela TIR durante a vigência que diz que os reequilíbrios deverão considerar as condições originais da proposta e que a TIR tal é uma condição original da proposta. Dando um exemplo de um setor que é um distribuidor de energia elétrica que tem revisão ordinária, aquela periódica, periodicamente, de 05 em 05 anos a agencia investiga os principais custos e compartilha esse risco, ah ... o custo de capital caiu? A tarifa será menor. O custo de capital subiu? A tarifa será maior. Então a grande fechadura aí é o limite que o contrato dá. O contrato define o equilíbrio, no concreto, ele deveria ser objetivo, transparente sobre o que é o equilíbrio. Os contratos agora leia o de aeroportos depois, ponha no pdf, localizar, no equilíbrio econômico-financeiro, você verá que é uma estrutura de cláusula clara. Fala de métodos, fala de fluxo de caixa marginal, tem riscos alocados nas partes.

Rosphael: É outra coisa. Não dá para mexer muito.

Prof. Bruno: Não dá, mas dá para programatizar.

Naquele momento histórico foi outra decisão. E faz sentido que os contratos de

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agora e eu refaço o argumento de novo, no Estado de São Paulo, assim como no Paraná , em Santa Catarina, Paraná, Espírito Santo, Mato Grosso, Distrito Federal, Bahia, Pernambuco, Rio Grande do Norte só fala em PPP, então o debate está na mesa, as pessoas vão lembrar-se do passado e falar não tive a propostas o ... falou: isso é um problema que talvez seja meio datado porque a gente está em um cenário de estabilidade de macro econômica, então mesmo que tivesse um cláusula assim hoje, concordo com ela, tira a proposta, vamos pressupor uma estabilidade do país nas próximas 4 décadas. Era a premissa, mas se continua assim essa questão não é tão importante porque vai ter uma estabilidade e não vai ter o debate, puxa era 23, agora a pratica é 09, quem fica com esse custo? Mas do ponto de vista didático para romper com essa experiência contratual datada tem que falar muitas vezes isso não faz sentido hoje porque senão está experiência contratual do passado vai dominar uma enorme briga de contratos. Não vai evoluir. Espero que tenha ajudado.

Rosphael: Agradeço pelo tempo dispensado e pela

enorme colaboração.

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II - CONSIDERAÇÕES FINAIS

O “problema” central desse estudo é demonstrar que, a Engenharia Financeira dos Contratos de Concessão de Rodovias Estaduais, sob o ponto de vista da análise metodológica, é submetida ao exame Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCESP?

Verificamos que a “hipótese” é negativa. Constata-se

através do presente estudo que, considerando os aspectos examinados abrangendo questões econômico-financeiras, não.

A confirmação de nossa hipótese repousa em estudos

técnicos que foram abordados no desenvolvimento deste estudo, elaborados por profissionais habilitados na área econômico-financeira. Logo, é fundamental para uma apreciação meticulosa a verificação dos aspectos que passamos a descrever. Conforme estudos e levantamentos realizados por Yoshino55 os “principais fatos de desequilíbrio econômico-financeiro em contratos de concessão de rodovias federais”56, verificados pelo TCU no controle da regulação dos contratos de concessão de rodovias federais são os seguintes: 1. Superfaturamento dos preços de insumos e de investimentos,

acarretando valores de pedágio sobrevalorizados quando da alocação de investimentos não previstos inicialmente nos encargos do concessionário;

2. Erros nos cálculos de reajuste dos pedágios, principalmente quando da aplicação de resíduos de arredondamento em virtude da data de reajuste não coincidir com a data de amortização do reajuste dada pelo poder concedente;

3. Exclusão indevida de investimentos acometidos ao concessionário, decorrentes de fluxos de caixa reequilibrados erroneamente;

4. Valores de multas aplicados à concessionária não revertidos em benefício dos usuários – seja em novos investimentos não previstos

55 Presente no conteúdo programático do Curso EAE 5954: Economia da

Regulação, Equilíbrio Econômico-Financeiro, Contrato de Concessão Pública, ministrado pelo Prof. Dr. Joe Yosino.

56 Presente na monografia “O Equilíbrio Econômico Financeiro nas Concessões

de Rodovias Federais no Brasil”, realizada por Adalberto Santos de Vasconcelos, em 2004.

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no encargo da concessionária, ou seja na redução do valor da tarifa de pedágio -, contrariando cláusulas contratuais;

5. Cálculo de nova tarifa de pedágio – com a finalidade de recompor o equilíbrio econômico-financeiro afetado – em revisões extraordinárias, desconsiderando, nos casos em que o período transcorrido houve mais de uma tarifa vigente, o tempo em que cada uma delas ficou vigente;

6. Manutenção de receita financeira no fluxo de caixa no valor inicial (valor fixo), sem variar com a receita total prevista, contrariando o disposto nos editais de licitação;

7. Alocação no fluxo de caixa da concessão de investimentos não previstos originalmente no Programa de Exploração da Rodovia – PER e que não se traduziam em benefícios diretos para os usuários da rodovia;

8. Aprovação de investimentos não previstos originalmente nos encargos da concessionária para serem utilizados com justificativas infundadas;

9. Valor da depreciação dos investimentos diferente do valor total dos investimentos realizados;

10. Erros no cálculo do imposto de renda, principalmente quanto ao adicional desse imposto;

11. Erros de elaboração de fluxos de caixa não corrigidos à época da licitação, interferindo nos valores de pedágio durante a execução contratual;

12. Erros na apropriação proporcional dos valores das rubricas que compõem os fluxos de caixa quando da transformação do fluxo de caixa de ano concessão para ano civil;

13. Não apropriação ou apropriação indevida das receitas acessórias, prejudicando a modicidade tarifária e contrariando a Lei nº 8.987, de 1995, e os contratos de concessão;

14. Apropriação indevida, por parte de concessionárias, de ganhos injustificados em virtude de alteração na configuração original de

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rodovias – criação de cabines avançadas ou de bloqueio, desmembramento de praças de pedágios etc.;

15. Cobrança indevida do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN sobre o valor de pedágio, haja vista que, à época da irregularidade, não havia lei que autorizasse a incidência desse imposto;

16. Utilização de recursos, arrecadados indevidamente (ISSQN), em obras já incluídas no encargo original da concessionária;

17. Utilização de números índices para o reajuste no valor dos pedágios diferentes dos divulgados pela Fundação Getúlio Vargas –FGV, contrariando os contratos de concessão;

18. Utilização de parâmetros indevidos para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro afetado;

19. Valores de investimentos incluídos no fluxo de caixa em valores acima dos aprovados pelo poder concedente.

De acordo com Yoshino, para realização da analise no “Plano de

Negócios de Concessionária de Rodovias”, deve-se verificar os seguintes aspectos:

1. Como a montagem do Plano de Negócios começa com as

estimativas de demandas de tráfego no período de concessão, verificar este tema no Estudo de Viabilidade. Evento: O edital deve deixar claro que as demandas de tráfegos nas propostas comerciais em excesso de 10% de margem de erro não serão contratuais. Motivo: Muitas propostas comerciais na licitação têm inflacionada a demanda de tráfego em cerca de 30% (CCR) de modo a obter uma TIR extremamente alta e pedágio baixo de modo a ganhar a licitação e, mais tarde, exigir esta TIR durante o requilíbrio econômico-financeiro.

2. Lembrar que o TIR é uma margem de lucro em cima dos custos operacionais. Estes devem ser próximos dos que constam do Estudo de Viabilidade. Disparidade devem ser questionadas e o risco deve ser por conta da licitante.

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3. O risco de tráfego deve ser integralmente assumido pela concessionária para mais ou menos. Não faz parte do reequilíbrio.

4. O edital deve ter o modelo de Plano de Negócios com todos os

quadros em Excel e os liniks. Evento: Mais tarde, esta ausência pode dificultar a revisão de tarifas

e o reequilíbrio econômico-financeiro. Motivo: Será preciso montar um Plano de Negócios para fazer as

simulações de modo a obter a nova tarifa. 5. O estudo de viabilidade deve ter Modelos alternativos de Valuation.

Aqui, deveria seguir a norma da CVM que exige, pelo menos, 03 (três) metodologias. A mais comum é a do fluxo de caixa descontado com uso, por exemplo, do custo médio ponderado de capital entre ações e dívidas.

Resultado: o estudo de viabilidade vai ser minimalista e com

dificuldades para definir o critério de reequilíbrio. 6. É necessário definir em que DRE (Demonstrativo de Resultado) fica

calculada a tarifa: na DRE com ou sem financiamento. Discussão da CAPEX (capital expenditure) e OPEX (operating expenditure).

Evento: O investimento futuro está sendo financiado pelas tarifas

passadas? Fato: Vantajoso para o investidor que pode acumular capital para o

investimento futuro. Neste caso, a tarifa deverá ser no DRE com financiamento.

Fato: Tem a menor tarifa se estaremunera apenas o investimento e

custo corrente. Neste caso, a tarifa deverá ser no DRE sem financiamento.

Resultado: Poderá ter enorme economia de tarifa.

Vale o mesmo conceito para o custo operacional.

- Demonstrar através de fluxos de caixa (com e sem financimanto) nos itensreceitas e despesas financeiras.

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7. Verificar quais são os critérios de reequilíbrio econômico financeiro? TIR, VPL ou o conjunto?

Motivo: Deve ter regra de recomposição, por exemplo, em termos de

margem líquida da TIR. 8. Definir no edital que novos investimentos terão um fluxo de caixa

marginal no Plano de Negócios.

Motivo: Neste caso, seria aplicada uma TIR contemporânea em vez da TIR original do estudo de viabilidade (em vez da proposta comercial).

9. A alocação de Risco pode ser melhorada. Vide caso do edital da

ANTT da Rodovia da Bahia. 10. Precisa de normatização de Centro de Custos, no caso da ANTT. 11. O edital deve exigir que a concessionária desenvolva um Sistema de

Administração de Risco que seria fiscalizada pela Agência Reguladora de modo a obter informações da concessão.

12. Verificar normas anacrônicas e contraditórias da Lei 8.897/95, em

relação à divisão de riscos entre o poder concedente e o concessionário.

Como exemplo, o art. 2º - que estabelece que a concessão se da por

conta e risco do concessionário e o art. 9º - que acolhe a doutrina das áreas ordinária (que cabe a concessionária) e extraordinária (administrativa e econômica) e remete à esfera de riscos do poder concedente.

13. Verificar os inconvenientes da Lei 8.897/95: A “divisão abstrata dos riscos” (cada tipo de concessão terá o seu

próprio risco) e a “desvinculação da equação de riscos da economicidade” (a transferência de riscos à concessionária – aumenta os custos).

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III - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 1. Bibliografia

ANEEL. Nota Técnica nº. 68/2007. Metodologia e cálculo da taxa de

remuneração das concessionárias de distribuição de energia elétrica. ANEEL, Audiência Pública 005. 2002. Disponível em:

http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/Audiencia_Publica/audiencia_proton/2002/audi005.htm.

ANEEL, Resolução 493. 2002. Disponível em: http://www.aneel.gov.br/cedoc/res2002493.pdf.

ANEEL, Audiência Pública 008. 2006. Disponível em: http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/dspListaDetalhe.cfm?attAnoAud=2006&attIdeFasAud=201&id_area=13&attAnoFasAud=2006.

ANEEL, Resolução Normativa 234. 2006. Disponível em: http://www.aneel.gov.br/cedoc/ren2006234.pdf.

ANEEL, Audiência Pública 052. 2007. Disponível em: http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/dspListaDetalhe.cfm?attAnoAud=2007&attIdeFasAud=266&id_area=13&attAnoFasAud=2008.

ANEEL, SRE Nota Técnica Remuneração de Capital Revisão Tarifária 164. 2006. Disponível em: http://www.aneel.gov.br/arquivos/PDF/NT_WACC Remuneração de Capital.pdf.

ANEEL, SRE Nota Técnica Empresa de Referência Revisão Tarifária 166. 2006. Disponível em:http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2006/008/documento/nt_empresa_de_referência.pdf.

ANEEL, SRE Nota Técnica Outras Receitas Revisão Tarifária 167. 2006. Disponível em:

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