Universidade de LisboaFaculdade de Direito

Prof. Doutor Sousa Franco

2005/2006Lus Manuel Lopes do Nascimento / Joo Castilho

INT:R:ODUOS FINANAS PUBLICAS

~ONELTf)IDE0FiN~XsrRUBmcXS

;

1

. Noo Preliminar; Finanas pblicas e Finanas Privadas

Finanas Pblicas exige a separao do conceito de Finanas Privadas.

Finanas Privadas - so os aspectos tipicamente monetrios do financiamento de um

economia, abrangendo-se aqui os problemas de moeda e crdito, ou os mercados

financeiros onde ser transaccionam activos representados por ttulos a mdio e a longo

prazo.

Finanas Pblicas - actividade econmica de um ente pblico tendente a afectar bens

satisfao de necessidades que lhe esto confiadas.

NOES GERAIS

. Principais acepes da expresso

Fenmeno financeiro - exprime justamente essa utilizao de meios prprios para a

satisfao de necessidades comuns. Podemos encara-lo sob perspectivas jurdicas,

econmicas e jurdicas. Para Prof paz Ferreira, porque estamos numa Faculdade de Direito,

vamos debruar-nos predominantemente sobre a perspectiva jurdica.

A perspectiva jurdica privilegia sobretudo o estudo institucionaI, normas e

princpio da actividade financeira. Por sua. vez, a perspectiva econmica recai sobre as

relaes entre a actividade econmica e a actividade poltica ou, mais restritamente, entre o

Estado e o poder econmico.

Polticas financeiras - correspondem a determinadas opes sobre a utilizao de

instrumentos fmanceiros .

. A perspectiva poltica do fenmeno financeiro

. Finanas Pblicas e Poder Poltico

o fenmeno financeiro pressupe um processo socialmente organizado e coactivode interpretao e satisfao das necessidades pblicas, em funo do bem comum da

comunidade considerada.

Trata-se de um fenrneno que social e implica organizao da sociedade em

comunidade poltica, com existncia de uma diferenciao entre governantes e governados.

Na base da actividade financeira encontram-se dois pressupostos:

- Existncia de necessidades sociais.

- Existncia de um processo pelo qual so definidas necessidades que iro ser satisfeitas.

Sem dvida que o fenmeno financeiro decorre no mbito do Estado e pressupe a

sua existncia; mas pode-se suscitar a questo de saber se existem outras entidades que

desenvolvam uma actividade financeira.

Trs zonas fundamentais podem merecer a nossa ateno quanto possibilidade de

actividade financeira no estadual:

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- Comunidades religiosas.

- Comunidades internacionais.

- Entidades 'infra-estaduais - seria impensvel que Estado chaniasse a si toda a actividade

financeira e a satisfao de todas as necessidades pblicas. Temos em Portugal, exemplos

como a Administrao regional e a Administrao local.

. A perspectiva econmica do fenmeno financeiro

. O Estado e a actividade econmica

o fenmeno financeiro no puro fenmeno poltico. tambm fenmenoeconmico. As relaes entre a actividade econmica e a actividade poltica podem ser de

diferentes ordens:

A Ordenao econmica - competncia da funo poltica que procede definio do

quadro legal de natureza jurdica e social em que se vai desenrolar a actividade econmica.

Uma primeira forma a definio de uma poltica econmica e social do Estado (socialista,

intervencionista abstencionista). Esses sero princpios inspiradores que inspiram normas a

que obedecer a vida econmica.

A interveno econmica - procura-se alterar directamente a actividade normal dos

sujeitos, atravs da utilizao de instrumentos monetrios ou frnanceiros de que pode lanar

mo.

A actividade econmica directa (finanas pblicas) - deve-se entender que toda a

actuao econmica directa do Estado e apenas ela. O Estado pode desenvolver ele prprio

uma actividade como sujeito econmico, sendo a extenso dessa actividade obviamente

varivel (socialismo puro ou Estado mnimo). Trata-se da prestao de servios que podem

ser pagos por taxas ou impostos .

. As necessidades financeiras

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Ao desenvolver a sua actividade econmica o Estado age para a satisfazer um

conjunto de necessidades. As necessidades financeiras podem ser caracterizadas por "trs

traos principais:

- So necessidades sociais: resulta da vida comunitria.

- So necessidades pblicas: satisfeitas pela actuao do Estado.

- So necessidade de satisfao passiva: no pressupem uma procura no mercado, mas

uma deciso social.

. A actividade financeira como forma de satisfao de necessidades

. As necessidades f'manceiras como necessidades pblicas

o que permite caracterizar uma necessidade como pblica a forma por que satisfeita. E a circunstncia de ser satisfeita por um ente pblico.

O critrio de classificao de uma necessidade como necessidade pblica no

obviamente o da importncia. Podemos distinguir:

Em primeiro, o uso da coao na determinao das necessidades, corno na escolha dos

processos de fmanciarnento.

Em segundo temos puras decises polticas ou sociais .

. A satisfao passiva das necessidades

Se um sujeito econmico procura satisfazer as suas necessidades, lana em primeiro

lugar mo daquilo que est ao seu alcance, atravs de um processo de auto-satisfao. Caso

isso no se revele possvel recorrer troca. Nestes casos h um critrio de apreciao de

bens tratando-se pois de necessidades de satisfao activa, avaliados pelos fluxos da

procura e da oferta.

Contudo surgem necessidade que no podem ser satisfeitas por auto-consumo ou

por troca (segurana, defesa nacional) e que no assentam num mecanismo de mercado. Por

5

isso o seu financiamento faz-se por imposio de um sacrificio ao patrimnio dos

particulares .

. Critrios de satisfao pblica de necessidades sociais

. Os bens colectivos: seus critrios

Este tipo de bens tem uma natureza que implica uma alternativa: ou no existem,

afectando por isso o bem-estar geral-Ou so produzidos por entes pblicos (uma vez que os

particulares no esto interessados ou no tm a garantia de mximo bem-estar e eficincia

sem interveno do Estado).

Exemplo clssico o farol. A sua criao e funcionamento incompatvel com as

regras do mercado e a sua necessidade sentida por todos. As utilidades que ele presta no

podem ser imputadas a um determinado sujeito que possa pagara sua criao. Podemos

ento distinguir as suas caractersticas:

- Prestam; pela sua prpria natureza, utilidades indivisveis.

- So bens de satisfao passiva - por ex., se um sujeito econmico procura satisfazer as

suas necessidades, lana em primeiro lugar mo daquilo que est ao seu alcance, atravs de

um processo de auto-satisfao. Mas se no se revelar possvel este processo, ele vai

recorrer a um mecanismo de troca. Ora, por vezes, surgem necessidades que no podem ser

satisfeitas por auto-consumo ou troca (segurana). ao Estado que cumpre ento assegurar

que tais actividades se desenvolvam sem que exista um recurso individual ao bem ou

servio que o satisfaz.

- So bens no exclusivos, j que no possvel privar ningum da sua utilizao (por ex:

todos os barcos podem utilizar o farol).

- So bens no emulativos, em que os sujeitos no entram em concorrncia para a sua

utilizao.

- So bens que apenas podem ser satisfeitos pelo Estado (bens pblicos nunca sero

oferecidos em mercado por um particular e s sero criados por sujeitos dotados de

autoridadevqe definam e imputem as utilidades que eles prestam e possam cobrar

coactivamente o respectivo montante).

(

6

Outro exemplo de bens pblicos:

. Extemalidades (exterioridades)

Existem muitas situaes em que o facto de algum usufruir de um bem ou realizar

uma actividade ou servio prprio provoca efeitos positivos ou negativos em terceiros.

Esses efeitos designam-se por extemalidades ou exterioridades

Dois exemplos paradigmticos de exterioridades so os da Educao e Equilbrio

Ecolgico.

Deciso financeira: "grandes escolhas"

Princpio de prevalncia do mercado -Em princpio o mercado suficiente para a

satisfao das necessidades dos sujeitos, ou seja, para a promoo do crescimento

econmico. S quando o mercado no suficiente para a prossecuo de determinadas

necessidades, que a iniciativa pblica se justifica. O Estado deve conformar a sua

actuao com as regras de eficincia, ou seja o Estado s deve intervir quando for mais

eficiente do que o prprio mercado.

. O direito financeiro

~ O Direito Financeiro surge assim como um ramo do direito pblico que regula a

actividade financeira, de forma prpria e especfica.

. Os meios da actividade financeira

~_ . As Despesas Pblicas

As despesas pblicas consistem no gasto de dinheiro ou no dispndio de bens por

parte de entes pblicos para criarem ou adquirem bens susceptveis de satisfazer

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necessidades pblicas. A despesa pblica pode definir-se por trs elementos: "o tipo de

operao em, que se concretiza, o sujeito econmico que a realiza e o fim a que se destina:

- Quanto ao tipo de operao, a su~ forma tpica ser a do dispndio de meios de liquidez,

embora algumas legislaes tambm tratem no mesmo plano as chamadas despesas em

espcie.

- Quanto ao sujeito, de harmonia com a noo adoptada de actividade financeira, ele ter de

ser um sujeito pblico.

- Quanto ao fim, ele a satisfao das necessidades pblicas, cuja caracterizao est j

feita.

s despesas pblicas diferem das despesas privadas por aquelas beneficiarem em

conjunto toda a colectividade.

Contabilidade pblica - conjunto de regras relativas a despesas pblicas.

~As receitas Pblicas

A realizao de despesas pressupe que o Estado tem recursos que as fmanciam. As

receitas pblicas so muito variadas e a sua natureza e importncia varia de uma forma

muito acentuada com os sistemas econmicos-sociais, possvel recortar trs tipos

fundamentais de receitas:

Receitas pblicas - qualquer recurso obtido durante um perodo fmanceiro dado e

mediante do qual o sujeito pblico pode satisfazer as despesas pblicas que esto a seu

cargo.

Receitas patrimoniais - so aquelas que so proporcionadas pelo patrimnio do Estado

(conjunto de bens de natureza econmica susceptveis de satisfazerem necessidades de que

o estado titular e respectivas responsabilidades). Podem resultar da gesto normal ou de

um reduo do patrimnio.

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Receitas tributrias - so.receitas que o.Estado. obtm mediante o.recurso. ao seu poder de

autoridade, impondo aos particulares um sacrifcio patrimonal que no. tem por finalidade

puni-los nem resulta de qualquer contrato com eles estabelecidos, mas tem como

fundamento assegurar a comparticipao dos cidados. Podemos distinguir:

- Imposto: prestao. coactiva unilateral, sem fins de punio, que imposta ao.s

indivduos em relao. aos quais se verificam em certos pressupostos, previstos na"

lei, e que exprimem determinadas situaes de riqueza.

- Taxa: uma prestao do mesmo. tipo, mas em que particular a quem exigida

auferiu uma determinada utilidade relacionada com um funcionamento de um

servio. ou a utilizao. de um bem.

Porqu tem o.Estado. poder tributrio? Assentam as receitas tributrias numa

ideia simples: se todos beneficiam da actividade financeira do. Estado, que por

natureza no. presta utilidades susceptveis de exclusiva imputao. individual, ento

normal que todos contribuam para a cobertura das despesas originadas po.r essa

actividde.

Receitas creditcias - receitas creditcias que resultam do. recurso. ao. crdito por parte do.

Estado. O crdito. tornou-se modemamente uma fonte de receitas da maior importncia nas

sociedades capitalistas e tem um conjunto de caractersticas que permitem a sua

autonomizao:

Enquanto. o. crdito. privado. assenta numa base real de confiana, a confiana que o

prestamista aqui tem no Estado no. deriva de garantias reais mas da sua prpria posio

especial. O carcter pblico do devedor marca de uma forma clara as relaes de crdito, j

que o.devedor conserva faculdade que no. seriam normais num devedor.

. Principais instituies financeiras

. Razo de ordem

9

III

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A utilizao e obteno de recursos econmicos por parte do Estado implica uma

disciplina e um controlo que tm de se concretizar em instrumentos precisos; esta a razo

que preside ao aparecimento ds principais instituies da gesto financeira:

Oramento de Estado - trata-se de uma previso da receita e despesa de um determinado

sujeito durante um perodo econmico dado. Para caracterizar o: Oramento h que

completar esta ideia com outro oramento, e que o da autorizao.

Conta do' Estado - em ligao ritima com o Oramento surge as Contas do Estado que,

representando um registo ex post da forma como foi executado o Oramento, das receitas

que foram cobradas e das despesas 'que se efectuaram realmente, um instrumento ,.

fundamental para assegurar a regularidade financeira e o seu controlo.

(

O Tesouro Pblico - instituio destinada a centralizar todos os recebimentos e

pagamentos do Estado (em paralelo com a tesouraria ou caixa da empresas). Trata-se de .

uma instituio corrente em todos os pases que dispem de uma administrao financeira

moderna .

. O Estado (sentido lato) e a administrao central

Estado em sentido lato engloba a administrao central e a segurana social. Assim,

o Oramento de Estado, engloba os subsectores da administrao central (Estado e Fundos

e Servios Autnomos da Administrao Central) e a segurana social.

Conclumos ento que a estrutura do Estado (sentido lato) engloba

essencialmente trs subsectores sob a direco poltica, directa ou indirecta (tutela), do

Governo: o Estado (sentido estrito), os Fundos e Servios Autnomos da Administrao

Central e a Segurana Social. J a administrao central inclui apenas os dois primeiros

subsectores .

(

. O Estado (sentido restrito) e a desconcentrao administrao

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o Estado em sentido estrito, um dos subsectores da Administrao centralcomposto pelos servios integrados. Est desconcentrado administrativamente, isto ,

compreende certas unidades institucionais que, no tendo em geral personalidade jurdica,

tm contudo autonomia administrativa

O Estado integra. -diversos -Ministrios, e encontra-se desconcentrado

administrativamente quer do ponto de vista funcional, ou seja, por 'funes (por exemplo,

no M. Educao existe os departamentos de educao bsica e secundria), quer territorial

(por exemplo o M. Educao comporta Direces Regionais da Educao).

Estas formas de desconcentrao, esto associadas a um: limitado grau de autonomia

administrativa. e prendem-se com a necessidade. de aumentar a eficcia de funcionamento

dos ministrios. A sua autonomia prende-se com a autonomia de gesto corrente .

.'Fundos e Servios Autnomos: desconcentrao administrativa

Fazem parte da administrao central mas tm um grau de autonomia maior

(administrativa e financeira). Ter autonomia administrativa e financeira pressupe, em

regra, ter personalidade jurdica, o que' significa que grande parte destes organismos pode

ter patrimnio prprio assim corno capacidade para o gerir, alienar ou adquirir. Outro

aspecto relevante refere-se existncia de tesouraria prpria e capacidade de transio de

saldos de uma ano oramental para outro, coisa que possvel e dominante neste tipo de

organismos .

. Segurana social ..j~ I'\c:fu ~~ incU.. f\o.Gdf'f)\'(\\~re..Q.~~ C.Q..V\~ (N\() ..,\Q t~VIS f

concretiza, numa perspectiva nacional as polticas pblicas distributivas associadas com

prestaes sociais.

Neste mbito temos dois nveis de deciso poltica independente, territorialmente

mais limitados, designados por Administrao Regional e Local. Como se referiu, estes

subsectores das administraes pblicas, esto associados, em graus bastante diferentes, a

formas de descentralizao poltica, que no podem ser confundidas com as anteriores

formas de desconcentrao e descentralizao administrativa. A autonomia poltica

significa que se trata efectivamente de dois nveis de governo, com os respectivos

executivos e asserribleias representativas. Assim os rgos das administraes regionais

incluem os governos as Assembleias regionais, assim corno os rgos administrativos

locais incluem ao nvel concelhio executivos (cmaras municipais) e as respectivas

assemblias municipais, e ao nvel das freguesias as Juntas de Freguesia.

A autonomia poltica significa independncia oramental (oramento elaborado,

aprovado, executado e fiscalizado de forma autnoma por rgos prprios). Autonomia

patrimonial e capacidade para recorrer ao crdito so tambm competncias destas

entidades.

O poder da administrao central meramente fiscalizador,

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b c~\.X\ OV\O!"'.'\.A(l \:)Cq-fL\ ()'Cl\'\) .'ex..-Q

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12

A Administrao P6bHca est dividida em vrios subsectores, a nivel financeiro.

Eles so:

- Fundos e servios autnomos (FSA's);

- Finanas locais;

- Finanas das Regies Autnomas e

- Segurana Social,

De acordo com o arte 2, n03 da Lei de Enquadramento do 'Oramento [( LEO) (Lei

91/2001, de' 20' de Agosto)], so fundos e servios autnomos os que satisfaam

cumulativamente os seguintes requisitos:

1. no tenham natureza e forma. de empresa, fundao OU associao pblicas,

mesmo se submetidas ao regime de qualquer destes por outro diploma;

2. tenham autonomia administrativa e financeira;

3. disponham de receitas prprias para a cobertura das suas despesas nos termos da

lei.

Como dito na alnea b) deste n03, um dos requisitos essenciais para se estar perante um

fundo e servio autnomo a existncia de autonomia administrativa e financeira. Para o

Professor Sousa Franco, essa autonomia financeira consumiria a administrativa j que seria

constituda por:

- autonomia administrativa --* no sentido de que so dotados desta autonomia os servios

que, no tendo receitas prprias suficientes para cobrir uma parte significativa das

respectivas despesas, tm administrao financeira distinta da Administrao financeira do

Estado, Os responsveis desses servios podem assim praticar, em matria financeira, actos

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administrativos definitivos e executrios, tendo em vista a obteno de autorizao de

despesas e seu pagamento, no mbito da gesto corrente (art.8 Lei 8/90 e art.3 DL

155/92).

- autonomia financeira -+ isto , oramento e contabilidade privativos com receitas

prprias.

Esta autonomia financeira, sem a qual estes servios no poderiam desenvolver uma srie

de competncias, em sede de competncia prpria, compreende quatro poderes essenciais:

a) 1-utonom~a'patrimonial -+ tem como necessrio pressuposto a personalidade

jurdica. ti o poder de ter patrimnio prprio suposto e/ou tomar decises relativasao patrimnio pblico no mbito da lei. Ex. Fundo de Turismo, que gere os bens do

patrimnio do Estado .

b) Autonomia creditcia -+ poder de contrair dvidas, assumindo as correspondentes

responsabilidades, pelo recurso a operaes financeiras de crdito.

c) Autonomia de tesouraria -+ poder de gerir autonomamente os recursos

monetrios prprios, em execuo ou no do Oramento. Esta autonomia

relativamente rara entre ns, estando a generalidade das entidades dependentes do

Tesouro Pblico para executarem os seus oramentos autnomos.

d) Autonomia oramental -+ poder de ter oramento prprio, gerindo as

correspondentes receitas e despesas.

(

(

14

Alguns dos princpios a que obedece. a gesto destes organismos so os seguintes:

- S h autonomia financeira por expressa atribuio legal e nos termos da lei atributiva

(art.6, nOI e 2 Lei 8/90);

- Tm oramento .privativo, condicionado pelo Oramento de Estado. Os projectos de

oramentos privativos devem ser enviados delegao da Direco-Geral do Oramento

junto do respectivo Ministrio, com as dotaes a inscrever no oramento geral do Estado

do ano seguinte. Os oramentos so aprovados pelo processo prprio de cada organismo

(Ministro competente, normalmente), devendo constar em anexo ao oramento do

respectivo ministrio.

- As receitas devem ser entregues nos cofres do Tesouro e as verbas correspondentes so

inscritas como despesa nas "Contas de Ordem" de cada Ministrio no Oramento do

Estado.

- A utilizao das quantias inscritas no oramento de cada ministrio feita mediante

requisies processadas pelos servios e enviadas DGO para que esta confira e autorize o

pagamento.

- Os saldos das dotaes de "Contas de Ordem" no utilizados so transferidos para o ano

seguinte, a fim de ser possvel a sua ulterior aplicao com respeito pelo princpio da

consignao, aqui vigente. b ~O(2.(D\''')eNi\"o \>~U\fOJ'';\1O ,Q;\\.V \'udo Q (i O ( d..o\o.(P~ o. ;.()SC~.'-fEQ no O~ O Oro ~u,i/)+e)

.Oramento 1I-8J?i+e..:.) c.ofQ..e::, d0 '1"e~~o c:L

- Dvida flutuante, .nos termos da al.a), do art.S" da Lei 7/98, 3 de Fevereiro;

(pgina 326 legislao)

- Divida fundada, nos termos da al.b), do art.3 da Lei 7/98, desde que se verifique

a situao prevista no n03 e na aLb) do n04 do artigo anterior e que o

correspondente endividamento lquido seja autorizado pela Assembleia da

Repblica. 326(pgina legislao)

(

16

Nos termos do n04 deste art.26, este subsector dever recorrer prioritariamente

a financiamento junto doTesouro.

o Governo que aprova o Decreto-lei com as normas de execuo do

Oramento de Estado, incluindo as normas relativas aos oramentos' dos servios e

fundos autnomos - art.43, n03 e 5 LEOE.

A execuo dos oramentos destes servios incumbe aos seus dirigentes -

art.47, nOl LEOE.

Passando para a matria das alteraes oramentais, cumpre notar que em

relao ao oramento das receitas dos servios e fundos autnomos, competem ao

Governo as alteraes que no estejam previstas no n"], do art.53 LEOE, visto que s

essas alteraes a enunciadas competem ao Parlamento, cabendo todas as outras ao

Governo. Em relao s alteraes do oramento das despesas destes servios, o seu

regime o constante do art. 56 LEOE (Lei 91/2001).

Um outro aspecto importante no regnne oramental dos servios e fundos

autnomos o relativo ao controlo oramental, previsto nos art, 58 e seguintes da lei

anteriormente referida. Um artigo importante e que se deve ter em conta nesta matria

do controlo o art, 66, que prev a remessa peridica, ao Ministrio das Finanas, dos

elementos informativos constantes do nOl deste art,

. Lei 8/90-Lei de Bases da Contabilidade Pblica

Ao analisar esta Lei 8/90, verifica-se que ela apresenta dois regimes, consoante a

existncia de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira. O

primeiro desses regimes o relativo aos servios e organismos da Administrao

Central com autonomia administrativa (Seco I do Cap.l), que a regime geral; o

segundo o relativo aos servios e organismos da Administrao Central com

autonomia administrativa e financeira, presente na Seco lI, do Cap.I, e que

corresponde ao regime excepcional.

. O art.2, nOl define que, como regra, os servios e organismos da

Administrao Central disporo de autonomia administrativa para os actos de gesto

corrente,

17

o regime da autonomia administrativa e financeira, que ser o regime excepo,encontra-se nos art.6 e seguintes.

O art.6 enuncia as condies de atribuio desta. autonomia Nos termos don'T,

ela s poder existir quando este regime se justifique para a adequada gesto dos

servios e organismos da administrao Central- e quando- as- suas receitas prprias

atinjam um mnimo de dois teros das despesas totais, com excluso das despesas co-

financiadas pelo Oramento das Comunidades Europeias. Para este efeito, no so

consideradas receitas prprias as resultantes de transferncias correntes e de capital do

Oramento de Estado, dos Oramentos da Segurana Social e de quaisquer servios e

organismos da Administrao Central, dotados ou no de autonomia administrativa e

financeira, bem como do Oramento das Comunidades Europeias, quando, neste ltimo

caso, a regulao comunitria no dispuser em contrrio (art.6. nOSLei 8/90).

Este regime geral substancial pode. ser dispensado, isto , no serem necessrios

estes requisitos para que esses organismos tenham autonomia administrativa e

financeira, em dois casos:

a) Quando os servios e orgamsmos tenham autonomia administrativa e

financeira por imperativo constitucionalIart.", n03), entendendo-se esta ltima

expresso em sentido amplo, nos quais nenhum requisito substancial de exigir;

b) Por "outras razes ponderosas expressamente reconhecidas por Lei ou

Decreto-lei, nomeadamente as que se relacionem directamente com a gesto de

projectos do PIDDAC co-financiados pelo Oramento das Comunidades

Europeias (Art 6, n04);

o art. 7 estabelece uma cessao do regime excepcional. De acordo com o n01,ano verificao dos requisitos gerais previstos no nOI do art6, quando a autonomia no

for atribuda nos termos dos n03 e 4 do art.6, durante dois anos consecutivos,

determinar a cessao do respectivo regime financeiro e a aplicao do regime geral de

autonomia administrativa (art.7, n02).

A realizao das despesas destes servios com autonomia administrativa e financeira

ser autorizada pelos seus dirigentes, que tambm autorizaro o seu pagamento (art.8,

nOI). Prev-se, ainda, no art. 8; n~ que, a par do controlo pelo Tribunal de Contas,

estes servios remetero os documentos necessrios ao controlo sucessivo aos

(

(

18

organismos competentes do. Ministrio das Finanas e aos rgos de planeamento

competentesquanto s despesas ni~luichts'no PIDDAC~" - ,,- --O artigo 9 muito importante, porque atribui personalidade jurdica e

patrimnio prprio aos servios e organismos dotados de autonomia administrativa e

financeira

A fiscalizao da gesto oramental dos servios e orgamsmos dotados de

autonomia administrativa e financeira ser efectuada.atravs de um sistema de controlo

sistemtico sucessivo, mediante a anlise dos documentos a que se refere o n02 do

art.8. Este controlo abrange a regularidade financeira e a eficincia e eficcia das

despesas (art.Ll", nOl e 2). Ainda relativamente ao controlo, importa referir que os

rgos competentes para o controlo oramental administrativo podem requisitar todos

os documentos relativos gesto oramental que considerem importantes para

fiscalizar, a estes servios, que esto obrigados a um dever de colaborao (art.13).

O art. 12 prev que estes organismos autnomos devem dispor de meios de

fiscalizao interna tecnicamente independentes dos respectivos rgos de direco.

O CAl? m define os princpios fundamentais dos sistemas de contabilidade .

. Decreto- lei n 155/92, de 28 de Julho

Importa analisar o DL 155/92, que desenvolve a Lei 8/90 e estabelece e

aprova o regime da administrao financeira do Estado.

Este DL, tal como a Lei 8/90, encontra-se dividido em duas partes:

Diviso I - contm o regime geral, ou seja, o regime aplicvel aos servios e

organismos com autonomia administrativa (arts 2 e ss);

- Diviso II - contm o regime excepcional, ou seja, o regime da autonomia

administrativa e financeira ( arts 43 e ss).

O que mais importa a Diviso Il, porque esta que se refere ao regime

aplicvel aos servios autnomos.

No art. 43 est previsto o mbito de aplicao desta diviso: os institutos pblicos que

revistam a forma de servios personalizados do. Estado e os fundos pblicos a que se

refere o art.I" da lei 8/90. No n02 deste art. 43 refere-se que estes institutos pblicos

abrangem todos os organismos da Administrao Pblica dotados de autonomia

19

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III

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administrativa e financeira, que no tenham natureza, forma e designao de empresa

pblica.

No art. 44 prev-se a personalidade e a autonomia destes organismos.

O art.45 regula os sistemas de contabilidade. Assim, para que haja um controlo

oramental permanente, os organismos autnomos utilizaro um sistema - -de

contabilidade que se enquadre no Plano Oficial de Contabilidade Pblico (POCP), como

j tinha referido a propsito da anlise do art, 14, n~ da Lei 8/90.

art. 46 define o patrimnio destes organismos que ser constitudo pelos

bens, direitos e obrigaes recebidos ou adquiridos para o exerccio da sua actividade.

O arte 47 importante, porque no nO} se enuncia quais so as receitas prprias

destes organismos; prevendo-se no n~ que estes organismos podero ainda beneficiar

de comparticipaes, dotaes, transferncias e subsdios provenientes quer do

Oramento de Estado, quer do oramento da Segurana Social ou de quaisquer

entidades pblicas ou privadas, bem como do oramento da Comunidade Europeia.

Estes organismos autnomos s podem contrair emprstimos dentro dos limites

e nas .condies :fixadas pela Assembleia da Repblica O recurso ao crdito- ser

submetido a autorizao. prvia do Ministro das Finanas (art.48, nOl e 2).

O art, 50 estabelece quais os documentos que estes servios devem elaborar

anualmente para prestao de contas. Esses documentos devem ser remetidos ao

Ministro das Finanas at 31 de Maio do ano seguinte ( art, 50, n04 ).

O art. 52 faz uma remisso importante para o regune da .autonomia

administrativa, a nvel da contabilidade pblica.

O CAP II deste diploma refere-se ao controlo oramental . .As vrias formas de (

controlo da gesto oramental destes servios e fundos autnomos esto enunciadas no

art.53 e correspondem a:

L um autocontrolo;

2. um controlo interno, sucessivo e sistemtico, realizado atravs de auditorias,

etc ...;

3. um controlo externo, a exercer pelo Tribunal de Contas.

Os autores distinguem entre uma concepo ampla e uma concepo restrita,

utilizando para tal diversos critrios.

20

(

~N::=a:=~::::~~:~:I;:::1=ti~"):i:'!'!'Co'incluem-se as disposies que visam garantir o exerccio de uma actividade profissional, I~\.Qi\J{!a proteg-las dos acontecimentos que a possam perigar etc.

Numa perspectiva restrita, o enfoque colocado nos meios utilizados e faz da

Segurana Social um sistema caracterizado pela aplicao de tcnicas especficas,

estamos pois na ptica organizacional.

Em Portugal, a Constituio no seu art. 63/1 consagra o princpio da

universalidade em relao Segurana Social .

. Princpios Especficos e Originais (nos vrios pases)

Universalidade: todos os cidados residentes num determinado pas esto abrangidos

pelos esquemas de proteco social

Uniformidade de proteco: enquanto que nos seguros sociais a proteco se fazia de

forma diferenciada consoante os riscos, a tendncia da segurana social vai no sentido

da eliminao desta diversidade a nvel de proteco. Toda a populao protegida

contra os mesmos riscos com a mesma intensidade.

Solidariedade geral e inter-geracional: de acordo com o primeiro o financiamento deve

ser feito por todos os membros da comunidade em funo da sua capacidade

contributiva; o segundo preconiza que cada gerao activa deve assegurar a proteco

das geraes que ainda no atingiram a idade de participar na actividade econmica ou

que j deixaram de produzir. Foi este princpio que levou ao abandono da capitalizao

em prol da repartio

Ordenao Pblica: a gesto da Segurana Social da responsabilidade do Estado .

. Sistema de Financiamento

r. Contribuio Social ou Imposto?

21

Podem distinguir-se duas formas de financiamento da Segurana Social. Na..... --- ... -- -,- ~ - .-:::.~-;.-~....r--.-'--.._,_~_.;._ ._ ._ .. ;_ .~~ .

Dinamarca, por um lado, a proteco social era financiada atravs do imposto e em

outros pases como a Alemanha ou a Frana os principais recursos provinham de

contribuies sociais.

---- ---Em Portugal,---existe um-sistema -misto~--ou Seja; existe-uma- -cumulao da

prestao social numa perspectiva positiva com o instrumento fiscal para a reduo das

desigualdades que se baseia no art 103/1 CRP .

. Repartio e Capitalizao

o sistema de repartio assenta nas contribuies obrigatrias dos membros dacomunidade que estejam ainda em actividade, as quais, que sem serem capitalizadas (

destinam-se a pagar as 'prestaes daqueles que j se encontra reformados. Deste modo,

aqueles que contribuem adquirem tambm o direito, ou pelo menos a expectativa de que

quando se reformarem "recebero tambm uma penso que ser financiada da mesma

forma atravs das contribuies dos futuros activos. H aqui, portanto, um acordo ou

um contrato intergeracional.

Diversamente, o sistema de capitalizao supe, antes de mais, a abertura de

uma conta no nome de cada interessado. As contribuies pagas por cada um so

depositadas nas contas respectivas e aplicadas. Desta aplicao junto dos mercados

financeiro e imobilirio resultar um rendimento ou juro e aqui que o indivduo

capitaliza as suas contribuies. Um vez atingida a idade da reforma, o segurador com

base dos fundos capitalizados assegura-lhe o pagamento da respectiva penso. (

. Financiamento Intergeracional

Os programas pblicos de Segurana Social so justificados de acordo com o

princpio da equidade. Eles asseguram uma redistribuio do rendimento atravs -das

geraes de forma a ajudar aqueles que a idade impede de assegurar ainda o seu

sustento.

Designa-se por transferncia intergeracional o ganho real por uma outra gerao

custa de uma perda permanente de outra

22

As transferncias intergeracionais ocorrem sempre em sistemas de repartio

-~'~'porque as primeiras geraes recebem benefciosrque excedem o' valor das, suas

contribuies durante o respectivo perodo de vida activa

. Centralizao ou subsidiariedade??

Outro problema que se coloca o da opo entre um' sistema. centralizado ou

descentralizado de gesto, tratando-se de saber se a gesto deve ser atribuda

directamente ao Estado ou a outras entidades dotadas de autonomia administrativa e

financeira.

Ora, a nossa Constituio, no artigo 63, n 5, ao prever a existncia das IPSS,

est a admitir explicitamente um princpio de subsidiariedade. Por outro lado, a Lei

32/2002, a partir do momento em que aceita tambm estruturas privadas de prestao de

utilidades de Segurana Social, desenvolve ainda mais o princpio que se encontrava

justaposto na Constituio relativo prestao das utilidades sociais duma forma

subsidiria .

. Os regimes contributivo e no contributivo

Os regimes contributivos so aqueles que so financiados pelas contribuies

dos beneficirios. Os regimes no contributivos so os financiados por transferncias do

Estado pelo que a sua base so as receitas gerais deste, nomeadamente as receitas

tributrias. Assim sendo, decorrem do princpio da solidariedade nacional uma vez que

o financiamento exterior ao universo das pessoas que visa proteger.

Em Portugal, as transferncias do Oramento de Estado para cobrir os encargos

com a Segurana Social continuam a ser muito reduzidas se comparadas com outros

pases, pelo que os recursos dominantes continuam a ser as contribuies sociais, tendo

sido instituda uma contribuio global, tambm designada taxa social nica que est a

cargo dos empregadores e empregados.

A questo que se coloca saber se a existncia de receitas prprias da Segurana

Social justifica a existncia de um oramento autnomo.

Em Portugal as despesas e receitas da Segurana Social integram-se no

Oramento de Estado pelo que vigora o princpio da oramentao, todavia tal no

impede que exista uma certa autonomizao da Segurana Social, nomeadamente no

23

IIIIi!.i:l-I.IiI

IIi

que respeita gesto dos recursos que foi racionalizada com a criao do Instituto de

Gesto Financeira da Segurana Social a quem compete a preparao e organizao daproposta de lei do Oramento da Segurana Social, acompanhar e avaliar a .sua

execuo, elaborar a conta anual da Segurana social e a compensao financeira entre

instituies para assegurar o seu financiamento:"--' c---------- ---- .. --.----- .. - -"0

Quando a doutrina, de um modo geral, se refere a "vinculaes internas" do OE,

f-lo num sentido estrito, que se identifica com o afloramento que encontramos no

105/2 da CRP, isto , no se trata do conjunto das normas do ordenamento jurdico

portugus que vinculam o contedo do OE, mas sim dos limites ou obrigaes para a

determinao daquele contedo que resultam do planeamento e dos contratos a que se

encontre sujeito o Estado.

.Ao nvellegislativo, a disposio chave para as vinculaes internas do OE o

art 13 da Lei de Enquadramento. Oramental, com a epgrafe "despesas

obrigatrias"

As vinculaes internas do Oramento de Estado so: contratos, lei,

planeamento e sentenas judiciais .

. Vinculaes decorrentes de contratos

Sobre as vinculaes que derivam de contratos celebrados pelo Estado no

haver muito a dizer. ntido que, sendo o Estado livre de celebrar contratos com

outras entidades, pblicas ou privadas, e enquanto tais contratos impliquem realizao

de despesas em anos posteriores ao da sua realizao, ele tem de respeitar e cumprir as

obrigaes a que voluntariamente se sujeitou. E como a realizao de despesa no

possvel seno pela sua previso e cabimento no O.E., na elaborao do Oramento,

deve o Governo incluir as despesas que ocorrero durante esse ano decorrentes do

cumprimento de obrigaes contratualmente criadas (e cabe tambm A.R controlar

que assim sucedeu efectivamente).

Questo interessante ser saber o que sucede, no plano financeiro-jurdico, se

no for includa no Oramento rubrica ou verba suficiente que permita honrar os

(

(

24

compromissos assumidos pelo Estado atravs de contrato. Sem obstar possibilidade de- -." - -~.-" -' '-,;- -'_.:-. :- .:. - - _" '.' ~ ~ - '.- . ... . "'. - _: ~-' .alteraes Lei do Oramento ou do eventual recurso a verbas de outras rubricas (na

medida em que tal seja possvel), a consequncia daquela no previso no OE a

inconstitucionalidade. Ou seja, a Lei-do Oramento,ila medida em que no proceda

autorizao em termos capazes da efectivao da despesa que permita cumprir as

obrigaes contratuais, ser inconstitucional, por violao do disposto no l05I2/ltima

parte da CRP.

Ideia essencial a reter, para compreender a prtica destas problemticas, a de

que o Estado no pode ficar a dever dinheiro a seja quem for (desde logo, atendendo ao

princpio da boa f) .

. Vinculaes decorrentes da lei

. Vinculaes decorrentes do planeamento

Ento, o que se deve entender por "grandes opes em matria de

planeamento"? Essencialmente, trata-se do PIDDAC (programa de Investimento e

Despesas de Desenvolvimento da Administrao Central). So justamente os grandes

projectos de investimento pblico que acarretam a necessidade de previso e assuno

de compromissos de despesas ao longo de vrios anos. Assim, e atendendo opo por

um sistema de "oramento de gerncia", o Mapa XV torna-se uma componente

essencial do Oramento de Estado .

. Vinculaes decorrentes de sentenas judiciais

Por fim, h que referir outro tipo de vinculao interna do Oramento de Estado,

normalmente esquecido, no obstante o art 1611/b) da Lei de Enquadramento

Oramental expressamente o referir: as sentenas dos tribunais que' impliquem

despesas para o Estado no exerccio dum Oramento de Estado futuro (ainda por

aprovar).

Efectivamente, uma consequncia lgica e necessria da condenao doEstado

pelos tribunais no pagamento a algum sujeito de determinada quantia, no decorrer dum

,. exerccio ?r9~e,~~,_q~~ no o_c_~)ffente,que esta verba de' despesa seja inserida no. - - -;~ ..":': ..

Oramento de Estado do ano em que a despesa se tiver de efectuar. Obviamente que tal

25

obrigao decorre dos princpios g~rais, donde a ausncia de referncia no 10512no _.L - ._ 0"0' _ _ _ _.

argumento para que se afaste a sua incluso nas vinculaes internas do OE.

. _ . ~ . ~_ .... _ ... ._.:...~ __ .. _ . '-0"' . ."_,.- __.. -_'''' ,_ . __,". o

A lei do Oramento tem por vinculaes, para alm, da prvia vinculao CRP

e LEOE, que decorre do prprio regime jurdico, as vinculaes internas: as

obrigaes decorrentes de lei, de contrato. e uma que pode no ser to clara que se

relaciona com as "grandes opes em matria de planeamento".

Alm destas, o art.17 LEOE vem prever vinculaes externas. Aqui h que

fazer uma ressalva: entre elas vem englobada uma vinculao interna e no externa que

consta na alnea c)~:alnea a) fala em despesas obrigatrias e remete-nos para o artigo

anterior. O Oramento de Estado est obrigado a conter as dotaes necessrias para as

despesas obrigatrias do artigo anterior e estas so as dotaes para a lei, contrato e uma

outra: a dotao para o cumprimento das sentenas dos tribunais (embora vejamos que a

quest? ..da dotao para o seu cumprimento tambm um pouco duvidosa, porque o

Estado prev sempre uma rubrica deficitria no que diz respeito a essa matria e depois

existem determinadas sentenas que, se forem muito avultadas, tm de ser sustentadas

de outra forma, nomeadamente no recurso a uma outra rubrica). Isto mais uma vez

uma vinculao interna, ao nvel do prprio ordenamento jurdico. Aquela que resta a

que nos importa de forma mais intensa: a alnea b).

As obrigaes constantes no Tratado da UE (TUE) foram bastante mais

intensas e relevantes numa fase anterior participao de Portugal no seio da Unio

Econmica e Monetria (VEM). Para que os pases fossem qualificados para a

participao na UEM deveriam cumprir os critrios de convergncia nominal. Estes

consistiam basicamente na obrigao de os pases, para fazerem parte de uma zona

monetria nica, nos termos de um protocolo anexo ao TIJE assinado em Maastricht,

tinham de cumprir um certo nmero de obrigaes. Estas eram essencialmente

obrigaes de convergncia nominal ao nvel da disciplina das finanas pblicas que

implicavam que esses Estados contivessem ao nvel oramental e econmico

determinados indicadores que no colocariam em causa no perodo subsequente a

estabilidade da moeda nica O legislador comunitrio no que diz respeito

partici~ao na UEM dos Estados que assnn o entendessem optou mais 'por uma

26

(

(' ..

convergncia nominal; uma convergncia dos indicadores macro-econmicos mais

~elev'ant;'"d~Cqu~-por Unia convergnciareal, dasestruturas debeni"-estar-dos dda~f"~'"=~~Os indicadores macro-econmicos escolhidos foram:

- O dfice pblico, que no podia apresentar um valor superior a 3% do Pffi;

- A dvida pblica, que no podia ser superior a 60% do Pffi, mas que depois foi alvo de

reinterpretaes tendo em considerao alguns Estados como a Blgica que tinha uma

dvida pblica de 130% e no podia em trs anos baix-la para 60%. Passou ento a ser

divida pblica de 60% ou com tendncia descendente acentuada. Embora a Alemanha

que tambm foi qualificada, tenha ultrapassado os 70% e estava em subida ..;

- A taxa de juro, no podia ser superior a 2% da mdia dos trs melhores pases;

- A taxa de inflao, no podia ser superior a 1,5% da mdia dos trs melhores pases.

Tnhamos aqui uma vinculao directa e imediata resultante-de um instrumento

de Direito internacional que era um protocolo anexo ao TUE onde estavam previstos

estes critrios de convergncia que vinculavam directamente o Estado Portugus.

Aps a qualificao de Portugal como Estado participante na UEM os critrios de

convergncia esgotaram a sua aplicabilidade. Eram critrios para a qualificao, a partir

do momento em que se encontrava qualificado pareceria que o Estado deixava de se

encontrar obrigado manuteno desses padres de convergncia nominal. Ento a

Alemanha com o apoio de alguns outros Estados props o Pacto de Estabilidade e

Crescimento (PEC). Este um comproIilisso no sentido de que estes indicadores

macro-econmicos que serviram de base qualificao dos Estados para a participao

na UEM se permanecessem como padro de manuteno da disciplina macro-

econIilica. Dos quatro o critrio adoptado foi, basicamente, o montante do dfice. Nos

termos do PEC o dfice de um Estado no pode ser superior a 3% do PIB a no ser em

circunstncias de recesso continuada

A questo que se impe saber qual o regime jurdico do PEC. Este consta basicamente

de duas resolues do Conselho e de dois regulamentos (Resoluo do Conselho

Europeu de 17 de Julho de 1997, relativa ao Pacto de Estabilidade e Crescimento,

Regulamento (CE) N 1466/97 de 7 de Julho de 1997 e Regulamento (CE) N 1467/97

de 7 de Julho de 1997). Nos termos daquela resoluo, os Estados Membros

comprometeram-se, conforme estatui o seu ponto 1 "a respeitar o objectivo oramental

a mdio prazo de assegurar situaes prximas do equilbrio ou excedentrias,

estabelecidos nos seus programas de estabilidade ou de convergncia e a tomar medidas

27

decorr-eco.oramental que considerem necessriaspara ..alcanar os objectivos dos '- - --- - '-_:... -. -_o. .- r. :. .'

respectivos programas de estabilidade e convergncia, sempre que possuem

informaes que indiquem a existncia ou a probabilidade de afastamento significativo

desse objectivos." Ou seja, numa lgica de mdio prazo (o objectivo era para 2004 mas

agoraj - para 2006),os Estados' comprometem-se -a assegurar situaes prximas -do

equilbrio (dfice zero), ou supervit ao nvel do oramento primrio. Por outro lado, os

Estados participantes no seio da UEM, devem apresentar ciclicamente ao Conselho

Europeu programas de estabilidade onde se faa uma programao plurianual da sua

situao oramental. Aparece aqui pela primeira vez a necessidade de uma programao

plurianual dos prprios fundamentos financeiros das opes do Estado. Isto porque 6

PIDAC (como j vimos) tem a ver com os fundos estruturais, com o aproveitamento

desses fundos para melhorias do nvel de bem-estar dos cidados. A programao (

plurianual e o programa de estabilidade devem vincular tambm o Oramento de Estado

porque so apresentados pelo governo junto das instncias competentes da DE maxime

o Conselho Europeu aps parecer da Comisso. A Comisso Europeia no tem qualquer

competncia decisria a este respeito, simplesmente emite um parecer.

Resumindo, a primeira vinculao externa consiste na necessidade de respeitar o

equilbrio oramental a mdio prazo com a apresentao de situaes de equilbrio ou

mesmo excedentrias (veja-se aqui o delirio neo-liberal que existe ao nvel da

construo da DE) que se aplica de forma totalmente igualitria quer a Portugal ou a

pases em situao de convergncia real e a pases que se encontram j num outro

estdio de desenvolvimento scio-econmico (sobressai aqui um princpio de igualdade

formal). (

Impe-se agora a questo de se saber porque que se chama Pacto de

Estabilidade e Crescimento?? Porque um acordo, um compromisso de estabilidade, de

manuteno dos nveis de dfice.

Voltando natureza do PEC, quando se fala aqui (art.17/b da LEOE) em vinculaes

resultantes do TIJE, temos de entender que uma dessas, apesar de no decorrer

directamente do TOE, o PEC, os 3% do PID com uma tendncia a mdio prazo de

equilbrio ou superavit oramental.

Se a LEOE s se aplica ao Oramento de Estado e no aos Oramento das

Regies Autnomas ou das Autarquias Locais, esto estas entidades tambm vinculadas

s obrigaes decorrentes do. TIJE? Senoh uma vinculao sobre o Estado, mas s_. _-.' _:o.o_:-.- .. ...;:! .. ",."..; ;:,_ ~; ..;,~_ ...

sobre o governo (j vimos que a natureza do PEC assenta numa ideia de compromisso

28

de governos), e este que tem competncia para apresentar e executar o Oramentode

_.Estado=m princpio 'parece que as Autarquias Locais e as- Regies Autnomas no

estariam vinculadas ao PECo Neste sentido deparamo-nos com um problema: se assim

fosse pareceria que para estes 3% do dficit s seria contabilizado o dficit do

Oramento de Estado e no se aplicaria aos dfices dos oramentos das Autarquias

Locais e das Regies Autnomas. S que no assim porque no mbito das regras do

Eurostat para a contabilidade nacional, os elementos para aferio do dficit global

incluem no s o Oramento de Estado da. Repblica mas igualmente os dfices dos

oramentos das Autarquias Locais e das Regies Autnomas, ou seja, falamos de um

dficit agregado. Aqui encontramos um princpio de contabilidade nacional enquanto

que se aferirmos em sede de legislao simplesmente aplicvel ao Oramento de Estado

) falamos do sistema de dficit em termos de contabilidade pblica

Transparncia oramental - consiste num dever de informao entre entidades

pblicas, sendo que a solidariedade recproca consubstancia-se numa situao em que

existe a obrigao de todos os subsectores contriburem proporcionalmente para a

realizao do princpio da estabilidade oramental .

. Planos

Plano econmico - documento aprovado pelos poderes polticos competentes, que se

destinam a analisar as possibilidades de evoluo da situao econmica, a definir uma

orientao para essa evoluo e a procurar dirigir os sujeitos econmicos no sentido de

cooperarem para a realizao dos objectivos estabelecidos. Trs elementos essenciais;

- A previso econmica - tentativa de calcular qual ser a evoluo da economia.

- A fixao de objectivos - os poderes polticos deternrinam certos objectivos a

alcanar.

- A escolha e a ordenao dos meios necessrios para atingir as metas definidas,

Ao longo da vigncia da CRP de 1976 j teve diversos entendimentos: em 1976

apontava-se um sistema global fortemente planificador; em 1982 defendia-se um

planeamento global misto; e a partir de 1989 passou a apontar-se um sistema flexvel de

planosmltiplos,

29

III

I,

Com efeito, o Plano _IlUllca teve grande importncia -prtica, ocupando o

Oramento de-Estado o seu lugar como instrumento racionalizadorda interveno do

Estado.

, Quanto- relao entre o plano-e o oramento temos o seguinte esquema.-

Plano anual:

Lei das grandes opes do plano: o oramento deve ser elaborado de acordo com

ela (art, 105., n.02). Ser que se supe subordinao ou mera cooperao? O

Prof Sousa Franco entende que o segundo, essencialmente pela evoluo

hist~ca. Esta ideia 'decorre tambm do LEO (art. 32., Mapa XV) Alis,

levantam-se mesmo dvidas se poderia haver contradio formal, dado que a Lei

do Plano qualitativa e genrica e o Oramento quantitativo e especfico .

. Obrigaes decorrentes da lei

, O Prof. Sousa Franco entende que o executor Oramental deve respeitar estas

obrigaes, mas isso no significa que o decisor oramental esteja obrigado a dar

execuo financeira a todas as leis (art. 105., n02: tendo em conta).

Contudo, o legislador oramental est vinculado, e se no respeitar teremos

inconstitucionalidade (art. 105., n.~ e 277., n.ol).

Trata-se de despesas obrigatrias, diferentes das despesas facultativas que

resultem de leis de aplicao discricionria, ou at do cumprimento de deveres no

obrigacionais .

;I

"

.;.d

. Noo e mbito do oramento

Oramento de Estado - Documento, apresentado sob a forma de lei, que comporta

UIJ?~descrio detalhada de todas as receitas e todas as despesas do Estado, propostas

30

(

(

pelo Governo e autorizadas pela Assembleia da Repblica, e antecipadamente previstas.- _.~ ~,.-. _ - ~_-.. .., ',' ~_ v_--.--_

para um horizonte temporal de um ano.

A noo de Oramento de Estado comporta em si trs elementos:

- de acordo com o elemento econmico, o Oramento de Estado ser uma previso das

despesas a realizar e uma previso das receitas a cobrar.

- o elemento poltico consiste na autorizao concedida pelos cidados atravs dos seus

representantes para a cobrana dessas receitas e expresso de concordncia no que diz

respeito realizao das despesas que se encontrem previstas.

- o elemento jurdico consiste na condio de "eficcia" para a realizao das despesas e

a cobrana das receitas: s podem ser cobradas as receitas e as despesas pblicas que se

encontrem previstas no Oramento de Estado. Quanto s receitas, elas podem existir e

ser perfeitas em termos jurdicos independentemente da existncia do Oramento de

Estado, mas para serem cobradas necessitam de se encontrar previstas em termos

qualitativos (encontrarem-se discriminadas no Oramento de Estado quais as receitas

que se iro cobrar), j em termos quantitativos a situao distinta, a cobrana das

receitas no obedece ao princpio da tipicidade quantitativa (como acontece com as

despesas). Relativamente s despesas exactamente o mesmo, a despesa pode estar

prevista em Decreto-Lei ou num contrato celebrado entre o Estado e uma qualquer

entidade, estes podem ser vlidos e no conterem nenhuma nulidade, mas se a despesano se encontrar prevista no Oramento de Estado para aquele ano, no pode ser gasta.

Temos aqui, contudo, uma diferena significativa no que diz respeito s receitas, uma

vez que as despesas obedecem a um princpio de tipicidade qualitativa (tal como as

receitas) mas tambm a um princpio de tipicidade quantitativa (o que no acontece

com as receitas). No que diz respeito ao oramento das despesas, s pode ser gasto o

que se encontrar nele cabimentado ( a regra do duplo cabimento: determinada

despesa tem que estar cabimentada no Oramento de Estado e s pode ser realizado at

ao montante mximo cabimentado). O mesmo no acontece com as receitas uma vez

que muito difcil no incio do ano e sendo o Oramento de Estado uma previso,

prever qual na realidade o montante de receita a cobrar.

Este ~, pois, o conceito bsico de Oramento de Estado.

31

mbito do Oramento do Estado - integra os oramentos dos servios integrados do

subsector Estado, dos Servios e Fundos Autnomos e da Segurana Social. No integra

a previso das receitas e das despesas de todo o Sector das Administraes Pblicas,

dada a no incluso dos oramentos das Administraes Regionais e Locais ..

Com efeito, toda e qualquer despesa ou receita tem, na sua natureza e montante,

um fundamento e um objectivo e ao mesmo tempo influencia o quadro

macroeconmico, sendo tambm por ele influenciado.

Deste modo, poder-se- ento afirmar que as despesas e receitas do oramento

traduzem sempre escolhas polticas e produzem sempre efeitos, diferente sentido e

intensidade, ao nvel econmico e social. Importa recordar as trs finalidades atribudas

interveno do Estado na Economia: promoo da equidade e da eficincia e (

estabilizao macroeconmica .

. Contexto legal do Oramento

o oramento tem um enquadramento legal composto por trs nveis:Lei constitucional - Estabelece os grandes princpios e orientaes referentes a:

- mbito e contedo do oramento e estrutura da respectiva lei anual.

- Organizao do oramento e apresentao das receitas e despesas.

Definio das competncias do Parlamento e do Governo em cada uma das fases do

ciclo oramental.

Lei orgnica oramental e legislao conexa - disposies que regulam com maior

detalhe as matrias de elaborao, discusso, aprovao, execuo e controlo

Lei anual do oramento e decreto-lei de execuo oramental.

. A importncia da perspectiva de mdio prazo

o oramento refere-se sempre a um horizonte anual, a um determinado anoeconmico. Isso no significa que no se tenha tambm em considerao uma

perspectiva plurianual. Diversos factores impem a observncia dessa plurianualidade:

a) Concretizao dos objectivos prioridades polticas de um governo em cada ano

da sua legislatura, havendo um documento, o Programa de Governo, que

enquadra e condiciona os oramentos a elaborar.

32

(

b) Opes de poltica sectorial que exigem um horizonte de concretizao superior _

ti um ano e a inscrio de dotaes de despesa em sucessivos~~~ntos -(por-exemplo a construo de um hospital).

c) Rigidez da despesa pblica e a consequente dificuldade de alterao no curto

prazo das prioridades sectoriais, logo do padro da despesa Por exemplo, um

Governo que inicie a sua legislatura depara-se com um significativo nmero de

despesas que tm -de ser includas obrigatoriamente no oramento (juros da

dvida pblica, remuneraes aos trabalhadores, transferncias financeiras para

outros subsectores).

d) Interaco oramento/economia e a funo de estabilizao por ele exercida. Isto

significa que cada oramento deve ser enquadrado em previses

macroeconmicas de mdio prazo de modo a assegurar a sua coerncia com o

ciclo econmico,

Os factores b) e c) justificam a programao financeira plurianua1: previses dos

grandes agregados das despesas e receitas para um horizonte temporal de trs a cinco

anos. Para cada Estado da UEM ela constitui, desde 1997, um compromisso

comunitrio concretizado na apresentao do respectivo Programa de Estabilidade e

Crescimento .

. O ciclo oramental: fases e competncias

o cicIo oramental compreende quatro fases distintas:a) Fase I - Elaborao do oramento do Estado e da respectiva proposta de

lei.

A LEO prev que o Governo deve apresentar/submeter Assembleia da Repblica at

15 de Outubro de cada ano, a proposta de lei do Oramento de Estado -para o ano

econmico seguinte (art. 38., n.O! - excepes no n." 2). Daqui decorre uma

competncia do Governo de apresentao da proposta de lei e a elaborao do

oramento (art.197.0 da CRP).

b), Fase 11- Discusso e votao da proposta de lei.

Inicia-se com a presentao do oramento na Assembleia da Repblica, qual cabe

provar as leis das grandes opes dos planos nacionais e do Oramento de Estado, sob

33

I-III

l-

Ir;.\

proposta do Governo (art. 161., aI. g). provao na A.R segue-se a promulgao do

P.R e a publicao em 'Dirio da Repblica

c) Fase m- Execuo e fiscalizao do Oramento do Estado.O Oramento entra em vigorno ano econmico a que respeita.a lde Janeiro. Compete

ao Governo na- sua'--funo' administrativa;" executar-o oramento no respeito pela

autorizao concedida pelaA.R (art.199.0).

d) Fase IV - Elaborao, discusso, votao e fiscalizao da Conta do Estado .

. As regras de organizao do oramento

Trata-se de regras que funcionam como restries tcnicas e disciplinares na.

elaborao do Oramento. ('

. Anualidade

Anualidade -est prevista na CRP (art. 106., n.01) e na LEO (art. 4., D.01 e 4) o

oramente deve referir-se a um perodo temporal de um ano econmico (que em

Portugal coincide com o civil), com:

- Aprovao em cada ano.

- Execuo num ano.

A anualidade do oramento explicada em funo de factores polticos e

econmicos, Considera-se que este peno do mais adequado ao exerccio regular e

eficaz de acompanhamento e controlo poltico do parlamento. Por outro lado, funciona

como referncia para os agentes econmicos privados.

Podemos sujeitar esta regra a dois tipos de criticas:

Muitas decises polticas de um governo, nos diversos domnios, no so

financeiramente realizveis num nico ano. A soluo seria a apresentao de

oramentos plurianuais com autorizao da A.R. para o ano econmico (corresponde ao

ano civil art. 4., n.04 da LEO) e meras indicaes para os anos subsequentes.

- A durao dos ciclos econmicos (expanso e recesso) e da impossibilidade de um

oramento anual interagir correctamente com o quadro macroeconmico.

34

(\

Com efeito, as receitas e despesas devem ser inscritas num determinado ano.

Pagamento de funcionrios pblicos e Construo de uma Ponte. Temos dois sistemas

de inscrio de dvidas n oramento:

- Sistemas de gerncia - inscreve-se as receitas e despesas efectivamente cobradas no

ano econmico (no caso da ponte inscreveramos, por exemplo, 100 milhes em 2004,

100 milhes em 2005 e assim por diante). Em Portugal a regra esta.

- Sistema de exerccio - inscreve-se as receitas e despesas no ano em que juridicamente

foram assumidas. Tambm vigora, parcialmente em Portugal. Com efeito, admite-se

que as contas do Oramento sejam fechadas (mas somente as despesas) at 21 de

Janeiro do ano seguinte ao Oramento (a isto, chama-se perodo complementar - arte

4., n.05 da LEO - estabelecido no D.L. de execuo oramental). O perodo

complementar de exerccio oramental um perodo previsto no DL oramental que

se constitui em uma concesso ao sistema de inscrio de verbas de exerccio, onde se

inscreve as verbas no ano em que a obrigao foi juridicamente assumida (relembre-se

que o regime do artigo 4 da LEO e do 106/1 da CRP o sistema de gerncia). Este

perodo complementar serve para efeito de contabilizao de despesas e fecho de

oramento.

Importa no confundir o perodo complementar com o perodo de prorrogao

do oramento (artigo 4r da LEO).

Neste mbito ainda til fazer referncia aos mapas oramentais que prevem a

responsabilidade do Estado plurianual (no oramento de Estado para 2006 encontram-se

nos Mapas Oramentais XV e XVI) .

. Discriminao

. No compensao (artigo 6 LEO)

No compensao - regra que exige que as receitas e as despesas sejam inscritas pelos

seus valores brutos, ou seja, sem qualquer deduo de eventuais despesas (encargos de

cobrana) e de eventuais receitas (ganhos originados pela realizao da despesa) que lhe

estejam associados

Considere-se a titulo de exemplo, um determinado organismo pretende substituir

parcialmente a sua frota de automveis, adquirindo dois veculos novos e vendendo trs

35

,II

I veculos usados, realizando simultaneamente uma despesa e uma receita. Esta regardetermina que no oramento do organismo sejam inscritas as verbas relativas despesa

e receita e no um valor liquido (despesa descontada da-receita).Como excepo temos a atribuio de beneficios fiscais (art. 6., n.OI da LEO)

. No consignao (artigo 7 LEO)

No Consignao - a totalidade das receitas oramentaisdeve servir para financiar a.

totalidade das despesas oramentais, Assim, interditar a consignao significa no

permitir que uma deternnada receita seja afecta a uma determinada despesa Diversas

razes o justificam:

- A receita fiscal como principal fonte de financiamento da despesa pblica. Se receita (

de cada tipo de imposto fosse, por hiptese, consignada a uma despesa especfica e s a

esta, cidados/contribuintes reconheceriam a aplicao dos seus pagamentos fiscais e

poderiam no continuar a faz-lo na ausncia de benefcios individuais.

Critica-se frequentemente a flexibilidade observada na aplicao desta regra, isto

, a existncia de diversas excepes, as quais so sempre enquadradas juridicamente, e

por outro lado, a consignao pode ser entendida como forma de garantia de despesa

considerada essencial.

A LEO consagra esta regra (art, 7., n.oi). Por exemplo, a passagem do IVA de

19% para 21% aplicada s despesas de segurana social com base na aI. f), n.02.

. Especificao (artigo 8 LEO)

Especificao - impe que o oramento especifique ou individualize de forma

suficiente mas no exaustiva as receitas e as despesas previstas (abrindo-se excepo

quanto a questes de segurana nacional). O cumprimento deste requisito exige a

adopo obrigatria em cada oramento de um conjunto de critrios de classificao

tendente a:

- Garantir uma maior transparncia do oramento

- Evitar a existncia de dotaes secretas.

- Permitir uma mais fcil avaliao e controlo politico pelo parlamento.

- Tomar mais eficaz a execuo e o controlo da execuo.

36

c

- Possibilitar a comparao intertemporal das prioridades polticas e sua realizao.

Probe-se despesas confidenciais e despesas inadiveis e imprevistas (estas duas

ltimas podem ser inscritas em dotaes provisionais),

Em Portugal esta regra tambm se encontra consagrada na CRP e na 105 LEO

(art. 8., n.ol) que determinam a aplicao de quatro critrios de classificao:

- As receitas devem ser especificadas segundo uma classificao econmica 8/1 LEO

(servios integrados) e orgnica (servios e fundos integrados).

- As despesas devem ser especificadas segundo uma classificao econmica, orgnica

e funcional, podendo ser facultativamente apresentadas por programas 8/3 LEO .

. Publicidade

No tem lugar formal nos princpios constitucionais e na CRP, mas deve

considerar-se essencial. O oramento exige publicidade como consequncia da sua

natureza poltica, impondo-se a publicao oficial. No plano jurdico resulta do

contedo do art. 108., n.ol da CRP e art. 12. da LEO. Apenas por razes de

segurana podero ser autorizadas receitas secretas (art. 8., n.06, 2.a parte da LEO) .

. Princpio da unidade e da universalidade (princpio da plenitude)

A ideia de oramentao est directamente relacionada com o princpio da unidade e

da universalidade, princpios estes que se integram no princpio geral da plenitude

oramentaL Estes princpios vm regulados no art. 105 n. 3 CRP e no artigo 5 da

LEO.

Como unidade oramental deve entender-se que em cada perodo (ano)

oramental, o Estado deve elaborar apenas um oramento. Trata-se de uma exigncia

que visa evitar que atravs da utilizao do mecanismo de mltiplos oramentos, se

atinja a situao em que volumosas massas de fundos escapam autorizao poltica,

quer se trate de oramentos sucessivos (inicial e suplementares), quer de oramentos.

simultneos (para os vrios servios, fimes..etc.), O fundamento do princpio claro:

ele visa dar racionalidade e transparncia afectao dos recursos e sua obteno

evitando que, pela multiplicidade de oramentos, haja recursos que fujam autorizao

oramental do rgo poltico competente.

37

Quanto universalidade oramental, a ideia geral de plenitude obriga a que ooramento contenha todas as receitas e todas asdespesas: "um s oramento e tudo no

oramento".Unidade e universalidade tm, desde logo, um fundamento poltico manifesto:

evitar a -existncia-demassasde receitas- e-despesasque escapam autorizao poltica

(na fase da previso), ao controlo poltico ou administrativo (na fase da execuo) e

responsabilzao jurisdicional e/ou parlamentar (na fase da prestao de contas).

Actualmente o princpio da plenitude (princpio da unidade e da universalidade)

tem sofrido algumas limitaes/excepes decorrentes de uma tendncia ou movimento

que comummente se designa de desoramentao (sada do oramento e da disciplina

oramental d~' massas crescentes de dinheiros pblicos); da qual so exemplos:

flagrantes o oramento das Empresas Pblicas, das Autarquias Locais e das Regies

Autnomas, mas muitos mais exemplos existem, como veremos ao abordar

especificamente o tema da desoramentao.

O Dtr. OliveiraMartins prefere falar em desfasamento temporal entre receita e

despesa (por exemplo, o Estado decide alienar um Farol em favor de um particular.

Quando a lmpada do farol se funde, o privado pode no ter interesse em rep-la. Deste

modo, ter de ser o Estado a repor essa lmpada).

Desoramentao - consiste em retirar do oramento de Estado as receitas e despesas

impedindo o seu controlo pelo rgo representativo (ou seja, a AR). Em regra, acontece

com as despesas .

. Regime constitncional do Oramento de Estado

A Constituio de 76 prev directamente dois arts. eSSenCIaIS que regulam o

Oramento de Estado. r) (aQ\ dJ. CO(\~w)~e~d\1 fY'

o contedo necessrio constante do art. 1050 n,01 , pois, a discriminao dasreceitas e despesas do Estado (quando aqui se refere Estado incluem-se os servios

integrados do Estado, ou seja, os que no tm autonomia financeira), a discriminao

das receitas e despesas dos Fundos e Servios Autnomos.( que so as instituies com

autonomia administrativa e financeira), e,finalmente, o oramento da Segurana Social

(que tambm um Fundo e Servio Autnomo, mas dada a importncia que reveste, o

legislador constitucional optou por lhe fazer referncia individual).

O art. 105 n.OJ diz-nos como a discriminao exigida no n.O} deve ser feita:

deve ser feita atravs de uma classificao orgnica (de acordo com a natureza dos

servios que liquidam ou cobram receitas e que autorizam ou pagam despesas) e de uma .

classificao funcional (deve ter-se em conta o conceito material de funes do Estado,

ou seja, se a despesa uma despesa social, econmica, etc.). Este artigo (art. 105 n.03)

afirma mais duas coisas: primeiro uma norma de transparncia e publicidade; segundo

que, para alm da classificao orgnica e funcional, possvel a existncia no

Oramento de Estado dos chamados "programas oramentais". Estes so conjuntos de

despesas que, embora em cada Oramento de Estado apenas se inscreva a respectiva

fatia ou parcela anual, tm uma lgica plurianuaI e que por terem essa lgica integrada

so elaborados de maneira plurianuaI e fora do Oramento de Estado. Neste artigo

encontramos ainda o princpio da plenitude oramental que se traduz nos

subprincpios da unidade e da universalidade.

O art, 105 n.02 CRP apresenta-nos as vinculaes internas da lei do oramento.

A primeira vinculao desde logo a obrigao decorrente de contrato (o Oramento de

Estado fica vinculado a essa despesa). Se o Estado celebra um contrato que o obriga ao

pagamento de determinada compensao a uma qualquer entidade e esse montante no

se encontra previsto no Oramento de Estado desse ano enquanto despesa, o Estado no

a pode efectuar. O Oramento de Estado para o ano em causa, a partir do momento em

que se encontra aprovado, e independentemente de alteraes, contm um determinado

planeamento que no pode ser alterado livremente, nem pela Assembleia da Repblica,

nem pelo Governo (s dentro de determinados limites). Mas imaginando que o Estado

celebrava esse contrato em que se obrigava a efectuar essa compensao no ano

seguinte. O Governo na elaborao e a Assembleia da Repblica na aprovao do

Oramento de Estado para esse ano, teriam necessariamente de tomar em considerao

essa despesa. nisto que consiste a obrigao decorrente d~ contrato: se existe uma

obrigao contratual constante de um qualquer acordo estipulado pelo governo que se

39

obriga ao pagamento de uma qualquer prestao no futuro, o Oramento de Estado

correspondente ao ano em que essa prestao se deva realizar, tem necessariamente de

prever essa transparncia /despesa, sob pena de inconstitucionalidade.

Outra das vinculaes so as obrigaes decorrentes de lei, nomeadamente

decorrentes da Lei -das~Finanas-tocais--e-da- Lei das- Finanas -das Regies Autnomas~

assim como as decorrentes da lei de financiamento da Segurana Social (que tambm

prev transferncias do Oramento de Estado para o oramento da Segurana Social): o

Oramento de Estado est vinculado a conter os montantes necessrios para efectuar as

transferncias exigidas por tais leis e outras. que eventualmente possam surgir. Mas

ateno que Assembleia da Repblica no pode aprovar uma lei que, no ano

econmico em curso, aumente o montante total de despesas ou diminua as receitas,

devido limitao da denominada lei-travo (art.167 n.~ CRP). O truque para

ultrapassar isto prever-se para o ano seguinte: a lei deixa de ter eficcia no ano em

causa, logo no aumenta a despesa do ano em curso e no viola o arte 167 n.02 CRr,

mas a partir do momento em que h uma lei que vigora para o futuro, o prximo

Oramento de Estado fica vinculado s obrigaes decorrentes dessa lei. Ento, para o

ano seguinte o Oramento de Estado j obrigado a conter essa previso de despesa.

Como ltima vinculao interna o art. 105 n.02 refere as grandes opes em

matria de planeamento. Esta vinculao tem a ver com a questo dos projectos

plurianuais. As grandes opes em matria de planeamento podem ser entendidas como

as opes contidas ao nvel do PIDDAC (programa de Investimento da

Ad:n:nistrao Central). O PIDAC um mapa que se encontra anexo ao Oramento

de Estado e. que contm os programas plurianuais que so necessrios por causa dos

fundos comunitrios. Encontramos aqui uma vinculao interna do Oramento de

Estado porque os programas que esto aprovados em determinado ano, sendo

plurianuais, constituem vinculaes dos Oramentos subsequentes. Isto importante

porque temos um Oramento de base anual e no plurianual.

O segundo artigo fundamental o arte 1060 CRP que vem precisamente estabelecer

no seu n,"] uma lgica anual de aprovao do Oramento de Estado e estabelece ainda a

existncia de uma lei de enquadramento oramental, cuja natureza a de uma lei de

valor reforado que tem que ser respeitada pelo Oramento de Estado e que este no

pode afastar, sob pena de cometer uma inconstitucionalidade indirecta ou ilegalidade

por violao de lei de valor reforado.

c

(

40

. Regime legal do Oramento de Estado

A Lei 9112001, lei de enquadramento do Oramento de Estado (LEOE),. vem

essencialmente desenvolver o regime de preparao da aprovao e de

responsabilizao pelo Oramento de Estado, constante fundamentalmente dos artigos

105 e 106 da CRP.

De referir somente que a LEOE vem desenvolver, no seu art, 5,0 princpio da

unidade e da universalidade (ou princpio da plenitude oramental) constante do art.,.. !f , - ._.

105 n.03 da CRP. Mas o que reveste especial importncia no tema que agora nos

ocupa o n, "2 deste artigo (art. 5), que vem referir. que as entidades dotadas de

independncia oramental no so includas no Oramento de Estado (fenmeno de

desoramentao). De facto, a assembleia municipal ou a assembleia de freguesia que

aprova o oramento de cada autarquia local e cada assembleia legislativa regional que

aprova o oramento de cada regio autnoma. Apesar desses oramentos serem

independentes, subsidiariamente aplicam-se-lhes as regras da LEOE, enquanto no for

criada legislao especial. Existe, contudo, uma relao entre esses oramentos e o

Oramento de Estado, porque uma das vinculaes do Oramento de Estado, como j

vimos, a efectuao de transferncias para as autarquias locais e para as regies

autnomas, na lgica do princpio da descentralizao. ....!) +\U1 (lS~-e'nci Q.).De referir ainda que, apesar de no art. 5 daLEOE nada se dizer, claro que

tambm o oramento das Empresas Pblicas no se encontra integrado no Oramento de

Estado, uma vez que estas so dotadas de independncia.

.Oramentao (Conceito)

O conceito de oramentao est directamente relacionado com o princpio da

unidade e da universalidade (que j tratmos) e pode facilmente reconduzir-se

expresso "um s oramento e tudo no oramento".

0 ..fen..menoda orame.ntao tem essencialmente a ver com a preocupao constante de Jno deixar massas de _dinheiros pblicos fora do controlo oramental, de modo a que UD(\~~

,haja-um maior controlo da sua utilizao e uma maior transparncia na afectao dos ~V\~f'-~{l':.-- ao..lcllf~,.~vit:u.:tdoconsequentemente a fraude.

Como tal, e tendo em conta esta preocupao, o legislador constitucional achou

por bem incluir no Oramento de Estado, para alm dos Servios Integrados (que no

41

tm autonomia financeira), os oramentos dos Fundos'e Servios Autnomos e tambm

da Segurana Social, que so entidades dotadas de autonomia administrativa e

financeira

Passemos ento anlise dos trs contedos essenciais do Oramento de Estado (sem osquaishaverinconstitucionalidade do-mesmo):'' - ..--.... . - .

Servios Integrados:

No gozam de autonomia financeira e so aqueles que tm as suas receitas e

despesas directamente dependentes de autorizao do Oramento de Estado. Devemos

entender aqui como "directamente dependentes de autorizao do Oramento de

Estado n que cada receita a cobrar e cada despesa a realizar pelos Servios Integrados,

est necessariamente cabimentada no Oramento, ou seja, no basta aqui uma previso

global das receitas e despesas dos Servios Integrados, mas antes a previso

pormenorizada de cada receita e despesa. isto que essencialmente os distingue dos

Fundos e Servios Autnomos.

Fundos e Servios Autnomos:

(

Os Fundos e Servios Autnomos distinguem-se e caracterizam-se pelo facto

das entidades desse subsector estarem dotadas de autonomia administrativa e financeira.

Esse poder permite-lhes desenvolver em sede de competncia prpria toda uma

panplia de competncias que se no fossem dotadas dessa autonomia no poderiam ter. (

Os quatro poderes essenciais so: autonomia patrimonial, autonomia creditcia,

autonomia de tesouraria e autonomia oramenta.

No art. 24 LEOE refere-se que o oramento dos Fundos e Servios Autnomos

organizado de uma forma distinta daquela que exigida aos Servios Integrados.

Enquanto que nos Servios Integrados a inscrio oramental tem que ser efectuada de

uma forma detalhada, ao contrrio, nos Fundos e Servios Autnomos essa inscrio de

receitas e despesas efectuada de uma forma global: unicamente exigida a aposio

no oramento, das receitas e das despesas globais. Aps a aprovao desse mapa de

receitas e de despesas globais, ento o prprio organismo em. sede de autonomia

oramental ir desenvolver de uma forma mais detalhada como que vai executar o seu

oramento.

42

Os Fundos e Servios Autnomos so, assim, aqueles que tm oramentos prprios

autorizados em valores globais de receita e despesa pela lei do Oramento de Estado.em

cada ano, mas depois aprovados de forma prpria por cada servio. Contudo, esta

aprovao do oramento prprio por cada. servio,- tem que respeitar a autorizao

genrica do montante mximo de receita e despesa que est inscrita no Oramento de

Estado, sob pena de invalidade por violar lei superior.

Segurana Social:

A Segurana Social goza tambm de autonomia administrativa e financeira,

podendo aprovar o seu oramento prprio, tendo em conta somente os montantes

globais de receita e despesa autorizados previamente pelo OE .

.Desoramentao: (Conceito)

Actualmente tem-se assistido a uma tendncia de desoramentao, fenmeno

que se traduz em massas cada vez maiores de fundos pblicos escaparem disciplina

comum do Oramento, pondo em causa o princpio da plenitude (ou. da unidade e

universalidade).

Podem caracterizar-se diferentes graus de desoramentao:

Numa primeira forma, fala-se em desoramentao sempre que existam servios

que dispem de oramentos privativos, embora subordinados ao Oramento de Estado,

mas com regras menos rigorosas (assim o caso dos Fundos e Servios Autnomos em

geral e da Segurana Social em particular).I

Numa segunda forma, mais avanada, considera-se que h desoramentao

quando existem massas de fundos pblicos que esto completamente margem da

previso e das regras de execuo oramental (assim o oramento das Empresas

Pblicas, das Regies Autnomas e das Autarquias Locais, entre outros exemplos).

A desoramentao tem causas de diferente natureza:

- Causas ;urdicas: aparecimento de certas if$gf;~gr~M4i@_7Le..~Pxqt;:;HY-.@Y

!~~~~~M\WJ:{m~:~~:~q~:jmmgQ~-;.p:4blicQl)3;!;qQ~t~.'?htmI!Jimd&\~=,t~~P;~-~~~~~~!IDJ1tm~~~m'M~~4fi~l~Q~

43

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- Causas polticas: que levam, por vezes, atltariSoilder o"Cre~'Ciril.erifidQ.:;.~~!q~tPRbJi~~~t~rtdliZiI2;1>o's'iblliad&~de:Ec9))lfl4.ijj:r;i~lWM1}~~\~9:'fi;,ou,'sua-u~'~:~:r"~-"::7;:

financeira em sede das instituies da prpria regio. Os artigos constitucionais

relevantes neste caso so o art. 2270 e o art. 2320 n.o1, que estabelecem a competncia

exclusiva da regional, bem como o plano de desenvolvimento econmico e social e

ainda adaptar o sistema fiscal nacional s especificidades da regio.

Em sede de relacionamento entre os organismos estaduais e regionais,\

estabelece-se um princpio de discriminao positiva a favor das Regies Autnomas.

Tal discriminao tem reflexos no s no princpio de que todas as receitas cobradas nas

Regies Autnomas so da titularidade dessa mesma regio autnoma, mas tambm na

obrigao do Estado de transferir fundos para as Regies Autnomas (art. 2250 n.02;

art. 227 n.ol F. Estes princpios encontram-se estabelecidos em termos

constitucionais, como foi referido, mas concretizados tambm nos estatutos de cada

regio autnoma e na Lei das Finanas das Regies Autnomas.

Temos, assim, como corolrios da independncia oramental das Regies Autnomas:

;- A competncia para aprovao do seu prprio oramento atravs das assembleias

legislativas regionais (art. 23r n.1 CRP) com independncia relativamente ao

Oramento de Estado (fenmeno de desoramentao).

- A competncia para aprovar a prpria lei de enquadramento oramental de cada regio

autnoma (embora as actuais leis de enquadramento das Regies Autnomas tenham

sido aprovadas pela Assembleia da Repblica. Este facto explica-se por ter sido feita

uma interpretao conservadora do princpio de reserva no que respeita aprovao das

leis de enquadramento do Oramento).

- O estabelecido na Lei das Finanas das Regies Autnomas. Esta regula toda a

matria que respeita s relaes financeiras existentes entre os organismos estaduais e

os organismos regionais. Esta lei desenvolve tambm o princpio da solidariedade

nacional e o princpio da independncia oramental.

o art. 5 desta lei concretiza o princpio da solidariedade nacional: o Estado estobrigado a efectivar transferncias financeiras para as Regies Autnomas suficientes

para atender s necessidades das populaes; est tambm obrigado a apoiar essas

regies em situaes de catstrofe; a co-financiar os projectos de interesse comum

levados a cabo no territrio pelas regies autnomas; e ainda a assegurar a

comparticipao nacional dos sistemas comunitrios de incentivos financeiros previstos

para as Regies Autnomas.

45

iIIjIj

II

IIi

I!

I

Autarquias Locais:

o segundo caso de ;.m",~~~ftd.ficl~f6r?aiilifili o das tt~qm~*l;l-t~iconsequncia do regime constitucional previsto .

.---As -finanas- 'das--Autarquias -Locais, em -,conjunto" comas finanas -das Regies

Autnomas integram o que poderemos chamar de finanas descentralizadas, uma vez

que no se trata de finanas do Estado nem de outras entidades pblicas da

Administrao Central e no so finanas sujeitas ao Oramento de Estado. Alis, as

nicas finanas de organizaes administrativas que no esto subordinadas ao

Oramento de Estado so as finanas descentralizadas (das Autarquias Locais e das

Regies Autnomas). ;;-,a.u\oNJ~ mJi\I'U (\ ;teoti',jO C?(~ (Xki\-ic.C1

O princpio da descentralizao encontra-se previsto no art. 2350 CRP, mas a (

descentralizao das Autarquias Locais , todavia, meramente administrativa (ao

contrrio do que acontece com as Regies Autnomas em que poltico-

administrativa).

D~er que as autarquias locais tm finanas descentralizadas, significa dizer que tm

oramento prprio independente do Oramento de Estado. Este poder de terem

oramento prprio nasce de imposio constitucional. A aprovao do oramento

competncia do rgo deliberativo (assembleia municipal ou de freguesia). Tambm

aqui se aplica um princpio semelhante ao do Oramento de Estado, uma vez que o

oramento condiciona o poder executivo (cmara municipal ou junta de freguesia).

O oramento das autarquias locais tem que ser aprovado por proposta do executivo

(cmara municipal ou junta de freguesia) semelhana do que acontece com o ( .

Oramento de Estado.

Quanto s receitas deste oramento prprio, parte delas so provenientes de taxas e

impostos dos quais a autarquia sujeito tributrio activo, e neste caso estamos a falar

das receitas prprias das autarquias. A outra fonte de financiamento, que a mais

importante, a que decorre das transferncias do Oramento de Estado. O Oramento

de Estado contribui financeiramente para as Autarquias Locais, tal como o faz para as

Regies Autnomas, e isto para que se tenha em conta os princpios constitucionais da

descentralizao e da subsidiariedade em territrio nacional.

Empresas Pblicas:

46

A ltima grande rea de entidades do sector pblico que dispe de oramentos

independentes do Oramento de Estado, a das E~resas Pblicas.

As Empresas, Pblicas situam-se ainda no mbitopblico, mas j fora do Sector

Pblico Administrativo (SPA). Portanto, as entidades pblicas que realizam uma

actividade de natureza empresarial, constituindo o Sector Empresarial do Estado,

assente na expectativa razovel de auto-suficincia financeira, escapam s

consideraes e exigncias inerentes ao SPA. A legitimidade desta excluso s se

verifica quando haja todas as razes para crer que as referidas entidades so

verdadeiramente auto-suficientes e no constituem um encargo, actual ou prospectivo

para os contribuintes. Mas se houver entidades, ainda que constitudas na forma

empresarial que no conseguem sistematicamente autofinanciar-se e que no tm

perspectivas razoveis de inverter tal situao, a sua existncia :fica "pendurada" nos

contribuintes, j que ser o Estado, em ltima instncia, o responsvel pelo pagamento

das dvidas contradas e acumuladas. A excluso das contas pblicas das

responsabilidades por si geradas subavalia a restrio oramental do sector pblico e

cria responsabilidades para os contribuintes sem a necessria e legitimadora autorizao

democrtica. este o problema das chamadas garantias pessoais do Estado ou avales,

que o Estado concede Empresa Pblica perante a contraco de dvida por parte desta.

O que temos aqui um endividamentoque em primeira linha privado, mas em

segunda linha temos um verdadeiro endividamento por parte do Estado que no ,

todavia, contabilizado para efeitos de d:fice ou da. dvida pblica, mas que representa

mais um encargo para os contribuintes, sem que tenha sido por estes autorizado .

. O Problema das