gestão aplicada

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1UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS – Tecnológico em Gestão Pública

Teorias da Administração aplicadas à gestão pública - Profs. André Zogahib e Paulo César Diniz de Araújo.

IINNTTRROODDUUÇÇÃÃOO

Prezado (a) aluno (a):

Você está recebendo este Caderno da Disciplina “Teorias da Administração aplicadas à

gestão pública” do seu curso de Tecnologia em Gestão Pública. Estamos certos de que essa

disciplina se revelará bastante útil e instigante para você. Acreditamos nisso, porque a vida

social e econômica no mundo contemporâneo é impossível de ser pensada sem as organizações,

sejam elas públicas ou privadas, que produzem e ofertam os produtos e serviços de que todos

nós precisamos. E essas organizações só podem existir se seus processos de trabalho forem

administrados, gerenciados. Aí entra o papel do administrador , em uma empresa privada, num

órgão público governamental, ou ainda numa organização pública não-estatal (ONG).

O tecnólogo em gestão pública somente consegue entender o processo de criação e

distribuição da riqueza na sociedade, especialmente os seus micro-fundamentos, quando adquire

razoável compreensão sobre a dinâmica administrativa das organizações, e seu correspondente

impacto sobre as decisões, comportamentos e escolhas estratégicas que determinarão como os

bens e serviços serão produzidos e distribuídos. Estudar a teoria administrativa é essencial para

entender como o comportamento administrativo e a adoção de políticas e estratégias nas

organizações, em especial nas públicas, interfere diretamente sobre variáveis como preço das

mercadorias, custos, sistemas de produção, estruturação de canais de distribuição e cadeias de

suprimento, inovação tecnológica, oferta de serviços financeiros, demanda por recursos

humanos no mercado de trabalho, dentre outros.

Além desse fato de alcance teórico que mencionamos, há outro de natureza prática para o

estudo da administração: a experiência cotidiana mostra que muitos cargos gerenciais públicos

ou privados são ocupados por profissionais de outras áreas. Assim, ainda que uma disciplina

isolada não consiga dar conta de tudo o que um gestor público qualificado precisa conhecer, faztodo sentido complementar a formação do tecnólogo em gestão pública e de outras profissões

com noções gerais do conhecimento administrativo.

Esperamos que você aproveite cada momento dessa disciplina, e que este material se

revele útil para a complementar a sua formação.

Bons estudos! Prof. M.Sc. ANDRÉ ZOGAHIB Prof. M.Sc. PAULO CÉSAR

DINIZ DE ARAUJO


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1. ADMINISTRAÇÃO: UMA VISÃO GERAL

1.1.UM MUNDO DE ORGANIZAÇÕES

Uma das marcas distintivas da sociedade moderna é a presença massiva das

organizações, conjunto de instituições sociais nas quais todas as atividades de produção de bens

e serviços são planejadas, coordenadas, dirigidas e controladas (CHIAVENATO, 1997). As

organizações podem ser de direito privado com fins lucrativos (empresas extrativas, agrícolas,

industriais, comerciais e de serviços), privadas com fins não-lucrativos (sociedades civis com

finalidade esportiva ou recreativa, representantes de classes profissionais ou empresariais,

filantrópicas, ONGs, igrejas, partidos políticos, sindicatos etc.) ou públicas de natureza estatal

(ministérios, secretarias federais, estaduais ou municipais, autarquias e fundações

governamentais) (OLIVEIRA JR., 2002).

Mesmo que não percebamos, as organizações são onipresentes, modelam e controlam

toda a nossa vida como indivíduos e coletividades, fato expresso de modo contundente por

CLEGG, KORNBERGER e PITSIS (2011, p. 37-38):

nascemos em hospitais, entramos no registro de nascimentos, casamentos e óbitos (...)nos matriculamos em escolas desde a infância, passando pelos ensinos fundamental, médio esuperior para conseguir um emprego numa organização e receber um salário, frequentamos

festivais, concertos, cinemas, nos associamos a clubes, somos membros de várias organizaçõesesportivas, sociais ou espirituais (...) utilizamos companhias aéreas em nossas férias, temos filhose os matriculamos na escolas, vendo-os iniciarem sua vida profissional, amadureceremosesperando pela aposentadoria, planejamos nossa vida de aposentados, (...) morremos e somosnovamente registrados, pela última vez, agora no livro de óbitos.

No aspecto mais visível das organizações, se observa os processos de trabalho

organizados das pessoas (recursos humanos, com seus conhecimentos, habilidades e

experiências pessoais e profissionais, capacidades tecnológicas, além de valores psíquicos e

culturais) a partir do manuseio de recursos não-humanos (financeiros, energia, água, materiaisde consumo, ferramentas, máquinas e equipamentos, veículos, edificações e instalações etc.),

sempre visando ao alcance de certas finalidades organizacionais (nas empresas, lucro e

valorização patrimonial no mercado; nas organizações estatais, prestação de serviços públicos

ou implementação de políticas, programas e projetos de caráter público; nas organizações

privadas sem fins lucrativos, prestação de serviços de interesse coletivo dos mais diversos tipos).

As organizações somente têm razão de existir enquanto instituições que operam recursos


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(meios) para atingir as finalidades que lhes foram inicialmente atribuídas por seus

fundadores/financiadores.

No quadro de trabalhadores que atuam como funcionários das organizações ou a elas

indiretamente associados por outros vínculos formais (ex: terceirizados), o ator central dosprocessos de planejamento, organização, direção e controle do trabalho coletivo em prol do

atingimento dos fins organizacionais é o administrador (ou gerente ou gestor ). Administrar é,

num sentido mais técnico, um conjunto de práticas funcionais (relativas às diversas funções ou

papéis específicos que o gestor deverá cumprir dentro da organização) e relacionais (focadas

nos relacionamentos com os diversos grupos de indivíduos com os quais lida no cotidiano,

internos ou externos às organizações) destinadas a realizar atividades que contribuam para a

realização dos objetivos da organização, no curto e no longo prazos. No aspecto das práticasfuncionais, a serem exploradas na Unidade 02, os gestores planejam, coordenam, supervisionam,

informam e coletam informações, controlam e cobram posturas, atitudes e resultados de outras

pessoas para cumprir determinados objetivos e metas, pois é isso que se espera deles, o que se

reflete nos contratos formais (de trabalho) e informais (expectativas dos contratantes) de que

participam.

Mas é justamente nas práticas relacionais em que os administradores e demais atores

organizacionais se envolvem no dia-a-dia que se revelam os aspectos invisíveis ou indiretos das

organizações, ou seja: (I) as relações de poder (políticas) que permeiam a construção da

hierarquia interna da organização, capacidades de mando, autoridade e liderança, demonstradas

no desempenho de tarefas, além da capacidade de influenciar, motivar ou constranger o

comportamento de indivíduos e coletividades externos, inclusive outras organizações; (II) as

relações cognitivas entre os indivíduos e grupos, isto é, a qualidade da troca de conhecimentos

científicos, técnicos ou empíricos, a capacidade de aprendizagem com as experiências passadas,

a capacidade de percepção e interpretação de dados e informações que chegam de diversas

fontes, quase que o tempo todo, dentre outras; e (III) as relações culturais e morais (ou de valor)

entre os indivíduos, nas quais se manifestam (ou se presumem) expectativas de conduta

individual nos mais diversos aspectos, desde as normas de etiqueta, vestimenta, formas de

tratamento, padrão de linguagem e de escrita, respeito a normas e regras sobre o que é certo e

errado etc.


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Existem diversas teorias sobre as organizações e sua administração, as quais constituem

um campo específico do conhecimento humano, presente na área das ciências sociais puras (ex:

sociologia do trabalho e das organizações, antropologia cultural e ciência política) e aplicadas

(administração, economia, relações internacionais, direito, contabilidade etc.). As teoriasorganizacionais/administrativas procuram explorar o conhecimento sobre como funcionam as

organizações e sua gestão sob três abordagens:

1- Prescritiva/normativa: recomendações de

formas, técnicas, práticas e condutas

administrativas que otimizem o

desempenho da organização no manuseio

de seus recursos (princípio da eficiência),garantam o alcance dos fins propostos

(princípio da eficácia) e assegurem a

pertinência ou justeza desses fins (princípio

da efetividade); este é o campo que enseja a

produção das tecnologia administrativa

propriamente dita, com todas os seus

inumeráveis modelos, métodos de trabalho,

ferramentas, técnicas e normas de conduta

gerenciais; esta é a dimensão do

conhecimento

organizacional/administrativo pela qual a

Administração é mais conhecida como

ciência e como profissão.

2- Descritiva: Aqui as teorias almejam

descrever fatos, comportamentos e

situações do dia-a-dia em uma organização que, de alguma forma, se revelam úteis

para a compreensão teórica da lógica organizacional e de sua gestão. Uma aplicação

usual deste tipo de abordagem são os estudos de caso para ensino ou pesquisa no

campo da administração.

3- Explicativa: As teorias, nesta dimensão, vão além da mera descrição de fatos e

comportamentos, procurando analisar, explicar e interpretar as relações de causa e

PARA RECORDAR:

Há três princípios complementares enorteadores do comportamento doadministrador de qualquer organização.São eles:

(1) PRINCÍPIO DAEFICIÊNCIA: Pode ser resumidocomo “atingir os objetivos com menosrecursos e, portanto, ao menor custopossível”. Ex: Quando um gerente deprojetos usa métodos que economizamtempo e/ou dinheiro nas diversas etapasdo projeto, diz-se que ele está sendo“eficiente”.

(2)

PRINCÍPIO DAEFICÁCIA: Significa atingir (ousuperar) os objetivos de modo exato ao

que se tinha planejado ou proposto. Ex:Os esforços do gerente de projetos paracumprir os prazos e realizar as entregasprevistas visam à eficácia do projeto.

(3)

PRINCÍPIO DAEFETIVIDADE: Implica em planejare realizar objetivos e metas quecontribuam de fato para a sobrevivênciae o fortalecimento da organização noambiente em que ela atua. Ex: Aprópria definição dos objetivos doprojeto deve contribuir de modo efetivopara a sua estratégia.


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efeito existentes entre os fatos e condutas em uma ou mais organizações, objetivando

produzir explicações mais amplas sobre como e porque as organizações e a gestão

funcionam de um jeito X ou de um jeito Y. Tanto a abordagem descritiva quanto a

explicativa se restringem mais ao campo acadêmico, da pesquisa científica, aindaque boa parte dessa teorização possa subsidiar o desenvolvimento de ferramentas,

métodos e modelos gerenciais para aplicação prática e intervenção profissional.

Com base nos princípios de eficiência e a eficácia segundo SILVA (2008) percebe-se algumasdiferenças:Eficiência EficáciaÊnfase nos meios Ênfase nos meios

Realização de Tarefas Concecussão dos objetivos

Resolução de problemas Acerto na solução proposta Treinamento de funcionários Operações realizadas corretamente

1.2.CONCEITOS DE ADMINISTRAÇÃO

Hoje existem tantos conceitos de administração como quanto os livros escritos sobre o

assunto, porém é comum que a função de administrar está relacionada com o alcance de

objetivos por meio do esforço de outras pessoas.

Podem-se classificar as várias definições de administração em cinco categorias segundo

SILVA (2008,p.5). Algumas definições procuraram vincular o conceito de administração às

Escolas Clássicas: Funcionais, Relações Humanas, Tomada de Decisão, Sistêmica,

Contingencial e etc.

Escola Definição

Funcional Administração é um processo distinto, que consiste no planejamento,

organização, atuação e controle, para determinar e alcançar os objetivos

da organização pelo uso de pessoas e recursos. (G. Terry)

Relações Humanas Administração é o alcance de resultados por meio dos esforços de outras

pessoas (L. A Appley)

Tomada de

Decisão

Administração é simplesmente o processo de tomada de decisão e o

controle sobre as ações dos indivíduos, para o expresso propósito de

alcance de metas predeterminas ( P. Drucker)

Sistêmica As organizações são sistemas orgânicos e abertos, “constituindo da


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interações e interdependência de partes que têm uma variedade de

metas.”

Contingencial Onde a administração é situacional; não existe um modo melhor de

projetar organizações e administrá-las; os administradores deveriam “desenhar organizações , definir as metas e formular políticas e

estratégias de acordo com as condições ambientais prevalecentes.

Dessas abordagens pôde-se extrair um conceito mais geral:

“Administração é um conjunto de atividades dirigidas à utilização eficiente e eficaz

dos recursos, no sentido de alcançar um ou mais objetivos ou metas organizacionais”.

SILVA(2008,p.6). E o próprio Silva propõe a seguinte figura:

Também é extremamente importante conhecer neste primeiro momento as funções da

administração são aquelas atividades básicas que devem ser desempenhadas por administradores

para alcançar os resultados determinados e/ou esperados pelas organizações. E como um bom

administrador você deve dominá-las e incorporá-las a sua profissão. São elas segundo SILVA

(2008,p.10):

Estabelecer objetivos emissãoCriar estratégias para oalcance dos objetivos

Desenhar cargos etarefas específicas Definir a alocação dosrecursos

Conduzir e motivar osempregados narealização de metas naorganizaçãoEstabelecercomunicação entre ostrabalhadores

Medir o desempenhoTomar açõesnecessárias paramelhoria dodesempenho

ControleDireçãoOrganizaçãoPlanejamento


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Existem três níveis principais da Administração, são eles: Estratégico, tático e

Operacional. O Estratégico corresponde a alta administração, pois determina os objetivos a

longo prazo e a direção para a organização como um todo.

Tático corresponde a média administração, pois coordena e decide os produtos ouserviços que serão produzidas.

Operacional corresponde à supervisão, pois coordena a execução das tarefas de todo o

pessoal operacional.

Segundo KATZ as habilidades são necessárias para um bom desempenho em qualquer

tipo de atividade, em qualquer situação. KATZ define três habilidades administrativas do gestor,

são elas: Técnicas, Humanas e conceituais.

As habilidades técnicas dizem respeito ao conhecimento, métodos, técnicas e

equipamentos necessários para o desempenho de tarefas específicas; são imprescindíveis para

pessoas do nível operacional da organização.

As habilidades humanas consistem nas capacidades de relacionamento interpessoal,envolvendo a compreensão, a comunicação e a liderança de pessoas; são importantíssimas para

o nível administrativo intermediário.

As habilidades conceituais consistem na capacidade de compreender a organização como

um todo (visão sistêmica), sendo fundamentais para o chamado nível administrativo

institucional.

Presidente

Diretores

Gerente

Supervisor

NNí í vveell

EEssttrraattééggiiccoo

NNí í vveell TTááttiiccoo

NNí í vveell OOppeerraacciioonnaall


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A figura a seguir representa a dinâmica das habilidades do administrador à medida em que este

sobe para os níveis administrativos mais altos.

As seções seguintes sintetizam as principais correntes do pensamento organizacional e

administrativo, destacando os principais teóricos, suas contribuições e implicações para as

organizações e para o campo profissional da Administração. A história das teorias

organizacionais e de administração teve seu inicio na virada do século XIX para o século XX,

através de executivos, cientistas sociais e engenheiros, com objetivos diversos, mas que

contribuíram, cada um ao seu modo e a partir de sua própria perspectiva, para o conhecimento

sobre como funcionam as organizações e sua gestão.

1.3. OS ANTECEDENTES HISTÓRICOS E A EVOLUÇÃO DOPENSAMENTO ADMINISTRATIVO

A Administração é um ramo do conhecimento humano multidisciplinar, pois é o

resultado histórico e integrado de contribuição cumulativa de várias ciências humanas e exatas.

A história mostra que as organizações desde os seus primórdios tiveram uma estruturapiramidal, característica de uma estrutura hierárquica, concentrando no vértice as funções de

poder e decisão e exemplificada na Bíblia, em Platão, Aristóteles e Hamurabi.

A chamada Ciência da Administração, no entanto, somente surgiu no início do século

XX. Isso significa que o processo de desenvolvimento da Administração foi muito lento. E teve

influência de várias área de estudos e organizações. Chiavenato (1998) constrói um resumo das

principais contribuições conforme a seguir:

HabilidadesTécnicas

HabilidadesHumanas

Habilidades

Conceituais

Supervisão dePrimeira linha

GerênciaIntermediária

Administração

Superior


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1.3.1. Influência da Filosofia

Desde a Antiguidade grega, os filósofos da época distinguiam o conhecimento

administrativo dos demais (técnico e empírico). Sócrates (470 a.C – 399 a.C) expõe suas idéias

sobre a Administração com uma habilidade pessoal diferente dos outros conhecimentos. Dentre

as principais influências dos filósofos tem-se:

Platão (429 a.C – 347 a.C) em sua obra A República escreve sobre a forma democrática

de governo e de administração dos negócios públicos.

Aristóteles (384 a.C – 322 a.C), no seu livro Política sobre a Organização do Estado,

distingue as três formas de Administração Pública: monarquia ou governo de um só, aristocracia

ou governo de uma elite e democracia ou governo do povo.

Francis Bacon (1561 – 1626) empirista inglês, fundador da Lógica Moderna influenciou

a Administração com sua concepção de principal e de acessório.

René Descartes (1596-1650), fundador da Filosofia Moderna, no seu livro O Discurso do

Método, descreve o famoso método filosófico denominado método cartesiano. Este método

influenciou vários princípios da Administração, com os da divisão do trabalho, da ordem e do

controle.

O método cartesiano é constituído dos seguintes princípios: 1) princípio da dúvidasistemática ou da evidência; 2) princípio da análise ou da decomposição; 3) princípio da Síntese

ou da Composição; e 4) princípio da Enumeração ou da Verificação.

Thomas Hobbes (1588 – 1679), empirista inglês, defende o poder absoluto como forma

de controle social, enquanto Jean-Jacques Rousseau (1712 – 1778) defende a teoria do Controle

Social, considerando o homem bom por natureza, ao contrário de Hobbes.

Karl Marx (1818 – 1883) e Friedrich Engels (1820 – 185) propõe uma teoria em que o

poder político do Estado é fruto de uma dominação econômica do homem pelo homem. O

Estado vem a ser uma ordem imperativa imposta por uma classe social exploradora. Na sua

obra, O Manifesto Comunista, mostram que a história da humanidade é uma história da luta de

classes e os fenômenos históricos são o produto das relações econômicas entre os homens.

Com a filosofia Moderna, a Administração deixa de receber influências porque o campo

de investigação da Filosofia se afastou dos problemas organizacionais.


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1.3.2. Influência da Igreja Católica

Ao longo da história, as normas administrativas e os princípios de organização pública

foram se transferindo das instituições do estado (Grécia, Roma) para as instituições da Igreja

Católica e da organização militar.

Sem dúvida, a organização eclesiástica serviu de modelo para as organizações, pois

necessitavam de se espalharem em referências bem sucedidas. A organização hierárquica da

Igreja é tão simples e eficiente que sua enorme organização mundial pode operar sob o comando

de uma só cabeça executiva: o Papa. Assim, passaram, as organizações, a incorporar os

princípios e as normas administrativas utilizadas pela Igreja Católica.

A Igreja Católica estruturou sua organização com uma hierarquia de autoridade, um

estado maior (assessoria) e a coordenação funcional para assegurar integração.

1.3.3. Influência da Organizacional Militar

A organização militar influenciou o aparecimento das teorias da Administração.

A organização militar dos exércitos da Antigüidade e da época medieval originou a

organização linear, caracterizada pelo princípio da unidade de comando (cada subordinado só

pode ter um superior). Este princípio é o núcleo das organizações militares.

A escala hierárquica, caracterizada pelos escalões hierárquicos de comando com graus de

autoridade e responsabilidade, foi copiada em muitas organizações.

O conceito de hierarquia na organização militar é tão antigo quanto à própria guerra. O

estado-maior formal como um quartel-general apareceu em 1665 com o exército prussiano. A

evolução do princípio da assessoria e a formação de um estado-maior (staff) tiveram sua origem

na Prússia, com o imperador Frederico II, o grande (1712-1786).

Assim, os oficiais de assessoria (staff) cuidavam do planejamento e os ofícios de linha seocupavam da execução das operações de guerra. Os oficiais formados no estado-maior (staff)

eram transferidos para posições de comandos (linha) e voltavam para o estado-maior, visando

garantir a experiência nas funções de gabinete, de campo e novamente de gabinete.

Com o tempo, surgiu a necessidade da delegação de poder para os núcleos hierárquicos

mais baixos da organização militar, devido ao volume das operações militares.


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Na época de Napoleão (1769-1821) já se praticava os princípios do planejamento e da

centralização do comando, em paralelo com a descentralização da execução devido as guerras de

maior alcance e de âmbito continental.

Outra contribuição da organização militar é o princípio de direção, que preconiza quetodo o soldado deve saber o que se espera dele. Mesmo Napoleão, o general mais autocrata da

história, deu uma ordem sem explicar seu objetivo e certificou-se de que o mesmo foi

compreendido.

1.3.4. Influência da Revolução Industrial

A invenção da máquina a vapor por James Watt (1736-1819) e sua aplicação à produção

foi um marco na organização e na estrutura social e comercial da época pois fez surgir uma nova

concepção de trabalho.

As mudanças econômicas, políticas e sociais decorrentes da chamada Revolução

Industrial, foram maiores do que as mudanças ocorridas em todo o milênio anterior.

A Revolução Industrial, iniciada na Inglaterra, é dividida em duas épocas distintas: de

1780 a 1860: 1a Revolução Industrial (ou revolução do carvão e do ferro) e de 1860 a 1914: 2a

Revolução Industrial (ou revolução do aço e da eletricidade). Foi a partir do século XIX que a

Revolução Industrial alcançou seu ímpeto.

A 1a Revolução Industrial passou por quatro fases 1a) a mecanização da indústria e da

agricultura, 2a) a aplicação da força motriz à indústria, 3a) o desenvolvimento do sistema fabril e

4a) o aceleramento dos transportes e das comunicações. É da primeira época o tear mecânico e o

desencaroçador de algodão; da segunda época a máquina a vapor; da terceira, o surgimento do

operário e das fábricas e usinas, no lugar do artesão e de sua oficina, provocando o surgimento

da divisão do trabalho; da quarta fase é o surgimento da navegação a vapor e da locomotiva a

vapor, o telégrafo, o telefone.

A 2a Revolução Industrial surge pela invenção do processo de fabricação do aço, pelo

aperfeiçoamento do dínamo e a invenção do motor de combustão interna.

Várias conseqüências importantíssimas são decorrentes da 2a Revolução. Uma delas é

transformação do capitalismo industrial em capitalismo financeiro. As firmas de sócios

solidários – formas típicas de organização comercial cujo capital provinha dos lucros auferidos

(capitalismo industrial) – foram substituídas por complexas formas de organização. Surgiram as


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holdings companies para gerir os negócios e a dominação da indústria pelas instituições

financeiras e de crédito.

A calma produção do artesanato, em que os operários se conheciam e eram organizados

em corporações de ofício regidas por estatutos, foi substituída pelo regime de produção onde asmáquinas e a fábricas determinavam uma nova forma de trabalho e de trabalhador.

Com a nova tecnologia dos processos de produção, de construção e funcionamento das

máquinas, a administração e a gerência das empresas industriais passaram a ser a maior

preocupação dos proprietários. A prática foi lentamente construindo métodos empíricos e idéias

para resolver os problemas da organização industrial. O desafio agora era dirigir batalhões de

operários da nova classe proletária. Os produtos ao invés de serem totalmente construídos pela

mesma pessoa, como fazia o artesão, passaram a ser fabricadas em operações parciais que sesucediam, cada uma delas sendo entregue a um grupo de operários especializados em tarefas

específicas, estranhos às demais operações e ignorantes da finalidade da sua própria tarefa.

A complexidade das máquinas exigia a fragmentação do trabalho gerando uma situação

de completa ausência para o operário, do sentimento de estar produzindo algo. Por outro lado o

capitalismo considerava os operários como uma enorme massa anônima. Com isso os problemas

sociais e reivindicatórios aumentavam, junto com a falta de produtividade.

Naquela época a única preocupação dos empresários era a melhoria dos aspectosmecânicos e tecnológicos da produção, visando produzir quantidades maiores de produtos

melhores e de menor custo. A gestão do pessoal e a coordenação do esforço produtivo tinham

muito pouca importância.

Assim, a Revolução Industrial embora tenha provocado uma profunda modificação na

estrutura empresarial e econômica da época, não chegou a influenciar diretamente os princípios

de administração das empresas utilizadas. Os dirigentes de empresas trataram de cuidar como

podiam ou como sabiam das demandas de uma economia em rápida expansão. Os modelosadotados por alguns empresários, eram o das organizações militares ou eclesiásticas.

Entretanto, organização e a empresa moderna nasceram com a Revolução Industrial,

sendo moldadas por vetores de transformação: a ruptura com as estruturas organizacionais

medievais, o avanço tecnológico e sua aplicação à produção e a substituição do tipo artesanal

por um tipo industrial de produção.


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O século XIX foi determinante para as mudanças no mundo e nas empresas. As

condições para o aparecimento da teoria administrativa estavam se consolidando.

1.3.5. Influência dos Economistas Liberais

A partir do século XVII desenvolveu-se uma série de teorias econômicas centradas na

explicação dos fenômenos empresariais, baseando-se em dados da experiência cotidiana e nas

tradições do comércio da época.

Ao final do século XVIII, os economistas tenderam para o liberalismo, o que culminou

com a Revolução Francesa. Segundo o liberalismo, a vida econômica deve afastar-se do poder

do estado, pois o trabalho segue os princípios econômicos e a mão-de-obra está sujeita às

mesmas leis da economia que regem o mercado de matérias-primas ou comércio internacional.

A livre concorrência é o postulado principal do liberalismo econômico.

As idéias básicas dos economistas clássicos liberais constituem os germes iniciais do

pensamento administrativo atual. O mais importante deles foi Adam Smith (1723-1790), autor

de A Riqueza das Nações, publicado em 1776. Para ele, a riqueza das nações resulta da divisão

do trabalho e da especialização da tarefa, preconizando o estudo dos tempos e movimentos que

mais tarde Taylor e Galbraith iriam desenvolver na sua Administração Científica. Smith já

enfatizava o princípio da especialização dos operários (princípio da especialização) assim como

a necessidade de se racionalizar a produção (princípio da divisão do trabalho).

Adam Smith é o fundador da economia clássica, cuja idéia principal é a concorrência, no

sentido de que quando os mercados funcionam em condições de concorrência livre, há uma

garantia da alocação mais eficiente dos recursos e da produção sem que haja excesso de lucros.

O liberalismo econômico corresponde ao período de desenvolvimento da economia

capitalista baseada no individualismo e do jogo da auto-regulação do mercado pela livre

concorrência. Porém, o que se verificou foi uma acumulação crescente de capital gerando

conflitos sociais intensos.

A partir da segunda metade do século XIX, o liberalismo econômico começou a

fraquejar, surgindo assim o novo capitalismo. Inicia-se a produção em larga escala de grandes

concentrações de maquinaria e de mão-de-obra, criando situações problemáticas de organização

do trabalho, do padrão de vida e da concorrência econômica. É dessa época empresas dos Du

Pont, Rockfeller, Morgan, etc.


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Karl Marx e Friedrich Engels, criadores do socialismo científico e do materialismo

histórico, na sua obra O Manifesto Comunista (148) criticam o capitalismo no sentido de

considerá-lo um modo de produção transitório e sujeito a crises econômicas cíclicas devido a

suas contradições internas, sendo uma etapa do desenvolvimento da sociedade em direção aomodo de produção socialista e ao comunismo. O Estado é um órgão a serviço da classe

dominante, cabendo à classe operária lutar por sua conquista e implementar a ditadura do

proletariado.

Em 1867, Marx publica O Capital e mais adiante suas teorias a respeito da mais-valia

com base na teoria do valor-trabalho. Para ele, mais-valia é um trabalho não-pago, donde são

tirados os lucros dos capitalistas, e expressa o grau de exploração sobre o trabalhador.

O socialismo e o sindicalismo obrigam o capitalismo do início do século XX a seredirecionar para o caminho do aperfeiçoamento de todos os fatores de produção envolvidos e

sua adequada remuneração. São dois processos ocorrendo ao mesmo tempo de forma acelerada:

o processo de desenvolvimento da tecnologia e o processo de pressão exercida pelas classes

proletárias buscando aliviar as injustiças sociais.

Entre 1880 e 1890 a velha estrutura funcional começou a emperrar – os meios de reduzir

custos diminuíram, as margens de lucro baixaram, o mercado foi se tornando saturado e as

empresas tinham que procurar novos mercados por meio da diversificação de produtos. Assim

surge a empresa integrada e multidepartamental. A empresa integrada verticalmente se formavapor meio da combinação de pequenos produtores de determinado bem que se unindo

horizontalmente constituíam uma federação, sob o controle de companhia holding.

Os grandes capitães de indústrias da época como Rockfeller, Swift, Westinghouse, Ford

e outros, não tinham condições de sistematizar seus vastos negócios com eficiência, pois eram

empreendedores e não organizadores. A organização era um desafio tão ou mais difícil que a

criação dessas empresas.

No início do século XXI, grandes corporações sucumbiram financeiramente porquedirigir grandes empresas não era apenas uma questão de habilidade pessoal. Estavam criadas as

condições para o aparecimento dos grandes grupos familiares. Logo apareceram os gerentes

profissionais, os primeiros organizadores que se preocupavam mais com o interior da fábrica do

que com vendas ou compras. Até essa época os empresários achavam melhor ampliar sua

produção do que organizar uma rede de distribuição e vendas.


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Na década de 1880, a Westinghouse e a General Eletric dominavam o ramo de bens

duráveis e criaram organizações próprias de vendas com vendedores treinados, inventando o que

hoje chamamos de marketing. Ambas assumiram a organização tipo funcional, que seria adotada

pela maioria das empresas americanas e cujas características são: 1) um departamento deprodução para cuidar da manufatura de fábricas isoladas, 2) um departamento de vendas para

administrar um sistema nacional de escritórios, 3) um departamento técnico de engenharia para

desenhar e desenvolver produtos e 4) um departamento financeiro.

Devido a essa situação, surgem os primeiros esforços nas empresas capitalistas para a

implantação de métodos e processos de racionalização do trabalho, cujo estudo metódico e a

criação de uma teoria aconteceu no início do século XX.

1.3.6. Influência dos empreendedoresAntes de 1850, poucas empresas tinham uma estrutura administrativa que exigisse os

esforços de um administrador em tempo integral, pois as empresas industriais eram pequenas.

Em geral, eram negócios de família, necessitando apenas de duas a três pessoas para cuidarem

do negócio. As empresas dessa época operaram em um contexto predominantemente rural e não

conheciam administração de empresas. Após 1850, o desenvolvimento ferroviário e a construção

urbana criaram o mercado de ferro e aço.

Em 1871, a Inglaterra era a maior potência mundial. Surgiu então os trustes do aço, docobre, do alumínio, etc. Os “criadores de impérios” passaram a comprar e integrar concorrentes,

fornecedores ou distribuidores. Surgiram os primitivos impérios industriais, aglomerados de

empresas que se tornaram grandes demais para serem dirigidos pelos pequenos organizadores da

empresa moderna. Os capitães da indústria – pioneiros e empreendedores – cederam seu lugar

para os organizadores que iriam buscar cientificamente a melhoria das práticas empresariais,

constituindo assim a teoria administrativa.


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2. A BUROCRACIA

O Estado brasileiro, no início do século XX, para Bresser-Pereira

(1996) era um Estado oligárquico e patrimonial, baseado numa economia

agrícola mercantil e de uma sociedade de classes mal saída do escravismo.

Cem anos depois, é hoje um Estado democrático, entre burocrático e

gerencial, presidindo sobre uma economia capitalista globalizada e uma sociedade que não é

mais principalmente de classes, mas de estratos: uma sociedade pós-industrial. A transição do

Estado Patrimonial para o Estado Gerencial, ou, usando um critério diferente de classificação,

do Estado Autoritário para o Estado Democrático, foi, portanto, imensa, mas plena de

contradições.

O cientista social alemão Max Weber (1864-1920) foi o primeiro a estudar

cientificamente o fenômeno social de generalização da burocracia moderna, revelando os

fatores históricos e sociológicos para o seu surgimento, suas características e vantagens. Para

compreender a teoria weberiana da burocracia, é necessário antes resgatar alguns conceitos

sociológicos fundamentais de sua obra.

Weber (2000, p. 03; p. 13-16) estabelece a ação social, seus motivos e efeitos, como ocentro teórico da Sociologia. Assim trata de interpretar e classificar os motivos (ou

racionalidades) que determinam as ações sociais:

a) Racionalidade referente a fins, definida como “expectativas quanto ao comportamento de

objetos do mundo exterior e de outras pessoas, utilizando essas expectativas como

“condições ou “meios” para alcançar fins próprios, ponderados e perseguidos

racionalmente, como sucesso” (WEBER, 2000, p. 15-16). Nesta categoria, predomina o

cálculo frio, puramente racional, de meios, fins e conseqüências secundárias pelo sujeitoantes de agir.

b) Racionalidade referente a valores, definida como “crença consciente no valor – ético,

estético, religioso ou qualquer que seja sua interpretação – absoluto e inerente a

determinado comportamento como tal, independentemente do resultado” (WEBER, 2000, p.

15-16). Aqui, o sujeito age com base em princípios que aceita consciente e

independentemente das conseqüências imediatas da ação, mas sem emotividade.


18/87



c) Afetividade, especialmente a emotiva (o sujeito age guiado pelas emoções e sentimentos).

d) Tradição, relativo a costumes arraigados que orientam a maioria das ações cotidianas (o

sujeito age sem questionar o porque de agir desse modo, por aceitar inconscientemente o

costume orientador dessa ação) (WEBER, 2000). Não é difícil perceber que a maioria das ações profissionais dentro das organizações,

inclusive as ações administrativas, é motivada primordialmente pela racionalidade referente a

fins, também chamada por outros autores como “razão instrumental” (OLIVEIRA JR., 2002).

Quando um funcionário ou um gerente planeja ou executa uma ação profissional dentro da

organização, ele normalmente o faz a partir de uma lógica instrumental (cálculo dos melhores

meios para chegar aos objetivos propostos), sem ter que necessariamente ponderar razões

afetivas, ou remeter-se a tradições ou a valores ético-culturais.A burocracia é um fenômeno histórico muito antigo, mas, na sua forma especificamente

moderna, deve seu advento a três fatores históricos (CHIAVENATO, 1998): (1) O

desenvolvimento de uma economia monetária, pois, na burocracia, a moeda viabiliza a

remuneração dos funcionários, as relações contratuais, o cálculo econômico de custos e

rendimentos e a controladoria contábil e de gestão; (2) O crescimento quantitativo e

qualitativo das tarefas administrativas do Estado moderno, pois apenas este tipo burocrático

de organização poderia arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas; e (3) A

superioridade técnica – em termos de eficiência – do tipo burocrático de administração

serviu como uma força autônoma para impor sua prevalência. [Escreve Weber:] “ A razão

decisiva da superioridade da organização burocrática sempre foi unicamente sua superioridade

técnica sobre qualquer outra forma de organização” (WEBER, 2000, p. 145-146). Os três

fenômenos isolados por Weber integram um processo histórico de alcance mais amplo – o da

modernização, marcado por fenômenos como a secularização da cultura; a dominância do

pensamento científico e da tecnologia; a formação e expansão das funções do Estado moderno

(especialmente o planejamento e o controle); a ética de vida pragmatista, e a busca incessante

do sucesso nos negócios materiais etc., o que terminou justificando o progresso capitalista, o

crescimento econômico a todo custo e a luta pelo progresso funcional nas organizações

burocráticas públicas ou privadas. O desenvolvimento histórico da burocracia (estatal e privada)

torna-se plenamente justificado e compreensível, portanto, em um contexto cultural mundial já

quase que totalmente secularizado, racionalizado, planejado e controlado pelas instituições

formais.


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Existem, segundo Weber, três tipos ideais de dominação política – racional-legal,

tradicional e carismática.

A burocracia se refere à dominação racional-legal, pois exibe as características mostradas

no Quadro 1.1:

Quadro 1.1 – Características da BurocraciaCARACTERÍSTICA DEFINIÇÃO EXEMPLO

1. Normatização

A organização burocrática se baseia em regras de Direito, coercitivas ouconsensuais, de natureza abstrata, mas fundadas em racionalidades referentesa meios e fins, devendo ser respeitadas por todos os membros da associaçãoreferida. As regras e regulamentos que disciplinarão o seu funcionamento sãopreviamente estabelecidos por escrito, documentados, de modo a garantiruma interpretação sistemática e unívoca por parte de todos os seus membros,bem como dotar os dirigentes de poder coercitivo sobre os funcionáriossubordinados.

O contrato social das firmascomerciais, a legislaçãocomercial, o código de éticade uma empresa, oplanejamento estratégico deuma autarquia, etc.

2. Formalização

Predominam as comunicações escritas para transmitir as decisões e açõesadministrativas a serem ou já implementadas, seja dentro da organização ou

entre organizações. Presume-se a necessidade de provas materiais ecomprobatórias das ações adotadas, já que não se pode confiar na palavra doser humano, devido a jogos de interesse, interpretação subjetiva ou dúbia,esquecimento etc. Disto decorre o princípio da documentação dos processosadministrativos, segundo o qual vale o que está escrito, sendo daí que provémo termo “escritório” (= lugar que reúne os funcionários que escrituramdocumentos).

E-mails, ofícios,memorandos, relatórios,demonstrativos contábeisetc.

3. Racionalização edivisão do trabalho

Divisão sistemática das tarefas, baseada no princípio da maximização daeficiência e da produtividade. Não só as atribuições laborais, mas também opoder de mando, as normas de conduta e os recursos materiais pertencentes àorganização são distribuídos para uso dos funcionários a serviço dos objetivosorganizacionais. Cada membro da organização passa a ocupar um cargo(posto dotado de relativa autoridade) no qual desempenhará uma ou maisfunções (atividades e tarefas previamente atribuídas a esse cargo) respeitandoos limites e as competências técnicas e pessoais necessárias.

Estrutura de cargos efunções da organização;organograma; uso deveículos e telefonescelulares corporativos pelosexecutivos e funcionários.

4. Impessoalidadenas relaçõeshumanas

A distribuição de cargos e funções é realizada tendo em vista os interesses e

necessidades do processo de trabalho a ser desempenhado pela organizaçãopara atingir seus fins, e não as preferências e interesses das pessoas que oocuparão. Por isso, a autoridade é inerente ao cargo e não ao indivíduoespecífico que desempenha o papel oficial a ele atribuído, sendo, pois, denatureza impessoal (independe da pessoa que ocupa o cargo); tal princípioaplica-se não somente aos funcionários públicos e privados, mas, também, aosocupantes de cargos de confiança ou mandatários por sufrágio (presidentes,governadores, prefeitos, legisladores, etc.). Complementarmente, os membrosda organização só obedecem ao “superior” como figura impessoal e dentrodos limites estritos estatuídos nas normas; aplica-se tal princípio, também, aocidadão em relação à burocracia governamental. O cargo não é apropriadopela pessoa do funcionário em nenhum momento e sob nenhumacircunstância; o cargo é a formalização do conjunto de funções laboraisobjetivamente estabelecidas que ele deve cumprir.

Relações formais entregerentes e funcionáriosdiretamente subordinados noambiente de trabalho.

5. Hierarquia deautoridade

A autoridade – o poder de controle resultante de uma posição reconhecida –do mandatário “superior” é exercida estritamente dentro dos limitesestabelecidos pelas regras legais e formais atinentes aos seus respectivoscargos e funções. Os membros obedecem aos superiores em função dascompetências a eles atribuídas pelas normas; trata-se da “autoridadeinstitucional”, presente em todas as organizações modernas (empresasprivadas, exércitos, órgãos públicos, igrejas, etc.). A hierarquia de autoridadebaseada em normas impessoais e escritas também serve para proteger ossubordinados contra a prática de arbitrariedades decisórias emanadas dasinstâncias superiores; os subordinados gozam do direito de questionar e apelarde ordens e procedimentos incompatíveis com as normas e leis vigentes.

Relações formais entregerentes de diferentes níveishierárquicos e funcionáriosdiretamente subordinados noambiente de trabalho.

6. Rotinização epadronização

Cada cargo e função possui regras técnicas para o desempenho de suastarefas, ou seja, o funcionário não escolhe o que quer e como quer fazer seutrabalho; antes, ele deve se ajustar ao que a burocracia quer que ele faça, eusando os procedimentos já estatuídos. Se houver a necessidade de implantarnovos procedimentos, isto deve ocorrer formalmente, com a aquiescência dossuperiores e em conformidade com as leis e normas maiores que orientam a

Descrição de funções naestrutura de cargos e saláriosda organização; normasprocedimentais escritas ecomunicadas através deofícios, memorandos etc.


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organização. Isto impede que, na hipótese da mudança de indivíduosocupantes do cargo, ocorra uma “quebra de rotina” que prejudique odesempenho das tarefas.

7. Competênciatécnica emeritocracia

Na burocracia moderna, a escolha das pessoas para ocupar cargos, bem comosua transferência e promoção, baseia-se não em preferências pessoais, mas nomérito e na competência técnica demonstrados pelo indivíduo, critérios deavaliação racionais, não-arbitrários e válidos para toda a organização e para

toda a sociedade.

Concursos públicos, examesde currículo e títulos,entrevistas e testes para aadmissão e promoção dos

funcionários.

8. Especialização daadministração

Separação completa entre a propriedade dos meios de produção e gestão e apropriedade pessoal dos membros do quadro administrativo. Os patrimôniosnão se confundem, ainda que os funcionários manipulem o patrimônioorganizacional para realizar os fins deste, mas sob a obrigação de prestarcontas dessa manipulação, dadas as regras estatuídas. O dirigente ouexecutivo da organização não é necessariamente seu dono nem precisa terparticipação em sua propriedade; ele é, antes de tudo, um profissionalespecializado em sua administração.

Estrutura de governançacorporativa nas modernassociedades anônimas (S/A),na qual os acionistas detéma propriedade do capital,enquanto os gestoresprofissionais são contratadospor eles para administrar aempresa e prestar contas deseus atos administrativos.

9. Profissionalizaçãodos membros

Designação dos cargos hierárquicos a profissionais especializados, os quaisassumem o papel de funcionários individuais – a monocracia – dotados dasseguintes qualificações:a) são pessoalmente livres, pois obedecem somente às obrigações objetivas de

seu cargo;

b) são nomeados por superiores hierárquicos, e não eleitos;c) têm competências funcionais fixas;d) são contratados, com base em livre seleção;e) são especialistas, com qualificação profissional específica, verificada

mediante provas, análise de diplomas, currículos, inscrição em ConselhosProfissionais etc.;

f) percebem salários monetários fixos, remuneração baseada em participaçãono capital ou nos resultados positivos da empresa, e direito àaposentadoria;

g) seu cargo constitui sua profissão única ou principal;h) seu mandato é por tempo indeterminado;i) ascensão profissional garantida pela carreira dentro da organização,

segundo critérios de eficiência, tempo de serviço, requalificação etc.; j) deve ser fiel ao cargo e se identificar com os objetivos organizacionais; ek) estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e

controle do serviço.

Profissionais e suasatribuições de cargo efunção nas organizações,compatíveis com a descriçãoda atividade em seusrespectivos Conselhos deRegulamentaçãoProfissionais. Ex:Engenheiros,Administradores,Economistas, Contadores,Advogados etc.

10. Previsibilidadedefuncionamento

A aspiração máxima da burocracia moderna é à completa previsibilidade docomportamento de seus membros e dos resultados a serem atingidos, tal qualuma máquina automática. Tudo na organização burocrática é racionalmenteantecipado, de modo a prever contingências e rotinizar a execução das tarefassob os procedimentos já estabelecidos. Weber prefere ignorar a existência daorganização informal (relações pessoais) dentro da organização formal, já quea informalidade nas relações humanas seriam tratadas como imprevisíveis enegativas pela gestão.

Sistemas de controleformais da organização,virtuais ou presenciais (ex:auditorias, sistemasinformatizados) que aspirama compelir oscomportamentos

Fonte: Adaptado de WEBER (2000) e CHIAVENATO (1998).Elaboração própria.

A burocracia moderna apresenta várias vantagens sobre as outras formas de dominação:

Racionalidade; precisão; rapidez decisória; univocidade de interpretação; uniformidade de

rotinas e procedimentos; continuidade das organizações; constância dos padrões de decisão;

subordinação funcional dos mais novos aos mais antigos; confiabilidade do trabalho; e

benefícios para os membros na organização (educação e treinamento, status, publicidade, fama,

maiores salários e vantagens pecuniárias etc.) (CHIAVENATO, 1998). Veremos mais adiante,

na Teoria Estruturalista, que as burocracias também apresentam disfunções e problemas dela

decorrentes.


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A Burocracia nem sempre foi colocada totalmente em prática, e quando ela não é

implementada segundo os princípios e seus postulados, chama-se de Disfunções da burocracia,

ou seja as conseqüências imprevistas. São oito conseqüências não previstas (CHIAVENATO,

1998):1- internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos: as normas e regulamentos

passam a se transformar de meios em objetivos. Passam a ser absolutos e prioritários: o

funcionário adquire “viseiras” e esquece que a flexibilidade é uma das principais características

de qualquer atividade racional. Os regulamentos, Passam a ser os principais objetivos do

burocrata e passa a trabalhar em função deles;

2- excesso de formalismo e de papelório: é a mais gritante disfunção da burocracia. a

necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações pode conduzir a tendência aoexcesso de formalismo, de documentação e, consequentemente de papelório;

3- resistência as mudanças: o funcionário acostuma com a repetição daquilo que faz, torna-se

simplesmente um executor das rotinas e procedimentos. qualquer novidade torna-se uma ameaça

à sua segurança. com isto a mudança passa a ser indesejável;

4- despersonalização do relacionamento: a burocracia tem como uma de suas características a

impessoalidade no relacionamento entre os funcionários. pois enfatiza os cargos e não as

pessoas, isto leva a uma diminuição das relações personalizadas entre os membros da

organização;

5- categorização como base do processo decisorial: a burocracia se assenta em uma rígida

hierarquização da autoridade, portanto quem toma decisões será aquele mais alto na hierarquia;

6- superconformidade às rotinas e procedimentos: a burocracia se baseia em rotinas e

procedimentos,como meio de garantir que as pessoas façam exatamente aquilo que delas se

espera. São elas: As normas se tornam absolutas; As regras e a rotina se tornam sagradas para o

funcionário; Funcionário passa a trabalhar em função dos regulamentos e das rotinas e não em

função dos objetivos organizacionais que foram realmente estabelecidos;

7- exibição de sinais de autoridade: como a burocracia enfatiza a hierarquia de autoridade,

torna-se necessário um sistema capaz de indicar, aos olhos de todos, aqueles que detêm o poder.

Daí surge a tendência à utilização intensiva de símbolos ou sinais de status para demonstrar a

posição hierárquica, como o uniforme, localização da sala, do banheiro, do estacionamento, do

refeitório, tipo de mesa etc;


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8- dificuldade no atendimento aos clientes e conflitos com o público: o funcionário está

completamente voltado para dentro da organização, para as suas normas e regulamentos

internos, para as suas rotinas e procedimentos;

Com isso a burocracia torna-se esclerosada, fecha-se ao cliente, que é seu próprio objetivo, e

impede totalmente a inovação e a criatividade.

As causas das disfunções da burocracia residem basicamente no fato de que a burocracia não

leva em conta a chamada organização informal que existe fatalmente em qualquer tipo de

organização, nem se preocupa com a variabilidade humana (diferenças individuais entre as

pessoas) que necessariamente introduz variações no desempenho das atividades organizacionais.Em face da exigência de controle que norteia toda a atividade organizacional é que surgem as

conseqüências imprevistas da burocracia.

Enquanto a teoria weberiana da burocracia apresenta caráter descritivo e explicativo, as

demais teorias organizacionais de seu tempo, conforme veremos a seguir, apresentarão um

caráter fortemente prescritivo/normativo, se preocupando em recomendar práticas e técnicas

gerenciais almejando a eficiência e a eficácia organizacionais.


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3. A ADMINISTRAÇÃO CIENTíFICA

Iniciada pelo americano Frederick Winslow Taylor (1856-1915) e, a partir dos seus

postulados, continuada por vários pesquisadores, como Lawrence Gantt, Frank e Lilian Gilbreth,

Henry Ford e outros, esta abordagem inaugurou o pensamento administrativo propriamente dito.

Sua preocupação foi a de elevar a produtividade e eliminar o alto grau de desperdício e perdas

observado nas indústrias norte-americanas do início do séc. XX, através da elaboração de

métodos de planejamento e controle dos processos produtivos, típicos da engenharia industrial.

Taylor verificou que um operário médio produzia menos do que era potencialmente

capaz com o equipamento disponível. Conclui-se que o operário não produzia mais, pois seu

colega também não produzia. Daí surgiu a necessidade de criar condições de pagar mais ao

operário que produz mais. Taylor escreve um livro: Shop Management , cuja essência é

(CHIAVENATO, 1998):

• o objetivo de uma boa administração é pagar salários altos e ter baixos custos unitários de

produção.

• para realizar esse objetivo, a administração deve aplicar métodos científicos de pesquisas e

experimentação, a fim de formular princípios e estabelecer processos padronizados que

permitam o controle de operações fabris.

• os empregados devem ser cientificamente colocados em serviços ou postos em que os

materiais e as condições de trabalho sejam cientificamente selecionados, para que as normas

possam ser cumpridas.

• os empregados devem ser cientificamente adestrados para aperfeiçoar suas aptidões e, portanto

executar um serviço ou tarefa de modo que a produção normal seja cumprida.

• Uma atmosfera de cooperação deve ser cultivada entre a administração e os trabalhadores, para

garantir a continuidade desse ambiente psicológico que possibilite a aplicação dos princípios

mencionados.

Metodologia do estudo

Taylor iniciou o seu estudo observando o trabalho dos operários. Sua teoria seguiu um

caminho de baixo para cima, e das partes para o todo; dando ênfase na tarefa. Para ele a

administração tinha que ser tratada como ciência.


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Numa Segunda fase do trabalho de Taylor ele concluiu que a racionalização do trabalho

do operário deveria ser acompanhado de uma estruturação geral da empresa. Esta empresa

padecia de três tipos de problemas (CHIAVENATO, 1998) :

1- vadiagem sistemática por parte dos operários, que vem da época imemorial e quaseuniversalmente disseminado entre os trabalhadores. O sistema defeituoso de

administração. Os métodos empíricos ineficientes utilizados nas empresas.

2- desconhecimento, pela gerência, das rotinas de trabalho e do tempo necessário para

sua realização.

3- falta de uniformidade das técnicas ou métodos de trabalho.

Para sanar esses três problemas, idealizou o seu famoso sistema de Administração quedenominou Scientific Management (Gerência Científica, Organização Cientifica no Trabalho e

Organização Racional do Trabalho). Este trabalho é composto por 75% de análise e 25% de bom

senso. Taylor via a necessidade premente de aplicar métodos científicos à administração, para

garantir a consecução de seus objetivos de máxima produção a mínimo custo. Essa tentativa de

substituir métodos empíricos e rudimentares pelos métodos científicos em todos os ofícios

recebeu o nome de Organização Racional do Trabalho. (ORT). Os pontos principais da ORT

consistiam em CHIAVENATO (1998) :

Seleção Cientifica do Trabalhador – O trabalhador deve desempenhar a tarefa mais

compatível com suas aptidões. A maestria da tarefa, resultado de muito treino, é importante para

o funcionário (que é valorizado) e para a empresa (que aumenta sua produtividade). Estudo da

fadiga humana: a fadiga predispõe o trabalhador à diminuição.

Tempo-padrão – O trabalhador deve atingir no mínimo a produção estabelecida pela

gerência. É muito importante contar com parâmetros de controle da produtividade, porque o ser

humano é naturalmente preguiçoso. Se o seu salário estiver garantido, ele certamente produzirá

o menos possível.

Plano de incentivo Salarial – A remuneração dos funcionários deve ser proporcional ao

número de unidades produzidas. Essa determinação se baseia no conceito do Homoeconomicus,

que considera as recompensas e sanções financeiras as mais significativas para o trabalhador.

Incentivos salariais e prêmios por produtividade

Trabalho em Conjunto – Os interesses dos funcionários (altos salários) e da

administração (baixo custo de produção) podem ser conciliados, através da busca do maior grau


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de eficiência e produtividade. Quando o trabalhador produz muito, sua remuneração aumenta e a

produtividade da empresa também.

Gerentes planejam, Operários executam – O planejamento deve ser de

responsabilidade exclusiva da gerência, enquanto a execução cabe aos operários e seussupervisores.

Desenhos de cargos e tarefas – Com a Administração Cientifica, a preocupação básica

era a racionalidade do trabalho do operário e, consequentemente, o desenho dos cargos mais

simples e elementares. A ênfase sobre as tarefas a serem executadas levou os engenheiros

americanos a simplificarem os cargos no sentido de obter o máximo de especialização de cada

trabalhador. Desenhar cargos é especificar o conteúdo de tarefas de uma função, como executar

e as relações com os demais cargos existentes.Divisão do Trabalho especialização do operário – Uma tarefa deve ser dividida ao

maior número possível de subtarefas. Quanto menor e mais simples a tarefa, maior será a

habilidade do operário em desempenhá-la. Ao realizar um movimento simples repetidas vezes, o

funcionário ganha velocidade na sua atividade, aumentando o número de unidades produzidas e

elevando seu salário de forma proporcional ao seu esforço.

Supervisão – Deve ser funcional, ou seja, especializada por áreas. A função básica do

supervisor, como o próprio nome indica, é controlar o trabalho dos funcionários, verificando o

número de unidades produzidas e o cumprimento da produção padrão mínima. Aqui um operário

tem vários supervisores de acordo com a especialidade. São supervisionados por supervisores

especializados, e não por uma autoridade centralizada.

Ênfase na Eficiência – Existe uma única maneira certa de executar uma tarefa (the best

way). Para descobri-la, a administração deve empreender um estudo de tempos e métodos,

decompondo os movimentos das tarefas executadas pelos trabalhadores.

Homo economicus – Toda pessoa é profundamente influenciada por recompensas

salariais, econômicas e materiais. Em outros termos, o homem procura trabalho não porque

goste dele, mas como um meio de ganhar a vida através do salário que o trabalho proporciona. O

homem é motivado a trabalhar pelo medo da fome e pela necessidade de dinheiro para viver. O

homem é motivavel por recompensas salariais, econômicas e materiais.

Condições de Trabalho – Taylor verificou que as condições do trabalho interferiam nos

resultados do trabalho. O conforto do operário e o ambiente fisico ganham valor, não porque as

pessoas merecessem, mas porque são essenciais para o ganho de produtividade. Adequação de


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instrumentos e ferramentas de trabalho para minimizar esforço e perda de tempo na execução do

trabalho.

Arranjo físico das máquinas e equipamentos para racionalizar o fluxo da produção.

Melhoria do ambiente físico de trabalho, diminuição do ruído, melhor ventilação eiluminação.

Padronização – (Aplicação de métodos científicos para obter a uniformidade e reduzir

custos) Taylor através dos seus estudos preocupou-se com a padronização dos métodos e

processos de trabalho, máquinas e equipamentos, ferramentas e instrumentos de trabalho,

matérias primas e componentes, para eliminar o desperdício e aumentar a eficiência.

Análise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos: objetivava a isenção de

movimentos inúteis, para que o operário executasse de forma mais simples e rápida a suafunção, estabelecendo um tempo médio.

Princípio da exceção – Por este principio, Taylor se preocupava somente com os

resultados que saiam fora dos padrões esperados, para corrigi-los. Assim, este princípio é um

sistema de informação que apresenta seus dados somente quando os resultados efetivamente

verificados na prática divergem ou se distanciam dos resultados previstos em algum programa.

A empresa era vista como um sistema fechado, isto é, os indivíduos não recebiam

influências externas. O sistema fechado é mecânico, previsível e determinístico.

Até então, a escolha do método de trabalho estava sob o domínio do próprio operário,

conforme sua própria experiência pessoal. Taylor observou empiricamente o processo de

trabalho na indústria na qual atuava como gerente e experimentou tirar dos seus operários essa

liberdade de escolha da sua maneira pessoal de executar a tarefa, substituindo-a pelo que cunhou

de “the one best way” (“o melhor jeito”) de realizar a tarefa na menor unidade de tempo

possível. O segredo do sucesso de Taylor neste empreendimento residiu na descoberta do

princípio da separação entre planejamento (tarefa do gestor) e execução (tarefa do operário),

pois, ao se retirar a atribuição de pensar sobre o processo de trabalho do trabalhador, se

conseguiria realizar um melhor sequenciamento das tarefas, um layout (arranjo físico) da área de

produção mais adequado, além da implantação de métricas de desempenho por tarefa. Por tudo

isso, a abordagem inaugurada por Taylor também se intitulou Organização Racional do Trabalho

(ORT).


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Frederick Winslow TaylorFonte:http://www.infoescola.com/biografias/ frederick-taylor/

Quatro princípios alicerçaram a Administração Científica ou ORT:

1- Princípio de Planejamento: Substituir o critério individual, a improvisação e a atuação

empírico-prática pelos métodos baseados em procedimentos científicos e planejamento do

método.2- Princípio de Preparo: Selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com suas

aptidões, prepará-los e treiná-los para produzirem mais e melhor de acordo com o método

planejado. Preparar também as máquinas e equipamentos, bem como o arranjo físico e a

disposição racional das ferramentas e dos materiais.

3- Princípio do Controle: Controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está sendo

executado de acordo com as normas estabelecidas e segundo o plano previsto.

4-

Princípio da Execução: Distribuir distintamente as atribuições e as responsabilidades, paraque a execução seja bem mais disciplinada.

A técnica central da ORT era o estudo de tempos e movimentos. As atividades mais

complexas deveriam ser subdivididas em atividades mais simples e estas em movimentos

elementares para facilitar sua racionalização e padronização. A partir desse desmembramento do

processo principal, utiliza-se a cronometragem para medir o tempo médio

que um operário normal realiza a tarefa devidamente racionalizada, e que é,

estatisticamente, calculado para se chegar a um valor médio de execução de

cada atividade. Esse tempo constitui o tempo-padrão ou eficiência

equivalente a 100%. O tempo padrão, então, passou a ser uma das formas

de controle do desempenho do operário, uma vez que não era mais possível

“enrolar” ou “fazer cera” numa atividade previamente padronizada.


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Teorias da A

H

A contribuição especí

utilizar os métodos e princí

elevada, que culminou no des

moderna, na qual os automódiferentes estações de trabalh

vigente, na qual cada unidade

inovação em processo levou

produtividade e a eficiência

face de todo o mundo fabril a

ao público deveriam ser estrit

valor pelo mesmo produto reredução de custos conseguida

trabalho beneficiariam os con

os tornariam acessíveis até me

Assim, a Administraçã

se atingir mercados que n

tayloristas e fordistas reside

“sociedade de massas”, onde

o planejamento e a gestão gov

saúde, moradia etc.) e econ

acelerar a produtividade econ

sociedade (regulação fordista

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS – T ministração aplicadas à gestão pública - Profs. André Zogahib e

enry Ford e um de seus automóveis modelo Ford TFonte: http://blogdapimenta.wordpress.com/2011/02/

ica de Henry Ford, presidente da Ford Mot

ios de Taylor em sua empresa, num nível

nvolvimento da primeira linha de montage

veis (os antigos modelos “Ford T”) seguio para receber os componentes; isto subver

era montada toda de uma vez, por toda a eq

princípio da fragmentação da tarefa ao níve

ela redução de custos a níveis antes descon

partir de então. Ford também acreditava que

mente padronizados, evitando que clientes q

ebessem produtos diferenciados em termoscom o aumento da escala de produção e os

umidores, pois promoveriam a redução dos

smo aos operários que os produziam.

o Científica viabiliza a produção em massa,

cessitavam de produtos em maior quant

na base daquilo que os sociólogos e hist

massificação dos padrões de consumo, laz

ernamental, no sentido de prover a infraestru

ômica (transportes, comunicações, portos

mica e distribuir os bens e serviços de mod

u simplesmente “fordismo”).

27cnológico em Gestão Pública Paulo César Diniz de Araújo.

or Company, foi a de

de intensidade mais

da história industrial

m uma sequencia deteu a lógica até então

ipe de operários. Esta

l máximo, elevando a

hecidos e mudando a

os produtos ofertados

ue pagavam o mesmo

de qualidade, e que amétodos racionais de

preços dos produtos e

dada a necessidade de

idade. Os princípios

oriadores chamam de

r e trabalho facilitava

tura social (educação,

etc.) necessária para

homogêneo a toda a


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Jules Henri FayolFonte: http://descontinuando.blogspot.com

4. A TEORIA CLÁSSICA

A preocupação com a estrutura organizacional constitui uma enorme ampliação do objeto

de estudo da Teoria da Administração, pois a abordagem com relação à tarefa é enormemente

ampliada no nível da empresa como uma totalidade em relação a sua estrutura organizacional.

Henri Fayol (1841-1925) foi um engenheiro francês e executivo que inaugurou a

abordagem anatômica e estrutural da empresa, sendo sintética, global e universal. Não basta

enunciar os elementos que servem como base para as funções do administrador. Ele deve

obedecer a certas normas ou regras de comportamento, de maneira que possa desempenhar suas

funções de planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar. Fayol e seguidores (Urwick,

Gulick, Dale, Mooney e outros) defendiam uma visão anatômica da empresa em termos de

organização formal, isto é, dos diferentes órgãos que compõem a estrutura organizacional, suas

relações e suas funções dentro do todo.

Para Fayol apud Chiavenato (1998) toda empresa possui seis funções básicas, a saber:

1) Técnicas: relacionadas com a produção de bens ou de serviços da empresa. São as que

demandam habilidades manuais.

2) Comerciais: relacionadas com a compra, venda e permutação. Relativas à capacidade de

negociação.

3)

Financeiras: relacionadas com a procura e gerência de capitais.

Habilidades com números e suas relações.

4) Segurança: relacionadas com a proteção e preservação dos bens e das

pessoas. São as capacidades em perceber o ambiente e sua relação com o

mundo organizacional.

5) Contábeis: relacionadas com os inventários, registros, balanços,

custos e estatísticas. A visão de habilidade voltada para negócios e

desempenhos internos à organização.6) Administrativas: relacionadas com a

integração de cúpula das outras cinco funções. As funções administrativas coordenam e

sincronizam as demais funções da empresa, pairando sempre acima delas. A função

administrativa, não é privativa da alta cúpula; ela se reparte proporcionalmente por todos os

níveis da hierarquia da empresa.


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As funções administrativas são as próprias funções do administrador, que para Fayol são

segundo Chiavenato (1998):

1) Prever: visualizar o futuro e traçar o programa de ação. Capacidade de perceber os eventos

futuros e planejar os eventos que precisam ser realizados para que determinado objetivo seja

alcançado;

2) Organizar: constituir o duplo organismo material e social da empresa. Criar a estrutura de tal

forma que possa servir de base para toda a integração interna da organização e prover a

sociabilização dos empregados;

3) Comandar: dirigir e orientar o pessoal. Capacidade esperada da função de dar ordens e ser

obedecido. O mesmo sentido esperado pela organização militar, na função do generalato;

4)

Coordenar: ligar, unir, harmonizar todos os atos e todos os esforços coletivos. Desenvolver,através das atitudes e da capacidade individual as ações capazes de atingir aos objetivos traçados

pela etapa do planejamento;

5) Controlar: verificar que tudo ocorra de acordo com as regras estabelecidas e as ordens

dadas. Todos os indicadores esperados na etapa de planejamento são mensurados para verificar

o grau de precisão das ações executadas e da capacidade das ações em atingir os objetivos

esperados.


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Os elementos da administração, quando em conjunto, constituem o processo

administrativo e são localizados em qualquer trabalho do administrador, em qualquer nível

hierárquico ou em qualquer área de atividade da empresa.

Como toda ciência, a Administração deve basear-se em leis ou em princípios universais

aplicáveis a todas as situações em que o administrador se defronta – os princípios gerais de

Administração. Na Teoria Clássica, Fayol apud Chiavenato (1998) listou alguns de seus

principais princípios:

1) Divisão do trabalho: consiste na designação de tarefas específicas a cada um dos órgãos

que compõem a organização empresarial;

2) Autoridade e responsabilidade: a autoridade é o poder derivado da posição ocupada

pela pessoa, o direito de dar ordens e o poder de esperar obediência; a responsabilidade é uma

conseqüência natural da autoridade;

3) Unidade de comando: cada pessoa deve receber ordens de um e apenas um superior

(chefe). Ë o princípio da autoridade única;

4) Unidade de direção - Um só chefe e um só programa para cada grupo de atividades que

tenham o mesmo objetivo;

5) Hierarquia ou cadeia escalar: a autoridade deve estar disposta em uma hierarquia, isto

é, em escalões hierárquicos de tal maneira que um nível hierárquico deve estar sempresubordinado ao nível hierárquico superior;

6) Departamentalização: a divisão do trabalho conduz à especialização e à diferenciação

das tarefas e dos órgãos, ou seja, deve-se agrupar na mesma unidade todos os que estiverem

trabalhando pelo mesmo processo, para a mesma clientela, no mesmo lugar;

7) Coordenação: é a distribuição ordenada do esforço da empresa, a fim de obter unidade de

ação na consecução de um fim comum;

8)

Subordinação do interesse particular ao interesse geral - Os interesses de uma pessoa oude um grupo de pessoas não devem prevalecer sobre os da empresa;

9) Remuneração do pessoal - Prêmio sobre o serviço prestado; deve ser justa, satisfazendo

simultaneamente empregador e empregado;

10) Centralização - Convergência da autoridade na direção da empresa; chefes aos

subordinados;

11) Ordem - Um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. Ordem material e humana;


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12) Eqüidade - Resultante da combinação da benevolência com a justiça, para obter a boa

vontade e dedicação do pessoal;

13) Estabilidade - A permanência no cargo favorece o bom desempenho, a rotação de pessoal é

prejudicial para a eficiência da organização;14) Iniciativa – A liberdade de conceber e assegurar o sucesso de um plano gera satisfação e

deve ser estimulada.

A Teoria Clássica de Fayol caracteriza-se basicamente pelo seu enfoque eminentemente

prescritivo e normativo: como o administrador deve conduzir-se – através do processo

administrativo e de princípios gerais para obter a máxima eficiência.


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Teorias da A

5. A ESCOLA DAS

Teve em Elton Mayo (

Trata-se da abordagem mais

Surgiu como uma teoria de

humanizar a administração d

omitiu conceitos como os d

unidade de comando, estud

princípios gerais de administ

partir dinformal

lideranç

voltado

eminent

sociológ

é motivado basicamente por rdo ser humano são mais imp

percepção do que Ford perce

que detrás das mãos que prec

não foi, infelizmente, objet

posteriormente na Escola de

Todas essas contribuiç

1932), conduzidas por May

desempenham a organização

fatores ambientais como ilu

Depois dessas experiência

cientificamente algumas concl

parciais, omitindo variáveis

Relações Humanas a um ce

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS – T ministração aplicadas à gestão pública - Profs. André Zogahib e

ELAÇÕES HUMANAS

1880-1949) e Kurt Lewin (1890-1947) seus

democrática e liberalizante ocorrida na

posição e combate à Teoria Clássica, disp

s empresas e fortalecer e reforçar seus pont

organização formal, autoridade e respons

os de tempos e movimentos, eficiência,

ação etc., para substituí-los por outros conc

Psicologia e Sociologia Industrial, tai, motivação, incentivos sociais, dinâmica de

, etc.

administrador típico da Teoria Clássica, em

para aspectos lógicos da organizaçã

mente humanista voltado para aspec

icos da organização. Segundo esta concepçã

compensas sociais e simbólicas, pois as necrtantes do que a necessidade de ganhar din

ia, quando, a partir dos estudos feitos em

isava, havia um homem, com vontades, des

de seu estudo, como na dimensão da

elações Humanas.

ões foram reveladas a partir das experiências

o e seus colaboradores, que mostraram

informal, as recompensas não-pecuniária

inação, ergonomia etc. sobre a produtivid

s pioneiras, surgem inúmeras pesquis

usões e afirmações de autores humanistas. C

importantes abordadas pelos clássicos, l

rto descrédito, principalmente por relegar

32cnológico em Gestão Pública Paulo César Diniz de Araújo.

rincipais precursores.

eoria Administrativa.

sta a democratizar e

os de vista, negou ou

abilidade, hierarquia,

departamentalização,

eitos desenvolvidos a

s como organizaçãogrupo, comunicação,

inentemente técnico e

, cedeu lugar ao

tos psicológicos e

humanista, o homem

ssidades psicológicaseiro. É a extensão da

sua fábrica descobriu

jos, complexo, e que

s experiências feitas

de Hawthorne (1927-

o papel crucial que

s por desempenho e

ade dos funcionários.

as para comprovar

ontudo, as conclusões

varam a escola das

a segundo plano as


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recompensas salariais e por esconder duas lógicas diferentes: a do empresário que visa

maximizar seus lucros e a do trabalhador que visa maximizar seu salário.

Esta escola de pensamento enseja

gestão aplicada

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Transcript of gestão aplicada