Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial · Carlos Antônio Tilkian Paulo...

Instituto de Estudos para oDesenvolvimento Industrial

INDÚSTRIA E DESENVOLVIMENTOUma Análise dos Anos 90 e Uma Agenda de Política de

Desenvolvimento Industrial Para a Nova Década

POLÍTICA INDUSTRIAL, COMÉRCIO EXTERIORE POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO

Novembro de 2000

Abraham Kasinski Max FefferAmarílio Proença de Macêdo Miguel Abuhab

Andrea Matarazzo Newton ChiapariniAntonio Marcos Moraes Barros Olavo Monteiro de Carvalho

Carlos Antônio Tilkian Paulo Diederichsen VillaresCarlos Mariani Bittencourt Paulo FranciniCarlos Pires Oliveira Dias Diretor Geral

Claudio Bardella Paulo Guilherme Aguiar CunhaEugênio Emílio Staub Paulo Setubal NetoPresidente do Conselho Pedro Eberhardt

Flávio Gurgel Rocha Pedro Franco PivaFrancisco Amaury Olsen Rinaldo Campos SoaresGuilherme Peirão Leal Robert Max Mangels

Hugo Miguel Etchenique Roberto Caiuby VidigalIvoncy Brochmann Ioschpe Roberto de Rezende Barbosa

Jacks Rabinovich Roberto KaminitzJorge Gerdau Johannpeter Rogério Pinto Coelho Amato

José de Freitas Mascarenhas Salo Davi SeibelJosé Ermírio de Moraes Filho Sérgio Haberfeld

José Roberto Ermírio de Moraes Sylvio Tuma SalomãoJosué Christiano Gomes da Silva Thomas Bier Herrmann

Luiz Alberto Garcia Thomas Michael LanzMaria Silvia Bastos Marques Victorio Carlos De Marchi

Mário Milani

Conselho do IEDI

Apresentação

O presente trabalho é uma contribuição do IEDI ao tema do desenvolvimentoeconômico brasileiro. O estudo parte de um detido retrospecto da economia e do desempenhoindustrial nos anos 90 com os objetivos de identificar problemas, lacunas e restrições aodesenvolvimento industrial e fundamentar as várias recomendações apresentadas parapolíticas e ações públicas e privadas voltadas à transformação e ao crescimento industrial emuma perspectiva de longo prazo.

É entendimento do IEDI que o País não pode reproduzir na década que se inicia obaixo crescimento e a estagnação do seu desenvolvimento que caracterizaram os últimos 20anos. Entende também que o crescimento deva, desta feita, vir acompanhado de uma melhorqualidade desse processo, o que significa dizer que ao crescimento deve corresponder maisempregos para a população, melhores salários, produção de bens com produtividade,qualidade e preços capazes de assegurar o amplo consumo interno e a competitividadeinternacional. Em outras palavras, trata-se do crescimento de uma economia moderna,competitiva e que distribui de forma eqüitativa os frutos de seu dinamismo.

É ainda opinião do IEDI que um crescimento acompanhado das característicasassinaladas, requer um vigoroso impulso e transformação da indústria, um setor que conservadecisivo papel na geração de inovações, na criação de empregos e no estímulo aos demaissegmentos da economia.

O presente trabalho segue a sistemática que o IEDI tradicionalmente adota. Partindode estudos sobre temas selecionados, elaborados por profissionais de seu próprio quadro e porreconhecidos especialistas do País, as conclusões e as sugestões apresentadas são amplamentedebatidas entre os empresários, membros do Conselho do IEDI, chegando-se a um resultadoque pretende reunir a análise especializada e a experiência empresarial.

Participaram dos estudos preliminares, os seguintes professores doutores, a quem oIEDI agradece: Julio Sergio Gomes de Almeida, Jorge Nogueira de Paiva Britto, JoséEduardo Cassiolato, Eli Roque Diniz, Arthur Oscar Guimarães, Helena Maria Lastres, JoséCarlos Miranda, Marcio Pochmann, Fernando Sarti, Rogério Studart, Roberto Vermulm eClésio Lourenço Xavier. Colaboraram ainda os economistas: Cristina Ribeiro Lemos,Emerson Fernandes Marçal, Lício da Costa Raimundo e Alexander de Luca Weiss. No apoioadministrativo e de processamento de dados e suporte de informática, participaram: LuziaMaziero Fernandes, Leo Steinmann, Daniel Keller de Almeida, Alessandra Martins Formiga,Victor Emílio Troster e Solange Mantins Formiga.

A coordenaçao dos trabalhos e a redação final coube a Julio Sergio Gomes deAlmeida.

Os oito capítulos do trabalho completo são apresentados individualmente, segundo aseguinte seqüência:

• Política Macroeconômica, Indústria e o Novo Modelo de Desenvolvimento• Indústria, Organização do Estado e Parceria Público-Privado• Política Industrial, Empresa Nacional e Mercado Interno• O Financiamento do Investimento Industrial• Política Industrial, Comércio Exterior e Política de Exportação• Política de Importação e o Sistema de Defesa Comercial• Política de Desenvolvimento Tecnológico• Política Industrial, Regionalização e Capilaridade

Política Industrial, Comércio Exterior e Política de Exportação 2

POLÍTICA INDUSTRIAL, COMÉRCIO EXTERIOR E POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO....................... 3

INTRODUÇÃO........................................................................................................................................................ 3I. EXPORTAÇÃO E DESEQUILÍBRIO EXTERNO ....................................................................................................... 7

I.1. Comércio Exterior e Desequilíbrio Externo ............................................................................................. 7I.2. Passivo Externo e Desequilíbrio em Transações Correntes ................................................................... 13I.3. O Ciclo Recente de Investimento Direto Estrangeiro e o Comércio Exterior ........................................ 18

II. A POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO........................................................................................................................ 22II.1. Política Tributária e Exportação........................................................................................................... 24II.2. Financiamento à Exportação – BNDES-EXIM, PROEX e Fontes Privadas......................................... 26II.3. Seguro de Crédito à Exportação ........................................................................................................... 35II.4. A Atuação da CAMEX e o Programa Especial de Exportação – PEE.................................................. 37II.5. Políticas para MPME’s e a APEX......................................................................................................... 41

III. O COMÉRCIO EXTERIOR NOS ANOS 90 E A POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO ...................................................... 44III.1. Convergência das Exportações Brasileiras ......................................................................................... 49III.2. O Dinamismo das Exportações e Importações Brasileiras.................................................................. 55III.3. O Comércio de Produtos de Maior Intensidade Tecnológica.............................................................. 62III.4. Os Setores Com Vantagem e Desvantagem Comparativa.................................................................... 67III.5. O Comércio Intra-Setorial ................................................................................................................... 69III.6. Abertura e Exportação ......................................................................................................................... 72III.7. Radiografia do Resultado Comercial................................................................................................... 76III.8. A Maxidesvalorização e o Ano de 1999 ............................................................................................... 80III.9. Pontos Para Uma Agenda de Política ................................................................................................. 86

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................................... 92


POLÍTICA INDUSTRIAL, COMÉRCIO EXTERIORE POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO

INTRODUÇÃO

No comércio exterior brasileiro, o fato marcante dos anos 90 foi a espetacular reversãodo resultado comercial entre a primeira e a segunda metade da década: de superávit médio deUS$ 12,4 bilhões entre 1991/94 para déficit de US$ 5,6 bilhões entre 1995/98, uma variaçãode nada menos do que US$ 18 bilhões.

Os déficits comerciais gerados a partir de 1995, foram apontados por alguns analistase economistas do governo como um fenômeno transitório, desejado e necessário. A suareversão era esperada a partir da maturação de um boom de investimento motivado,principalmente, pelos fluxos de investimento direto estrangeiro (IDE), dentre outros fatores.Mesmo em um quadro de maior abertura comercial e de câmbio valorizado, o crescimentoexagerado das importações tenderia a diminuir com a internalização de alguns segmentosprodutivos e a reestruturação da base industrial brasileira já instalada. Através de novosinvestimentos, seria também promovido um maior adensamento das cadeias produtivas e umamaior capacidade competitiva da produção doméstica em relação aos produtos importados.

A ampliação, modernização e maior integração da estrutura industrial, bem como dainfra-estrutura (contando com a privatização de rodovias, portos, energia elétrica etelecomunicações), igualmente beneficiariam as exportações, porque gerariam maiores e maiscompetitivos excedentes exportáveis. Quanto às corporações internacionais, sobretudoaquelas atuantes nos segmentos de bens finais, eram projetados reinvestimentos das empresasjá instaladas no País e a entrada de novos concorrentes atraídos pela ampliação do mercadodoméstico, determinando ganhos de escala e de escopo de produção. Em uma segunda rodadade investimentos, seriam atraídos os seus fornecedores globais para realizarem produçãolocal.

Como as condições externas eram favoráveis, permitindo fácil e barato acesso àslinhas de financiamento externo e a política de taxas de juros elevadas no mercado internoatraía o capital estrangeiro de curto prazo e ampliava a vantagem do financiamento externo,os déficits comerciais, além de transitórios, encontravam fonte elástica de financiamento enão constituíam restrição externa ao crescimento.

As importações de bens de capital e de insumos por aumentarem a competitividade dabase industrial e dos bens produzidos, seriam igualmente desejadas e necessárias. Maisimportante ainda era a concorrência em preços das importações com a produção doméstica,um instrumento considerado indispensável para o programa de estabilidade. A políticacambial apoiada em forte sobrevalorização da moeda nacional deveria ser mantida para nãoafugentar o fluxo de capitais e para assegurar a estabilidade inflacionária. Assim, no planomacroeconômico, criavam-se as condições necessárias (estabilidade) para um crescimentosustentado. No plano microeconômico, a “revolução” na competitividade empresarial seria adecorrência da maior concorrência e grau de especialização da estrutura produtiva.


É mais plausível considerar após 5 anos de aplicação desse modelo que os processosesperados não geraram desenvolvimento industrial e sim uma maior especializaçãoprodutiva interna que conferiu maior competitividade aos segmentos sobreviventes daeconomia doméstica. Neste caso, deliberadamente ou não, o modelo adotado e a políticaeconômica seguida levaram a uma estrutura produtiva menos diversificada, menosintegrada e mais apoiada em setores de menor valor agregado, conteúdo tecnológico e/oudinamismo no comércio internacional, embora com vantagens competitivas comparadasbaseadas em fatores locais como custo da mão-de-obra, abundância de recursos naturais,acesso a matérias-primas etc.

Esse período também não acumulou evidências de que o “modelo econômico”pudesse elevar a taxa de investimento na indústria e na economia como um todo, de modo queuma nova fase de crescimento econômico sustentado fosse inaugurada. Tampouco mostraram-se sinais de que o desequilíbrio externo viesse a ser revertido. É muito importante frisar que ogrande desajuste externo acumulado pelo Brasil foi todo ele constituído ao longo dos anos deaplicação deste modelo e está longe de se resumir em um desequilíbrio da balança comercial.

A partir de 1997, com o agravamento do déficit externo e, sobretudo, após a mudançadas condições externas determinadas pela crise internacional, o diagnóstico do setor externomudou sem que a nova interpretação chegasse a ganhar no governo a unanimidade queganhara o antigo modelo. As dificuldades para o financiamento dos déficits em conta correntecolocaram a reversão da balança comercial como meta das novas diretrizes da políticaeconômica. Ainda que esta outra abordagem indicasse a necessidade de concentração deesforços no aumento das exportações, em termos concretos o que se assistiu foi a aplicação demedidas de apoio às exportações, algumas muito importantes, mas que, no geral, eram poucoarticuladas e às vezes contraditórias.

Anteriormente à desvalorização cambial de janeiro de 1999, os determinantes gerais emicroeconômicos de competitividade das exportações tinham as seguintes características. Noplano micro, as empresas haviam avançado muito nas formas de gestão e na produtividadedas plantas, o que já se traduzia em aumento de competitividade das exportações.

É um erro considerar que esses avanços tiveram início somente após a superexposiçãoda indústria à concorrência externa determinada pela sobrevalorização cambial. A reestruturaçãoadministrativa e operacional de empresas e os indicadores que mostram o crescimento daprodutividade no setor industrial são anteriores e correspondem à abertura do início dos 90 oucomeçaram seu desenvolvimento antes mesmo desta. Foram contrapartida do atraso acumuladonos anos 80 e, posteriormente, receberam o incentivo do maior acesso a financiamentos,tecnologias e processos produtivos permitidos pela regularização dos fluxos de financiamentopara o País, esta iniciada também antes (em 1992) do regime cambial de sobrevalorização.

Vale dizer, a reestruturação administrativa e operacional de empresas e o aumento daprodutividade ocorreriam (como já vinham ocorrendo) de qualquer forma, mesmo na ausênciada sobrevalorização extrema e prolongada da moeda nacional, que, por isso, não encontrajustificativa sequer no mais veiculado argumento em seu favor; tratou-se puramente de um atode vontade ideológica para submeter a produção doméstica a uma predatória e destruidoraconcorrência.


Os condicionantes macroeconômicos ou “sistêmicos” eram muito adversos:excessivos custos de infra-estrutura e despesas de exportação, tributação penalizadora deexportações, elevadas taxas de juros e inadequados prazos no financiamento interno, além docâmbio apreciado. Em 1997, foi iniciada uma política de desvalorização real da moeda empequenas parcelas anuais, o que concedeu um impulso apenas parcial às exportações, dado oatraso cambial anteriormente acumulado.

Por isso, a viabilidade de um crescimento das exportações no curto prazo paraalém do que seria possível obter unicamente com a maior competitividade empresarial,recaía em estimular as exportações através, principalmente, de instrumentos fiscais ecreditícios, o que, de fato, o governo procurou fazer mediante a compensação de tributosindevidamente incidentes sobre as exportações e a ampliação das linhas definanciamento das exportações.

Essas medidas favoreceram as exportações em 1997 (o ano de melhor desempenho noperíodo pós-estabilização – crescimento de 11%), mas seu alcance foi limitado porque no planoexterno iniciava-se uma forte retração de mercados e dos preços de produtos exportados peloBrasil. Além do mais, os instrumentos adotados, embora não representassem subsídios,demandavam recursos públicos cada vez mais escassos, sobretudo após as medidas de ajustefiscal acordadas com o FMI como contrapartida do acordo de empréstimo de US$ 42 bilhõesconcedido por esta e outras instituições internacionais ao Brasil no final de 1998.

Assim, por exemplo, foi suspenso durante 1999 o reembolso da COFINS e do PIS-PASEP para os exportadores e os recursos orçamentários do PROEX sofreram cortessubstanciais no contexto das metas fiscais acordadas com o FMI, o que representou umretrocesso na tributação do setor exportador e nas condições, volume e abrangência dofinanciamento das exportações no Brasil.

O governo adotaria outros mecanismos para promover as exportações, sendo estes dematuração mais longa. Os instrumentos demandariam um tempo ainda maior de maturaçãoporque tanto para as instâncias públicas envolvidas, quanto para o setor privado – potencialexportador – se fazia necessário um aprendizado no tema de promoção de exportações, dada aausência de políticas deste tipo ao longo dos anos 90.

O exemplo é a atuação da CAMEX (Câmara de Comércio Exterior), cuja ativação em1997 foi uma iniciativa que procurou conferir a necessária coordenação decisória dasquestões relacionadas com o comércio exterior, as quais, como é característico do setor,envolvem instâncias variadas do setor público e instrumentos diversos de política. O próprioPrograma Especial de Exportação (PEE), de fins de 1997, conduzido pela CAMEX,reconhecia a importância da interação de múltiplos instrumentos para promover asexportações: financiamento, tributação, seguro de crédito, promoção comercial, gestãoempresarial, logística etc. Outros exemplos são a introdução do seguro de crédito àexportação e a criação da APEX, esta voltada à promoção das exportações de micro,pequenas e médias empresas, iniciativas da maior importância, cujos resultados, no entanto,levam tempo até que se traduzam em impulso às exportações.

O governo também lançou medidas para conter as importações, como a adoção ou oaprimoramento de normas e procedimentos não-tarifários ou administrativos (aumento da listade produtos sujeitos ao licenciamento prévio, introdução do sistema de valoração aduaneira,


entre outros), e majorou temporariamente a tarifa externa comum (TEC) em três pontospercentuais.

Com exceção de alguns casos localizados, apenas em uma pequena medida essesexpedientes contiveram as importações, de forma que se impôs uma mudança muito maisforte para reduzi-las e para incentivar as exportações: a mudança da política cambialocorrida em meio a uma crise cambial em janeiro de 1999, a qual se seguiria uma fortedesvalorização do Real.

As importações caíram drasticamente, ainda que de forma diferenciada segundo ascategorias de uso (queda muito maior em bens de consumo, especialmente os duráveis,relativamente aos bens de capital e bens intermediários), enquanto as exportações reagiramapenas no quantum exportado, acusando redução de valor devido a uma forte queda dospreços de exportação.

Por isso, não se confirmaram as projeções otimistas de saldo comercial para 1999 –US$ 11 bilhões segundo a projeção inicial do governo e do FMI. O resultado do ajuste docomércio à desvalorização cambial em 1999 – um resultado muito melhor do que o de 1998,porém ainda acusando déficit – é pequeno, considerando-se a necessidade do País de reduzir oelevado desequilíbrio em transações correntes, um dos principais determinantes da crisecambial.

Os itens a seguir tratam do desequilíbrio externo, visto sobretudo pelo ângulo dasexportações. Analisam também os instrumentos de promoção de exportações, os efeitos damudança da política cambial sobre o setor externo brasileiro e apresentam sugestões deiniciativas e políticas que venham a contribuir para um melhor desempenho externo ao longoda década que se inicia.


I. EXPORTAÇÃO E DESEQUILÍBRIO EXTERNO

I.1. Comércio Exterior e Desequilíbrio Externo

Nos anos 80 e na primeira metade dos 90 a balança comercial brasileira acusousuperávits – média anual de US$ 8,8 bilhões no primeiro período e de US$ 12,1 bilhões nosegundo. Este quadro se alteraria rápida e radicalmente com o plano de estabilidadeeconômica, como mostram os dados abaixo.

1980-98 1980-90 1990-98 1994-98 1995-98 1990-94 1997-98 1998-99

Exportação 5,3 4,5 6,3 4,1 4,1 8,5 (3,5) (6,1)Importação 5,2 1,9 9,6 9,1 14,8 10,1 (5,0) (14,6)Saldo Médio Anual 1 6.448 8.794 4.059 (2.668) (5.900) 12.067 (7.394) (1.206)

Fontes: SECEX e IPEA.

Nota: 1 Valores em US$ milhões.

Evolução do Comércio Exterior Brasileiro 1980-99 - Variação Média Anual - %

Esta rápida reversão decorreu principalmente da evolução das importações e, em menormedida, do modesto desempenho das exportações. As primeiras apresentaram uma mudançaimportante na sua trajetória nos anos 90. Na década anterior, devido à crise da dívida externa e auma “proteção forçada”, as importações evoluíram em média apenas 2% anuais (1/3 da taxamundial), enquanto na década seguinte crescem quase 10% ao ano até 1998.

É importante salientar que as restrições impostas às importações nos anos 80 nãomais guardavam relação com uma política de desenvolvimento industrial. Em ummomento em que as principais economias do mundo consolidavam a reestruturação desuas bases industriais, a inflexibilidade do setor externo juntamente com a ausência deuma política industrial para suceder a política prevalecente nas três décadas anteriores –a política de substituição de importações – geraram impactos negativos sobre a dinâmicado setor industrial como um todo e sobre as empresas industriais brasileiras, emparticular, que, por isso, acumularam atraso significativo de produtividade e atualizaçãotecnológica.

A geração de superávits comerciais, amparada na restrição de importações e naconcessão de subsídios e incentivos às exportações, era a alternativa possível definanciamento dos déficits em serviços (onde preponderava a conta de juros da dívida externa,já que os gastos com envio de lucros e dividendos, viagens internacionais e transporte aindaeram de reduzido valor), em virtude da interrupção dos fluxos de novos financiamentosexternos para a economia brasileira.

Proteção, incentivos e subsídios correspondiam, portanto, a uma imposição de ordemmacroeconômica – a geração de excedentes de exportação – e não mais a uma estratégiaindustrial (a substituição de importações, a esta altura já sepultada como modelo de promoçãoindustrial) ou ao benefício particular de setores e empresas da indústria.


Em função da redução de tarifas de importações e da eliminação de controles nãotarifários – os instrumentos da abertura promovida pelo Governo Collor de Mello– ocrescimento das importações entre os anos de 1990 e 1994, salta para 10% ao ano (o dobro dataxa mundial). No período seguinte, 1994-98, o crescimento das importações seria aindamaior: média de 15% ao ano, contra um crescimento de 6,2% do comércio mundial e de 4,1%das exportações brasileiras. Neste caso, não são mais as políticas tarifária e comercial osprincipais determinantes da evolução mais rápida das importações, mas sim um conjunto defatores entre os quais prepondera a sobrevalorização cambial adotada como principal políticade governo nesse período.

Outros fatores seriam: o maior nível da atividade econômica obtido imediatamenteapós a estabilização, as condições de financiamento desfavoráveis para aquisições nomercado interno (em função de prazos mais curtos e juros muito mais altos dosfinanciamentos internos comparativamente aos externos), o regime tributário que fazia incidirsobre a produção doméstica impostos cumulativos não incidentes sobre o produto importado,a freqüência e a intensidade com que foram permitidas importações na forma de concorrênciadesleal ou predatória (o “importabando”).

Um aspecto importante a ser salientado é a correlação entre o nível de atividade e ademanda por importações, que se estreitou no período recente. O aumento do coeficienteimportado passa a estar mais proximamente associado ao volume de matérias-primas einsumos importados decorrentes do maior conteúdo importado da produção local. Assim,um aumento do nível doméstico de atividade, além de estimular as importações de bens decapital, decorrentes das decisões de investimento, e as importações de bens finais deconsumo (duráveis e não-duráveis), decorrentes do aumento do poder aquisitivo e/ou damassa salarial, estimula também as importações de bens intermediários utilizados naprodução doméstica.

A evolução das exportações brasileiras nos primeiros anos da década de 90 foibem superior ao da década de 80 (crescimento de 8,5% a.a. e 4,5% a.a.,respectivamente) e ao crescimento do comércio mundial (4,7%). As exportaçõesreagiram à retração da demanda doméstica, ao câmbio e beneficiaram-se do crescimentoda economia americana e dos acordos regionais no âmbito do MERCOSUL. A evoluçãodas exportações pode ser considerada satisfatória também porque as reformas dogoverno Collor eliminaram ou reduziram alguns dos principais mecanismos de incentivoàs exportações, como é o caso do BEFIEX.

1960-70 1970-80 1980-90 1990-98 1990-94 1994-98 1998-99

Brasil 8,0 22,1 4,5 6,3 8,5 4,1 (6,1)Mundo 9,4 20,4 5,9 5,5 4,7 6,2 3,1

Fonte: FMI, elaboração própria.

Crescimento Médio Anual das Exportações - Brasil e Mundo - %

É a partir de 1994, que o setor exportador apresenta maior perda de dinamismo,crescendo a taxas menores que no período anterior e também em relação ao crescimento dasimportações e do comércio internacional, reduzindo o market-share brasileiro. Em grande


medida, isto deveu-se ao desincentivo para exportar determinado pela valorização cambial.Os dados mostram ainda que em produtos manufaturados o retrocesso com relação ao período1990-94, foi maior do que em qualquer outro segmento.

Tivessem as exportações mantido no período pós estabilização o crescimento médiodos anos iniciais dos 90, seu valor em 1998 teria sido superior em US$ 9 bilhões, de formaque, supostamente com o mesmo aprofundamento da abertura de importações ocorrida nesseperíodo, o comércio exterior brasileiro poderia ter sido superavitário.

Note-se que pelo lado do índice de quantum, as exportações evoluíram muito poucodepois de 1994 – apenas 10% até 1998. Em manufaturados, o crescimento foi muito menor:5%. Esses indicadores refletem o conjunto de fatores de desestímulo para exportarprevalecentes no período.

A conclusão é que somente devido a uma conjuntura particularmente favorável para ospreços de exportação, o desincentivo à exportação causado pela política cambial e demaisfatores não determinaram a estagnação ou mesmo a queda das exportações. Por outro lado, opreço médio de importação, cada vez menor, apresentou-se como poderoso incentivoadicional à importação.

De fato, além do determinante propriamente microeconômico, três fatoresrelacionados ao setor externo da economia atuaram no período a favor das importações –câmbio sobrevalorizado, preços em queda e menores tarifas de importação – ao passo queapenas um contribuía para as exportações – os preços externos em ascensão – enquanto váriosoutros – como o câmbio sobrevalorizado – atuavam como poderosos desestimuladores.

Os dados mostram que o quantum importado, exceção feita à combustíveis, cresceumuito acentuadamente como decorrência dos estímulos assinalados. O quantum exportadoapresentou ligeira alta no período.

1980-98 1980-90 1990-98 1994-98 1990-94 1993-98 1997-98 1998-99

Básicos 2,4 0,3 5,0 4,1 6,0 6,7 (10,4) (8,8) Semi-manufaturados 7,1 8,1 6,0 4,2 7,8 8,3 (4,3) (1,8) Manufaturados 6,8 6,5 7,1 4,2 10,1 4,6 0,6 (6,9) Total 5,3 4,5 6,3 4,1 8,5 5,8 (3,5) (6,1)

Fontes: SECEX e IPEA.

Exportações Brasileiras por Valor Agregado 1980-99 - Variação Média Anual %

Já que ocorrera a sobrevalorização da moeda no período mais crítico do programa deestabilização (os seis meses seguintes à substituição da moeda antiga pelo Real em julho de1994), a política econômica poderia ter testado em seguida (como em 1995, após estancadosos efeitos da crise do México) a alternativa de equilibrar o balanço de incentivo/desincentivode exportação/importação. Executada de modo controlado naquele período (o que erapossível), menos da metade da desvalorização real que acabou resultando em 1999 da crisecambial de janeiro, aliada ao aumento dos preços em dólar das exportações, bastaria para darsubstancial estímulo às exportações. Para efeito de comparação, observe-se que o atraso dacotação do dólar no primeiro ano de execução do Plano Real foi de 35% (deflator IPA) a 43%


(deflator IPC FIPE), refletindo a valorização da moeda nacional, enquanto o aumento dacotação do dólar em 1999 chegou a 50% em termos reais (deflator: IPC FIPE). Desta forma,se a política econômica tivesse permitido uma desvalorização do Real no nível mencionado,ainda assim, comparada ao início do Plano Real, a moeda nacional resultaria valorizada emmagnitude não desprezível.

Neste cenário, as importações cresceriam menos do que de fato cresceram, mas osdemais fatores assegurariam a continuidade do processo de abertura das importações. Apropósito, um viés mais pró-exportação do modelo de política econômica teria tambémcontribuído para a modernização mediante a indução ao aumento da produtividade que aconcorrência por mercados de exportação traria para as empresas brasileiras.

No entanto, é sabido que o ajuste da taxa de câmbio somente começou em 1997 e,mesmo assim, realizado em etapas de 6 a 7% ao ano. Quanto às ações para promover asexportações, quase todas foram desenvolvidas também a partir de 1997 ou ainda estão poracontecer, como por exemplo, a remoção do ônus fiscal sobre as exportações e a equiparaçãotributária entre a produção doméstica e o produto importado.

Infelizmente, quando o governo resolveu agir, a magnitude do desequilíbrio externo jáera excessiva e a conjuntura externa já iniciara uma profunda mudança. As desvalorizaçõesforam pequenas para neutralizar os efeitos de um ambiente já deteriorado da economiainternacional e das desvalorizações competitivas realizadas por várias outras economias. Poroutro lado, a forte deterioração dos termos de troca, a contração de mercados de exportação eo aumento do protecionismo no comércio internacional inverteram os sinais positivos para aexportação existentes anteriormente.

Preço e Quantum de Exportação e Relação de Trocas - 1996 = 100

60

65

70

75

80

85

90

95

100

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

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125

Quantum Manufaturados Quantum Total Geral Preço Manufaturados Relação de Trocas Preço Total Geral


Preço Quantum Preço Quantum Preço Quantum Preço Quantum

1990 81,7 87,9 97,3 62,9 92,6 69,6 90,6 72,71991 83,0 86,4 88,7 63,3 90,9 74,0 88,9 74,51992 78,9 91,9 85,4 80,6 88,9 88,4 86,0 87,21993 76,8 100,1 80,9 80,5 80,2 110,7 79,5 101,61994 88,3 102,8 92,8 88,9 86,3 109,6 88,0 103,71995 92,3 97,6 114,9 95,3 99,4 97,4 100,0 97,41996 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,01997 108,0 112,6 98,5 99,9 98,1 112,6 100,7 110,21998 90,7 120,2 91,0 103,5 96,8 115,0 93,9 114,01999 77,0 130,3 77,1 120,0 88,1 117,2 83,2 121,4

Fonte: FUNCEX.

Anos

Índices de Preço e Quantum de Exportação

Básicos Semimanufaturados Manufaturados Total Geral

Preço e Quantum de Importação - 1996 = 100

20

30

40

50

60

70

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90

100

110

120

130

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150

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

20

30

40

50

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70

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110

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150

Quantum Combustíveis Quantum Total Preço Total Preço Combustíveis

Preço Quantum Preço Quantum Preço Quantum Preço Quantum Preço Quantum Preço Quantum

1990 145,1 19,9 137,4 28,6 131,1 6,8 127,5 22,5 88,5 88,4 139,0 27,91991 134,0 23,6 130,8 31,1 96,3 13,3 121,8 26,6 108,5 62,9 128,9 30,61992 129,5 25,4 126,5 32,2 100,6 17,6 119,0 17,9 95,4 68,6 122,2 31,61993 120,3 31,7 117,3 43,4 97,3 39,3 115,9 24,6 83,0 85,1 111,7 42,41994 111,4 47,6 114,4 57,6 94,7 81,3 113,2 42,6 82,1 84,5 108,2 57,41995 101,4 86,1 119,9 77,8 95,1 168,5 111,6 84,8 93,4 87,3 110,7 84,71996 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,01997 99,5 125,1 106,6 104,2 100,3 143,3 115,7 92,6 114,2 84,5 106,5 105,51998 99,8 121,5 101,4 109,4 103,4 137,1 118,5 93,0 77,7 86,4 100,9 107,41999 111,9 87,8 105,6 95,1 104,3 66,9 119,9 68,1 94,9 79,5 107,1 86,0

Fonte: FUNCEX.

TotalCombustíveisAnos

Índices de Preço e Quantum de Importação

Bens de Consumo Não Duráveis

IntermediáriosBens de Capital Bens de Consumo Duráveis


No período em que mudam os sinais de comércio internacional e de preços dascommodities, também se deterioram as avaliações sobre os financiamentos das economiasemergentes nos mercados internacionais, de forma que a economia brasileira, de um lado, ficacom restrita capacidade para executar ações eficazes a curto prazo para enfrentar odesequilíbrio externo pela reversão dos fluxos comerciais (a menos que processasse umaradical mudança em sua política cambial, como de fato faria); de outro, de beneficiada passa àcondição de vítima dos fluxos internacionais de capitais de curto prazo, que, no período,acentuam sua característica de volatilidade. Seria penalizada ainda pelas avaliações cada vezmais pessimistas sobre a qualidade dos ativos referentes à sua dívida externa e sobre amagnitude do seu desequilíbrio em transações correntes, que, rapidamente, passa a serconsiderado como “excessivo” pelos financiadores externos.

A desvalorização do Real em 1999 não foi uma deliberada e calculada medida paraenfrentar a crise do desequilíbrio externo; mas sim, decorreu da negativa dos credores einvestidores externos em continuar financiando este desequilíbrio.

Portanto, a economia brasileira pagou o preço de um erro estratégico cometido naconcepção e orientação de seu modelo de inserção externa e de abertura adotado desde oinício da década e aprofundado durante o Plano Real. Esse modelo tem como característicauma abertura promovida exclusiva e radicalmente do lado das importações. Por isso, assistiuem um período favorável do comércio internacional, como nos anos iniciais da estabilidadedo Real (entre 1994 e 1997 até o início da crise asiática) a uma redução das exportaçõesbrasileiras como proporção do total mundial de 1,03% em 1993 para 0,94% em 1998. Tivesseao menos preservado a sua participação, mantidos os mesmos valores observados para asimportações, o resultado seria o equilíbrio comercial que depois só se tornaria possível comuma desvalorização cambial muito alta.

AnoExportações Importações

Mundial Brasil Mundial Brasil

1980 1.992 20 2.077 23 1,01 1,11 1981 1.978 23 2.056 22 1,18 1,07 1982 1.826 20 1.923 19 1,10 1,01 1983 1.786 22 1.862 15 1,23 0,83 1984 1.897 27 1.986 14 1,42 0,70 1985 1.930 26 2.012 13 1,33 0,65 1986 2.130 22 2.200 14 1,05 0,64 1987 2.504 27 2.578 15 1,06 0,58 1988 2.863 34 2.940 15 1,18 0,50 1989 3.112 34 3.188 18 1,10 0,57 1990 3.545 31 3.622 21 0,89 0,57 1991 3.644 32 3.741 21 0,87 0,56 1992 3.895 36 3.985 21 0,92 0,52 1993 3.748 39 3.790 25 1,03 0,67 1994 4.266 44 4.303 33 1,02 0,77 1995 5.107 47 5.135 50 0,91 0,97 1996 5.321 48 5.386 53 0,90 0,99 1997 5.548 53 5.602 61 0,96 1,10 1998 5.431 51 5.465 58 0,94 1,05

Fonte: FMI, Banco Central do Brasil.

Participação do Brasil no Comércio Internacional

% no Total MundialUS$ BilhõesExportações Importações


O mais importante a ser assinalado é que não faltou oportunidade para que o setorexterno brasileiro trilhasse uma outra trajetória; mas sim, esteve ausente a opção por ummodelo mais orientado à exportação sem que isto significasse abdicar da abertura deimportações.

I.2. Passivo Externo e Desequilíbrio em Transações Correntes

Além do desequilíbrio comercial, os dados são claros em mostrar que para todas asdemais contas de serviços do balanço de transações correntes os déficits foram agravados commuita velocidade e intensidade nos anos 90, particularmente em sua segunda metade,conduzindo a economia para uma inevitável crise.

A conta de juros aumentou em função do aumento da dívida externa e, em 1999,quando alcança um valor duas vezes superior ao valor correspondente aos anos 1994/95,também devido ao aumento das taxas de juros para empréstimos ao Brasil.

A remessa de lucros e dividendos triplicou considerando-se a média dos períodos1991/95 e 1996/98, correspondendo ao crescimento extraordinário dos investimentosestrangeiros. A perspectiva de continuidade desses fluxos torna inevitável também acontinuidade do crescimento das remessas no futuro.

Os gastos com fretes crescem juntamente com o comércio exterior e devido à baixapresença de navios de bandeira nacional no transporte internacional. Alcançam em 1996/98,um valor 50% superior ao valor correspondente a 1991/95.

Balança Comercial, Serviços e Transações Correntes - Em US$ Bilhões

(40)

(35)

(30)

(25)

(20)

(15)

(10)

(5)

0

5

10

15

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

(40)

(35)

(30)

(25)

(20)

(15)

(10)

(5)

0

5

10

15

Balança comercial - FOB Serviços (líquido) Juros Lucros e Dividendos Viagens Transações correntes

Fonte: Banco Central do Brasil.


O item que sofreu um significativo recuo após a maxidesvalorização, a conta deviagens internacionais, teve crescimento muito alto após 1994, acumulando déficit em1996/98 equivalente a 4 vezes o valor médio de 1991/95.

Em seu conjunto, a conta negativa de serviços aumentou 70% entre um período eoutro, o que, acrescido do déficit comercial, causou o grande aumento do déficit emtransações correntes. Este passa de um valor muito baixo como US$ 3 bilhões entre 1991 e1995, ou o equivalente a apenas 0,4% do PIB, para US$ 29 bilhões em 1996/98 – ocorrespondente a quase 4% do PIB, dez vezes mais. A desvalorização da moeda interrompeuessa trajetória explosiva, reduzindo significativamente o valor do déficit em transaçõescorrentes. Note-se, contudo, que como proporção do PIB, este ainda registrou em 1999 umnível muito elevado (4,4%) – um nível que, em realidade, é semelhante ao de 1998 e que ésintoma da persistência da vulnerabilidade externa da economia brasileira.

Principais Itens 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Balança comercial - FOB 10.753 10.579 15.239 13.307 10.466 (3.352) (5.554) (6.848) (6.591) (1.207) Exportações 31.414 31.620 35.793 38.563 43.545 46.506 47.747 52.990 51.120 48.011 Importações 20.661 21.041 20.554 25.256 33.079 49.858 53.301 59.838 57.711 49.219Serviços (líquido) (15.369) (13.542) (11.339) (15.585) (14.743) (18.594) (20.483) (26.284) (28.798) (25.207)

Juros (9.748) (8.621) (7.253) (8.280) (6.338) (8.158) (9.840) (10.388) (11.948) (15.164)Lucros e Dividendos (1.592) (655) (574) (1.831) (2.483) (2.590) (2.374) (5.597) (7.181) (4.058)Viagens (121) (212) (319) (799) (1.181) (2.419) (3.598) (4.377) (4.146) (1.437)Transportes (1.643) (1.656) (1.359) (2.090) (2.441) (3.011) (2.755) (3.509) (3.259) (2.804)Seguros (69) (132) (58) (46) (132) (122) (63) 74 81 (127)Outros Itens (2.196) (2.266) (1.776) (2.539) (2.168) (2.294) (1.853) (2.487) (2.345) (1.617)

Transferências Unilaterais 834 1.556 2.243 1.686 2.588 3.974 2.900 2.216 1.778 2.040Transações correntes (3.782) (1.407) 6.143 (592) (1.689) (17.972) (23.136) (30.916) (33.611) (24.374)T.C. (como % do PIB) (0,8) (0,3) 1,5 (0,1) (0,3) (2,5) (3,0) (3,8) (4,3) (4,4)

Capital (4.715) (4.148) 25.271 10.115 14.294 29.359 33.868 25.882 20.232 12.048 Investimento (líquido) 0 170 2.972 6.170 8.131 4.663 15.540 20.662 20.759 30.150

Estrangeiro Direto 281 505 1.156 374 1.739 3.615 9.123 16.218 26.133 29.968Estrangeiro Portfólio 104 578 1.704 6.651 7.280 2.294 6.040 5.300 (1.851) 1.522

Reinvestimentos 273 365 175 100 83 384 531 151 124 0 Financiamentos 3.424 2.026 13.258 2.380 1.939 2.834 4.307 19.619 20.695 15.917 Amortizações (8.665) (7.830) (8.572) (9.978) (50.411) (11.023) (14.419) (28.714) (33.587) (49.549) Emp. méd. e longo prazos 911 3.997 14.975 10.790 52.893 14.736 22.841 28.870 41.673 27.963 Capitais a curto prazo (1.208) (3.033) 2.602 869 909 18.834 5.358 (18.929) (27.333) (9.864) Outros capitais 550 157 (139) (216) 750 (1.069) (290) 4.224 (2.099) 1.935

Erros e omissões (328) 876 (1.386) (1.119) 334 2.093 (1.715) (2.811) (3.906) 1.586Balanço de Pagamentos (8.825) (4.679) 30.028 8.404 12.939 13.480 9.017 (7.845) (17.285) (7.822)

Dívida Ext. Médio e Longo P. 96.546 92.996 110.835 114.270 119.668 129.313 142.148 163.283 215.134 212.596Dívida Ext. Curto Prazo 26.893 30.914 25.114 31.456 28.627 29.943 37.787 36.725 26.643 28.609Reservas Internac.(liquidez) 9.406 9.406 23.754 32.211 38.806 51.840 60.110 52.173 44.556 36.342

PIB (em bilhões de dólares) 463.815 404.604 400.599 437.799 546.572 707.358 774.689 804.107 775.500 556.566

Fonte: Banco Central do Brasil e Conjuntura Econômica.

Balanço de Pagamentos - 1990 a 1998 - US$ Milhões

Em trabalhos recentes, Paulo Cunha (1999 e 2000) acentuou a conseqüência maisrelevante da estrutura resultante da evolução recente do setor externo brasileiro. Trata-se dapequena expressão da conta de comércio na composição do déficit em transações correntes e,em contrapartida, do elevado peso das contas relativas a serviços, estas relativamenteincomprimíveis a curto prazo.


Em grande medida, este resultado decorreu dos compromissos originados de umcrescimento muito acentuado nos últimos anos do passivo externo líquido da economiabrasileira. Dentre seus componentes, a dívida externa líquida cresceu em função dos própriosdéficits crescentes em transações correntes, sendo ainda incentivada pelos diferenciais detaxas de juros e prazos de financiamentos internos e externos, o que levou muitas empresas (emesmo consumidores) aos créditos de origem externa.

O outro componente, o investimento estrangeiro, cresceu após muitos anos de relativoafastamento da economia brasileira incentivado pela atratividade de um mercado interno quea estabilização ampliou. O capital estrangeiro contou ainda com dois grandes incentivosinternos: a compra de empresas estatais no processo de privatização e a aquisição de ativos deempresas brasileiras, cujos valores se desvalorizaram na proporção das altas taxas de jurosmantidas pela política monetária.

O capital estrangeiro não deixaria de contribuir como historicamente o fez namodernização do setor produtivo, no aumento de produtividade e em elevar a taxa deinvestimento e do crescimento potencial da economia brasileira, mas cresceria menos e menorteria sido a desnacionalização de empresas, se a condução da política econômica em geral eda política de juros e financiamento, em particular, não tivessem desfavorecido tanto aempresa de capital privado nacional. O custo do passivo externo líquido também teria sidomenor e, com isso, melhores os resultados em transações correntes.

Os dados abaixo mostram a evolução do passivo externo líquido (PEL) e dosdesembolsos a ele associados nos anos 80 e 90. Atualmente, o PEL corresponde a quasemetade do PIB e os compromissos de juros e remessas de lucros e dividendos absorvem 1/3das exportações de bens e serviços. Considerando a tendência dos anos 1995/99, a trajetória éexplosiva. O PEL poderia atingir 70% do PIB em 2004 e o retorno do capital de empréstimo ede investimento (considerando a taxa média de 6,2% dos últimos 5 anos) absorveria 50% dasexportações.

Valores (Em US$ Bilhões) 1981-1989 1990-1995 1994 1995 1996 1997 1998 1999(4) (4) (5) (5) (5) (5)

Exportações Totais (1) 27,4 42,3 48,3 52,7 54,5 60,5 60,0 56,3Dívida Externa Líquida 95,5 111,8 109,5 107,4 119,8 147,8 197,2 204,8Estoque de Capital Estrangeiro (2) 25,6 43,8 52,2 61,1 76,9 93,2 121,0 153,9Passivo Externo Líquido PEL 121,0 155,6 161,7 168,5 196,7 241,0 318,2 358,7PIB (3) 421,5 683,0 694,9 739,5 778,4 804,7 778,4 773,6Juros Líquidos 9,7 8,1 6,3 8,2 9,8 10,4 12,0 15,2Lucros e Dividendos Líquidos 0,8 1,6 2,5 2,6 2,4 5,6 7,2 4,1Custo PEL (Juros + Lucros e Dividendos) 10,6 9,7 8,8 10,8 12,2 16,0 19,1 19,2

Fonte: Cunha (2000) com base em dados do IPEA e do Banco Central do Brasil.

(1) Exportações de Mercadorias e de Serviços Não-Financeiros;

(2) Inclui Portfolio e exclui investimentos de brasileiros no exterior;

(3) PIB expurgado de variações cambiais;

(4) Médias aritméticas;

(5) Calculados com base em informações oficiais.

Passivo Externo Líquido


Relações (Em %) 1981-1989 1990-1995 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Dívida Externa Líquida / PIB 22,7 16,4 15,8 14,5 15,4 18,4 25,3 26,5 Estoque de Cap. Estrang. / PIB 6,1 6,4 7,5 8,3 9,9 11,6 15,5 19,9 PEL / PIB 28,7 22,8 23,3 22,8 25,3 29,9 40,9 46,4 Custo do PEL / PIB 2,5 1,4 1,3 1,5 1,6 2,0 2,5 2,5 PEL/ X Totais 441,1 367,9 334,6 319,8 360,7 398,3 530,7 636,9 Juros / X Totais 35,4 19,2 13,1 15,5 18,0 17,2 19,9 26,9 Luc. e Div./ X Totais 3,1 3,8 5,1 4,9 4,3 9,3 12,0 7,2 Custo PEL / X Totais 38,5 23,0 18,2 20,4 22,4 26,4 31,9 34,1 Juros / Dívida Externa Líquida 10,2 7,3 5,8 7,6 8,2 7,0 6,1 7,4 Lucros e Dividendos / Estoque Capital 3,3 3,7 4,8 4,2 3,1 6,0 5,9 2,6 Custo do PEL /PEL 8,7 6,3 5,5 6,4 6,2 6,6 6,0 5,4


Passivo Externo Líquido

Não há hipótese de limitar a entrada de capital estrangeiro na forma de capitais deempréstimos e de investimentos voltados aos setores produtivos, já que, além dasconsiderações feitas sobre o papel do capital estrangeiro na economia brasileira, o influxo decapitais é absolutamente necessário do ponto de vista macroeconômico, vale dizer, paraassegurar o financiamento de um desequilíbrio externo acumulado que atinge um valor jámuito elevado. A solução do problema, que está em assegurar uma trajetória sustentada para osetor externo, terá que vir desde dentro, através: i) do fortalecimento da empresa de capitalnacional para que esta dependa menos de recursos no exterior, exporte mais e possa concorrercom menor grau de desvantagem relativa com a empresa estrangeira; ii) da geração devultosos superávits comerciais. Seria muito importante a ampliação das exportações dasempresas estrangeiras e a adoção de políticas que as induzam a um maior volume de comprasno mercado interno.

Passivo Externo Líquido - % do PIB

6 68 8

1012

16

20

23

16 1615

15

18

2526

29

23 23 23

25

30

41

46

1981-1989 1990-1995 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Estoque de Cap. Estrang. / PIB Dívida Externa Líquida / PIB PEL / PIB



Convém sublinhar com mais alguns números o significado que os resultados acimadeterminam para o comércio exterior brasileiro. Dados os valores relativos a 1999 para osgastos dos itens de serviços, teria sido necessário que o resultado comercial após amaxidesvalorização acusasse um superávit de US$ 8,5 bilhões para que o déficit emtransações correntes caísse do nível registrado em 1998, de 4,4% do PIB, consideradoexcessivo pelos financiadores externos, para 3% do PIB, ou de US$ 11 bilhões (como foi aestimativa inicial do FMI) para que o déficit chegasse a 2,5%. O cenário da economiamundial dos últimos anos evidencia a dificuldade que é atingir cifras como essas querepresentariam uma mudança do comércio brasileiro de US$ 15 bilhões a US$ 17,5 bilhões,partindo-se do déficit comercial de 1998 (US$ 6,6 bilhões). É claro que se for consideradopara os próximos anos o crescimento dos desembolsos referentes ao retorno do capitalestrangeiro investido no País, os números acima deverão ser maiores na magnitude dessecrescimento.

Custo do Passivo Externo Líquido - Em % das Exportações

34

5 5 4

9

12

7

35

19

13

15

1817

20

27

38

23

18

20

22

26

32

34

1981-1989 1990-1995 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Luc. e Div./ X Totais Juros / X Totais Custo PEL / X Totais


Convém ressaltar que em outros países nos quais o peso dos itens de serviços é muitomenor relativamente ao comércio na composição de déficit em transações correntes, umajuste da taxa de câmbio tem revelado muito maior eficácia em reduzir ou mesmo reverterdéficits em transações correntes.

Concluindo, no Brasil, dados os valores muito elevados de serviços, uma decorrência,sobretudo, do passivo externo líquido acumulado nos últimos anos, um esforço muito maiorde política de exportação e de substituição de importações, acesso mais amplo a mercadosatravés da remoção das barreiras contra produtos brasileiros e maior contribuição doinvestimento externo para a exportação serão requeridos em adição ao ajuste cambial parareduzir, de forma sustentada, o desequilíbrio externo.


I.3. O Ciclo Recente de Investimento Direto Estrangeiro e o Comércio Exterior

Um ponto decisivo é averiguar em que medida se pode esperar que o investimentoexterno contribua com a geração dos requeridos expressivos superávits comerciais.

A primeira consideração a ser feita é que, de um ponto de vista mais geral, a maiorinternacionalização produtiva da indústria brasileira nos anos 90 levou ao aumento dos fluxoscomerciais, no qual um crescimento mais que proporcional das importações relativamente aoproduto industrial e às exportações, resultou em um crescente coeficiente importado e emelevados déficits comerciais (Laplane e Sarti, 1999b e Moreira, 1999). Uma outracaracterística está relacionada ao crescente e significativo fluxo de investimento diretoestrangeiro (IDE) que reverteu o quadro de estagnação prevalecente desde a crise da dívida noinício dos anos 80 e determinou um aumento sem precedentes nas remessas de lucros edividendos.

O fluxo líquido de investimento direto estrangeiro aumentou fortemente nos anos 90.De pouco mais US$ 0,5 bilhão em 1990, atinge US$ 26 bilhões em 1998 e cerca de US$ 30bilhões em 1999/2000.

Investimento Direto Estrangeiro 1995 1996 1997 1998 1999

IDE Ingresso 5.475 10.496 18.743 28.741 31.397IDE Retorno 1.163 520 1.660 2.609 1.401IDE Líquido 1 4.313 9.976 17.083 26.133 29.996

(%) na conta corrente 24,0 43,1 55,3 77,8 123,1Privatização ingresso - 2.645 5.246 6.121 8.786

(%) no IDE ingresso - 25,2 28,0 21,2 28,0

Fonte: Banco Central do Brasil.

Nota: 1 Inclui operações em moeda nacional, mercadorias, conversões e reinvestimentos.

Brasil: Investimento Direto Estrangeiro - US$ Milhões

A aquisição de empresas brasileiras, incluindo a compra de empresas estatais nosprocessos de privatização, responde por uma parcela muito alta dos investimentosestrangeiros. A informação disponível é que em 1996/97, do total de ingressos deinvestimento para o Brasil, pouco menos da metade destinavam-se a compras de ativos.Nesses mesmos anos, os investimentos destinados à aquisição de empresas estatais noprocesso de privatização, responderam, segundo dados do Banco Central, por 25 a 28% dototal de ingressos. Portanto, algo também em torno a 25% dos investimentos estrangeirosforam destinados à compra de empresas privadas brasileiras.

Em que pese a grande participação de aquisições e fusões, o maior fluxo de IDErepresenta uma contribuição maior do capital estrangeiro à formação bruta de capital fixo(FBCF).

Nas relações entre os fluxos de IDE, as contas externas e o comércio exterior, cabedestacar no plano macroeconômico que os investimentos financiaram parcela importante dosdesequilíbrios comerciais e, de forma mais geral, dos desequilíbrios em transações correntes,


determinando, em contrapartida, elevações permanentes da remessa de lucros e dividendos, oque, como se viu, agravou o déficit em serviços. Os condutores da política econômica têmassinalado que o financiamento do déficit externo através do IDE é qualitativamente superiorao financiamento mediante o endividamento e, particularmente, ao financiamento via dívidasde curto prazo, o que é uma avaliação correta, embora isto não signifique nem que a dimensãodo déficit não seja um problema a ser devidamente avaliado, nem que esta forma definanciamento assegure a não ocorrência de crises cambiais.

Quanto ao primeiro aspecto, a constatação é que, independentemente da forma de seufinanciamento, o déficit externo brasileiro é excessivamente alto, considerando-se os valoresem relação ao PIB registrados no período imediatamente anterior e imediatamente posterior àdesvalorização do Real (superiores a 4%). Segue-se que persiste como válida a conclusão deque o esforço exportador e a substituição de importações serão requeridos para que a geraçãode superávits comerciais permita a redução do desequilíbrio externo em conta corrente.Buscar um maior equilíbrio externo deveria compor com grande destaque a agenda de metas epolíticas a serem perseguidas pela economia brasileira durante a década que se inicia. Aocontrário do que afirmam os críticos dessa abordagem do setor externo brasileiro, esta é umacondição – e não um bloqueio – do prosseguimento da abertura da economia brasileira.

Com relação ao segundo aspecto, os fatos não deixam margem a dúvidas. Em 1998 e1999, os intensos fluxos de IDE financiaram, respectivamente, 78% e 123% do déficit emconta corrente, o que não evitou a crise cambial de 1999.

Uma outra contribuição do IDE esperada pela política econômica era a eliminação dosdéficits comerciais. Nesse caso, como já foi observado, mantinha-se a expectativa de que amodernização e racionalização desencadeados pelos novos investimentos industriaiselevassem a competitividade da produção doméstica, o que de fato ocorreu, e pode beneficiaras exportações a partir da mudança cambial. Contudo, pelo menos em um primeiro momento,os fluxos de IDE, por terem aprofundado o grau de racionalização e de especialização,concorreram para elevar o coeficiente importado do investimento e da produção doméstica,sem gerar impactos significativos sobre as exportações, pois, em geral, concentraram-se emprojetos predominantemente em setores de bens finais voltados para o mercado interno.

Esperava-se ademais que a ampliação da capacidade produtiva, também decorrentedos investimentos externos, levassem à geração de excedentes exportáveis, além dainternalização da produção de parcela significativa dos produtos até então importados,sobretudo insumos e componentes industriais, e que as exportações fossem ainda beneficiadaspela maior competitividade sistêmica, promovida em grande parte pelos investimentosexternos dirigidos à área de infra-estrutura.

É possível identificar indícios de que tem havido uma modesta substituição deimportações desde a maxidesvalorização de 1999, mas até então não havia sinais de que oboom de investimento estrangeiro recente tivesse promovido substituições de importações.

Por outro lado, foram minoritários os casos de investimentos estrangeiros para amontagem de plataformas de exportação. Em alguns setores tradicionais, em que há tambémuma forte presença de capital nacional, as vantagens competitivas estão baseadasfundamentalmente em fatores locacionais (disponibilidade e proximidade de recursos naturaise matérias-primas) e/ou em escalas de produção (petroquímica, siderurgia, papel e celulose esetores agro-industriais: fumo, suco de laranja, açúcar, soja, entre outros). Embora


competitivos, a maior inserção internacional destes setores esbarra no menor dinamismo nocomércio mundial dos bens por eles produzidos. Portanto, pelo lado da dinâmica e daestrutura das exportações, não são observadas mudanças significativas a partir doinvestimento de empresas estrangeiras já instaladas ou que viriam a se instalar no País norecente ciclo de IDE.

Quanto aos investimentos do capital privado nacional, para os quais era esperadauma reação positiva em função da concorrência externa, estes não evoluíramsignificativamente (em grande parte em função da condução da política econômica, emparticular, das políticas de taxa de câmbio e juros) e foram concentrados em setores maistradicionais e com menor dinamismo no mercado internacional (siderurgia, papel e celulosee alimentos).

Assim, os investimentos industriais (de origem nacional e estrangeira) nos anos 90concorreram para consolidar um perfil de especialização e de internacionalização da estruturaprodutiva regressivo e pouco dinâmico em gerar e irradiar crescimento da economia eprodução voltada à exportação.

Setores

1990 1995 1997 1996 1997

Primário 3,0 1,6 1,9 1,4 3,0Agricultura nd 0,6 0,6 0,5 0,7Exploração de minas nd 0,9 1,1 0,3 2,2Petróleo cru e gás natural nd 0,2 0,2 0,6 0,1

Indústria 70,0 55,0 41,5 22,7 13,3Alimento, bebidas e fumo 6,0 7,2 5,8 5,7 2,1Papel e derivados nd 3,6 2,4 0,3 0,1Produtos químicos e derivados 14,0 11,2 8,1 2,9 2,4Produtos minerais não metálicos nd 1,9 1,9 2,5 1,4Metais 8,0 7,4 4,9 1,2 0,0Equip. mecânicos não elétricos 8,0 4,9 3,8 2,3 1,3Equipamentos elétricos 8,0 5,4 4,3 2,1 2,3Veículos motorizados 7,0 6,7 5,1 3,7 1,5Outros 19,0 13,4 10,3 5,7 3,7

Serviços 27,0 43,4 56,6 75,9 83,7Comércio 7,0 6,7 6,8 8,2 6,2Comunicação nd 0,5 2,5 8,0 5,4Eletricidade, gás e água nd 0,0 7,9 21,2 23,2Finanças e seguros 4,0 3,6 6,0 7,4 12,1Outros 32,0 36,2 39,4 38,5 48,9

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: CEPAL (1998).

Estoque Fluxos

IDE por Setores - Part. % no Total


Por fim, é notório que a natureza e o direcionamento do IDE em seu ciclo recente –muito voltado à aquisições de ativos já existentes e concentrado em segmentos que nãoexportam – não favorecem à exportação, tendo um viés pró importações. Uma proporçãomuito alta dos fluxos de IDE tem sido direcionada ao setor serviços e, como conseqüência, oestoque de capital estrangeiro, que, em 1990, estava alocado na indústria na proporção de70% do total, em 1997 reduz para pouco mais de 40%.

No período em exame, o impacto negativo sobre a balança comercial do aumento dosfluxos de IDE e, em menor medida do investimento doméstico, pode ser ilustrado nosegmento de bens de capital. Note-se o crescimento muito maior de máquinas e equipamentosimportados em relação aos nacionais no período recente. Como mostram os dados a seguir,entre 1994-98, a formação bruta de capital fixo (FBCF) acumulou uma taxa de crescimento de6,3%. Para máquinas e equipamentos importados o aumento foi 15 vezes maior (93,7%),enquanto em máquinas e equipamentos nacionais foi registrado um forte retrocesso (-37,8%).

1994 1995 1996 1997 1998 1999 1

FBCF 93,9 90,1 101,1 108,3 99,8 100,1 6,3Construção Civil 94,7 89,4 100,2 108,5 104,6 107,4 10,4Máquinas e Equipamentos 96,8 96,2 109,1 116,3 99,3 95,2 2,6 Máq. e Equip. Nacionais 80,9 59,8 64,5 61,1 50,3 51,5 (37,8) Máq. e Equip. Importados 170,0 269,1 321,5 377,0 329,3 297,3 93,7

Fonte: Funcex e IBGE. Extraído (com modificações) do Boletim Conjuntural do IPEA.

Nota: 1 janeiro/junho.

Variação acumulada1994-98 (%)

Índice da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) - 1980 = 100

Segundo dados da Receita Federal, a categoria bens de capital respondia por 20% dototal das importações em 1995, crescendo para 27% em 1998. Sua evolução durante essesanos foi em média de 38,1% contra 15,4% das importações totais. O coeficiente de penetraçãodas importações é da ordem de 50% em bens de capital segundo dados da AssociaçãoBrasileira da Indústria de Máquinas – ABIMAQ. Nem mesmo a eliminação dos ex-tarifáriosem meados de 1997 (redução de 3.800 para 497 do número de itens de máquinas eequipamentos sem similar nacional isentos do imposto de importação desde 1990) levou auma redução das importações em 1998.


II. A POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO

No contexto das transformações implementadas pela política econômica do governoCollor, em 1990 foram abolidos ou restringidos diversos mecanismos de incentivo àsexportações, como os subsídios fiscais e redução substancial dos recursos destinados aofinanciamento. Assim, foi extinta a BEFIEX (Comissão para Programas Especiais deExportação), que concedia isenção fiscal para a importação de insumos e de bens de capital,desde que a empresa se comprometesse a cumprir metas de exportação.

Posteriormente, as decisões acima foram revistas, retornando alguns dos antigosinstrumentos de fomento às exportações e sendo criados outros novos. Segundo a orientaçãodo governo, no entanto, o verdadeiro estímulo às exportações viria como decorrência dasmedidas de aumento de competitividade estrutural da economia brasileira e da próprialiberalização das importações – esta, a prioridade absoluta em matéria de comércio exterior.Além disso, alguns programas específicos foram adotados para promover setoresexportadores, principalmente através de linhas de financiamento de exportações.

O Programa de Competitividade Industrial (PCI), de fevereiro de 1991, tinha porobjetivo a reestruturação dos setores industriais e de serviços com condições de alcançarpadrões de competitividade internacionais. Nessa medida, este programa estaria ligadoindiretamente à melhoria dos níveis de exportação.

A tentativa frustrada de constituir um banco de comércio internacional privado levou àreconstituição do financiamento público para as exportações que contou com dois programas:FINAMEX (Programa de Financiamento à Exportação de Bens de Capital), do BNDES, ePROEX (Programa de Financiamento às Exportações) ligado ao Tesouro Nacional eoperacionalizado pelo Banco do Brasil.

O FINAMEX foi criado em novembro de 1990 para apoiar empresas exportadoras demáquinas e equipamentos estabelecidas no País, através de modalidades de financiamentocompetitivas internacionalmente. Inicialmente, o FINAMEX só comportava uma linha dedesembolso pré-embarque, voltada ao financiamento da produção para exportação. Emsetembro de 1991, outra modalidade de financiamento foi incluída: o financiamento pós-embarque, ou seja, o financiamento do importador de máquinas e equipamentos.

O PROEX foi regulamentado em agosto de 1991 (Lei 8.187) e reintroduziu omecanismo de equalização de taxas de juros no financiamento às exportações. O PROEXtambém opera na modalidade de financiamento pós embarque.

Em fevereiro de 1992 foi implementada a Política Ativa de Comércio Exterior (PACE)com o objetivo de auxiliar no processo de reestruturação do parque industrial e promover apenetração das empresas nacionais em mercados externos. Em boa medida, os instrumentos daPACE consistiram no aperfeiçoamento do PROEX, flexibilizando os prazos das operações quepassaram a depender do valor da operação e ampliando a lista de produtos passíveis definanciamento. Criou-se também o “drawback interno”, chamado também de drawback verde-amarelo, que isentava do pagamento do IPI incidente sobre os insumos nacionais usados naprodução de bens para exportação. Deve-se ainda assinalar a consolidação do SISCOMEX(Sistema Integrado de Comércio Exterior) para a integração computadorizada dos principaisagentes, privados ou públicos, ligados à área de comércio exterior.


Ainda com o objetivo de promover as exportações, o governo propunha oestabelecimento de medidas voltadas para a melhoria dos portos, objetivando uma redução decustos portuários.

Apesar dos instrumentos e medidas adotados, a disponibilidade de recursos erapequena e o número de setores sobre os quais incidiam os benefícios, reduzido. Além disso, ainstabilidade macroeconômica do período inibia os investimentos do setor industrial como umtodo e, também, das empresas exportadoras.

Com relação aos anos 1994/99, os fatores decisivos na análise da política de promoçãoàs exportações, são os déficits comerciais e em transações correntes que a economia brasileirafoi acumulando ao longo do período de estabilização.

O ponto a ser observado preliminarmente é que por constituir-se em “âncora” do planode estabilização, foi descartada a depreciação do valor real da moeda como instrumento deapoio às exportações. Como já foi observado, a política cambial que acompanhou aintrodução do Real atuou no sentido contrário, vale dizer, como um desestímulo à exportação.Mais tarde, o governo procurou compensar a sobrevalorização, permitindo desvalorizaçõesreais a partir de 1997, porém sem que neutralizasse o efeito inibidor da política cambial sobreas exportações.

Como em outros temas de política econômica, também no da política de exportação aconcepção prevalecente no governo era a de que não havia necessidade de uma política ativa.Os ganhos de produtividade que seriam alcançados com a abertura e a superexposição àconcorrência externa motivada pela política cambial, além da elevação da eficiência sistêmicada economia, deveriam ser os principais indutores do crescimento das exportações.

Instrumentos específicos, de natureza fiscal e creditícia seriam utilizados somente namedida em que as contas externas foram rapidamente piorando, mas não chegaram aconstituir ações coordenadas de uma “política de exportação”, que, a rigor, nunca houve noperíodo pós estabilização. Os instrumentos e medidas acionados tinham muito mais osignificado de reduzir o grande desestímulo então prevalecente para exportar.

O anúncio de uma política de exportações e a fixação de uma prioridade de governo –a meta ambiciosa e pouco realista de exportação de US$ 100 bilhões em 2002 – somenteviriam como conseqüência da crise asiática na segunda metade do ano de 1997 e da ameaçade que as contas externas sofressem uma deterioração ainda maior.

Como veremos, nem assim a política econômica chegou a articular uma política deexportação digna deste nome, embora tenha, desde então, mostrado preocupação em temasausentes da agenda das ações do governo e que, a rigor, deveriam ter acompanhado a aberturada economia desde o seu início. Assim, por exemplo, é surpreendente que apenas em 1998 esob as motivações indicadas acima, tenha entrado em operação um sistema de seguro para asexportações, um instrumento básico e elementar em qualquer economia que se propõe a umamaior abertura. Também é surpreendente que ações igualmente elementares de promoção dasexportações de micro, pequenas e médias empresas tenham sido inauguradas apenas a partirda crise asiática.


Além do atraso de medidas, veremos em maiores detalhes a seguir que o governotampouco demonstrou unidade e coerência nas ações para executar o seu “Programa Especialde Exportação” (PEE) anunciado em fins de 1997.

No entanto, a ativação da CAMEX, a partir de 1997, foi um passo importante para queo País possa ter uma política de exportação, na medida em que reconhece o caráter setorial, euma visão conjunta e simultânea na formulação de tal política. As críticas que têm sido feitasa respeito de sua atuação – a falta de comando decisório e a morosidade com que seusdiagnósticos se transformam em ações e resultados – poderão ser superadas com a integraçãodo órgão à estrutura do Ministério do Desenvolvimento. De resto, os problemas na atuação daCAMEX decorrem do atraso das medidas e da falta de experiência acumulada por anos dedescuido na execução da política de exportação.

Mesmo assim, as medidas adotadas pelo governo para incentivar as exportações – acriação de mecanismos de ressarcimento de impostos incidentes sobre as exportações,aperfeiçoamento e evolução do sistema de financiamento, ações desenvolvidas para aumentara eficiência e reduzir custos na infra-estrutura de transportes e serviços de portos, além damodesta desvalorização cambial – juntamente com uma relação de preços ainda nãodeteriorada, permitiram que em 1997 as exportações totais crescessem 11%, o que ajudou aamenizar o déficit comercial do ano, que, a despeito disto, continuou a acusar forte tendênciade crescimento (US$ 8,4 bilhões contra US$ 5,5 bilhões em 1996).

Os resultados de 1997 mostraram a capacidade de resposta das exportações ainstrumentos de política de promoção de exportações, desde que as condições internacionaisde preços e mercados não sejam particularmente desfavoráveis como as prevalecentes em1999, por exemplo.

II.1. Política Tributária e Exportação

Em relação aos instrumentos fiscais, a Lei Complementar 87 de setembro de 1996, achamada Lei Kandir, ampliou o campo de não-incidência do ICMS sobre as exportações,estendendo-a aos produtos primários e industrializados semi-elaborados destinados àexportação assim como à prestação de serviços ao exterior sujeita ao ICMS.

Além desta, outra medida foi a introdução (através da Lei n° 9.440 de 1997) do créditopresumido de IPI como forma de ressarcimento das contribuições para o PIS-PASEP e daContribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), incidentes sobre asaquisições de matérias-primas, produtos intermediários e material de embalagem utilizados noprocesso produtivo de mercadorias exportadas. O crédito presumido correspondia a 5,37%(aproximadamente, o dobro da soma dos percentuais de COFINS – 2% antes do aumento de1998 para 3% – e PIS-PASEP – 0,65%).

Como convém observar, essas medidas constituem expedientes para, de formaimperfeita, compensar o ônus que o regime tributário brasileiro faz recair sobre a produçãonacional. Trata-se dos conhecidos impostos cumulativos, vale dizer, os impostos incidentesnão sobre o valor agregado, mas sim sobre a receita ou o faturamento ou ainda o movimentofinanceiro das empresas, casos do PIS, COFINS e CPMF, impostos que cresceram muito


durante a execução do plano de estabilidade e que evoluiriam mais ainda com os “pacotes” deajuste fiscal que o governo adotou após a crise asiática de 1997 e a crise cambial de 1999.

Na medida em que sobre o produto produzido externamente – o que se dirige aomercado brasileiro e o produto com o qual concorre o produto nacional de exportação – nãoincidem esses tributos, os impostos cumulativos introduziram um diferencial decompetitividade não apenas para a produção voltada à exportação, mas também entre oproduto nacional e o importado. Isto prejudicou sobremaneira a competitividade dasexportações brasileiras ao longo dos anos 90 e constituiu um fator adicional de redução dograu de proteção da economia. Segundo qualquer teoria ou prática recomendada de comércioexterior, este é um procedimento absolutamente impróprio, sobretudo em economias quepromovem processos de abertura. A política econômica não só assistiu passivamente a estadistorção da estrutura tributária, como foi tornando-a mais profunda ao longo da abertura daeconomia e da execução do programa de estabilização.

Devido ao aumento da incidência desses impostos, dos anos 80 para os anos 90, atributação sobre exportações no Brasil transita de um mecanismo de incentivo e subsídio àexportação para um mecanismo de sobretaxação e de punição das exportações. É claro queuma política séria de exportação antes de mais nada deveria neutralizar esta distorção.Restaurar e assegurar ao exportador a neutralidade tributária seria um primeiro e grandepasso.

O crédito presumido é um instrumento imperfeito por várias razões. Primeiro porque oíndice único de desoneração não respeita a intensidade com que os impostos em cascataafetam diferentes segmentos e produtos. Segundo, porque não incorpora automaticamente osaumentos de tributos. A elevação de 2 para 3% da COFINS em 1998, por exemplo, não se fezacompanhar de ajuste do índice. Terceiro, porque deixa de lado a CPMF. Finalmente, porquea desoneração, confundida com um “incentivo fiscal”, ou, ainda, como uma “renúncia fiscal”,pode, a qualquer momento, ser cancelada ou suspensa, como de fato seria em abril de 1999, oque confere um grau de instabilidade e incerteza, de origem tributária, do retorno financeiroda atividade de exportação.

Em definitivo, a expectativa de solução do problema da tributação das exportações é aReforma Tributária em longa tramitação no Congresso Nacional. Em quase todos os projetosapresentados – incluindo os das representações empresariais como a Ação Empresarial,FIESP, dentre outras – bem como no projeto do relator da Reforma, o problema ésolucionado, seja porque são eliminados os impostos cumulativos (esses impostos com apossível exceção da CPMF cuja permanência é defendida pelo governo, são absorvidos porum imposto sobre o valor agregado, o IVA), seja porque, explicitamente, o novo imposto aser criado, o IVA, não incide sobre as exportações. Também é assegurada a isonomiatributária entre o produto nacional e o importado, já que o IVA incide sobre produtos eserviços importados.

Se há consenso em torno a esses pontos, o problema que está por resolver é o prazoque ainda demandará a aprovação da Reforma Tributária, sobre a qual, a propósito, o governotem posições ambíguas, ora parecendo apoiá-la de fato, ora parecendo querer retardar seudesfecho com o receio de que em um momento delicado das finanças públicas possa perderreceitas. De qualquer forma, o melhor cenário indica que a Reforma somente poderá seraprovada pelo Congresso no ano 2001, de forma que, na melhor hipótese, somente no


decorrer de 2002 poderão ser efetivadas a desoneração das exportações e a equiparaçãotributária entre o produto interno e o importado.

Por essas razões, além da maior urgência possível na votação e na regulamentação daReforma Tributária, bem como da continuidade da Lei Kandir, a política de exportaçãonecessita enquanto não forem operacionalizadas as medidas definitivas, de um sistemaeficiente de ressarcimento dos impostos cumulativos, que comporte:

• A inclusão da CPMF ao índice de desoneração.• A inclusão também nesse índice do aumento da COFINS para 3%. Desta forma, seguindo

a metodologia antiga de cálculo, o índice seria elevado de 5,37% para 8,2%.• Segundo o noticiário, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

chegou a estudar a implantação de um sistema de percentuais diferenciados deressarcimento. O índice passaria a incluir percentuais diferenciados de acordo com ascaracterísticas dos setores exportadores e com o valor agregado do produto exportado(quanto maior o valor agregado, maior o índice).

II.2. Financiamento à Exportação – BNDES-EXIM, PROEX e Fontes Privadas

Diante de resultados que se mostravam ainda tímidos para a evolução dosdesembolsos do seu programa de financiamento de exportações (o FINAMEX, criado nocomeço da década, e que desde 1997 passou a chamar-se BNDES-EXIM), o BNDES adotouum conjunto de medidas em novembro de 1996, o que resultou em aumento considerável dosdesembolsos em 1997.

As medidas de incentivo consistiram na redução dos encargos (spread básico para 1%ao ano), aumento de 85% para até 100% da participação do BNDES no financiamento total,ampliação das garantias aceitas pelo banco e criação de uma linha especial de financiamento àexportação de bens de capital sob encomenda, pacotes de serviços de engenharia e plantasturn key (prontas para operar), oferecendo prazos de pagamento de até 12 anos.

A partir do início de 1997, os financiamentos passaram a incluir produtosmanufaturados em geral, seguindo uma política de promoção de exportação de bens commaior valor agregado. No mesmo ano, a linha de financiamento se estendeu a praticamentetodos os setores exportadores, deixando de ser restrita ao setor de bens de capital. Foi tambémcriada uma linha de financiamento pré-embarque especial para financiar a produção nacionalde bens exportáveis em até 30 meses.

As características do programa de financiamento de exportações do BNDES são asseguintes:

• Modalidades das operações:• Pré-Embarque – financia a produção de bens a serem exportados em embarques

específicos.• Pré-Embarque Especial – financia a produção nacional de bens exportados, sem

vinculação com embarques específicos, mas com período pré determinado para a suaefetivação.


• Pós-Embarque – financia a comercialização de bens e serviços no exterior, através derefinanciamento ao exportador ou através da modalidade financiamento ao importador(buyer’s credit).

• Prazos das operações: até 30 meses nas modalidades Pré-Embarque e Pré-EmbarqueEspecial e até 12 anos na fase Pós-Embarque.

• Participação do financiamento do BNDES: até 100% do valor da exportação.• Taxa de juros – Formada pela soma dos seguintes componentes: custo financeiro, spread

básico e spread do agente. O custo financeiro é constituído basicamente da variação dodólar americano mais a Libor. O spread básico varia entre 1% e 2%. O spread do agentevaria de acordo com a operação e a negociação com o agente. Nas operações realizadaspelas instituições autorizadas, o spread é negociado diretamente com o cliente pelainstituição, nas operações garantidas pelo FGPC para empresas de menor porte, namodalidade Pré-Embarque, o spread é 2,5% a.a..

Outras características do BNDES-EXIM são (FUNDAP, 1999):

• “Opera de fato como uma agência de exportação, adotando os padrões desenvolvidospelas agências internacionais e/ou bancos de comércio exterior, e, além de suasmodalidades operacionais, estrutura e realiza operações consorciadas com bancosprivados e/ou agências internacionais de comércio exterior.

• “Os únicos itens não apoiáveis atualmente pelo BNDES-EXIM são automóveis de passeioe commodities básicas com participação expressiva na pauta de exportações e/oufacilidade de financiamento (como celulose, açúcar e álcool, grãos, suco de laranja eminério).

• “O funding das operações provém de: FAT Cambial (parcela de 20% do Fundo deAmparo ao Trabalhador remunerado de acordo com a Libor); retorno das operações(geralmente, em torno de 30%); recebíveis de operações já efetuadas.

• “As três linhas de financiamento do BNDES-EXIM são intermediadas por instituiçõesfinanceiras domésticas, que podem ser bancos mandatários – que não assumem o risco daoperação, mas são responsáveis pela análise da documentação, pelo repasse de recursosaos exportadores, cobrança e fechamento de câmbio – ou agentes financeiros, os quaisalém de terem as atribuições dos bancos mandatários, são garantidores da operação. Nofinal de 1998, existiam 79 instituições credenciadas, mas apenas 15 a 20 foram operadoresatuantes com destaque para os bancos Safra, Credibanco e Citibank.” (FUNDAP, 1999, p.52)

A ampliação das linhas de financiamento às exportações resultou em aumentoexpressivo dos desembolsos em 1997, que atingiram US$ 1,2 bilhão, 3 vezes o valorregistrado em 1996. Em 1998, os desembolsos alcançariam US$ 2 bilhões, praticamente omesmo valor de 1999 (US$ 2,1 bilhões). Portanto, é digno de destaque o desempenho de umprograma que quintuplicou suas liberações em apenas dois anos e cujo valor em 1998correspondia a 10% das exportações de manufaturados. Também tem aumentado o valormédio das operações, de US$ 400 mil, em 1996, para US$ 650 mil, em 1997, e daí paraUS$ 1 milhão, em 1998.


BNDES-EXIM - Liberações por Modalidade - em US$ Milhões

Ano Pré-Embarque Pós-Embarque Total

1991 32,8 - 32,81992 30,9 46,8 77,71993 27,8 36,5 64,31994 69,2 210,7 279,71995 95,1 282,5 377,61996 85,6 302,7 388,31997 601,5 591,8 1.185,31998 987,8 1.076,8 2.064,61999 940,0 1.160,5 2.100,5

Fonte: BNDES.

Devemos ressaltar o apoio do programa à exportação de bens de maior valor agregado,para os quais a competitividade no financiamento é importante como fator de competitividadeglobal do produto em mercados externos “O aumento da cobertura do financiamento e doprazo de amortização da linha pós-embarque também é decisivo para os processos deconcorrência internacional, envolvendo investimentos de longo prazo de maturação (como osprojetos de engenharia). Por exemplo, nas exportações de turbinas e geradores para ahidrelétrica de Três Gargantas na China no valor de US$ 150 milhões foram efetuadasoperações de 20 anos, sendo 8 de carência e 12 de amortização. Nessas transaçõesrelacionadas com investimentos de longa maturação, o fator essencial não é o custo dofinanciamento, mas o prazo de amortização” (FUNDAP, 1999, p. 55). Outro exemplo são osfinanciamentos concedidos pelo BNDES-EXIM às exportações de aviões, que já são oprincipal item da pauta de exportação de manufaturados brasileira.

Dificultam o maior desenvolvimento do programa a atuação mais ativa dos bancosprivados no repasse das linhas – são poucos os bancos realmente operantes – e odesconhecimento do programa e suas linhas pelos agentes financeiros, sobretudo no interiordo País, aliado ao baixo interesse em operá-las. (FUNDAP, 1999). A ampliação dos conceitosde micro, pequena e média empresa para efeito de se habilitarem ao “fundo de aval” comogarantia das operações de financiamento às exportações pode aumentar a atratividade dessasoperações e facilitar o acesso das empresas de menor porte às linhas de exportação.

O PROEX (Programa de Financiamento às Exportações) foi criado em 1991 paraapoiar a exportação de bens de capital. Desde 1995, atende o setor de serviços e adota anorma MERCOSUL, que estabelece o teto de 60% como requisito de conteúdo local. Operaduas linhas: equalização de taxas de juros e financiamento pós-embarque. Seu agentefinanceiro é o Banco do Brasil, que também opera com exclusividade a linha pós-embarque.

No PROEX equalização de taxa de juros, parte dos encargos financeiros da operaçãode financiamento é assumido pelo programa. Em outras palavras, a União, através de seuagente financeiro – Banco do Brasil – subsidia parte da diferença entre os encargos pactuadoscom o tomador e o custo de captação dos recursos pelo financiador, em geral instituições


financeiras, bancos de investimentos, de desenvolvimento, bancos comerciais ou múltiplos etambém o BNDES-EXIM.

A linha financiamento à exportação abrange o financiamento ao exportador(“supplier’s credit”) – operação em que o exportador, após contratada a venda externa com oimportador, embarca suas mercadorias e recebe o financiamento –, e o financiamento aoimportador (“buyer credit”) – operação em que o financiador opera diretamente comoimportador.

A linha equalização, a mais demandada pelo setor privado, é relevante fator decompetitividade das exportações de bens e serviços sobretudo os de maior valor, em que oPROEX procura aproximar ao máximo a taxa de juros dos financiamentos de exportação daLibor – a taxa interbancária de Londres. O subsídio nesse caso é inevitável porque odiferencial de taxas de juros é alto.

Segundo um recente estudo, “os procedimentos operacionais da linha são ágeis esimples para os produtos que se enquadram nas regras. Para a maioria dosequipamentos, cujo valor mínimo é, em geral, superior à US$ 40 mil, a empresa deveenviar um “Recibo de Crédito” (RC) via SISCOMEX ao Banco do Brasil, em Brasília,que rapidamente (2 horas) concede a autorização (o prazo máximo para a aprovação dosRC’s é de 12 dias antes do embarque). Os dados no SISCOMEX geram um número deRC’s, a partir do qual as agência do BB aprovam o financiamento. No entanto, quando opedido de financiamento não se enquadra nas regras, o processo é moroso. Paraequipamentos com valor superior a US$ 7 milhões, o financiamento não é automático, eos pedidos devem ser encaminhados ao Comitê do banco para avaliação. No caso deprodutos com valor inferior ao piso de US$ 40 mil, em princípio não existefinanciamento” (FUNDAP, 1999, p. 57).

O pagamento da equalização se dá através de títulos públicos do TesouroNacional, NTN (Notas do Tesouro Nacional) Série I no vencimento de cada parcela. Osprazos de pagamento variam de 360 dias a 10 anos. O prazo para início de pagamento éde até 180 dias após o embarque da mercadoria e consiste em parcelas trimestrais ousemestrais de igual valor. Atualmente, os títulos do Tesouro associados às operações deequalização são negociáveis (antes, os títulos eram nominativos e inalienáveis e osbancos apenas podiam resgatá-los no prazo de vencimento), visando estimular aparticipação dos bancos nas operações. Os bancos estrangeiros que não têmrepresentação no Brasil também foram autorizados a deter títulos, desde que sob acustódia de um banco nacional.

No programa financiamento, que atualmente abrange 90% dos bens que compõem apauta de exportação brasileira, o financiamento que pode atingir até 10 anos de prazo, alcançaaté 85% do valor da exportação de mercadorias com índice de nacionalização superior a 60%.Caso o produto possua um índice de nacionalização inferior a 60%, o percentual definanciamento será calculado pela fórmula PF = (IN + 40%) x 85% (IN é o índice denacionalização e PF, o percentual máximo financiado). Deve-se notar que para produtos comelevado valor unitário a parcela financiada pode chegar a 100% do valor da exportação. OComitê de Crédito às Exportações (CCE’s) é o responsável pela decisão de conceder ocrédito.


Descrição

Negociadas livremente entre o exportador e a instituiçãofinanceira. A única exigência do Proex é que opagamento dos juros seja trimestral ou semestral,vencendo-se a primeira parcela após 3 ou 6 meses doembarque da mercadoria.

Determinados por uma portaria do Ministério doDesenvolvimento.

Nas exportações de bens, os prazos máximosequalizáveis variam até 10 anos. Em função do valorunitário, algumas mercadorias podem ter seus prazos deequalização alterados. Nas exportações de serviços, oprazo equalizável é fixado caso a caso pelo CCEX(Comitê Interministerial de Crédito a Exportação).

Calculado sobre até 100% do valor exportado da

mercadoria, na modalidade incoterm1 pactuada.Determinado pelo índice de nacionalização do produto.Para se enquadrar na categoria de 100% de equalização,é necessário que o produto tenha um valor unitáriomínimo de US$ 40 mil.

Notas do Tesouro Nacional da série I (NTN-I).

Fonte: Fundap (1999).

Nota: 1 Incoterm (Internacional Commercial Terms): são regras de âmbito internacional e de caráter facultativo, quedefinem responsabilidade (comprador e vendedor) quanto ao pagamento de frete, seguro e despesas portuáriasetc.

Forma de pagamento

Características básicas

PROEX - EQUALIZAÇÃO

Condições de crédito (garantia, taxa de juros, prazo do financiamento etc.)

Produtos equalizáveis

Prazo de equalização (tempo decorrido entre a data de embarque dos bens ou de faturamento dos serviços e a data do último pagamento da equalização)

Percentual equalizável

A taxa de juros estabelecida no financiamento pode ser fixa ou flutuante. No caso dejuros fixos, estes não podem ser inferiores ao valor correspondente ao prazo de financiamentovigente na data de embarque do bem ou serviço. No caso de juros variáveis, a taxa de juros édefinida no vencimento da parcela imediatamente anterior, exceto na primeira parcela,definida na data de embarque, e não poderá ser inferior a Libor correspondente ao regime deamortização (3 ou 6 meses).

As garantias exigidas consistem basicamente de aval, fiança ou carta de créditode instituição de primeira linha. No caso em que o importador é entidade estrangeira dosetor público (modalidade financiamento ao importador) exige-se o aval do governolocal ou bancos oficiais do país e, caso seja julgado necessário, garantiascomplementares.

Em 1997, um conjunto de medidas dinamizou as operações do programa: osprodutos beneficiados foram ampliados com a inclusão de bens em fase de produção; foiampliado o percentual máximo de equalização para 100% para produtos como bens decapital e produtos de alto valor agregado, como aviões e navios; foi concedida permissão


para que o BNDES operasse parte dos recursos desse programa com o objetivo de aumentara agilidade e autonomia de decisões. Também em 1997, o BB passou a avaliar internamenteoperações de financiamento de até US$ 5 milhões, quando, anteriormente, a alçada era deoperações de até US$ 1 milhão, o que diminuiu a morosidade da avaliação das operaçõessubmetidas ao CCEX. Note-se que no caso de serviços todas as operações sãoencaminhadas para o CCEX.

Características Básicas

Percentual financiável

Prazo

Formas de pagamento

Taxa de juros

Garantias

Fonte: FUNDAP (1999).

PROEX-FINANCIAMENTO

Aval, fiança, seguro de crédito à exportação, carta de crédito de bancos deprimeira linha estrangeiros e nacionais.

Depende do índice de nacionalização (IN) do bem. Se este for de no mínimo60%, o PROEX financia 85% do valor da exportação; caso contrário o percentualserá calculado de acordo com a seguinte fórmula: (IN + 40%) X 85%. O restante é pago pelo importador à vista ou financiado por um banco no exterior.

No caso de exportações de bens, os prazos máximos variam até 10 anos. Emfunção do valor unitário, algumas mercadorias podem ter seus prazos alterados.Já nas exportações de serviços, o prazo é fixado caso a caso pelo CCEX.

A amortização é feita pelo importador em prestações iguais e sucessivas,vencíveis trimestral ou semestralmente.

Pode ser fixa ou variável. Nas exportações de serviços, as taxas são definidascaso a caso de acordo com as práticas internacionais.

Descrição

Cabe o registro de que a despeito desses avanços, a avaliação é que o PROEXcontinua mais burocratizado e moroso do que o BNDES-EXIM. (FUNDAP, 1999)

Os recursos destinados ao PROEX vinham aumentando desde a criação do programa.Em 1997 tiveram um grande crescimento, passando de R$ 478 milhões no ano anterior paraR$ 957 milhões. Para 1998, o orçamento do PROEX alcançava R$ 1,5 bilhão dividido entreR$ 980 milhões para equalização e R$ 470 milhões para financiamentos diretos. Para o ano de1999, a proposta orçamentária inicial era de R$ 3 bilhões.

Esta evolução seria interrompida em 1999. De fato, sofreria um grande retrocessodevido a dois fatores: primeiro, porque a grande desvalorização da moeda em 1999transformou os valores orçamentários fixados em Reais em montantes menores em dólares;segundo, porque a exportação foi um dos setores mais atingidos pelo ajuste fiscal que ogoverno brasileiro comprometeu-se com o FMI.

Assim, no orçamento para 1999, os recursos para o PROEX foram reduzidos paraR$ 1,8 bilhão. Na renegociação do acordo com o FMI após a mudança da política cambial,os recursos sofreram novo corte, para R$ 1,6 bilhão sendo que deste total, R$ 749 milhões


seriam destinados para a modalidade equalização de juros e R$ 803 milhões parafinanciamentos diretos (IPEA Boletim de Política Industrial).

O argumento do governo para os cortes foi que o setor exportador fora beneficiadopela mudança da política cambial, podendo suportar uma parcela do ônus do ajuste fiscalcomprometido com o FMI. Como convém observar, no plano tributário, o governosuspendera o crédito presumido de COFINS e PIS para as exportações e elevara impostos (aprópria COFINS, além da CPMF) que oneram as exportações, sob a mesma ordem dealegações: a desvalorização do Real mais do que compensaria a suspensão da desoneração.

O ajuste fiscal e o acordo com o FMI representaram, portanto, um significativo recuona política de exportação, em particular, nos temas de política tributária e de financiamentoaplicados ao setor, interrompendo um processo de evolução e aprimoramento de instrumentosiniciado em 1997.

Devemos observar que a OMC, a Organização Mundial do Comércio, a partir de umademanda de uma empresa de aviação concorrente da nacional Embraer, determinou, no ano2000, mudanças no programa, o qual, em uma avaliação improcedente, concederia vantagensindevidas. Antes, em 1999, numa primeira decisão a partir da mesma demanda, a OMC haviaconsiderado ilegal a equalização das taxas de juros concedida pelo governo brasileiro atravésdo PROEX. Devido a esta decisão da OMC, o governo brasileiro anunciou em novembro de1999 a redução da taxa máxima de equalização de juros do PROEX (a taxa que permite aredução na taxa de juros obtida no financiamento de vendas ao exterior) de 3,8% para 2,5%,são previstas ainda novas mudanças. Isto concorre para encarecer o crédito à exportação e,pelo lado do financiamento, para reduzir a competitividade do produto brasileiro. Éindispensável preservar o instrumento da equalização e a forma como é regulamentado oPROEX, que se notabiliza por regras claras e transparentes para o seu funcionamento, assimcomo é fundamental aumentar os recursos do programa.

A observação final diz respeito à restrição orçamentária em relação às necessidadesde recursos oficiais para o financiamento das exportações. O comentário, que é pertinente,parte da SECEX: “em outros países, que dão prioridade às exportações, como os do lesteasiático, os recursos destinados pelo Tesouro nunca são inferiores a 2% do Produto InternoBruto, chegando, em alguns casos, a 5%. No Brasil, no entanto, essa participação éínfima” (Gazeta Mercantil, 26/10/99). De fato, os recursos públicos disponíveis para ofinanciamento das exportações no Brasil alcançaram R$ 6 bilhões em 1999 (considerandoR$ 4 bilhões do BNDES-EXIM) ou 0,6% do PIB. Como Rolf Kuntz (O Estado de SãoPaulo, 27/10/99) observou, “dois por cento do PIB, no Brasil, seriam R$ 20 bilhões. Umexagero, nas condições fiscais de hoje? Talvez, mas qual seria o mínimo razoável, se aexportação fosse escolhida como prioridade? Nunca se discutiu esse ponto, com ummínimo de clareza, em Brasília. No entanto, prioridade para o crescimento coincide, hoje,com prioridade para exportação e para substituição de importações. Alguma substituição,pelo menos, está ocorrendo. Isso deve reduzir um pouco a pressão importadora, se houveralguma reativação da economia.”. Uma meta para o médio prazo seria a destinação doequivalente a 2% do PIB para o financiamento e apoio de exportações.


Cabe ainda uma breve referência às linhas privadas de crédito que têm um papelimportante no financiamento ao comércio exterior brasileiro, embora não supram osfinanciamentos de longo prazo. Deverão evoluir e desdobrar modalidades novas definanciamento como condição do crescimento esperado das exportações. Cabe observar quemodalidades alternativas de financiamento ao comércio exterior já dispõem deregulamentação e têm maior potencial de desenvolvimento a partir da maxidesvalorização doReal e desde que as condições externas e internas mantenham fluxos regulares definanciamento externo à economia brasileira.

O principal mecanismo de financiamento é o ACC (Adiantamento de Contrato deCâmbio). As taxas de juros muito altas praticadas durante o plano de estabilização tornarammuito atraente o Adiantamento de Contrato de Câmbio (ACC) na medida em que permitia aoexportador apropriar-se de ganhos de arbitragem entre o diferencial de juros nacional eestrangeiro.

O ACC representa uma dívida de curto prazo em moeda estrangeira contraída pelosexportadores junto aos bancos comerciais para o financiamento às exportações. Com oadiantamento dos recursos provenientes da futura exportação, a firma pode financiar o capitalde giro e despesas relativas à produção dos bens exportados a custos relativamente baixos. Ataxa paga pelos exportadores neste tipo de operação está associada ao custo de captação derecursos externos dos bancos que operam linhas de financiamento ao comércio exterior comrecursos externos. Em geral, é dada pela taxa de juros internacional (Libor) mais umaremuneração de risco.

Nos últimos anos, as alterações nas regras de utilização de ACC para financiamento àexportação obedeceram, em geral, às oscilações da política econômica. Em momentos deabundante liquidez internacional, as regras eram alteradas de modo a não incentivar aconcessão de ACC por parte dos bancos e o contrário nos momentos em que o Banco Centralvia-se obrigado a defender a moeda por conta dos sucessivos eventos externos desfavoráveis(crise mexicana, russa e asiática). Neste caso, as facilidades para a utilização de ACC eramum expediente para ampliar a entrada de dólares no País.

A outra modalidade, ACE (Adiantamento de Contrato de Exportação), consiste noadiantamento do valor de uma exportação já embarcada a ser paga em período posterior. Naprática consiste numa opção de refinanciamento do ACC, dado que este mecanismo cobreprimordialmente a fase pré-embarque.

É possível constatar nos dados apresentados uma sensível redução da participação dosACC nas diversas formas de contratação de exportações entre a primeira e a segunda metadedos anos 90. Isto deveu-se em grande parte a alterações das regras que desestimularam acontratação de ACC. O Banco Central estabeleceu, em setembro de 1994, a restrição de 60dias de prazo máximo permitido para contratação de ACC e ACE. Posteriormente, emnovembro de 1996, revogou a medida e restabeleceu o teto de 180 dias vigentes desde adécada de setenta quando foram criados estes dois instrumentos. Em 1999, os prazos de ACCeram de um ano e dos ACE, seis meses.


Modalidade Características

Pré-pagamento à exportação

Regulamentado em junho de 1991 pelo Banco Central. Pagamento antecipado daexportação, pelo importador ou outras formas de financiamento, no prazo de até180 dias entre o contrato de câmbio e o embarque efetivo da mercadoria. Juroslivremente pactuados entre as partes contratantes.

Adiantamentos sobre Contratos de Câmbio (ACC) e de Exportação (ACE)

Os ACCs consistem na antecipação parcial ou total pelos bancos dos valores emmoeda nacional equivalente à quantia em moeda estrangeira comprada a termodos exportadores. O prazo máximo do ACC foi ampliado de 180 dias para 360 diasem 18/8/1999. O ACE é semelhante ao ACC, mas é contratado após o embarqueda mercadoria, (pode ser solicitado até 60 dias após o embarque, com um prazomáximo de 180 dias).

Export Notes Nessa modalidade, o exportador capta recursos no país junto a investidoresresidentes mediante contratos de cessão de crédito de exportação. Ou seja, apósfechar um contrato de exportação, o exportador transfere os direitos de venda aoinvestidor e recebe à vista o valor em reais equivalente ao valor em moedaestrangeira. Vantagens em relação aos ACCs: prazo maior e menor dependênciade linhas bancárias de curto prazo.

Securitização das exportações (Circular n.º 1.979 de junho de 1991)

Refere-se à emissão de títulos no mercado internacional lastreado em vendasexternas futuras. Mecanismo seletivo, utilizado principalmente pelas grandesempresas exportadoras.

Resolução n.º 2.312, de setembro de 1996

Captação de recursos pelos bancos para repasse para empresas exportadoras. Osempréstimos têm prazo mínimo de 180 dias, são isentos de pagamento de IOF epodem atingir até 200% do volume de contratos de câmbio não liquidados, commercadorias a embarcar, fechados até 31 de julho de 1996. Um dos objetivosdessa nova modalidade de financiamento foi auxiliar as empresas com dificuldadesde produzir e embarcar os valores contratados.

FONTE: Bonelli, Veiga e Brito (1997), Banco Central do Brasil e FUNDAP (1999).

Modalidades de Financiamento à Exportação Operadas pelo Setor Privado


A crise de 1998/99 teve efeitos sobre o crédito ACC. Ao longo do ano de 1998, ovolume médio diário de concessão de ACC passou de um valor como US$ 200 milhões entrejaneiro e junho, para US$ 168 milhões em agosto e US$ 150 milhões em outubro. Esta queda,associada às adversidades de crédito da economia brasileira, seria maior com a desvalorizaçãocambial de janeiro de 1999, quando a média de contratação cai para apenas US$ 82 milhões.Desde então, verifica-se uma recuperação gradual dos níveis prevalecentes de crédito doperíodo anterior à desvalorização.

II.3. Seguro de Crédito à Exportação

Na área de seguro de crédito, as medidas adotadas são recentes. O Decreto 2.049 deoutubro de 1996 regulamentou a criação do seguro de crédito à exportação, com a Uniãocobrindo os riscos políticos e extraordinários através do Instituto de Resseguros do Brasil(IRB), sendo de responsabilidade das seguradoras a cobertura do exportador do risco de nãopagamento de seus compradores no exterior. Em dezembro de 1997 foi criada a Companhiade Seguro de Crédito à Exportação – SBCE (uma sociedade entre a Compagnie Françaised’Assurance pour le Commerce Extérieur – COFACE , com 31% das ações, Banco do Brasil,Bradesco Seguro, Sul América Seguros, Minas Brasil Seguros e Unibanco Seguros, cada umcom 13,75% das ações) que iniciou suas operações no segundo semestre de 1998. Nessemesmo ano, o governo admitiu que o seguro de exportação fosse corrigido pelo câmbio.

Também em 1998, a CAMEX (Câmara de Comércio Exterior) ampliou aresponsabilidade do Tesouro aos riscos comerciais provenientes das operações de médio elongo prazos. A medida visou favorecer as exportações de produtos com maior valoragregado e maiores prazos de amortização (como os bens de capital), dada a resistência daseguradora privada em realizar operações com prazos superiores a dois anos.

A SBCE é, portanto, uma empresa privada, sendo, porém, reservada ao governo umafunção destacada no modelo de seguro de crédito brasileiro.

A mecânica do seguro de crédito à exportação é a seguinte. No modelo de crédito àexportação que predomina no Brasil, supplier’s credit, há o risco de não pagamento por partedo importador. “Assim, o exportador necessita de uma proteção. Há duas opções: recorrer aum banco, que oferece diversas formas de garantia (carta de crédito, aval, fiança, CCR ouseguro de crédito de exportação); ou, contratar com a SBCE um seguro de crédito deexportação. Nesse caso, a própria SBCE analisa o risco do importador e do país. Feita aavaliação do risco, um prêmio é definido e emite-se uma apólice de seguro cobrindo o risco.De posse dessa apólice, o exportador pode requisitar o financiamento ao banco. Após a SBCEendossar a apólice para o banco, este libera os recursos. No caso do buyer’s credit, o bancofinancia o importador e assume o risco comercial da operação. Nesse caso, o banco solicita oseguro e a SBCE que emite a apólice diretamente para o banco.” (FUNDAP, 1999, p. 64)

Nos países desenvolvidos, o seguro de crédito às exportações é um dos instrumentosde garantia mais utilizados nas operações pós-embarque. Na América Latina, estima-se que60% das exportações da região já geram este tipo de seguro, em função do custo menor comrelação às demais formas de garantia (a carta de crédito e/ou a fiança bancária custam entre2,5% a 3,0% do valor das exportações, contra 0,9% em média do seguro) e a menorburocracia. “Na modalidade supplier’s credit, predominante no Brasil, o seguro de crédito écontratado pelo próprio exportador – que precisa apenas declarar trimestralmente os valores


das exportações e os respectivos compradores, e requisitar um limite de crédito para cadanovo comprador – enquanto que, no caso das garantias bancárias, é necessário que um bancode primeira linha conceda aval ao importador.” (FUNDAP, 1999, p. 66)

Há, assim, uma perspectiva de desenvolvimento deste instrumento se efetivamente aexportação tiver a prioridade que o programa de exportação do governo (o PEE) anuncia. Aempresa seguradora tem procurado divulgar o produto que é novo e sobre o qual hádesinformação, falta de cultura para sua utilização.

Existem, no entanto, empecilhos para o seu maior desenvolvimento, como o longo prazo doreembolso quando ocorre o sinistro (que pode atingir 270 dias) e a cobertura que não é integral.

Características gerais Descrição

Custo O custo total envolve o prêmio do seguro e os custos de análise cadastral ede monitoramento dos compradores. O prêmio é definido em função dovalor das exportações realizadas durante a vigência da apólice, do prazo daoperação e do risco país. Os países são classificados em seis categorias derisco.

Cobertura As coberturas variam de acordo com o status do demandante, se público ouprivado. No caso de risco político é de 90% e de risco comercial de 85%.

Prazo O prazo das operações de curto prazo é de, no máximo, 2 anos; nas demédio e longo prazo, não há um padrão rígido. Em geral, quando maior atecnologia agregada no produto a ser exportado, maior o prazo.

Limite de crédito Nesse tipo de seguro, o limite de crédito concedido pela seguradora constituia garantia do segurado. Esse limite é estabelecido para cobrir a exposiçãomáxima do segurado em relação a cada importador e depende do valor e dafreqüência dos embarques, assim como, do prazo do faturamento.

Apólice Nas operações de curto prazo, a apólice é padronizada e oferece coberturapara produtos com prazo de faturamento até 180 dias. Já nas de médio elongo prazo, os projetos são analisados caso a caso (valores maioressignificam riscos maiores).

Garantia Até dois anos, a garantia é a reserva da seguradora (reserva técnica). Acimade dois anos, as operações têm lastro da União: os prêmios angariados sãorepassados para o Fundo de Garantia das Exportações. Nesse caso, aSBCE se apropria de uma taxa, em contrapartida da análise de risco querealiza.

Prazos e indenizações A partir do momento em que a seguradora é acionada, ela tem um prazo de5 meses para realizar a cobrança junto ao comprador, após o qual, se nãotiver sucesso, efetua a indenização. Após esse prazo, a SBCE continuaefetuando a cobrança, e no caso de obter a recuperação total, ressarce aosegurado o valor restante. O segurado pode prorrogar o vencimento da faturapor até 180 dias sem notificar a seguradora (por exemplo, no caso de umcomprador antigo, que está enfrentando dificuldades financeirastemporárias). O prazo máximo para notificar a seguradora é 60 dias e parasolicitar sua intervenção 120 dias, após o vencimento inicial ou prorrogado.

FONTE: FUNDAP (1999).

SEGURO DE CRÉDITO DA SBCE


Do lado da oferta, o ingresso de novos concorrentes é possível e há espaço para issono mercado de seguro de crédito de curto prazo. “Alguns bancos estrangeiros de atacado estãocomeçando a atuar, embora timidamente, nesse mercado. A entrada dessas instituições podeestimular o crescimento do seguro na modalidade buyer’s credit e até reduzir o custo total docrédito à exportação pois, nesse caso, uma única instituição pode oferecer à empresaexportadora um pacote de financiamento completo (crédito+seguro). Outra vantagem seria amaior agilidade do processo, pois os dois contratos seriam realizados pelo mesmo banco.Além disso, existem empresas estrangeiras que cobrem o seguro de exportação nos demaispaíses, mas ainda não atuam no Brasil. Seu ingresso depende da privatização do InstitutoBrasileiro de Resseguro (IBR). A presença de resseguradoras é importante quando o volumeexportado é muito elevado. Já no segmento de longo prazo, a natureza do serviço e arentabilidade do modelo adotado não deve suscitar grande interesse de outrasempresas.” (FUNDAP, 1999, p. 67)

II.4. A Atuação da CAMEX e o Programa Especial de Exportação – PEE

Com base no diagnóstico da inexistência de um órgão coordenador e formulador demedidas de incentivos às exportações, o governo criou a CAMEX – Câmara de ComércioExterior – em fevereiro de 1995. O que se esperava da CAMEX era a definição das diretrizesda política de comércio exterior e a coordenação de forma mais ágil e eficiente dos diferentesórgãos envolvidos na exportação: Banco do Brasil, BNDES, Ministério da Fazenda, BancoCentral, Ministério do Desenvolvimento, entre outros.

As atribuições principais da CAMEX são: i) definição das diretrizes da política decomércio exterior; ii) manifestar-se previamente sobre normas e legislações sobre o comércioexterior; iii) estabelecer diretrizes para alterações, como em: alíquotas dos impostos deimportação e exportação, investigações relativas a práticas desleais de comércio,financiamento e seguro à exportação e desregulamentação do comércio exterior; iv) fixar asdiretrizes para a promoção de bens e serviços brasileiros no exterior; v) indicar parâmetrospara negociações bilaterais e multilaterais relativas ao comércio exterior; vi) atuar como canalde comunicação entre Governo e o setor produtivo.

A CAMEX é integrada pelo Ministro Chefe da Casa Civil e por ministros de Estadocujas pastas estão relacionadas, de alguma forma com a atividade de promoção a exportação edo comércio exterior (Fazenda; Orçamento e Gestão; Relações Exteriores; Desenvolvimento,Indústria e Comércio Exterior; Agricultura e Abastecimento e; pelo presidente do BancoCentral). Em 1999, a CAMEX passou para a alçada do Ministério do Desenvolvimento.

Com a crise da Ásia, em 1997, foi conferida uma nova dimensão e expectativa àatuação da CAMEX, que foi ativada segundo o correto prisma de que em matéria de políticade exportação, a coordenação dos instrumentos “horizontais” de política é complexa edecisiva mas que, além disso, a ótica setorial na identificação de problemas e soluçõesespecíficos para cada um dos principais segmentos de exportação, pode em muito contribuirpara o crescimento das exportações. Esta visão de conjunto e o cruzamento entre osinstrumentos genéricos e ações setorializadas de promoção de exportações, adotada por esteórgão a partir de então, são importantes passos para que o País possa ter uma política deexportação.


Já foi observado que as mais freqüentes críticas à atuação da CAMEX, como a falta decomando decisório e morosidade nas ações e resultados – problemas que também decorremda falta de experiência acumulada por anos de descuido na execução de política de exportação– poderão ser superadas com a integração do órgão à estrutura do Ministério doDesenvolvimento.

As ações da CAMEX podem ser divididas em dois grandes grupos. No primeiro, estãomedidas de cunho horizontal que visam melhorar as condições de competitividade dasempresas em geral. Um outro conjunto de medidas são voltadas a setores específicos e estãosendo levadas a cabo no PEE – o Programa Especial de Exportação, criado pelo governo em1997.

Dentre as ações no âmbito da CAMEX, caberia destacar:

• Foi criado através da Medida Provisória nº 1.610-5, de janeiro de 1998, o Fundo deGarantia à Exportação – FGE, com a finalidade de dar cobertura às garantias prestadaspela União nas operações de seguro de crédito à exportação. As garantias serão prestadasa operações de financiamento de exportações brasileiras de bens e serviços contra riscopolítico e extraordinário, pelo prazo total da operação, e contra risco comercial pelo prazoque exceder a dois anos. Os recursos do FGE poderão ainda ser utilizados para a coberturade garantias prestadas pela União, excepcionalmente, contra risco comercial pelo prazototal da operação de financiamento de exportações brasileiras de bens e serviços, desdeque o prazo da operação não seja inferior a dois anos; contra riscos de obrigaçõescontratuais sob a forma de garantia de execução, garantia de reembolso de adiantamentode recursos e garantia de termos e condições de oferta, para operações de exportação debens de capital ou de serviços (nesta segunda hipótese, a concessão de garantiasdependerá de vinculação de contragarantias suficientes à cobertura do risco assumido). Apropósito, a criação do seguro de crédito e os aperfeiçoamentos em seu funcionamento(permissão de realização de apólices em moeda estrangeira, por exemplo) também teve ainfluência da atuação da CAMEX.

• No início de 1999, o Banco Central alterou as regras do compulsório relativas ao ACClastreado em financiamento captado no exterior. Em tais operações, as instituiçõesfinanceiras podiam reter tais recursos por um prazo acertado com o exportador desde quepagassem uma remuneração. Por se tratar de uma captação do banco a operação estavasujeita a recolhimento de compulsório no valor de 15%. O percentual permaneceuinalterado, mas o recolhimento passou a ser feito na forma de títulos públicos, ou seja, osrecursos passaram a ter uma remuneração que poderá ser transferida ao exportador. Amedida entrou em vigor com a publicação da circular nº 2.879, de 31/3/99.Posteriormente, o recolhimento compulsório foi suspenso.

• A Lei nº 9.529, de 11/12/97, trata da exportação indireta definida como a venda, pelopróprio fabricante, de insumos que integrem o processo produtivo, o de montagem e o deembalagem de mercadorias destinadas à exportação, desde que a empresa exportadorafinal, que compra tais insumos, aceite o título representativo da venda e declare junto como fabricante que os insumos serão utilizados para tal fim. O governo estendeu o créditopresumido de IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) às denominadas exportaçõesindiretas. Existem estudos no âmbito da CAMEX para que seja possível isentar cadeiascom ciclos maiores de produção.

• Numa medida conjunta tomada pelo BACEN e Departamento de Comércio Exterior(DECEX – MDIC) foi criado o SIMPLEX que consiste numa simplificação do


procedimento para transações cambiais para exportações brasileiras de pequeno valor (atéUS$ 10 mil dólares), criando-se o Registro de Exportação Simplificado (RES).

Sistemática Anterior Sistemática Atual

Emissão de contrato de câmbio para as exportaçõesbrasileiras independente de seu valor.

As exportações brasileiras até o limite de US$10,000.00 ou seu equivalente em outras moedas passaa dispor de sistemática simplificada para a contrataçãode câmbio.

- assinatura de contrato de câmbio pelo exportador. - assinatura, pelo exportador, de comprovante denegociação da moeda estrangeira (boleto).

- registro no SISBACEN de, no mínimo, 26 dados quesão exigidos no contrato de câmbio.

- registro no SISBACEN, pelo banco, de apenas cincoinformações: se o exportador é pessoa física oujurídica, CGC/CPF do exportador, valor da operação emmoeda nacional, valor da operação em moedaestrangeira e forma de entrega da moeda estrangeira.

- obrigatoriedade de apresentação, pelo exportador, aobanco, de todos os documentos que comprovem aoperação, cabendo ao banco a guarda dadocumentação para apresentação ao Banco Central,quando solicitado.

- dispensa de apresentação, pelo exportador, ao banco,dos documentos da exportação, ficando a cargo doexportador a guarda da referida documentação paraapresentação ao Banco Central, quando solicitado.

- obrigatoriedade de vinculação, pelo banco, do contratode câmbio ao RE - Registro de Exportação.

- dispensa de vinculação, pelo banco, do contrato decâmbio ao RE - Registro de Exportação.

- liquidação do contrato de câmbio pronta ou futura,com concessão de ACC/ACE.

- liquidação do contrato de câmbio no mesmo dia desua celebração, vedada a concessão de ACC/ACE;

- geração pelo SISBACEN, de forma automática, decontrato de câmbio tipo 01, com natureza de operaçãoespecífica para cada grupo de dados registrado.

Somente tinham curso no Mercado de Câmbio deTaxas Flutuantes, como "encomendas internacio-nais",as compras de produtos provenientes do exterior, desdeque não caracterizassem donativos ou tivessemposterior destinação comercial e não ti-vessem sujeitasa registro no SISCOMEX, obedecidos os limitesprevistos na regulamentação existente. Os pagamentosreferentes a tais compras também podiam serefetuados por meio de cartão de crédito internacional.

Têm curso no Mercado de Câmbio de Taxas Flutuantes,como "encomendas internacionais", os ingressos esaídas de valores no/do País decorrentes devendas/compras de pequenas encomendas, desde quenão caracterizem donativos ou tenham posteriordestinação comercial e não estejam sujeitas a registrono SISCOMEX, obedecidos os limites previstos naregulamentação existente. Os paga-mentos referentes a tais vendas/compras também podem ser efetuados pormeio de cartão de crédito internacional.

Não era permitido o pagamento de exportaçõesbrasileiras por meio de cartão de crédito.

Passa a ser permitida a utilização de cartão de créditocomo forma de pagamento de exportações brasileirasaté o limite de US$ 10.000,00.

A regulamentação existente só determinava que ocontravalor em moeda nacional nas operações devenda de moeda estrangeira, pelo banco, fosse objetode débito à conta corrente do cliente comprador damoeda estrangeira.

A atual regulamentação passa a prever também que ocontravalor em moeda nacional nas operações decompra de moeda estrangeira, pelo banco, quandosuperior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), deve serobrigatoriamente creditado à conta corrente do clientevendedor da moeda estrangeira.

Fonte: CAMEX.

Encomendas Internacionais

Principais Alterações na Sistemática de Câmbio

Pagamento de Exportações Brasileiras por Meio de Cartão de Crédito

Créditos dos Reais nas Operações de Câmbio

Operações de Câmbio Referentes a Exportações Brasileiras


Setor Produtivo Gerência Setorial Setor Produtivo Gerência Setorial

1- Açúcar e Álcool ÚNICA- União de Agro-Ind. Canavieira do Est. de SP

31- Máquinas de Terraplanagem idem

2- Artefatos de Borracha ANIP- Ass. Nacional das Indústrias de Pneumáticos

32- Motores idem

3- Artefatos de Plástico ABIPLAST-Ass.Bras. da Ind. do Plástico

33- Ferroligas ABRAFE-Ass. Bras. Dos Produtores de Ferroligas

4- Automóveis de Passageiros ANFAVEA- Ass. Nac. dos Fabricantes de Veic. Autom.

34- Frutas VALEXPORT-Ass. dos Export. do Vale do São Francisco

5- Chassis com Motor idem 35- Fumo em Folhas/Cigarros SINDIFUMO- Sind. da Ind. Do Fumo no Est. do R G do Sul

6- Máquinas de Uso Agrícola idem 36- Gemas, Jóias, Bijouterias e Metais Preciosos

IBGM-Inst. Bras. de Gemas, Jóias e Metais Preciosos

7- Ônibus idem 37- Grão de Soja ABIOVE-Ass. Bras. das Ind. de Óleos Vegetais

8- Tratores idem 38- Óleo e Farelo de Soja idem

9- Veículos de Carga idem 39- Indústria Aeronáutica AIAB-Ass. das Indústrias Aeroespaciais Brasileiras

10- Autopeças SINDIPEÇAS-Sind. Nac. das Ind. Compon.p/Veic. Automot.

40- Indústria Ferroviária ABIFER- Ass. Bras. Da Indústria Ferroviária

11- Brinquedos ABRINQ- Ass. Bras. de Fab. de Brinquedos

41- Indústria Mineral IBRAM-Inst. Brasileiro de Mineração

12- Cacau BNB - Banco do Nordeste 42- Indústria Naval NÃO HÁ

13- Cachaça ABRABE-Ass. Bras. De Bebidas 43- Madeira em Bruto AIMEX- Ass. das Inds. De Madeira de Exportação

14- Vinho idem 44- Madeira Industrializada ABIMCI- Ass. Bras. das Inds. Madeira Compens. e Indust.

15- Café SRB- Sociedade Rural Brasileira 45- Metais Não-Ferrosos ABAL- Ass. Brasileira do Alumínio

16- Calçados ABICALÇADOS-Ass.Bras. das Inds. de Calçados

46- Móveis ABIMÓVEL- Ass. Bras. Das Indústrias de Mobiliário

17- Carne Bovina ABIEC-Ass.Bras.Ind.Export. de Carnes Industrializadas

47- Papel, Celulose e Subprodutos BRACELPA- Ass. Bras. Dos Fabric. de Papel e Celulose

18- Carne de Frango ABEF-Ass.Bras. dos Prod. e Export. de Frango

48- Pedras Ornamentais ABIROCHAS-Ass. Bras. De Rochas Ornamentais

19- Carne de Suíno idem 49- Pescado BNB- Banco do Nordeste

20- Castanha de Caju BNB- Banco do Nordeste 50- Produtos Cerâmicos ANFACER-Ass. Nac. Fabricantes de Cerâmicas p. Revestimento

21- Charutos BNB- Banco do Nordeste 51- Produtos de Higiene Pessoal, Perfumaria e Cosméticos

ABIHESC-Ass. Bras. das Inds. de Higiene Pes. Perf e Cosm.

22- Chocolates e Produtos de Confeitaria

ABICAB-Ass.Bras.Inds.de Chocolates, Balas e Derivados

52- Produtos Farmacêuticos ABIFARMA- Ass. Bras. Da Indústria Farmacêutica

23- Computadores e Acessórios ABINEE-Ass. Bras.Inds. Elétricas e Eletrônicas

53- Químicos ABIQUIM-Ass. Bras. Da Indústria Química

24- Bens de Telecomunicações idem 54- Siderúrgicos Acabados IBS-Instituto Brasileiro de Siderurgia

25- Bens Eletroeletrônicos Para Indústria

idem 55- Siderúrgicos Fundidos ABIFA -Ass. Bras. De Fundição

26- Confecções ABRAVEST-Ass.Bras.do Vestuário 56- Suco de Frutas Tropicais exceto de Laranja

ASTN - Ass. das Inds. Processadoras de Frutos Trop.

27-Couros CICB-Centro das Ind.de Curtumes do Brasil

57- Suco de Laranja ABECITRUS- Ass. Bras. Dos Exportadores de Cítricos

28- Derivados de Petróleo PETROBRÁS- Petróleo Brasileiro S.A .

58- Tecidos ABIT- Ass. Bras. da Ind. Têxtil

29- Eletrodomésticos ELETROS-Ass. Nac. de Fab. de Prod, Eletroeletrônicos

59- Vidro ABIVIDRO-Ass. Bras. Das Inds. de Vidro

30- Equipamentos Mecânicos ABIMAQ-Ass. Bras. De Máquinas e Equipamentos

Fonte: CAMEX.

Setores e Associações Ligadas ao PEE

Quanto ao PEE, de 1997, este fixou uma meta de exportação irreal por serexcessivamente alta, qual seja, US$ 100 bilhões para 2002 e adotou a sistemática já referidade “cruzamento” entre os principais instrumentos de ação e a diretriz de política vertical(setorial) para a fixação de metas de exportação, a identificação de problemas e soluções paracada um dos segmentos selecionados e o estabelecimento de cronogramas de açõesnecessárias para a obtenção das metas. Foram destacados 59 setores produtivos comosegmentos prioritários para receberem atenção especial do governo e melhorar seudesempenho exportador. Foram ainda definidas doze atividades ou instrumentos principais deauxílio ao incremento das vendas externas: financiamento à exportação, promoção comercial,


qualidade e tecnologia, gestão empresarial e cultura de exportação, trading companies,logística, acesso a mercados, gestão pública, ajuste de normas tributárias, ajuste de normascambiais, investimento para exportação e questões trabalhistas.

Do ponto de vista de sua dinâmica, a inovação desse sistema está na interação público(representada pela CAMEX e pelos gerentes selecionados para cada uma dos temas acima) eprivado (os gerentes setoriais selecionados entre personalidades do setor privado e asinstituições que representam cada um dos 59 segmentos selecionados), o que nem sempre temfluído a contento, mas que não invalida uma sistemática de trabalho que é inovadora eadequada.

II.5. Políticas para MPME’s e a APEX

A problemática do desemprego que se apresenta mais grave na atualidade e aspotencialidades das micro, pequenas e médias empresas na geração de empregos, nodesenvolvimento de novos produtos/tecnologias e na exportação explicam a adoção muitogeneralizada de ações específicas para MPME’s, segundo padrões e comparaçõesinternacionais. No Brasil, essas ações estão atrasadas há pelo menos dez anos e a promoçãode exportações não foge ao caso geral. Apenas após a crise da Ásia, em 1997, algumasimportantes medidas foram tomadas. No âmbito do “pacote” do final de 1997, o governocriou um “fundo de aval” para micro, pequenas e médias empresas (Fundo de Garantia para aPromoção da Competitividade) destinado ao fomento de exportações e de investimentos. Oobjetivo foi incentivar as operações de repasse de linhas de financiamento do BNDES para asempresas de menor porte através do sistema bancário. Com a medida, o fundo pode participardas garantias concedidas nos financiamentos, com isso minimizando um dos principaisobstáculos (um outro é a baixa rentabilidade) apontados pelos bancos privados para operaremcom repasses de recursos do BNDES.

A consideração a ser feita é que um aumento expressivo que se pretende para asexportações brasileiras, exige além da execução de uma política ampla de incentivo àexportação, uma significativa ampliação da base de exportação através da entrada de novasempresas exportadoras. O governo, partindo de um fato muito conhecido que é a pequenaparticipação relativa das MPME’s nas exportações, finalmente, após 1997, resolveu tomarmedidas para facilitar o acesso a financiamento e para a capacitação das MPME’s compotencial exportador. Como quase tudo o mais que diz respeito à política de exportação, nestetambém as ações são muito recentes para serem devidamente avaliadas e a falta deexperiência de seus promotores do setor público e também do setor privado é, muitas vezes, ofator mais importante para que não resultem em resultados mais imediatos.

Através da CAMEX, têm sido promovidas ações de simplificação e desburocratizaçãodos procedimentos de exportação, que são ainda muito custosos e demorados, especialmentepara exportações de pequenos valores, o que afeta particularmente a micro, pequena e médiaempresa. O SEBRAE também tem desenvolvido ações para facilitar o acesso ao crédito deempresas de menor porte (inclusive lançando o seu próprio fundo de aval) e, através daAPEX, para promoção comercial. O Banco do Brasil lançou programas para a divulgação emaior utilização de suas linhas e do PROEX pelas micro, pequenas e médias empresas, assimcomo o BNDES. Dentre as medidas tomadas, merecem destaque a criação do Fundo deGarantia para a Promoção da Competitividade (FGCP) e a criação da APEX.


O governo, em julho de 1999, reformulou a regulamentação do denominado FGPC –Fundo de Garantia para a Promoção da Competitividade, criado em fins de 1997, mas quehavia tido pouca ou nenhuma eficácia em ampliar o acesso de MPME’s ao financiamento. O“fundo de aval” consiste num fundo criado com recursos do Tesouro Nacional, administradopelo BNDES para garantir parte do risco de crédito das instituições financeiras em operaçõescom MPME’s exportadoras ou fabricantes de insumos para exportação, que venham utilizaras linhas de financiamento do BNDES.

A tabela abaixo mostra os limites máximos de garantia através do “fundo de aval” nosprojetos financiados pelo BNDES, definidos e ampliados segundo a revisão daregulamentação do fundo em julho de 1999. Deve ser notada a prioridade para as MPME’s eao desenvolvimento regional nos programas do banco. A vantagem da utilização do fundo éque nas operações por ele amparadas a exigência de garantias reais poderá ser reduzida naparcela do crédito coberta pelo “fundo de aval”. As instituições financeiras, a seu critério,poderão também dispensar a exigência dessas garantias nos créditos de até R$ 500 mil paraempresas enquadradas como micro e pequenas empresas.

Para a concessão de aval a empresas de porte médio algumas condições adicionaisdevem ser preenchidas: i) a empresa deve ter realizado exportação no período de 36 mesesanteriores à apresentação do pedido de financiamento ou; ii) seja fabricante de insumoutilizado diretamente nos processos de montagem ou de embalagem de mercadoriasdestinadas à exportação, tendo, no período de 36 meses anteriores ao projeto, fornecidoinsumo à empresa exportadora.

Porte da Empresa Tipo de Operação Localização da Empresa

Risco Máximo Assumido pelo FGPC

Micro e pequena empresa FINAME, BNDES Automático, FINEM e BNDES-exim Pré-Embarque

Todas Regiões80%

Médias empresas exportadoras ou fabricantes de insumo.

FINAME, BNDES Automático, FINEM e BNDES-exim Pré-Embarque

Regiões abrangidas pelos programas PAI, PNC e Reconversul.

80%

Médias empresas exportadoras ou fabricantes de insumo.

FINAME, BNDES Automático, FINEM e BNDES-exim Pré-Embarque

Regiões Não abrangidas pelos programas PAI, PNC e Reconversul.

70%

BNDES-exim Pré-Embarque Esp. Qualquer região 60%BNDES-exim Pré-Embarque Qualquer região 50%

Fonte: BNDES.

Microempresas pequenas e médias

Programas do BNDES - Condições do FGPC

A principal mudança na regulamentação do fundo para que realmente seja ampliado oacesso de MPME’s exportadoras ao financiamento, consistiu na redefinição, pelo BNDES, doconceito de micro, pequena e média empresa. Microempresa passou a ser aquela cuja receitaanual ou anualizada seja inferior ou igual a R$ 700 mil; pequena empresa abrange firmas comreceita anual entre R$ 700 mil e R$ 6.125 mil e média empresa compreende a faixa entreR$ 6.125 e R$ 35 milhões. Na classificação anterior, o teto para classificação como médiaempresa era de R$ 15 milhões.


O aumento da cobertura do “fundo de aval” e a reclassificação das MPME’s eramdemandas para o aperfeiçoamento do fundo (Ver, por exemplo, IEDI, 1998a), de forma quecabe aguardar os seus resultados.

A Agência de Promoção às Exportações (APEX) foi criada pelo Decreto 2398 de21/11/97 no âmbito do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE). Osrecursos alocados anualmente a APEX têm como fonte o SEBRAE, tendo girado em torno dopatamar de R$ 50 milhões ao ano. Sua operação se dá em colaboração direta com a CAMEXe em coordenação com os Ministérios das Relações Exteriores e do Desenvolvimento. Édirigida por um Gerente Especial e assessorada por um Comitê integrado por membros dogoverno e da iniciativa privada. As atividades de promoção da APEX abrangem capacitação etreinamento de pessoal especializado em comércio exterior, pesquisas de mercadoatualizadas, rodadas de negócios, informação comercial, participação em feiras e seminários.

A APEX pode apoiar financeiramente programas setoriais ou projetos de promoção deexportações em parceria com instituições públicas ou privadas. Um dos principais programasda APEX é o Programa Setorial Integrado de Promoção de Exportações, que contempla umconjunto de atividades promocionais, tais como as descritas no parágrafo anterior, ajustadasàs necessidades específicas de um determinado setor econômico.

O principal mecanismo de ação da APEX é a formação de consórcios para aexportação, um modelo com resultados positivos em vários países. Mediante a consorciação,as pequenas e médias empresas que, individualmente, não possuem escala e recursossuficientes para incorrer nos custos altos de promoção e comercialização externa, poderãootimizar suas ações tendo em vista a atividade exportadora.

O consórcio de exportação consiste no agrupamento de empresas com interessescomuns reunidas seja como consórcios de promoção à exportação ou consórcio de vendas.Segundo a APEX, os consórcios poderão ser organizados nas seguintes modalidades:monosetoriais – agregando empresas do mesmo setor produtor de mercadorias ou derivadosda mesma matéria-prima (produtos de couros, pedras preciosas etc.); multisetoriais – incluemempresas fabricantes de produtos de diferentes setores da cadeia produtiva que podem serdestinados ou não a um mesmo cliente (exportação de calçados e vestuário); de áreas ou país– reúnem empresas que destinam seus produtos a determinada região ou país.

A participação da APEX no investimento é de até 50% do investimento total no casodos programas setoriais e horizontais, e não pode exceder 25% para projetos isolados. Quandoa iniciativa é exclusiva da agência, o aporte de recursos pode alcançar 100%.

Até meados de 2000, segundo dados da APEX, o valor total dos projetos jáconcluídos, em andamento ou aprovados é de R$ 286 milhões, com uma participação da Apexequivalente 51%, ou R$ 146 milhões.

É de difícil mensuração o impacto dos projetos desenvolvidos pela APEX naexportação, na medida em que grande parte deles ainda está em fase de instalação. Trata-se,evidentemente, de um mecanismo importante de promoção de MPME’s e o número deprojetos que estão em execução ou em avaliação em setores como alimentos, fruticultura,coureiro-calçadista, bijuterias e jóias, confecções, madeira, moveleiro, cerâmica derevestimento, além de software, em um total de 139 (dos quais apenas 23 concluídos), mostrao interesse pelo programa e o quanto é pertinente a iniciativa da criação da APEX.


III. O COMÉRCIO EXTERIOR NOS ANOS 90 E A POLÍTICA DE EXPORTAÇÃO

O objetivo das linhas a seguir é aprofundar a análise da evolução do comércio exteriorbrasileiro nos anos 90 e identificar as questões mais importantes para a definição de umapolítica para a década que se inicia. Veremos que as distorções no setor externo brasileirocausadas por políticas adotadas nesses anos foram gravíssimas, o que exigirá a adoção deações muito bem coordenadas e firmes por parte do setor público e do setor privado.

Os dados básicos utilizados no estudo são os dados de exportação (valor FOB) eimportação (valor CIF)1 de mercadorias reunidos pelas Nações Unidas, desagregados emgrupos setoriais (3 dígitos) de acordo com a classificação SITC (Standard International TradeClassification) – Revisão 2, englobando 237 grupos setoriais.

Foram selecionados países para efeito de comparação com os resultados para o Brasil.São eles: EUA, Japão, Alemanha, França, Inglaterra, Itália, Espanha, Coréia, Índia, México,Argentina, Malásia e Chile. Ao todo, são apresentadas informações sobre 14 países (incluindoo Brasil), além de dados para o “mundo”. Para cada um desses países, os dados são referentesàs suas relações com o resto do mundo.

O estudo apoiou-se em dados para três anos, 1991,1994 e 1998, permitindo compararas informações relativas a exportações, importações e resultado comercial de:

• 1994, tendo como base de referência o ano de 1991.• 1998, tendo como base de referência o ano de 1994.

São, portanto, dois subperíodos: 1991-94 e 1994-98. São apresentados dados para oBrasil referentes a 1999 para que se possa comentar preliminarmente os resultados desse anotão particular. Igualmente para um propósito específico – o cruzamento entre os dados dafonte utilizada e os coeficientes de importação/produção e exportação/produção – sãoapresentados dados referentes a Brasil para os anos de 1989, 1994 e 1998. Convém observarque para a Índia não há informações para 1998, utilizando-se em substituição dados para1997. A outra observação é que os dados de exportação de “mundo” para 1998 foramestimados com base no crescimento entre 1997 e 1998 das importações dos paísesdesenvolvidos da seleção de países do presente estudo (EUA, Japão, Alemanha, França,Inglaterra, Itália, Espanha e Coréia).

Cabe destacar as características de cada subperíodo que justificam sua seleção.

1991-94 – É um período no qual a economia brasileira se recuperara do pior da recessãode 1990-91 provocada pelo Plano Collor. Podemos considerar que vigorou nesse período umataxa de câmbio favorável às exportações, após as fortes oscilações ocorridas durante(valorização) e após (desvalorização) o referido Plano. A forte valorização verificada no inícioda execução do Plano Real (logo após a introdução da nova moeda, em julho de 1994) somente 1 Os valores CIF incluem transporte e seguro das mercadorias. O registro de importações pelos seus valores CIFresulta em que os agregados de importação e de saldo/déficit comercial aqui apresentados, por exemplo, para oBrasil, acusem uma diferença com relação aos dados da balança comercial brasileira normalmente divulgados (eque seguem o critério de registro pelos valores FOB, que não incluem os referidos gastos de transporte eseguro).


afetaria mais profundamente o comércio exterior brasileiro a partir do ano seguinte. Nesseperíodo também caminhara a abertura de importações iniciada em 1990, com a redução detarifas e remoção de barreiras não-tarifárias, o que aliado ao retorno dos fluxos de financiamentoexterno à economia brasileira, conferiu um significativo impulso às importações.

Trata-se, portanto, de um período em que se apresentavam fatores de estímulo àsexportações (câmbio) e às importações (abertura).

1994-98 – Nesse segundo período, inverte-se dramaticamente o sinal da taxa decâmbio, que, em função de uma forte sobrevalorização, passa a operar como desestímulo àsexportações e soma-se aos incentivos da abertura (que, do ponto de vista tarifário, teveprosseguimento até a crise da Ásia), do financiamento externo (ainda mais abundante do queno período anterior) e do crescimento econômico (impulsionado nos primeiros anos do PlanoReal) sobre as importações. Portanto, é um período de forte desestímulo às exportaçõesdevido, principalmente, à taxa de câmbio sobrevalorizada e, por variados fatores (o câmbio, aabertura e as facilidades de financiamento), de forte estímulo às importações.

Já foram apontados os efeitos dos fatores assinalados – particularmente os referentes àtaxa de câmbio e abertura de importações – sobre os fluxos de exportação, importação eresultado comercial brasileiros, este último revertendo rápida e dramaticamente seu sinal: devolumoso superávit para grande déficit. Com base nas informações da fonte utilizada nesseestudo, os dados mostram a evolução dos valores de exportação e importação para os períodosconsiderados.

Como os dados evidenciam, o período 1991-94 é propriamente um período deabertura, esta entendida como uma maior vinculação e exposição das importações eexportações (e não somente as primeiras) de um país aos fluxos do comércio mundial. Aolado de um crescimento muito acentuado das importações motivado pelo rebaixamento dosinstrumentos de proteção até então existentes, nesse período as exportações também crescemexpressivamente (embora a uma taxa inferior à das importações), superando a média mundial.

No período seguinte, perde-se o duplo sentido da abertura. As importações continuama acusar forte expansão (que incide agora sobre uma base mais expressiva), mas osdesestímulos às exportações as fazem crescer muito menos do que no período anterior eabaixo da média mundial.

ImportaçãoMundo Brasil Brasil

1991/94 7,2 11,4 16,2 1994/98 6,0 4,1 14,4 1991/98 6,5 7,1 15,2

Exportação

Crescimento Médio Anual - %


Como já se observou, os dados básicos foram processados a 3 dígitos, em um total de237 grupos setoriais. São apresentados, no entanto, segundo agregações estabelecidas deacordo com diversos procedimentos descritos a seguir.2

Classificação Por Capítulo da SITC (1 dígito)

Os valores de exportação e importação dos 237 grupos setoriais a 3 dígitos de acordocom a classificação da SITC foram agregados pela classificação a 1 dígito (Capítulo daSITC). Os capítulos são os seguintes:

0 – Alimentos1 – Bebidas e Fumo2 – Matérias-Primas, Exclusive Combustíveis3 – Combustíveis4 – Óleos e Gorduras5 – Produtos Químicos6 – Manufaturas por Tipo de Material7 – Maquinaria e Material de Transporte8 – Artigos Manufaturados Diversos9 – Outros

A agregação de “Manufaturas”, por vezes utilizadas nas tabelas e gráficos,corresponde aos capítulos 5 a 8.

Ganho e Perda de Competitividade; Demanda Mundial Crescente e Decrescente3

Os dados foram agregados de acordo com as categorias acima, cujo significado podeser assim resumido:

• Considera-se que em um certo período um determinado setor de exportação de um paísobteve ganho de competitividade (perda de competitividade) em relação aos demaisfornecedores, se aumentou (diminuiu) o seu “market share” no contexto do mercadoconsiderado (no caso, o mercado mundial desse mesmo setor).

• Um determinado setor é de “demanda crescente” (“demanda decrescente”) se, em umdeterminado período, aumentou (diminuiu) sua participação no total (todos os setores) docomércio mundial.

Setores Ótimos, Oportunidades Perdidas, Setores em Declínio e Setores em Retrocesso

Combinando as possibilidades das duas classificações acima, é possível estabelecerum critério de convergência das exportações de um país à dinâmica das exportações mundiais 2 No IEDI estão disponíveis os dados completos e desagregados para os períodos cobertos e para todos os paísesda seleção.3 Maiores detalhes e formalização das definições desta e da próxima seção podem ser encontrados em Bauman eNeves (1998) e em vários outros autores que adotaram a metodologia, como Mandeng (1991) e Fajnzyberg(1991).


(critério de “setores ótimos”, “oportunidades perdidas”, “setores em retrocesso” e “setores emdeclínio”).

• Ganho de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado dedemanda crescente. Os setores nessa situação formam os setores “ótimos” de exportaçãodesse país.

• Perda de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado dedemanda crescente. É uma “oportunidade perdida”.

• Ganho de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado dedemanda decrescente. É um setor “em declínio”.

• Perda de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado dedemanda decrescente. É um setor “em retrocesso”.

Setores Muito Dinâmicos, Dinâmicos, Intermediários, Em Regressão e Em Decadência

Adotou-se a classificação dos grupos setoriais pelo dinamismo desses grupos nocomércio mundial, segundo a hierarquia de “muito dinâmicos”, “dinâmicos”,“intermediários”, “em regressão” e “em decadência”.4 As exportações e importações foramclassificadas de acordo com esse critério, cujos detalhes encontram-se no quadro abaixo.

Crescimento Médio Crescimento Médio Crescimento Médioentre 1991-94 (%) entre 1994-98 (%) entre 1991-98 (%)

MD Muito Dinâmicos superior a 9 superior a 8 superior a 8,5D Dinâmicos 7 a 9 6 a 8 6,5 a 8,5I Intermediários 5 a (menos de) 7 4 a (menos de) 6 4,5 a (menos de) 6,5R Em Regressão 3 a (menos de) 5 2 a (menos de) 4 2,5 a (menos de) 4,4

DE Em Decadência inferior a 3 inferior a 2 inferior a 2,5Média do Período 7,2 6,0 6,5

Grupos Setoriais

Um setor classificado como “muito dinâmico” (MD) no período 1994-98, porexemplo, significa que as exportações (importações) mundiais desse setor nesse períodocresceram mais do que 8% em média. Portanto, um setor é classificado como “muitodinâmico” não devido ao desempenho de suas exportações considerando um determinadopaís, mas pelo seu desempenho no comércio mundial no período em foco.

O objetivo desta classificação é observar o desempenho de setores considerando oscasos limites de crescimento “muito acima da média” e os de crescimento “bem inferior” àmédia. Evidentemente, há arbitrariedade na classificação dos setores segundo a hierarquiaacima, que é tanto maior quanto maiores as diferenças de crescimento do comércio mundialnos períodos considerados. Por isso, para cada subperíodo foram estabelecidas faixas decrescimento correspondentes às médias globais.

4 Ver Machado e Markwald (1997). Tanto quanto no citado estudo, o crescimento das exportações foi calculadoem valores correntes, o que causa distorções, conforme apontam os autores. Ver também Xavier (2000).


Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica

Os valores de exportação e importação foram classificados pela hierarquia dosprodutos industriais segundo a sua intensidade tecnológica, uma metodologia que foidesenvolvida pela OCDE. Os setores são hierarquizados (de acordo com os gastos em P&Dem proporção à produção e ao valor adicionado de cada setor) em setores de produtos debaixa, média-baixa, média-alta e alta intensidade tecnológica.

Para efeito desse trabalho, foram destacados os grupos setoriais classificados como deintensidade tecnológica Alta (A) e Média-Alta (MA). Em muitas situações, os setores foramagregados na categoria intensidade tecnológica Alta e Média-Alta (A/MA). A agregaçãointensidade tecnológica Não Alta e Média-Alta (Não A/MA), também freqüentementeutilizada, corresponde, naturalmente, aos demais setores não classificados como de alta emédia-alta intensidade tecnológica.

Setores Com Vantagem (V) e Desvantagem (D) Comparativa – O Indicador de “Contribuiçãoao Saldo” (CS)

A “Contribuição ao Saldo” (CS) é um indicador que o Centro de Estudos Prospectivosem Informações Internacionais (C.E.P.I.I.) da França desenvolveu ao longo da década de 80,baseado em saldos comerciais e não apenas em exportações, como no conceito maistradicional de indicador de vantagem comparativa. Para um determinado país, os setores comvantagem comparativa (V) são aqueles com indicador CS positivo (CS>0). Caso contrário,acusando CS negativo, são setores com desvantagem comparativa (D).

Na versão mais simples aqui utilizada5, o indicador CS, calculado para cada gruposetorial de um determinado país, resulta da diferença entre dois termos (ambos normalizadospelo PIB do país em questão):

• O saldo efetivo do setor.• Um “saldo neutro” ou “saldo teórico”, este definido como o saldo que ocorreria caso a

participação de cada grupo setorial no saldo comercial do país fosse equivalente à suaparticipação no fluxo do comércio desse país (suas exportações mais importações).

O valor de CS será positivo (negativo) se o saldo efetivo for maior (menor) do que o“saldo neutro”.6

5 Utilizada também em vários outros trabalhos, como Lafay (1990) (que desenvolveu o indicador), Nonnenberg(1995) e Xavier (2000).6 A expressão do indicador CS é:CS = 1000/PIBi * {( Xki - Mki ) − {[(Xki + Mki)/(Xi + Mi)] * (Xi - Mi)}}onde:Xki e Mki são respectivamente as exportações e importações do setor “k” efetuadas pelo país “i”.Xi e Mi são respectivamente as exportações e importações totais do país “i”.PIB é o Produto Interno Bruto do país i.


Índice de Comércio Intra-Setorial

São apresentados os índices de comércio intra-setorial (ICI) do Brasil e dos demaispaíses da seleção em suas respectivas relações comerciais com o resto do mundo. O índice7

avalia a participação relativa (em %) do intercâmbio do tipo intra-setorial (ou seja, deprodutos da mesma classificação setorial) no fluxo de comércio de um determinado setor deum determinado país.

Setores de Alto Coeficiente Importação/Produção (Coeficiente de Penetração) eExportação/Produção (Coeficiente de Abertura)

Para os anos de 1989, 1994 e 1998 e exclusivamente para o Brasil, os dados foramagregados segundo a classificação acima, de acordo com os seguintes procedimentos:

Os setores de “alto coeficiente importação/produção” (ou de “alto coeficienteexportação/produção”) são aqueles com coeficiente de importação/produção(exportação/produção) em 1994 e 1998 superior à média de seu grupo (grupo por intensidadede fator) ou superior nesses mesmos anos à média da indústria. Alguns poucos casos foramconsiderados como “alto coeficiente importação/produção” (ou “alto coeficienteexportação/produção”) devido à proximidade com a média do grupo ou à média global e àmuito expressiva variação do coeficiente registrada no período 1989-98.

Os dados básicos utilizados para a classificação são de Moreira (1999), inclusive aclassificação dos setores de acordo com a intensidade de fatores. Como os coeficientes depenetração e de abertura foram calculados pelo autor segundo os setores da matriz deinsumo-produto, foi necessário compatibilizar os 237 grupos setoriais da SITC com ossetores-matriz com que o autor trabalha. Para tanto, foi adotada a metodologia apresentadapor Bauman e Neves (1998). Nessa metodologia, os grupos setoriais da SITC a 3 dígitosforam classificados de acordo com os setores-matriz, tornando possível compatibilizar asduas bases de dados.

III.1. Convergência das Exportações Brasileiras

Perda e Ganho de Competitividade das Exportações/Setores de Demanda Crescente eDecrescente no Comércio Mundial

Os dados não deixam margem a dúvidas de que ocorreu um grave retrocesso nasexportações brasileiras entre os períodos 1991-94 e 1994-98. As evidências são listadas aseguir. Em termos de ganho/perda de competitividade dos produtos nacionais, os resultadosentre um período e outro são:

7 Foi utilizado o índice de Grubel-Lloyd, ver Baumann (1998), definido como:CII = [1 – ( | Xki – Mki | ) / (Xki + Mki)] * 100Onde:| Xki – Mki | é o módulo do valor do saldo comercial do setor “k” do país “i”.(Xki + Mki) é o fluxo total (exportação mais importação) de comércio do setor “k” do país “i”.


• Caiu de 128 para 99 o número de produtos nos quais o Brasil obteve ganho decompetitividade; em contrapartida, aumentou de 76 para 129 o número de setores comperda de competitividade.

• Os setores com ganho de competitividade respondiam por 61% da exportação total noperíodo 1991-94, reduzindo essa participação para 52% em 1994-98.8

Setores Com Ganho e Perda de Competitividade no Comércio Mundial Ganho Perda Ganho Perda Ganho Perda

1991/94 1994/98 1991/98

No. Setores 128 76 99 129 114 90

% da Exportação 61 39 52 48 60 40

Brasil

O contraste com outros países é gritante. O padrão brasileiro de retrocesso no período1994-98 só se verificou em países asiáticos (Japão e Malásia) que enfrentaram crise em1997/98.

Em termos de setores de demanda crescente/decrescente no comércio mundial, osresultados entre um período e outro são:

• Na pauta de exportação brasileira, os setores de demanda crescente no comércio mundialrepresentavam 52% das exportações totais em 1991-94, reduzindo-se para 36% (1994-98).

• Consequentemente, quase 2/3 das exportações brasileiras no último período (cerca demetade no período anterior) foram de produtos de demanda decrescente no mercadomundial.

Note-se que na pauta de “mundo”, as exportações dos setores de demanda crescenterepresentavam no último período, cerca de 60%. Note-se também que do total importado peloBrasil no período mais recente, 54% são de produtos de demanda crescente no comérciomundial.

Ou seja: entre um período e outro, o Brasil passou a ser predominantemente umexportador de produtos de demanda decrescente no comércio mundial, enquanto permaneciacomo um importador de produtos de demanda crescente.

8 Estamos adotando uma forma simplificada para redigir a interpretação de resultados que envolvem areferência a períodos. A forma mais correta e completa de redação e interpretação dos dados como oscitados nessa passagem (em várias outras do texto o mesmo se aplica) seria: “os setores com ganho decompetitividade no período 1991-94 respondiam por 61% da exportação total de 1994; considerando ossetores com ganho de competitividade no período 1994-98, essa participação se reduz para 52% em1998.”


Setores Com Demanda Crescente e Decrescente no Comércio Mundial Dem.

Cresc.Dem.

Decresc.Dem.

Cresc.Dem.

Decresc.Dem.

Cresc.Dem.

Decresc.1991/94 1994/98 1991/98

No. Setores 107 97 84 144 90 114 % da ExportaçãoMundo 59 41 58 42 58 42 Brasil 52 48 36 64 35 65 % da ImportaçãoBrasil 52 48 54 46 53 47

Brasil

A comparação com outros países da seleção mostra que com exceção da Índia (cujosdados, no entanto, não têm a mesma qualidade dos demais países) e dos países asiáticosmais afetados pela crise de 1997/98 (Coréia e Malásia), o padrão brasileiro não foiacompanhado pelos países em geral. A comparação com outros países evidencia também aenorme distância que separa países como o Brasil, Índia, Argentina e Chile dos demaispaíses da seleção nesse quesito de participação de setores de demanda crescente no totalexportado de cada país no período mais recente.

Matriz de Convergência

Na situação ideal, quanto maior o número de setores de exportação “ótimos” e quantomaior a participação desses setores na exportação total, melhor para o país, pois, nesses casos,as exportações estarão ganhando competitividade em setores de demanda crescente. Portanto,o primeiro indicador de convergência das exportações de um país ao dinamismo do comérciomundial a ser avaliado diz respeito aos setores “ótimos”.

No caso brasileiro, como resultado do balanço já descrito para setores com ganho eperda de competitividade e setores da pauta brasileira de exportação com demanda crescente edecrescente no comércio mundial, os setores “ótimos” regridem sensivelmente entre os doisperíodos considerados, como se pode observar no quadro abaixo.

O número desses setores cai para a metade – de 63 para 32 entre 1991-94 e 1994-98 –e o percentual que suas exportações representam na exportação total regride de 28 paraapenas 18%. Não é demais repetir o significado desse último número: ele informa que 18% dovalor das exportações brasileiras são procedentes de setores em que o País obteve ganho decompetitividade no período recente e que, simultaneamente, são setores de demanda crescenteno comércio mundial.

O que esses resultados representam em termos comparativos com outros países?Primeiramente, embora outros países tenham também regredido em termos da participação desetores “ótimos” no valor exportado, estes foram poucos: além do Brasil, Japão, Índia,Malásia e Chile, muito em função da crise asiática. Os dados mostram também, por outrolado, que a participação de 18% correspondente ao período mais recente para o Brasil, é umdos mais baixos entre todos os países (Japão e Chile têm valores inferiores).


Ótimos Setores em Declínio

Setores em Retrocesso

Oport. Perdidas

Total

1991/94 63 65 32 44 2041994/98 32 67 77 52 2281991/98 47 67 47 43 204

1991/94 28 33 15 24 1001994/98 18 34 31 18 1001991/98 17 43 22 18 100

Brasil

Participação dos Setores no Total Exportado - %

Exportação - Classificação Segundo o Critério de Setores Ótimos etc

Número de Setores

Vamos passar da melhor para a pior situação em termos de convergência dasexportações de um país à dinâmica do comércio mundial, vale dizer, estamos passando daanálise dos setores de exportação “ótimos” para a dos setores “em retrocesso”, lembrando queesses combinam perda de competitividade dos setores de exportação do país e demandadecrescente por produtos desses setores no comércio mundial. No caso brasileiro, o númerodos setores “em retrocesso” cresce de 32 para 77 e sua participação no valor exportadoaumenta de 15 para 31% entre o primeiro e o segundo período.

A comparação com os países selecionados mostra que a trajetória brasileira foicontrária a da maioria dos demais países, para os quais, com exceção de Japão, Coréia eMalásia (novamente a crise asiática deve ter tido forte influência nesses resultados), foireduzida a participação dos setores “em retrocesso” no valor exportado. Por outro lado, osdados mostram a posição brasileira líder na proporção desses setores na exportação noperíodo mais recente, o que está longe de constituir uma vantagem.

Cabe frisar que um país estará acompanhando o padrão de comércio internacional se,de um lado, o número de setores e a proporção nas exportações de setores “ótimos” aumentame, de outro, diminuem o número e a participação nas exportações dos setores “em retrocesso”.O percurso brasileiro no período 1994/98 foi inverso ao ideal.

Os setores de “oportunidades perdidas” (setores de demanda crescente no mercadomundial, nos quais a participação brasileira nas exportações mundiais declinou) são emnúmero de 52 e representavam no período mais recente, 18% das exportações. O ponto a serconsiderado com relação a esses setores é a potencialidade a ser investigada caso a caso deque esses segmentos dinâmicos no comércio mundial possam vir a contribuir mais para asexportações brasileiras.

Uma última observação sobre os setores “em declínio” – setores nos quais o Brasillogrou elevar o seu “market share”, mas que são de demanda decrescente no comérciomundial – que representavam cerca de 1/3 das exportações brasileiras no período mais recentee englobavam 67 grupos setoriais. Por não terem dinamismo no mercado internacional, essessetores requerem uma muito apurada política para se manterem com competitividade,envolvendo qualidade do produto, desenvolvimento da marca e de canais de venda e, muitoparticularmente, uma política cambial que preserve a rentabilidade das exportações e permitaao produtor brasileiro a concorrência em preços, a qual tende a ser preponderante nosmercados desses setores.


Número de Setores Com Ganho de Competitividade

84

96

35

5450

64

113

128

138

166

95

146

73

138

47

9894

129134

172

99

157

190

157

115

144

127128

-

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile

1991/94 1994/98

Setores Com Ganho de Competitividade - % da Exportação

31

50

9

18 17 17

5861

82

94

51

81

48

62

8

50

44

62

53

72

52

65

96

83

66

86

52

71

-

20

40

60

80

100

120


1991/94 1994/98


Setores Com Demanda Crescente no Mercado Mundial - % da Exportação

58

67

57

52

56

65

4852

69

62

36

79

16

6670

65

6165

5254

36

26

67

28

69

12

73

57

-

10

20

30

40

50

60

70

80

90


1991/94 1994/98

Número de Setores Ótimos

33

46

1013

23

18

53

6360

72

93

48

76

33

49

11

26

34

48

43

60

32

42

60

72

61

40

55

-

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


1991/94 1994/98


Setores Ótimos - % da Exportação

16

38

4 3

7 6

18

28

31

57

60

17

66

9

39

5

3432

42

26

31

18

41

19

66

23

52

7

-

10

20

30

40

50

60

70


1991/94 1994/98

III.2. O Dinamismo das Exportações e Importações Brasileiras

Desponta na análise dos dados o contraste entre duas situações:

• Segundo o dinamismo dos setores no período 1991-94, o Brasil tinha participações desetores “muito dinâmicos” e “dinâmicos” (MD/D), tanto em sua pauta de exportação,quanto de importação (54% em ambos os casos) relativamente próximas ao padrão médiomundial (61%).

• Segundo o dinamismo dos setores no período seguinte (1994-98), a participação desetores “muito dinâmicos” e “dinâmicos” (MD/D) nas importações brasileiras permaneceuno nível do período anterior (54%, um nível ainda próximo ao padrão médio mundial),mas o mesmo não ocorreu do lado das exportações onde os “muito dinâmicos” e“dinâmicos passam a representar apenas 38% das exportações brasileiras, enquanto namédia mundial esse percentual era de 59%.

Portanto, relativamente, entre um período e outro, o Brasil deixou de ser umexportador de produtos mais dinâmicos (os “muito dinâmicos” e “dinâmicos” – MD/D),permanecendo como um importador desses produtos.

É muito importante frisar esse ponto, qual seja, o de que o desequilíbrio que passaa se apresentar no período mais recente entre exportações e importações brasileiras deprodutos de maior dinamismo no comércio internacional é resultado de um afastamento(com relação à média mundial), não do desempenho de nossas importações, mas sim dasexportações. Em outras palavras, foram as exportações que regrediram em termosqualitativos (menor proporção de setores de maior dinamismo mundial), não asimportações. A abertura das importações não alterou a estrutura das importaçõesbrasileiras segundo esse critério: éramos e continuamos sendo importadores de produtosde maior dinamismo no comércio mundial.


Setores Classificados Pelo Dinamismo do Comércio Mundial - %

MD D I R DE MD/D R/DE% da Exportação 1991/94Mundo 43 18 18 8 12 61 20 Brasil 32 22 15 18 13 54 31 % da Exportação 1994/98Mundo 33 26 17 12 12 59 23 Brasil 13 25 26 20 16 38 36 % da Exportação 1991/98Mundo 35 23 25 10 7 58 17 Brasil 17 18 32 20 12 35 32

MD D I R DE MD/D R/DEBrasil 1991/94% da Exportação 32 22 15 18 13 54 31 % da Importação 36 18 17 9 20 54 29 % do Saldo/Déficit* 13 43 5 56 (16) 56 40 Brasil 1994/98% da Exportação 13 25 26 20 16 38 36 % da Importação 28 27 20 11 14 55 25 % do Saldo/Déficit* 103 39 (8) (36) 2 142 (34) Brasil 1991/98% da Exportação 17 18 32 20 12 35 32 % da Importação 30 24 25 9 13 53 22 % do Saldo/Déficit* 96 51 (15) (48) 16 147 (32)

Nota: * 1991/94 saldo

1994/98 déficit

1991/98 saldo

Brasil

Podemos também constatar que esta perda de qualidade no desempenho exportadorbrasileiro no último período está localizada nos setores situados no topo do dinamismomundial de comércio: os setores “muito dinâmicos” (MD) passam a representar no período1994-98 apenas 13% das exportações totais do país (32% no entre 1991 e 1994), contra umpadrão médio mundial de 33%.

Seguramente, os resultados acima refletem uma pauta de exportação carente deprodutos que por suas características (mais elevada intensidade tecnológica, por exemplo)possam vir a ter maior dinamismo no comércio mundial. Mas, certamente, o períodorelativamente curto aqui considerado (1994-98) reflete sobretudo a baixa competitividade queafetou praticamente todos os segmentos de exportação brasileiros.

Uma constatação interessante que resulta dos comentários acima diz respeito àsmudanças na contribuição dos segmentos para o resultado comercial. Os setores “muitodinâmicos” e “dinâmicos” respondiam por uma parcela expressiva do superávit comercial doprimeiro período (56%); no segundo, passaram a responder por 142% do déficit.Considerando o período mais recente, foram setores geradores de superávit os setores


“intermediários” (I) e “em regressão” (R). O déficit dos setores “em decadência” (DE) éexplicado pelo déficit em petróleo.

A comparação com outros países selecionados confirmam os comentários acima,cabendo as seguintes observações adicionais:

• Segundo as classificações adotadas de dinamismo dos setores, no que diz respeito àsimportações, os padrões relativos a Brasil se aproximam aos padrões relativos aos demaispaíses da seleção; nas exportações é onde são encontradas diferenças marcantes.

• A queda da participação de “muito dinâmicos” (MD) na pauta de exportação brasileiracoloca o País em patamar comparável ao de países como Índia, Argentina e Chile, quandoantes, tinha muito maior proximidade com países de economia desenvolvida.

• Na pauta brasileira despontam (relativamente à pauta de outros países) os setores decrescimento intermediário (I), setores de “em regressão” (R) e “em decadência” (DE).

Concluindo, resultou das políticas aplicadas no período 1994-98 uma pauta deexportação que revela-se presentemente fraca quanto à participação de produtos de maiordinamismo no comércio mundial; por outro lado, essa mesma pauta, destaca-se nacomparação internacional pela maior participação de setores “em regressão” e “emdecadência” (os de mais baixa classificação na escala de dinamismo) e, sobretudo, emprodutos de setores de crescimento “intermediário”. Do lado das importações, a pautabrasileira segundo a mesma classificação acima, é comparável à maioria dos países e nãoparece ter sido afetada pelo grande incentivo que a abertura, a política cambial e as demaispolíticas de governo concederam às importações nos últimos anos.

Setores Muito Dinâmicos - % da Exportação

43

52

3936

43 43

31 32

60

45

50

27

74

15

43

34

3033

39

27

19

13

39

15

35

9

52

8

-

10

20

30

40

50

60

70

80


1991/94 1994/98


Setores Muito Dinâmicos - % da Importação

46

33

41

38

43

3736 36

35

30

57

42

57

3536

29

35

31

35

22

28

31

24

35

27

52

2626

-

10

20

30

40

50

60

70


1991/94 1994/98

Setores Dinâmicos - % da Exportação

18 18

22

20

16

25

20

22

16

26

14

12

65

24

36 36

31

27 27

37

25

21

12

33

21

18

10

-

5

10

15

20

25

30

35

40


1991/94 1994/98


Setores Dinâmicos - % da Importação

15 14

18 1817

1920

18

20

1416

21

15

21

28

17

26 26

28

30

27

16

13

29

34

19

2827

-

5

10

15

20

25

30

35

40


1991/94 1994/98

Setores Intermediários - % da Exportação

17

2223 23

19

18

28

15 15

13

15

19

7

34

1716

20

17

14

2220

26

14 1513 14

8

26

-

5

10

15

20

25

30

35

40


1991/94 1994/98


Setores Intermediários - % da Importação

20

19 19

21

19

20

19

17

14

10

15

19

12

19

13

1617

19

16

22

20

15

17

19

24

13

22

17

-

5

10

15

20

25


1991/94 1994/98

Setores Em Regressão - % da Exportação

8

3

8 87

8

12

18

5

76

18

2

39

8

4

79 10

1715

20

9

44

9

36

7

45

-

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50


1991/94 1994/98


Setores Em Regressão - % da Importação

6

109

10 10

8

109

8

11

6

8

6

7

11

16

1212

13

11 1112

18

87 7

11

13

-

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20


1991/94 1994/98

Setores Em Decadência - % da Exportação

14

6

8

13

15

7

9

13

4

8

16

24

11

6

89

7

910

89

16

17

15

10

21

16

12

-

5

10

15

20

25


1991/94 1994/98


Setores Em Decadência - % da Importação

13

24

13 1312

15 15

20

23

34

6

1011

18

13

23

1112

9

1514

25

28

9 89

13

17

-

5

10

15

20

25

30

35

40


1991/94 1994/98

III.3. O Comércio de Produtos de Maior Intensidade Tecnológica

É reconhecido que a ampliação de segmentos de maior intensidade tecnológica napauta de exportação de um país deva ser um objetivo permanente de suas políticas, ainda queseja este um objetivo de complexa realização, pois exige vultosos recursos privados epúblicos em investimento de risco, como é característico do desenvolvimento tecnológico.São segmentos importantes porque, de acordo com padrões mundiais, os setores industriais demaior intensidade tecnológica estão geralmente classificados nas categorias “muitodinâmicos” e “dinâmicos” do comércio internacional. Também porque o déficit de comérciode produtos de maior intensidade tecnológica tende a ser muito elevado em países emdesenvolvimento, como por exemplo, o déficit acentuado que o Brasil registra para essesprodutos. Por fim, são setores em que os efeitos internos sobre a produtividade e ocrescimento de outros setores da economia são relevantes.

Quanto aos dados do levantamento, três resultados merecem ser destacados:

• Do lado das exportações, as vendas externas brasileiras de produtos de alta e média-altaintensidade tecnológica (A/MA) como proporção das exportações totais (24% em 1998),são muito inferiores ao padrão médio mundial (43%).

• Do lado das importações, as compras externas de produtos de alta e média-altaintensidade tecnológica (A/MA) como proporção das importações totais (47% em 1998),é superior ao padrão mundial (sendo, porém, mais aproximada).

• As diferenças acima apontadas derivam, no primeiro caso, do descompasso existente entreo que o país exporta de produtos de alta intensidade tecnológica (A), representandoapenas 5% do valor total de exportação, e a média mundial (18%); no segundo caso, do


descompasso entre importações de produtos de média-alta intensidade tecnológica (MA)do país (33% das importações totais) e o padrão mundial (19%).

Há, portanto, descompassos entre exportação e importação, aparentemente localizadosna exportação de produtos de mais alta intensidade tecnológica (A) que édesproporcionalmente baixa no caso brasileiro com relação ao padrão mundial, e naimportação de produtos de média-alta tecnologia, desproporcionalmente alta no caso doBrasil com relação ao mesmo padrão de comparação.

Para evitar a influência de diferenças acentuadas de pauta nos resultados (o Brasil, porexemplo, tem em sua pauta de exportação uma participação muito mais elevada de produtosprimários – que não se enquadram na classificação segundo a intensidade tecnológica, estaatinente a produtos industrializados – do que o padrão mundial), tomemos apenas o setor demanufaturas (Cap. 5 a 8 da SITC) e façamos as mesmas comparações.

Em termos médios, o padrão mundial que, a propósito, apresentou nos anos 90 umalenta evolução, é de que em manufaturas se exporta/importa cerca de 50% de produtos de altae média-alta intensidade tecnológica (A/MA). Considerando o Brasil, pelo lado dasexportações, cuja evolução, a propósito, foi muito mais acentuada nos anos 90 do que a médiamundial, a exportação de produtos de maior intensidade tecnológica representou em 1998,42% das exportações de manufaturas. Pelo lado das importações, onde o índice não mostroutendência de crescimento ao longo dos anos 90 no caso brasileiro, as compras externas deprodutos de alta e média-alta intensidade tecnológica (A/MA) representavam no mesmo ano,60%.

Os resultados acima não constituem surpresa, em se tratando o Brasil de um País deinferior desenvolvimento tecnológico, muito embora eles pareçam indicar que há espaço paraum país que tem um mercado interno considerável, substitua importações sobretudo deprodutos de média-alta intensidade tecnológica (MA) onde as importações brasileiras sãorelativamente mais expressivas, como já foi assinalado, e promova exportações de segmentosde maior tecnologia.

As indicações que dão suporte a estas orientações para uma política de comércioexterior são resumidas a seguir. Tomemos a comparação de dados de importação e exportaçãode manufaturas entre países:

• Os dados de importação mostram que a proporção de importações brasileiras de produtosde maior conteúdo tecnológico sobre os importações totais de manufaturas (60% em1998) excede a de qualquer outro país exceto Coréia e Malásia, para quem os dadospodem estar refletindo os efeitos da crise e da desvalorização cambial ocorrida nessespaíses em 1997/8; há um aparente “exagero” nessas importações, refletida nessa mais doque proporcional participação de produtos de mais elevado conteúdo tecnológico na pautade importação.

• Na exportação, a participação de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica napauta brasileira, de 42% em 1998, encontra-se em posição inferior ao de qualquer outro“emergente” (inclusive Argentina) e em posição intermediária entre países onde é muitobaixa a participação (entre 15 e 29%, como Índia e Chile) e os países industrializados(excetuando-se Itália, entre 55 e 65%). A indicação é a de o Brasil pode ambicionarexportar relativamente mais produtos de maior conteúdo tecnológico.


Setores Classificados Pela Intensidade Tecnológica - %

Exportação A MA Não A/MA A/MA TotalMundo1991 13 23 64 36 1001994 15 24 61 39 1001998 18 25 57 43 100Brasil1991 4 13 83 17 1001994 3 16 82 18 1001998 5 19 76 24 100

Brasil A MA Não A/MA A/MA Total1991% da Exportação 4 13 83 17 100% da Importação 10 26 64 36 100% do Saldo/Déficit* (12) (19) 131 (31) 1001994% da Exportação 3 16 82 18 100% da Importação 12 31 56 44 100% do Saldo/Déficit* (39) (54) 193 (93) 1001998% da Exportação 5 19 76 24 100% da Importação 15 33 53 47 100% do Saldo/Déficit* 64 108 (72) 172 100

Nota: * 1991 saldo

1994 saldo

1998 déficit

Isto, aliás, já vem ocorrendo – o Brasil foi um dos países da seleção que nos anos 90mais aumentou a participação das exportações de produtos de maior tecnologia comoproporção das exportações de manufaturas, passando de 29% do total em 1991 para 42% em1998 – o que deve receber impulso adicional a partir da mudança da política cambial.

BrasilSetores Manufaturas (Cap. 5 a 8) de Alta e Média-Alta Intens. Tecnol. - %

Brasil A MA Não A/MA A/MA Total1991% da Exportação 6 22 71 29 100% da Importação 17 44 39 61 100% do Saldo/Déficit* (19) (31) 150 (50) 1001994% da Exportação 5 27 69 31 100% da Importação 18 45 37 63 100% do Saldo/Déficit* (365) (497) 962 (862) 1001998% da Exportação 9 33 58 42 100% da Importação 19 42 40 60 100% do Saldo/Déficit* 33 56 11 89 100

Nota: * 1991 saldo

1994 saldo

1998 déficit


Mas o fato a ser notado é que esse aumento (de 13 pontos percentuais) foideterminado pela evolução em apenas 5 grupos setoriais relacionados a dois grupos deindústrias: a automobilística e a industria de aeronaves, justamente os setores em que foramaplicadas políticas de investimento, de desenvolvimento tecnológico, de formação de mão-de-obra qualificada, culminando, no caso do setor de aeronaves, com a privatização da empresa ea conseqüente mudança em sua gestão. A participação das exportações desses setores nasexportações de manufaturas sobe de 10% em 1991 para 21% em 1999, um aumento de 11pontos percentuais. É uma demonstração de que políticas de investimento e dedesenvolvimento tecnológico voltadas ao objetivo da exportação funcionam, e que, podendoser melhor estruturadas do que foram nos casos acima, surtirão resultados ainda superioressobre a qualidade e o montante das exportações.

BrasilExportações de Itens de Manufaturas (Cap. 5 a 8) Com Intensidade Tecnológica Alta

(A) ou Média-Alta (MA) - % do Total da Exportação de Manufaturas

A ou MA 1991 1994 1998

781 Veíc. de passag. a motor, exc. ônibus MA 1,8 2,1 5,6782 Veículos p/ mercad. e serviços MA 2,2 2,4 3,5783 Veículos a motor nea MA 0,7 1,3 1,0784 Partes e acessór. de veíc. a motor nea MA 3,5 5,6 6,2

Sub-total 8,3 11,4 16,4

792 Aeronaves, espaçonaves etc. A 2,0 1,2 4,6Total 10,2 12,7 21,0

Exportação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - % da Exportação - 1991, 1994e 1998

4946

42

45

35

30

9

40

4

48

18

44

12

52

14

53

6

47

51

24

45

15

57

19

60

7

28

40

17

13

64

42

50

63

44

46

28

42

53

63

48

29

-

10

20

30

40

50

60

70


1991 1994 1998


Importação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - % da Importação - 1991, 1994 e 1998

30

44

36

26

38

53

38

42

47 47

39

46

61

39

4647

34

383636

42

3538 36

2221

52

3639

45

25

38

43

35

39

52

24

42

45

32

38 39

-

10

20

30

40

50

60

70


1991 1994 1998

Exportação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - Manufaturas (Cap. 5 a 8) - % da Exportação de Manufaturas - 1991, 1994 e 1998

62

5153

54

37

55

32

65

8

53

31

46

16

65

40

71

14

57 58

42

50

19

66

53

75

15

32

52

29

18

66

54

6266

5455

31

53

6366

55

32

-

10

20

30

40

50

60

70

80


1991 1994 1998


Importação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - Manufaturas (Cap. 5 a 8) - % da Importação de Manufaturas - 1991, 1994 e 1998

46

63

51

4750

61

48

51

56

6062

53

71

49

5656

5148

4747

5553

52

61

4344

58

48

5356

48 49

5351

47

57

44

5355

5451

52

-

10

20

30

40

50

60

70

80


1991 1994 1998

III.4. Os Setores Com Vantagem e Desvantagem Comparativa

Nenhuma margem a dúvida deixam os dados abaixo reproduzidos: entre 1991 e 1994,pelo critério de vantagens comparativas, é nítida a tendência de melhora da situação docomércio exterior brasileiro, uma progressão que foi revertida no período 1994-98. O númerode setores com vantagem comparativa cresce no primeiro período (de 95 para 105),declinando muito fortemente no segundo (para 87 em 1998).

Os dados da comparação com os países da seleção mostram que nos mesmos anosconsiderados não se assistiu a uma trajetória como a verificada para o Brasil, ou seja, não seassistiu a uma queda tão acentuada de setores em que os países têm vantagem comparativa nocomércio exterior. Os países onde também declinou o número de setores com vantagemcomparativa no último período foram: Japão, França, Argentina e Chile.

Uma comparação muito importante diz respeito ao indicador que informa aparticipação no comércio mundial dos setores nos quais um determinado país apresentavantagem comparativa. Evidentemente, para um país, quanto maior a expressão nocomércio mundial dos produtos de que dispõe de vantagem comparativa, maior o seupotencial de exercer sua vantagem através de aumento de exportações e geração de saldosde comércio.

Em um indício a mais do retrocesso verificado no comércio exterior brasileiro entre1994 e 1998, o comércio mundial dos setores onde o país revelou ter vantagem comparativacorrespondeu a apenas 32% do total em 1998, quando em 1991 ou 1994 esse percentual erade cerca de 40%.


Setores Com Vantagem (V) / Desvantagem (D) Comparativa

V D V D V D1991 1994 1998

No. Setores 95 134 105 130 87 147% da ExportaçãoMundo 40 60 39 61 32 68Brasil 79 21 79 21 77 23% da ImportaçãoBrasil 11 89 16 84 20 80% do Saldo/Déficit*Brasil 249 (149) 358 (258) (284) 384

Nota: * 1991 saldo

1994 saldo

1998 déficit

Brasil

Neste caso também o retrocesso brasileiro não tem paralelo na comparação com osdemais países selecionados. Alguns países registraram queda no período considerado – casosda Espanha e da Índia – mas não com a mesma intensidade que o Brasil. Em todos os demais,assistiu-se à manutenção ou, como em geral ocorreu, ao aumento da expressão de seusprodutos de vantagem comparativa no comércio mundial.

O outro dado frisante é a passagem de uma posição brasileira muito próxima a paísescomo EUA, França, Inglaterra, Itália, Espanha, Coréia e México no início da década, parauma posição em 1998 na qual apenas Argentina e Chile apresentavam menor percentual doque o registrado para o Brasil.

Uma observação importante é que as variações que os dados apresentados registramno número e expressão no comércio mundial de setores com vantagem comparativa em cadapaís, mostram que vantagem comparativa (ou o seu oposto, a desvantagem comparativa) nãoé um conceito estático que reflete unicamente a dotação de fatores de um país.

Ao contrário, os dados colocam em evidência que vantagens comparativas podem ser“criadas” ou fomentadas por fatores adicionais e políticas (a agregação de tecnologias podeser um desses fatores, uma boa política de exportação e a substituição de importações sãoexemplos de políticas), assim como podem ser destruídas, por exemplo, por políticasequivocadas, como mostra o caso brasileiro no período 1994-98.


Setores Com Vantagem Comparativa do País - % da Pauta de Exportação Mundial - 1991, 1994 e 1998

44

3840 40

39

36

21

27

15

42

56

48

3837

39

46

4342

24

30

16

50

56

46

52

39

3432

53

45

26

32

14

36

53

50

47

42

48

45

50

41

-

10

20

30

40

50

60


1991 1994 1998

III.5. O Comércio Intra-Setorial

Convém tecer algumas observações sobre o significado do comércio intra-setorial.9

Exportar e simultaneamente importar os mesmos produtos ou grupos de produtos pareceriauma heresia de acordo com a teoria convencional, mas tem sido uma característica relevantedo comércio mundial nas últimas décadas.

Os estudos registram o crescimento do comércio de produtos pertencentes aos mesmossetores ou grupos setoriais de produtos, sobretudo no comércio de produtos industrializados,um fenômeno que vem sendo associado com vários fatores, como: o comportamento deconsumidores em cada país, as estratégias empresariais de produção e concorrência a nívelglobal, o aproveitamento de economias de escala e a existência de diferenciação de produtos.

A intensidade do comércio intra-setorial é maior entre os países industrializados emaior na Europa ocidental do que em qualquer outra região. Na América Latina e no Brasil,onde a importância relativa do comércio do tipo intra-setorial é menor, este tem crescidoexpressivamente desde os anos 80, atribuindo-se ao MERCOSUL um fator que oimpulsionou. Aliás, os processos de integração regional em geral são apontados comoresponsáveis por incentivar o comércio intra-setorial.

As estimativas do Índice de Comércio Intra-Setorial (ICI) são sensíveis ao nível dedesagregação adotado. O nível aqui adotado para o cálculo do indicador é o da base de dadosutilizada – SITC a 3 dígitos, Revisão 2, com 237 grupos setoriais. São apresentadasestimativas de ICI para o nível de 1 dígito (Capítulo da SITC), calculadas mediante a 9 As observações abaixo foram resumidas de Baumann (1998).


ponderação (pelo fluxo de comércio) dos ICIs dos grupos setoriais a 3 dígitos. Foi incluído oano de 1999 nas estimativas de ICI para o Brasil.

São apresentadas ainda algumas tabulações referentes a uma agregação que leva emconta os grupos setoriais com índice relevante de comércio intra-setorial, arbitrado em 40%ou mais.

Os resultados mostram um crescimento expressivo do índice, sobretudo emmanufaturas. Mostram ainda que até meados da década, cresce o número de setores comíndice superior a 40%, ou seja, setores para os quais o comércio do tipo intra-setorial ésuperior a 40% do total.

Entre os setores com comércio intra-setorial expressivo (superior a 40%) é possívelobservar que é crescente sua participação nas exportações do país – passam de 33% em 1991para 44% em 1998 e 1999, enquanto suas importações situam-se em 45% do total. Seu déficitcomercial respondia por 80% do déficit comercial total em 1999.

A comparação internacional aponta que índices muito mais elevados são verificadosem algumas das economias emergentes como México e Malásia e, sobretudo, nas economiasmais avançadas (a exceção é o Japão). A observação desses resultados sugere que à medidaem que o Brasil avance em seu processo de abertura (incorporando a dimensão de aberturamaior de suas exportações a um processo que nos anos 90 foi predominantemente de aberturade importações) é de se esperar um aumento do índice.

BrasilÍndice de Comércio Intra-Setorial (ICI)

1991 1994 1998 1999ICI - Total (%) 33 36 42 40 ICI - Manufaturas (%) 44 47 54 52

(ICI) > 40%:

N° Setores - Total 97 114 113 118N° Setores - Manufaturas 79 89 86 90 Exportaçãoem US$ milhões 10.356 16.606 22.474 20.980 % 33 38 44 44 Importaçãoem US$ milhões 10.126 17.839 27.696 23.973 % 45 50 46 46 Saldo/Déficit*em US$ milhões 230 (1.232) (5.222) (2.994) % 3 (15) 54 80 Nota: * 1991 saldo

1994 saldo

1998 déficit

1999 déficit


BrasilMédias dos ICI (%) - Ponderadas pelo Fluxo de Comércio a 3 dígitos - e Número de Setores Por Capítulo

ICI (%) Número de Setoresacima de 40%

1991 1994 1998 1999 1991 1994 1998 19990 - Alimentos 10 11 15 14 5 7 8 10 1 - Bebidas e Fumo 14 19 14 9 1 2 2 - 2 - Mat.Primas, Exc. Combust. 26 21 20 23 9 11 12 13 3 - Combustíveis 15 26 12 13 1 2 - - 4 - Óleos e Gorduras 44 41 54 46 2 2 3 4 5 - Produtos Químicos 56 51 48 47 17 19 18 18 6 - Manufat. por Tipo de Material 30 37 54 50 24 26 33 31 7 - Máq. e Material de Transporte 55 53 58 57 28 27 21 27 8 - Artigos Manufat. Diversos 28 41 40 41 10 17 14 14 9 - Outros 0 2 1 1 - 1 2 1 Total 33 36 42 40 97 114 113 118 Total Manufaturas - 5 a 8 44 47 54 52 79 89 86 90

Índice de Comércio Intra-Setorial - 1991 e 98

63

29

7074

78

56 57

33

40

30

34

26

45

10

63

39

71

7779

58

66

42

49

34

57

36

60

19

-

10

20

30

40

50

60

70

80

90


1991 1998


Índice de Comércio Intra-Setorial - Manufaturas (Cap. 5 a 8) - 1991 e 98

68

35

75

81 81

63 64

4446

38

4541

55

12

66

45

72

83 82

62

72

54 52

43

62

42

65

19

-

10

20

30

40

50

60

70

80

90


1991 1998

III.6. Abertura e Exportação

Há registro de que, como decorrência da abertura, aumentaram substancialmente oscoeficientes de penetração de importações (relação importação/produção) e de abertura(relação exportação/produção) na economia brasileira ao longo dos anos 90. No primeirocaso, o aumento foi particularmente expressivo: para a indústria, em média, teria aumentadode um nível tão baixo quanto 4,3% em 1989 (um nível de “economia fechada”) para 20% em1998. No segundo, o aumento teria sido de 8,8% para 14,8% entre os mesmos anos.10

Os dados da experiência internacional mostram que nos anos 80 e primeira metade dos90 o coeficiente de penetração aumentou para países e grupos de países desenvolvidos(exceção para Japão).11 Mostram também que há padrões diferentes do indicador para paísesou grupo de países: é relativamente baixo para EUA – que tinha em meados dos anos 90 umnível semelhante ao brasileiro atual –, bem mais elevado nos países europeus e muito baixopara o Japão. A média dos países mais ricos (G7) nos últimos anos do período eqüivale aovalor do indicador para o Brasil em 1998. Os dados evidenciam ainda que as elevações doindicador de penetração das importações para o setor manufatureiro são impulsionadas pelossegmentos de maior intensidade tecnológica.

A evolução do coeficiente de abertura – relação exportação/produção – apresentatrajetória semelhante, mas é aí onde a evolução brasileira parece estar aquém do ocorrido comos países desenvolvidos.

10 Moreira (1999).11 O indicador de penetração de importação da OECD (a fonte utilizada para os gráficos apresentados) écalculado pela relação entre importação e consumo aparente. Os dados citados para Brasil, referem-se à relaçãoimportação/produção. Os dados da mesma fonte citada para a relação importação/consumo aparente no casobrasileiro são: 4,5% em 1989, 15,1% em 1994 e 19,3% em 1998.


Penetração de Importação

0

3

5

8

10

13

15

18

20

23

25

28

30

33

35

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

%

0

3

5

8

10

13

15

18

20

23

25

28

30

33

35

%

G7 EU-13 Estados Unidos Japão Alemanha (Ocidental)

Fonte: OECD.

Voltando ao caso brasileiro, o que se objetiva avaliar é se a elevação dos coeficientesde importação e exportação contribuíram para o desempenho exportador nos anos 90. Aquestão é pertinente e muito importante porque, por exemplo, o sobreincentivo concedido àsimportações no período 1994-98 (como através da sobrevalorização cambial) amparou-se noargumento de que a elevação da relação importação/produção tornaria a produção domésticamais eficiente, mais competitiva, refletindo-se isto em melhor desempenho exportador. Odéficit comercial pressionado por importações sobreincentivadas seria neutralizado à frentepor maiores exportações.

Coeficiente Exportação/Produção

5

8

10

13

15

18

20

23

25

28

30

33

35

38

40

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

%

5

8

10

13

15

18

20

23

25

28

30

33

35

38

40%

G7 EU-13 Estados Unidos Japão Alemanha (Ocidental)

Fonte: OECD.


“De modo semelhante, observam Bauman e Neves (1998), maior participação domercado externo nas vendas totais de um setor produtivo é em princípio um indicador demaior envolvimento com esse mercado e de competitividade do setor, sendo razoável esperarigualmente uma relação positiva com o desempenho das exportações.”

Seguindo a metodologia já descrita, os resultados podem ser assim sumariados:

Tomando os setores de mais alto coeficiente de penetração das importações (relaçãoimportação/produção):

• Esses setores aumentaram muito sua participação nas importações totais do país(respondiam em 1989 por 48% das importações e nada menos do que 66% em 1998). Oaumento pode ter sido exagerado em função do subsídio que a política cambial do período1994-98 conferiu às importações, mas era de esperar um aumento expressivo comoconseqüência da abertura das importações.

• O que também seria de se esperar, mas não ocorreu, é que aumentasse expressivamente aparticipação desses setores nas exportações totais do país. Aqui a evolução foi de 32% em1989 para 33% em 1994 e daí para 36% em 1998.

• Nas exportações do conjunto de setores que obtiveram ganho de competitividade noperíodo 1898-94, as exportações dos setores de mais elevado coeficienteimportação/produção correspondiam a 37% e 35% no período 1994-98. Os mais elevadoscoeficientes de penetração de importações não foram responsáveis por maior exportaçãode setores competitivos.

• Nas exportações dos setores brasileiros com vantagem comparativa, os setores de maisalto coeficiente de importação respondiam por 26% em 1989, praticamente o mesmopercentual de 1998 (27%). Ao maior coeficiente de penetração de importações nãocorrespondeu, portanto, maiores exportações em setores com vantagem comparativa.

O que sugerem os dados acima é que ou os setores de mais alto coeficiente deimportação/produção esbarraram, assim como os demais setores, nos poderosos desestímulospara exportar existentes no Brasil na fase mais recente (câmbio e tributação despontandocomo os principais, mas não os únicos) ou (o que também parece ter ocorrido) a importaçãosobreincentivada veio substituir produção interna que tinha alguma parcela da produçãovoltada para exportações, tratando-se, nesse caso, de uma peculiar substituição: a deexportações.

O que compete fazer para um melhor desempenho exportador é, além da remoção dosreferidos fatores gerais de desincentivo remanescentes após a mudança da política cambial,promover uma política voltada à substituições de importações, considerando-se quenormalmente a produção interna comporta uma fração para mercado interno (dada a dimensãodo mercado brasileiro, esta fração pode ser elevada) e uma parcela para exportação. Paracertos setores a melhor política de fomento às exportações pode ser uma eficiente política desubstituição de importações.


Participação na Exportação e Importação Total dos Setores de Alto Coeficiente Importação / Produção e de Alto Coef. Exportação / Produção - %

46

64

48

32

53

67

62

33

59

68

66

36

% da Importação Total

% da Exportação Total

Setores de Alto Coef. Export. / Prod.

% da Importação Total

% da Exportação Total

Setores de Alto Coef. Import. / Prod.

1989 1994 1998

Com relação aos setores de mais alto coeficiente de abertura (relaçãoexportação/produção), o que se observa é que a participação desses setores na exportação erano início da década e continuou sendo no final dos anos 90, muito elevada (mais de 2/3 dototal), assim como sua participação era e é muito expressiva (embora tenha declinado entre1989-94 e 1994-98) nas exportações dos setores com ganho de competitividade (63% noperíodo mais recente) e nas exportações dos setores com vantagem comparativa (69% em1998).

Neste caso, o que se ressalta é a importância de que seja aprofundado o envolvimento,via exportações, das empresas brasileiras com o mercado externo. A mudança da políticacambial já tem favorecido este objetivo, mas é necessário desenvolver ou intensificar outraspolíticas (como para micro, pequenas e médias empresas, financiamentos em bases especiais– não precisam ser subsidiados – para setores de mais alto coeficiente de exportação) eassegurar regularidade nessas políticas.

Setores Com Ganho de Competitividade - Participação de Setores de Alto Coeficiente de Exportação/Produção e de Alto Coeficiente de Importação/Produção - Em % da Exportação

80

37

63

35

Set. Com Ganho de Compet. e de AltoCoef. Export./Prod.

Set. Com Ganho de Compet. e de AltoCoef. Import./Prod.

1989/94 1994/98


Setores Com Vantagem Comparativa - Participação de Setores de Alto Coeficiente de Exportação/Produção e de Alto Coeficiente de Importação/Produção - Em % da Exportação

62

26

68

24

69

27

Set. Com Vantagem Comparativa e deAlto Coef. Export./Prod.

Set. Com Vantagem Comparativa e deAlto Coef. Import./Prod.

1989 1994 1998

III.7. Radiografia do Resultado Comercial

Um balanço dos resultados e das tendências descritas para o comércio exterior podeser feito através de uma radiografia do resultado comercial brasileiro. Estamos acrescentandoos resultados para 1999.

Como era formado o resultado comercial nos primeiros anos dos 90? O Brasilacumulava superávit em setores de demanda crescente e decrescente no mercado mundial, nossetores mais ou menos dinâmicos do mercado mundial (exceção para os setores emdecadência, devido ao resultado de petróleo), naturalmente, nos setores onde detinhavantagem comparativa, em setores de não alta ou média-alta tecnologia, em alimentos,matérias-primas, em manufaturas por tipo de material e no setor de manufaturas em geral.Apresentava déficit nos setores de alta e média-alta tecnologia, no setor de combustíveis, emquímica e no setor de maquinaria e material de transporte.

É muito importante assinalar que esse quadro não foi alterado em suas linhas gerais noprimeiro período da abertura de importações, entre 1991 e 1994, quando deu-se o rápidorebaixamento de tarifas de importação, mas a taxa de câmbio não estava sobrevalorizada. Oquadro se alteraria no período 1994-98, quando não mais preponderou a abertura mediante osinstrumentos clássicos de tarifas, mas sim a política de sobrevalorização cambial.

O resultado comercial – que transita, no agregado, de grande superávit para volumosodéficit – apresenta as seguintes características:

• O superávit do período anterior em produtos de demanda crescente no mercado mundialcede lugar a volumoso déficit; onde o resultado comercial conserva-se superavitário é emprodutos de demanda decrescente no comércio mundial.

• A economia passa a acumular déficits nos setores muito dinâmicos e dinâmicos docomércio internacional; os superávits passam a ficar restritos a setores intermediários eem regressão.

• O balanço de comércio de produtos de maior intensidade tecnológica torna-se muito maisdeficitário e cai pela metade o superávit em produtos de tecnologia não alta ou média-alta.

• O déficit também se amplia consideravelmente no setor químico e em maquinaria ematerial de transporte, resultando na passagem de superávit para déficit em manufaturas.


Acrescentando à análise os dados para os setores de mais altos coeficientes deimportação e de exportação, podemos completar o quadro acima com as seguintesconsiderações adicionais:

• O País que era superavitário em setores de alto coeficiente de penetração de importações(relação importação/produção), ou seja, os setores de maior potencial de produtividade ecompetitividade se voltados à exportação, passam a gerar déficits muito altos, dado a suagrande participação no crescimento de importações e baixa (ou até redução) participaçãonas exportações.

• Até os setores com alto grau de abertura (relação exportação/produção) transitam dacondição de geradores de (expressivo) superávit para a de setores deficitários no balançocomercial.

• Os dados mostram que a origem do déficit em ambos os casos reside nos setoresintensivos em tecnologia (destacadamente, nos setores eletroeletrônico, comunicações ebens de capital); nos setores de alto coeficiente de importação, os setores intensivos emcapital (segmentos da indústria química são os destaques) também contribuem para oresultado.

BrasilRadiografia do Resultado Comercial

Valores em US$ Milhões

1991/94 1994/98 1998/99Total 8.048 (9.673) (3.736)

Demanda Comércio Mundial:Demanda Crescente 4.313 (14.059) (12.078) Demanda Decrescente 3.734 4.386 7.994

Dinamismo Comércio Mundial:Set. Muito Dinâmicos - MD 1.022 (9.976) (8.618) Set. Dinâmicos - D 3.445 (3.751) (1.472) Set. Intermediários - I 379 788 1.382 Set. em Regressão - R 4.488 3.481 4.487 Set. em Decadência - DE (1.287) (215) 485 Set. Muito Dinâmicos ou Dinâm. - MD/D 4.467 (13.727) (10.091) Set. em Reg. ou em Decadência - R/DE 3.201 3.265 4.972

1991 1994 1998 1999Total 8.929 8.048 (9.673) (3.736)

Intensidade Tecnológica:Set. de Alta - A (1.051) (3.143) (6.151) (5.310) Set. de Média-Alta - M/A (1.701) (4.307) (10.439) (8.482) Set. de Não Alta ou Méd.-Alta - Não A/MA 11.682 15.498 6.917 10.056 Set. de Alta ou Média-Alta - A/MA (2.753) (7.450) (16.590) (13.792)

Vantagem Comparativa:Vantagem Comparativa 22.227 28.804 27.514 27.908 Desvantagem Comparativa (13.298) (20.757) (37.187) (31.644)

Setores - Capítulos SITC:0 - Alimentos 3.930 6.006 5.261 6.824 1 - Bebidas e Fumo 815 983 1.383 855 2 - Mat.Primas, Exc. Combustíveis 3.157 3.444 6.048 5.472 3 - Combustíveis (5.070) (4.502) (5.291) (5.481) 4 - Óleos e Gorduras 216 610 552 533 5 - Produtos Químicos (1.810) (3.261) (6.689) (6.532) 6 - Manufaturas por Tipo de Material 7.035 7.576 3.537 4.718 7 - Máq. e Material de Transporte (547) (4.543) (14.050) (10.831) 8 - Artigos Manufaturados Diversos 846 1.088 (1.438) (444) 9 - Outros 357 647 1.013 1.149 Total Manufaturas (Cap. 5 a 8) 5.524 860 (18.639) (13.089)


Portanto, o país passa a ser altamente deficitário em produtos de demanda crescente,em setores de maior dinamismo no comércio mundial, em setores de mais elevada tecnologia,em manufaturas, em setores de grande potencial de produtividade e competitividade deexportação (setores de mais alto coeficiente de importação) e até em setores exportadores (osde mais alto coeficiente exportação/produção). Conserva-se superavitário em produtos dedemanda decrescente, em setores intermediários e em regressão no comércio mundial, emsegmentos de menor intensidade tecnológica, em alimentos e matérias-primas, em produtosmanufaturados com base em recursos naturais.

BrasilResultado ComercialValores em US$ Milhões

1989 1994 1998Total (para 43 setores-matriz) 15.047 7.442 (8.748)

Coeficiente de Penetração:Alto Coef. Importação / Produção 1.984 (7.225) (19.838) Demais 13.063 14.666 11.090

Coeficiente de Abertura:Alto Coef. Exportação / Produção 12.738 9.650 (1.157) Demais 2.310 (2.209) (7.590)

Intensidade de Fator:Capital 2.440 (442) (4.232) Mão-de-Obra 2.098 1.603 182 Tecnologia 2.701 (3.426) (14.056) Recursos Naturais 7.808 9.706 9.359

Resultado Comercial dos Setores de Alto Coeficiente Importação / Produção - US$ Milhões

588

1660

690

-954

1984

3

-4800

-293

-2134

-7225

-194

-895

-3830

-19838

-14919

Recursos Naturais

Tecnologia

Mão-de-Obra

Capital

Intensidade de Fator:

Total

1989 1994 1998


Resultado Comercial de Setores Muito Dinâmicos e Dinâmicos (MD/D) e Setores Em Regressão eEm Decadência (R/DE) - US$ Bilhões - 1998

(174,8)

144,5

72,0

28,314,9

(13,7)

34,4

(6,0) (5,0) (6,6)

(117,0)

(55,1)

(28,0)(13,9) (13,9)

(5,0) (9,1)

3,3 1,3

(3,0)

1,1 7,6 4,3

(14,9)

9,6

(4,4)(9,4)

0,2

-200

-150

-100

-50

0

50

100

150

200


MD/D R/DE

Resultado Comercial de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica (A/MA) e DemaisSetores (Não A/MA) - US$ Bilhões - 1998

(94,7)

154,3

82,7

19,7

(13,2) (16,6)(5,6)

(214,1)

(46,8)

(10,2) (7,9)

39,4

6,9

(1,9) (1,6)

6,9 3,3

(3,9)(4,8)

22,9

(9,1)

8,6

(2,4)(10,1)

(15,0)(5,4)

(31,9)

16,2

-250

-200

-150

-100

-50

0

50

100

150

200


A/MA Não A/MA


Resultado Comercial de Manufaturas (Cap. 5 a 8) e Alimentos e Matérias-Primas (Cap. 0 e 2)US$ Bilhões - 1998

(250,3)

202,4

123,2

11,3

59,8

(18,6)(7,2)

4,3

(55,1)

(22,2) (18,2)

11,3 3,4 2,8 (0,2) 5,63,2

3,9

58,7

(30,1)

8,5

(6,3)(17,9)

1,3

(3,2)

0,1

(17,7)(7,8)

-300

-250

-200

-150

-100

-50

0

50

100

150

200

250


Manufaturas (Cap. 5 a 8) Alimentos e Matérias-Primas, Exc. Comb. (Cap. 0 e 2)

III.8. A Maxidesvalorização e o Ano de 1999

As questões decisivas a partir da desvalorização do Real de 1999 são:

• A desvalorização por si só poderá ser capaz de reverter as distorções do setor externoacumuladas no período 1994-98?

• A mudança da política cambial será suficiente para impulsionar com vigor as exportações,dispensando, assim, os demais instrumentos e políticas de exportação?

Desde que seja mantido o nível médio de taxa de câmbio real de 1999, é possível seesperar que as importações se adeqüem a um padrão de crescimento alto com relação aocrescimento da economia (refletindo as mudanças nos coeficientes de importação/produção eno padrão de consumo da população após a abertura), mas sem os “excessos” provocadospelo subsídio implícito da política cambial anterior. Não são esperadas, porém, mudançassensíveis no quadro geral traçado no item anterior para os componentes e características doresultado comercial.

Em outras palavras, as mudanças esperadas são de ordem quantitativa – o que é bom –e não qualitativas – o que tornaria a situação muito melhor. Isto significa que ascaracterísticas assinaladas no quadro da “Radiografia do Resultado Comercial” deverãoprevalecer após a acomodação da economia e do setor externo brasileiro à mudança dapolítica cambial. Em parte, as mudanças quantitativas já foram refletidas no resultado de1999, localizando-se onde os desequilíbrios, gritantemente, refletiam o subsídio cambialanterior.


O superávit comercial se amplia em setores tradicionais (alimentos, matérias-primas),em segmentos de mais baixo conteúdo tecnológico e de menor dinamismo; o déficit caisensivelmente na categoria de produtos “dinâmicos”. Cai também de forma expressiva emsetores de demanda crescente no comércio mundial, em setores de média-alta tecnologia e emsegmentos de manufaturas. Convém observar que esses resultados foram conseqüência, emgeral, da contração das importações e não de crescimento de exportações. No caso deCombustíveis, o aumento do déficit decorreu da majoração dos preços internacionais dopetróleo.

MD D I R DE MD/D R/DE% da Exportação 1998/99Mundo 34 26 17 12 11 60 23Brasil 16 23 24 21 16 38 37

MD D I R DE MD/D R/DEBrasil 1998/99% da Exportação 16 23 24 21 16 38 37% da Importação 31 24 20 11 14 55 25% do Saldo/Déficit* 231 39 (37) (120) (13) 270 (133)

Nota: * 1998 défict

1999 défict

BrasilSetores Classificados Pelo Dinamismo do Comércio Mundial - %

Note-se, contudo, que foi pequena ou de menor expressão relativa aos demaissegmentos, a reação do déficit em setores “muito dinâmicos” do comércio mundial, emsetores de alta tecnologia, em Produtos Químicos e em segmentos de Maquinaria e Materialde Transporte, especialmente os na eletroeletrônica, comunicações e bens de capital, e quedéficits ainda muito expressivos são verificados em setores como os de demanda crescentedo comércio mundial, setores de média-alta tecnologia, e em manufaturas de um modogeral.

Brasil A MA Não A/MA A/MA Total1998% da Exportação 5 19 76 24 100% da Importação 15 33 53 47 100% do Saldo/Déficit* 64 108 (72) 172 1001999% da Exportação 7 17 76 24 100% da Importação 17 32 51 49 100% do Saldo/Déficit* 142 227 (269) 369 100

Nota: * 1998 déficit

1999 déficit

Setores Classificados Pela Intensidade Tecnológica (%)Brasil


Setores Com Vantagem (V) / Desvantagem (D) Comparativa

V D V D1998 1999

N° Setores 87 147 96 138% da ExportaçãoMundo 32 68 33 67Brasil 77 23 76 24% da ImportaçãoBrasil 20 80 17 83% do Saldo/Déficit*Brasil (284) 384 747 847

Nota: * 1998 déficit

1999 déficit

Brasil

A conclusão é que a redução do déficit destes segmentos ou a geração de superávitsem pelo menos alguns deles, o que seria indispensável como expressão de uma mudança daqualidade do nosso comércio exterior, só será possível mediante a adoção de políticasadicionais.

Vejamos a segunda questão.

A análise das exportações após a maxidesvalorização do Real evidencia que odesempenho de 1999, muito inferior ao que foi antecipado por várias fontes, deveu-seprincipalmente à uma forte queda dos preços em dólares das exportações. Cresceram, poroutro lado, os preços das importações brasileiras, ocasionando uma sensível deterioração dostermos de troca. Liderado pelo aumento do preço do petróleo, o preço médio das importações,segundo as estimativas da FUNCEX, subiram 6,5%. Os preços de exportação caíram 11,4%,com queda maior para produtos básicos e semimanufaturados (15,1 e 15,2% de decréscimo).Os preços de manufaturados caíram 8,9%. Esses resultados já incorporam alguma melhorapara os preços de exportação ocorrida no segundo semestre do ano. Entre janeiro e agosto de1999, o período do ano no qual a queda de preços foi mais aguda, os preços de produtosbásicos e semi-manufaturados reduziram-se entre 17 e 20% sobre igual período do anoanterior, os de manufaturados, 8,6%, enquanto os preços das exportações totais caíram 13%.

Em produtos básicos e semimanufaturados, as exportações físicas reagiramprontamente à desvalorização da moeda. Em 1999, o quantum exportado aumentou 16% parasemimanufaturados e 8,4% para produtos básicos. Portanto, a queda das exportações em valordesses dois grupos (1,8% e 8,8%, respectivamente) deve-se exclusivamente à queda dospreços de exportação, queda esta que se explica muito menos pelo próprio efeito damaxidesvalorização e muito mais pela queda das cotações internacionais de commoditiesdevido à retração e crise em mercados internacionais. Note-se que no ano 2000, alguns preçosde exportação melhoraram, mas não a ponto de reverter a queda anterior. Isto viria a frustar,mais uma vez, a expectativa de um saldo expressivo no comércio exterior naquele ano.


O segmento que em 1999 não respondeu na mesma magnitude à desvalorização(mas que no ano 2000 viria a responder) foi o de manufaturados. Como foi visto, seuspreços de exportação também caíram – nesse caso, com maior influência da desvalorização– e o quantum exportado chegou a retroceder, como entre jan/ago de 1999 (-4,4%),registrando no fechamento do ano uma elevação de apenas 2%. Em valor, as vendas noexterior de manufaturados recuaram 6,9%. Devem ser destacados três fatores principaisque, em 1999, atuaram contrariamente ao incentivo da desvalorização no caso dosmanufaturados:

• A contração do crédito nos meses que se seguiram à crise cambial – a média mensal decontratação de ACC em meados de 1999 ainda era inferior ao valor correspondente a umano antes.

• A retração do principal mercado para bens manufaturados, ou seja os países da AméricaLatina, em particular, os países do MERCOSUL, mercado para o qual as vendas demanufaturados declinaram 23,5% e que absorviam antes da desvalorização 42% dasexportações desses produtos (34% atualmente). A queda das exportações para essemercado em 1999 atingiu nada menos do que 30% (-29% para os países doMERCOSUL).

• A defasagem entre o estímulo de uma desvalorização e o aumento efetivo de exportações,que é maior para os produtos manufaturados; segundo nossas projeções, como reflexodesta defasagem, o incentivo da desvalorização sobre as exportações apresenta reflexomaior no ano 2000 do que em 1999.

Com relação a esse último ponto, vamos ilustrar a questão da defasagem entre umadesvalorização e seus feitos através do gráfico que mostra a elasticidade do quantumimportado e exportado à uma desvalorização cambial no Brasil. A desvalorização reduzfortemente o quantum importado, sendo que a grande parte da redução ocorre ao longo do anoque se segue à desvalorização. A dinâmica de ajuste do quantum exportado é mais complexa.Os efeitos levam mais tempo e o quantum reage mais fortemente apenas a partir do segundoano pós desvalorização, ou seja, como a desvalorização ocorreu no início de 1999, ocrescimento do quantum exportado é maior no ano 2000.

Uma outra consideração pertinente sobre a mudança cambial ocorrida no Brasil é quese, por um lado, a desvalorização da moeda incentiva o produtor interno a buscar mercadospara exportação, o que favorece a economia e contribui para diminuir o desequilíbrio externo,em outros aspectos seu efeito pode ser negativo, pois além de encarecer produtos importados(causando pressão inflacionária), perturba a organização da produção dentro das cadeiasprodutivas que ao longo do processo de abertura ampliaram a participação de insumos ecomponentes importados (um fator que contribuiu para que as exportações, sobretudo demanufaturados, não reagissem como se esperava) e prejudica o equilíbrio financeiro deempresas (entre elas empresas sólidas e competitivas do ponto de vista produtivo) porqueencarece o custo de dívidas contraídas junto a fornecedores e instituições financeiras doexterior.


Elasticidades do Quantum Exportado e Importado ao Câmbio Real

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

0,35

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0

Anos Pós-Desvalorização

Var

iaçã

o %

do

Qu

antu

m F

ace

a 1%

de

Des

valo

riza

ção

do

Câm

bio

Rea

l no

Per

íod

o t

Elasticidade das Exportações Elasticidade das Importações

As repercussões de uma crise cambial podem ainda inibir as exportações devido àredução do financiamento, como ocorreu com as operações de ACC (Adiantamento deContratos de Câmbio) que financiam o capital de giro do exportador com recursos captadosno exterior. Também podem determinar redução dos recursos governamentais destinados aofinanciamento de exportações, se estes são definidos em moeda nacional e não sãodevidamente ajustados depois da desvalorização. Isso veio a ocorrer em 1999.

Uma desvalorização muito alta pode concorrer também para estreitar mercados deexportação. A recessão da economia brasileira que se iniciou antes mesmo da crise cambial,já no segundo semestre de 1998, juntamente com a desvalorização de janeiro de 1999,contribuíram para agravar a retração de economias latino-americanas e suscitar reações deproteção de mercados, deprimindo o comércio em uma região para a qual o Brasil destinaparcela expressiva de suas exportações, particularmente, de manufaturados.

Considerados todos os efeitos da maxidesvalorização, inclusive os efeitos defasadosda desvalorização sobre as exportações e o retorno à “normalidade” dos fatores acimadestacados, o saldo comercial brasileiro poderia alcançar US$ 6 bilhões/ano em um cenáriode recuperação integral dos preços de exportação (aos níveis de 1998) e de recuo dos preçosde importação (também para os níveis de 1998). Este número pode ser considerado como umpatamar máximo (ou o número relativo a um cenário “otimista”, posto que é resultado de se equando a deterioração dos termos de troca for revertida) da mudança quantitativa do resultadocomercial brasileiro após a maxidesvaloriação.

Parece pequeno mesmo esse resultado potencial e “otimista” da desvalorização obtidocom a maxidesvalorização e de fato é, dada a necessidade de um crescimento vigoroso das


exportações por um prolongado período de tempo, de forma a gerar superávits comerciaiselevados e, assim, remover a vulnerabilidade externa da economia brasileira. De fato, dadoeste patamar teórico máximo de saldo comercial após a desvalorização, os números finais dodéficit em transações correntes não seriam muito inferiores a 3,5 a 4% do PIB, um nívelmenor, porém não muito distante do referente a 1998, 4,4% do PIB (um dos fatorescausadores da crise de 1999).

Parece igualmente pequeno em comparação com o que ocorreu em outros países cujasmoedas também se desvalorizaram fortemente como reflexo de uma crise cambial (porexemplo, a Coréia), onde a redução do déficit em transações correntes (ou a passagem para ageração de superávits) foi muito mais intensa como reflexo de um muito mais vigoroso ajustedo comércio exterior. Isto ilustra as peculiaridades do caso brasileiro, não apenas atinentes aovolume que veio a alcançar nos últimos anos o passivo externo líquido, que, como vimos,determinou pesados compromissos de pagamentos de juros da dívida externa e de remessas delucros e dividendos, mas também relativas à regressão dos pontos de vista quantitativo equalitativo do seu comércio exterior ao longo dos anos 90, o que agora bloqueia um ajustecomercial de maior profundidade.

O efeito da desvalorização deve ser visto também do ângulo “do que poderia teracontecido”. Segundo nossas estimativas, na ausência da desvalorização, o resultadocomercial em 1999 seria deficitário em US$ 8,3 bilhões, o que tornaria a situação do setorexterno brasileiro insustentável e determinaria uma crise cambial ainda mais aguda.

Portanto, os desafios estão:

• Em obter elevações nas exportações e resultados de comércio mais expressivos após adesvalorização cambial.

• Em tornar o comércio exterior qualitativamente melhor, possibilitando uma pauta deexportação de maior dinamismo e menos sensível à variações de preços internacionais.

Exportação em 1998 e 1999 - Setores Por Capítulo - US$ Milhões

28.836

1.021

2.836

12.582

10.272

3.146

980

370

7.931

1.624

10.358

48.011

27.078

1.175

2.852

11.366

9.880

2.980

797

406

7.153

1.018

10.385

51.120Total

Total Manufaturas - 5 a 8

9 - Outros

8 - Artigos Manufaturados Diversos

7 - Máq. e Material de Transp.

6 - Manufaturas por Tipo de Material

5 - Produtos Químicos

4 - Óleos e Gorduras

3 - Combustíveis

2 - Mat.Primas, Exc. Combustíveis

1 - Bebidas e Fumo

0 - Alimentos

1998 1999


Importação em 1998 e 1999 - Setores Por Capítulo - US$ Milhões

47.475

8

4.273

26.632

6.735

9.834

428

5.661

1.883

242

5.097

51.747

40.167

26

3.295

22.197

5.162

9.512

263

5.887

1.681

163

3.560

60.793Total


9 - Outros






3 - Combustíveis


1 - Bebidas e Fumo

0 - Alimentos

1998 1999

Resultado Comercial de 1998 e 1999 - Setores Por Capítulo - US$ Milhões

(18.639)

1.013

(1.438)

(14.050)

3.537

(6.689)

552

(5.291)

6.048

1.383

5.261

(3.736)

(13.089)

1.149

(444)

(10.831)

4.718

(6.532)

533

(5.481)

5.472

855

6.824

(9.673)Total


9 - Outros






3 - Combustíveis


1 - Bebidas e Fumo

0 - Alimentos

1998 1999

III.9. Pontos Para Uma Agenda de Política

Em primeiro lugar, convém reconstituir certos condicionantes macroeconômicos e deordem geral de desempenho de importações e exportações nos anos 90 no Brasil, bem comoos avanços e recuos observados no período.

Do lado das importações, será visto em detalhes que a referência básica preliminar é oprocesso de abertura. A remoção de controles quantitativos de importações e uma sensívelredução de tarifas de importação que, a princípio, estava prevista para ser escalonada ao longode 4 anos, foram os instrumentos da abertura da economia brasileira iniciada na entrada dosanos 90. Em realidade, a abertura de importações caracterizou-se por um desenvolvimento


mais rápido e mais intenso do que fora inicialmente previsto, devido à combinação de cincofatores:

1) As antecipações no cronograma de reduções de tarifas promovidas pelo governo em 1992e 1994.

2) O insuficiente desenvolvimento (quando não a inexistência) de mecanismos de defesacomercial (antidumping, salvaguardas, valoração aduaneira etc.), O que acentuou, aolongo do período, a concorrência do produto importado através da concorrência conhecidana literatura como predatória.

3) O enorme diferencial entre as condições do financiamento (prazo e custo dosfinanciamentos) interno e externo que perdurou ao longo de toda a década de 90,conferindo um elevado favorecimento às importações, às quais, na maioria das vezes,estavam associados a financiamentos (no caso, externos) mais vantajosos.

4) A distorção (crescente ao longo dos 90) do sistema tributário brasileiro que faz recairsobre o produto produzido internamente (assim como sobre as exportações) uma cargatributária (os famosos impostos cumulativos ou em “cascata”), não incidente sobre oproduto importado.

5) O subsídio cambial às importações implícito na política de valorização da moeda aplicadaentre 1994 e 1998.

Ao contrário do que ocorreu no Brasil nos anos 90, em nenhuma situação, massobretudo em um período de abertura, fatores como os mencionados acima devemcondicionar a competitividade da produção doméstica frente ao produto importado. Não hácasos que se assemelhem ao brasileiro de condução de processos de abertura acompanhado detantos e tão importantes fatores extra-qualidade e extra-produtividade do produto, mas que,igualmente, ou até mais do que esses fatores, são condicionantes da sua competitividade.Abertura, pelo contrário, significa precisamente a remoção de fatores e determinantes decompetitividade que não os de ordem microeconômicos de qualidade e produtividade naprodução e comercialização, o que não foi observado no Brasil.

Portanto, é de se supor que nos anos 90 as importações tenham evoluído além doque teriam crescido sob condições “puras” de um processo de abertura, vale dizer, sem osfatores extras acima assinalados. Em uma economia nestas condições, dado o seucrescimento interno, as importações crescem com maior elasticidade devido à aberturacomercial.

Dois dos fatores assinalados tiveram seus efeitos esgotados ou minimizados em algummomento do passado (o item 1, a partir de 1996, o item 2, após 1997); um deles temapresentado melhora recente (o item 3, devido à queda da taxa de juros), mas ainda é,claramente, insuficiente; outro tem piorado sensivelmente (o item 4, devido aos aumentos dosimpostos cumulativos promovidos para deter a crise fiscal em 1999 e à relutância do governoem promover a reforma tributária); um último, por fim, foi removido (o item 5, o subsídiocambial às importações).

Sem minimizar a mudança da política cambial de 1999, será fator decisivo para ofuturo do comércio exterior brasileiro, somos de opinião, no entanto, que o ajuste promovido


no câmbio em 1999 (e que resultou no retorno da taxa de câmbio real aos níveis médios de1993, portanto, para o ano imediatamente anterior à aplicação da política desobrevalorização), tão-somente serviu para contrabalançar os fatores extras ainda presentes,quanto a financiamento/juros e tributação.

Portanto, o verdadeiro equilíbrio no que tange às condições exclusivamenterelacionadas à qualidade/produtividade de importações versus produção doméstica só seráalcançado com a remoção dos fatores acima descritos, tomando-se por suposto que apolítica cambial não permitirá a repetição de uma sobrevalorização cambial como a doperíodo 1994-98.

A solução do financiamento é difícil e só virá com o tempo, mantida a linha deredução das taxas de juros básicas e das taxas cobradas pelo sistema financeiro. Uma agendapara o futuro próximo – horizonte de 1 a 2 anos – tem como balizamento uma taxa de jurosbásica de 7% ao ano em termos reais (11% nominal, considerando-se uma taxa de inflação aonível aproximado de 4%) e uma taxa para os financiamentos de curto prazo para tomadorespreferenciais de 10%.

A solução da questão tributária está, como se sabe, na dependência da aprovação daReforma Tributária nos moldes em que foi proposta pela Comissão de Reforma Tributária daCâmara dos Deputados. Do ângulo do comércio exterior brasileiro, a aprovação dessa reformaé absolutamente prioritária.

Persistindo, no entanto, o impasse que vem prolongando a sua aprovação, ouimpondo-se uma solução transitória na qual os impostos cumulativos sejam mantidos aindaque por um período de tempo, é necessário que seja aplicada às importações (como, na práticaseria, caso fosse aprovada imediatamente a Reforma) uma contribuição equivalente a duasetapas de cobrança das contribuições PIS/COFINS/CPMF, resultando em uma alíquota deaproximadamente 8%, o mesmo índice, aliás, que deveria valer para a desoneração dasexportações.

Do lado das exportações, o que deve ser destacado é que, como as evidências reunidasmostraram, o Brasil atravessou boa parte dos anos 90 sem os instrumentos mínimos de apoioàs exportações, sobretudo em se tratando de uma economia que promovia uma abertura. Comefeito, somente na segunda metade da década (na maioria dos casos, a partir de 1997) foramtomadas medidas, como:

• A desoneração tributária parcial de exportações.• A ampliação das linhas oficiais de crédito à exportação (através dos financiamentos de pré

e pós embarque através do bndes).• O aprimoramento e a maior abrangência das linhas existentes desde o início dos 90, do

proex (financiamento de pós embarque e equalização de taxas de juros).• A introdução do seguro à exportação.• O estabelecimento de uma política de fomento às exportações de micro e pequenas

empresas, através da criação da apex.

Também são recentes a definição de um plano de exportação – o PEE (o ProgramaEspecial de Exportações), a dinamização da CAMEX e sua incorporação ao Ministério doDesenvolvimento, a adoção de políticas destinadas a melhorar a infra-estrutura de exportação,


as medidas para facilitar e baratear as exportações, as ações para abrir mercados a produtosbrasileiros submetidos ao protecionismo no comércio mundial.

Já assinalamos que são tão recentes as políticas que o tempo ainda é curto para aavaliação de seus resultados presentes e perspectivas futuras, mas sem dúvida representaramavanços. Alguns desses avanços, no entanto, foram interrompidos ou sofreram retrocesso apósa desvalorização de 1999 (a desoneração tributária foi suspensa, o mecanismo de seguro derisco das operações com países da ALADI – o CCR – gerido pelo Banco Central foivirtualmente eliminado, o programa de equalização de taxas de juros está em risco, por forçade decisões da OMC) e outros têm muito ainda o que evoluir (infra-estrutura, burocracia ecustos de exportação, promoção de exportações das MPMEs, as ações contra o protecionismoaos produtos de exportação do Brasil).

Em dois segmentos, no entanto, se faz necessário uma ação especial para superar asdificuldades que são grandes: na área de recursos destinados à exportação e na desoneraçãotributária.

No primeiro caso, já observamos que a comparação com outros países que dãoprioridade às exportações, mostra que os recursos governamentais destinados à exportaçãooscilam entre 2% e 5% do PIB, enquanto no Brasil não supera 0,6% do PIB. Em umaagenda de médio prazo (horizonte de três a 4 anos), seria necessário progredir até triplicaresse valor.

No segundo, cabe insistir que a solução está na Reforma Tributária, faltando os passosdecisivos e urgentes de sua aprovação e implementação. Como antes observado, a solução detransição ou de urgência enquanto não há o desfecho da Reforma Tributária, é oestabelecimento “para valer” de um índice de desoneração das exportações correspondenteaos valores atuais das contribuições cumulativas vigentes, resultando em um índice dedesoneração de aproximadamente 8%.

Sem o avanço nas políticas acima (e sem o reforço nas duas últimas) qualquer políticade exportação para o Brasil sofre um bloqueio.

Quanto à política cambial, a mudança em 1999 foi decisiva como requisito para ocrescimento das exportações e para a execução de uma política de exportação. Embora noatual modelo de “metas de inflação” a taxa de câmbio esteja submetida a um grau muitomaior de flutuação (comparativamente ao anterior sistema de banda), o que se espera é que onovo regime e a ação do Banco Central evitem as excessivas apreciações e depreciações reaisda moeda (como ocorreram no decorrer da década de 90) porque isso afeta o grau de proteçãoe a competitividade das exportações, em muitos casos, de forma a anular os efeitos dequaisquer outras políticas voltadas ao comércio exterior.

No horizonte da década que se inicia, o que se espera não é que o câmbio, mediantedesvalorizações reais da moeda, seja indutor de ganhos de competitividade das exportações;tampouco se espera a repetição de uma prolongada e acentuada sobrevalorização capaz deneutralizar qualquer outra vantagem ou ganho de competitividade que os setores exportadorespossam conquistar e que é, muito mais do que os processos tradicionais de abertura, indutorde importações em excesso e geradora de gravíssimas distorções sobre o comércio exterior,como os dados mostraram. Ao câmbio “neutro” deve corresponder o aprimoramento dosinstrumentos de políticas de exportação e de importação na linha de desenvolvimento já


apresentada. Sendo obtidos esses objetivos, exportações e importações evoluirão de acordocom a competitividade da produção doméstica e dos setores de exportação e o crescimento daeconomia, observando-se que, em qualquer caso, será alta a elasticidade das importações comrelação ao desempenho da economia.

No plano internacional, o melhor cenário inclui o desenvolvimento e a ampliação naAmérica Latina, do MERCOSUL, um fator de desenvolvimento do comércio na região e defortalecimento do poder de representação e de negociação internacional de cada país e do blocoem seu conjunto. Inclui também a revisão do acordo de subsídios e medidas compensatórias daOMC, de forma a abrir mercados de produtos agrícolas – hoje protegidos e subsidiados – aospaíses em desenvolvimento e adaptar a norma de subsídios permitidos – à tecnologia e meioambiente, que se voltam aos interesses dos países mais desenvolvidos – acrescentando para ospaíses em desenvolvimento, o apoio ao investimento e ao financiamento à exportação para adevida equalização de suas condições de competitividade em produtos industrializados com aseconomias desenvolvidas.

Cabe observar que o desenvolvimento das políticas nas direções apontadas, tanto paraimportação, quanto para exportação, não são inovadoras, pois são adotadas por todos ospaíses cujos setores externos têm alguma expressão na economia. Tampouco são políticasfavorecedoras das exportações ou punitivas das importações, estando muito mais próximas doobjetivo de assegurar isonomia entre um lado e outro, algo que muitos outros países líderes docomércio mundial logram fazer, mas onde o Brasil deixa muito a desejar pelas razões jáexpostas, mas particularmente pelas deficiências internas nas áreas tributária e definanciamento. Mesmo no âmbito da política comercial, o objetivo a ser perseguido é tambémo da isonomia, no caso entre as condições de acesso a mercados agrícolas e industriais, que asregras atuais não favorecem países como o Brasil.

Por fim, são políticas caracteristicamente de corte horizontal (comum e geral a todosos setores de exportação e de importação) e, do nosso ponto de vista, uma política decomércio exterior deve adotar também uma perspectiva de complemento mediante políticasvoltadas a objetivos ou setores específicos. Com isso, a política de comércio exterior, além deseu objetivo de melhorar dos pontos de vista quantitativo e qualitativo o setor externobrasileiro, servirá também de instrumento de uma política de desenvolvimento industrial.

As linhas de política que devem orientar uma agenda para resgatar qualidade edinamismo do comércio exterior brasileiro, acrescentando ganhos aos que serão obtidos coma nova política cambial e a aplicação das demais políticas segundo a orientação acimaassinalada, podem ser assim resumidas:

1) Constatou-se que entre a primeira e a segunda metade da década caiu pela metade aparticipação nas exportações brasileiras de setores classificados como “muito dinâmicos”no mercado mundial. Os “muito dinâmicos” representavam 32% das exportações entre1991 e 1994 e apenas 13% em 1994-98. Por outro lado, constatou-se que os setores de“oportunidades perdidas” (vale dizer, setores cuja demanda cresce no mercado mundial,mas a competitividade brasileira declina) representam 1/5 das exportações brasileiras. Umprimeiro critério de política setorial poderia ser o diagnóstico e a análise dos setores de“oportunidades perdidas” que possam vir a ser dinamizados e através de que instrumentose iniciativas.

2) Os dados apontaram um descompasso muito acentuado (não verificado em outros países, aomenos na magnitude encontrada para os resultados referentes ao Brasil) entre o que o país


exporta em produtos de alta intensidade tecnológica, representando apenas 5% do valor totalde exportação, e a média mundial (18%), sugerindo que há espaço para esforços deassociação e coordenação entre a política de desenvolvimento tecnológico – que temrecebido estímulos por parte do governo – e a política de exportação.

3) Também registrou-se um descompasso muito acentuado em setores de média-altatecnologia, desta feita, do lado das importações. As importações desses setores representam33% das importações totais no caso brasileiro e apenas 19%, segundo o padrão mundial.Este fato, aliado à característica de ter o Brasil um mercado interno de dimensão apreciável,sugere o exame da viabilidade da substituição de importações.

4) Constatou-se a baixa contribuição nas exportações dos setores de alto coeficiente deimportação/produção, setores estes considerados de elevado potencial competitivo, cabendoavaliar a adoção de incentivos para fomentar suas exportações.

5) O levantamento mostrou que a origem do elevado déficit dos setores de alto coeficiente deimportação/produção está localizado em importações volumosas de segmentos intensivos emtecnologia (destacadamente, os setores eletroeletrônico, comunicações e bens de capital) esetores intensivos em capital (destacando-se a indústria química), o que sugere o estudo daviabilidade de que programas de incentivo (nos moldes da política para o setor deinformática) sejam aplicados com o objetivo de substituir importações. Uma vez mais, adimensão do mercado interno brasileiro autoriza levar em conta essa possibilidade.

6) Caberia ainda uma política específica (através, por exemplo de linhas especiais definanciamento, que não precisam ser subsidiadas) para incentivar os investimentos dossetores intensivos em capital que apresentam atual ou potencial exportador. Poderiacontribuir muito para o objetivo de dinamizar investimentos e exportações o incentivo àreestruturação de empresas brasileiras – abertura de capital e desenvolvimento de sistemasde gestão, descruzamento de participações e definição de focos de atuação, fusões deempresas. Este é um item da pauta da agenda do governo e do setor privado que, no entanto,deveria receber maior prioridade

7) Com relação aos setores de mais alto coeficiente de abertura (relação exportação/produção),os dados mostram que a sua participação na exportação total do país era no início da décadae continua sendo muito elevada (mais de 2/3 do total), assim como era e é muito expressivasua participação nas exportações dos setores com competitividade (63% no período maisrecente) e dos setores com vantagem comparativa (69%). Até mesmo esses setores, ao longodos anos 90, passaram da condição de geradores de (expressivo) superávit para a de setoresdeficitários no balanço comercial. Neste caso, o que se ressalta é a importância de que sejaaprofundado o envolvimento, via exportações, das empresas brasileiras com o mercadoexterno. A mudança da política cambial já tem favorecido este objetivo, mas é necessáriodesenvolver ou intensificar outras políticas (aprofundar o apoio à exportação de micro,pequenas e médias empresas, favorecer alianças estratégicas, conceder financiamentos embases especiais – não precisam ser subsidiados – para setores de mais alto coeficiente deexportação) e assegurar regularidade nessas políticas.


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