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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE BACHARELADO FINANCIANDO O ÉDEN: POTENCIAL ECONÔMICO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA LEONARDO GELUDA matrícula nº: 096103977 ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Frickmann Young MARÇO 2003
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIROINSTITUTO DE ECONOMIA
MONOGRAFIA DE BACHARELADO
FINANCIANDO O ÉDEN:POTENCIAL ECONÔMICO DA COMPENSAÇÃO
AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SISTEMANACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA
NATUREZA
LEONARDO GELUDAmatrícula nº: 096103977
ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Frickmann Young
MARÇO 2003
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIROINSTITUTO DE ECONOMIA
MONOGRAFIA DE BACHARELADO
FINANCIANDO O ÉDEN:POTENCIAL ECONÔMICO DA COMPENSAÇÃO
AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SISTEMANACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA
NATUREZA
_____________________________LEONARDO GELUDA
matrícula nº: 096103977
ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Frickmann Young
MARÇO 2003
As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade doautor
Aos meus pais e avós,por todo incentivo, dedicação
e carinho.
AGRADECIMENTOS
Muitas pessoas contribuíram das mais diversas formar para esse projetoe para toda minha formação. Além dos meus pais e avós, sempre presentes,me acolhendo, apoiando e aconselhando, pude contar com a divertidadedicação de meu irmão Gabriel (no dia- a- dia) e com o extremo carinho econtribuições de minha namorada Aninha.
Esse trabalho também só foi possível, pois tive a sorte de escolher e serescolhido por um orientador e, acima de tudo, amigo que dedicou seu tempo einteresse para me ajudar na monografia e no meu rumo profissional: CarlosEduardo F. Young (Cadu). Muito obrigado!
Outras pessoas também destinaram um pouco de seu tempo e paciênciapara me ajudar, entre eles: Sônia Peixoto (chefe do Parque Nacional daTijuca /Ibama, onde tive o privilégio de estagiar), Breno Coelho (Ibama,parceiro no mesmo Parque), Roberto Huet (Ibama), Antônio Carlos Gusmão(amigo e professor) e Cida (obrigado pelas revistas!).
Finalmente, meus tios, primos (que são muitos!) e amigos (Paulo, Silvia,Charuto, Max, Raquel, Rodrigo, Karina e o resto da galera da faculdade).
RESUMO
O objetivo dessa monografia é realizar uma estimativa dos recursosfinanceiros oriundos do mecanismo de compensação ambiental previsto na Leido Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC (Lei9.985 /2000). Ao mesmo tempo foi avaliada a importância dessa ferramentapara a saúde financeira dessas unidades de conservação e do Sistema comoum todo.
A monografia começa descrevendo historicamente a relação homem -meio ambiente, demonst rando que desde os humanos primitivos até a épocarecente o homem tem, de diferentes formas e intensidades, degradado anatureza. Esse contexto justificou o nascimento de um movimentocontemporâneo, que se iniciou no fim dos anos 60, aonde a sociedade vêmtentando transformar seu estilo de interagir com o meio ambiente. Asociedade brasileira também respondeu a esse anseio, e como fruto dessamobilização criou- se uma legislação específica, incluindo a Lei do SNUC. Estalei tem o intuito maior de conservar o que ainda resta da biodiversidadenacional, e com o grande desafio transformar a precária realidade pela qualpassam diversas áreas de proteção da natureza.
Para isso foram feitas duas simulações da cobrança da compensaçãoambienta, a primeira incidindo sobre os projetos de infra - estrutura do PlanoPlurianual 2004- 2007 e a segunda sobre a formação bruta de capital fixo de2001. Esses valores foram analisados e comparados com outras fontes derecursos destinados à questão ambiental.
Os resultados alcançados demonst raram que a compensação ambientalpossui grande potencial de prover recursos para o SNUC, contribuindo assimpara a manutenção, melhoria e criação das unidades de conservação. Alémdesta ferramenta, a Lei do SNUC, apesar de conter alguns pontos passiveis decontrovérsias, também traz outros instrumentos que poderão representargrande colaboração para que o Brasil possa organizar e gerir seu patrimônionatural de forma eficiente.
ÍNDICE
INTRODUÇÃO______________________________________________________________ 7 I. ENTRE TAPAS E BEIJOS: O HOMEM E O MEIO AMBIENTE______________ 1
0I.1 DOS CAÇADORES- COLETORES AOS AGRICULTORESSEDENTÁRIOS______
10
I.2 AS SOCIEDADES PÓS-AGRÍCOLAS________________________________________
11
I.3 TEMPOS MODERNOS____________________________________________________ 12
I.4 REPENSANDO A NATUREZA_____________________________________________ 15
I.4.1 O economista repensando anatureza______________________________________
17
I.5 E O BRASIL?____________________________________________________________ 18
II. A GUARDIÃ DA NATUREZA: A LEI DO SNUC (Nº 9.985 / 2 000)_____________
22
II.1 UM POUCO DE HISTÓRIA_______________________________________________ 23
II.2 A LEI__________________________________________________________________ 25
II.3 UMA TRISTE REALIDADE ______________________________________________ 32
II.4 A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DOSNUC______________
34
II.4.1 Nem todo são flores na compensaçãoambiental_____________________________
38
III. AQUI SE FAZ, AQUI SE PAGA___________________________________________ 41
III.1 A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL APLICADA NO PPA 2004-2007___________
41
III.2 DESENVOLVIMENTO, MEIO AMBIENTE, E COMPENSAÇÃO AMBIENTAL_ 54
III.3 ESTIMATIVAS PARA CENÁRIOS MAIS AMPLIANDOS____________________ 55
III.4 MAS É A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL QUE DEVE FINANCIAR OSNUC?__
58
CONCLUSÃO_______________________________________________________________ 60
BIBLIOGRAFIA_____________________________________________________________ 65
ANEXOS____________________________________________________________________ 72
INTRODUÇÃO.
“Foi assim que aprendi que esta terra, da qual dependíamos para
nossa alimentação, nosso ganha- pão, nosso descanso, para a
oportunidade de ver a beleza, deveria ser tratada da mesma maneira
que esperaríamos tratar os outros e a nós mesmos. O que quer que
seja que aconteça a este campo, de algum modo, também acontece a
nós.” (Estes, 1996: 37).
Desde o início de sua existência o homem interage com o meio ambiente
para poder sobreviver, utilizando seus recursos e nele despejando seus
resíduos. Os primeiros ancestrais humanos, que surgiram há cerca de sete
milhões de anos atrás, já foram responsáveis por importantes impactos
ambientais. A eles, denominados caçadores - coletores, é atribuída a extinção
de algumas espécies da megafauna, como mamutes, preguiças gigantes e
outros animais de grande porte.
O início da produção de alimentos, há cerca de 11.000 anos, resultou na
geração de excedentes que, por sua vez, permitiram um grande crescimento
populacional, o surgimento de especialistas (que não precisavam se dedicar ao
cultivo) e, conseqüentemente, o desenvolvimento da tecnologia e de estruturas
sócio- econômicas mais complexas, intensificando da capacidade de moldar e
impactar a natureza.
Historicamente, as principais organizações sócio- econômicas pós-
agrícolas foram ambientalmente degradadoras, mas foi o surgimento da
sociedade industrial que intensificou a problemática ambiental. Como
resultado surgiram diversos problemas, tais como a destruição e
fragmentação de habitats, a perda da biodiversidade, a contaminação do solo,
água e ar, e as mudanças climáticas de caráter global.
Esses reflexos negativos sobre o meio ambiente passaram a preocupar e
fazer parte da agenda das sociedades modernas. Assim, no final dos anos 60,
7
as críticas ao modelo socioeconômico vigente, ambientalmente degradador,
tomaram uma dimensão mundial, dando origem a temática denominada
Questão Ambiental. Parcelas crescentes da sociedade passaram a se mobilizar
e diversos movimentos, tanto locais quanto internacionais, brotaram, sempre
procurando instaurar uma relação mais harmônica do homem com o meio
ambiente.
No Brasil, o país que possui a maior diversidade biológica, o meio
ambiente também sofreu (e sofre) das mais diversas formar de impactos, o
que gerou grande perda das riquezas naturais antes existentes. Percebendo
esses problemas, a sociedade brasileira vem, aos poucos, se mobilizando no
sentido de buscar sua transformação. Procurando transformar em normas e
regras as vontades da sociedade, o Direito brasileiro incorporou as questões
ambientais. Foi assim que, em 2000, nasceu a Lei nº 9.985 que instituiu o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), uma
ferramenta que visa a conservação ambiental.
Conservar a natureza justifica- se pela sua capital importância para o
bem- estar e a sobrevivência do homem, através da geração de inúmeros
benefícios biológicos, sociais e econômicos, além de compreender a questão
ética do direito a vida da natureza. Nesse contexto emerge a importância da
conservação da natureza, das unidades de conservação, que são espaços
territoriais com limites definidos com objetivos de conservação, e da lei que
as organiza e sistematiza: a Lei do SNUC.
O mérito da Lei está na definição, uniformização e consolidação de
critérios para o estabelecimento e gestão das unidades de conservação,
possibilitando uma melhor gestão do patrimônio ambiental brasileiro. Além
de promover a preservação, o SNUC permite o desenvolvimento e a
participação da sociedade, principalmente das locais e tradicionais.
A Lei tem o desafio de reverter a condição precária na qual se
encontram muitas unidades de conservação, além da falta de consistência do
Sistema como um todo. A maioria dos problemas que assolam o SNUC tem
origem política e econômica, e só serão revertidos através de uma mudança
administrativa e no orçamento da gestão ambiental.
8
A Lei do SNUC criou, em seu artigo 36o (ver anexo 1), um mecanismo de
compensação ambiental, que é uma forma de indenização financeira à
natureza como contrapar tida de um dano ao meio ambiente, representando
uma forma de conciliar o desenvolvimento socioeconômico com a
conservação ambiental. Nesse caso, empreendimentos considerados de
significativo impacto ambiental são obrigados a fazer uma destinação de
recursos no valor de pelo menos 0,5% de seus custos totais de implementação
às unidades de conservação. Apesar de ser criticada, principalmente pelos
ambientalistas mais conservadores, por representar um instrumento
econômico para tratar de questões ambientais e por apresentar algumas
falhas técnicas (falta de padronização e possibilidade do órgão aplicador da
compensação ser o mesmo que se será beneficiada Poe esta), tal ferramenta
pode representar uma potente aliada para a captação de recursos,
amenizando os problemas financeiros de algumas unidades.
A representa tividade do mecanismo de compensação, ou seja, o quanto
este pode representar em termos financeiros para as unidades de conservação
pode ser previsto simulando sua incidência em projetos de empreendimentos,
como nas obras de infra- estrutura do Plano Plurianual 2004- 2007 ou sobre o
total da formação bruta de capital fixo de um determinado ano. Estimar tais
valores é o objetivo principal desse trabalho.
Nos dois casos (no Plano Plurianual e na formação bruta de capital fixo
do ano de 2001) a decorrência da compensação ambiental sobre os
empreendimentos de significativo impacto ambiental resultou em montantes
financeiros expressivos, principalmente quando comparados com outras
fontes de recursos disponíveis. Os valores obtidos podem representar uma
promissora ajuda à manutenção e criação de unidades de conservação
enquanto não se tem uma política adequada para a gestão ambiental. Porém o
ideal seria não depender desses recursos, que tem como fato gerador o dano
ambiental, para se manter e ampliar o SNUC. A compensação ambiental deve
atuar, e tem o potencial para tal, como uma aliada do Sistema, ajudando a
conservar o que ainda resta da biodiversidade brasileira, trazendo assim
benefícios tanto nacionais como também globais.
9
O primeiro capítulo deste trabalho narra a história da relação do
homem com a natureza, descrevendo as diferentes formas dessa interação e
mostrando seus resultados em termos ecológicos, sociais e econômicos.
No capítulo dois é elucidada a importância da conservação da natureza
e, conseqüentemente, da Lei do SNUC. As características dessa Lei são
explicadas dando uma ênfase especial para seu mecanismo de compensação
ambiental.
Já no terceiro capitulo, é feita uma estimativa do potencial econômico
do mecanismo de compensação ambiental através de sua incidência sobre o
Plano Plurianual do Governo Lula e sobre os investimentos nacionais de 2001.
Os valores obtidos são comparados com outras fontes de recursos e
analisados sobre o ponto de vista da atual situação da gestão ambiental
brasileira.
Finalmente, conclui - se o trabalho enfatizando que o mecanismo de
compensação ambiental da Lei do SNUC pode representar um importante
aliado para o financiamento do Sistema, que ainda passa por grandes
dificuldades financeiras. Dessa forma, esta ferramenta e a Lei como um todo
surgem como um necessário instrumento que visa a conservação do meio
ambiente, permitindo um paralelo desenvolvimento sócio- econômico.
10
I. ENTRE TAPAS E BEIJOS: O HOMEM E O MEIO AMBIENTE.
O homem faz parte da superabundante biodiversidade natural. Como
todo ser vivo ele necessita interagir com o meio ambiente para sobreviver,
utilizando seus recursos e despejando nele os seus resíduos.
I.1 DOS CAÇADORES-COLETORES AOS AGRICULTORES SEDENTÁRIOS.
Há cerca de 7 milhões de anos, quando os ancestrais dos humanos
modernos se distinguiram dos macacos, todos os homens se alimentavam
exclusivamente através da caça de animais selvagens e da coleta de plantas,
eram os caçadores - coletores. A apropriação dos recursos naturais era feita de
forma muito menos intensa daquelas praticadas hoje em dia. Porém, esses
caçadores - coletores já foram responsáveis por grandes impactos ambientais.
Pode ser atribuída a eles a extinção de espécies da megafauna nas áreas que
iam ocupando (Diamond 2001). Essa característica da expansão humana
continuou se manifestando em regiões de povoamento mais recente, como
Austrália (extinção de marsupiais, como cangurus gigantes e o leão
marsupial), Américas (onde, entre outros, desapareceram preguiças e tatus
gigantes) e ilhas remotas, como Nova Zelândia (fim do moa e outras aves
endêmicas), Havaí (extinção dos grandes gansos).
Porém, há aproximadamente 11.000 anos alguns povos passaram a se
dedicar à produção de alimentos (animais e plantas), deixando de ser bandos
viajantes em busca de comida, e passando a permanecer em local fixo para
cultivar seu sustento. A agricultura e a criação de animais permitiram a
produção de um número substancialmente maior de calorias por hectare de
terra, formando um excedente que possibilitou um grande crescimento
populacional: de 5 para 86 milhões de pessoas em 4 mil anos – de 10 a 6 mil
anos atrás (Brody e Brody 2000, Diamond 2001).
11
Este modo de vida sedentário também permitiu a estocagem de
alimentos, pois se podia vigiar o excedente produzido. Esses estoques foram
responsáveis pelo aparecimento de especialistas, aqueles que não se
dedicavam ao cultivo, como reis, burocratas, soldados, sacerdotes, artesões,
inventores, estudiosos, entre outros. Antes dessa mudança de comportamento
era difícil haver uma evolução significativa da tecnologia, visto que os povos
teriam que carregar tudo consigo durante suas constantes viagens. Não se
tinha tempo para a criatividade e para experimentações, a vida girava em
torno da sobrevivência.
Esse excedente de mantimentos e a possibilidade do uso do transporte
animal foram os pré- requisitos para o desenvolvimento das sociedades
sedentárias, politicamente centralizadas, socialmente estratificadas,
economicamente complexas e tecnologicamente inovadoras (Diamond 2001).
Então, quando o homem passou a cultivar alimentos ele multiplicou sua
capacidade de interferir no meio ambiente, manipulando a vida de
determinadas espécies e transformando a natureza (como a conversão de
florestas em plantações). O desenvolvimento da tecnologia e o crescimento
populacional intensificaram essa capacidade. A construção de casas,
fortalezas, templos, monumentos, a busca mais veemente por recursos
naturais (como metais e madeiras), a caça, as represas, e a própria agricultura,
são alguns exemplos dos primeiros impactos que o homem causou no meio
ambiente.
I.2 AS SOCIEDADES PÓS - AGRÍCOLAS.
Hoje o homem é definido quase exclusivamente por sua capacidade de
controlar o futuro e modelar o ambiente, para pior ou melhor. Tornou - se
virtualmente capaz de escapar de algumas coerções da natureza e responsável
por sensíveis mudanças na biosfera, fazendo prevalecer seus objetivos em
detrimento dos objetivos de muitas outras criaturas que vivem ao seu lado
(Beveridge 1981; Brody e Brody 2000).
Todas as principais organizações sócio- econômicas pós- agrícolas
foram, em maior ou menor grau, degradadoras do meio ambiente. No século
12
XI, na Europa feudal, a grande expansão demográfica acarretou na procura de
novas áreas para o sistema produtivo vigente. A busca por novas terras
provocou supressão de florestas, drenagem de áreas alagadas e irrigação de
regiões áridas, produzindo grandes impactos ambientais (Soffati 2003).
A expansão marítima e a colonização também causaram grandes danos
ambientais. As distantes viagens foram responsáveis pela introdução de
diversas espécies exóticas, que são aquelas que não são naturais da área para
onde são levadas e podem alterar ecossistemas locais, incluindo aí germes que
dizimaram populações humanas. Já as colônias foram utilizadas
principalmente para a agricultura (como a de cana de açúcar e a de café no
Brasil) e para a extração de minerais, atividades que são potencialmente
danosas à natureza.
No século XVII ocorreu a Revolução Industrial, e a humanidade passou a
produzir bens em escala cada vez maior, aumentando a demanda por
matéria - prima e energia. O ar e a água passaram a ser verdadeiramente
ameaçados e surgiram novos tipos de poluição: a sonora, a térmica e a visual.
As populações se expandiram e um acelerado processo de urbanização se
iniciou. Com a industrialização também surgiram os produtos não- recicláveis
naturalmente, como o alumínio, os plásticos e os resíduos químicos (Roman
1996).
I.3 TEMPOS MODERNOS.
Na era moderna, as pressões sobre os ambientes naturais são
onipresentes em todos os sistemas econômicos, estando indiferente à
ideologia política ou ao nível de riqueza. Apesar de diferentes causas, a
deterioração ambiental ocorreu nos países ricos e pobres, capitalistas e
socialistas (Pearce e Turner 1990; Soffiati 2003).
Martine (1996) afirma que a responsabilidade pela maioria das mais
graves ameaças ambientais recai sobre o padrão de consumo e produção dos
países desenvolvidos. Esses são os principais agentes causadores do
aquecimento global, da depleção da camada de ozônio, do acúmulo de lixo
tóxico e do esgotamento dos recursos não renováveis. Porém, os países de
13
industrialização atrasada, detentores de grande parte do tesouro genético
mundial, também causam estresse ecológico, sendo que a a principal causa
desses problemas vem do complexo: pobreza, subdesenvolvimento,
crescimento e tamanho populacional.
Na busca pelo desenvolvimento, duas características têm distinguido os
tempos modernos: a capacidade humana, quase ilimitada, para criar e
construir e sua contrapar tida de poderes equivalentes para degradar.
Atualmente, o uso de recursos naturais e o despejo de resíduos no ambiente
já são, em muitos casos, bastante superiores à capacidade do meio de
absorver esses resíduos e renovar esses recursos.
A população humana recente ultrapassou a marca de 6 bilhões de
pessoas, e essa massa consome energia, usa recursos naturais e produz
dejetos bem acima de suas necessidades metabólicas, causando a interrupção
de processos ecológicos e a exterminação de espécies (Ricklefs 2003) .
O homem moderno, tecnologicamente evoluído e muitas vezes
ambientalmente irresponsável, acabou desenvolvendo diversas formar de
impactar o meio ambiente, entre elas: a destruição e fragmentação de habitats
(oriundos de desmatamentos, desertificação, queimadas, mineração, erosão,
assoreamento e urbanização); a introdução de espécies exóticas; a
sobreexploração de recursos; a contaminação do solo, água e ar; e as
mudanças climáticas de caráter global. Vale destacar que estas pressões
podem estar intimamente interligadas, já que, por exemplo, o desmatamento
contribui para o aquecimento global e a contaminação do solo e ar coopera
para a destruição de habitats.
O resultado desse estilo de relacionamento com a natureza é o
surgimento de diversos problemas ambientais, locais e globais. Entre os
principais deles está a perda de biodiversidade. Segundo o World Wide Fund
For Nature (WWF 2003a), quase todas as espécies de plantas e animais estão
sob a ameaça, em algum grau, das atividades do homem. A destruição de
habitats, o comércio ilegal, a introdução de espécies exóticas, a poluição, a
sobreexploração e as alterações climáticas são as principais causas da perda
de biodiversidade.
14
Hoje em dia, a maior ameaça para a diversidade biológica é a perda de
seu habitat, principalmente através de desmatamentos. Aproximadamente
metade das florestas originais já desapareceu, e elas continuam sendo
removidas a uma taxa dez vezes maior do que sua capacidade de regeneração
(WWF 2003a).
De acordo com a recente lista de espécies extintas e ameaçadas, a Lista
Vermelha da União Internacional de Conservação da Natureza, existem,
levando em conta apenas as espécies já conhecidas, pelo menos 12.259
espécies ameaçadas de extinção em todo o mundo (21% destes são
vertebrados, 58% são invertebrados e 69% são plantas) e, desde do ano 1500,
outras 762 já se extinguiram (IUCN 2003).
Alguns impactos das atividades antrópicas não se restringem a uma
área específica, ocasionando modificações que podem afetar todo o planeta,
como o aquecimento global, a destruição da camada de ozônio e a chuva
ácida 1.
O aquecimento global é uma grave conseqüência da ação humana.
Registrou - se que o ano de 2002 foi o segundo ano mais quente dos últimos
10.000 anos, perdendo apenas para 1998. Entre suas seqüelas está a elevação
da temperatura marinha, que já causou a queda da população de espécies de
peixes e o desaparecimento de diversos recifes de corais (WWF 2003b), além
de alterações pluviométricas e a elevação do nível do mar 2 (Mota 2000). Em
Portugal, Espanha, França, Itália e Inglaterra, a forte onda de calor, e os
incêndios e secas agravados por esta, matou milhares de pessoas no verão de
2003 (Berlinck 2003; Jornal do Brasil 2003; O Globo 2003b; Pomeroy 2003).
A devastação das florestas é outro foco de tensão entre o homem e o
meio ambiente. Por volta de 14,6 milhões de hectares de floresta tropical têm
sido destruídos por ano. De acordo com o WWF (2003c), os principais motivos
do desmatamento são: a agricultura, o desenvolvimento urbano, o comércio
1 O aquecimento global é a potencialização do fenômeno natural de retenção de calor naatmosfera (efeito estufa) causado pelo acumulo de gases, principalmente o gás carbônico(mas também outros gases como o metano, os CFCs, o óxido nitroso e o ozônio). A destruiçãoda camada de ozônio é a destruição do filtro natural dos raios ultravioletas causada pelosgases clorofluorcarbonos (CFCs). A chuva ácida é aquela com acidez maior que o normalcomo resultado da alta concentração de determinados gases na atmosfera, principalmente oSO2. 2 A elevada temperatura ocasiona o derretimento das geleiras e a expansão física da água dosoceanos, causando a elevação do nível do mar.
15
ilegal de madeiras, a construção de estradas, a mineração, os incêndios e a
mudança climática.
São os incêndios os maiores responsáveis pelo desflorestamento. Cerca
de 6 a 14 milhões de hectares são queimados por ano, muitas vezes para
limpar o terreno para a agricultura. Além dos impactos ambientais diretos, as
queimadas podem causar problemas de saúde devido à poluição do ar, como
ocorrido na Indonésia nos anos 1977 /78 quando cerca de 40.000 pessoas
foram hospitalizadas com problemas respiratórios. Uma queimada pode
ocorrer até por imprudência, como o incêndio de agosto de 2003 no Morro do
Sumaré, no Rio de Janeiro, iniciado por uma vela de uma oferenda religiosa
(Dutra 2003).
A água doce fresca (limpa), um recurso essencial para o bem- estar do
homem, é outra riqueza natural que vem se tornando cada vez mais rara.
Além de ser consumida, principalmente pela agricultura, sua importância se
deve ao fato de que o ciclo da água e seu ecossistema inerente são o suporte
para a vida no planeta. Apesar de ocupar menos de 1% da superfície terrestre,
a água doce oferece bens e serviços de enorme valor, gerando trilhões de
dólares anualmente (WWF 2003d). A água fresca vem se tornado um bem
escasso não apenas por sua demanda crescente, mas também devido a sua
poluição.
Os oceanos também sofrem com a ação antrópica. A urbanização das
costas marinhas, a poluição, as mudanças climáticas e a sobre - pesca são seus
principais problemas (WWF 2003e). Hoje, mais de 75% dos mares são sobre -
explorados, e os estoques de muitos peixes estão desaparecendo. Entre os
peixes comerciais, cerca de 70% se encontra em auto grau de ameaça de
extinção (Broad e Revkin 2003).
Como visto, são várias as formas que o homem vem impactando o meio
ambiente. As vezes a degradação ambiental é o resultado do processo de
desenvolvimento econômico, necessário e desejado pelas sociedades
modernas. Os grandes empreendimentos, como as obras hidráulicas, as
atividades de geração de energia (hidroelétricas, nucleares e a queima de
combustíveis), as obras rodoviárias e a mineração são exemplos onde o
necessário progresso econômico caminha junto com a incômoda perda
ambiental.
16
I.4 REPENSANDO A NATUREZA.
Os reflexos negativos sobre o meio ambiente, em virtude da velocidade
e amplitude das transformações conferidas pela ação antrópica, passou a
perturbar e preocupar sensivelmente o homem. Recursos naturais estavam
sendo sobre - usados e poluídos, tornando - se cada vez mais raros, o clima
estava mudando, a saúde dos homens estava sendo ameaçada e suas áreas de
lazer degradadas. Com o agravamento dos problemas ambientais, percebemos
a importância da manutenção do equilíbrio ecológico, para nós e para as
demais formas de vida.
Assim, no final dos anos 60, as críticas ao modelo de desenvolvimento
socioeconômico ambientalmente degradador partiram da esfera científica
para uma dimensão social e política, dando origem à temática que passou a
ser denominada Questão Ambiental (Amazonas 2003). Ainda nos anos 60
ocorreram fatos marcantes: Rachel Carson publicou o livro Silent Spring (nos
EUA), alertando que os pesticidas agrícolas estavam atingindo níveis
catastróficos; o Environmental Defense Found foi criado, nos Estados Unidos,
visando pressionar por soluções legais para os danos ambientais; o livro
Population Bomb , de Paul Ehrlich, é publicado, realçando a inter - relação do
homem com a exploração e degradação do meio ambiente; é fundado o Clube
de Roma, dedicado ao estudo dos impactos ambientais; o grupo Friends of the
Earth é formado (também nos EUA), uma organização sem fins lucrativos
dedicada a proteger o planeta da degradação ambiental e cultural e a
promover um papel mais ativo da sociedade nessas questões; e, nos EUA, é
criada a primeira agência nacional de proteção à natureza, o NEPA (National
Environmental Policy Act ).
O primeiro Dia de Terra, em 1970, contou com a participação de cerca
de 20 milhões de pessoas nos EUA, uma marcante demonst ração da mudança
de pensamento de algumas sociedades. No ano seguinte, nasceu o GreenPeace ,
17
no Canadá, sendo uma Organização Não Governamental (ONG) com um
programa agressivo para acabar com a destruição do meio ambiente.
Em 1972 acontece a Conferência de Estocolmo, centralizada nas
questões da poluição e da chuva ácida dos países do norte. É o primeiro
reconhecimento internacional para as questões ambientais. Porém, segundo
Guimarães (1997), como as discussões centraram - se nos aspectos técnicos da
contaminação provocada pela industrialização, a reunião acabou se
convergindo para os problemas dos países do primeiro mundo.
Ainda nos anos 70, o Relatório Meadows (Limits to Growth ) é publicado
pelo Clube de Roma, sendo um dos principais marcos da nova visão,
assinalando que o crescimento econômico seria limitado pela finitude dos
recursos naturais e alçando a tese do "crescimento zero" (interrupção do
crescimento populacional e econômico). Os países do norte o criticaram
porque esse não levaria em conta o crescimento tecnológico, enquanto que os
países do sul o criticaram porque se pedia a diminuição do crescimento
econômico.
Em 1980 se iniciam os estudos que levam ao relatório Global 2000 (nos
EUA), apontando que a biodiversidade é uma característica crítica para o
funcionamento do ecossistema planetário, e aponta que ela está sendo
perigosamente ameaçada pela ação e crescimento das populações. Três anos
depois a ONU (Organização das Nações Unidas) criou a Comissão Mundial
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou Comissão Brundtland. Esta foi
responsável pela primeira onda do desenvolvimento sustentável, em 1987,
com a formulação de sua base filosófica, apontando que para o
desenvolvimento econômico ser efetivo ele deve apoiar - se sobre o tripé:
eficiência econômica, ecologia e equidade social (Almeida 2003; Seroa da
Motta 1997a). O desenvolvimento sustentável passa a ser o objeto enfocado
por muitos formuladores e gestores de políticas, pelos movimentos
ambientalistas e pelos meios científicos e acadêmicos.
Ainda em 1987 é adotado o Protocolo de Montreal, visando combater o
problema da deterioração da camada de ozônio. Um ano depois é estabelecido
o InterGovernmental Pannel on Climate Change (IPCC), com três grupos de
trabalho para a pesquisa sobre a mudança climática.
18
Em 1992, acontece a Eco 92, a Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, Brasil. Como resultado é
publicada a Agenda 21, a Convenção da Biodiversidade Biológica, o Guia para
a Mudança de Clima e a Declaração do Rio. Foi quando se constatou que a
crise ambiental é generalizada e global, e que suas causas e implicações
revelam dimensões políticas, econômicas, institucionais e culturais. Abriu- se
o foco aos países em desenvolvimento, reconhecendo que a pobreza e a
degradação ambiental são intimamente interligadas e que a proteção do meio
ambiente não pode ser isolada desse contexto. Porém, permaneceu destacado
que a maioria dos problemas ambientais são de oriundos do padrão de
produção e consumo dos países desenvolvidos (Guimarães 1997). A
conferência marca também a segunda onda do desenvolvimento sustentável,
com sua difusão e aperfeiçoamento do conceito (Guimarães 1997; Almeida
2003).
Em 1997 é formulado o Protocolo de Kyoto, representando um
compromisso de várias nações em reduzir a emissão de gases que causam o
aquecimento global. Porém, como a Rússia e os EUA ainda negam- se a assinar
o compromisso, alegando que este limitará o crescimento econômico, o
protocolo não entrou em vigor (O Globo 2003d).
Já em 2002 acontece a Rio+10, a Conferência sobre Desenvolvimento
Sustentável, realizada em Joanesburgo (África do Sul), com o objetivo central
de fortalecer o compromisso de todas as partes com os acordos aprovados
anteriormente e identificar novas prioridades. Neste período se observa a
terceira onda do desenvolvimento sustentável: sua colocação na prática
(Almeida 2003). Porém a conferência acabou sendo criticada quanto a sua real
eficiência em tentar buscar soluções eficazes para os problemas sócio-
ambientais.
Todos esses movimentos apontam para uma nova visão, na qual
determinadas sociedades entendem que enfrentam uma crise específica: o
colapso de um estilo de desenvolvimento ecologicamente depredador,
socialmente perverso e politicamente injusto, tanto nacionalmente quanto
internacionalmente. Assim nasce a exigência de um novo compromisso com
as comunidades e com o meio ambiente em troca dos bens naturais que dele
são retirados (Guimarães 1997; Bellot 2003).
19
Assim , a partir dos anos 60, algumas sociedade se transformaram, e
passaram a exigir de seus líderes e de seus empresários uma nova postura, e
estes, às vezes de forma pró- ativa, iniciaram também um processo de
transformação no que se refere ao seu papel no mundo social e ecológico.
Juntos, esses três atores (sociedade, empresários e governo) se mobilizaram
para tentar proteger o meio ambiente das diversas formas que o homem
encontrou para destruí - lo. Como resultado, por exemplo, foram criadas leis,
medidas compensatórias e mitigadoras, políticas ambientais, unidades de
conservação da natureza, mecanismos de controle, instrumentos de mercado
(como impostos e taxas), planos de manejo e de recuperação de áreas
degradadas, certificações, empresas ambientalmente responsáveis e novas
associações e entidades.
I.4.1 O economista repensando a natureza.
A história do pensamento econômico também passou por períodos de
transição no que se refere ao foco dado ao meio ambiente. Entre os
economistas clássicos, Thomas Malthus (1766- 1834) e David Ricardo (1772-
1823) já tinham uma visão pessimista quanto ao longo prazo do crescimento
econômico devido às limitações ambientais (Pearce e Turner 1990).
Para Malthus, a quantidade fixa de terra para agricultura seria um limite
para a produção de alimentos. Com o aumento da densidade populacional, a
produção per capita de alimento iria decair e os padrões de vida iriam
diminuir para níveis de subsistência, o que cessaria o crescimento da
população. Ricardo enxergava o mesmo problema, porém seria a decrescente
produtividade da terra, e não sua escassez absoluta, que iria reduzir a
produção per capita de alimentos.
A partir de 1870, já entre os economistas neoclássicos, a principal linha
de pensamento se baseava em um crescimento que poderia e deveria ser
sustentado indefinidamente, justificado por uma evolução tecnológica que
impediria a degradação dos recursos naturais. O que seria necessário para
corrigir os problema vigentes, inclusive os ambientais, seria um sistema de
preços eficiente. Nessa visão, o meio ambiente é visto como uma
20
multiplicidade de ativos, os quais desejamos prevenir sua depreciação para
que continuem nos fornecendo uma variedade de serviços, tais como:
matérias - prima, que são transformadas em produtos; energia, que alimenta
essa transformação; receptação dos resíduos produzidos; o ar que
respiramos; a nutrição dos alimentos; a proteção dos abrigos e roupas; a visão
do por do sol e a canoagem em um rio (lazer), serviços estes pelos quais não
existem substitutos (Tietenberg 1996).
Porém, durante a década de 70, várias ciências absorveram o
ambientalismo, o que serviu de base paras as emergentes sub- disciplinas
ambientais da economia. Diferentes visões se destacavam, variando daquelas
que apoiavam um processo de crescimento do mercado e da tecnologia,
acarretando em degradação ambiental, passando por aquelas que defendiam o
manejo sustentável dos recursos e do crescimento, até os mais radicais que
rejeitavam totalmente o crescimento econômico. A ciência econômica absorvia
a questão ambiental, entrando no contexto global de uma nova visão.
I.5 E O BRASIL?
O vasto território brasileiro abrange climas desde o tropical até o
temperado, propiciando um dos ambientes mais múltiplos do mundo. Dentre
os 17 países megadiversos, o Brasil é aquele que possui a maior variedade
biológica. O país abriga entre 15 e 20% de toda a biodiversidade mundial, e
possui cerca de 30% das Florestas Tropicais, as mais ricas em heterogeneidade
(MMA 2002; Santos e Câmara 2002).
De acordo com Santos e Câmara (2002), essa riqueza sempre gerou a
fantasia de que a abundante biodiversidade brasileira fosse inesgotável, e por
isso vem sendo explorada de forma desorganizada e predatória desde o
tempo colonial.
A Mata Atlântica, possuidora de grande diversidade biológica, está
reduzida a menos de 9% de sua área original e é o quinto bioma mais
ameaçado do mundo. O principal motivo para tal situação é que em sua
extensão reside 70% da população brasileira, gerando grande pressão
antrópica com ocupação e uso do solo desordenados (Santos e Câmara 2002).
21
O bioma do Cerrado já perdeu mais de 50% de sua vegetação nativa,
também alvo de uma ocupação intensiva e desordenada, agravados por
projetos governamentais que visavam a expansão agrícola para exportação
(Santos e Câmara 2002).
Para a Caatinga ainda não existem ainda dados concretos, mas estudos
indicam que cerca de 45% desse bioma tenha sido alterada por atividades
agrícolas e por obras rodoviárias.
O frágil equilíbrio dos ecossistemas pantaneiros vem sendo ameaçado
pelas novas tendências de desenvolvimento. Os modelos tradicionais de pesca
e de pecuária estão sendo substituídos pela exploração intensiva
acompanhada de desmatamentos, que, juntamente com projetos agrícolas,
hidroviários e rodoviários, estão dizimando as áreas naturais.
A Amazônia, em seu conjunto, é a maior reserva de biodiversidade do
planeta, além de conter cerca de 10% da água doce disponível no mundo.
Apesar de ser o bioma mais bem conservado do país, desmatamento e
queimadas (promovidos pelas madeireiras e expansão agropecuária) são os
seus principais problemas, além da exploração mineral e da caça ilegal. Só
entre 2000 e 2001, 18 mil hectares desta floresta foram perdidos (O Globo
2003a).
Por fim, a zona costeira brasileira, onde se estima residir grande parte
da biodiversidade do país, é constantemente ameaçada pelo avanço da
urbanização, pelas atividades pesqueiras e turísticas, pela poluição e pela
mineração (Santos e Câmara 2002).
Assim, no Brasil, o meio ambiente também sofre das mais diversas
formar de impactos: destruição de habitats (desmatamento, desertificação,
queimadas, erosão do solo, mineração, represamento, urbanização e vias de
transpor te); comércio e caça ilegais; sobreexploração; introdução de espécies
exóticas; poluição; e mudanças climáticas globais. Entre as causas sócio-
econômicas, comuns aos países em desenvolvimento, pode- se destacar: a
pobreza; o crescimento populacional acelerado; a distribuição desigual da
propriedade e dos benefícios advindos da biodiversidade; políticas
econômicas que não atribuem justo valor ao meio ambiente; sistemas
22
jurídicos e institucionais que promovem o uso insustentável dos recursos; e a
insuficiência de conhecimento na área ambiental.
Entre todos estes fatores, é a degradação de habitats a principal causa
da perda da biodiversidade brasileira. E, desde o tempo colonial, a conversão
de terras para a expansão agrícola é a principal causa dessa degradação. Entre
1978 e 1990, a área desmatada na Amazônia para agricultura cresceu 170%
(Rodrigues 2001). No Cerrado, a área colhida teve um aumento total de 6,5%
entre 1985 e 1990 (Rodrigues 2001).
Grandes empreendimentos também causam grandes danos à
biodiversidade. Muitos deles são infra - estruturais, planejados e
implementados pelo Governo. Um país em desenvolvimento, como o Brasil,
precisa desses projetos para crescer, com o desafio de conseguir equilibrar o
desenvolvimento com a preservação ambiental.
O nível dos impactos pode ser percebido pelo índice de espécies
ameaçadas de extinção. Entre as mais conhecidas estão: a Arara - Azul, a Onça
Pintada, o Lobo- guará, o Mico- leão, espécies de tartarugas marinhas e o
mogno. A recente lista vermelha de espécies ameaçadas do IUCN aponta que o
Brasil possui 282 animais e 381 plantas ameaçadas (O Globo 2003c), sendo
que, pelo menos, 10 já desapareceram.
A biodiversidade brasileira tem sofrido perdas significativas e só será
preservada através da proteção de grandes áreas que possibilitem a
manutenção de ecossistemas e dos processos evolutivos.
Percebendo esses problemas, a sociedade brasileira também vem, aos
poucos, se mobilizando no sentido de se transformar. Ela se organizou, e vem
buscando contornar o problema interno de seu sistema econômico- social
predatório ao meio ambiente. Preservar e conservar os recursos naturais
passaram a ser um anseio, uma pretensão da população.
Como reação aos problemas ambientais, passou - se a exigir uma grande
reciclagem em todas as ciências, inclusive nas áreas sociais. Sendo o Direito a
forma que as sociedades encontraram para transformar suas vontades em
regras e normas, surgiu a necessidade de reformulação da ordem jurídica,
baseada no tripé do desenvolvimento sustentável: eficiência econômica,
justiça social e preservação ambiental (Young e Young 1999). A criação de leis
23
e normas de conduta na área ambiental é o resultado das preocupações da
sociedade brasileira em relação ao meio ambiente.
No Brasil, a legislação ambiental recente vem progredindo de forma
rápida. Entre alguns dos principais marcos modernos da preocupação com a
conservação da natureza podemos destacar: o Código Florestal (de 1965), a
Política Nacional do Meio Ambiente (1981), a Constituição Federal (1988), a Lei
de Crimes Ambientais (1998), a Lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (2000), o Programa Nacional de Florestas (2000) e a Política
Nacional da Biodiversidade (2002).
A Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938) de 1981 foi um
marco na legislação ambiental brasileira, objetivando a preservação, melhoria
e recuperação da qualidade ambiental, e assegurando condições ao
desenvolvimento sócio- econômico. Depois, a própria Constituição Federal,
em seu artigo 225, tratou de questões ambientais e adotou o conceito de
desenvolvimento sustentável, estabelecendo que todos os cidadãos têm direito
à conservação da natureza através de um meio ambiente ecologicamente
equilibrado, sendo bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade
de vida. Já em 1998 as normas brasileiras aprimoraram - se ainda mais ao se
criar a Lei dos Crimes Ambientais (Lei nº 9.605). A partir daí, o dano
ambiental passou a ter caráter de crime. A Política Nacional da Biodiversidade
(instituída pelo Decreto nº 4.339), de 2002, tem como objetivo geral a
promoção da conservação da biodiversidade, com a repartição justa e
eqüitativa dos benefícios derivados de seu uso.
Já em 2000, através Lei nº 9.985, se criou umas das principais armas
visando à conservação ambiental. Ela institui o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação da Natureza (SNUC), estabelecendo critérios e normas para a
criação, implantação e gestão dessas unidades. A Lei ainda prevê um
mecanismo de compensação ecológica para empreendimentos de significativo
impacto ambiental, onde os recursos financeiros são destinados para as
unidades de conservação. A Lei do SNUC foi criada visando ser uma
importante ferramenta para conservar a biodiversidade brasileira, seja
visando a estruturação de um sistema e suas normas, ou pela possibilidade de
financiamento direto através do mecanismo de compensação.
24
II. A GUARDIÃ DA NATUREZA: A LEI DO SNUC (Nº 9.985 / 2 0 00).
A conservação da natureza possui importância capital para o bem- estar
e a sobrevivência do homem. Esse pretexto, antropocêntrico, é a justificativa
mais difundida quando o assunto é conservar o que resta da biodiversidade
mundial. Mas como veremos, não é a única.
São vários os serviços econômicos, sociais ou ecológicos de interesse
direto do homem gerados pela biodiversidade, como a provisão de alimentos,
fibras e energia; a manutenção dos recursos genéticos para o desenvolvimento
de produtos industriais, farmacológicos e agrícolas; a possibilidade de
estudos e recreação; a estabilização do clima; o controle de pestes e doenças;
a purificação do ar e da água; a manutenção da fertilidade do solo e do ciclo
de nutrientes; a decomposição dos rejeitos orgânicos; os benefícios estéticos e
culturais; e as possibilidades de lazer (Langley 2001).
Assim, o espaço negado às atividades econômicas convencionais é
transformado em áreas protegidas e volta à sociedade como melhoria
ambiental e, intensamente, como um fortalecimento de relações de mercado
que têm atualmente no conhecimento, sobretudo no conhecimento biológico,
um de seus mais valiosos capitais para investimento (Derani 2001). O que
pode dar aos países em desenvolvimento, detentores de grande parte da
biodiversidade mundial e de seus potenciais serviços, um valioso produto de
barganha, capaz de mudar a sua atual realidade sócio- econômica (Milano
2001).
Entre as atividades econômicas que são diretamente beneficiadas pela
conservação ambiental está o turismo, principalmente o ecoturismo,
modalidade que vem se expandindo rapidamente nos últimos anos (Ambiente
Brasil 2003a).
Mas os objetivos da conservação vão além dos benefícios para a
humanidade. A ética ambiental, um ramo da filosofia, defende que a vida tem
valor próprio, seja ela do interesse humano ou não, e só por isso já deve ser
25
preservada. O princípio à vida é um princípio fundamental podendo ser
estendido a todos os seres vivos (Milano 2001).
Seroa da Motta (1997b), justificando de forma alternativa a conservação,
decompôs os benefícios oriundos da biodiversidade em quarto valores. O
valor de uso direto seria aquele que deriva dos bens e serviços apropriados
diretamente da exploração do recurso natural e que são consumidos no
presente, como alimentos, biomassa e madeira. Já o valor de uso indireto
representa os bens e serviços gerados pela natureza, mas apropriados e
consumidos indiretamente no presente, como a provisão de oxigênio e o
controle da erosão do solo. O valor de opção resulta dos bens e serviços
ambientais de usos diretos e indiretos a serem apropriados e consumidos no
futuro (oportunidades deixadas aos descendentes), como fármacos que ainda
podem ser descobertos. Finalmente, o valor de existência é totalmente
dissociado ao uso e reflete questões morais, culturais, éticas ou altruísticas, é
o direito a vida da natureza.
Nos três primeiros valores a natureza é resguardada por interessar, de
alguma forma, aos seres humanos. Já o valor de existência tutela o meio
ambiente como portador de valor intrínseco.
Assim torna - se imperativa a criação de áreas naturais protegidas,
sobretudo em tempos em que o meio ambiente é constantemente ameaçado.
As unidades de conservação surgem como uma alternativa conservacionista
de uso de solo e, junto com as outras áreas protegidas existentes, podem
constituir o núcleo do que restará, no futuro, da biodiversidade (Nogueira -
Neto 2001).
II.1 UM POUCO DE HISTÓRIA.
No mundo ocidental, a idéia de resguardar áreas naturais iniciou- se na
Europa medieval, objetivando a proteção de campos destinados à caça para
uso da realeza e da aristocracia rural. Até meados do século XIX, outras
medidas de proteção foram tomadas em países europeus, sempre motivadas
pela utilização da natureza por parcela da população. Foi apenas com a
26
Revolução Industrial que surgiram os primeiros movimentos para a proteção
de área naturais que servissem à sociedade como um todo.
A noção de “área natural protegida”, ainda bastante diferente do
conceito moderno, surgiu com a criação do primeiro Parque Nacional do
mundo, o Yellowstone , em 1872, nos Estados Unidos. O objetivo era preservar
a área de grande beleza cênica para as gerações futuras, levando em conta que
outros locais com características semelhantes já haviam sucumbido. O grande
valor da criação desse parque foi sua destinação para a preservação contra
qualquer interferência ou exploração (Milano 2001). Motivados por esta
iniciativa e pressionados por um nascente movimento conservacionista,
outros países iniciaram a criação de parques e outras áreas de proteção
ambiental.
A evolução do conceito de áreas naturais protegidas fez brotar
diferentes objetivos para estas, indo muito além da proteção dos recursos
existentes em seu território, e incluindo atualmente: a preservação da
biodiversidade; a manutenção de serviços ecológicos essenciais; a proteção de
monumentos naturais e belezas cênicas; e a promoção da pesquisa, educação,
recreação, turismo, e do desenvolvimento regional ordenado e racional.
A existência de objetivos múltiplos, sobretudo os conflitantes entre si,
motivou o surgimento de diferentes categorias de unidades de conservação.
Por sua vez, esta diversidade de categorias fez necessário surgir um sistema
integrado, sendo este entendido como um conjunto de unidades que,
planejado, manejado e administrado como um todo, é capaz de viabilizar os
objetivos nacionais de conservação.
Atualmente, cerca de 12% da superfície terrestre é constituída por áreas
protegidas, representando mais de 100 mil parques e afins (O Estado de São
Paulo 2003). Muitas destas, entretanto, existem apenas no papel, enfrentando
múltiplos problemas de implementação. Além disso, a distribuição das
unidades de conservação em relação aos diferentes biomas é desequilibrada,
havendo lacunas importantes a serem preenchidas (John 2003) e deixando
m ais de 700 espécies ameaçadas sem seu hábitat protegido (Escobar e John
2003).
27
No Brasil, as primeiras áreas protegidas de caráter nacional foram o
Parque Nacional de Itatiaia (1937) e o Parque Nacional de Iguaçu (1939).
Atualmente, para proteger sua mega- biodiversidade, o Brasil possui cerca de
8,49% de seu território em unidades de conservação federais e estaduais
(Santos e Câmera 2002), e o número destas vem crescendo a cada ano.
Até a década de 1960, a criação de unidades de conservação brasileiras
não satisfazia nenhum planejamento mais abrangente, não existindo
nenhuma política conservacionista. Esta preocupação começa a amadurecer
na década de 1970, quando se elaborou o Plano do Sistema de Unidades de
Conservação do Brasil. Nele foi verificada a necessidade de se estabelecer uma
fundamentação jurídica para a questão (Mercadante 2001).
Mas foi apenas em 1988 que o antigo Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal encomendou à Fundação Pró- Natura (uma ONG) a
elaboração de um anteprojeto de lei instituindo o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação (SNUC). Este anteprojeto, concluído em 1989, criou e
conceituou diferentes categorias de unidades e estabeleceu critérios para sua
criação e gestão, além de criminalizar os danos às áreas protegidas.
O anteprojeto foi aprovado pelo Conama, com poucas modificações e,
em 1992, já na qualidade de Projeto de Lei, foi encaminhado ao Congresso. Lá,
os deputados Fábio Feldmann e seu relator - substituto, Fernando Gabeira,
defenderam profundas modificações no texto original, apontando que o
Projeto apresentava uma visão que desconsiderava as condições específicas
de um país pobre como o Brasil e não considerava a participação, valoração e
nem a melhoria da qualidade de vida da sociedade, nem mesmo a local ou
tradicional, que são aquelas com vínculo direto (cultural, histórico e
econômico) com as áreas protegidas em questão (Mercadante 2001).
Até ser encaminho ao Senado, em 1999, o projeto sofreu diversas
pressões, principalmente daqueles mais preservacionistas, o que acabou
dando ao novo texto um viés menos social. Passando pelo Senado sem
emendas e recebendo o veto presidencial em alguns dispositivos, o Projeto foi
transformado em norma jurídica (Lei nº 9.985) em julho de 2000.
28
II.2 A LEI.
A Lei Nº 9.985, de 18 de junho de 2000, “institui o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências”. Em 2002,
através do Decreto nº 4.340, a Lei foi regulamentada.
A Lei foi divida em sete capítulos. Já no primeiro é determinado seu
objetivo central: “esta Lei institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza (...), estabelece critérios e normas para a criação,
implantação e gestão das unidades de conservação”. Também no capítulo
inicial são definidos alguns termos utilizados na Lei, entre eles:
“unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos
ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características
naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com
objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de
administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”
(Lei nº 9.985, art 2º, inciso I);
“recurso ambiental: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os
elementos da biosfera, a fauna e a flora” (Lei nº 9.985, art 2º, inciso
IV).
Os objetivos gerais, diretrizes, e a gerência do SNUC são estabelecidos
no segundo capítulo, onde também é determinado que o Sistema pode ser
constituído tanto por unidades federais quanto estaduais e municipais.
Os objetivos do SNUC, segundo a Lei, são: manter a diversidade
biológica, genética e dos ecossistemas; proteger as espécies ameaçadas de
extinção; promover a conservação no processo de desenvolvimento e o uso
sustentável dos recursos naturais; proteger características relevantes de
natureza e paisagens naturais de notável beleza cênica; proteger e recuperar
recursos naturais e ecossistemas degradados; proporcionar pesquisas
científicas; valorizar sócio- economicamente a diversidade biológica; promover
o turismo ecológico, a educação, a interpretação e recreação ambiental; e
proteger, apoiar e valorizar as populações tradicionais.
29
Infelizmente, deficiências operacionais e institucionais, cujas origens
são comumente políticas e econômicas, têm dificultado ou impedido que as
unidades cumpram os fins para as quais foram estabelecidas (Milano 2001).
Já as diretrizes expostas na Lei são: assegurar a representação de
amostras das diferentes populações, habitats e ecossistemas; assegurar o
envolvimento da sociedade, sobretudo das populações locais, na estruturação,
gestão e desenvolvimento das unidades; buscar, quando possível, a
sustentabilidade econômica das unidades; compatibilizar a criação e gestão
das unidades com a realidade sócio- econômica local; conciliar as
necessidades das populações locais com o uso sustentável dos recursos
naturais, ou garantir meios de subsistência alternativos ou a ajusta
indenização; garantir recursos financeiros para que as unidades possam
atender seus objetivos; buscar conferir autonomia administrativa e financeira
às unidades; e procurar proteger grandes áreas através de um conjunto
integrado de diferentes classes de unidades de conservação.
Pode- se observar que a Lei do SNUC “visa a uma recomposição da
relação do homem com seu meio e não simplesmente a fornecer alguns
instrumentos paliativos ou limitadores da atividade predatória humana”
(Derani 2001: 238).
No capítulo II da Lei também se estabelece a forma de gerência do
Sistema, que é dividida em três níveis: um órgão consultivo e deliberativo,
representado pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama),
responsável por acompanhar a implementação do Sistema; um órgão central,
o Ministério do Meio Ambiente, responsável por coordenar o Sistema; e os
órgãos executores, que são o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (Ibama) ou os órgãos estaduais e municipais,
com a função de implementar o SNUC e administrar as unidades de
conservação.
Dentro do capítulo III da Lei são definidas as diferentes categorias de
unidades de conservação que compõem o SNUC, destacando suas diversas
características, seus objetivos e suas normas de uso do solo e de seus
recursos. Cada modalidade de área protegida vai realçar, em menor ou maior
grau, um dos vários objetivos expressos pela Lei, respeitada a primazia da
finalidade conservacionista. Assim, o SNUC pretende ser um instrumento
30
simultaneamente amplo e integrado, onde diversas categorias de unidades de
conservação contribuem para atingir os objetivos nacionais de conservação
(FVA 1998).
As distintas categorias de unidades são divididas em dois grandes
grupos: as Unidades de Proteção Integral e as Unidades de Uso Sustentável. O
objetivo das Unidades de Proteção Integral é “preservar a natureza, sendo
admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos
casos previstos nesta Lei” (art 7º, § 1º). Onde “uso indireto” é “aquele que não
envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais” (art 2º,
inciso IX). As categorias e as características das unidades dos grupos de
Proteção Integral estão expostas na tabela 1.
Tabela 1: Unidades de Conservação de Proteção Integral.
31
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Categoria Principais Características
EstaçãoEcológica
Objetivo: preservação da natureza e realização de pesquisa científica,esta sujeita às condições e restrições. A visitação pública é proibida,exceto com objetivo educacional.
As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas.
ReservaBiológica
Objetivo: preservação integral da biota e demais atributos naturais e arecuperação de seus ecossistemas alterados. A visitação pública éproibida, exceto com objetivo educacional e a pesquisa científica dependede autorização prévia e está sujeita a condições e restrições
As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas.
ParqueNacional
Objetivo: preservação de ecossistemas naturais de grande relevânciaecológica e beleza cênica, realização de pesquisas científicas (depende daautorização prévia e está sujeita às condições e restrições) edesenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental,recreação e turismo ecológico. A visitação pública é permitida, mas estásujeita a normas e restrições.
As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas.
Monumento Natural
Objetivo: preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande belezacênica. A visitação pública é permitida, mas está sujeita a normas erestrições.
Pode ser constituído por áreas particulares desde que não hajaincompatibilidade com os objetivos da unidade. Havendoincompatibilidade, a propriedade será desapropriada.
Refúgio deVida
Silvestre
Objetivo: proteger ambientes naturais onde se asseguram condições paraa existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local eda fauna residente ou migratória. A visitação pública é permitida, masestá sujeita a normas e restrições e a pesquisa científica depende deautorização prévia e está sujeita às condições e restrições.
Pode ser constituído por áreas particulares desde que não hajaincompatibilidade com os objetivos da unidade. Havendoincompatibilidade, a propriedade será desapropriada.
Já as Unidades de Uso Sustentável têm o objetivo de “compatibilizar a
conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos
naturais” (art 7º, § 2º). As categorias e características das unidades desse
grupo estão expostas na tabela 2.
32
Tabela 2: Unidades de Conservação de Uso Sustentável.
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Categoria Principais Características
Área deProteção
Ambiental (APA)
Área, em geral, extensa, com certo grau de ocupação humana. Objetivo:proteger a diversidade biológica, disciplinar a ocupação e assegurar o usosustentável dos recursos naturais. Pesquisa científica e visitação públicasujeitas a restrições. São categorias indicadas para serem corredoresecológicos e zonas de amortecimento.
É constituída por terras públicas ou privadas. Podem ser estabelecidasnormas e restrições para a utilização de uma propriedade privada.
Área deRelevanteinteresseEcológico
Área, em geral, de pequena extensão, com pouco ou nenhuma ocupaçãohumana. Objetivo: manter os ecossistemas naturais e compatibilizar o usodessas áreas com a conservação.
É constituída por terras públicas ou privadas. Podem ser estabelecidasnormas e restrições para a utilização de uma propriedade privada.
FlorestaNacional
Área com cobertura florestal predominantemente nativa. Objetivo: usosustentável dos recursos e a pesquisa científica enfatizada em métodos deexploração sustentável. Pesquisa e visitação pública são permitidas, massujeitas restrições.
As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas. Éadmitida a permanência de populações tradicionais que a habitam quandode sua criação.
ReservaExtrativis
ta
Área utilizada por populações extrativistas tradicionais. Objetivo: protegeros meios de vida e a cultura das populações tradicionais, e assegurar o usosustentável dos recursos naturais. A caça amadorística ou profissional éproibida. Visitação pública é permitida, se compatível com os interesseslocais, e a pesquisa é incentivada, sujeitando - se a restrições.
As áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas.
Reservade Fauna
Área natural com populações animais adequadas para estudos sobre omanejo econômico sustentável de recursos faunísticos. É proibido oexercício da caça amadorística ou profissional. A visitação pública épermitida desde que compatível com o manejo da unidade.
As áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas.
Reservade
Desenvol- vimentoSustentáv
el
Área com populações tradicionais com o dever de proteger a diversidadebiológica e baseadas na exploração sustentável dos recursos. Objetivo:preservar a natureza e assegurar a reprodução, a melhoria da qualidade devida e a valorização do conhecimento das populações tradicionais. Avisitação pública é permitida, se compatível com os interesses locais. Apesquisa científica voltada à conservação da natureza, à melhor relação daspopulações residentes com seu meio e à educação ambiental é incentivada,sujeitando - se à restrições.
As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas.
ReservaParticular
doPatrimônio Natural
(RPPN)
É uma área privada com o objetivo de conservar a diversidade biológica. Avisitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais e a pesquisacientífica serão permitidas.
Idealismo, incentivos fiscais e perspectivas de bons negócios sustentáveislevam proprietários de terra de todo pais a criarem, em média, 30 unidadesde RPPN por ano, desde 1990, quando o primeiro decreto sobre estasentrou em vigor. Entre 1997 e 2002 esse número passou a quase 50 novasáreas preservadas anualmente (Viveiros 2003b).
As atividades possíveis nas RPPN são: ecoturismo, educação ambiental epesquisa. Ou seja, aquelas características das unidades de proteçãointergal. As RPPN são classificadas como de uso sustentável, pois, no art21º, que trata dessa categoria, o § 3º está vetado, e o seu texto originalcontinha a permissão da prática de atividades extrativistas. Aimpossibilidade de se alterar a estrutura da lei depois dos vetos explicaessa anomalia (Wiedmann 2001).
33
Surge uma definição alternativa (Derani 2001) para as unidades de
conservação: são uma forma alternativa de apropriação social do espaço, além
da urbana e da agrícola, que é o espaço especialmente protegido, onde ou não
há urbanização e agricultura (unidades de proteção integral) ou estas
atividades submetem - se a limites e zoneamentos específicos (unidades de uso
sustentável).
Mesmo considerando que é apenas através de conjuntos de unidades de
diferentes categorias que será possível alcançar mais completamente os
objetivos gerais de conservação, é reconhecido que são aquelas de proteção
integral, por serem mais restritivas, que garantem maior proteção aos
ecossistemas em geral e às espécies raras, ameaçadas e endêmicas (estas
últimas são as espécies peculiares a determinada região). Mas, essas unidades,
por serem consideradas anti - sociais, são as menos entendidas pelas
comunidades leigas, pelos administradores públicos e pelos políticos, e,
portanto, são as menos aceitas (Milano 2001). Números de 2003, já
desatualizados pela crescente criação de novas unidades, apontavam que, dos
cerca de 8,5% de território nacional (72,6 milhões de hectares) em unidades de
conservação federais e estaduais, apenas 2,91% (24,9 milhões de hectares) são
de proteção integral (MMA 2003a).
Existe um grande debate sobre a possibilidade da presença humana nas
unidades de proteção integral. Há os que defendem tal possibilidade, não
vendo nela nenhum risco no equilíbrio dos ecossistemas, e que muitas vezes
acusam esta categoria de anti - social por não permitir a exploração de seus
recursos. Os que defendem que as unidades devem estar livres da ação
humana argumentam que qualquer presença do homem exerce alguma
pressão negativa sobra a biota (Araújo 2001; Schwartzman 2001).
Além das categorias listadas no SNUC, existem outros tipos de área de
preservação que não foram englobadas diretamente pela Lei, mas que,
excepcionalmente, podem integrar o Sistema, como as Áreas de Preservação
Permanente, a Reserva Legal, a Reserva Ecológica, os Monumentos Naturais
Tombados, as Reservas Indígenas e a Reserva da Biosfera.
O capítulo IV da Lei é dedicado aos procedimentos de criação,
implementação e gestão das unidades de conservação, além de tratar do
mecanismo de compensação ambiental. A criação de uma unidade ocorre
34
somente por ato do poder público, e “deve ser precedida de estudos técnicos e
de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os
limites mais adequados para a unidade” (art 22º, § 2º). A consulta pública não
é obrigatória na criação de Estação Ecológica e Reserva Biológica. Vale
ressaltar que a Lei do SNUC não cria as unidades, mas estabelece medidas
para a unificação e ordenamento do procedimento de criação (Derani 2001).
Define- se, ainda, que as “unidades de conservação, exceto Área de
Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural devem possuir
uma zona de amortecimento e, quando apropriado, corredores ecológicos”,
que são assim definidos:
“zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de conservação,
onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições
específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos
sobre a unidade” (Lei nº 9.985, art 2º, inciso XVIII).
“corredores ecológicos: porções de ecossistemas naturais ou
seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam
entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a
dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem
como a manutenção de populações que demandam para sua
sobrevivência áreas com extensão maior do que aquela das unidades
individuais unidade” (Lei nº 9.985, art 2º, inciso XIX).
As zonas de amortecimento, além de ampliarem o espaço físico da
unidade, colaboram na contenção do efeito de borda promovido pela
interferência antrópica no sistema natural, atuando como controladora do
desordenado crescimento urbano e rural (Vio 2001).
Os corredores ecológicos foram criados para contornar os seguintes
problemas: a interrupção do fluxo gênico, pois uma área degradada entre
duas unidades forma uma barreira ecológica; a extinção de espécies, pois a
concorrência pelo mesmo nicho em áreas fragmentadas pode provocar
extinção; além dos processos erosivos (Vio 2001). Populações e processos
ecológicos são mantidos com eficiência maior em habitats interconectados do
que em habitas de ocorrência fragmentada (Bensusan 2001).
35
A gestão das unidades é de responsabilidade do Ibama ou de órgãos
estaduais ou municipais, podendo haver co- gestão entre estes, como no caso
da Floresta Nacional da Tijuca, co- gerida pela Prefeitura Municipal do Rio de
Janeiro e pelo Ibama. Também se permite que as unidades sejam geridas por
organizações da sociedade civil de interesse público com objetivos afins aos
da unidade, se autorizado pelo órgão responsável.
Também no quarto capítulo é destacado que a gestão das unidades de
conservação deve contar com um Plano de Manejo, que, na prática, é a lei
interna da unidade. Este plano é fundamentado nos objetivos gerais da
unidade e estabelece o zoneamento, as normas de uso da área, o manejo de
seus recursos naturais e inclui a implantação das estruturas físicas
necessárias. O plano deve contar com a participação da população local
(embora não tenha sido prevista esta participação em todos os casos) e deve
incluir medidas de integração das unidades com a vida econômica e social das
comunidades vizinhas.
Antes dos anos 80 era relativamente raro o interesse dos
administradores das áreas protegidas pelo entorno social destas. A
transparência e a participação da população local, tradicional, indígena e de
ONGs, resultou em um fator importante para o êxito do manejo e conservação
das unidades (Dourojeanni 2001; Milano 2001).
Ao tratar da gestão financeira das unidades, a Lei estabelece que estas
podem receber recursos ou doações de qualquer natureza, e que estes serão
utilizados exclusivamente na sua implantação, gestão e manutenção.
Ainda no capítulo IV da Lei está previsto um mecanismo de
compensação ambiental que será tratado adiante, em uma seção exclusiva.
Já no capítulo V é determinado que os atos de inobservância as normas
do SNUC ou que danifiquem os atributos naturais e instalações das unidades,
zonas de amortecimento e corredores ecológicos estarão sujeitos às sanções
previstas em lei. Os artigos 39º e 40º da Lei do SNUC alteram a Lei dos Crimes
Contra o Meio Ambiente (nº 9.605/98), seu principal instrumento de proteção
legal, para esta se adaptar às necessidades do SNUC (Lecey 2001).
O sexto capítulo trata de outra modalidade especial de área protegida:
as Reservas da Biosfera. Estas são reconhecidas pelo Programa
36
Intergovernamental "O Homem e a Biosfera" estabelecido pela UNESCO. A Lei
admite que as Reservas da Biosfera possam ser integradas por unidades de
conservação.
O sétimo e último capítulo da Lei dá as últimas disposições. A primeira
delas trata da obrigatoriedade do Poder Público em indenizar e realocar as
populações tradicionais residentes em unidades de conservação nas quais sua
permanência não seja permitida.
Também é estabelecido que do calculo das indenizações referentes à
regularização fundiária das unidades são excluídos: as espécies arbóreas
declaradas imunes de corte pelo Poder Público, as expectativas de ganhos e
lucro cessante, o resultado de cálculo efetuando mediante a operação de juros
compostos e as áreas que não tenham prova de domínio inequívoco e anterior
à criação da unidade. Esse modelo foi desenvolvido para coibir e limitar as
indenizações milionárias.
Ainda nesse capítulo final é definido que as unidades de conservação
serão beneficiadas financeiramente pelo órgão ou empresa responsável pelo
abastecimento de água ou que faça uso de recursos hídricos ou responsável
pela geração e distribuição de energia elétrica, e que tenham essas atividades
beneficiadas pela proteção proporcionada pela unidade.
A importância global da Lei está na definição, uniformização e
consolidação de critérios para o estabelecimento e gestão das unidades de
conservação, possibilitando uma melhor gestão do patrimônio ambiental
brasileiro. Além disso, o SNUC prevê, nesses processos, a aproximação das
comunidades locais e regionais, contribuindo assim para uma melhor gerência
das unidades e propiciando que tais comunidades obtenham os benefícios
diretos e indiretos que decorrem da implementação das mesmas (MMA
2003b).
Outra função do SNUC é possibilitar que se alcance os objetivos
ambientais compreendidos na constituição (Derani 2001), que são:
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida,
impondo - se ao Poder Público e à coletividade o dever de defende - lo
e preserva - lo para as presentes e futuras gerações” (art 225).
37
“definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a
alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vetada
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteção” (art 225, § 1º, inciso III).
II.3 UMA TRISTE REALIDADE.
A Lei do SNUC foi criada para consolidar um sistema nacional de áreas
protegidas composto por unidades de conservação efetivamente funcionais,
com o intuito global de conservação da natureza. É uma resposta recente à
situação precária em que se encontravam muitas unidades, à falta de uma
gestão sistêmica destas e à crescente demanda pelas questões ambientais.
Apesar dos diversos avanços almejados, o ideal de se ter um sistema
integrado ainda está distante de acontecer (Benjamin 2001), e muitas
unidades de conservação continuam em estado precário, sem gerência, plano
de manejo e recursos para se manter.
O descaso político e econômico acaba gerando lacunas funcionais e
institucionais, dificultando e até impedindo que as unidades cumpram os fins
para as quais foram concebidas (Milano 2001). Grande parte dos problemas
enfrentados pelas áreas protegidas se deriva da absoluta falta ou ineficiência
de seu manejo, que, por sua vez, decorre desta falta de prioridade política e
pela indisponibilidade de recursos (Dourojeanni 2001).
Em algumas unidades já implantadas, a ausência de recursos
financeiros para a sua guarda e delimitação física acaba levando o Poder
Público a fechá- las para a visitação e abandoná - las sem nenhuma destinação
ecológica.
Uma avaliação das unidades de conservação federais de proteção
integral, realizada em 1999, portanto anterior a Lei, mostrou que das 86
unidades analisadas, 47 (55%) estavam em situação precária, 32 (37%) foram
38
consideradas como minimamente implementadas e somente 7 unidades (8,4%)
foram classificadas como razoavelmente implementadas (Lemos de Sá e
Ferreira 2000). Além disso, por falta de infra - estrutura para receber os
visitantes devido a dificuldades de ordem financeira, 22 dos 55 parques
nacionais brasileiros (42,3% do total) estão fechados à visitação pública, o que
representa perdas em termos de turismo, preservação e até educação
ambiental. A ainda atual inexistência da infra - estrutura de manutenção e
fiscalização facilita usos inadequados, invasões, moradias irregulares,
atividades econômicas ilegais e degradação ambiental. (Figueiredo e Leuzinger
2001, Viveiros 2003a).
Outro grande desafio do Sistema Nacional de Unidades de Conservação
da Natureza é que, além das dificuldades enfrentadas pelas unidades já
existentes, o Brasil ainda necessitaria criar mais áreas destinadas à proteção
integral de seus recursos naturais. Segundo conclusões do IV Congresso
Internacional de Áreas Protegidas, para que se haja uma efetiva conservação
da biodiversidade, cada bioma deve ter 10% de sua área integralmente
protegida, e muitos de nossos biomas não se enquadram nessa realidade
(MMA 2003a). A criação de unidades de conservação ainda leva em conta
muitos fatores políticos e econômicos, o que, como já dito, dificulta a criação
daquelas unidades de uso mais restritivo, que apesar do grande valor
conservacionista, não tem o apoio popular. A maioria das unidades de
conservação federais e estaduais é de uso mais permissivo, como mostra o
gráfico 1. Caso o SNUC pretenda adotar uma política que garanta a
preservação efetiva da natureza, deveria incentivar mais a criação de áreas
integralmente protegidas. A Caatinga tem apenas 1% de sua área protegida na
forma de unidades de conservação enquanto que o Cerrado possui somente
2%.
39
Território Nacional Coberto Por Unidades de Conservação (UCs)
UCs8,5%
Distribuição das Unidades de Conservação Segundo sua
Categoriausu
sutentavel66% das UCs
(5,59% do território nacional)
proteção integral
34% das UCs (2,91% do território nacional)
Gráfico 1: Proporção do território nacional coberto por unidades de conservação.
Além do desafio em tornar realmente efetivo e funcional o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação, a Lei ainda sofreu críticas relacionadas
a sua redação. Pádua (2001) e Dourojeanni (2001) focaram suas discussões
sobre as Áreas de Proteção Ambiental (APA), que, pela Lei, permitem a posse
de suas terras por particulares. A efetividade da conservação irá, dessa forma,
depender da conscientização desses proprietários. Assim, o manejo desse tipo
de área protegida torna- se muito complexo devido a presença de numerosos
proprietários e usuários, todos com objetivos conflitantes entre eles, e com os
objetivos da própria unidade. Além disso, as APAs, por terem objetivos
amplos e atraentes e por não oneram os cofres públicos (não é necessário
desapropriar), são constantemente criadas, o que poderia dar uma falsa
impressão de que se está aumentando as áreas verdadeiramente protegidas.
Outra categoria que sofreu críticas quanto a sua definição é a Reserva
Extrativista. Milano (2001) considera que essas Reservas teriam pouca eficácia
para a conservação da natureza e para o desenvolvimento e geração de renda
para as populações envolvidas, que seriam seus objetivos principais. Para ele,
a Lei acabou transformou esta categoria em um misto de unidade de
conservação e forma de assentamento rural.
O real objetivo da Reserva de Desenvolvimento Sustentável também
acabou por gerar um debate. Para Figueiredo e Rodrigues (2001), a Lei, ao
caracterizar esta categoria, criou núcleos de educação e pesquisa e não
modelos de núcleos habitacionais econômica e ecologicamente sustentáveis.
II.4 A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SNUC.
Medidas de compensação ambiental (ou compensação ecológica) são
toda forma de indenização de dano potencial ou efetivo, que normalmente
não podem ser mitigáveis, causado por atividades de relevante impacto ao
40
meio ambiente, assim considerado pelo órgão de controle ambiental,
embasado em estudo prévio.
A imposição dessas medidas de compensação ambiental ampara - se
principalmente no princípio do Poluidor Pagador (Couto 2002), o qual impõe o
ônus pelos custos ambientais ao poluidor ou utilizador dos recursos naturais,
ou seja, representa a internalização desses custos. As medidas
compensatórias encontram respaldo em tal princípio pois têm por objetivo
minimizar indiretamente os impactos ambientais inevitáveis de atividades
significativamente poluidoras ou degradadoras mediante imposição de
encargos financeiros ao seu causador.
O artigo 36º da Lei do SNUC trata da compensação ecológica obrigatória
nos “casos de licenciamento ambiental 3 de empreendimentos de significativo
impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente”. A
significância, ou seja, a intensidade do impacto tem “fundamento em estudo
de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA4”. Dessa forma, o EIA
é o instrumento necessário para caracterizar o grau de impacto do
empreendimento.
Nesses casos “o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e
manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral”, sendo
que o “montante de recursos a ser destinado (...) não pode ser inferior a meio
por cento dos custos totais previstos para a implantação do
empreendimento”. O percentual a ser aplicado, que será no mínimo 0,5%, é
“fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto
ambiental causado pelo empreendimento” (a íntegra do texto do artigo 36o
está disponível no anexo 1).
3A Licença Ambiental é um ato administrativo que estabelece as condições, restrições emedidas de controle ambiental que serão obedecidas pelo empreendedor para localizar,instalar, ampliar e operar atividades consideradas ambientalmente degradadores. É umaferramenta de caráter preventivo que visa harmonizar o desenvolvimento sócio- econômicocom a proteção ambiental. Pode ser realizado pelo Ibama ou órgãos estaduais ou municipais,de acordo com o tipo de empreendimento (De Martini Junior e Gusmão 2003). 4A Avaliação de Impactos Ambientais (AIA) é um instrumento obrigatório que dá base àsdecisões de licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental. A AIAvisa a análise dos impactos ocasionados pela instalação, modificação e ampliação de umaatividade, levando em conta suas diversas possibilidades alternativas. Na AIA são utilizados oEstudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório de Impacto sobre o MeioAmbiente (RIMA). O EIA objetiva identificar e avaliar os possíveis impactos de algumaatividade, para se propor medidas para atenuar os impactos negativos e promover osimpactos positivos, enquanto o RIMA apresenta os resultados do EIA em formato conciso eem linguagem popular (Mota 2000; De Martini Junior e Gusmão 2003).
41
Assim, o licenciamento de qualquer empreendimento de significativo
impacto ambiental está condicionado à compensação ecológica.
É também competência do órgão ambiental licenciador “definir as
unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas
apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser
contemplada a criação de novas unidades”, sempre priorizando, conforme
destacado na Lei, as unidades do Grupo de Proteção Integral.
Ainda é definido que nos casos onde “o empreendimento afetar unidade
de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento (...)
só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua
administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de
Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação”.
O Decreto nº 4.340 (de 2002), que regulamentou a Lei do SNUC, também
trata da compensação ambiental, trazendo algumas modificações. A principal
delas é a tipificação dos impactos que serão considerados na definição do
valor do percentual da compensação:
“Para os fins de fixação da compensação ambiental (...), o órgão
ambiental licenciador estabelecerá o grau de impacto a partir dos
estudos ambientais realizados quando do processo de licenciamento
ambiental, sendo considerados os impactos negativos, não mitigáveis
e passíveis de riscos que possam comprometer a qualidade de vida
de uma região ou causar danos aos recursos naturais”.
“Parágrafo único. Os percentuais serão fixados, gradualmente, a
partir de meio por cento dos custos totais previstos (...),
considerando - se a amplitude dos impactos gerados” (Decreto nº
4.340, art 31º).
Portanto, o percentual da compensação será proporcional ao grau de
impacto ambiental , que será determinado embasado nos impactos negativos,
não mitigáveis e passíveis de riscos à qualidade de vida e a integridade dos
recursos naturais, conforme estiver caracterizado no EIA/RIMA.
A Lei e o Decreto fixam o limite mínimo a ser exigido do empreendedor,
mas não estabelecem um teto máximo. Tal falta de balizamento tem gerado
situações onde são cobrados de empreendedores valores de compensação
42
ambiental correspondentes de 2% até, em um caso específico, 17% do custo de
implementação do empreendimento (Couto 2002). Atualmente, o valor tem
girado entre 2% a 3,5% (Oliveira 2003).
O Decreto também estabelece que os empreendimentos implantados
antes de sua edição e operando sem licença ambiental deverão requerer sua
regularização mediante licença de operação corretiva ou retificadora, podendo
ter que fazer a destinação compensatória (essa é a base legal que tem sido
utilizada pelo Parque Nacional da Tijuca para auferir compensação ambiental
de instalações pré- existentes em seu território).
Os gastos dos recursos obtidos pela compensação, conforme
determinou o Decreto, devem obedecer a uma ordem de prioridades, não
podendo ser administrado arbitrariamente. A ordem decrescente de
prioridades é: a regularização fundiária e demarcação das terras; a elaboração,
revisão ou implantação de plano de manejo; aquisição de bens e serviços
necessários à implantação, gestão, monitoramento e proteção da unidade; o
desenvolvimento de estudos para a criação de nova unidade de conservação; e
o desenvolvimento de pesquisas para o manejo da unidade e da área de
amortecimento.
Nos casos das unidades que podem e têm suas terras em posse de
particulares, ou seja, quando a posse não for do Poder Público, os recursos da
compensação somente poderão ser aplicados para: elaboração do Plano de
Manejo ou nas atividades de proteção da unidade; realização das pesquisas
para o manejo da unidade, sendo vedada a aquisição de bens e equipamentos
permanentes; implantação de programas de educação ambiental; e
financiamento de estudos de viabilidade econômica para uso sustentável dos
recursos naturais da unidade.
A compensação ambiental pode ser vista como uma forma de conciliar
o desenvolvimento sócio- econômico (através do empreendimento, que gerará
renda, sendo socialmente desejável) com a preservação ecológica (através da
destinação financeira às unidades), atuando como um instrumento para o
desenvolvimento sustentável. Mas para atingir esses objetivos, é essencial que
não se estabeleça valores de compensação que inviabilizem os projetos
realmente necessários. Ao mesmo tempo, é fundamental que exista um
equilíbrio econômico - ambiental, pois também é inaceitável permitir um
43
desenvolvimento com grande degradação, mesmo acompanhada de
compensação ecológica.
Como a compensação ambiental visa contrapesar os efeitos negativos
de uma atividade, é importante salientar que o empreendedor ainda é
44
Figura 1: Exemplos da aplicação da compens ação ambiental da Lei do SNUC.
(B)Elet rosu l: Linha d e Transm is são Caxias d o Sul- It á
Plan o d e Man ejo d os Parq u es Ap arad os d a Ser ra e Ser ra Gera l.
Cerca d e 1 .000 .000 ,00
Parq u e Es tad u a l d a Ped ra Bran ca
(A)Pro jetos d a Min erad ora Sam arco
Recu p eração d a Reserva Par t icu la r (RPPN) d o Caraça400.000 ,00
Empreendimento Unidade de Conservação beneficiadaCom pens ação Am biental (R$)
(F)Usina Term oelét r ica em Du q u e d e Caxias
Parq u e Es tad u a l d os Três Picos6.000 .000 ,00
(C)Refinar ia Alber to Pasqu alin i
Parq u e Es tad u al Delta d o Jacu í 2 .520 .000 ,00
Parq u e Es t ad u a l d e Itap u ã
Reserva Bio lógica d o Ban had o São Donato
1 .8 00 .000 ,00
1 .8 00 .000 ,00
(G)Duplicação da BR101:
Reserva Ecológica Ilha dos Lobos . Parques Nacionais d e Ap arad os d a Serra, d a Serra
Geral e d e São Joaqu im . Parques Es tad uais da Ser ra do Tabu leiro e d a Guar it a. Reservas
Biológicas Es t aduais Mata Paludosa, d a Serra Geral e d e Osór io. Parques Naturais
Mun icip ais d e Palhoça e d e Maracajá. APAs Municip ais de Ter ra de Areia e d e Osór io
8 .548 .000 ,00
(D)Elet robolt / Socied ad e Flu m in en se d e Energia 4.000 .000 ,00
(E)Trecho oes te d o Rod oanel Már io
Covas
Parq u e d as Nascen tes2 .774.000 ,00
Parq u e Ja ragu á
A d efin ir
1 .570 .000 ,00
2 .8 50 .048 ,00
Es tação Eco lógica d e Itabap oan a2 .000 .000 ,00
Fon tes : A: Cam p an ili (2002). B: Elet ro su l (2003). C: FAEF (2003). D: SEMADUR (2003). E: O Es tad o d e São Pau lo (2003). F: Pen n afo r t (2002). G: Min is tér io d a Defesa e Min is t ér io d os Transp or tes (2003).
responsável por minimizar seus impactos ambientais, independentemente da
obrigatoriedade de se pagar a compensação.
No SNUC, a compensação ecológica viabiliza um mecanismo de
financiamento para a criação e manutenção de unidades. Como grande parte
dos problemas enfrentados por estas é derivado da indisponibilidade de
recursos (Dourojeanni 2001), este instrumento de captação financeira torna -
se muito atraente.
Exemplos da aplicação da compensação ambiental, mostrando os
empreendimentos envolvidos, os valores destinados e as unidades de
conservação beneficiadas estão plotados na figura 1. Esses valores (da figura
1) tornam - se extremamente atraentes quando observamos que, no Brasil, o
orçamento para as áreas protegidas federais chegou a ser somente cerca de
U$ 4 milhões em 1992 (Dourojeanni 2001) e que, ainda hoje, muitas unidades
passam por grandes dificuldades financeiras.
Esses exemplos também são sedutores quando comparados com a verba
repassada pelo Ibama a algumas unidades de conservação. O Parque Nacional
de Itatiaia recebeu R$ 645.200,00 em 2002. Já o Parque Nacional da Serra da
Bocaina obteve R$ 25.030,00 nos cinco primeiros meses de 2003. Para o
mesmo período, a APA do Cairuçu e a Estação Ecológica Tamoios receberam,
respectivamente, R$ 21.930,00 e R$ 17.403,00. Nota- se, que esses valores são
muito menores que os repassados pela compensação ambiental (Coelho 2003).
II.4.1 Nem tudo são flores na compensação ambiental.
O artigo 36 o da Lei do SNUC vem sofrendo diversas críticas,
principalmente daqueles ambientalistas mais conservadores. Por se tratar de
um instrumento econômico para tratar de questões ambientais (também
associadas a valores éticos, morais e afetivos), a compensação é julgada
imprópria sobre o argumento de que não se pode atribuir um preço para a
natureza.
Contra essa linha de raciocínio, Dourojeanni (2001) enxerga que a
conservação da natureza só será atingida e entendida pela sociedade quando
45
esta reconhecer, em termos econômicos, o valor dos serviços e externalidades
ambientais geradas pelos ecossistemas naturais.
Outra questão que gera discordâncias é o eventual caráter tributário de
que estaria revestida a compensação ambiental. A caracterização da
compensação como taxa ou imposto poderia implicar na identificação de
irregularidades passíveis de questionamentos quanto à sua
constitucionalidade (Diaféria e Machado 2003).
A Lei e o Decreto, além de não definirem um valor máximo a ser
aplicado na compensação, também não estabeleceram uma metodologia
padrão para ser utilizada no calculo desta. Como resultado, os valores
estipulados para a compensação são arbitrários, não padronizados e ainda
podem alcançar valores ilimitados. Para contornar este problema, deverá ser
lançada uma metodologia para o procedimento de valoração da compensação
ambiental embasada em uma técnica aplicada pelo Ibama, no qual os
percentuais variam entre 0,5% e 5% (Oliveira 2003).
Outras preocupações que podem surgir estão relacionadas com
comportamentos ilícitos ou ilegítimos. A primeira, que pode ser parcialmente
contornada pela formulação da metodologia padronizada , é a possibilidade de
negociações escusas entre o empreendedor e o responsável pela determinação
da percentagem.
Um outro problema seria tornar a compensação um incentivo ao
licenciamento de empreendimentos altamente degradadores, mas que
destinariam compensações muito atraentes para unidades. De fato,
ambientalistas estão criticando duramente o artigo que trata da compensação
ambiental por este estar propiciando o licenciamento de atividades altamente
degradadoras em troca de compensações. A compensação sendo um incentivo
ao licenciamento de atividades degradadoras passa pelo fato de que tanto o
processo de licenciamento quanto as unidades de conservação podem ser de
responsabilidade de um mesmo órgão (Ibama ou o órgão ambiental estadual).
Dessa forma, a compensação será definida e destinada à mesma instituição.
Um sistema mais eficiente teria essas duas etapas (estabelecimento da
compensação e a doação) geridas por diferentes órgãos.
46
No dia 19 de Janeiro de 2004, o Ibama, através da portaria nº 7, criou a
Câmara de Compensação Ambiental visando garantir os debates, discussões e
subsídios técnicos para as questões relacionadas à compensação. A esta
Câmara é atribuída a decisão sobre critérios quanto à gradação de impactos
ambientais e possíveis pedidos revisões destes, bem como os procedimentos
administrativos e financeiros para a execução da compensação e a proposição
de aplicação dos recursos oriundos dela (Agência Brasil 2004). Esta portaria
surge como uma possibilidade de se reverter, através de estudos e discussões,
os problemas anteriormente discutidos.
47
III. AQUI SE FAZ, AQUI SE PAGA.
A compensação ambiental estabelecida na Lei do SNUC foi criada para
dar suporte financeiro ao Sistema Nacional de Unidades de Conservação,
sendo uma contrapar tida aos danos de determinados empreendimentos. Com
intuito de estimar o quanto significativo poderá ser esse suporte, pode- se
realizar simulações onde a compensação ambiental é aplicada sobre
determinada base de investimentos (que representam os empreendimentos).
Esse procedimento será realizado considerando os empreendimentos do Plano
Plurianual 2004- 2007 e, adiante, no total da formação bruta de capital fixo de
2001.
III.1 A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL APLICADA NO PPA 2004 - 2007.
O mecanismo de compensação tratado pelo artigo 36º da Lei do SNUC
foi elaborado de forma a abranger todos aqueles empreendimentos
considerados de significativo impacto ambiental, sejam estes de caráter
privado ou público. Assim, os projetos de infra- estrutura previstos no Plano
Plurianual (PPA) 2004- 2007 do Governo Lula também estão sujeitos a realizar
a compensação ecológica caso, através do EIA/RIMA, sejam considerados
significativamente impactantes ao meio ambiente.
O PPA é um mecanismo de planejamento econômico governamental
estabelecido pela Constituição Federal de 1988. É obrigatório e elaborado a
cada quatro anos. Ele expressa a estratégia de médio prazo do Governo
Federal e define, em grandes números, a alocação dos recursos dos
Orçamentos da União para os próximos quatro anos. A vigência do PPA
inicia- se no segundo ano do mandato presidencial e finda no primeiro ano do
mandato seguinte.
Vale destacar a importância do setor privado na concretização dos
programas previstos no PPA. Os pesados investimentos exigidos por um
48
projeto de desenvolvimento de um país e as restrições fiscais existentes
tornam de fundamental importância a formação de parcerias com o setor
privado para se atingir os objetivos estimados. Assim, vem assumindo
importância crescente o modelo de Parceria Público- Privada, que utiliza a
colaboração entre os setores público e privado para viabilizar projetos de
infra - estrutura e a prestação de serviços de interesse público (MP 2002).
O Governo Lula elaborou seu PPA, com duração entre 2004 e 2007
(alguns projetos podem ser concluídos após 2007), e o intitulou “Plano Brasil
de Todos”. Ainda na fase de construção do Plano, foram anunciados os seus
principais objetivos de longo prazo: inclusão social e desconcentração de
renda com vigoroso crescimento do produto e do emprego; crescimento
ambientalmente sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado
pelo mercado de consumo de massa, por investimentos, e por elevação da
produtividade; redução da vulnerabilidade externa por meio da expansão das
atividades competitivas que viabilizam esse crescimento sustentado; e
fortalecimento da cidadania e da democracia (MP 2003).
Quando o Projeto de Lei do PPA foi apresentado, os resultados
esperados foram destacados: a expansão das taxas de crescimento do PIB,
acumulando 18,1% até 2007; a consolidação da estabilidade, com a taxa de
inflação anual (IPCA) de 9,1% em 2003 indo para 4% em 2007; e a criação 7,8
milhões de postos de trabalho (MP 2003).
Para se alcançar essas metas, um grande montante de recursos foi
destinado aos programas do PPA, totalizando R$ 1,85 trilhão. Desse total,
73,63% viriam dos orçamentos fiscais e da seguridade social; 10,49% de
agências oficiais de crédito (BNDES, CAIXA, Banco do Brasil e outros); 7,71%
seriam provenientes de investimentos estatais; 4,23% de Fundos (FGTS, FAT e
outros); 2,97% viriam de parcerias; e 0,97% seria financiado por outras fontes
(MP 2003).
O lançamento do Projeto de Lei do PPA veio acompanhado de uma
“Lista de Projetos de Infra- estrutura”, que contêm as principais obras infra -
estruturais dos Ministérios dos Transpor tes, das Minas e Energia, da
Integração Nacional, da Defesa e das Cidades. Analisando essa lista, pode- se
identificar quais desses projetos poderão ser enquadrados pelo mecanismo de
compensação ambiental previsto na Lei do SNUC (tabelas 3 a 7). Essa
49
identificação foi feita utilizando - se como base comparativa uma listagem
exemplificativa de empreendimentos causadores de significativo impacto
ambiental (disponível no anexo 2). A partir dessa análise comparativa criou- se
dois cenários para a identificação dos empreendimentos que seriam obrigados
por lei a fazer a contrapar tida ambiental (mais detalhes sobre os dois cenários
estão disponíveis no anexo 2):
• cenário restrito: este cenário englobou principalmente a
construção (novos projetos) daqueles empreendimentos
definidos na lista exemplificativa.
• cenário amplo: este cenário engloba os empreendimentos
definidos no cenário restrito, somados a projetos de
ampliação de capacidade de empreendimentos contidos na
lista (que teoricamente aumentariam os impactos
negativos), além de outros projetos que podem ser
considerados de alto impacto ambiental.
Tabela 3: Projetos de infra- estrutura do Ministério dos Transportes – Cenários restrito eamplo.
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES
Projetos incluídos no CENÁRIO RESTRITO Região / UFCusto /R
$milhões
Construção de Trecho Rodoviário na BR- 230 Lábrea – Humaitá AM 120Construção de Trecho Rodoviário na BR - 230, Marabá - Itaituba PA 330Construção de Trecho Rodoviário na BR- 364, Sena Madureira- Rio Liberdade AC 304Construção de Trecho Rodoviário na BR- 317, Rio Branco- Boca do Acre AC 79Conclusão Trecho Rodoviário na BR- 401, Bonfim- Normandia RR 35Construção de Trecho Rodoviário na BR- 156, Ferreira Gomes – Oiapoque AP 250Reconstrução da BR- 319/AM/RO, Porto Velho (RO) – Manaus (AM) AM/RO 249Construção do Trecho Rodoviário da BR- 163 – Santa Helena – Divisa MT/PA –Santarém
MT/PA 760
Construção da Ferrovia Norte - Sul, trecho Estreito – Darcinópolis TO 84Construção da Eclusa de Lajeado TO 250Construção da Eclusa de Tucuruí PA 340Construção de Trecho Rodoviário na BR 020, São Raimundo Nonato –Picos PI 51Construção de Trecho Rodoviário na BR- 330, Divisa MA/PI – Bom Jesus PI 110Construção de Trecho Rodoviário na BR- 116/BA, Euclides da Cunha– Ibó BA/PE 25Construção de Trecho Rodoviário na BR 135/BA, Barreira- Divisa PI/ /BA BA 23Continuação do Trecho Rodoviário na BR- 135, São Desidério - Correntina BA 110Construção do Trecho Ferroviário Estreito – Balsas MA 480Construção da Ferrovia Transnordestina, Ramal do Gesso PE 240Construção da Ferrovia Transnordestina, Trecho Petrolina – Missão Velha PE/CE 923Construção do contorno ferroviário de São Félix BA 40Construção da BR- 493, Arco Rodoviário Metropolitano (Porto de Sepetiba – BR- 040) RJ 250Construção do Rodoanel Metropolitano de São Paulo – Trecho Sul SP 369Construção do Anel Ferroviário de SP- FERROANEL- Tramo Norte RJ/SP 200Construção na BR- 282: Florianópolis – fronteira com a Argentina SC 72Construção Contorno Ferroviário de Curitiba PR 100Construção da Variante Ferroviária Ipiranga – Guarapuava PR 220Construção de Trecho Rodoviário na BR- 364, Diamantino – Sapezal –Comodoro MT 297Construção do Trecho Ferroviário Alto Taquari (MT) – Rondonópolis (MT) MT 400Trem Turístico do Pantanal MS 200
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 7.151
50
Projetos acrescentados ao CENÁRIO AMPLO Região / UFCusto /R
$milhões
Duplicação de Trecho Rodoviário na BR 116, Fortaleza – Pacajus CE 80Duplicação de Trecho Rodoviário na BR 101, Natal – Divisa AL/SE RN/PB/PE/AL 1.100Duplicação de Trecho Rodoviário na BR 101, – Divisa AL/SE – Entroncamento BR-324 (BA)
SE/BA 880
Duplicação de Trecho Rodoviário na BR 230, João Pessoa – Campina Grande PB 37Duplicação de Trecho Rodoviário na BR- 232, Recife – Caruaru – São Caetano PE 53Recuperação e Ampliação do Porto de Itaqui MA 160Conclusão do Porto de Suape- Etapa I PE 54Recuperação do terminal Salineiro de Areia Branca RN 58Melhoramentos do canal de navegação da Hidrovia do rio São Francisco. BA/MG 25Duplicação de Trecho Rodoviário na BR 381, Belo Horizonte – São Paulo MG/SP 288Adequação de Trecho Rodoviário na BR- 381, Belo Horizonte - Governador Valadares MG 240Adequação de Trecho Rodoviário da BR- 050, Divisa GO/MG – Divisa MG/SP MG 100Adequação de Trecho Rodoviário na BR- 101, Santa Cruz – Itacuruçá RJ 95Duplicação de Trecho Rodoviário na BR- 116, Regis Bittencourt SP 158Melhoramentos da Infraestrutura Portuária – Porto de Sepetiba RJ 80Adequação do Complexo Viário do Porto de Santos SP 560Duplicação de Trecho Rodoviário na BR- 101, Palhoça – Osório SC/RS 820Adequação de Trecho Rodoviário na BR- 470, Navegantes – Blumenal – Indaial SC 139Adequação de Trecho Rodoviário na BR- 392, Rio Grande – Pelotas RS 140Ampliação do Cais do Porto de Paranaguá PR 180Ampliação do Cais do Porto de São Francisco do Sul SC 9Ampliação dos Molhes do Porto de Rio Grande RS 140Duplicação do Trecho Rodoviário na BR 060, Taguatinga - Anápolis DF/GO 190Adequação de Trecho Rodoviário na BR 153, Aparecida de Goiânia – Itumbiara GO 150
TOTAL - CENÁRIO AMPLO (engloba o total do cenário restrito)12.88
7
Projetos não considerados Região / UFCusto /R
$milhões
Construção de Ponte Binacional sobre o Rio Acre AC 30Construção Ponte sobre o Rio Oiapoque: Interligação Amapá- Guiana Francesa AP 33Obras complementares na Hidrovia Tietê- Paraná SP/PR/MS 24
51
Tabela 4: Projetos de infra- estrutura do Ministério de Minas e Energia – Cenários restrito eamplo.
MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA
Projetos incluídos no CENÁRIO RESTRITO Região / UFCusto /R$milhões
Usina Hidroelétrica Peixe Angical – 452 MW TO 1.225Usina Hidroelétrica Tucuruí – 4.125 MW PA 1.554Linha de Transmissão Jaurú (MT)- Vilhena (RO)- Ji Paraná (RO) - 230KV MT/RO 523Linha de Transmissão Tucuruí – Macapá – Manaus – 500 kv PA/AP/AM 4.210Linha de Transmissão Imperatriz–Samambaia – 500 kv MA/TO/GO/DF 1.300Linha de Transmissão Miracema – Imperatriz – 500 kv TO/MA 287Linha de Transmissão Marabá – Açailândia – 500kv PA/MA 197Construção do Gasoduto Urucu (AM) – Porto Velho (RO) AM 930Construção do Gasoduto Coari – Manaus AM 1.213Usina Hidroelétrica Pedra do Cavalo – 160 MW BA 157Usina Termoelétrica Camaçari – 350 MW BA 568Usina Termoelétrica Termoaçu – 325 MW RN 900Usina Termoelétrica Termoceará – 270 MW CE 457Linha de Transmissão Teresina II / Sobral III / Fortaleza II – 500 KV CE 550Linha de Transmissão Angelin – Campina Grande – 230 KV PE/ PB 154Linha de Transmissão Colinas – Sobradinho (Norte/Nordeste) – 500 KV TO/ BA 975Linha de Transmissão Camaçarí (BA)- Sapeaçu (BA)- 500 KV BA 110Construção do Gasoduto de Integração Sudeste - Nordeste BA 2.427Ampliação da malha Nordeste (gasoduto) 2.310Usina Hidroelétrica Capim Branco I –240 MW MG 275Usina Hidroelétrica Capim Branco II – 210 MW MG 299Usina Hidroelétrica Aimorés - 330 MW MG 371Usina Hidroelétrica Irapé – 360 MW MG 920Usina Termoelétrica – Norte Fluminense – 778 MW RJ 1.175Usina Termoelétrica – Termorio – 1036 MW RJ 2.002Linha de Transmissão Montes Claros II– Irapé– 345 KV MG 116Linha de Transmissão Cachoeira Paulista – Adrianópolis (3º Circuito) SP/RJ 133Linha de Transmissão Ouro Preto II/Vitória ES 127Linha de Transmissão Tijuco Preto – Cachoeira Paulista - 500 KV SP 136Linha de Transmissão Utitinga – Juiz de Fora – 345 KV MG 62Gasoduto Campinas - Rio de Janeiro SP/ RJ 1.197Gasoduto Cacimbas Vitória ES 202Usina Hidroelétrica Barra Grande – 690 MW RS/SC 1.281Usina Hidroelétrica Campos Novos – 880 MW SC 1.233Usina Hidroelétrica Itaipu – 1400 MW PR 600Linha de Transmissão Londrina – Assis – Araraquara - 500 KV PR/SP 432Linha de Transmissão Salto Santiago–Ivaiporã–Cascavel Oeste – 500 KV PR 551Linha de Transmissão Campos Novos – Blumenau – 500 KV SC 270Linha de Transmissão Ivaiporã – Londrina (2º Circuito) – 500 KV PR 87Linha de Transmissão Cascavel – Foz do Iguacú – 230 KV PR 55Construção do Gasoduto Uruguaiana – Porto Alegre RS 750Usina Hidroelétrica Couto Magalhães – 150 MW MT 280Usina Hidroelétrica Ponte de Pedra – 176 MW MT 259Usina Hidroelétrica Corumbá – IV – 127 MW GO 321Usina Hidroelétrica Salto – 107 MW GO 195Usina Hidroelétrica Serra do Facão – 212 MW GO 550Linha de Transmissão Rondonópolis–Coxipó–Cuiabá: 230 KV MT 153Linha de Transmissão P. Primavera – Dourados – 230 KM MS 59Linha de Transmissão Cuiabá – Ribeirãozinho – Itumbiara – 500 KV MT 580Linha de Transmissão Cachoeira Alta – São Simão – 500 KV GO 111
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 34.829
Projetos acrescentados ao CENÁRIO AMPLO Região / UFCusto /R$milhões
Universalização dos serviços de energia elétrica (inclui eletrificação rural)AC/AM/AP/PA/TO/RO/
RR 1.734
Universalização dos serviços de energia elétrica (inclui eletrificação rural)PB/PI/PE/CE/MA/RN/SE
/ BA/AL 2.644
Universalização dos serviços de energia elétrica (inclui eletrificação rural) SP/RJ/MG/ES 757Universalização dos serviços de energia elétrica (inclui eletrificação rural) PR/SC/RS 562Universalização dos serviços de energia elétrica (inclui eletrificação rural) MS/MT/GO 503Implantação de modais para transporte de gás natural - Região Centro - Oeste GO/DF 1.765
TOTAL - CENÁRIO AMPLO (engloba o total do cenário restrito) 42.794
52
Tabela 5 : Projetos de infra- estrutura do Ministério da Integração – Cenários restrito e amplo.
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO
Projetos incluídos no CENÁRIO RESTRITO Região / UFCusto /R$milhões
Continuação da construção da Barragem do Estreito PI 5,9Construção da Barragem poço do Marruá PI 73Construção da Barragem Arneiróz II CE 5,3Construção da Adutora Jucazinho PE 19,5Construção da Adutora do Oeste PE 113,5Construção da Adutora do Congo PB 9,6Construção Sistema Adutor Feijão – 3ª Etapa BA 10,1Construção do Sistema Adutor Padrão Central BA 4,8Construção do Sistema Adutor Planalto / Barra do Choça BA 7,5Construção do Sistema Integrado de Abastecimento de Santana BA 16,4Construção do Sistema Adutor Graça/Pacujá /Mucambo CE 6,4Construção do Sistema Adutor Lavras da Mangabeira CE 2,4Construção do Sistema Adutor Serra do Félix CE 1,7Construção do sistema Adutor Pires Ferreira CE 1,6Construção do Sistema Adutor Catarina CE 2,3Construção do sistema Adutor Catunda CE 0,5Construção do sistema Adutor Gavião / Pecém CE 46,1Construção do Sistema Adutor Luiz Gonzaga PE 13,1Construção da Adutora do Garrincho PI 17,7Construção da Adutora de Bocaina PI 11Construção do Sistema Adutor Serra de Santana – 2ª Etapa RN 16,5Construção do Sistema Adutor do Agreste SE 10,5Construção do Sistema Adutor do Piauitinga SE 9,8Perímetro de Irrigação Araras Norte CE 6,9Perímetro de Irrigação Jaguaribe - Apodi CE 6,8Perímetro de Irrigação Tabuleiro de Russas – 1ª Etapa PI 15,5Perímetro de Irrigação Baixo Acaraú – 1ª Etapa CE 104Perímetro de Irrigação Platôs de Guadalupe – 1ª etapa PI 7,5Perímetro de Irrigação Tabuleiro de São Bernardo MA 110,8Perímetro de Irrigação Várzeas de Sousa PB 37,5Perímetro de Irrigação Jacaré –Curituba SE 28,8Perímetro de Irrigação Pontal PE 140,01Construção da Barragem Berizal MG 33,3Construção do Sistema de Abastecimento Diamantina MG 2,8Construção do Sistema de Abastecimento São Francisco e Jequitinhonha MG 17,2Construção do Sistema de Abastecimento Araçuaí MG 13,2Construção da Adutora São Bento SC 2Perímetro de Irrigação Jaíba – 1ª Etapa MG 20Obras de Drenagem Canalização do Córrego Bandeira MS 19,5Construção da Barragem do Córrego João Leite GO 40,6Perímetro de Irrigação Luiz Alves GO 103Perímetro de Irrigação Três Barras GO 10,3Perímetro de Irrigação Flores de Goiás GO 203Perímetro de Irrigação PINAR MT 11,5Perímetro de Irrigação Propertins TO 250,3Perímetro de Irrigação São João TO 143,9
Perímetro de Irrigação Sampaio TO 14,03
Perímetro de Irrigação Javaés TO 200Integração de Bacias Hidrográficas (São Francisco)
Integração de Bacias Hidrográficas Sub- totalPE/CE/PB/RN/PI/
BA/TO/MA/SE/MG/GO
2.735
Revitalização Sub- total MG/BA 573Canais e Perímetros Irrigados SE/PE/AL/BA 1.381
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 6.637
Projetos acrescentados ao CENÁRIO AMPLO Região / UF Custo /R$milhões
Conclusão da Barragem Castanhão e obras complementares CE 82Implantação de Poços Públicos CE 7,2Dessalinização de Poços Públicos Nordeste e CE 7,8Recuperação do Sifão Umburanas CE 3Recuperação e automação dos Sistemas Integrados Alto Sertão e Sertaneja SE 49,9
TOTAL - CENÁRIO AMPLO (engloba o total do cenário restrito) 6.787
53
Tabela 6: Projetos de infra- estrutura do Ministério da Defesa – Cenários restrito e amplo.
MINISTÉRIO DA DEFESA
Projetos incluídos no CENÁRIO RESTRITO Região/ UF
Custo /R$milhões
Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Implantação do canal de drenagem SP 11
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 11
Projetos acrescentados ao CENÁRIO AMPLO Região/ UF
Custo /R$milhões
Aeroporto Afonso Pena: Construção da 3ª Pista PR 120Aeroporto de Navegantes: Construção da nova pista de pouso com balizamento luminoso SC 10Aeroporto de Navegantes: Construção do Novo Terminal de Passageiros, Terminal de Cargas ePátio
SC 18
Aeroporto de Florianópolis: Construção do Novo Complexo Terminal SC 100Aeroporto da Pampulha: Adequação e ampliação do terminal de Passageiros e áreaadministrativa
MG 37
Aeroporto de Uberlândia: construção da 1ª etapa do Terminal de Passageiros, Terminal deCargas, Pátio e ampliação e reforço da pista e intermodal
MG 46
Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Construção da 3ª Pista – Projeto e Obra SP 90Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Construção do terminal de Passageiros 3 SP 498Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Implantação da Terraplanagem e ampliaçãodo Pátio Remoto
SP 111
Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Implantação de pátio de aeronaves TPS- 3 SP 70Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Terraplanagem do sistema de pistas SP 246Aeroporto de Viracopos: Implantação das obras de infra- estrutura e edificação do 1º módulo doTerminal de Passageiros
SP 50
Aeroporto de Viracopos.: Desapropriação de bens imóveis para a ampliação do Aeroporto SP 48Aeroporto de Vitória: Construção dos novos Terminais de Passageiros, TWR, CUT e Sistema dePista 01- 19
ES 273
Ampliação do Aeródromo de Carauari AM 18Ampliação do Aeródromo de São Gabriel da Cachoeira AM 3Ampliação do Aeródromo de Eirunepé AM 10Ampliação do Aeródromo do Ipiranga AM 6Ampliação do Aeródromo do Estirão do Equador AM 11Ampliação do Aeródromo de Cachimbo PA 3Ampliação do Aeroporto de Ji- Paraná1 RO 5Ampliação do Aeródromo de Forte Príncipe da Beira RO 11Ampliação do Aeródromo de Assis Brasil RO 6Ampliação do Aeroporto de Boa Vista RR 2Ampliação do Aeródromo de Surucucu RR 14Ampliação do Aeródromo de Normandia RR 8Aeroporto de Macapá: Construção do Novo Terminal de Passageiros AP 86Aeroporto de Santarém: Construção da Infra- estrutura e Obras Complementares PA 11Aeroporto Santa Genoveva: Construção do Novo Terminal de Passageiros, pátio deestacionamento de aeronaves, pistas de taxiamento, estacionamento público de veículos, acessoviário, edificações de apoio
GO 208
Aeroporto Marechal Rondon: Reforço e ampliação em 200 m da pista de pouso e decolagem;construção de pista de rolagem ligando o novo pátio de estacionamento, setor norte à cabeceirada pista 17 e obras complementares
MT 20
Aeroporto Presidente Castro Pinto: Obras e serviços de reforma e ampliação do Terminal dePassageiros e reforço da pista de pouso 16/34, das pistas de taxiamento e dos pátios deestacionamento de aeronaves.
PB 24
TOTAL - CENÁRIO AMPLO (engloba o total do cenário restrito) 2.174
Projetos não considerados Região/ UF
Custo /R$milhões
Aeroporto Afonso Pena: Adequação do novo lay out - 1ª fase PR 12Aeroporto Afonso Pena: Execução do edifício Garagem PR 18Aeroporto Afonso Pena: Obras Complementares PR 26Aeroporto Salgado Filho: Ampliação da pista de pouso 11/29 de 2.250m X 42m para 3.000m X45m
RS 11
Aeroporto Salgado Filho: Obras Complementares RS 47Aeroporto de Navegantes: Obras Complementares SC 8Aeroporto de Florianópolis: Desapropriação de bens imóveis necessários à implantação do NovoComplexo Terminal
SC 10
Aeroporto de Florianópolis: Obras Complementares SC 17Aeroporto da Pampulha: Obras Complementares MG 13Aeroporto de Uberlândia: Projeto e orçamentos de ampliação e reforma do Aeroporto MG 30Aeroporto de Uberlândia: Obras Complementares MG 8Aeroporto de Confins: Obras Complementares MG 24Aeroporto Internacional Tom Jobim: Obras Complementares RJ 55Aeroporto Santos Dumont: Ampliação e reforma do Terminal de Passageiros RJ 216Aeroporto Santos Dumont: Fiscalização das obras de ampliação e reforma RJ 12Aeroporto Santos Dumont: Construção do Edifício Garagem RJ 10
54
Aeroporto Santos Dumont: Obras Complementares RJ 4Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Implantação do Edifício Administra tivo e TWR SP 45Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Recapeamento de duas Pistas, incluindo obrade luminária do sistema de balizamento
SP 12
Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: desapropriação de área para implantação daterceira pista de pouso
SP 91
Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Implantação do sistema de inspeção debagagens
SP 30
Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Fiscalização das obras SP 10Aeroporto Internacional de São Paulo- Guarulhos: Obras Complementares SP 126Aeroporto de Viracopos: Implantação do Edifício Administrativo e anexos do Terminal decargas
SP 6
Aeroporto de Viracopos: Implantação da complementação da pista de táxi “D”, “RUN- UP”, via deserviço lado aéreo e canais 3 e 4, pátio de rampa e sinalização horizontal das pistas e pátio
SP 12
Aeroporto de Viracopos.: Implantação do terminal de Cargas - Importação SP 12Aeroporto de Viracopos.: Implantação do Terminal de Cargas Courrier SP 12Aeroporto de Viracopos.: Ampliação do pátio de estacionamento de aeronaves em 3 posições SP 9Aeroporto de Viracopos.: Obras Complementares SP 57Aeroporto de Congonhas: Reforma, adequação e modernização do sistema terminal depassageiros
SP 21
Aeroporto de Congonhas: Implantação do Centro de Manutenção SP 13Aeroporto de Congonhas: Substituição do pavimento rígido do pátio de aeronaves SP 18Aeroporto de Congonhas: Obras Complementares SP 7Aeroporto de Vitória: Fiscalização das obras de construção e obras complementares ES 12Aeroporto de Macapá: Obras Complementares AP 3Aeroporto Internacional Eduardo Gomes – Manaus: Obras Complementares AM 36Aeroporto Internacional de Belém: Obras Complementares PA 17Aeroporto Santa Genoveva: Saídas rápidas e pistas de táxi do novo Terminal de Passageiros GO 40Aeroporto Santa Genoveva: Obras complementares GO 11Aeroporto Presidente Castro Pinto: Obras complementares PB 10Aeroporto Internacional dos Guararapes: Obras Complementares PE 21Aeroporto Campo dos Palmares - Maceió: Obras complementares AL 4Aeroporto Internacional de Salvador: Obras Complementares BA 13Aeroporto Internacional Pinto Martins – Fortaleza: Construção do Terminal de Cargas e obrascomplementares
CE 19
Aeroporto Internacional Augusto Severo – Natal: Obras Complementares RN 6
55
Tabela 7: Projetos de infra- estrutura do Ministério das Cidades – Cenários restrito e amplo.
MINISTÉRIO DAS CIDADES
Projetos incluídos no CENÁRIO RESTRITOCusto /R$milhões
Saneamento Ambiental Urbano 19.733,70Saneamento Rural 390Resíduos Sólidos Urbanos 1.265,50Ações de Saneamento no Semi- árido (CONVIVER) 226,6PAT/Prosanear (Saneamento em Assentamentos Precários) 87,9Drenagem Urbana Sustentável 847,1
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO22.550,8
0
Projetos acrescentados ao CENÁRIO AMPLOCusto /R$milhões
Produção de Moradias: Apoio e Financiamento para Construção e Atendimento Habitacional (Estados,Municípios, pessoas físicas, pessoas jurídicas, COHAB, cooperativas e associações populares)
17.267,80
TOTAL - CENÁRIO AMPLO (engloba o total do cenário restrito)39.818,6
0
Projetos não consideradosCusto /R$milhões
Melhorias Habitacionais: Apoio e Financiamento para Melhoria das Condições de Habitabilidade,Urbanização, Prevenção e Erradicação de Riscos em Assentamentos Precários, e Melhoria da Qualidadee Produtividade do Habitat
4.160,10
Apoio à Modernização Institucional de Municípios 143,2Modernização do Setor de Saneamento (PMSS) 68,3
Agregando os resultados dos cinco ministérios chega- se ao valor total
dos custos dos empreendimentos selecionados para cada um dos cenários.
Estes valores estão expostos na tabela abaixo (tabela 8).
Tabela 8: Custos totais dos projetos – cenários restrito e amplo.
MINISTÉRIOS Custos Totais (R$
MILHÕES)
(projetos que destinarão
compensação)
Ministério dos Transportes - CENÁRIORESTRITO 7.151Ministério dos Transportes - CENÁRIO AMPLO 12.887
Ministério de Minas e Energia - CENÁRIORESTRITO 34.829Ministério de Minas e Energia - CENÁRIOAMPLO 42.794
Ministério da Integração - CENÁRIO RESTRITO 6.636,64Ministério da Integração - CENÁRIO AMPLO 6.786,54
Ministério da Defesa - CENÁRIO RESTRITO 11Ministério da Defesa - CENÁRIO AMPLO 2.174
Ministério das Cidades - CENÁRIO RESTRITO 22.550,8Ministério das Cidades - CENÁRIO AMPLO 39.818,6
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 71.178,44TOTAL - CENÁRIO AMPLO 104.460,14
Com esses valores (total dos custos dos projetos para cada cenário)
pode- se fazer uma estimativa do montante que seria oriundo da
compensação ambiental. Para isso, foram criados três cenários alternativos
56
para os valores da porcentagem aplicados na compensação: 0,5%, que seria o
valor mínimo previsto na Lei do SNUC; e 2% e 3,5%, que são as fronteiras por
onde os valores médios normalmente aplicados têm variado (Oliveira 2003).
Usando essa metodologia chegamos aos valores mostrados no gráfico 2,
lembrando que esses valores são exclusivos para serem investidos em
unidades de conservação.
Gráfico 2: Compensação ambiental aplicada no PPA 2004- 4007
Os valores obtidos são altamente significativos, mesmo o panorama que
prevê menores compensações, que representaria um total de R$ 356 milhões,
até aquele valor obtido no panorama de maior compensação, que seria R$
3.656 milhões (o primeiro panorama simula a aplicação de 0,5% de
compensação no total do cenário restrito e o segundo simula a aplicação de
3,5% no total do cenário amplo).
Esses valores, quando analisados por diferentes óticas, tornam - se
extremamente representativos. Primeiro, pode - se compará - los com o R$ 1,58
bilhão previsto no Projeto da Lei Orçamentária do Governo Federal à Gestão
Ambiental de 2004 . A proporção dos valores adquiridos pela compensação em
relação a este orçamento pode ser visto na tabela 9.
57
0,50%2%
3,50%CENÁRIO RESTRITO
CENÁRIO AMPLO
R$3.656
R$2.089
R$522
R$2.491
R$1.424
R$356R$0
R$500
R$1.000
R$1.500
R$2.000
R$2.500
R$3.000
R$3.500
R$4.000
% aplicada na Compensação Ambiental
Compensação Ambiental da Lei do SNUC aplicada no PPA 2004-2007 (diferentes cenários)
CENÁRIO RESTRITO CENÁRIO AMPLO
tota
l d
a c
om
pe
ns
aç
ão
(R
$ M
ilh
õe
s)
Tabela 9: Compensação ambiental X orçamento previsto àgestão ambiental de 2004.
proporção (%) do valor da compensação ambiental aplicada aoPPA em relação ao orçamento previsto à gestão ambiental de
2004
% da compensação 0,50% 2% 3,50%
CENÁRIO RESTRITO 23% 90% 158%
CENÁRIO AMPLO 33% 132% 231%
Pode- se notar que os resultados obtidos são muito expressivos uma vez
que as compensações superam o valor do orçamento de 2004 em três
panoramas diferentes e são muito significativos nos outros três. Ainda é
primordial destacar que o valor proveniente das compensações será
exclusivamente destinado para as unidades de conservação, enquanto que o
valor destinado à Gestão Ambiental será distribuído entre diferentes áreas do
meio ambiente, incluindo atividades não finais (como o pagamento de pessoal
e dívidas). Isso torna até o panorama de menor compensação bastante
atraente já que ele representa 23% do que será destinado para a administração
ambiental. Além disso, como será visto adiante, o valor efetivamente gasto
pela gestão ambiental é normalmente inferior ao total previsto pelo
orçamento, ou seja, os gastos realmente executados acabam sendo menores
que o previsto. Por outro lado, deve- se também lembrar que nem todas as
compensações serão pagas em 2004, pois os projetos têm diferentes datas
para iniciarem seus empreendimentos e, além disso, o montante a ser
destinado pode ser pago em parcelas anuais.
Em um segundo ponto de vista, pode - se lembrar que o orçamento para
as áreas protegidas federais no Brasil foi de U$ 21 milhões em 1989, passou a
ser somente U$ 4 milhões em 1992, depois voltou a crescer, mas sem
recuperar seus níveis da década anterior, apesar do aumento constante da
superfície protegida (Dourojeanni 2001). Nota- se a brusca diferença entre
esses valores e os que poderão ser obtidos com a compensação ecológica
(convertidos em dólares) mostrados na tabela 10.
Tabela 10: Valores em dólar da compensação.
Valores da compensação emmilhão de dólar americano
(1U$ = 2,95R$ - dia 16/11 /2003)
% aplicada na compensação0,5% 2,0% 3,5%
58
CENÁRIORESTRITO U$121 U$483 U$844
CENÁRIOAMPLO U$177 U$708 U$1.239
Terceiro, considerando que apenas 2,91%5 do território nacional são
cobertos por unidades de conservação de proteção integral (MMA 2003b), o
que representa 24.867.293 hectares, teríamos, no panorama de menor
compensação (0,5% aplicados no cenário restrito) um total de R$ 14,31 por
hectare para serem investidos nas unidades integralmente protegidas,
enquanto que o panorama mais otimista representaria um total de R$ 147,02
por hectare. Isso, se os recursos fossem integralmente e igualmente
distribuídos pelas unidades de proteção integral, que são as que têm
preferência para receber a compensação. A tabela 11 mostra esses valores.
Tabela 11: R$ (oriundos da compensação)distribuídos pela área de unidades de proteção
integral.
R$ por Hectare de Unidades de Proteção
Integral
% aplicada na compensação.0,5% 2% 3,5%
Cenário
Restrito14,31 57,24 100,18
Cenário Amplo 21,00 84,01 147,02
Como exemplos, valores estimados do orçamento federal para o ano de
2003 mostram que o Parque Nacional da Serra da Bocaina terá R$ 0,61 por
hectare, a Área de Proteção Ambiental do Cairuçu terá R$ 1,6 por hectare e a
Estação Ecológica de Tamoios terá R$ 1,94 por hectare. O Parque Nacional de
Itatiaia, que tem maior visitação que os anteriores, teve disponível, em 2002,
cerca de R$ 22,90 Reais por hectare para seus gastos (esses valores
consideram apenas a verba destinada pelo Ibama).
Ainda considerando essas unidades de conservação e suas verbas como
exemplos, a compensação ambiental conseqüente dos investimentos do PPA
poderia financiar o orçamento do Parque Nacional da Tijuca por 96 anos no
panorama de menor compensação e quase 1000 anos no panorama de maior
compensação (para este parque estão sendo consideradas, além da verba
federal, todas as demais fontes de arrecadação, como doações e verbas da
prefeitura); o Parque Nacional de Itatiaia por 551 (panorama de menor
5 A constan te criação de unidades de conservação torna esse número já defasado.
59
compensação) até 5668 anos (panorama de maior compensação); o Parque
Nacional da Serra da Bocaina por quase 6000 (panorama de menor
compensação) e até mais de 60 mil anos; a APA do Cairuçu por mais de 6700
(panorama de menor compensação) até próximo de 70 mil anos (panorama de
maior compensação) e a Estação Ecológica de Tamoios por aproximadamente
8500 (panorama de menor compensação) até mais de 87 mil anos (panorama
de maior compensação) .
Quarto, o valor obtido pode ser uma fonte importante de recursos em
uma época que, mesmo com diversas conquistas nas questões ambientais,
alguns retrocessos ainda acontecem. No Rio de Janeiro, por exemplo, sua
governadora e os deputados estaduais tentam manter na justiça uma emenda
constitucional que reduz em 75% os recursos estaduais do Fundo Estadual de
Conservação Ambiental (Fecam). A verba iria ser desviada para financiar o
pagamento de dívidas do estado com a prefeitura, acarretando em uma perda
de cerca de R$ 400 milhões da receita prevista para 20036 (Gripp 2003; Gripp,
Rocha e Brandão 2003). Além disso, na prática, do total previsto para a Fecam
apenas uma pequena parcela (1,5%) foram efetivamente gastos até novembro
de 2003 (Pessoa 2003).
No cenário nacional, a Lei Orçamentária de 2004 dedicará R$ 1,58
bilhões à Gestão Ambiental, se aprovada pelo Congresso, o que representará o
menor valor desde 2000 e um montante que não cobriria a primeira etapa do
programa de despoluição da Baía de Guanabara (Clemente 2003). Além dessa
verba estar declinando desde 2002, boa parte desse dinheiro acaba sendo
cortado, ou seja, o gasto total na área é sempre menor que o proposto (gráfico
3). A falta da prioridade fica também clara quando, no corte do orçamento de
2003, anunciado em setembro, observa- se que o maior ministério atingido,
em termos proporcionais, foi o Ministério do Meio Ambiente, com um corte de
24% nas suas receitas (Caetano 2003). Essa conjuntura torna muito atraentes
os recursos que podem ser adquiridos por outras fontes.
Gráfico 3: Verbas federais para o meio ambiente . Fonte: Caetano 2003.
6 Os recursos do Fecam são provenientes da arrecadação do estado com royalties do petróleo,e, pela proposta, o fundo, que recebia 20% desse total, receberá apenas 5%.
60
Este relacionamento com a questão ambiental, na verdade, já vem de
anos anteriores. Mesmo com o comprometimento oficial do Governo em
aumentar seus esforços em relação ao meio ambiente, os gastos federias na
área não aumentaram proporcionalmente entre 1993 e 2002, permanecendo
no nível de 0,5% a 1% do orçamento total. Além disso, qualitativamente, pode-
se notar que desses totais, os gastos com dívidas aumentaram
consideravelmente, mostrando que a qualidade dos gastos declinou, com
menos dinheiro sendo investido em atividades fins (Young e Roncisvalle
2002).
Em um quinto ponto de vista, esse montante financeiro que pode ser
destinado às unidades de conservação pode representar a melhoria e até
mesmo a salvação de algumas delas. Isso porque muitas estão em situação
precária, principalmente pela falta de interesse político e financeiro.
Conforme já mencionado, um estudo sobre a situação de funcionamento das
unidades de conservação federais de proteção integral, realizado em 1999
(Lemos de Sá e Ferreira 2000) mostrou que mais da metade das unidades
analisadas estavam em situação precária, outras foram avaliadas como
minimamente implementadas, enquanto que apenas pequena parcela delas foi
considerada como razoavelmente implementada. Em muitas unidades, a
ausência de recursos financeiros para a sua guarda e delimitação física acaba
levando o Poder Público a abandoná - las sem nenhuma destinação ecológica,
abrindo - se as portas até mesmo à sua ocupação irregular (Figeuiredo e
Leuzinger 2001). Devido a dificuldades de ordem econômica, 42,3% dos
parques nacionais brasileiros estão fechados à visitação pública (Viveiros
2003a).
61
Verbas Federias Para o Meio Ambiente
1,737
2,47
2,831
2,239
1,58
1,138
1,902
1,274
0,255 (até julho)
0
1
2
3
2000 2001 2002 2003 2004
Ano
Ver
ba
(R$
Bilh
ões
)
Proposta
Execução
Grande parte dos problemas enfrentados pelas unidades de
conservação se deriva da absoluta falta ou ineficiência do manejo. Por sua
vez, este ocorre diretamente pela falta de prioridade política efetiva e pela
indisponibilidade de recursos par se elaborar e por em prática um plano de
manejo adequado (Dourojeanni 2001).
Em sexto lugar, pode- se dizer que estes recursos, que serão destinados
à preservação da natureza, podem representar uma economia futura, se forem
bem aplicados. Por exemplo, no Paraná, onde só restam 20% das florestas
originais, vão ser gastos R$ 81 milhões para ações destinadas a recomposição
da cobertura vegetal, o que não ocorreria se as áreas do estado estivessem
efetivamente protegidas (Ambiente Brasil 2003b).
Outra contribuição importante desses recursos pode ser a tentativa de
aumentar o total de áreas de proteção integral, uma vez que eles podem ser
destinados à criação de novas unidades. O total de áreas integralmente
protegidas por bioma, no Brasil, ainda é insuficiente para a conservação da
biodiversidade, segundo conclusões do IV Congresso Internacional de Áreas
Protegidas, que definiu um mínimo de 10% de unidades de proteção integral
para cada tipo de bioma (MMA 2003b).
Porém, toda essa compensação financeira só se transformará em
resultados ambientais efetivos se for alocada de forma eficiente. Segundo
Dourojeanni (2001), o Brasil, na América Latina, é o país que mais investe em
áreas protegidas. Porém esse dinheiro é normalmente mal gasto. A solução
desse problema pode estar no cumprimento do Decreto nº 4.340 (que
regulamento a Lei do SNUC) que define que os gastos dos recursos obtidos
pela compensação devem obedecer a uma ordem de prioridades, não podendo
ser administrado arbitrariamente.
A Lista de Projetos de Infra- estrutura é apenas parte de um universo de
investimentos que serão realizados no país entre 2004 e 2007 e que poderão
destinar compensações ecológicas. Assim, uma quantidade ainda maior de
recursos poderá ser designada para o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação nesse período oriundos de outros projetos de empreendimentos .
Esses recursos poderão representar, como visto, uma grande quantidade de
benefícios para o Sistema. Ao mesmo tempo, tais benefícios serão revertidos
62
para a sociedade na medida em que, como visto no capítulo anterior, um meio
ambiente protegido proporciona diversos serviços para os homens.
Vale destacar agora que nem todos esses investimentos em infra -
estrutura serão futuramente realizados. Alguns podem não ser aprovados,
inclusive por questões ambientais, e outros poderão não ter recursos para
serem executados.
III.3 DESENVOLVIMENTO, MEIO AMBIENTE E COMPENSAÇÃO AMBIENTAL.
O exemplo da compensação ecológica aplicada no PPA permite observar
o objetivo principal de uma compensação ambiental: permitir o
desenvolvimento econômico e social, salvaguardando o meio ambiente. Os
projetos de infra- estrutura permitirão que o país cresça e se desenvolva,
permitindo a geração de renda e, conseqüentemente, impactos sociais
positivos. Ao mesmo tempo, muitos causarão grandes impactos ambientais
negativos, o que é socialmente indesejável já que o meio ambiente preservado
traz inúmeros benefícios para a sociedade. Para contrapesar esses aspectos
negativos aparece a compensação ambiental. Com ela, o desenvolvimento
sócio- econômico ocorrerá, e os impactos ambientais, apesar de ocorrerem,
serão, de alguma forma, compensados.
Uma questão importante desse modelo é definir o limite até onde
desenvolvimento econômico e a compensação serão suficientes para abrandar
a degradação que irá ocorrer. Em muitos casos é vantajosa a preservação,
impedindo o empreendimento. Em outros, pode- se permitir que ocorra a
deterioração ambiental, admitindo o empreendimento e estabelecendo a
compensação. Essa questão envolveu os projetos do PPA previstos para a
Amazônia. O Plano concentra grande parcela de suas obras de infra- estrutura
na região, onde cerca de 82 obras de impacto ambiental estão programadas.
Para grupos ligados ao meio ambiente, as obras mais preocupantes são a
hidroelétrica de Belo Monte (Pará) e as duas previstas para o Rio Madeira
(Roraima), o poliduto e o asfaltamento do trecho da BR- 163 (Pará). Entre os
projetos e seus problemas sócio- ambientais estão (Guedes 2003):
63
• as hidroelétricas de Santo Antônio e Jirau, no Rio Madeira, e a
hidrovia dos rios Guaporé - Beni- Alto Madeira poderão favorecer
a expansão da soja sobre a floresta;
• o poliduto da Petrobrás em parceria com a El Paso, no
Amazonas, cortará 520km de floresta na região mais preservada
da Bacia do Purus, onde há populações indígenas ainda não
contatadas;
• o gasoduto de Coari e Manaus pode prejudicar a pesca de
populações ribeirinhas, única atividade de subsistência desses
grupos;
• a linha de transmissão de energia de Tucuruí (Pará) para Manaus
cruza áreas de florestas praticamente intocadas;
• a obra na BR 163 (Cuiabá- Santarém) poderá causar
desmatamento e a ocupação desordenada ao londo to traçado;
• o asfaltamento da BR 319 (Manaus - Porto Velho) abrirá acesso a
áreas florestais praticamente intocadas; e
• a BR 401 (Boa Vista – Normandia - Georgetown) poderá
incentivar a expansão da soja sobre o que ainda resta de floresta
em Roraima.
Mesmo fazendo a compensação financeira, a sociedade pode julgar que
a degradação ambiental é grande o suficiente para ser preferível impedir o
avanço de determinados projetos, mesmo que eles causem outros benefícios.
Dessa forma, alguns desses investimentos podem ser retirados do PPA,
conforme admitido pelo próprio secretário- executivo do Ministério do Meio
Ambiente, Cláudio Langone. Além disso, acredita - se que o governo não
encontrará facilmente parceiros privados para essas empreitadas, pois a
própria iniciativa privada vai escolher projetos com o mínimo de desgaste na
opinião pública (Guedes e Anderson 2003). Por outro lado, o Ministério das
Minas e Energia faz força para que o projeto da hidroelétrica de Belo Monte
seja efetivamente implantado (Marques 2003).
O importante, do ponto de vista da compensação por danos ao meio
ambiente, é que, daqueles projetos que serão implantados e que causarão
64
significativos impactos, a natureza receberá uma contrapar tida. Esta será na
forma de recursos financeiros para serem aplicados em unidades de
conservação, que, a princípio, são territórios onde o meio ambiente deverá
permanecer preservado, beneficiando a mesma sociedade favorecida pelo
desenvolvimento econômico dos empreendimentos em questão.
III.2 ESTIMATIVAS PARA PANORAMAS MAIS AMPLIADOS.
As previsões obtidas na contrapar tida financeira dos empreendimentos
de infra- estrutura do PPA 2004- 2007 mostraram que os valores envolvidos
podem ser altamente significativos. Ampliando o campo de oportunidades,
65
proporção (%) do valor da compensação (aplicada nos investimentos em capital fixo de 2001) em relação ao orçamento executado na
gestão ambiental de 2001
12% 25% 37% 49%49%
98%
147%
196%
344%
258%
172%
86%
0% 20% 40% 60% 80%
0,5%2,0%3,5%
100%
200%
300%
prop
orçã
o (%
) da
com
epns
ação
em
rel
ação
ao
orç
amen
to e
xec
utad
o na
ges
tão
ambi
enta
l de
2001
% aplicada na compensação
% da formação bruta de capital fixo de 2001 que destinariam a compensação
400%
R$934
R$1.867
R$2.801
R$3.734
R$233R$467
R$700R$934
R$6.535
R$4.901
R$3.267
R$0
R$1.634
R$0
R$1.000
R$2.000
R$3.000
R$4.000
R$5.000
R$6.000
R$7.000
% da formação bruta de capital fixo de 2001 que destinariam a compensação
0,5% 2% 3,5%
To
tal
da
co
mp
en
saç
ão
(em
R$
Milh
õe
s)
Previsão de compensação ambiental para diferentes cenários
% aplicada na compensação
0% 20% 40% 60% 80%
Gráfico 4: Compensação ambiental incidindo em diferentes proporções da “formação bruta decapital fixo”
pode- se usar uma metodologia semelhante para fazer uma estimativa do
montante de compensação ambiental anual, saindo da esfera limitada dos
projetos do PPA e englobando os investimentos dos setores privado e público.
Analisando o total de investimentos efetuados a cada ano no território
nacional é possível fazer previsões da quantia que pode ser destinada às
unidades de conservação através da contrapar tida ambiental. Como exemplo,
pode- se considerar a formação bruta de capital7 ocorrida no Brasil em 2001,
disponível na tabela 12.
Tabela 12: Formação bruta de capital de 2001 (R$
milhões).
(em R$ milhões) Ano de 2001
Formação bruta de capital 254.126 A) Formação bruta de capitalfixo 233.376
B) Variação de estoque 20.750 Fonte: IBGE 2003.
Para representar possíveis empreendimentos de significativo impacto
ambiental foi selecionado apenas o item “formação bruta de capital fixo”, já
que as “variações de estoque” não se enquadrariam nesse perfil. Dessa forma,
tem- se um valor bruto de R$ 233.376 milhões representando projetos que
podem ser obrigados a fazer a destinação financeira. Como não se pode saber
a proporção deste montante que realmente representa empreendimentos que
fariam a compensação, pode - se criar diferentes possibilidades para esta
proporção, e nelas aplicar diferentes valores (porcentagens) da compensação
ambiental, como exibido no gráfico 4.
Pode- se notar os grandes valores envolvidos, até mesmo para cenários
onde menores parcelas dos investimentos são consideradas, mas
principalmente quando se aplicam os 3,5% de compensação incidindo sobre
maiores proporções dos investimentos tidos como empreendimentos de
grande impacto ambiental.
7 A variação bruta de capital é o total de investimentos realizados, e pode ser dividido emvariações de estique (bens consumidos ou absorvidos pontualmente - de uma única vez) eformação bruta de capital fixo (bens que não desaparecem depois de uma única utilização eque contribuem para uma produção contínua).
66
Esses resultados mostram que anualmente (com base em valores de
2001) pode- se gerar um montante financeiro muito significativo a ser
destinado para as unidades de conservação. De forma comparativa, foi feita a
relação desses valores com aqueles realmente gastos na gestão ambiental de
2001, representada no gráfico 5.
Resultados expressivos são novamente gerados. Mesmo considerando
apenas 5% do total de investimentos e aplicando uma compensação de 2%
sobre esse total, alcançaremos um montante 12,2% do que foi gasto naquele
ano pela gestão ambiental. Os valores alcançados são bastante significativos,
principalmente ao se lembrar que os montantes conseqüentes da
compensação são exclusivos para serem aplicados em unidades de
conservação enquanto que os da gestão ambiental são destinados para
diversos tipos de gastos, restando pequena parcela para as áreas protegidas.
Também com intuito comparativo, ajustou - se os valores obtidos para a
moeda americana (gráfico 6) com intenção de confrontá - los com os gastos
com áreas protegidas federais no Brasil em 1989 e 1992, que foram,
respectivamente U$ 21 e U$ 4 milhões (Dourojeanni 2001).
Gráfico 6: valor em dólar da compensação incidindo sobre a “formação bruta decapital fixo”
Mais uma vez, os valores obtidos são extremamente importantes, pois
demonst ram que as compensações podem gerar recursos extraordinariamente
maiores do que aqueles que temos como referência (mesmo considerando que
o total de áreas protegidas também vem crescendo de forma acentuada).
67
U$79 U$158 U$237 U$316U$316U$633
U$949
U$1.266
U$2.215
U$1.661
U$1.108
U$554
$0
$500
$1.000
$1.500
$2.000
$2.500
0% 20% 40% 60% 80%% da formação bruta de capital fixo que destinariam a compensação
0,5%2,0%3,5%
milh
ões
de d
ólar
es % aplicada na compensação
Valores da compensação em dólar americano (1U$ = 2,95R$ - dia 16/11/2003)
Gráfico 5: Compensação X Orçamento da gestão ambiental de 2001.
Agregando os resultados obtidos e levando em conta a situação atual
das áreas protegidas brasileiras, as destinações financeiras deverão
representar grandes contribuições para o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza. Para as unidades que passam por dificuldade
econômicas, a compensação pode significar melhorias em suas infra-
estrutura e em seu manejo, tornando - as mais eficientes em termos de seus
objetivos. Além disso, poderá possibilitar a ampliação do Sistema através da
criação de novas unidades, pois muitos dos biomas brasileiros ainda são
poucos protegidos. Essas afirmações são válidas já que os resultados obtidos
mostram valores significativos, tanto quando analisados isoladamente, e
principalmente quando comparados com outras fontes de recursos. E foram
significativos quando extraídos do PPA 2004- 2007, que mostra os
investimentos ao longo de quatro ou mais anos, e quando extraídos dos
investimentos realizados apenas em um único ano (no caso, 2001).
III.4 MAS É A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL QUE DEVE FINANCIAR O SNUC?
Os números obtidos representam volumosos montantes, que sem
dúvida poderão beneficiar de diversas formas o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação, tornando as unidades mais efetivas e até permitindo a
criação de novas áreas protegidas. Porém, todo esse dinheiro é proveniente de
atividades que degradam ou podem degradar de forma intensiva o meio
ambiente. Deve ser esta a principal forma de se financiar a conservação do
meio ambiente?
Logicamente, as unidades de conservação não devem depender de
recursos oriundos da degradação para sobreviverem e se ampliarem. Elas
devem ter uma verba independente, capaz de sustentá - las e até ampliar sua
quantidade, representando uma política pró- ativa a favor do meio ambiente.
Devido aos problemas políticos, econômicos e administrativos, as áreas
protegidas no Brasil ainda são impedidas de desempenharem seus inúmeros e
importantes papéis. É esse panorama que torna a compensação ambiental
atraente e importante. Porém, não se deve esperar que haja mais danos à
natureza para poder tornar eficiente a conservação da mesma. Esse vínculo
68
não deve ser criado, até porque ele pode acabar incentivando o licenciamento
de projetos altamente impactantes para poder financiar determinada área de
proteção.
É importante destacar que esta discussão é relativa a forma de
financiamento das áreas protegidas e não sobre a validade da compensação
ambiental. A compensação ambiental surgiu como um instrumento justo de
contrapar tida de um dano, e deve contribuir para o fortalecimento do Sistema
Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, tornando - se uma aliada
na luta pela preservação do meio ambiente.
69
CONCLUSÃO.
Representando os anseios da sociedade brasileira, engajada dentro de
um movimento de proporção global pela preservação do meio ambiente, a Lei
do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza nasce, em 2000,
como uma ferramenta de conservação do que ainda resta da biodiversidade
brasileira.
O grande valor dessa Lei (nº 9.985/2000) está em, ao instituir o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação, estabelecer seus objetivos, diretrizes,
gestão, manejo e critérios para a criação, implantação e ampliação das
unidades de conservação, dentro de um objetivo maior de dar condições para
a natureza sobreviver em meio à expansão sócio- econômica das sociedades. A
Lei nasce sendo uma oportunidade para se organizar e tornar efetivas as
unidades já existentes, pois entre estas muitas estão em estados de
precariedade, sem poder atender aos seus objetivos.
São diversos os serviços, diretos ou indiretos, gerados pela
biodiversidade e demais componentes da natureza, e conseqüentemente pela
sua conservação, que trazem benefícios ao homem. Mas a justificativa da
conservação da natureza vai além dos benefícios sócio- econômicos, incluindo
aí a defesa da vida por seu valor de existência, seja ele do interesse humano
ou não.
O sistema herdou uma grande quantidade de áreas protegidas contendo
inúmeros problemas funcionais, o que pode ser a principal razão pela qual
ainda não se tem um sistema nacional coeso e com unidades efetivamente
funcionais. Os problemas são muitos: ainda se está distante de um sistema
nacional realmente integrado; muitas unidades de conservação continuam em
estado precário, sem gerência e plano de manejo; e a inexistência da infra-
estrutura e fiscalização facilita usos inadequados, invasões, atividades
econômicas ilegais e degradação ambiental. Os principais responsáveis pela
70
existência desses problemas são a falta de prioridade política e a
indisponibilidade de recursos financeiros.
Além dessas dificuldade, o Brasil, para atingir uma preservação
eficiente, ainda necessita criar mais unidades de proteção integral para
alcançar o ideal de 10% de áreas protegidas por tipo de bioma, quantidade
estipulada no IV Congresso Internacional de Áreas Protegidas. Porém, a
dificuldade aqui encontrada é que a criação de áreas protegidas ainda leva em
conta muitos fatores políticos e econômicos, dificultando a criação daquelas
unidades de uso mais restritivo.
Para se alcançar um Sistema eficiente é necessário uma transformação
na política ambiental, dando maior atenção às suas demandas e valorizando
seu orçamento. Ao mesmo tempo, deve haver uma conscientização da
importância das unidades de uso mais restringido, pois elas, apesar de não
permitirem um benefício econômico direto, são as mais eficientes para a
conservação, trazendo, com isso, muitos outros benefícios.
Uma ferramenta para contornar parte desses problemas foi criada na
própria Lei do SNUC: é o mecanismo de compensação ambiental previsto em
seu artigo 36 o. A medida compensatória é a contrapar tida financeira de um
dano potencial ou efetivo, não mitigável, causado por atividades de acentuado
impacto ambiental, assim considerado por um estudo prévio. Ao obrigar que
novos empreendimentos façam uma destinação financeira de pelo menos 0,5%
de seu custo total de implantação para as unidades de conservação,
preferencialmente para as de proteção integral, a compensação pode se tornar
uma importante aliada para a sobrevivência, melhoria e ampliação das áreas
protegidas.
O valor dessa ferramenta pôde ser demonst rado quando foi feita uma
previsão do potencial de recursos financeiros que pode ser resultante da sua
aplicação na “Lista de Projetos de Infra- Estrutura” do Plano Plurianual 2004-
2007 do Governo Lula. Os valores obtidos (recursos conseqüentes da
compensação ecológica) foram expressivos mesmo quando se aplicou a
compensação mínima (0,5%) em um cenário que considerava menos projetos
da lista como potenciais impactantes ao meio ambiente. Quando a aplicação
da compensação assumia valores maiores (2,0% e 3,5%) no cenário mais amplo
(considerando - se mais projetos como potencialmente impactantes), os
71
resultados foram ainda mais significativos. A tabela abaixo (tabela 13)
demonst ra esses valores.
Tabela 13: Compensação ambiental aplicada no PPA 2004- 2007.
TOTAL DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL (R$ milhões)
% aplicada na compensação.0,5% 2% 3,5%
Cenário Restrito R$356 R$1.424 R$2.491Cenário Amplo R$522 R$2.089 R$3.656
Os resultados alcançados mostraram - se significativos por diversas
razões:
• representam expressiva porção do orçamento destinado à
gestão ambiental de 2004 (variando de 23% no panorama
de menor compensação – aplicação de 0,5% sobre o
cenário restrito; até 231% no panorama de maior
compensação – aplicação de 3,5% sobre o cenário amplo).
Mas, ao contrário do orçamento federal, os recursos da
compensação são exclusivos para serem investidos em
unidades de conservação;
• são muito superiores aos valores que foram destinados às
unidades de conservação federais no período de 1989 a
1992 (U$ 121 milhões do panorama de menor
compensação e U$ 1.239 milhões do panorama de maior
compensação contra U$ 21 milhões de 1989 e U$ 4
milhões de 1992);
• representam um movimento ambientalmente positivo em
um panorama nacional onde retrocessos ainda ocorrem,
como a queda no orçamento federal para a gestão
ambiental;
• podem representar importante ajuda para diversas
unidades que se encontram em estados precários devido à
falta de prioridade política e financeira;
• também podem representar futuras economias com
planos de reflorestamento na medida em que ampliarem e
tornarem as unidades mais eficientes; e
72
• podem contribuir para a criação de novas unidades de
proteção integral, as grandes responsáveis pela
preservação da natureza.
Essa lista de contribuições evidencia que o mecanismo de compensação
possui implicações expressivas, podendo contribuir para as unidades de
conservação e, conseqüentemente, para a preservação da natureza.
Para se obter uma visão mais ampla do potencial da compensação
ambiental da Lei do SNUC, foram construídos cenários onde a compensação
incidiu sobre o total da formação bruta de capital fixo nacional (incluindo o
investimento privado). Essa metodologia foi aplicada sobre os investimentos
de 2001. Considerando diferentes possibilidades desse total de formação
bruta de capital fixo podendo ser considerado como possíveis
empreendimentos de significativo impacto ambiental, novamente resultados
expressivos foram encontrados, levando a crer que a compensação poderá ter
um papel importante para a manutenção e ampliação do SNUC.
Nesse contexto, a contrapar tida ecológica funciona como uma forma de
conciliar o desenvolvimento sócio- econômico com a preservação da natureza.
Os projetos de investimento permitem o crescimento econômico do país,
causando impactos sociais positivos. Simultaneamente, alguns serão
responsáveis por impactos ambientais negativos, o que é socialmente
indesejável. A compensação ambiental surge para contrapesar esses aspectos
negativos e permitindo que os impactos positivos aconteçam.
Cabe aos órgãos licenciadores, os responsáveis pela permissão da
construção e funcionamento dos empreendimentos e pela aplicação da
compensação, definir um limite que garanta um equilíbrio econômico-
ambiental, pois é inaceitável permitir um desenvolvimento com grande
degradação, mesmo acompanhada de compensação ecológica, ou impedir que
determinadas áreas carentes se desenvolvam alegando uma proteção
ambiental exagerada ou taxando valores para a compensação que inviabilizem
os projetos.
Além disso, para que a compensação funcione de forma eficiente, é
necessário que se construa uma norma padronizada para sua utilização, que o
Ibama comprometeu - se a criar, para preencher a lacuna deixada na Lei. A
73
metodologia também impedirá a ocorrência de negociações ilícitas entre o
empreendedor e o licenciador.
Outra questão que deve ser revista é a relação entre o responsável pela
aplicação da compensação e o beneficiário desta. A princípio, nada impede
que o órgão que faça o licenciamento e que, por isso, determine o valor a ser
aplicado na compensação, seja o mesmo que administra a unidade de
conservação beneficiada. Um sistema eficiente teria essas duas etapas geridas
por diferentes órgãos.
Sobrepujados esses problemas técnicos, principalmente com o auxilio
da recém criada Câmara de Compensação Ambiental, esta ferramenta pode ter
grande importância para as unidades de conservação pois pode representar
uma fonte elevada de recursos financeiros. Nesse ponto surge mais uma
questão. O financiamento das áreas protegidas não deve ser concentrado em
recursos oriundos de atividades que causam degradação ao meio ambiente, ou
seja, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza não deve se
manter em troca de perdas ambientais. O SNUC deve contar com uma verba
própria e suficiente para torná - lo capaz de cumprir seus objetivos, dando à
compensação ambiental um papel de colaboradora (aliada) na captação de
recursos. Para tornar isso possível é necessário que haja uma mudança
política e orçamentária que dê maior valor à questão ambiental. Também deve
haver uma reestruturação e modernização dos órgãos ambientais para que
estes tornem seus gastos mais eficientes, ou seja, aplicados em atividades fins
como a conservação da natureza e não usados para amortizar dívidas e em
outros gastos secundários.
Essas mudanças permitiriam que a Lei do SNUC e o seu mecanismo de
compensação se tornassem mais eficazes em um momento aonde a sociedade
brasileira vêm buscando uma nova relação com o meio ambiente. Essa
mudança de comportamento acompanha um movimento mundial
relativamente recente que tenta, com variadas fórmulas e intensidade,
transformar a forma como o homem se interage com a natureza, em uma
tentativa de preservar o que restou de uma longa história de impactos
ambientais degradadores.
Mesmo com grandes conquistas já realizadas nas questões ambientais
ainda há uma longa caminhada a se percorrer. Primeiro, apesar de ser
74
imprescindível enfrentar os problemas ambientais localmente, é necessário
afrontá - los globalmente. Isso significa que pouco ou nada adiantará o Brasil
criar e manter terras protegidas se os demais problemas locais e mundiais
não forem combatidos. Milano (2001) afirma que mesmo transformando toda
a Amazônia em uma enorme unidade totalmente protegida das ações diretas
do homem, não conseguiríamos prevenir sua degradação das ações de
fenômenos globais como a poluição atmosférica e as mudanças climáticas.
Ao mesmo tempo, a conservação da natureza precisa ser justa com a
situação particular de cada país ou região. Mesmo sendo os países menos
desenvolvidos os mais biologicamente diversos e os principais detentores do
que ainda resta da biodiversidade mundial, eles não devem arcar sozinhos
com a conservação de um meio ambiente que traz benefícios além de suas
fronteiras. Os países mais desenvolvidos, além de procurarem conservar o que
ainda lhes resta, devem ajudar (o que muitos fazem) países como o Brasil a
serem mais eficientes em proteger suas áreas ambientais. Ao mesmo tempo,
justamente por serem países mais pobres, não é aceitável que o procedimento
de conservação implique em restrições insuportáveis ao necessário
desenvolvimento econômico e social dessas nações.
Finalmente, levando em conta que, como na maioria dos países em
desenvolvimento, nossas principais causas da degradação ambiental estão
relacionadas com a pobreza, o crescimento populacional acelerado e a
distribuição desigual da propriedade e dos benefícios advindos da
biodiversidade, o Brasil só contará com um meio ambiente mais protegido
através de uma drástica transformação em sua estrutura sócio- econômica.
Apesar das muitas barreiras culturais, políticas e econômicas, alguns
passos estão sendo dados rumo a uma relação mais harmônica entre o ser
humano e natureza. Dentro desses progressos está a revisão na forma
jurídica. Assim surgiu a Lei do SNUC, que poderá, quando tiver respaldo
político e econômico, representar um desses passos, contribuindo para
resguardar a natureza no território brasileiro, e assim contribuir globalmente
para um meio ambiente mais saudável.
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YOUNG, M.C.F.; RONCISVALLE, C.A. Expenditures, investment and financing for sustainabledevelopment in Brazil . Santiago: ECLAC/UNDP, 2002. Serie: Meido Ambiente y Desarrollo
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ANEXO 1 – ÍNTEGRA DO ARTIGO 36 DA LEI 9.985 DE 2000 (LEI DO SNUC)
Art 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos designificativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambientalcompetente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivorelatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação emanutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, deacordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
§ 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para estafinalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstospara a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgãoambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causadopelo empreendimento.
§ 2ºAo órgão ambiental licenciador compete definir as unidades deconservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentas noEIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada acriação de novas unidades de conservação.
§ 3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ousua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput desteartigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsávelpor sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente aoGrupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensaçãodefinida neste artigo.
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ANEXO 2 – LISTA EXEMPLIFICATIVA DE EMPREENDIMENTOS DESIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL E AS VARIAÇÕES CONSIDERADASNOS CENÁRIOS RESTRITO E AMPLO.
Lista exemplificativa deempreendimentos de significativoimpacto ambiental elaborada pelo
Ministério do Meio Ambiente, Ibama,Banco Interamericano de
Desenvolvimento e Programa dasNações Unidas para o Desenvolvimento.
Fonte: MMA, et al. Guia deprocedimentos do licenciamentoambiental federal. Brasília, 2002.
Disponível em:www.celaf.ibama.gov.br /download.novo
miolo.pdf
Cenário Restrito
(inclui principalmente aconstrução dos
empreendimentosexemplificados)
Cenário Amplo
(inclui principalmente obrasde ampliação da capacidade
existente)
estradas de rodagem com uma ou maisfaixas de rolamento;
Construção de estradas etrechos rodoviários erodoaneis, além daconclusão do trechorodoviário na BR- 401 e areconstrução da BR- 319 porserem na região amazônica.
Duplicação e adequação derodovias. Observação: a construção depontes não foi relacionadapois os EIA/RIMA deempreendimen tos desse tipojá realizados nãoconsideraram acompensação ambiental
portos marítimos ou fluviais; Recuperação, conclusão eampliação de portos;melhoramentos da infraestrutura portuáriam;ampliação dos molhes;adequação do ComplexoViário; e inclui arecuperação do terminalSalineiro de Areia Branca
ferrovias; Construção de ferrovias,trechos, contornos,variantes e anéisferroviários.
aeroportos, conforme definidos peloinciso I, artigo 48, do Decreto - Lei nº32/66;
Obras de ampliação decapacidade de aeroportos(exemplos: construção depistas, terminais depassageiros e cargas, eterraplanagem)
oleodutos, gasodutos, minerodu tos,troncos coletores e emissáriossubmarinos de esgotos sanitários;
Construção de gasodutos(incluindo as ampliaçõesconsideradas como novasconstruções)
Implantação de modais paratranspor te de gás natural
linhas de transmissão de energia elétricaacima de 230KV;
Linhas de transmissão. Universalização dos serviçosde energia elétrica.
obras hidráulicas para exploração derecursos hídricos, tais como: barragempara fins hidrelétricos, acima de 10 MW,de saneamento ou de irrigação,retificação de cursos d’água, abertura decanais para navegação, drenagem eirrigação, retificação de cursos d’água,abertura de barras e embocaduras,transposição de bacias, diques;
Construção de eclusas,barragens, adutoras (esistema adutor), sistemas deabastecimento, perímetrosde irrigação, drenagens,integração de baciashidrográficas e obras desaneamento.
Melhoramentos em canaisde navegação; conclusão debarragens; implantação edissalinização de poçospúblicos; e recuperação eautomação de sistemasintegrados (adutoras).
aterros sanitários, processamento edestino final de resíduos tóxicos ouperigosos;
Resíduos Sólidos Urbanos.
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usinas de geração de eletricidade,qualquer que seja a fonte de energiaprimária, quando gerar potência superiora 10MW;
Usinas Hidroelétrica eTermoelétrica.
projetos urbanísticos, acima de 100ha ouem áreas consideradas de relevanteinteresse ambiental a critério do IBAMA;
Produção de Moradias:Apoio e Financiamento paraConstrução e AtendimentoHabitacional (Estados,Municípios, pessoas físicas,pessoas jurídicas, COHAB,coopera tivas e associaçõespopulares)
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