Introdução Ao Orçamento Público - Módulo II
-
Upload
davi-vieira -
Category
Documents
-
view
289 -
download
6
description
Transcript of Introdução Ao Orçamento Público - Módulo II
Módulo II - Receita e Despesa
Objetivos
Ao final do seu estudo, você compreenderá o orçamento na sua totalidade e
estará apto a:
Conceituar receita pública e identificar seus estágios;
Conceituar despesa pública e identificar seus estágios.
Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita
Você observou que, nas unidades anteriores, tratamos das questões
orçamentárias relacionadas à despesa, sem falar na receita?
Pois bem, esta unidade será dedicada à receita, esperando que, ao final da
leitura, você seja capaz de conceituar a receita pública e identificar seus
estágios.
Quem trabalha em orçamento, especialmente no Poder Legislativo, sabe, por
experiência, que a receita não desperta tanto interesse quanto a despesa, além
de ser um assunto naturalmente antipático à sociedade, por afetar direta ou
indiretamente a sua renda.
A receita é o conjunto de recursos que o governo – federal, estadual e municipal
- espera arrecadar para fazer face às despesas a serem realizadas no exercício.
A maior parte da receita é arrecadada de forma compulsória, quer dizer,
obrigatória, principalmente os impostos e as contribuições.
De acordo com o Regulamento Geral de Contabilidade Pública, a receita engloba
todos os créditos de qualquer natureza que o governo tem direito de arrecadar
em virtude de leis gerais e especiais, de contratos e quaisquer títulos de que
derivem direitos a favor do Estado. Em outras palavras, define-se como receita
pública o recebimento efetuado pelo Estado com a finalidade de financiar as
despesas públicas.
Pág. 2
O orçamento da receita é relativamente simples, se comparado com o da
despesa, pois envolve um número bem menor de regras e normas. É constituído
de um quadro analítico com as estimativas de arrecadação de cada um dos tipos
de receita, além de alguns poucos quadros sintéticos. Ao contrário da despesa,
que é programada, autorizada e controlada, a receita é apenas estimada em
termos orçamentários, sendo seus demais procedimentos regulados na
legislação tributária.
A receita passa pelos seguintes estágios: previsão, lançamento, arrecadação
e recolhimento.
A previsão diz respeito à estimativa do valor que será arrecadado no ano. Em
geral, a previsão toma por base o comportamento da arrecadação efetivada no
ano anterior, além do emprego de técnicas de projeção.
O lançamento, especialmente no caso dos impostos, é a informação prestada
à sociedade sobre o valor e a data do pagamento. Certamente você já recebeu
em sua residência o carnê do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) ou do
IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores) com a data e o
valor que deverá ser pago. Isso é o lançamento. Nos dias atuais, o lançamento
é acompanhado de ampla divulgação na mídia.
As únicas coisas inevitáveis são a morte e os impostos. (V.S. Lean)
Pág. 3
Quando você vai à agência bancária, ou ao órgão arrecadador da prefeitura ou
do Estado, para efetuar o pagamento do imposto, está dando cumprimento ao
terceiro estágio da receita, ou seja, à arrecadação.
O quarto estágio, recolhimento, se dá quando os recursos arrecadados
ingressam na conta do Tesouro e estão aptos a ser gastos.
Modernamente, a administração pública trabalha com o que se convencionou
chamar de Conta Única, tanto na União quanto nos Estados, Distrito Federal e
municípios. É uma conta bancária onde ficam depositados os recursos públicos
e de onde serão retirados os valores para efetuar o pagamento de compromissos
assumidos.
Saiba mais
A simplicidade do orçamento da receita não diminui em nada a sua
importância, uma vez que sem receita não haverá despesa, certo?
Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais
Objetivos
Na unidade anterior, inicamos o estudo da receita pelo seu conceito e etapas.
Passaremos, agora, à sua classificação. Vamos ver, também, o detalhamento
das receitas municipais, esperando que, ao final, você identifique cada tipo de
receita.
Introdução
Existem várias formas de classificar a receita. A mais conhecida, e mais utilizada,
é a classificação por categoria econômica, estabelecida pela Lei nº 4.320, de
1964, que divide a receita em:
· Receita corrente
· Receita de capital
Esta classificação é utilizada pela União, estados, Distrito Federal e municípios.
Calculadora
O termo "corrente" significa transferência de recursos do setor privado para o
setor público. Ao receber esse tipo de receita, o Estado não se obriga a dar nada
em troca, ou seja, não há obrigatoriedade de dar alguma contrapartida, embora
se saiba que os recursos serão destinados ao financiamento das obras e
serviços públicos.
Pág. 2
Dentro das Receitas Correntes, a que mais se destaca, em termos de valores, é
a tributária, constituída pelos recursos cobrados da sociedade sob a forma de
impostos, como, por exemplo, o imposto de renda, o IPTU, o IPVA, entre outros.
Também compõem as Receitas Correntes as Contribuições, como a
previdenciária, o salário-educação e outras.
A Receita de Capital é formada, principalmente, pelos recursos originados de
empréstimos, mais conhecidos como operações de crédito. Quando o governo
necessita de recursos para financiar obras de grande valor, por exemplo, ele
pode recorrer a esse tipo de operação. É a sociedade – famílias e empresas –
que empresta dinheiro ao governo e recebe juros em troca. É muito comum o
emprego desse tipo de operação pelo setor público.
Certamente, você já leu ou ouviu falar sobre a dívida pública, não?
É disso que estamos falando. Todavia, o estudo da dívida pública é amplo e
complexo e escapa dos temas que estamos tratando neste curso introdutório.
Outra classificação bastante utilizada é a que divide a receita em:
Receita própria - aquela arrecadada pela própria unidade da Federação;
Receita transferida - parcela recebida de outra unidade.
Pág. 3
Vamos tratar, agora, das receitas dos municípios.
Atenção
Antes, um alerta: quando discutimos as questões municipais, devemos ter em
mente que não se pode olhar o município como categoria homogênea, ou seja,
não há como comparar o orçamento da cidade de São Paulo, por exemplo,
com o de um município pequeno da região Norte ou Nordeste. Apesar de
empregarem a mesma classificação, existem diferenças na programação e
nos valores que devem ser levados em conta nas análises que se pretende
fazer.
O município brasileiro conta com várias fontes de receita. É a Constituição
Federal que determina os componentes da receita, tanto no âmbito da União,
quanto dos estados, Distrito Federal e municípios.
Entende-se como receita própria a arrecadada diretamente pela prefeitura, como
os tributos, e receita transferida a que é recebida de outro ente da Federação,
ou seja, Estado e União.
Pág. 4
De acordo com o art. 156 da Constituição Federal, compete aos municípios
instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana: trata-se do IPTU, que incide sobre a
propriedade dos imóveis localizados no município.
Para as capitais e grandes municípios, o valor arrecadado é significativo;
contudo, para os pequenos e médios, o imposto gera pouca receita e é de difícil
cobrança, pois, observe, ele varia de acordo com o tamanho e a condição do
imóvel e não se relaciona com a renda do proprietário. Assim, é comum
encontrarmos situações em que uma pessoa é proprietária de um bom imóvel,
mas não possui renda suficiente para pagar o imposto, correndo o risco de
perdê-lo, caso não cumpra a obrigação tributária perante a Prefeitura.
II - transmissão de bens imóveis: é o imposto decorrente da transação de compra
e venda de imóvel. Para que haja a receita, é preciso que a prefeitura tome
conhecimento da transação. Nesse caso, também, a receita é insignificante nos
pequenos municípios.
III - serviços de qualquer natureza, desde que tais serviços não estejam sendo
tributados pelo estado
Pág. 5
Além dos impostos, a Constituição Federal estabelece que os municípios
poderão instituir e cobrar taxas pelos serviços públicos prestados ao contribuinte,
ou postos à disposição, e também para o custeio do serviço de iluminação
pública.
E as receitas transferidas?
Também são determinadas pela Constituição Federal.
Enquanto na receita tributária – receita própria - o município exerce o seu poder
de tributar, na receita partilhada – ou transferida - ocorre a sua participação no
produto da arrecadação de tributos de competência exclusiva do Estado e da
União.
Assim, o Estado é obrigado a transferir para seus municípios, de acordo com
critérios definidos em lei, vinte e cinco por cento da arrecadação do Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS e cinquenta por cento da
arrecadação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA
para o município onde o veículo está licenciado.
Pág. 6
No caso da União, o município recebe cinquenta por cento da receita do Imposto
sobre a Propriedade Territorial Rural –ITR arrecadada no município e a parcela
de 22,5% da arrecadação do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer
Natureza e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que vão compor o Fundo
de Participação dos Municípios - FPM.
Como resultado da constante luta dos prefeitos por mais recursos, o Congresso
Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 55, de 20 de setembro de 2007,
adicionando um por cento ao FPM, que é entregue aos municípios no primeiro
decêndio do mês de dezembro de cada ano.
Para Refletir
Acreditamos que você já possua algum conhecimento sobre a importância dos
recursos do FPM para os municípios. E qual o motivo desta importância, além
do valor, é claro?
A importância advém do fato de que a receita do FPM é contínua e certa,
permitindo o planejamento mais racional das despesas municipais e dos
desembolsos, ou seja, da programação orçamentária e financeira. Para a grande
maioria dos municípios brasileiros, o FPM é a principal fonte de receita. Pode-se
afirmar: os pequenos e médios municípios são extremamente dependentes dos
recursos do FPM.
Pág. 7
O FPM tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da União - TCU, que
também atua como órgão fiscalizador dos repasses. A participação de cada
município é determinada pela aplicação de coeficientes que variam de acordo
com o número de habitantes, reajustados por meio de recenseamento
demográfico geral.
Finalizando a unidade, e como informação complementar, que tal algumas
palavras sobre as receitas dos Estados?
É ainda o art. 155 da Constituição Federal que define a competência dos Estados
em matéria tributária, estabelecendo que lhes compete instituir:
O ICMS - imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias
e sobre prestações de serviço de transporte interestadual e intermunicipal
e de comunicação;
O IPVA - imposto sobre a propriedade de veículos automotores; e
O imposto sobre a transmissão "causa mortis" e doação de quaisquer
bens ou direito.
Os Estados e o Distrito Federal também participam da partilha do imposto de
renda e do IPI por meio do Fundo de Participação dos Estados - FPE, que recebe
21,5% do total arrecadado pela União com os dois impostos.
Pág. 8
Para ampliar e consolidar seu conhecimento sobre o FPE e o FPM,
recomendamos a visita ao Portal do Tribunal de Contas da
União/Transferências Constitucionais e Legais, onde você poderá
conhecer os coeficientes e os valores transferidos para Estados e municípios.
A Nota Técnica elaborada pelas Consultorias de Orçamento da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, sobre a proposta orçamentária da União
para 2009, apresenta a posição da receita dividida em vinculada e não
vinculada.
Lembre-se: receita vinculada é aquela que tem aplicação obrigatoriamente
destinada a determinado gasto.
Os dados mostram uma leve queda no percentual da receita vinculada no
período. A Nota Técnica encontra-se na página do orçamento das duas
instituições.
Saiba mais
A receita própria é muitas vezes insuficiente para o gestor municipal realizar a
programação de trabalho, posto que a atividade econômica do município pode
não ser capaz de gerar receita em valor suficiente. Daí a necessidade das
transferências governamentais, que, se, por um lado, resolve o problema da
receita, por outro, agrava a dependência financeira do município.
Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa
Objetivos
Nesta unidade, vamos estudar os aspectos mais importantes da despesa,
esperando que, ao final, você seja capaz de ler e compreender o orçamento
na totalidade.
Introdução
Pode-se conceituar a despesa pública como o gasto do Estado com vistas ao
atendimento das necessidades coletivas e ao cumprimento das
responsabilidades institucionais.
Você já sabe que as despesas devem constar do orçamento e ter a autorização
do Poder Legislativo. Passaremos agora à classificação.
Você pode se perguntar: classificação? Há necessidade disso? Qual a
importância? É só para complicar o estudo do orçamento?
A classificação é de grande importância, sim, pois auxilia na compreensão do
orçamento e das contas públicas. São utilizadas para facilitar e padronizar as
informações que se deseja obter.
Pela classificação é possível visualizar o orçamento por poder, função,
subfunção, programa, categoria econômica, e olhar a despesa sob diferentes
enfoques, ou abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar.
Pág. 2
Imagine que um organismo internacional, como o Banco Mundial, por exemplo,
necessite de informações sobre o valor gasto com o Poder Legislativo do País
em determinado ano, ou sobre o valor aplicado em educação e saúde. Pela
despesa classificada, temos condições de dar a resposta quase que
imediatamente com a utilização dos instrumentos fornecidos pela informática.
Observe que o gasto total com o Poder Legislativo engloba as despesas com as
câmaras de vereadores de todos os municípios, com as assembleias legislativas
dos Estados e com o Congresso Nacional. Para obter essa soma é preciso que
as despesas estejam classificadas da mesma forma e sob os mesmos critérios.
O mesmo ocorre com educação, saúde e outros setores.
Ora, falar em “classificadas da mesma forma” é o mesmo que dizer que todas as
unidades da Federação têm que adotar a mesma classificação. Ou melhor, são
obrigadas por lei.
Saiba mais
O órgão coordenador da metodologia de classificação é o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, que dita as normas a respeito do assunto.
Originalmente, a classificação foi estabelecida pela Lei n° 4.320 de 1964.
Pág. 3
Vamos estudar quatro tipos de classificação da despesa. Cada classificação
possui uma finalidade específica e um objetivo original que justificam sua criação
e pode ser associada a uma questão básica que procura responder:
Pág. 4
Classificação Institucional
Sua finalidade primordial é colocar em evidência a unidade responsável pela
execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de acordo
com a programação aprovada. Ajuda no controle e na avaliação da execução.
A classificação institucional compreende os Órgãos Orçamentários e suas
respectivas Unidades Orçamentárias.
A Unidade Orçamentária destina verbas específicas para a realização de
programas de trabalho. Em outras palavras: é a unidade responsável pela
execução do orçamento.
A Lei 4.320/64 (art. 14) dispõe que “Constitui unidade orçamentária o
agrupamento de serviços [..] a que serão consignadas dotações próprias. ”
Trata-se, portanto, de agrupamento de serviços, que pode corresponder a um
segmento organizacional da administração direta, da indireta ou mesmo a
nenhum componente da estrutura organizacional. Exemplos: alguns fundos
especiais e registros equivalentes a Transferências a Estados, Distrito Federal e
Municípios, Encargos Financeiros da União, Operações Oficiais de Crédito,
Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal e Reserva de
Contingência.
Pág. 5
Classificação Funcional
A atual classificação funcional, utilizada a partir do exercício de 2000, substituiu
a antiga classificação funcional-programática, instituída pela Lei nº 4.320, de
1964, que, à época, representou grande avanço na técnica de apresentação
orçamentária.
A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções
prefixadas, serve como agregador dos gastos públicos por área de ação
governamental. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos
municípios, dos Estados e da União, essa classificação permite a consolidação
nacional dos gastos do setor público.
No total, são 28 funções, que se subdividem em subfunções, cada uma com seu
código.
Pág. 6
A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa
que competem ao setor público.
A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado
subconjunto de despesas do setor público. Identifica a natureza básica das
ações que se aglutinam em torno das funções. Observe que a função Segurança
Pública, por exemplo, possui três subfunções: Policiamento, Defesa Civil,
Informação e Inteligência.
Há outro aspecto a apresentar: as subfunções poderão ser combinadas com
funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, dependendo da
programação que se pretende executar.
Por exemplo: podemos usar a subfunção 181 – Policiamento, atrelada à Função
Legislativa, no caso da polícia que garante a segurança dos membros do Poder
Legislativo.
Saiba mais
Explicando melhor: se você tem a informação de que a prefeitura de seu
município programou R$ 1.000.000,00 para aplicar em Segurança, você só
tem esta informação e mais nada. Há necessidade de detalhá-la. Então,
pesquisando mais, você verifica que estão destinados R$ 800.000,00 para
Policiamento Civil e R$ 200.000,00 para as ações de Defesa Civil. Aí a
informação apresenta um grau de detalhamento maior. Entendeu?
Pág. 7
Estrutura Programática
O Programa é o instrumento de organização das ações do governo. Ele articula
o conjunto de ações que têm o mesmo objetivo. Portanto, a estrutura
programática é o conjunto de programas definidos pelo governante, tendo em
vista as soluções propostas para os problemas de determinada comunidade ou
do País como um todo.
Dessa forma, governador, prefeito e o Presidente da República têm a liberdade
de definir a estrutura programática que pretende executar.
Exemplos de programas na área federal: Assentamento para Trabalhadores
Rurais, Abastecimento Agroalimentar, Cidadania e Efetivação de Direito das
Mulheres, Desenvolvimento do Sistema de Propriedade Intelectual.
Pág. 8
O Programa é executado por meio da Ação, que se divide em:
a) Projeto: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de
um programa, envolvendo operações que se realizam num período limitado de
tempo e das quais resulta um produto em benefício da sociedade. Em outras
palavras: o projeto tem data para começar e data para terminar.
Exemplos: construção de escolas; ampliação do prédio da prefeitura; abertura
de estradas vicinais.
b) Atividade: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de
um programa, envolvendo operações que se realizam de modo contínuo e
permanente e das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação
de governo.
Exemplo: pagamento de professores; manutenção do prédio da prefeitura;
manutenção de rodovias.
c) Operação Especial: são ações que não contribuem para a manutenção das
ações de governo e das quais não resulta um produto sob a forma de bens ou
serviços.
Exemplo: pagamento da previdência social; pagamento dos juros da dívida.
Pág. 9
Classificação da Despesa por Natureza
Instituída pela Lei nº 4.320, de 1964, a classificação por natureza divide-se em
Corrente e de Capital.
As Despesas Correntes são as que não contribuem diretamente para a
formação ou aquisição de um bem de capital. São despesas correntes, por
exemplo, os gastos com pessoal e a manutenção da máquina administrativa.
As Despesas de Capital, ao contrário, contribuem para a formação ou aquisição
de um bem de capital, implicando aumento patrimonial. A mais importante é a
despesa classificada como investimento, que engloba despesas com o
planejamento e a execução de obras e com a aquisição de equipamentos e
material permanente.
Saiba mais
A classificação da despesa é intrumento indispensável para o conhecimento e
o controle dos gastos públicos por permitir a leitura detalhada do orçamento.
Propicia, inclusive, que sejam detectados exageros, erros e desvios na
aplicação dos recursos públicos.
A partir da leitura detalhada do que você estudou até agora, procure identificar
os conceitos aprendidos como: classificação funcional, programa, categoria
econômica, entre outros. Logo você perceberá como é fácil ler e interpretar o
orçamento. Ânimo!
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo II.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma
releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação, cujo resultado não
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu
domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correção imediata das suas respostas!