Estratégias de Reequilíbrio Fiscal Ontem e Hoje

Nelson Barbosa

13º Fórum de Economia, Fundação Getúlio Vargas

13 de setembro de 2016

1

Mudança de Estratégia

• Em 2015 a política econômica se baseou fortemente na hipótese da o tração fis al expa sio ista (Pla o do MF, de outubro/2015).

• A partir do início de 2016, a estratégia mudou para uma flexibilização fiscal de curto prazo em conjunto com reformas ficais de longo prazo (Proposta do MF na reunião do CDES, de janeiro/2016).

• Até agora a proposta de flexi ilização fis al refor ista sobreviveu ao afastamento da Presidente Dilma Rousseff (ex: proposta orçamentária com déficit primário).

• Mas ainda há risco de retorno de políticas contracionistas no curto prazo (PLOA 2017) e erros de implementação das reformas de longo prazo (PEC 241).

2

Estrutura da Apresentação

1) Dívida pública e resultado primário

2) Flexibilização fiscal de curto prazo

3) Reforma fiscal de longo prazo

3

Dívida bruta: com base na metodologia do FMI, a dívida bruta do Governo Geral aumentou substancialmente a partir de 2014. Apesar dessa elevação, a dívida bruta em relação ao PIB ainda está 7 pp abaixo do máximo verificado em 2002.

81,0

73,7

69,5

45

50

55

60

65

70

75

80

85

Dívida Bruta do Governo Geral, em % do PIB

Metodologia FMI

Metodologia BCB Fonte: BCB

4

Dívida bruta e reservas internacionais: se excluirmos a posição comprada líquida do BCB em moeda estrangeira (spot e swaps cambiais) da dívida bruta, o valor atual ainda é menor, em % do PIB, do que o verificado no final de 2005.

81,0

67,0

73,7

70,6

61,1

56,8

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

Dívida Bruta do Governo Geral com e sem Reservas Internacionais e Swaps Cambiais,

em % do PIB, segundo metodologia do FMI

Metodologia FMI

Sem RI+SWAPS Fonte: BCB

5

Dívida líquida: a dívida líquida subiu fortemente em % do PIB desde o final de 2015, retornando ao patamar de meados de 2008. O endividamento líquido do setor público ainda está muito abaixo do verificado em 2002, mas sua trajetória de crescimento requer ações imediatas por parte do governo.

62,4

42,9 42,4

25

30

35

40

45

50

55

60

65

Dívida líquida do setor público em % do PIB

Fonte: BCB

6

Dinâmica da dívida líquida: a dívida liquida subiu menos em 2015 do que em 2014, devido à depreciação do real no ano passado. Já em 2016, a apreciação do real responde pela maior parte do aumento da dívida líquida, que em sete meses já superou em muito o o valor verificado em todo ano de 2015.

Fluxos acumulados no ano 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Dezembro Dezembro Dezembro Dezembro Dezembro Julho

Dívida líquida total - saldo 1 508 547 1 550 083 1 626 335 1 883 147 2 136 888 2 571 875

Dívida líquida - var. ac. ano 32 727 41 536 76 252 256 812 253 741 434 987

Fatores condicionantes: 32 727 41 536 76 252 256 812 253 741 434 987

NFSP 107 963 108 912 157 550 343 916 613 035 250 491

Primário - 128 710 - 104 951 - 91 306 32 536 111 249 36 592

Juros nominais 236 673 213 863 248 856 311 380 501 786 213 899

Ajuste cambial - 66 626 - 56 560 - 95 923 - 96 075 - 385 743 204 802

Dívida interna indexada ao câmbio - 3 405 - 3 171 - 4 643 - 2 835 - 16 568 4 485

Dívida externa - metodológico - 63 221 - 53 389 - 91 280 - 93 239 - 369 175 200 317

Dívida externa - outros ajustes - 9 097 - 5 011 17 600 12 481 21 830 - 18 338

Reconhecimento de dívidas 487 - 5 805 - 2 427 - 3 511 4 619 - 1 968

Privatizações 0 0 - 547 0 0 0

Em milhões de R$

Fonte: BCB 7

Resultado primário: o pagamento de passivos de exercícios anteriores respondeu por quase metade do déficit primário da União em 2015. Utilizando os dados ajustados, o impulso fiscal atingirá de 1,7 pp do PIB em 2016, seguido de uma contração fiscal de 0,3 pp do PIB em 2017.

8

-1,0

-2,7

-2,0

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Resultado Primário da União em % do PIB

Resultado primário

Resultado primário ajustado

Fonte: STN/MF até 2015 e PLOA 2017 para 2016-17,o resultado ajustado exclui o efeito da cessão onerosa e

capitalização da Petrobras, em 2010, e pagamento de passivos de exercícios anteriores,. em 2015

Estrutura da Apresentação

1) Dívida pública e resultado primário

2) Flexibilização fiscal de curto prazo

3) Reforma fiscal de longo prazo

9

Resultado primário estrutural: quando ajustamos o resultado primário ao ciclo econômico, os dados levantados pela SPE/MF mostram uma grande expansão fiscal em 2014 e uma grande contração fiscal em 2015

-1,9

0,9

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Resultado Primário do Setor Público em % do PIB

Resultado convencional

Resultado Estrutural

Fonte: MF/SPE

10

Queda da arrecadação: parte da queda do resultado primário dos últimos anos veio da queda da receita tributária, que em 2015 retornou ao patamar verificado em 2001. Para 2016, a projeção é de uma nova queda na arrecadação de impostos e contribuições.

11

18,4 18,4

17,918,0

15

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17

18

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20

21

19981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017

Receita tributária, excluindo compensação ao INSS, em % do PIB

Fonte: STN/MF até 2015 e PLOA 2017 para 2016-17

Gasto primário: a maior parte da elevação do gasto primário em 2015 decorreu da regularização de passivos (0,9% do PIB). A elevação dos demais gastos (0,3% do PIB) foi menor do que o verificado em 2014 (1% do PIB) e projetado para 2016 (1,1% do PIB).

12

17,3

18,3

18,6

19,7

19,4

14

15

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19

20

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Despesa Primária da União, em % do PIB

Despesa primária

Despesa primária ajustada

Fonte: MF/STN até 2015 e PLOA 2017 para 2016-17

Obs: a depesa ajustada exclui a capitalização da Petrobras, em 2010, e o pagamento de passivos junto aos bancos públicos, em 2015

Crescimento da despesa: o crescimento da despesa primária já ficou bem abaixo da inflação em 2015, devido ao contingenciamento de discricionárias, reformas de alguns gastos obrigatórios e medidas de gestão. Até julho de 2016, taxa de crescimento do gasto em 12 meses está abaixo da inflação.

13,1

6,27,3

4,34,0

0

2

4

6

8

10

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1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Taxa de crescimento anual (em %) do PIB nominal e da despesa primária ajustada da União

Despesa primária ajustada

PIB nominal

Fonte: STN/MF, a despesa ajustada exclui a capitalização da Petrobras, em 2010, e o pagamento de pasisvos junto aos bancos públicos, em 2015. O

dado de 2016 corresponde à taxa acumulada nos últimos 12 meses até julho. 13

Investimento público: o aumento de recursos do FGTS para o programa MCMV possibilitou ao governo aumentar seu gasto com os demais programas do PAC. Houve aumento substancial do investimento no primeiro quadrimestre de 2016, mas o afastamento da PR interrompeu tal processo.

8.369

6.769

15.138

12.021

6.404

18.425

-

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

20.000

Jan-Abr Mai-Jul Jan-Jun

Investimentos do PAC, exclusive MCMV, em R$ milhões

2015

2016

Fonte: STN/MF

+44%

-5%

+22%

14

Minha Casa Minha Vida: o valor total de descontos para imóveis novos (FGTS+OGU) aumentou aproximadamente 34% nos primeiros sete meses de 2016, puxado pela maior contribuição do FGTS após a quitação de passivos de anos anteriores por parte da União junto a tal fundo.

2.721

2.300

5.021

3.685

3.028

6.713

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

Jan-Abr Mai-Jul Jan-Jun

Subsídios para imóveis novos em R$ milhões (FGTS+OGU)

2015

2016

Fonte: FGTS

+35%+32%

+34%

15

Efeito sanfona? Apesar da flexibilização fiscal em curso, o PLOA 2017 já prevê um novo corte do gasto discricionário, que pode ser ainda maior caso ocorra frustração das projeções otimistas de receita (contingenciamento). Será que retornaremos à estratégia da contração fiscal expansionista?

3,98

4,5

3,81

4,04

3,66

3,5

3,7

3,9

4,1

4,3

4,5

4,7

2014 2015 2016 2017

Despesa com controle de fluxo do Poder Executivo (empenho) em % do PIB

Total

Total menos pagamento de passivos

Fonte: PLOA 2017 e STN/MF

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Estrutura da Apresentação

1) Dívida pública e resultado primário

2) Flexibilização fiscal de curto prazo

3) Reforma fiscal de longo prazo

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Reforma da LRF (nova regra fiscal)

Cinco motivos mudar nossa regra fiscal, de metas de resultado primário para metas de gasto primário:

1. Meta de resultado torna a política fiscal pró-cíclica

2. Meta de gasto torna a política fiscal anti-cíclica

3. Meta de resultado estimula a criação de receitas

4. Meta de gasto estimula a discussão de despesa

5. O governo tem mais controle sobre seu gasto do que sobre sua receita (instrumento vs objetivo)

A criação de meta de gasto pode ser feita via alteração na LRF (ex: PLP 257/16) e em conjunto com outros aperfeiçoamentos (ex: gasto com pessoal e REC).

18

Os sete erros da PEC 241

1. Instrumento inadequado do ponto de vista legislativo (PEC vs PL para limitar o gasto primário)

2. Prazo inaceitável do ponto de vista político (congelamento do gasto por 20 anos vs eleições a cada 4 anos)

3. Regra para saúde e educação reduzirá o piso de gasto real por habitante (9% nos próximos 20 anos)

4. Profusão de metas e ausência de instrumentos (meta de resultado na LRF + teto para o gasto na CF + limite para a dívida pública em Resolução do Senado)

5. Sem reformas dos principais gastos primários, o teto do gasto acabará comprimindo o investimento público e os programas sociais discricionários

6. Desgaste político para aprovar uma PEC que não controlará as principais despesas obrigatórias (previdência e pessoal)

7. Tramitação lenta da PEC atrasa demais reformas fiscais 19

Composição do gasto: a previdência e assistência social correspondem a 55,3% do gasto primário programado para 2016. Adicionando o gasto com pessoal ativo da União, o valor sobe para 68,2% do total. Qualquer reforma fiscal deve incluir a reforma da previdência e da remuneração dos servidores públicos.

20

Valor em R$

milhões

Partcipação

Despesa Primária Total 1.316,3 100,0%

Previdência Privada (RGPS) 562,4 42,7%

Pessoal Ativo da União 169,8 12,9%

Pessoal Inativo da União 114,2 8,7%

Demais obrigatórias 112,2 8,5%

Saúde, exceto pessoal 94,9 7,2%

Abono salarial e seguro desemprego 57,4 4,4%

Demais órgãos, exceto pessoal 55,1 4,2%

LOA/RMV 50,9 3,9%

PAC 35,8 2,7%

Educação, exceto pessoal 33,7 2,6%

Bolsa Família 29,7 2,3%

RGPS+RPPS+LOAS/RMV 727,5 55,3%

RGPS+RPPS+LOAS/RMV+Pessoal ativo 897,3 68,2%Fonte: PLOA 2017

Incluído na PEC 241:

9,8% do total

Necessidade da Reforma da Previdência - Demografia

21

Ano 0 a 14

anos

15 a 64

anos

65 anos

ou mais

Jovens/

adultos

Idosos/

adultos

2015 47,4 140,9 16,1 0,34 0,11

2020 44,3 147,8 20,0 0,30 0,14

2030 39,3 153,9 30,0 0,26 0,19

2040 35,4 152,6 40,1 0,23 0,26

2050 31,8 143,2 51,3 0,22 0,36

Variação

2015-50

-32,9% 1,6% 218,6% -34,0% 213,5%

Fonte: IBGE

Necessidade da Reforma da Previdência – Finanças Públicas

22

6,1

17,2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Receita e Despesa do RGPS em % do PIB

Receita

DespesaFonte: PLDO 2017

Principais Temas para a Reforma da Previdência

1. Idade mínima ou regra 85/95 móvel como critério de acesso (PEC)

2. Valor do piso do benefício (PEC)

3. Tempo mínimo de contribuição (PL)

4. Eliminação de regimes especiais (PEC)

5. Alinhamento entre RGPS e RPPS (PEC e PL)

6. Regras de acesso ao LOAS (PL)

7. Valor do auxílio doença e pensão por morte (PL)

23

Gasto com pessoal: a folha de ativos e inativos da União caiu em 1 pp do PIB de 2002 a 2013. Porém, desde 2014 há um crescimento gradual, mesmo com aumentos salariais abaixo da inflação, devido à desaceleração do crescimento do PIB.

24

4,9

3,9

4,04,1

4,2

3,6

3,8

4,0

4,2

4,4

4,6

4,8

5,0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Gasto com Pessoal da União, ativo e inativo, em % do PIB

Fonte: STN/SPE até 2015 e PLOA 2017 para 2016-17

Principais temas para reforma da remuneração dos servidores federais

1. Consolidar acordos plurianuais (de dois a quatro anos)

2. Regulamentar direito de greve e negociação coletiva

3. U ifi ar regras de auxílios e e efí ios extra-teto

4. Alinhar remunerações de funções semelhantes

5. Unificar definição de salários em negociação e tralizada (eli i ar a orrida alu a e tre as

carreiras)

6. Definir proposta salarial do governo a partir da recomendação de um Comitê de Remuneração do Setor Público, com membros da sociedade civil e comparação com o setor privado (exemplo: Dinamarca)

25

E sobre câmbio, juros e PIB ...

26

Taxa de câmbio: a depreciação do BRL atingiu seu pico em setembro de 2015. Desde então houve uma apreciação contínua e a taxa de câmbio real voltou ao patamar do final de 2014. Os efeitos deflacionários e expansionistas da recente apreciação ainda não se materializaram integralmente – isso virá em 2017.

jul/1171,8

set/1489,6

dez/1496,7

set/15129,4

ago/1694,6

60

70

80

90

100

110

120

130

140

jan/10 jan/11 jan/12 jan/13 jan/14 jan/15 jan/16

Índice da taxa de câmbio efetiva real (IPCA) - Jun/1994=100

Fonte: BCB

27

Taxa de juro: a taxa real esperada para os próximos 12 meses também atingiu seu pico em setembro de 2015. Desde então houve uma queda de 150 bps e há perspectiva de um novo ciclo de redução da SELIC, a partir de outubro ou novembro de 2016, com efeito expansionista sobre a renda em 2017.

7,4

1,4

8,6

7,1

0

5

10

15

20

25

jul/

01

jan

/02

jul/

02

jan

/03

jul/

03

jan

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jul/

04

jan

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jul/

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jul/

07

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jul/

09

jan

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10

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11

jan

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jul/

12

jan

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jul/

13

jan

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jul/

14

jan

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jul/

15

jan

/16

jul/

16

Taxa de Juro Real esperada para os próximos 12 meses(SWAP Pré-DI 360 menos inflação esperada para o IPCA)

Fonte: IPEADATA até Jul/16 e BCB para Ago/16 e Set/16

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Estabilização e Recuperação Cíclica

• O nível de atividade econômica tende a se estabilizar até o final de 2016.

• A combinação de flexibilização fiscal com apreciação cambial e redução da SELIC deve gerar uma recuperação cíclica da economia brasileira em 2017-18.

• Mas a recuperação pode ser interrompida pelo retorno à uma política fiscal contracionista e/ou uma bolha cambial gerada pela manutenção da SELIC em um patamar elevado.

• Para que a recuperação cíclica se transforme em retomada do desenvolvimento é preciso evitar armadilhas de curto prazo e avançar em reformas de longo prazo.

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