UNIVERSI

A EFICIÊNCIA DA GESTÃO PÚBLICA NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL E O CONTROLE INTERNO

1. INTRODUÇÃO

Para que os integrantes da sociedade vivam de forma harmônica a figura do Estado é

basilar. É através dele que os conflitos e interesses dos diversos segmentos que compõe o

tecido social dialogam e dispersam divergências. Também é através do ente Estatal que os

cidadãos são supridos por bens e serviços importantes e sem os quais o convívio em

coletividade seria muito prejudicado, tais como a segurança, a justiça, os normativos que

regulam as condutas civis, penais etc. Além destes, o Estado incorpora ainda a missão de

promover a equidade social, proporcionando as camadas mais desprovidas da população o

acesso a serviços como educação, saúde, moradia, abastecimento de água, oportunidades de

emprego, transporte dentre uma infinidade de outras demandas.

Para atender os anseios sociais o Estado se vale de uma estrutura organizacional ampla

e complexa, composta por diversos poderes, órgãos, entidades e servidores públicos

distribuídos por todo seu território e investidos de prerrogativas e responsabilidades, dotados

de recursos materiais e financeiros para fazer frente a sua função maior: o interesse público e

o bem estar social.

Quer nas atividades privadas quer nas públicas, os atos de administração

compreendem, dentre outras coisas, os de guarda, conservação e percepção dos frutos dos

bens administrados. Na Administração Pública os atos envolvem estas mesmas finalidades, e

o exercício da atividade administrativa pode ser ponderado sob diversos aspectos, entretanto,

jamais poderá desvencilhar-se da finalidade pública.

O processo de globalização e os avanços tecnológicos aumentaram a velocidade com

que as sociedades se modificam, e com estas modificações novos desafios e demandas

passaram a ser requeridas da Administração Pública. Este fato veio impulsionar a realização

de reformas na Administração Pública de vários países marcadas pela necessidade de

melhorar a eficácia e eficiência das suas prestações. Uma série de iniciativas vem sendo

tomadas nas últimas décadas no sentido de reformá-la, passando a adotar mecanismos que

elevassem sue desempenho.

Modernamente, como parte do esforço para dinamizar a gestão do Estado, foram

introduzidos conceitos gerenciais similares aos das organizações privadas. Órgãos

institucionais de controle foram criados, e a Administração Pública passou a adotar

procedimentos de acompanhamento e aferição dos resultados de suas políticas, chegando,

inclusive, a assentar constitucionalmente regras de controle interno e externo, abrangendo

aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais.

Embora a referência usada seja o controle da Administração Pública, princípios de

auditoria e controladoria usualmente aplicados na iniciativa privada orientam a atuação dos

órgãos institucionais responsáveis pela execução dos controles. Tendo como referência esses

conceitos, no âmbito do Poder Executivo Federal, a atuação da Controladoria-Geral da União,

órgão central do sistema de controle interno, em sua atuação subsidia os modelos gerenciais

que o Estado brasileiro vem inserindo em seu funcionamento.

A fim de demonstrar a influência do controle como forma de aumento da eficiência

administrativa, neste trabalho, exploraremos a legislação em vigor, a doutrina especializada e

fontes acadêmicas. Abordaremos a seguir a forma de organização da Administração Pública,

o processo de reforma e modernização pelo qual passou, em especial na década de 1990. Em

seguida, explanaremos sobre as atividades de controle a que se submete a Administração

Pública, e ainda, as características do órgão responsável pela execução do controle interno na

esfera Federal do Poder Executivo.

2 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Cumpre-nos, de forma preliminar, apresentar referência feita pela doutrina

especializada em Direito Administrativo, quanto às expressões “Administração” e

“administração”, a primeira, em maiúscula, quando se refere ao próprio Estado, a segunda, em

minúscula, quando remonta ao exercício da atividade administrativa, entendida como a gestão

dos interesses qualificados da comunidade e marcados pela conjugação de dois princípios

caracterizadores do regime jurídico-administrativo: supremacia e indisponibilidade do

interesse público (MEIRELLES, 2003).

Por hora, depositaremos nossa atenção na Administração Pública enquanto Estado.

Nesse sentido, podemos conceituá-la de várias formas: em sentido amplo, como o conjunto de

entidades e de órgãos incumbidos de realizar a atividade administrativa visando a satisfação

das necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado. Sob o enfoque material, o

conceito de Administração leva em conta a natureza da atividade exercida, e, sob o subjetivo

ou orgânico, as pessoas físicas ou jurídicas encarregados da realização daquela função

(COSTIN, 1999). Na mesma direção, temos as várias formas de conceituação apresentadas

por Hely Lopes Meirelles:

Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instruídos para a consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços públicos do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. (MEIRELLES, 2003, p. 63)

Após a organização soberana do Estado, com a instituição constitucional dos três

Poderes que compõem o Governo, e a divisão política do território nacional (formando as

entidades estatais: União, Estados-membros, Municípios e o Distrito Federal), segue-se a

estruturação legal da Administração, ou seja, das entidades (administrativas) e órgãos que irão

desempenhar as funções, através de agentes públicos.

Feitas estas ponderações, podemos dizer que a Administração Pública brasileira,

compõe-se, estruturalmente, de entidades (dotadas de personalidade jurídica de direito público

ou privado); órgãos (elemento despersonalizado incumbido da realização das atividades da

entidade a que pertence); e, agentes (todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou

transitoriamente, do exercício de alguma função estatal).

A Administração Direta corresponde à atuação direta do Estado por suas entidades

estatais, repita-se: União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. Deve-se observar

que a soberania é atributo exclusivo da União, enquanto que as demais entidades estatais são

dotadas de autonomia política, administrativa e financeira. São todas dotadas de personalidade

jurídica de direito público e capacidade política.

Por sua vez, a Administração Indireta é integrada por pessoas jurídicas

(entidades/pessoas administrativas) de direito público ou privado, criadas ou instituídas a

partir de lei específica: autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia

mista, além das associações e consórcios públicos. Vinculam-se à respectiva Administração

Direta com o objetivo de desempenhar serviços públicos ou intervenção no domínio

econômico.

No exercício da atividade pública, dizemos que a Administração atua de forma

centralizada, descentralizada e desconcentrada, empregando toda essa estrutura

organizacional na implementação das políticas públicas.

As políticas públicas constituem instrumentos da ação governamental, ou seja, como destaca Maria Paula Dallari Bucci, “são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”. Em realidade, há um componente prático e finalístico na idéia de política pública como “programa de ação governamental para um setor da sociedade ou um espaço geográfico”, buscando a concretização de determinados objetivos e metas. (SILVA,2003, p.2)

A administração governamental é guiada, dentre outros, pelos princípios da legalidade,

moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência (MOTTA & DOUGLAS, 2005). Para

Müller & Penido (2007) é eficiente uma instituição que usa seus recursos da forma mais

otimizada possível. Porém, ser eficiente sem ser eficaz não basta. “Então, a gestão é eficaz

quando, usando os recursos de que dispõe e observando toda a legislação aplicável, consegue

atingir seus objetivos com a maior perfeição possível” (op. cit., p.26) e destaca: “observe que

não basta ser econômico e eficiente se, por outro lado, não se é eficaz [...]”.

As instituições públicas, assim como as privadas, possuem metas e objetivos que

devem ser atingidos com eficiência e eficácia. Se para as instituições privadas essa busca

relaciona-se com um bom desempenho econômico materializado pelo aumento dos lucros,

para as organizações públicas o objetivo é a otimização do uso dos recursos para o bom

atendimento das demandas e interesses da sociedade.

O principio da eficiência, introduzido na Constituição através da Emenda nº. 19,

implica na produtividade do serviço prestado pela administração pública, sua qualidade e seus

resultados, idéias norteadoras da reforma da administração pública promovida na década de

1990 no Brasil (PEREIRA & SPINK, 2006). Ele traduz a demanda da sociedade que seus

recursos sejam bem empregados e revertidos a si sem desperdícios, negligências e

ineficiências.

Todavia, o tamanho da máquina pública e os interesses a que está submetida

comprometem a eficácia e eficiência de seu desempenho. De acordo com Rua (1997), uma

demanda social pode existir durante muito tempo sem que gere mobilização dos tomadores de

decisão, não sendo prioritária, todavia, a partir do momento que ela incomode um número

cada vez maior de indivíduos e grupos sociais ela é introduzida na agenda política. Foi por

este caminho que o funcionamento da gestão pública brasileira entrou na agenda política em

meados do século XX. O Estado brasileiro sempre foi caracterizado pela sua ineficiência e seu

caráter burocrático. Com a ascensão dos militares ao poder na década de 1960, diversas foram

as iniciativas que aumentassem a eficiência estatal.

2.1 A reforma da Administração Pública Brasileira

Segundo Pereira (1996), na segunda metade do século XX ganhou força em todo o

mundo, a percepção de que os Estados Nacionais eram grandes em demasia, pouco eficientes

e lentos em atender as demandas das sociedades naquele final de século. O advento da

globalização e a modernização dos meios de transporte e comunicação modificaram o

patamar das demandas dos cidadãos e dos desafios impostos às Administrações Públicas. A

solução foi a introdução de conceitos gerenciais na Administração Pública, desencadeada em

diversos países, num intervalo aproximado, mas sem que representasse uma ação coordenada

(ABRUCIO, 2006).

No Brasil, o governo militar, na década de 1960, veio a instituir uma série de

modificações que propunha um caráter racionalizador sobre as políticas públicas que

resultassem, em especial, na redução de custos. Porém, as práticas empregadas por muitas

vezes trouxeram desconfiança quanto às preocupações ditas gerenciais. (SIQUEIRA, 1990).

Numa análise acerca das “reformas administrativas” que se sucederam no Brasil, Pereira

observa:

A reforma da administração pública que o governo Fernando Henrique Cardoso está propondo desde 1995 poderá ser conhecida no futuro como a segunda reforma administrativa do Brasil. Ou a terceira, se considerarmos que a reforma de 1967 merece esse nome, apesar de ter sido afinal revertida. A primeira reforma foi a burocrática, de 1936. A reforma de 1967 foi um ensaio de descentralização e de desburocratização. A atual reforma está apoiada na proposta de administração pública gerencial, como uma resposta à grande crise do Estado dos anos 80 e à globalização da economia – dois fenômenos que estão impondo, em todo o mundo, a redefinição das funções do Estado e da sua burocracia. (PEREIRA, 1996, p.01)

Atualmente, destaca Siqueira (1990, p.65), “parece já consensual que os avanços

democráticos na área social incorporados à nova Constituição impõem-nos o desafio de

estabelecermos uma estratégia de eficiência para o setor público.”

De acordo com Matias-Pereira (2007) o surgimento de novos problemas e demandas

sociais impõe o desenvolvimento de novas políticas e ações públicas, neste sentido assevera:

Observe-se que o interesse pela área de políticas públicas no âmbito da sociedade brasileira está aumentando de forma significativa, na medida em que cresce o envolvimento e o nível de conscientização da população sobre os efeitos dessas políticas na vida do cidadão, desde o âmbito local, estadual e nacional (op cit, p. 185).

Esse novo momento pressupõe um Estado mais flexível, que descentralize funções e

responsabilidades de forma a torná-lo mais ágil e eficiente (DINIZ, 2000). Os aspectos

norteadores tomados no plano político (área decisória), ao serem implementadas pela

Administração Pública (área técnica e operacional), devem ocorrer de forma apta a atingir os

objetivos desejados, potencializando, entretanto, os resultados e minimizando custos/recursos,

ou seja, sendo eficiente. Neste sentido, Osório (2005, p.10) destaca que “é curioso notar que,

independente do partido político que esteja a governar a nação, a Gestão Publica brasileira

tende a orientar-se por parâmetros teóricos de qualidade, produtividade e controle de

resultados”. Matias-Pereira (2007) explica esse comportamento ao expor que toda política

pública, que é uma forma de intervenção social, decorre de interesses e expectativas sociais, e

no caso da modernização da máquina pública, esta percepção é compartilhada pela maior

parte dos atores sociais.

De acordo com Cochrane (2003), desde o Brasil colonial os governantes se

preocupavam com a necessidade de controle sob a Administração Pública. Porém, essa

necessidade foi legalmente viabilizada pela Lei 4.320/64 seguida pela Constituição Federal de

1988. Mais recente, a Lei Complementar 101/00 (LRF), cujo objetivo, segundo Reis &

Machado Jr. (2003, p. 166), “é [...] evitar que as entidades governamentais desperdicem os

recursos que lhes são oferecidos pela sociedade, e se endividem mais do que o seu próprio

lastro financeiro permite”, pode ser referida como viabilidade legal para efetivação do

controle sob a Administração Pública.

Durante o período do governo militar alguns normativos foram instituídos com a

finalidade de melhorar o desempenho da administração pública, e também, auferir resultados.

A Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964, estatui normas gerais de direito financeiro para a

elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do

Distrito Federal, e inicia uma nova realidade para a Contabilidade Pública no Brasil. Também,

o Decreto-lei nº. 200/67 aprovou a reforma administrativa federal, que passou a dar ênfase ao

processo de fiscalização financeira (COCHRANE, 2003). Todavia, destaca Pereira & Spink

(2006) que foi na década de 1990, após a redemocratização do país e do fim do governo

Collor, que as maiores transformações começaram a ser introduzidas na Administração

Pública, em especial inovações que possibilitaram maior controle, eficiência e agilidade

operacional.

Castro (2008, p. 131) leciona que “no mesmo período da formulação do sistema de

controle interno, o governo planejava uma reforma na Administração Pública Federal com o

objetivo de implantar uma gestão voltada para resultado, que implicaria em mudanças no

paradigma da administração”. O Plano da reforma, iniciado em 1995 e corresponde a um

conjunto de normativos: a Emenda Constitucional nº 19/98, que alterava a política

administrativa; o Decreto nº 2.829/1998, que, ao instituir o Plano Plurianual (PPA), regula a

política orçamentária; e, o Decreto n° 3.366/2000, que trata da consolidação do Sistema de

Controle Interno no âmbito do Poder Executivo Federal. Essas iniciativas buscavam

transformar a gestão pública federal em uma administração gerencial (PEREIRA & SPINK,

2006), trazendo a produtividade verificada na iniciativa privada.

Por se turno, Coutinho (2000), ressalva que a importação de práticas e conceitos do

setor privado para a Administração Pública não deve eclipsar o objetivo maior da mesma, que

é o interesse público. Nesse sentido, Ferraz (2005, p.4) coloca que a perspectiva da

organização administrativa da gestão pública é superar a rigidez lógico-formal da

administração burocrática introduzindo os conceitos gerenciais. Todavia, este processo deve

ter um caráter complementar e não de substituição, haja vista que as prerrogativas e

responsabilidades do Estado e do Privado possuem divergências essenciais.

O modelo de administração pública gerencial inspirou-se na administração privada,

mas manteve uma distinção fundamental, qual seja: a defesa do interesse público. Dentro do

modelo gerencial, a melhoria da qualidade dos serviços prestados ao cidadão assume um

papel muito importante.

Paulatinamente, desde a reforma administrativa da década de 1990, o caráter

burocrático da administração pública, voltado exclusivamente aos interesses do aparelho do

Estado, vem sendo orientado para por em prática as novas idéias gerenciais, disponibilizando

à sociedade um serviço público de melhor qualidade, em que todas as atenções são centradas

no melhor atendimento aos cidadãos através da obtenção de bons resultados com a

implementação das políticas públicas (COUTINHO, 2000). Neste sentido:

A Administração Pública atualmente tende a migrar do modelo burocrático para o gerencial. A diferença entre a Administração Pública gerencial e a burocrática é a forma de controle, deixando de basear-se somente nos processos (burocrática: faz licitação para a construção de uma escola e contrata professores), para concentrar-se nos processos mas também nos resultados (gerencial: estão sendo atendidos os alunos, dando-lhes condições plenas de aprendizado?) identificando o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. (CAVALHEIRO; FLORES, 2007, p. 20).

Ainda segundo Cavalheiro e Flores (2007, p. 21), “os resultados da ação do Estado são

considerados ruins, bons ou excelentes não porque os processos administrativos estão sob

controle e são seguros (isso é fundamental), mas porque as necessidades do cidadão estão ou

não sendo atendidas.” Administrar resulta num misto de arte e ciência, onde as técnicas de

gestão voltadas à Administração Pública têm ganhado saltos significativos. Resumidamente,

significa dizer que Administração é planejar, organizar, dirigir e controlar, dessa forma, “é

possível dizer que sem controle não há Administração, pois, os quatro elementos da

Administração interagem dinamicamente, são dependentes entre si, e constituem um processo

de permanente aperfeiçoamento (CAVALHEIRO; FLORES, 2007, p. 21)”.

As transformações das relações entre a Administração Pública e a sociedade

originaram-se do aprofundamento da crise do atendimento das demandas dos cidadãos. A

atuação estatal, além de não corresponder a essas demandas, ainda era ineficiente na gestão

dos recursos, comumente desviados e vilipendiados por corruptos tanto da área política

quanto administrativa (PLEGUEZUELOS, 2000), cujas atuações eram desmedidas ante a

ausência de controle.

A maior contribuição da reforma administrativa relaciona-se com a governança,

entendida como o aumento da capacidade de governo, através da adoção dos princípios da

administração gerencial:

- orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços;

- ênfase no controle de resultados através dos contratos de gestão;

- fortalecimento e autonomia da burocracia no core das atividades típicas de Estado, em seu papel político e técnico de participar, junto com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão de políticas públicas;

- separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executoras dessas políticas, e contratualização da relação entre elas, baseada no desempenho de resultados;

- adoção cumulativa de três formas de controle sobre as unidades executoras de políticas públicas: controle social direto (através da transparência das informações, e da participação em conselhos); controle hierárquico-gerencial sobre resultados (através do contrato de gestão); controle pela competição administrada, via formação de quase-mercados (PEREIRA, 1997, p.42).

A reforma administrativa objetiva maior eficácia e eficiência da Administração

Pública. Isto é, busca que os serviços prestados ao público tenham um impacto real nas suas

necessidades e expectativas, enquanto melhora a relação entre os recursos empregados e os

resultados obtidos. Para a consecução dessas finalidades, apresenta-se como paradigma

contemporâneo da Administração Pública a atividade controladora do Estado, cujas formas

clássicas de controle (aprovação, registro, homologação, julgamento de conformidade), são

complementadas, e por vezes até substituídas, por novos instrumentos, como por exemplo, as

auditoria de gestão (FERRAZ, 2005).

Uma tradição de controle gerencial inadequado (FILHO, 1997) começa a ceder lugar

para novas técnicas e procedimentos, novos órgãos e sistemas cujas funções são auxiliar os

gestores e tomadores de decisão na formulação, planejamento e implementação das políticas

públicas e garantir à sociedade a boa aplicação dos recursos públicos e o atendimento de suas

demandas.

Segundo Pacheco (1998), a reforma gerencial da administração pública, modificou as

formas de controle, tanto sobre a alta burocracia quanto sobre as instituições públicas, dando

ao mesmo tempo maior transparência às decisões administrativas, que através de mecanismos

como o site www.transparencia.gov.br, é possível à sociedade, e não apenas a própria

administração, controlar e cobrar a responsabilidade dos administradores públicos.

Atualmente os atos praticados pelos Gestores Públicos, visando a consecução da

missão da entidade sob sua responsabilidade, são passíveis de controle pelo Congresso

Nacional, através do controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder quanto

à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas

(artigo 70 da CF/88).

3 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Da necessidade de racionalizar e coordenar a diversidade de recursos materiais,

econômicos e humanos para o cumprimento dos objetivos organizacionais de forma eficiente

surgiu a Administração e a figura do administrador. No início do século XX os primeiros

teóricos da racionalização do trabalho fundaram a Escola de Administração Científica ou

Escola Clássica (MOTTA, 1998). A partir dos conceitos de Fayol1 acerca da administração,

seus elementos básicos são: o planejamento, a organização, o comando e o controle. Juntos

eles compõem o ciclo administrativo das organizações.

Em seu processo gerencial, as entidades planejam suas ações, organizam os recursos

necessários a sua implementação, iniciam a execução das mesmas e, por fim, controlam seus

resultados para verificar a eficácia com o que foi pretendido. Neste sentido, a Administração

Pública brasileira vem paulatinamente ampliando as ferramentas e processos de controle sob

as ações dos gestores públicos.

A finalidade do controle é assegurar que os resultados daquilo que foi planejado, organizado e dividido se ajustem tanto quanto possível aos objetivos previamente estabelecidos. A essência do controle reside na verificação se a atividade controlada esta ou não alcançando os objetivos ou resultados desejados. O controle consiste fundamentalmente em um processo que guia a atividade exercida para um fim previamente determinado (CHIANENATO, 1997, p.459).

1 Henry Fayol (1841-1925), é considerado o fundador da Teoria Clássica da Administração que propunha uma abordagem sintética, global e universal das empresas, dita anatômica e estrutural que diferia da abordagem analítica e concreta de Frederick W. Taylor (1856-1915), fundador da administração científica (CHIAVENATO, 1997).

Segundo o American Institute Of Certified Public Acconuntants (apud OLIVEIRA &

LINHARES, 2007, p.162):

O controle [...] compreende o plano de organização e conjunto coordenado dos métodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política traçada pela administração.

Uma vez seguidos os controles implantados, os administradores teriam as funções da

instituição executadas conforme o planejado. Todavia, não é possível aos dirigentes ter a

certeza de que os controles estão sendo seguidos correta e eficientemente. É sempre possível

que algum componente da entidade os descumpram por julgá-los inoportunos ou inúteis, ou

assim ajam para encobrir fraudes, desfalques ou promover favorecimento pessoal (SÁ, 1998).

De acordo com Mautz (1985, p.91), “um sistema de controle interno, bem concebido e

aplicado com eficiência, oferece razoável segurança de que os erros serão evitados, ou

prontamente descobertos no curso normal das operações rotineiras, de forma que possam ser

corrigidos”..

O controle relaciona-se com todas as demais funções, constituindo-se em instrumento

indispensável para que sejam atingidos os objetivos previstos por qualquer organização. Com

relação à função de planejamento (previsão), podemos dizer que esta, sem o controle da

execução, dificilmente logrará êxito, bem como o controle, sem padrão e objetivo

previamente definidos, não terá como atua por falta de objeto.

A função controle está presente em todos os níveis das organizações, atuando em

todos os processos. É responsabilidade dos postos de comando, sendo esta responsabilidade

proporcional à altura do posto ocupado na cadeia hierárquica.

As definições de controle convergem invariavelmente para a enunciação de o mesmo

constitui um processo administrativo que tendente a garantir que os objetivos organizacionais

e gerenciais estejam sendo cumpridos; a maneira de fazer com que as coisas aconteçam do

modo planejado (CHIANENATO, 1997). O controle atuará, inclusive, na certificação de

implantação das políticas públicas.

De acordo com Rua (1997, p.13):

A implementação pode ser compreendida como o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores quanto a políticas. Em outra palavras, trata-se das ações para fazer uma política sair do papel

e funcionar efetivamente. Este processo precisa ser acompanhado, entre outras coisas, para que seja possível identificar porque muitas coisas dão certo enquanto muitas outras dão errado entre o momento em que uma política é formulada e o seu resultado concreto.

Em relação às fases do controle, os estudiosos e doutrinadores também convergem

para uma conclusão comum: estabelecimento de um padrão de desempenho esperado;

avaliação da execução do processo controlado; comparação do resultado da execução com o

padrão esperado; implementação de ações corretivas, quando necessárias.

A relevância do controle para o aumento da eficiência das funções do Estado foi

contemplado durante todo o processo de reforma da Administração Pública desde a década de

1960 e atualmente diversas são as formas de controle a que os gestores públicos estão

submetidos. Com o objetivo de assegurar que a Administração Pública atuará em consonância

com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, o exercício de suas

funções sujeita-se a controles dos Poderes Legislativo e Judiciários, além de a própria

Administração exercer controle sobre os seus atos.

Basicamente o controle pode ser administrativo, legislativo ou judiciário, conforme

seja realizado ou não pela própria Administração ou pelos Poderes Executivo, Legislativo e

Judiciário, ou ainda, interno ou externo.

Nas lições de Di Pietro (2007, p. 672), o controle constitui poder-dever dos órgãos a

que a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser

renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu. Abrange a

fiscalização e a correção dos atos ilegais e, em certa medida, dos inconvenientes ou

inoportunos.

A doutrina consagra diversos tipos de controle: quanto ao momento em que é

exercido, pode ser prévio, concomitante ou sucessivo, conforme seja realizado antes, durante

ou depois de o ato ser editado; quanto ao objeto, pode ser controle de legalidade, exercido

pela própria Administração ou pelo Judiciário, culminando na anulação do ato, ou controle de

mérito, quando somente a Administração o exercitará, avaliando a conveniência a

oportunidade do ato existente, podendo culminar em sua revogação. Neste trabalho, interessa-

nos os controles administrativos exercidos no Poder Executivo. Estes caracterizados pelo

poder de fiscalização que a Administração Pública (Poder Executivo e órgãos

administrativos)2 exerce sobre a sua própria atuação, considerando os aspectos de legalidade e

mérito, seja por iniciativa própria, seja mediante provocação.

Importante ressaltar que, o exercício do controle administrativo realizado de ofício

pode decorrer, dentre outras coisas, de fiscalização hierárquica, ou de supervisão ministerial.

Quanto ao primeiro caso, trata-se de conseqüência do poder hierárquico, que faculta à

Administração a possibilidade de escalonar sua estrutura, vinculando uns a outros e

permitindo a ordenação, coordenação e orientação de suas atividades, ou seja, pressupõe o

vínculo de subordinação. Já o segundo caso, está limitado à hipótese em que a lei

expressamente admite a sua realização. Não pressupõe o vínculo hierárquico. No âmbito da

Administração Pública Federal é nominada de “supervisão ministerial” e aplicável às

entidades vinculadas aos ministérios (DEC.-Lei n.º 200/67, arts. 19 e s.)

O exercício desse controle, quando realizado sobre a Administração Direta, decorre do

poder de autotutela que possibilita a revisão de seus próprios atos quando ilegais, inoportunos

ou inconvenientes. Quando realizado sobre a Administração Indireta, deve ater-se aos limites

impostos pela lei, sob pena de ofender a autonomia que lhe é assegurada pela lei que a

instituiu. Segundo D Pietro (2007, p. 674), “esses limites dizem respeito aos órgãos

encarregados do controle, aos atos de controle possíveis e aos aspectos sujeitos ao controle.”

Importante para a boa exploração do tema central deste trabalho é a exposição clara do

que seja a modalidade de controle interno ou externo, consoante decorra de órgão integrante

ou não da própria estrutura em que se insere o órgão controlado. “É interno o controle que

cada um dos Poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes. É externo o controle exercido

por um dos Poderes sobre os outros; como também o controle da Administração Direta sobre

a Indireta.” (DI PIETRO, 2007, p. 673)

De acordo com a Carta Magna (art. 71), o controle externo ficará a cargo do

Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao passo que o controle

interno, segundo dispõe os arts. 70 e 74, será desempenhado por cada Poder sobre os seus

respectivos atos. O exercício do controle interno será pautado em sistemas de auditoria, que

acompanham a execução do orçamento, verificam a legalidade na aplicação do dinheiro

público e auxiliam o Tribunal de Contas no exercício de suas atividades.

2 Nos Poderes Legislativo e Judiciário também existem controles administrativos, uma vez que os mesmos também contam com atividades dessa natureza, todavia, esses poderes não constituem objeto deste trabalho, motivo pelo qual esses aspectos não serão abordados.

Sobre o controle interno, mister se faz apresentarmos as disposições do artigo 74 da

Constituição Federal:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos me haveres da União;IV – apóias o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.§2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Em 2001, foi instituída a Controladoria Geral da União, este subordinado

diretamente a presidência da República e incubido de ser o órgão central do sistema de

controle interno do Poder Executivo Federal. Ele é responsável pelo acompanhamento de toda

a estrutura da Administração Direta e Indireta, devendo informar ao gestor maior, o

presidente, do cumprimento das políticas públicas e da eficiência da máquina estatal na

consecução de suas missões institucionais.

3.1 – Controladoria Geral da União: Órgão Central do Controle Interno no Poder

Executivo Federal.

Os controles internos, tomados como sistema, englobam toda a organização e

podem caracterizar-se como controles contábeis e controles administrativos.

Atitie (2000) aponta como componentes do controle interno:

1 – Plano de Organização: formalização da estrutura da organização, que será

concebida de acordo com os objetivos a serem alcançados, e onde serão estabelecidas as

relações de autoridade e responsabilidade dos diversos níveis hierárquicos;

2 – Métodos e medidas: estabelecem os caminhos e os meios de comparação e

julgamento para alcançar-se determinado fim; compõem o manual de operações da

organização e, se o sistema for adequadamente planejado, deve conter procedimentos

destinados a promover o controle;

3 – Proteção do patrimônio: definição sobre os meios pelos quais são

salvaguardados e defendidos os bens e direitos da organização, instruções sobre autorizações,

segregações de funções, custódia, controle e contabilização dos bens patrimoniais;

4 – Exatidão e fidedignidade dos dados contábeis: conjunto de medidas que

asseguram a precisão dos elementos dispostos na contabilidade; plano de contas composto de

um adequado e abrangente elenco de contas, acompanhamento da descrição clara e objetiva

do funcionamento delas;

5 – Eficiência operacional: definição adequada dos métodos e procedimentos

operacionais; descrição das atividades de cada função de modo a facilitar o cumprimento dos

deveres; seleção, treinamento e supervisão do pessoal adequado às atividades.

6 – políticas administrativas: sistema de regras e princípios traçados pela alta

administração que representam as guias de raciocínio para as tomadas de decisões em todos

os níveis, de forma a focalizar o objetivo principal da organização.

O controle deve ser exercido sobre os aspectos contábeis, financeiros,

orçamentários, operacionais e patrimoniais quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,

aplicação das subvenções e renúncia de receitas (art. 70 da Constituição Federal).

A fiscalização contábil diz respeito aos procedimentos necessários para a

avaliação e certificação de que a contabilidade da entidade registra adequadamente e

fidedignamente os atos e fatos que envolvem os sistemas orçamentário, financeiro e

patrimonial.

A fiscalização financeira ocupa-se em verificar se a administração dos recursos

financeiros está sendo realizada de acordo com as normas e princípios da administração

pública, não só com relação à arrecadação, gerenciamento e aplicação de recursos, como em

relação à regularidade das renúncias de receitas e concessões de auxílios e subvenções.

Quanto à fiscalização orçamentária, vai além das verificações se as despesas estão

previstas no orçamento anual e se foram fielmente executadas. Confronta estas com a Lei de

Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual a fim de assegurar o cumprimento dos

programas traçados pelos representantes do povo.

A fiscalização operacional promove o acompanhamento e avaliação das ações

empreendidas pela entidade para alcançar seus objetivos institucionais, em especial quanto

aos aspectos de economia, eficiência e eficácia.

Por fim, a fiscalização patrimonial refere-se não só ao controle de bens móveis ou

imóveis, mas também de créditos, títulos de renda, participações e almoxarifados, além das

dívidas e de fatos que, direta ou indiretamente possam afetar o patrimônio.

O estabelecimento, funcionamento e manutenção dos controles internos são de

competência e responsabilidade do administrador.

Nos termos do art. 70 da Carta Magna, a fiscalização contábil, orçamentária,

operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, será

exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle

interno de cada Poder. Ainda de acordo com o texto constitucional (art. 71), o Congresso

Nacional será auxiliado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) quando do exercício do

controle externo (HARADA, 1997).

A partir da Medida Provisória n.º 2.143-31, de 02 de abril de 2001, e com o

objetivo de combater a fraude e a corrupção, além de promover a defesa do patrimônio

público no âmbito do Poder Executivo, foi criada a Controladoria-Geral da União,

originalmente chamada de Corregedoria-Geral da União.

Trata-se de um órgão do Governo Federal, integrante da estrutura da Presidência

da República, cuja responsabilidade é prestar assistência imediata e diretamente ao Presidente

da República quanto às questões relativas à defesa do patrimônio público e à promoção da

transparência da gestão. Atua por meio de auditorias públicas, correição, controle interno,

ouvidoria e prevenção e combate à corrupção. É o órgão central do Sistema de Controle

Interno e do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal

A Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e a Comissão de Coordenação de

Controle Interno (CCCI) passaram a integrar a estrutura da CGU a partir de 28/03/2002, com

a edição do Decreto n.º 4.177. Por força deste mesmo decreto, as competências de ouvidoria-

geral, até então vinculadas ao Ministro da Justiça, passaram a compor a sua estrutura.

É sabido que a Controladoria-Geral da União desempenha trabalhos de auditoria

em órgãos da administração direta e indireta do Governo Federal e fiscalização da aplicação

de recursos públicos federais em Estados, Prefeituras, fundações e ONGs. A Portaria n.º 570,

de 11 de maio de 2007, que aprova o regimento interno desse órgão, apresenta como

componentes de sua estrutura básica unidades de assistência direta e imediata ao Ministro de

Estado, unidades específicas singulares, unidades descentralizadas (Controladorias Regionais

da União nos Estados), além de órgãos colegiados.

De acordo com a Portaria n.º 570/07 (art. 1º), são competências da CGU:

I - assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão, no âmbito da Administração Pública Federal;

II - promover a apuração, de ofício ou mediante provocação, das irregularidades de que tiver conhecimento, relativas a lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público, velando por seu integral deslinde;

III - requisitar a instauração de sindicância, procedimentos e processos administrativos outros sempre que verificar omissão de autoridade competente, e avocar aqueles já em curso em órgão ou entidade da Administração Pública Federal para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicação da penalidade administrativa cabível;

IV - instaurar, na hipótese do inciso anterior, sindicância ou processo administrativo ou, conforme o caso, representar ao Presidente da República para apurar a omissão das autoridades responsáveis;

V - apreciar manifestações e representações relacionadas com procedimentos e ações de agentes públicos, órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, propondo medidas de correção e prevenção de falhas e omissões na prestação de serviços públicos; e

VI - incentivar a participação popular no acompanhamento e fiscalização da prestação dos serviços públicos; e

VII - exercer a supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema de Controle Interno, o Sistema de Correição e o Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando, como órgão central, a orientação normativa que julgar necessária.

Pelo referido normativo, percebe-se claramente a missão deste órgão, e a partir dele

evidencia-se como o Estado vem dotando a Administração Pública dos mecanismos e

ferramentas para melhor controlar suas ações, e assim conhecer os entraves e deficiências que

limitam a eficiência das políticas públicas.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O movimento de modernização da Administração Pública, no sentido de introduzir

conceitos e ferramentas gerenciais oriundas das organizações privadas desde a década de

1990, foi responsável por grandes mudanças institucionais e operacionais na gestão pública no

Brasil.

Observadas as competências da CGU, torna-se clara a intenção de que o

funcionamento dos diversos órgãos que compõe a Administração Pública sejam controlados,

conhecidos, auferidos e acompanhados. Cruz (1997) interroga se é prudente empregar

recursos públicos nas atividades de auditoria e no controle, ou se os montantes submetidos a

desvios, fraudes, desperdícios e ineficiências compensam a manutenção de sistemas frágeis,

mal estruturados e desatualizados. Podemos concluir que os recursos utilizados nas atividades

de controle são relevantes.

Os controles a que a Administração Pública se submete não se concentram apenas no

combate a corrupção, mas também nos aspectos operacionais e finalísticos da gestão pública,

ou seja, observa-se como estão sendo feitos e se estão sendo atingidos os resultados esperados

(eficiência e eficácia).

Pode-se observar, diante do exposto, que a legislação brasileira universalizou o

controle, inserindo-o no contexto de seu sistema administrativo. O resultado é o aumento da

detecção dos casos de mau uso e/ou desvios dos recursos públicos, e projeta uma perspectiva

onde o patamar de qualidade dos serviços e ações públicas finalmente atenda a expectativa

dos cidadãos.

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