JAILTON GONÇALVES FRANCISCO

A INTEGRAÇÃO ENTRE O PLANEJAMENTO E O ORÇAMENTO PÚBLICO NAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR:

UM ESTUDO DE CASO MÚLTIPLO

Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Sistema de Gestão da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial para a obtenção do Grau de Mestre em Sistemas de Gestão. Área de Concentração: Organizações e Estratégia. Linha de Pesquisa: Sistema de Gestão pela Qualidade Total.

Orientador:

Prof. Helder Gomes Costa, D.Sc.

Niterói 2005

JAILTON GONÇALVES FRANCISCO

A INTEGRAÇÃO ENTRE O PLANEJAMENTO E O ORÇAMENTO PÚBLICO NAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR:

UM ESTUDO DE CASO MÚLTIPLO

Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Sistema de Gestão da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial para a obtenção do Grau de Mestre em Sistemas de Gestão. Área de Concentração: Organizações e Estratégia. Linha de Pesquisa: Sistema de Gestão pela Qualidade Total.

Aprovada em 21 de junho de 2005

BANCA EXAMINADORA

Prof. Helder Gomes Costa, D.Sc. Universidade Federal Fluminense – UFF

Profª Mara Telles Salles, D.Sc. Universidade Federal Fluminense - UFF

Prof. João Batista Turrioni, D.Sc. Universidade Federal de Itajubá - UNIFEI

Niterói 2005

A uma Grande Mulher, que com sua simplicidade, responsabilidade e dedicação, me ensinou o sentido verdadeiro da palavra amor: Glorinha, minha mãe. A um Grande Homem, que com sua honestidade, paciência e desprendimento, me serviu como exemplo de vida: Arlindo, meu pai. A minha esposa Tânia, a minha filha Juliana e ao meu filho Matheus que, com carinho e amor, souberam compreender os momentos de ausência e serviram de estímulo para que eu me dedicasse a este trabalho.

À Deus, por tudo que vem me concedendo e por sempre ter guiado meu caminho.

Ao Professor Helder Gomes Costa, meu orientador, não somente pelas valiosas sugestões, mas principalmente pela amizade e confiança em mim depositada.

Ao Professor Luiz Olympio Vasconcellos, pelos valiosos ensinamentos sobre Planejamento e Orçamento.

Ao Professor Hiram Fernandes que, com seu apoio incondicional, incentivou e possibilitou a minha participação nas reuniões do Fórum de Pró-Reitores de Administração e Planejamento – FORPLAD - onde idealizei e busquei dados para esta dissertação.

À Professora Ilka Maria de Almeida Moreira, por acreditar no meu trabalho e facilitar a disseminação do questionário de pesquisa junto aos membros do Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração das Instituições Federais de Ensino Superior - FORPLAD.

À Professora Ana Lucia Willcox de Souza, por ter ajudado na revisão deste trabalho.

A todos os Professores e Técnicos das Instituições Federais de Ensino Superior que, de alguma forma, contribuíram para o desenvolvimento deste trabalho.

A todos os Professores do Curso de Mestrado, especialmente aos Professores José Rodrigues, Osvaldo Quelhas, Fernando Ferraz, Gilson Brito e Emmanuel Paiva que, com seus ensinamentos, ajudaram no desenvolvimento desta dissertação.

A toda equipe do LATEC, pela dedicação e empenho no preparo da infra-estrutura necessária ao desenvolvimento das atividades do Curso, em especial ao amigo Antonio Segaloto que, durante os intervalos das aulas, contribuiu, com assuntos pertinentes, para momentos de descontração.

Aos amigos da Coordenadoria de Orçamento e Custo – PLO e da Pró-Reitoria de Planejamento – PROPLAN, pelo incentivo e apoio.

A minha grande amiga Leonor, pelo incentivo a fazer o mestrado e, nos momentos de desânimo, pelo estimulo a seguir em frente.

Ao meu irmão Jalmir, pela ajuda durante o processo seletivo.

Os meus agradecimentos.

RESUMO

O presente estudo tem como objetivo principal investigar a integração do planejamento e orçamento público nas Instituições Federais de Ensino Superior, com base na percepção dos gestores das instituições; também visa identificar, para cada um dos aspectos analisados, a importância do orçamento como instrumento de planejamento e alocação de recursos. Buscou-se correlacionar a base conceitual investigada com uma pesquisa de campo, para extrair inferências sobre a temática abordada. Na pesquisa de campo utilizou-se um formulário estruturado com questões fechadas, visando obter a percepção dos gestores responsáveis pela área de planejamento das Instituições Federais de Ensino Superior – IFES. A pesquisa foi aplicada às referidas Instituições, num total de 55 IFES, sendo obtidas 41 respostas aos formulários. Verificou-se que os respondentes percebem que, embora o orçamento seja um importante instrumento de integração com o planejamento, ele pode não refletir as reais necessidades da comunidade envolvida e, para que haja um melhor aproveitamento dos recursos, há necessidade de prioriza-los por meio de um Plano de Desenvolvimento Institucional - PDI.

Palavras-chave: Planejamento; Orçamento público.

ABSTRACT

The main purpose of this study is to investigate the integration of the public planning and budget at Public Universities, according to the managers perception of the institution; it also aims at identifying , for each of the analyzed aspects, the importance of the budget as an instrument of planning and resources location. It has tried to correlate an investigated conceptual basis with a field research, to extract inferences about the topic. A structured form with closed questions has been used with the aim of obtaining the perception from managers that are responsible for the Public Universities – PU – planning area. The research has been applied to those institutions, 55 PU in total, obtaining 41 answers to the form. It has verified that the people who replied the form notice that, although the budget be an important instrument of integration with planning, it cannot reflect the real needs of the involved community and, to have a better utilization of the resources, it needs to prioritize them by an Institutional Development Plan – IDP. Key words: Planning; Public budget

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Modelo gráfico de desenvolvimento da pesquisa......................................... 22

Figura 2 – Hierarquia das necessidades – Pirâmide motivacional .................................. 23

Figura 3 – Programa: Unidade de Gestão ....................................................................... 44

Figura 4 – Modelo esquemático da estratégia de pesquisa.............................................. 79

Figura 5 – Percentuais de respostas ao questionário enviado.......................................... 88

Figura 6 – Gráfico dos percentuais de respostas ao item 1 ............................................. 90

Figura 7 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 2 .............................................. 91

Figura 8 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 3 .............................................. 92

Figura 9 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 4 .............................................. 92

Figura 10 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 5 ........................................... 93

Figura 11 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 6 ............................................ 94

Figura 12 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 7 ............................................ 95

Figura 13 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 8 ............................................ 95

Figura 14 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 9 ............................................ 96

Figura 15 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 10 ......................................... 97

Figura 16 - Gráfico consolidado das respostas ao questionário apresentado às IFES .... 98

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Terminologia contábil ..................................................................................

72

Quadro 2 – As categorias econômicas e grupos das despesas públicas .......................... 75

Quadro 3 – Formulário de Pesquisa................................................................................. 86

Quadro 4 – Dados coletados............................................................................................ 89

LISTA DE TABELAS

Tabela 1

Número e percentual de Instituições de Ensino Superior brasileiras em 2003.........................................................................................................

81

Tabela 2 Instituições de ensino superior por categoria econômica em 2003......... 82

Tabela 3 Instituições de ensino superior por categoria administrativa em 2003... 82

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABOP – Associação Brasileira de Orçamento Público

ANDIFES – Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior

APFP – Associação dos Profissionais em Finanças Públicas

BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico

CF – Constituição Federal

CER – Consumo Efetivo de Recursos

DISOC – Diretoria de Estudos Sociais

FORPLAD – Fórum de Pró-Reitores de Administração e Planejamento

GTI – Grupo de Trabalho Interministerial

IFES – Instituição Federal de Ensino Superior

INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

IPEA – Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas

LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA – Lei Orçamentária Anual

MEC – Ministério da Educação

MPO – Ministério do Planejamento e Orçamento

OGU – Orçamento Geral da União

OPI – Orçamento Plurianual de Investimento

PDI – Plano de Desenvolvimento Institucional

PIB – Produto Interno Bruto

PND – Plano Nacional de Desenvolvimento

PPA – Plano Plurianual

PPBS – Planning - Programming – Budgeting System

SAC – Sistema de Apuração de Custos

SEPLAN/PR – Secretaria de Planejamento da Presidência da Republica

SESu – Secretaria de Educação Superior

SIG – Sistema de Informações Gerenciais

TCU – Tribunal de contas da União

UFF – Universidade Federal Fluminense

SUMARIO

1. INTRODUÇÃO....................................................................................................... 13

1.1 SITUAÇÃO PROBLEMA .................................................................................... 15

1.2 OBJETIVOS.......................................................................................................... 16

1.2.1 Geral.................................................................................................................... 16

1.2.2 Específicos.......................................................................................................... 17

1.3 DELIMITAÇÃO.................................................................................................. 17

1.4 QUESTÕES........................................................................................................... 18

1.5 JUSTIFICATIVA ................................................................................................. 18

1.6 ESTRUTURA DO TRABALHO.......................................................................... 20

2. BASE CONCEITUAL............................................................................................ 23

2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS.............................................................................. 23

2.2 CONCEITOS E OBJETIVOS DO PLANEJAMENTO E CONTROLE.............. 25

2.3 HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO PÚBLICO NO BRASIL........................... 33

2.4 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO GOVERNO FEDERAL.................. 36

2.4.1 O Primeiro PPA................................................................................................. 40

2.4.2 O Segundo PPA.................................................................................................. 41

2.4.3 O Terceiro PPA.................................................................................................. 43

2.5 O PLANEJAMENTO NAS IFES........................................................................... 46

2.5.1 O Surgimento das universidades..................................................................... 46

2.5.2 A Universidade no Brasil.................................................................................. 48

2.5.3 O Planejamento nas IFES................................................................................. 50

2.6 O ORÇAMENTO PÚBLICO................................................................................. 52

2.6.1 As fases das práticas orçamentárias ............................................................... 53

2.6.2 Processos administrativos e orçamento.......................................................... 62

2.6.3 Princípios orçamentários.................................................................................. 63

2.7 O CONCEITO DE RECEITA NO ORÇAMENTO.............................................. 68

2.7.1 Classificação por categoria econômica............................................................ 69

2.7.2 Classificação por fontes.................................................................................... 70

2.7.3 Classificação Institucional................................................................................ 70

2.7.4 Classificação segundo as fontes de recursos................................................... 71

2.8 O CONCEITO DE DESPESA NO ORÇAMENTO............................................. 71

3 METODOLOGIA DE PESQUISA ...................................................................... 76

3.1 INTRODUÇÃO .................................................................................................... 76

3.2 AS CLASSIFICAÇÒES DA PESQUISA ............................................................ 76

3.3 PROCEDIMENTOS DA PESQUISA................................................................... 77

3.4 COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS........................................................ 78

3.4 ESTRUTURA DA PESQUISA.............................................................................. 79

4 ESTUDO DE CASO ............................................................................................... 80

4.1 DELIMITAÇOES DA PESQUISA....................................................................... 80

4.1.1 Universo da pesquisa........................................................................................ 80

4.1.2 Amostra da pesquisa......................................................................................... 82

4.2 COLETA DE DADOS.......................................................................................... 88

4.3 TABULAÇÀO DE DADOS ................................................................................ 88

4.3.1 Tratamento de dados ........................................................................................ 89

4.3.2 Análise de apresentação dos resultados .......................................................... 97

5.CONCLUSÒES....................................................................................................... 99

5.1 CONSIDERAÇÒES FINAIS................................................................................. 99

5.2 SUGESTÕES PARA PESQUISAS FUTURAS..................................................... 99

BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................... 101

13

1 INTRODUÇÃO

As universidades são hoje uma das organizações mais complexas da sociedade.

Possuem um caráter sistêmico, onde nada ocorre isoladamente. Todos os aspectos são

interdependentes, formando uma imensa cadeia de relações atreladas a inúmeras variáveis e

condições para o desenvolvimento de suas ações. As suas atividades, num sentido amplo,

contribuem para a formação de cidadãos imbuídos de valores éticos e que, com competência

técnica, passam a atuar e influenciar no desenvolvimento social e econômico.

Consideradas pelo Papa João Paulo II (1994) centros de incomparável criatividade e

de irradiação do saber para o benefício da humanidade, as universidades começam a ser

questionadas quanto ao seu papel, desempenho e, principalmente, no que diz respeito ao seu

compromisso em produzir e disseminar conhecimento.

No Brasil, em razão dos enormes problemas políticos e econômicos, que afetam

diretamente o desenvolvimento da sociedade, existem inúmeras dificuldades para o

financiamento da educação, muito embora haja uma conscientização nacional para a

necessidade de reversão desse quadro. Para Castro (2001), a discussão a respeito do

financiamento para a área de educação tem a ver com as condições materiais e com os

recursos financeiros que viabilizam a formulação, implementação e avaliação das políticas.

A questão do ensino, mais detidamente o superior público, tem sido alvo de debates,

nos últimos anos, em todas as esferas de governo, não só no âmbito acadêmico como também

pela sociedade em geral.

Segundo Corbucci (2001) existe uma corrente de pensamento que questiona os gastos

da União com o Ensino Superior, alegando que os investimentos feitos nessa área estariam

beneficiando a camada da sociedade cujo poder aquisitivo é maior, uma vez que a maioria dos

alunos matriculados nas Instituições Federais de Ensino Superior ( IFES) são de classes

sociais mais elevadas.

Ainda, segundo Corbucci (2001) uma outra corrente entende que, independentemente

dos cursos estarem sendo oferecidos para alunos pertencentes a diferentes classes sociais, o

governo federal estaria comprimindo o orçamento das IFES, reduzindo os montantes de

14

recursos orçamentários destinados à manutenção e investimentos, desestimulando os quadros

de pessoal técnico-administrativo e docente, ou seja, promovendo o sucateamento dessas

instituições.

A educação é um bem público, um direito básico e universal dos cidadãos. Pode ser

considerado um fator estratégico para a nação e um elemento de transformação pessoal. A

Constituição Federal (CF) de 1988 estabeleceu que a educação é um direito social e, para tal,

definiu os atores responsáveis pelo seu provimento: a família e o Estado.

A CF e a Lei de Diretrizes de Bases da Educação Nacional (LDB), de 1996, atribuíram

à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a responsabilidade pela

administração do sistema educacional brasileiro, caracterizando três sistemas de ensino

público. Muito embora exista a colaboração entre essas instâncias do poder público no

desenvolvimento da política nacional de educação, cada uma delas tem que se preocupar

individualmente com a geração de mecanismos para seu próprio financiamento.

É preocupante o fato de que, exatamente no momento em que se admite como

crescente a importância de recursos humanos altamente qualificados e do desenvolvimento do

sistema de Ciência e Tecnologia para o crescimento econômico, o papel das universidades

públicas como responsáveis, em grande parte, pela investigação científica no país não seja

reconhecido por boa parte dos setores governamentais e pela sociedade (DURHAM, 1998).

Um maior financiamento para área de educação superior tem como questionamento o

elevado custo do ensino, que absorve uma parcela considerável do orçamento público,

competindo com outras necessidades sociais, políticas e econômicas. Segundo Ribeiro (2001)

na discussão sobre políticas sociais, uma das questões periodicamente levantadas diz respeito

ao volume, eficiência e eficácia dos gastos sociais.

Na tentativa de avaliar os gastos das IFES, a Secretaria de Educação Superior do

Ministério de Educação (SESu/MEC), em 1994, após todo um desenvolvimento conjunto

entre técnicos do MEC e daquelas instituições, disponibilizou o Sistema de Apuração de

Custos (SAC). Entretanto, a infra-estrutura requerida para gerar a enorme gama de

informações necessárias para alimentar o sistema fez com que apenas algumas universidades

adotassem o modelo.

15

Na época, outros motivos foram apontados como sendo limitadores para utilização do

SAC. Entretanto, o motivo maior da não adesão ao modelo pelas IFES provavelmente tenha

sido o receio em relação às comparações que seriam empreendidas aos resultados apurados, o

que poderiam conduzir a cotejos equivocados. Isso seria extremamente maléfico, uma vez que

cada instituição apresenta especificidades e peculiaridades distintas entre si, o que, por sua

vez, interfere no custo final dos produtos ofertados e, conseqüentemente, montantes de

recursos diferenciados para seu custeio.

O modelo brasileiro de financiamento do ensino superior, em linhas gerais, é

semelhante ao de alguns países europeus, com predominância do setor público na alocação

das dotações orçamentárias para o setor. O governo arca com as despesas de Custeio e Capital

em quase toda sua integralidade, havendo apenas uma ínfima participação do setor privado

em alguns projetos.

1.1 SITUAÇÃO-PROBLEMA

As universidades federais têm o compromisso de direcionar suas ações para atender

às aspirações, demandas e reivindicações da sociedade. Entretanto, o cumprimento desse

papel tem sido alvo de críticas severas por parte dos diversos segmentos que estão ligados

diretamente a essas instituições de ensino ou em seu entorno.

Várias são as razões que impedem as universidades federais brasileiras de terem um

modelo de gestão adequado ao atendimento de seus propósitos. Os problemas abrangem não

só a escassez de recursos financeiros, humanos e materiais, como também a burocracia

administrativa, gerada por legislações retrógradas que não mais deveriam ser aplicadas às

instituições compromissadas com o desenvolvimento cientifico e tecnológico do país.

Entretanto, existem questões outras, como a necessidade de racionalizar os gastos, cuja

exigência básica é aprimorar a capacidade de gerenciamento, através do desenvolvimento de

novas técnicas de gestão e avaliação, o que as universidades tenderam a ignorar no passado.

Outro problema passa, necessariamente, pela capacitação dos gestores, que muitas

vezes desconhecem o processo gerencial público. Existem casos em que docentes, com vasta

16

experiência na carreira e por deterem expressivo conceito junto a seus pares, são conduzidos a

cargo estratégicos nas IFES, não obtendo sucesso como gestor na área administrativa.

Administrar bens públicos requer uma gestão fiscal responsável, ou seja, prioridade no

atendimento ao cidadão, qualidade na aplicação dos recursos públicos, transparência e

democratização da gestão pública. Essas são premissas básicas para uma gestão integrada do

planejamento, orçamento e controle, visando à melhoria da prestação de serviços públicos

para atender às demandas da sociedade, dentro de um enfoque de modernização.

A demanda crescente por vagas nas universidades tem gerado uma crise financeira

nessas instituições, uma vez que os recursos financeiros, quase sempre indisponíveis, não

acompanham proporcionalmente a necessidade de investimentos para ampliação da infra-

estrutura, contratação de docentes e técnicos, aquisição de materiais diversos e equipamentos.

Existe, com isso, a necessidade de uma integração entre o planejamento e orçamento

no âmbito das IFES, para que ocorra uma racionalização mais efetiva da aplicação dos

recursos, a fim de evitar a malversação e ações ineficazes.

Essa integração já ocorre na esfera governamental, através do Plano Plurianual (PPA)

e a Lei Orçamentária Anual (LOA), conforme é demonstrado no capítulo 2 deste trabalho.

Entretanto, não foi detectado nenhum estudo para diagnosticar a integração do planejamento e

orçamento no âmbito das IFES.

1.2 OBJETIVOS

A escassez de recursos orçamentário-financeiros, as novas técnicas e legislações

voltadas para integração do planejamento e do orçamento, e a necessidade de racionalização

dos recursos para uma melhor gestão, suscitaram os objetivos deste trabalho, que foi dividido

conforme itens a seguir:

1.2.1 Geral

Desenvolver um estudo sobre a integração do planejamento e orçamento no processo

de gestão nas Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) com base na percepção dos

gestores das instituições.

17

Essa questão – integração entre o planejamento e o orçamento público nas IFES –

merece ser abordada porque, além dos resultados perseguidos de otimização dos recursos e

efetividade dos dois instrumentos na gestão institucional, deseja-se identificar a abrangência e

reflexos das ações legislativas governamentais no âmbito da gestão das IFES, conforme

percepção dos envolvidos.

1.2.2 Específicos

a) Gerar um conjunto de informações para os gestores das IFES;

b) Ressaltar as questões, na área de planejamento e orçamento, que dificultam o

processo de gestão nas IFES;

c) Verificar os diferentes processos de gestão entre as IFES;

d) Fazer suscitar idéias para modificação dos processos de planejamento e

orçamentação das IFES, com vista a estimular a otimização dos recursos.

1.3 DELIMITAÇÃO

Nesse sentido, o presente estudo tem suas limitações preconizadas pelo próprio título,

ou seja, trata da esfera federal de educação, considerando o período posterior à promulgação

da Constituição Federal de 1988, mostrando a importância do orçamento como instrumento

do planejamento e facilitador da gestão institucional.

É importante esclarecer ainda que, embora este trabalho tenha sido elaborado por um

profissional que vive a problemática da gestão universitária, há mais de 22 anos, relacionada

aos aspectos orçamentários e econômico-financeiros, não tem a intenção de apresentar um rol

de soluções para as inúmeras dificuldades que envolvem a captação, alocação e gestão de

recursos financeiros nas IFES. No entanto, busca levar aos interessados no assunto um

conjunto de dados e informações que contribuam para um melhor conhecimento das

características e funções exercidas pela ferramenta orçamento como instrumento de

planejamento e gestão. E, para tanto, procurará por meio da participação dos gestores das

IFES os dados e informações necessárias ao atendimento dos objetivos da pesquisa.

18

Também se deve acrescentar que o escopo do trabalho limita-se à análise dos aspectos

relativos ao Planejamento e sua interação com o Orçamento, desde sua elaboração e execução,

não considerando, para efeito deste estudo, as formas de controle – internas e externas – da

execução orçamentária.

1.4 QUESTÕES

As questões a serem respondidas pela pesquisa realizada são:

• O processo de planejamento das IFES reflete as reais necessidades das

diversas áreas envolvidas?

• O planejamento dos recursos orçamentários é participativo, desde a sua

elaboração até a sua execução?

• É possível otimizar a aplicação dos recursos orçamentários mediante

um planejamento participativo?

• Os gestores das IFES percebem o orçamento como um instrumento

adequado para o planejamento?

1.5 JUSTIFICATIVA

A despeito dos vários motivos para justificar a existência das universidades públicas,

sua principal função, atualmente, é promover a formação de um cidadão imbuído de valores

éticos e com competência técnica, para que possa contribuir para o desenvolvimento

econômico e social do país de forma sustentável.

Como se pode depreender, a universidade pública é uma organização social prestadora

de serviços e deverá, para tanto, ter o seu objetivo maior voltado para o desenvolvimento de

produtos que garantam a plena satisfação dos seus clientes. Essa atuação, entretanto, tem sido

objeto de críticas constantes dos diversos atores que participam do ambiente das

universidades federais.

19

Com um nível de exigência cada vez maior por parte dos alunos, seus familiares,

empresas, contribuintes e Governo, a universidade pública tem seu prestígio abalado à medida

que os recursos financeiros, necessários para sua manutenção e investimento, se tornam

escassos.

Esse problema não deve ser encarado apenas como fato depreciativo, mas considerado

como estímulo aos gestores, uma vez que essa deficiência reforça a necessidade e a

possibilidade de melhoria dos serviços prestados pelas IFES, por meio de um melhor

aproveitamento dos recursos disponíveis. Considerando essa verossimilhança, necessário se

faz arraigar estratégias que funcionem nesse ambiente. As ações implantadas pelas

universidades federais devem estar voltadas para o atendimento dos objetivos propostos, bem

como para o resultado esperado pelos clientes. Além disso, o plano de desenvolvimento,

resultado dessas ações a serem implantadas, deve encontrar respaldo em toda a comunidade

interna e ter fulcro nas reais possibilidades de realização, congregando informações precisas

sobre a gestão universitária.

Consoante essas questões já serem bastante conhecidas e discutidas, a gestão das

universidades federais brasileiras tem se comportado de maneira bastante conservadora,

voltada quase que exclusivamente, ao longo de anos, para o controle dos recursos. A

eficiência das gestões tem sido medida por indicadores, os quais, usados isoladamente, não

têm conseguido demonstrar efetivamente a realidade administrativa dessas instituições, pois,

criados pelos tecnocratas do Governo, não consideram as especificidades, as peculiaridades, a

dinâmica e a realidades regionais de cada IFES, além da qualidade duvidosa desses

indicadores.

As IFES têm tido enormes dificuldades para sua gestão, destacando-se a escassez de

recursos, a rigidez da estrutura organizacional, o conservadorismo excessivo por parte de

servidores retrógrados, resistentes à modernização e temerosos com a possível perda do seu

ilusório domínio sobre determinada área administrativa. Acrescente-se ainda o fato de, por

contarem para sua manutenção e desenvolvimento com recursos públicos, estarem sob o

domínio das Leis e, conseqüentemente, terem que se submeter às regras de controle ditadas

pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

20

A autonomia universitária é muito restrita, dificultando a criação de ações voltadas

para racionalização dos recursos. O que não torna fator impeditivo para a criação de novos

mecanismos para otimização desses recursos. Descartando a burocracia institucionalizada,

aquela considerada legal, sob a ótica imposta pelas legislações e regras implementadas pelos

órgãos de controle governamentais, existe um outro componente ainda mais nocivo às IFES,

que é a presença de dirigentes com inabilidade nata para gestor, cuja gestão resume-se,

exclusivamente, a exigir o cumprimento, a qualquer custo, das normas e regras estabelecidas

e, em outras situações, a criar novas normas e procedimentos, contribuindo assim para

atravancar ainda mais os processos.

Tem-se percebido um esforço para mudança na administração das universidades

públicas, a fim de torná-las instituições mais modernas, eficientes e competitivas, como uma

decorrência da intensa competição em termos de acesso aos recursos alocados à educação

superior. Esforços conjugados entre diversos organismos, tais como Secretaria de Educação

Superior (SESu/MEC), Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de

Ensino Superior (ANDIFES) e Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração

(FORPLAD), têm demonstrado esse espírito renovador, que dá novos ares à administração

universitária, exigindo das instituições de ensino superior um acompanhamento mais austero

de suas finanças, voltado para economicidade, porém com um viés para qualidade e

produtividade.

Essa questão – integração entre o planejamento e o orçamento público nas IFES –

merece ser abordada porque, além dos resultados perseguidos de otimização dos recursos e

efetividade dos dois instrumentos na gestão institucional, deseja-se identificar a abrangência e

reflexos das ações legislativas governamentais no âmbito da gestão das IFES, conforme

percepção dos envolvidos.

1.6 ESTRUTURA DO TRABALHO

Este trabalho está organizado em 5 capítulos, obedecendo a lógica utilizada em

pesquisas científicas e dispostos conforme a seguir:

21

O Capitulo 1 – INTRODUÇÃO – visa fornecer uma visão geral do tema a ser

abordado, apresenta a formulação do problema, tema e delimitações, questões, objetivos,

justificativas e a estrutura do trabalho;

O Capítulo 2 – BASE CONCEITUAL – A partir dos históricos e conceitos sobre

Planejamento, busca explicar como, através do funcionamento do planejamento público, o

Orçamento surge como um instrumento de gestão e controle. Neste capítulo serão

apresentados: a evolução histórica, os conceitos e formas de planejamento público. Em

seguida, evidentemente, se faz necessário um entendimento do que seja o orçamento, para que

se possa compreendê-lo como um verdadeiro instrumento de planejamento e gerenciamento.

Assim, o seu embasamento histórico teórico, bem como sua metodologia, também estão

contempladas. Ainda neste capítulo serão abordados os tópicos relativos ao Planejamento e

Orçamento nas IFES, buscando-se, de forma sintética, caracterizar e situar as universidades

públicas no contexto sócio-econômico nacional, e, ainda, apresentar as formas de

planejamento, orçamento e controle nessas instituições;

O Capítulo 3 – METODOLOGIA DE PESQUISA – Aborda as questões

metodológicas do estudo, ou seja, discute os conceitos e procedimentos científicos como

ferramenta de desenvolvimento da pesquisa, em especial os tópicos referentes à classificação

e tipo de tais procedimentos, bem como as técnicas utilizadas para a coleta e tratamentos dos

dados coletados.

O Capítulo 4 – ESTUDO DE CASO – apresenta por meio de um estudo de

caso múltiplo os dados gerais das unidades de pesquisa – as Universidades Federais, sendo

conduzidas entrevistas por meio de questionários fechados a serem respondidos pelos gestores

responsáveis pelo orçamento da organização visando efetuar-se uma análise crítica e

qualitativa sobre o tema levantado.

O Capítulo 5 – CONCLUSÕES – apresenta os resultados obtidos na pesquisa, as

conclusões em relação aos objetivos propostos e as sugestões para futuros trabalhos.

22

B I

B L

I O

G R

A F

I A

CAPÍTULO 1 INTRODUÇÃO

CAPÍTULO 2 BASE

CONCEITUAL

CAPÍTULO 5 CONCLUSÕES

Situação ProblemaObjetivo Delimitação Questões Justificativas Estrutura do trabalho

PlanejamentoOrçamento Público Orçamento nas IFES Princípios orçamentários

CAPÍTULO 3 METODOLOGA DE PESQUISA

CAPÍTULO 4 ESTUDO DE

CASO

Classificação da pesquisa Procedimentos da pesquisa Coleta e Tratamento dos dados Estrutura da Pesquisa

Delimitações Coleta de Dados Tabulação dos Dados

Considerações FinaisSugestões para trabalhos futuros

Figura 1 – Modelo gráfico de desenvolvimento da dissertação. Fonte: Elaborado pelo autor

23

2 BASE CONCEITUAL

O presente capítulo cuida do planejamento público, do seu histórico e

desenvolvimento, com o propósito de criar um embasamento que possibilite a compreensão

do tema principal do estudo, qual seja o Orçamento Público.

2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Maslow (1975) procurou identificar, através de seus estudos, o que motiva, direciona e

sustenta o comportamento humano. Ele elaborou uma hierarquia de necessidades humanas

baseadas em dois agrupamentos: deficiência e crescimento. As necessidades de deficiência

são as fisiológicas, de segurança, de afeto e de estima, enquanto que as de crescimento são

aquelas relacionadas ao autodesenvolvimento e auto-realização do ser humano.

Para ele, tais necessidades apresentam-se numa hierarquia de importância e premência,

conforme ilustrado na Figura 2, a seguir:

Necessidades de auto-realização

Necessidades de estima

Necessidades de amor/sociais Necessidades de segurança

Necessidades fisiológicas

Figura 2 - Hierarquia das necessidades – pirâmide motivacional Fonte: Adaptado de Chiavenato, 1994. p. 170

As necessidades fisiológicas se referem às necessidades biológicas dos indivíduos,

como a fome, a sede, o sono. São as mais prementes, dominando a direção do comportamento

do ser humano quando este se encontra insatisfeito, conforme consigna este autor:

Se todas as necessidades estão insatisfeitas e o organismo é dominado pelas necessidades fisiológicas, quaisquer outras poderão tornar-se inexistentes ou latentes. Podemos então caracterizar o organismo como simplesmente faminto, pois a consciência fica quase inteiramente dominada pela fome. Todas as capacidades do organismo servirão para satisfazer a fome. (MASLOW, 1975, p.342).

24

Assim, uma pessoa dominada por tal necessidade tende a perceber apenas os estímulos

que visam a satisfazê-la, ficando sua visão de presente e futuro, portanto, limitada e

determinada por tal necessidade.

Maslow ressalta que é impossível para uma pessoa que não tenha suas necessidades

fisiológicas razoavelmente satisfeitas pensar em conceitos e sentimentos como a liberdade, o

amor, os sentimentos humanitários, o respeito etc.

As necessidades surgem na medida em que outras estão razoavelmente satisfeitas e,

assim, sucessivamente vão se sobrepondo à medida que as fisiológicas sejam satisfeitas.

Entretanto, os recursos materiais e os serviços não são suficientes para atender toda a gama de

necessidade demandada pela sociedade.

Somente porque os recursos são escassos e face às amplas e variadas necessidades que

devem atender, é que se justifica a preocupação de utilizá-los de forma racional e eficiente.

Para tanto surgiu dentro do meio acadêmico, mais especificamente dentro da área de ciências

sociais, uma ciência que se ocupa da administração dos recursos escassos. O princípio da

escassez é o fundamento principal da ciência econômica.

Alguns cientistas entendem que a economia propriamente dita diz respeito tão somente

ao estudo de como se produzem e se distribuem os bens e serviços dentro do sistema

econômico.

Nos países subdesenvolvidos, o estudo da ciência econômica, antes de constituir

simples preocupação acadêmica, tem por objetivo precípuo desenvolver instrumentos de

análise que facilitem a identificação das demandas da sociedade e possibilitem o uso racional

dos recursos disponíveis, de forma a produzir bem-estar social e acelerar o processo de

desenvolvimento do país considerado.

Samuelson (1977) afirma que qualquer sociedade, seja ela muito ou pouco

desenvolvida, vive três dilemas permanentes, fundamentais e interdependentes:

• O que produzir? Ou seja, quais os bens e serviços que devem ser

produzidos e oferecidos?

25

• Como produzir? Isto é, por quem, com que recursos, com que

tecnologias serão produzidas?

• Para quem produzir? Quem irá usufruir os bens produzidos e obter os

benefícios dos serviços oferecidos?

O que produzir, como e para quem não constituiriam problema se os recursos não

fossem escassos. Produzir uma quantidade infinita de cada produto, ou se as necessidades

humanas estivessem plenamente satisfeitas, não seria problema ou não faria diferença

produzir uma quantidade excessiva de qualquer produto. Não haveria nenhum problema se o

trabalho e a matéria-prima fossem combinados de forma descabida, insensata ou sem

controle.

A idéia de se planejar surgiu da necessidade de se compatibilizar os objetivos

econômicos aos objetivos sociais, dadas as imperfeições reguladoras do sistema de mercado.

Se o mercado funcionasse perfeitamente, não haveria razão para existência da política

econômica, tampouco a necessidade de se planejar.

É nesse sentido que surge o planejamento, com seus instrumentos de gestão pública e

privada, visando a aumentar a eficiência, a eficácia e o controle nas decisões dos gestores

institucionais, na busca pela compatibilização otimizada dos recursos escassos com as

demandas sociais.

2.2 CONCEITOS E OBJETIVOS DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO

Segundo Drucker (1981), o planejamento não diz respeito a decisões futuras, mas às

implicações futuras de decisões presentes. Qualquer atividade humana realizada sem

qualquer tipo de preparo, é uma atividade aleatória que conduz, em geral, o indivíduo e as

organizações a destinos não esperados, altamente emocionantes e, via de regra, a situações

piores que aquelas anteriormente existentes.

Portanto, deve-se considerar que o planejamento é condição básica para o sucesso de

qualquer trabalho que procure a melhoria da qualidade. Esse planejamento deve ser feito nas

26

diversas etapas da cadeia de fornecimento de um produto ou serviço, isto é, desde a pesquisa

de mercado, o projeto, o fornecedor até a loja que fornece este item ao consumidor ou cliente.

Para Newman (1981), o planejamento pode ser definido como um processo que nos

permite prever e avaliar cursos de ação futuros ou alternativos, com vista à tomada de

decisões mais adequadas e racionais.

Amato (1971) considera planejamento a formulação sistemática de um conjunto de

decisões, devidamente integrado, que expressa os propósitos de uma empresa e condiciona os

meios de alcançá-los.

O planejamento é um curso de ação programado, visando ao atendimento de um

objetivo. Planejar não é só declarar o que queremos que aconteça amanhã. Planejar é definir,

com os meios que se têm, os caminhos a serem seguidos de acordo com a direção traçada para

atingir a ação. No serviço público, estas ações são os programas que o governo desenvolve.

As intervenções governamentais têm crescido de forma significativa nos últimos anos,

com vista a atender as expectativas crescentes da comunidade, no sentido de uma busca

permanente por novos padrões de vida e bem-estar de toda a sociedade.

Segundo Holanda (1968) as razões que levaram o governo a interpor a sua autoridade,

de forma significativa, no processo de planejamento econômico nacional foram:

• A conscientização de que o sistema de preços é incapaz de provocar, em países

subdesenvolvidos, as transformações estruturais necessárias, para que a

economia ingresse em um patamar superior de crescimento auto-sustentado,

em ritmo compatível com as exigências e aspirações da sociedade.

• A constatação da fragilidade do setor empresarial privado (falta de iniciativa,

espírito comercial etc) que criam imperfeições de mercado, sob a forma de

monopólios e oligopólios, o que restringem ou eliminam as vantagens do

sistema competitivo.

27

• Problemas estruturais que geram desigualdade na distribuição de renda, entre

pessoas e regiões, e são responsáveis pela insuficiente taxa de formação de

poupanças.

Matus (1997) chama atenção para a importância que o administrador que planeja deve

dar para a investigação da realidade, para conhecê-la, de modo que os resultados advindos

dessa investigação produzam respostas que vai conduzir o processo de planejamento.

Em todas as organizações existe um mínimo de planejamento ou um conjunto de

indicações gerais que orientam as políticas e as decisões de investimento. Nesse sentido, as

organizações, para conduzir suas ações, não dependem necessariamente do governo central,

ainda que seja ele o ator mais poderoso.

A partir daí, começa a existir a necessidade do administrador público adotar uma ação

coordenada que busque “coerência global” dentre as ações praticadas isoladamente pelos

diversos atores sociais (administrador público, técnico-administrativo, universidades, entre

outros), na tentativa de conduzir o sistema social aos objetivos traçados.

Matus (1997, p. 570) define o ator social como "uma personalidade, uma organização

ou agrupamento humano que, de forma estável ou transitória, tem capacidade de acumular

força, desenvolver interesses e necessidades e atuar produzindo fatos na situação".

Em vista disso, o planejamento não é apenas um trabalho periódico, ou um plano para

um determinado número de anos, mas um processo contínuo, que requer um sistema de

controle para fazerem-se adaptações e correções freqüentes, levando-se em consideração

todas as modificações com relação ao que foi previsto inicialmente, bem como a necessidade

de informação para incorporar das novas práticas de gestão que vão surgindo durante o

processo.

Mintzberg (1995) afirma que existem dois tipos de sistema de planejamento e

controle: sistema de controle de desempenho e sistema de planejamento para a ação. Este está

voltado para as atividades que irão ocorrer, enquanto o primeiro focaliza as atividades que já

ocorreram, a fim de avaliá-las quanto ao desempenho. A finalidade de um plano é especificar

28

um resultado desejado – um padrão – em algum tempo futuro. E a finalidade do controle é

avaliar se tal padrão foi ou não alcançado.

O planejamento para ação proporciona os métodos por meio dos quais as decisões

não-rotineiras podem ser formuladas e implementadas, uma vez que a organização, em suas

atividades, normalmente é estruturada em termos de atividades similares (organização

funcional). É o sistema que permite à organização, a partir das informações a respeito das

atividades organizacionais providas pelo controle de desempenho e pela avaliação da

ambiência, alterar a estratégia em voga (MINTZBERG, 1995).

Uma outra distinção entre o planejamento e o controle é o sentido do fluxo de

informações: no planejamento para a ação, o fluxo é descendente, isto é, da direção para os

setores operacionais. Inicia-se com o planejamento estratégico, que estabelece os planos

estratégicos. Estes são desdobrados em programas, que originam especificações para as

atividades, que são os objetos finais do planejamento.

O controle de desempenho é interativo o fluxo de informações é descendente e

ascendente e possui o seu início no estabelecimento dos objetos da organização. O objeto

final também é a atividade, que é avaliada quanto ao seu resultado.

O estudo do tema sistemas de planejamento e controle remete a Anthony (1965), que

apresenta uma distinção entre sistema e processo, que pode ser compreendida mediante a

diferenciação existente entre a anatomia e a fisiologia. A primeira estuda as estruturas que

compõem um determinado ser vivo, enquanto a última trata do seu funcionamento, isto é, dos

processos que nele se desenvolvem por meio de sua estrutura. Analogamente, na teoria

administrativa, ao se falar sobre sistema, aponta-se para a estrutura organizacional; ao se falar

em processo, para o funcionamento da estrutura, de sua gestão.

Segundo a categorização de Anthony (1965), uma atividade administrativa pertence,

necessariamente, a um dos três processos administrativos básicos: planejamento estratégico,

controle gerencial e controle operacional. O planejamento estratégico cuida da tomada de

decisão quanto aos objetivos estratégicos (estabelecimento e modificação) da organização e

quanto aos recursos necessários para atendê-los, assim como trata dos princípios e valores

básicos que orientam estes processos decisórios; o controle gerencial visa a assegurar que os

29

recursos organizacionais, ao serem empregados no alcance dos objetivos estabelecidos, sejam

utilizados da melhor maneira possível; o controle operacional tem por finalidade certificar que

as tarefas sejam executadas em conformidade com os padrões previamente estabelecidos.

Por outro lado, as atividades de planejamento e de controle não possuem limites

claros. São interdependentes e estão presentes em todos esses três processos administrativos.

Para se compreender a natureza das atividades executadas em cada processo desta

tipologia, faz-se necessário explorar o conceito de estratégia utilizado por Anthony (1965 p.

31): “estratégias são cursos de ação que a organização adota como meio para alcançar os seus

objetivos”. Neste sentido, o autor diferencia os termos metas e objetivos. O primeiro traduz os

objetivos amplos da organização, a sua razão de ser, a sua missão organizacional; o segundo

termo indica os objetivos intermediários planejados e programados para possibilitar o alcance

dos primeiros.

Para Mintzberg & Quinn (2001), “estratégia é o padrão ou plano que integra as

principais metas, políticas e seqüências de ações de uma organização”. Uma estratégia bem

formulada ajuda a ordenar e alocar os recursos de uma organização para uma nova postura

singular e viável, com base em suas competências e deficiências internas relativas, mudanças

no ambiente antecipadas e providências contingentes realizadas por oponentes inteligentes.

Para esses os autores, as estratégias podem ser encaradas como afirmações a priori

para orientar providências ou resultados, a posteriori de um comportamento decisório real. As

estratégias formais bem sucedidas contêm três elementos essenciais:

• As metas ou objetivos mais importantes a serem atingidos;

• As políticas mais significativas orientando ou limitando as ações;

• As principais providências seqüenciais que devem atingir as metas definidas

dentro dos limites estabelecidos.

O processo de planejamento estratégico, na verdade, é mais do que tratar de

formulação de estratégias, ele cuida ainda da revisão de estratégias, posto que os objetos

gerais normalmente mantêm-se inalterados por um longo período de tempo; no entanto, há

modificações nos meios empregados para alcançá-los, em função de alterações na ambiência

30

interna e externa da organização. Daí resulta a principal diferença entre o processo de

planejamento estratégico e controle gerencial: este é sistemático, enquanto o primeiro é

assistemático, originado por mudanças no ambiente de organização. Saliente-se que não basta

a ocorrência de mudanças é necessário que o processo de planejamento estratégico seja capaz

de percebê-las e avaliá-las (ANTHONY, 1965).

O estudo do controle gerencial deve ser abordado em termos de estrutura e processo.

Por meio da estrutura analisa-se o desenho organizacional, isto é, como são estabelecidas as

ligações para a troca de informações entre as unidades componentes da organização. O

processo de controle gerencial focaliza o uso que os gerentes fazem da informação, de forma

a permitir a avaliação da estratégia corrente da organização. Logo, a estrutura delineia o fluxo

de informações; o processo é o conjunto das ações adotadas com base neste fluxo

(ANTHONY, 1965).

O controle gerencial é influenciado pelo ambiente no qual está inserido. A

ambiência externa, a estrutura da organização, a sua cultura, as regras e os regulamentos

internos modelam o processo de controle gerencial, provendo as informações necessárias à

gestão das atividades e projetos da empresa (ANTHONY, 1965).

A divisão do controle gerencial em controle de atividades e controle de

projetos possui como distinção básica o fator tempo. Neste último, as fases desenvolvem-se

durante o período de duração do projeto, enquanto que no de controle de atividades as fases

sucedem-se, ciclicamente, ao longo da vida da organização (ANTHONY, 1965).

Segundo Anthony (1965), projeto é um conjunto de atividades cujo propósito é atingir

um determinado resultado que possui importância suficiente para ser de interesse da gerência,

diferenciando-se das atividades rotineiras nos seguintes aspectos:

• As atividades rotineiras contribuem para vários objetivos, enquanto que

os projetos visam, normalmente, ao alcance de um único objetivo;

• O controle de atividades avalia o desempenho em um dado período de

tempo, enquanto o controle de projeto possui foco no próprio projeto;

31

• O controle de atividades normalmente desenvolve indicadores de

desempenho mais confiáveis;

• O planejamento das atividades tende a ser mais estável, enquanto que

os planos relativos a projetos modificam-se freqüente e rapidamente,

uma vez que são mais sensíveis a variações ambientais.

• Os recursos para desenvolver um projeto são originados de vários

centros de responsabilidade.

Um elemento essencial para o controle gerencial é o centro de responsabilidade, que é

uma unidade básica da organização, cuja responsabilidade é atribuída a um determinado

gerente. De acordo com o tipo de operações desenvolvidas na unidade, os centros podem ser:

de despesa, de receita, de rentabilidade e de investimento.

Anthony (1965) relata que teve dúvidas em relação a que processo administrativo

pertenceria a fase de programação: se no processo de planejamento estratégico ou no de

controle gerencial. Posteriormente, afirma que, efetivamente, a fase de programação pertence

ao processo de controle gerencial. A programação não se confunde com o planejamento

estratégico. Este é responsável por estabelecer e revisar os objetivos da organização e ainda

desenvolver as estratégias necessárias para alcançá-los. O controle gerencial é o processo por

meio do qual a gerência assegura que os componentes da organização cumpram a estratégia

planejada, enquanto a programação tem por finalidade decidir quais programas serão

implementados e o nível de recursos alocados a cada programa. A programação não

estabelece os objetivos da organização, embora na prática ambos envolvam atividades de

planejamento. Estudos originados na fase de programação influenciam o planejamento

estratégico, modificando os objetivos. Outro ponto a ser considerado é a sistematicidade da

programação, com procedimentos preestabelecidos, enquanto o planejamento estratégico deve

ser crítico e inovador.

A orçamentação é a fase posterior à programação, envolvendo a transposição dos

programas em atividades a serem executadas pelos centros de responsabilidade. É

essencialmente um processo de negociação, em que os gerentes responsáveis pelos centros de

responsabilidade discutem qual o nível de recursos necessários para as atividades a serem

32

desenvolvidas e quais os produtos a serem gerados, discussão esta delimitada pela estrutura

programática da organização (ANTHONY, 1965).

O orçamento constitui o detalhamento da programação e é um plano expresso

em termos monetários. Como um de seus objetivos é buscar a coordenação entre as atividades

da organização, é necessário que o planejamento dos recursos e do output seja elaborado de

forma unificada. A semântica dos programas não oferece uma base para agregação das

atividades organizacionais. O orçamento oferece um padrão uniforme, que pode ser entendido

por toda a organização, bem como propicia o estabelecimento de indicadores de desempenho.

Neste sentido, o orçamento é o principal instrumento de integração da organização. Há

organizações que sobrevivem sem se dedicarem ao processo de planejamento estratégico,

porém não há organização que prescinda do controle gerencial, em especial do orçamento

como plano direcionador das atividades (ANTHONY, 1965).

Outra questão conexa à diferenciação existente entre programação e

orçamentação é a primeira ter seu foco sobre os outputs, sobre os produtos resultantes da

execução das atividades organizacionais, enquanto a orçamentação, uma vez que é baseada

nos centros de responsabilidade, possui o foco na própria execução das atividades, isto é, nas

funções desempenhadas em cada centro. A programação visa ao resultado da atividade,

enquanto a orçamentação cuida do desenvolvimento da atividade (ANTHONY, 1965).

Em razão disto, a expressão execução orçamentária é incorreta, posto que a

organização objetiva alcançar o estabelecido na programação e não se adequar às

especificações e aos limites estabelecidos no orçamento. Portanto, o mais correto é o termo

execução programática.

A avaliação é a fase final do processo de controle gerencial. Nesta fase, o esforço

gerencial é mensurado e avaliado, propiciando informações necessárias à reavaliação da

estratégia corrente, considerando-se o desempenho das unidades componentes da organização,

a conformação das ações com o orçamento estipulado e o alcance da programação.

Os três processos administrativos não se confundem com o controle contábil.

Aqueles possuem uma conotação positiva, pois visam, diretamente, a contribuir para o

alcance dos objetivos da organização; o controle contábil, ao contrário, possui uma conotação

33

negativa, uma vez que sua função é a de “salvaguardar os ativos e checar a propriedade e a

confiabilidade dos dados contábeis a serem utilizados nos relatórios financeiros anuais”. Visa

a minimizar a ocorrência de erros (ações involuntárias) e irregularidades (ações voluntárias)

que são realizadas em desacordo com a autorização da gerência. Por meio do controle

contábil, consegue-se o controle sobre os recursos, bens, instrumentos e maquinário da

organização (ANTHONY, 1965).

2.3 HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO PÚBLICO NO BRASIL

Há mais de trinta anos, o tema planejamento tem sido relegado no Brasil. A partir dos

meados dos anos 70, com as sucessivas crises associadas ao processo inflacionário em que o

país esteve submetido, o planejamento esteve direcionado exclusivamente para atender às

políticas de estabilização econômicas (planejamento econômico).

Segundo Robock (1977), o mérito da evolução brasileira do planejamento econômico

foi o reconhecimento real, embora não explícito, de que o país não estava preparado, em

termos de recursos técnicos, de pessoal e institucionais, para “correr antes de saber andar”.

A economia nacional conviveu com estratégias desenvolvimentistas, amplamente

divulgadas na literatura econômica, durante esses trinta últimos anos. Contudo, os esforços

foram sempre concentrados nos objetivos de tentar frear a inflação, controlar as contas

públicas e a divida externa.

O Brasil é um país que, desde a década de 40, vem adotando o planejamento como

alavanca para o desenvolvimento nacional e para gerenciar os projetos dos vários ministérios.

O primeiro ensaio de planejamento econômico no país data de 1948, no governo Eurico

Gaspar Dutra e foi denominado o Plano SALTE, por dar prioridade a quatro áreas: Saúde,

Alimentação, Transporte e Energia.

Em 1951, no governo Getúlio Vargas, a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos serviu

para a tomada de consciência relativa aos problemas econômicos nacionais. Por suas

conclusões é que se criaram o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), em

1952, para fomentar o desenvolvimento de setores básicos da economia brasileira e o

Conselho de Desenvolvimento para Coordenação Econômico-Financeira, em 1956.

34

No governo Juscelino Kubitscheck, em 1956, foi lançado o Plano de Metas que

representou o primeiro plano para desenvolvimento global do país a tentar se submeter à

supervisão sistemática do poder público.

O Brasil já dispunha, até os meados dos anos 60, de uma experiência de planejamento

relativamente variada, que, no entanto, não pôde ser aproveitada em toda a sua plenitude para

alavancar o desenvolvimento nacional, pela ausência de coordenação, descontinuidade e

ineficiência operacional dos seus planos de desenvolvimento.

Em pouco tempo os governantes se dão conta de que planejar é um processo que vai

além de elaborar planos. Até 1964 também se planejava, mas sem que houvesse nas

instituições estruturas técnico-administrativas com incumbência para tanto.

O planejamento governamental ganha formalização e institucionalidade durante o

período em que o país esteve sob a governança de militares que, por formação, valorizam o

planejamento e a estratégia. A criação do Ministério do Planejamento (Miniplan) foi um

marco histórico político-administrativo, juntamente com o Instituto de Pesquisa Econômica

Aplicada (IPEA), criado para ser o braço técnico-operacional do Miniplan.

A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, instituiu Normas Gerais de Direito Financeiro

para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios

e do Distrito Federal.

Em 1967, a reforma operada pelo Decreto-Lei nº 200 constitui uma nova era na

administração pública nacional, podendo ser considerada como o primeiro momento da

administração gerencial no Brasil. Fica instituído como princípios de racionalidade

administrativa, o planejamento e o orçamento.

A partir daí, beneficiado pelo crescimento econômico acelerado, pelo grande afluxo de

capitais externos e pela substituição das importações, fase que ficou conhecida como “milagre

brasileiro”, teve início o ciclo dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND).

35

No período de 1972 a 1979, durante os governos de Emílio Médici e Ernesto Geisel,

os PND´s enfatizaram o investimento nas indústrias de base e a busca da autonomia em

insumos básicos.

A auto-suficiência energética era também uma preocupação evidente naquele período.

Estímulo à pesquisa e à prospecção do petróleo, a criação do programa nuclear e do programa

do álcool e a construção de hidrelétricas foram consideradas ações prioritárias por aqueles

governos.

Entretanto, em 1979, a crise mundial do petróleo promove um grande declínio do

desempenho econômico nacional. Começa um período de inflação descontrolada, o que torna

o planejamento governamental profundamente esvaziado, tornando os planos documentos

meramente formais.

Com o advento da promulgação da Constituição Federal (CF) em outubro de 1988, o

planejamento governamental foi alterado profundamente. Foi instituído o Plano Plurianual

(PPA) como principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. A

Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) foi delimitada para fazer a articulação e ajustamento

conjuntural do PPA com o Orçamento.

O planejamento econômico se manteve presente desde o início do processo de

industrialização até os dias de hoje, o mesmo não ocorrendo com o planejamento social,

muito embora, os governantes soubessem da sua importância. Precisou ficar estabelecido na

CF de 1998, no artigo 21, que “compete à União elaborar e executar planos nacionais e

regionais de ordenação de território e de desenvolvimento econômico e social”. A lei

estabelece as diretrizes e bases para o planejamento nacional equilibrado.

O PPA deve estabelecer (CF, Art165, § 1º) “de forma regionalizada, as diretrizes, os

objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras

delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

Fica estabelecido que a LDO (CF, Art165, § 2º):

[...] compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação

36

tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Com o objetivo de levar a cabo as ações priorizadas por um determinado governo, o

PPA tem sua vigência iniciada no segundo ano de mandato presidencial e finda no primeiro

ano do mandato seguinte.

Num contexto histórico de hiperinflação, o primeiro PPA, para o período de 1991-

1995, foi elaborado com o objetivo principal de cumprir a exigência constitucional. O Brasil

experimentou, ao final de 1993, uma inflação de 2.500% e nenhum planejamento resiste a

uma inflação desse porte.

A partir de 1994, a harmonia entre a condução das políticas de regulação

macroeconômicas e o atendimento das demandas sociais tornou-se o principal desafio do

governo. Foi editado o Plano Real que trouxe a estabilidade econômica, viabilizando a

retomada do planejamento governamental em novas bases.

Atualmente, o governo utiliza técnicas de planejamento e programação de ações que

são condensados no chamado Sistema de Planejamento Integrado, que busca analisar a

situação atual para identificar as ações ou alterações a serem desenvolvidas para atingir a

situação desejada.

O sistema de Planejamento Integrado busca, por meio da escolha de alternativas

prioritárias, o melhor emprego dos meios disponíveis para minimizar os problemas

econômicos e sociais existentes. No Brasil, este sistema também é conhecido como processo

de Planejamento-Orçamento.

2.4 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NO GOVERNO FEDERAL

O Governo Federal, em outubro de 1998, alterou profundamente os conceitos e a

metodologia para elaboração do seu planejamento e orçamentos públicos. As mudanças foram

de diversas ordens e recaíram sobre os processos de trabalho, os modelos gerenciais, as

estruturas organizacionais, os sistemas de informações e os controles da Administração

Pública. Para que as mudanças não se restringissem apenas aos aspectos formais, mantendo

37

intocados os conteúdos e as mesmas práticas já ultrapassadas, foi implantado um sistema de

monitoramento e avaliação permanente.

A implantação desses sistemas de monitoramento foi um dos diferenciais na

implantação do PPA. Na história recente do planejamento em nosso país, as boas práticas e

idéias muitas vezes não se afirmam, as reformas não vingam e as leis não “pegam” porque

detalhes são esquecidos, sejam eles conceituais, processuais ou culturais.

As LDO e os orçamentos têm que ser compatíveis com o que dispõe o PPA, assim

como todos os programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição ou

quaisquer outros que sejam instituídos. Ou seja, o PPA é implantado com um evidente caráter

coordenador das ações governamentais e com o poder de subordinar todas as iniciativas aos

seus propósitos.

Nenhum investimento poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA ou sem lei que

autorize sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade fiscal, conforme Lei

Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas

voltadas para a responsabilidade na gestão dos recursos orçamentários e financeiros e dá

outras providências. As emendas parlamentares à LDO e ao orçamento têm que ser

compatíveis com o PPA para que sofram apreciação por parte da comissão mista permanente

do Congresso Nacional.

Vinte anos (1964-1984) de autoritarismo e economicismo experimentados durante o

regime militar deixaram marcas profundas e influenciaram fortemente as visões sobre o

planejamento por parte dos intelectuais, técnicos e políticos. Trabalhando, ainda, em ambiente

de crise econômica e desequilíbrio das contas públicas e sob forte pressão de reivindicações

populares até então reprimidas, a Constituinte não consegue superar a concepção normativa e

reducionista do planejamento governamental deixada como herança pelo regime militar e seus

tecnocratas.

Entretanto, um certo ar de modernidade foi dado ao planejamento com a

institucionalização do PPA, que busca criar um instrumento que explicite as intenções do

governo, que dê coerência às ações de longo e médio prazo e que organize as intervenções

parlamentares nos orçamentos. O diferencial maior em relação aos processos implementados

38

no passado, é a preocupação em criar condições para o exercício regular da avaliação e do

controle das ações e das despesas públicas.

Para tanto, fica determinado na CF que:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: [...]

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;...e [...]

Art. 74. Os Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma

integrada, sistemas de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; dos orçamentos da União.

A partir da promulgação da Constituição, em outubro de 1988, o Congresso Nacional

começa a reaver seu poder, que durante o regime militar ficou bastante reduzido. Os PND’s

produzidos durante o regime militar não eram submetidos à apreciação dos parlamentares e os

orçamentos tinham apenas uma tramitação fictícia, pois não podiam ser alterados na sua

essência, o mesmo ocorrendo com a prestação de contas do Poder Executivo.

Com o PPA, a intenção, portanto, é para que os três poderes informem suas

prioridades, fixe seus objetivos com clareza e especifiquem quais as suas intenções de gastos

e investimentos. Isso para fazer frente à política que imperava até aquele momento, de planos

econômicos (os chamados “pacotes”), sem autorização previa do Congresso, principalmente

aqueles de natureza tributária, que a cada final de exercício surgiam para suplantar as crises

de financiamento do gasto público.

A hiperinflação, a qual a economia brasileira esteve submetida durante o regime

militar, tirava rapidamente o valor de compra das dotações orçamentárias, tornando-as

39

ilusórias, e os excessos nominais de arrecadação serviam para dar conformidade a outros

orçamentos sobre os quais os parlamentares não tinham ingerência.

Com a retomada da democratização, surgiu um imenso volume de demandas sociais

sufocadas durante o período de repressão, que o Congresso Nacional entendeu ser importante

fazer constar dos planos, programas e orçamentos do governo.

O sistema de planejamento normativo, que teve a primazia absoluta como instrumento

de planejamento governamental no terceiro quarto do século XX, pela sua própria natureza

extemporânea, obteve êxito por ter sido implementado junto a uma sociedade menos

complexa e contida, social e politicamente, fruto do regime autoritário vigente.

Essa atmosfera criada pelos dirigentes militares foi favorável à condução do projeto de

modernização conservadora da economia nacional, que levou o país a concluir a sua 2ª

Revolução Industrial, sem, contudo, garantir bases para sustentabilidade econômico-

financeiro, e competitividade para a indústria fazer frente aos mercados concorrentes.

Os dirigentes políticos naquele período consideravam o planejamento apenas uma

técnica para racionalizar a aplicação exclusiva de recursos econômicos, considerados, por

eles, como sendo o único recurso necessário no processo de gestão governamental.

Os recursos políticos, organizacionais, estruturais, educacionais e de informática,

dentre muitos outros necessários á condução, presumivelmente condizente, de uma sociedade

multidimensional e homogênea, foram ignorados ou relegados a um plano secundário.

Mesmo com todo o processo renovador pós-regime ditatorial, com a política ganhando

maior importância, com o veloz processo de mudanças dos valores culturais, com a difusão

das inovações tecnológicas aumentando, ainda assim a Constituição de 1988, no que tange ao

planejamento governamental, adotou uma linha normativa e economicista.

2.4.1 O Primeiro PPA

Tendo sido o primeiro governo civil empossado por meio de eleições diretas desde

1960, o grupo que ascendeu ao poder em 1990, formado por empresários, acadêmicos e

40

pessoas sem experiência em administração pública, introduziu mudanças conceituais e

organizacionais que fizeram o planejamento governamental voltar aos anos 60.

Seguindo tendências políticas neoliberais, que então entravam em voga em vários

países europeus, o governo abre a economia brasileira à concorrência mundial, reduzindo as

tarifas de importação. Foi a partir desse governo que começaram os planos de privatização das

empresas estatais e a adoção de uma política contra a intervenção do Estado como elemento

regulador na economia.

Por meio das medidas de abertura da economia brasileira para o mercado

internacional, diversas empresas são fechadas, gerando um grande quadro recessivo. Os

objetivos do governo não são alcançados: a inflação volta a crescer em grande escala,

reduzida apenas artificialmente no início do Plano Collor, através do enxugamento arbitrário

da moeda corrente no mercado.

A reforma administrativa, que inevitavelmente fazem os dirigentes que chegam sem

ter idéia precisa do que mais importa, foi desorganizadora e paralisante, destruindo o pouco

que restava de capacidade de governo. Os economistas, acadêmicos convictos do poder

indelével do mercado e críticos contumaz da relevância do Estado, relegaram o planejamento,

que para eles consistia em um instrumento ultrapassado, passando a política econômica,

exclusivamente, a responder pelo que de mais relevante podia fazer o governo.

Devido à inexperiência, o primeiro PPA foi elaborado sem preparo prévio dos seus

redatores, que desconsideraram a importância do inter-relacionamento entre os gestores, que

por sua vez apenas indicaram intenções vagas, programas com nomes suntuosos e sem, na

realidade, ter conteúdo. Isto posto, o PPA foi entendido como algo não muito diferente de um

Orçamento Plurianual de Investimento (OPI), determinado pela Lei nº 4.320.

Essa ausência de planejamento veio se encaixar no processo conturbado,

desencadeado pelo governo que estava assumindo o poder. Os programas definidos não

tinham conteúdo e não atacavam os problemas nacionais. Não houve busca pelas melhores

práticas da tecnoburocracia, ao contrário, os servidores públicos foram acusados por todos os

males do país. Por tudo isso, a qualidade e as propriedades do primeiro PPA não se fizeram

mostrar.

41

O plano serviu apenas para cumprimento das exigências constitucionais. Foi aprovado

pelo Congresso Nacional sem que tenha tido discussão ou emendas. Não se tornou o

norteador das ações governamentais. Tão pouco foi criado um sistema de acompanhamento e

avaliação, que possibilitasse a avaliação e corrigisse as distorções, permitindo a inclusão de

mudanças.

A dicotomia entre o PPA e as reais intenções do governo ficou transparente quando,

ainda no primeiro semestre de 1992, foi iniciada uma revisão no plano, concluída com a

aprovação da Lei nº 8.446, de 21 de junho de 1992. Entretanto, não logrou êxito essa proposta

de revisão, uma vez que o governo sofreu um processo de impeachment, culminando com o

afastamento do presidente.

2.4.2 O Segundo PPA

O segundo PPA foi formulado sob responsabilidade do governo pós-impeachment para

cobrir o período de 1996-1999. Diferente do governo anterior, o grupo de assessores do novo

presidente era composto por políticos experientes, acadêmicos de expressão, tecnoburocratas

competentes.

A Secretaria do Planejamento e Coordenação da Presidência da República

(SEPLAN/PR), criada no governo anterior, foi transformada em Ministério do Planejamento e

Orçamento (MPO), evidenciando a clara intenção de firmar o viés econômico-fiscalizador,

através do destaque do orçamento, como se o mesmo não fizesse parte do planejamento. O

orçamento teve sua condição reduzida a mero instrumento de acompanhamento da execução

da despesa, para que não houvesse comprometimento das metas físicas necessárias à

consolidação do Plano Real.

O PPA de 1996-1999, apesar de ser apresentado com um conteúdo mais ambicioso,

não conseguiu suplantar as limitações técnicas e estruturais apresentadas no primeiro PPA.

Sua característica, muito semelhante de um OPI, não destaca ações, instrumentos de política,

mecanismos de coordenação e atualização, sistemas de direção estratégica, dentre outros

aspectos que pudessem dar uma conformidade diferente a esse Plano.

Na mensagem de encaminhamento do PPA 1996-99 ao Congresso Nacional, ficaram

estabelecidos os princípios para o planejamento econômico e, para tanto, foram anunciadas

três estratégias: construção de um Estado moderno e eficiente, redução dos desequilíbrios

42

espaciais e sociais e inserção competitiva e modernização produtiva. Contudo, as estratégias

mais se aproximaram de desejos, por não qualificarem os conteúdos das ações e tampouco,

não foram quantificados os investimentos necessários para alcançar os objetivos e metas

pretendidas.

O reducionismo conceitual e o distanciamento dos altos dirigentes fizeram com que o

segundo PPA se transformasse em mais um documento formal, dando apenas cumprimento às

determinações constitucionais. O não engajamento dos dirigentes do governo ao PPA 1996-99

ficou evidenciado em agosto de 1996, com o lançamento do programa “Brasil em Ação”, que

cuidava de 42 projetos considerados prioritários.

Esse programa passou a ser executado sob uma nova ótica de gerenciamento, que

buscou a comunhão da equipe de governo a uma perspectiva empresarial para a obtenção dos

resultados, mediante um acompanhamento sistemático e detalhado das ações e para tanto, foi

criada a figura do gerente de projeto e implantado um Sistema de Informações Gerenciais

(SIG).

Em decorrência da simplicidade do modelo de gestão aplicado, que não contou com

monitoramento minucioso em razão da ausência de indicadores precisos e validados pela

experiência, vários problemas tiveram que ser enfrentados. Isso gerou diferentes resultados de

desempenho no que se refere às atividades do programa “Brasil em Ação”. De qualquer

forma, a criação do programa pôde ser considerada um passo importante para reduzir o caráter

formal, normativo e pouco dinâmico do planejamento público, o que implica em introduzir

doses crescentes de pensamentos estratégicos e alguma visão situacional.

2.4.3 O Terceiro PPA

Os dois primeiros PPA não tiveram uma metodologia própria, não seguiram nenhum

conceito que os transformassem em um verdadeiro plano plurianual ou em um planejamento

de médio prazo. Isso em decorrência do Poder Executivo não ter dado quase nenhuma

importância para o processo de planejamento governamental.

O Poder Executivo, detentor dos detalhes técnicos e operacionais necessários à

elaboração e organização do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias

anualmente, conforme determina a CF, artigo 165, parágrafo 9º, inciso 2, não pôs em prática

43

seus dons, exigindo do Parlamento a manifestação e autoria dos projetos de lei que

conduziram o planejamento público por dez anos.

A apatia do Poder Executivo teve fim em outubro de 1997, quando foi editada a

Portaria Interministerial nº 270, que constituiu o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI),

com representantes do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), do Tribunal de

Contas da União (TCU), da Associação Brasileira de Orçamento Público (ABOP) e da

Associação dos Profissionais em Finanças Públicas (APFP), com o propósito de elaborar

projeto de lei complementar com as formulações originadas no Parlamento.

Com a constituição desse GTI, o governo procurou corrigir as distorções no

planejamento governamental, que tiveram múltiplas causas. Uma delas foi a supremacia do

planejamento econômico sobre o planejamento público, em decorrência da disparada dos

preços.

Ainda sobre o enfoque bastante restritivo da CF de 1988, o GTI concluiu seus

trabalhos em 17 de dezembro de 1997, aperfeiçoando as definições e conceituações dos PPA,

LDO e OGU, buscando criar segurança nas tomadas de decisões e tornar conhecido os

processos governamentais. As principais inovações foram as seguintes

• O programa passa a ser a unidade básica de organização do PPA e o módulo de

integração do plano com o orçamento;

• São excluídas as categorias subprograma, subprojeto e subatividade (fim da

classificação funcional-programática, portaria nº 117/98, MPO);

• Os programas estarão referenciados à solução de problemas precisamente

identificados, com produtos finais estabelecidos e com quantificação de metas

e custos;

• Os programas serão integrados por ações e os programas orçamentários serão

desdobrados em projetos e atividades e, a cada um deles corresponderá um

produto com sua respectiva meta.

44

O programa passa a ser um instrumento de organização da ação governamental. É o

elemento de integração entre o plano plurianual, os orçamentos anuais, a execução e o

controle. O programa se origina a partir da identificação de um problema ou de uma demanda

da sociedade que o governo precisa resolver ou atender. O problema deve ser mensurado por

meio de um indicador e, em seguida, deve ser definido o objetivo a ser alcançado, que deve

expressar com precisão o resultado desejado. As ações dos programas podem ser os projetos

ou as atividades que integram os orçamentos da União, sendo atributos das ações os produtos,

as unidades de medidas e as metas. A Figura 3 adiante esquematiza essas idéias:

PROBLEMA OBJETIVO + INDICADOR

CAUSAS C1 C2 C3

AÇÕES

A1 A2 A3

SOCIEDADE: PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS

PROGRAMA

Figura 3 – Programa: Unidade de Gestão. Fonte: Adaptado de O Desfio do Planejamento Governamental, Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, outubro de 2002, p.20.

Segundo a definição criada pelo GTI, no relatório do Projeto de Lei de que trata o

Art.165,da CF, o planejamento é um “processo permanente que obedecerá a princípios

técnicos e terá em vista o desenvolvimento econômico e social e a contínua melhoria das

condições de vida da população”. Ficaram estabelecidas que, durante o processo de

planejamento, deveriam ser cumpridas as seguintes etapas:

• Elaboração de diagnóstico da situação existente.

• Identificação e seleção de problemas para enfrentamento prioritário.

• Serão formuladas estratégias e diretrizes.

• Serão definidos objetivos para atendimento a cada problema priorizado,

reunidos através de ações organizadas por programas.

45

Os programas indicam os resultados pretendidos e as ações, que os integram, são

mensurados por metas e os custos quantificados. Esse conjunto é monitorado e os seus

resultados avaliados, passando esse acompanhamento a ser o critério para alocação de

recursos no orçamento do exercício seguinte. A interseção entre o PPA e OGU é realizada

pela LDO, que estabelece as prioridades, metas e os custos para o exercício subseqüente a sua

publicação.

Dez anos após a promulgação da CF, o Presidente da República assina, no dia 28 de

outubro de 1998, o Decreto nº 2.829, estabelecendo normas para elaboração e gestão do Plano

Plurianual e do Orçamento da União. Dando o respaldo necessário para a operacionalização

do aludido Decreto, o MPO emite a Portaria nº 117, de novembro de 1998, alterando a

classificação funcional utilizada nos orçamentos públicos.

A Portaria nº 117 definiu as novas categorias orçamentárias, que deverão permitir

conexões mais articuladas com o PPA e estão descritas adiante ( serão conceituadas no item

2.8 deste Capítulo):

• As funções;

• As subfunções;

• Os programas;

• Os projetos;

• As atividades;

• As operações especiais.

Com as novas medidas introduzidas, a classificação orçamentária deixa de ser

programática (subprograma, subprojeto e subatividade), passando a ser exclusivamente

funcional, com utilização obrigatória em todas as unidades da federação. A programática deu

lugar a uma estrutura organizada em funções, diferenciada por nível de governo e adequada à

solução dos problemas, definidos no Plano Plurianual.

No que se refere à articulação plano-orçamento foi superada a dicotomia estrutural

entre ambos, através da implantação do modulo integrador denominado programa.

46

2.5 O PLANEJAMENTO NAS IFES

Para melhor contextualizar o tema abordado neste item, faz-se necessário comentar,

sucintamente sobre o surgimento das primeiras universidade na Europa e, posteriormente no

Brasil.

2.5.1 O surgimento das universidades

A história de uma sociedade é construída pela sucessão de épocas, cada uma delas

com aspirações, necessidades e valores característicos. Quando os temas essenciais que

motivam o homem na busca de sua realização plena, como indivíduo e cidadão, começam a

esvaziar-se e a perderem seus significados, ou seja, quando surgem novos valores e aspirações

que se opõem aos anteriores, diz-se que a sociedade está em transição. Está delimitado o

início de uma nova época, diferente da anterior.

Na Idade Média, na Europa, não podia ser diferente, surgiram as primeiras

universidades, em decorrência da organização e da evolução das Escolas Catedralícias que

tinham esteio na Igreja Católica. Nesse período, as condições favoráveis, a liberdade

individual, a curiosidade e a criatividade, assumindo uma atitude positiva em relação ao

trabalho, possibilitaram o surgimento de setenta e nove universidades.

No fim da Idade Média, quase todas as universidades da Europa tinham a benção

papal, mesmo aquelas que não tiveram sua origem em um decreto do Papa (EBY, 1952). As

universidades medievais surgiram por autorização da Igreja, outras, da autoridade de um

mestre, algumas outras, por ordem de um príncipe e outras, ainda, foram criadas por ação

conjunta de poderes (BURNS, 1949; LUZURIAGA, 1975).

Não há certeza quanto à determinação da instituição mais antiga, entretanto, todas as

universidades da Europa medieval tinham uma estrutura organizacional. As do Norte da

Europa tinham sua estrutura voltada para atender os mestres e os estudantes que eram

“subalternos” da universidade. As do Sul tinham um regime que funcionava como uma

cooperativa de estudantes, isto é, não somente os estudantes asseguravam o funcionamento da

universidade, bem como contratavam, pagavam e destituíam os professores que não

47

cumpriam com o dever ou ministravam ensino deficiente (VERGER, 1990; BURNS, 1949;

LUZURIAGA, 1975).

Ao longo do século XIII, apareceram subdivisões das universidades: as faculdades. As

faculdades eram divisões administrativas do studium1 ligadas à organização de ensino. Havia

originalmente quatro faculdades, dispostas segundo os diversos ramos do saber: a de

Teologia, de Direito (canônico e civil), de Medicina e de Artes. Muitas das universidades

medievais tiveram apenas duas ou três faculdades.

A estrutura organizacional dessas universidades apresentava características

democráticas. Em geral, o poder era partilhado entre os funcionários eleitos e as assembléias

gerais. As intervenções das autoridades externas eram muito limitadas. O reitor era o principal

funcionário da universidade e a ele era concedido o direito a honras e a precedências

excepcionais, tanto dentro como fora da mesma.

Aos reitores cabiam as tarefas de organizar o ensino e defender privilégios

universitários. Alguns desses visavam isentar os universitários de algumas imposições que

recaíam sobre o resto da população urbana, como a isenção do serviço militar e, sobretudo,

vantagens econômicas. As universidades não possuíam prédios e quase não tinham

rendimentos próprios (VERGER, 1990; LUZURIAGA, 1975).

Existiam, como até hoje, exames para a obtenção de grau. O candidato era apresentado

ao reitor, ao qual jurava obedecer aos estatutos e não tentar corromper os examinadores. Na

manhã do exame, depois de ouvida a missa, o candidato comparecia diante de um colegiado

de doutores que lhe entregavam dois trechos de textos para comentar. Depois, retirava-se para

preparar a exposição que faria em lugar público (normalmente a Catedral), diante de um júri

de doutores. Depois do comentário exigido, respondia a perguntas dos doutores, que se

retiravam para deliberar, voltando em seguida para proclamar os resultados (LE GOFF 1973,

p. 87-88).

A universidade gradualmente assume o papel centralizador do conhecimento, fórum

de debate e de difusão de idéias, tornando-se pólo criador de literatura científica

1 Estabelecimento de ensino superior.

48

especializada. Sua história aos poucos se confunde com a própria história do pensamento. Até

o século XII, o ensino era monopolizado pela igreja. Aos poucos, este poder é delegado ao

chanceler, cujo poder diminui com o tempo. Com o crescimento do número de alunos, surge a

licença para lecionar (licencia docendi) delegada a cidadãos leigos.

Com o desenvolvimento técnico-científico desencadeado pela Revolução Industrial, a

qualidade do ensino universitário tornou-se o diferencial entre as nações na disputa pelo tão

esperado progresso. Hoje, está-se estamos diante de uma nova revolução, baseada na

informática e nas tecnologias de ponta. Testemunha-se uma mudança profunda na sociedade,

que exige o apoio de um sistema educacional eficiente e criativo. Nesse processo, é

impossível negar-se a importância do fenômeno da globalização, o qual, propondo a diluição

das fronteiras nacionais, intensifica a uniformização da cultura e padroniza comportamentos.

2.5.2 A universidade no Brasil

Segundo Steuernagel (1978) apud Albuquerque sintetizando o período de 1500 a

1934: [...] até o desembarque da corte portuguesa, o poder colonizador não permitiu a instalação de escolas e nem das instituições culturais e técnicas em geral [...] Durante três séculos, não se incentivou a formação profissional e tampouco a formação intelectual de uma elite nativa. Durante o período imperial, e até as primeiras décadas deste século, recebemos algumas missões estrangeiras e umas poucas escolas profissionais foram instaladas. Os governos imperiais e republicanos patrocinaram também a instalação de escolas profissionais de Direito, Medicina e Engenharia. Naturalmente estas eram de pequenas dimensões e concebidas isoladamente [...] Como visavam à formação de especialistas, foram mais apêndices da própria corte e oligarquias locais do que visando o desenvolvimento do país. Desde o final da primeira República, as universidades que então não existiam, nem de direito, nem de fato, passaram a ser decretadas pelo Governo Federal e por alguns governos estaduais. Foram criadas de direito, artificialmente concebidas, como aglomerados de escolas e faculdades heterogêneas, fisicamente distantes umas das outras, sem que se registrasse alguma proposta de Universidade concebida como tal.

Portugal tinha apenas dois grandes objetivos quando aportou em terras brasileiras: a

fiscalização e a defesa. Durante trezentos anos, as únicas iniciativas na área de educação

vieram dos jesuítas, mais voltadas para a catequese religiosa. Os altos funcionários da Igreja e

da Coroa e os filhos dos grandes latifundiários tinham que ir à Europa para obter formação

universitária e o destino era, principalmente, Coimbra. Iniciativas isoladas, como o curso

superior de Engenharia Militar no Rio de Janeiro, que surgiu no final do século XVII, não

49

podem ser consideradas como o ingresso do Brasil no ensino superior, já que, para todos os

efeitos, era um estabelecimento português.

Somente em 1808, com a vinda da família real, é que surgiu o primeiro interesse de se

criar escolas de ensino superior. O Colégio Médico-Cirúrgico da Bahia e de Anatomia foram

criados no Hospital Militar do Rio de Janeiro, em 1808. Em 1810, foi criada a Academia Real

Militar da Corte, que anos mais tarde se converteria na Escola Politécnica. Em 1820, foi

criada a Real Academia de Desenho, Pintura, Escultura e Arquitetura Civil, depois convertida

em Academia das Artes.

No século XIX, a partir da Proclamação da Independência, há um crescimento de

escolas superiores no país, mas sempre no modelo de unidades desconexas e voltadas para a

formação profissional. Algumas tentativas de criar a primeira universidade no Brasil

surgiram, entre outras, com o projeto de 1843, que objetivava criar a Universidade de Pedro

II, o de 1847 a criação do Visconde de Goiânia, mas nenhuma saiu do papel.

A nação brasileira muda seu regime de governo adotando, sob o regime representativo,

a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889. Mesmo assim, na

Constituição de 1891, fica omitido o compromisso do governo com o ensino superior.

Somente em 1920 surge a Universidade do Rio de Janeiro, hoje Universidade Federal do Rio

de Janeiro, que reuniu os cursos superiores da cidade, a saber: a Escola Politécnica, a

Faculdade de Medicina e a Faculdade de Direito, que surgira a partir da fusão da Faculdade

Livre de Direito e da Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais.

Nas décadas de 50 a 70 foram criadas universidades federais em todo o Brasil, ao

menos uma em cada estado, além de universidades estaduais, municipais e particulares. A

maioria delas surgiu da reunião de cursos isolados tendo por ligação a Reitoria e o Conselho

Universitário, constituindo assim unidades agregadas e não, como seria o ideal, unidades

integradas.

A partir de 1970, houve uma explosão na demanda por cursos do ensino superior,

quando o número de matrículas nas universidades subiu de 300.000 (1970) para um milhão e

meio (1980). A concentração urbana e a exigência de melhor formação para a mão-de-obra

industrial e de serviços forçaram o Governo a aumentar o número de vagas e a permitir que o

Conselho Federal de Educação aprovasse milhares de cursos novos. Mudanças também

50

aconteceram na forma de acesso às universidades e os exames de seleção, antes com provas

dissertativas e orais, deram vez às provas de múltipla escolha. Esse crescimento expressivo,

sem adequado planejamento e ineficiente fiscalização por parte do poder público, resultou na

queda da qualidade de ensino.

A universidade no Brasil, bem como na Europa, surgiu para atender a necessidade de

capacitação de indivíduos, com vista a formar quadros para o exercício de atividades em

diversas áreas. Gradativamente, ela começa a assumir aspectos distintos, buscando sintonia

com a sociedade, sua instituidora e, ao mesmo tempo, dela se afastando para exercer sua

capacidade crítica. Inicialmente voltada, exclusivamente, para o ensino, em um segundo

momento passou a desenvolver a pesquisa científica, filosófica, artístico-cultural e, mais

recentemente, a participar mais diretamente do desenvolvimento econômico e social.

Lessa apud Prado & Mota (2002) afirmam que se fosse possível dispensar os futuros,

fechar o espaço de sistematização crítica, o livre exercício do espírito e abrir mão da formação

cidadã, estaria decretada a obsolescência definitiva da universidade. A universidade pública

no Brasil esta compromissada com o desenvolvimento acadêmico, tecnológico, industrial,

ambiental, político e social. Por isso, o seu corpo docente e técnico vem lutando contra

qualquer tentativa de redução utilitarista, isto é, não se deve produzir apenas dentro do

paradigma do mercado capitalista, não se deve produzir somente o que traz retorno financeiro.

2.5.3 O Planejamento nas IFES

O planejamento é um instrumento que identifica a organização, define sua missão, sua

filosofia de trabalho seu sistema de gestão e de avaliação. As IFES, para seus planejamentos,

seguem as diretrizes do planejamento nacional, consubstanciadas na Constituição Federal, na

Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, no Plano Plurianual, Lei de Diretrizes

Orçamentárias e demais Leis e normas que regulamentam o assunto.

O trabalho de planejamento encontra sérias dificuldades face à escassez de recursos

financeiros, o que muitas vezes distorce as diretrizes políticas definidas pelas instituições,

limitando as ações a serem empreendidas que objetivam a disseminação do conhecimento, da

cultura, do desenvolvimento da pesquisa e do serviço à sociedade.

51

O problema do financiamento da educação é universal, atingindo tanto os países em

desenvolvimento como, os desenvolvidos, assim como afeta todos os níveis e modalidades de

ensino.

Mas não é só a falta de financiamento que é problema para o planejamento das IFES.

Sarkis (2004) considera também como fator dificultador o esmero dos técnicos do

planejamento e orçamento dos ministérios da área econômica, que conseguem sempre

encontrar uma forma de surpreender, no seu afã de controlar as atividades das universidades.

Uma outra dificuldade adicional no processo de planejamento é a própria estrutura

natural das universidades, complexa por si só. Mesmo cada uma delas apresentando

particularidade na sua estrutura organizacional, existe uma estrutura básica comum de gestão

para todas, composta por dois níveis: administrativo e acadêmico.

Como uma instituição social voltada para prestação de serviços, as IFES devem ter

na sua missão o objetivo maior voltado para atender a demandas geradas pela sociedade em

transformação. Marcovitch (1998, p.22) entende que a missão “é algo que se reconceitua a

cada época e jamais será definida com exatidão ao longo da história”.

Pode-se, assim, inferir que o Plano de Desenvolvimento Institucional - PDI é uma

declaração de propósitos, de caráter amplo, que individualiza e distingue a razão de ser da

Instituição, compartilhada pelos seus diferentes segmentos constitutivos, configurando-se

como a principal referência, tanto para o planejamento, quanto para toda e qualquer ação que

venha a ser realizada no seu âmbito.

A crise gerada pela própria concepção das universidades públicas no Brasil tem

acarretado inconsistências para muitas dessas instituições, que vão desde a crise provocada

pela ausência de identidade ideológica até a falta de planejamento coordenado para

desenvolver suas ações.

Essas ausências acabam por interferir na discussão a respeito do financiamento para as

IFES, que tem a ver com as condições materiais, de infra-estrutura, os recursos humanos, bem

como a avaliação das políticas internas.

52

Entretanto, independente dos problemas internos das IFES para captação, alocação e

gestão dos seus recursos, fica bem claro a intencionalidade do governo em estabelecer como

política pública a educação. Corroborando essa intenção, a CF de 1988 estabelece que a

educação é um direito social e, para tanto, os responsáveis por seu provimento devem ser a

família e o Estado. Já a LDB, promulgada em 1996, vinculou explicitamente a educação à

prática social e também se preocupou em estabelecer fontes de financiamento para os gastos

educacionais.

Em termos de percentuais do PIB, o Brasil gasta somas parecidas com aquelas de

alguns países de Primeiro Mundo. No entanto, esses países não têm uma população jovem e

com séculos de atraso para compensar.

2.6 O ORÇAMENTO PÚBLICO

Segundo Giacomoni (2001), o orçamento público se caracteriza pela multiplicidade de

aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro, administrativo etc. O seu

conceito tem se modificado ao longo do tempo, em decorrência das modificações de sua

função. Para o autor o orçamento público pode ser classificado em duas fases: o orçamento

tradicional e o orçamento moderno.

Porém, de acordo com Cunha (1997), a evolução das práticas orçamentárias públicas

pode ser dividida em quatro fases distintas, cuja sucessão é motivada por alterações havidas

no papel do Estado durante o século XX. As fases podem ser chamadas de unidimensional,

bidimensional, tridimensional e, a partir da década de 90, fase tetradimensional.

A análise desses estágios considera que o processo é evolucionário, isto é, um

processo que incorpora, gradativamente, novos conceitos orçamentários aos já existentes.

2.6.1 As fases das práticas orçamentárias

A primeira fase pode ser denominada de unidimensional, tradicional ou clássica, uma

vez que se caracteriza pela explicitação de uma única dimensão do orçamento: o objeto de

gasto.

53

Segundo Schultze (1968) nessa fase competiam ao Estado as funções básicas de

prover a segurança, a justiça e a administração e o orçamento era elaborado em uma única

dimensão: as categorias de despesa – line-item, que descrevia em quais elementos de gasto a

receita pública seria utilizada, em termos de serviços, compras de material, pagamento de

pessoal etc. O foco de decisão orçamentária era o objeto de gasto e a pergunta norteadora do

processo era “como gastar?”. Nesta época, o requisito principal do orçamento público era ser

financeiramente equilibrado, isto é, o total da despesa não deveria exceder o total da receita -

a execução orçamentária era neutra em relação à economia do país. A concepção do papel do

Estado na vida econômica era a de o governo ser um mal necessário, não havendo espaço para

discussões sobre a validade social de programas governamentais.

Behn (1999), ao discorrer sobre a evolução dos paradigmas que orientaram a

administração pública, afirma que as idéias de Wilson, Taylor e Weber forneceram o

fundamento teórico para o estabelecimento do paradigma inicial, em termos da necessidade de

se controlar as atividades governamentais e do conceito de eficiência. Wilson propôs a

separação entre processo político e o processo administrativo como forma de combater a

corrupção que, no final do século XIX, grassava na administração pública norte-americana.

Ao processo político caberia a tomada de decisões a respeito sobre quais ações

governamentais seriam executadas, enquanto que a administração seria responsável por

implementá-las da forma mais eficiente possível. Taylor levou a aplicação do conceito de

eficiência à ciência administrativa ao seu ponto máximo – à administração científica: cada

tarefa possuiria um melhor método de execução, sendo função do administrador, então, obter

a racionalização das atividades organizacionais e assegurar que estas fossem executadas

exatamente da forma estabelecida. Weber, por seu turno, definiu que a burocracia é o mais

eficiente mecanismo organizacional e, portanto, é o instrumento ideal para a implementação

dos princípios de Taylor.

A segunda fase, bidimensional, além de continuar explicitando o objeto de gasto,

incorpora a explicitação do programa de trabalho, isto é, as ações desenvolvidas e ênfase no

desempenho organizacional. No Brasil esta fase é conhecida como a do “orçamento-

programa”, entretanto, alguns autores norte-americanos referem-se a esta fase como a do

orçamento de desempenho – Performance budget (CUNHA, 1997).

54

Essa fase tem sua origem associada aos impactos causados pela depressão de 1929 na

economia mundial, que causou recessão e desemprego em massa, obrigando o Estado a rever

o seu papel. O ideário keynesiano, aplicado à política norte-americana, do New Deal, tornou

obsoleto o requisito orçamentário de equilíbrio financeiro: poder-se-ia gastar, em um

determinado período, mais do que se arrecadava, desde que o déficit impulsionasse a

atividade econômica. Neste enfoque, o requisito passou a ser de o Estado possuir um

orçamento economicamente equilibrado que lhe permitisse influir ativamente nos rumos da

economia, implicando no aumento das ações sob sua responsabilidade, e estas passaram a ser

avaliadas pelo processo político em função dos benefícios que trariam para a economia em

seu todo, como, por exemplo, o programa de frentes de trabalho proposto por Roosevelt.

Um papel estatal mais complexo requer necessariamente um sistema orçamentário

mais complexo. Nos EUA, pode-se estabelecer como marcos para a fase bidimensional a

aprovação das Emendas ao Ato de Segurança Nacional (1949) e do Ato de Procedimentos

Orçamentários e Contábeis (1950), ambos resultantes das recomendações contidas na

primeira Comissão Hoover (1949). São considerados marcos porque efetivamente alteraram

as práticas orçamentárias, embora as idéias não fossem novas: em 1912, a Comissão Taft já

sugeria uma proposta orçamentária em termos de tarefas a serem executadas, porém não

logrou sucesso em virtude de questões políticas. O ato de 1949 foi a primeira expressão do

congresso sobre a idéia de orçamento baseado em desempenho (MOSHER, 1954).

Além dos elementos de gastos, o sistema orçamentário deveria passar a oferecer uma

descrição das atividades do Estado, em termos de funções: construção de rodovias, compra de

armamentos etc. O foco passa a ser a tarefa a ser executada e a pergunta orientadora da

tomada de decisão orçamentária é “em que gastar?”. Esta fase da evolução orçamentária,

denominada orçamento de desempenho – performance budgeting, reflete a necessidade de

haver maior transparência nos gastos públicos, em conseqüência da evolução do papel do

Estado, que não era mais visto como um mal necessário. Em razão disto, além de haver a

necessidade de se controlar os gastos públicos – processo administrativo de controle

operacional - havia também a necessidade de se gerenciar as crescentes ações governamentais

– processo administrativo de controle gerencial. Na literatura de orçamento por desempenho,

o orçamento é descrito como uma ferramenta de gestão (SCHICK, 1994).

55

O conceito de orçamento baseado em desempenho pode ser apreendido por meio do

exposto por Mosher (1954 p. 36):

As modificações que nós temos associado ao orçamento do desempenho, tais como a simplificação e a redução das apropriações, revisão das classificações e outras igualmente importantes, são apenas partes do conceito. Sublinhando estas mudanças está a noção que representa um radical afastamento da prática e dos modelos de pensamento anteriores. A simplicidade é que quando nós estamos orçando e autorizando fundos, estamos provendo recursos para coisas que deverão ser feitas, ao invés de coisa que deveriam ser compradas. Dinheiro é fornecido para atividades e funções, ao invés de ser fornecido para compras e pagamentos.

A terceira fase caracteriza-se pela tentativa de que o orçamento explicite os propósitos

da ação organizacional, além das outras duas dimensões, o objeto de gasto e as atividades

desenvolvidas. Nesta fase, a orçamentação é vista como a etapa de curto prazo no processo

global de planejamento: é a idéia de sistema de planejamento e programação (MOSHER,

1954).

Essa fase tem inicio na década de 60, em que o papel do Estado era bastante diferente

daquele da época do orçamento tradicional. A doutrina do welfare state havia aumentado

sobremaneira a participação pública na economia, havendo a necessidade de se implementar

“uma técnica para controlar os programas federais e orçamentos, ao invés de tê-los a nos

controlar”. Esta prática orçamentária foi o Planning-Programming-Budgeting System (PPBS),

que visava a proporcionar maior racionalidade às três escolhas orçamentárias, instruindo-as

sob três dimensões: elementos de gastos, propósitos de gastos (diferente de descrição de

atividades) e comportamento das ações governamentais ao longo do tempo, sendo o

orçamento visto como uma etapa do planejamento (CUNHA, 1997).

O papel do Estado, neste período, pode ser compreendido por meio de três principais

funções: manutenção do equilíbrio econômico, mediante controle da atividade econômica, via

política fiscal; distributiva, por intermédio da promoção de ajustamentos nas rendas das

pessoas, grupos e regiões; e, por último, uma função alocativa, por meio do qual o governo

decidiria em quais políticas públicas iria aplicar os seus recursos. Enquanto as duas primeiras,

estabilizadora e distributiva são socialmente determináveis, posto que formadas por juízos

políticos, a última seria instruída por um processo decisório racional baseado na avaliação dos

56

benefícios de cada política percebidos pelos cidadãos. Estes são entendidos, no modelo, como

consumidores dos produtos ofertados pelo poder público (DAVIS, 1994).

O PPBS pode ser entendido como conjunto de diretrizes para a tomada de decisão

orçamentária. É um processo de alocação entre programas que competem entre si pelos

recursos. O foco é o propósito da atividade e a pergunta orientadora do processo é “por que

gastar?”. O foco nos produtos, aliado à dimensão plurianual é a aplicação de critérios com

caráter prospectivo para mensuração de desempenho, com alinhamento desta fase ao processo

administrativo de planejamento estratégico.

Esta fase também é conhecida por orçamento-programa - program budgeting - e é

relevante salientar as diferenças existentes entre ela e a antecedente, posto que na literatura

sobre teoria orçamentária confunde-se, algumas vezes, orçamento-programa - program

budgeting - e orçamento por desempenho - performance budgeting. Este enfatiza o processo

do trabalho, com descrição de funções e de atividades, possui como processo administrativo

básico o controle gerencial e aplica critérios retrospectivos de avaliação; aquele privilegia o

propósito das atividades, o caráter da avaliação é prospectivo e tem uma orientação voltada

para o planejamento estratégico. A fase unidimensional, por seu turno, estaria centrada nos

processos administrativos voltados para o controle operacional.

Para o planejamento da ação governamental, é fundamental a avaliação dos resultados,

assumindo papel preponderante os critérios da efetividade e da economicidade. Na fase

anterior, surgimento do PPBS, estes critérios foram concebidos e possuíam relevância,

todavia, o estágio embrionário da técnica administrativa ligada a sua aplicação não permitiu

que fossem exploradas todas as possibilidades inerentes aos seus conceitos.

O PPBS, também tratado na teoria orçamentária como orçamento-programa, foi

concebido a partir de estudos empreendidos por pesquisadores da Rand Corporation, sendo

considerado como marco inicial um estudo de David Novick, em 1954, por meio do qual

explana como o conceito de programa pode ser aplicado ao processo orçamentário de defesa

norte-americana. Em 1961 o PPBS foi implantado no Departamento de Defesa, sob a gestão

de Robert McNamara (DAVIS, 1994).

57

Ao ser convidado, no auge da guerra fria, para assumir o cargo de secretário da defesa,

McNamara recebeu, do presidente norte-americano John Keneddy, a missão de atingir os

seguintes objetivos: desenvolver a força militar, adequando-a às necessidades decorrentes da

política externa sem se prender a restrições orçamentárias e fazer com que tal força operasse a

um custo mínimo. McNamara efetivamente reorganizou todo o complexo de defesa norte-

americana, tornando-o uma estrutura una sob seu comando, e o meio utilizado para executar

esta revolução organizacional foi a transformação do processo orçamentário, por meio da

adoção do PPBS (DAVIS, 1994).

A percepção, à época da implantação do PPBS, era a de McNamara ter conseguido

romper a tradicional lógica de proposta orçamentária das forças armadas norte-americanas,

passando a alocar recursos por missões que eram distribuídas por todo o Departamento de

Defesa. No modelo antigo os recursos orçamentários eram alocados a cada serviço (Marinha,

Força Aérea e Exército), em função de uma classificação elaborada por atividades executadas.

O PPBS permitiu que o Secretário de Defesa obtivesse efetivo controle sobre todos os

órgãos subordinados (centralização), sendo visto como instrumento por meio do qual são

tomadas decisões para expandir ou para cortar programas existentes, o processo por meio dos

quais novos programas são adotados e o modo pelo qual o orçamento final é determinado

(DAVIS, 1994).

O PPBS, portanto, por ocasião da sua introdução no Departamento de Defesa, foi um

instrumento de integração e controle, permitindo a centralização do processo decisório quanto

à alocação dos recursos orçamentários, servindo também como um posterior meio para a

racionalização da estrutura e dos processos deste órgão, uma vez que evidenciaria e excluiria

as atividades em duplicidade além de permitir uma descentralização do processo decisório em

relação à execução das atividades já que estas estariam inseridas no processo de macro-

planejamento da organização.

Segundo Proscham (1963) o planejamento dos programas cobria um período de cindo

anos, o qual permitia o relacionamento entre programas (orientados para produtos) e

orçamento anual (orientado para atividades), pois o processo decisório do Congresso ainda se

realizava por meio de apropriações por funções. As definições de elemento-programa e

programa eram:

58

• Elemento-programa: combinação de homens, equipamentos e

instalações que, juntos, compõem uma capacidade militar identificada

ou atividade de apoio. Exemplos: aviões B-52, divisões de infantaria e

navios de combate.

• Programa: um grupo de elementos que servem a uma missão comum ou

a um determinado conjunto de propósitos.

O conceito de orçamento-programa abrange elementos estruturais, analíticos e

informacionais. A estrutura programática é orientada para produtos e possui uma perspectiva

de longo prazo. O elemento analítico traduz-se pela ênfase dada na sistematização do exame e

da seleção de alternativas de ação para o alcance dos objetivos estipulados. O já o elemento

informacional é o que provê a base para a seleção de alternativas e para o desenvolvimento

das atividades de controle. Um adequado fluxo informacional é necessário para orientar a

seleção de alternativas, considerando-se os recursos disponíveis e os objetivos

predeterminados, para estimar o custo corrente e futuro das alternativas, e para avaliar o

desempenho dos programas em curso (PROSCHAM, 1963).

Há dificuldades na aplicação do conceito. Elaborar uma estrutura programática em que

todos os programas expiram produtos finais é, na prática, uma tarefa impossível, em se

tratando de grandes organizações. Além disto, não há uma forma única de estruturação.

Teoricamente, a melhor estrutura é a que seja congruente com os objetivos estratégicos da

organização e atenda, também, as necessidades de coordenação e controle (PROSCHAM,

1963).

No PPBS, o planejamento é entendido como um processo no qual são estabelecidos os

objetivos da organização e indicadas as possíveis alternativas para alcançá-los. A

programação consiste na especificação das ações e no levantamento dos meios necessários à

execução de cada alternativa com posterior seleção da mesma. A orçamentação consiste na

especificação dos recursos necessários à execução da alternativa selecionada.

A definição de um programa não é uma tarefa trivial. Há certas atividades que

contribuem, de forma variada, para que diferentes programas alcancem seus respectivos

objetivos. Neste sentido, atribuir este tipo de atividade a um único programa isolado não é

59

apropriado. A solução sugerida é a criação de um programa específico para abranger este tipo

de atividade, podendo isto ser exemplificado pelos programas de pesquisa, desenvolvimento e

apoio geral, contidos na estrutura programática inicial do Departamento de Defesa americano.

Charles J. Hitch, pesquisador da Rand Corporation que, por ocasião da introdução do

PPBS no Departamento de Defesa exerceu o cargo de secretário-executivo, escreveu, em

1965, a obra Decision Marking for Defense, na qual relatou a sua experiência com o

orçamento de defesa norte-americano. Segundo Hitch, a grande questão reside em,

idealmente, o planejamento e a formulação de programas deverem ser classificados em termos

de programas, enquanto a gestão do departamento dever ser executada, preferencialmente, em

termos de classificação por atividades, além de ser feita também por meio da classificação

baseada em programas.

As características desejáveis de uma estrutura orçamentária baseada em programas são

as seguintes:

• Facilitar a mensuração total dos custos que incorrem no alcance de um

dado objetivo;

• Possibilitar a comparação entre alternativas para o alcance dos

objetivos;

• Identificar os custos futuros relativos à implantação de um programa;

• Prover informações necessárias à comparação entre produtos de um

programa que seja executado, concomitantemente, por diversas

unidades da organização;

• Prover informações que possibilitem avaliar a efetividade de um

programa;

• Permitir que a apropriação de recursos entre as diversas unidades da

organização seja claramente relacionada aos objetivos.

60

• Fornecer informações para os agentes econômicos do país que, assim,

podem melhor planejar as suas atividades.

Hitch (1965 p. 67), em sua afirmação adiante, consigna a idéia do papel do orçamento

em uma organização:

Assim como uma ferramenta bem desenhada, o orçamento é mais que um instrumento para permitir um cumprimento de tarefas predeterminadas. Ele auxilia o crescimento, o fortalecimento e a organização do processo decisório de gestor, dando apoio a sua habilidade de desempenhar novas tarefas e avaliar a sua exeqüibilidade e desejabilidade em relação às alternativas possíveis. Uma boa estrutura orçamentária, em resumo, contribui significativamente para o desenvolvimento do ambiente em que aqueles que controlam nossas instituições políticas podem, de forma consciente, avaliar e debater os grandes objetivos da sociedade (...) e para o desenvolvimento de nossa habilidade em alcançá-los por meio de uma seleção adequada de atividades públicas e privadas.

Os teóricos do orçamento-programa consideram-no uma técnica orçamentária

capaz de prover racionalidade ao processo decisório orçamentário. A seleção de alternativas é

baseada em analises técnicas, sem haver a influência de considerações subjetivas, ou seja:

“uma boa estrutura orçamentária não lida com política”. Esta concepção é contrária ao

pensamento incremental.

O alinhamento entre estrutura programática e estrutura institucional é desejável,

contudo é reconhecido que a reformulação do desenho organizacional é, em razão dos mais

variados motivos, indesejável, uma vez que pode resultar em instabilidade. Logo, de acordo

com a teoria do orçamento-programa, há de se buscar estabelecimento de programas voltados

para produtos, que cortem a organização na sua totalidade. Isto, todavia, não compromete a

aplicação do PPBS, cujo propósito principal é fortalecer a capacidade de decisão para que

sejam alcançados os objetivos organizacionais, podendo ser elaboradas ligações entre a

estrutura programática e a estrutura organizacional.

Schultze (1968) considera o PPBS tanto como um conjunto de objetivos como um

sistema por meio dos quais os objetivos são alcançados. Os objetivos do PPBS seriam:

• Identificar e analisar os objetivos de cada atividade governamental.

• Identificar os produtos de cada atividade, face aos seus objetivos

específicos.

61

• Mensurar os custos totais que incorrem na implantação e na

execução do programa, ao longo do tempo.

• Formular programa que abranjam um período superior ao ciclo

anual orçamentário de dimensão plurianual.

• Analisar as alternativas para escolher aquela que proporcione

maior efetividade no alcance de um dado objetivo, da forma mais

eficiente possível (menos custo).

• Integrar este processo ao processo orçamentário de forma

sistemática.

O PPBS, ao integrar o processo orçamentário governamental, permite a comparação

entre as contribuições das atividades executadas pelo setor público e aquelas pelo setor

privado para o alcance dos objetivos nacionais, como também permite que continuamente

estes objetivos sejam revistos, baseado nas informações acumuladas sobre as atividades

passadas e sobre as conjunturais.

Em razão do sucesso alcançado pela aplicação da técnica do orçamento-programa no

Departamento de Defesa em 1965, o presidente Lindon Jonhsom introduziu-o no processo

orçamentário federal, a fim de que fossem obtidos “novos métodos para fazer trabalhos mais

rápidos, para fazer trabalhos melhores e para fazer trabalhos menos custosos”. É interessante

comparar esta declaração de objetivos com os contidos nas reformas propostas para

Administração Pública na década de 90. A atual reforma norte-americana, por exemplo,

possui como objetivo central a “criação de um governo que trabalhe melhor e que custe

menos”.

A quarta fase, a tetradimensional, surge a partir da década de 90, caracterizando-se

pelo incremento de outros aspectos não considerados anteriormente, quais sejam as questões

da análise da efetividade do gasto e do impacto sobre o planejamento. Esta fase é conhecida

como a de “orçamento por resultados” ou budgeting for results (CUNHA, 1997).

O aperfeiçoamento do sistema democrático, envolvendo maior participação da

sociedade no estabelecimento dos objetivos do Estado, e a crescente dicotomia existente entre

necessidades crescentes e recursos escassos, levaram os gestores públicos a buscarem novas

alternativas para as práticas orçamentárias. Durante a década de 90, experiências havidas em

62

diferentes países apontam para a existência de uma nova fase: a tetradimensional, em que o

orçamento passa a ser orientado pela estimação – gestão estratégica – e avaliação

(accountability) dos resultados das ações públicas.

2.6.2 Processos administrativos e orçamento

Davis (1994) afirma que, para a compreensão da relação existente entre o processo de

elaboração orçamentária e o papel desempenhado pelo Estado, é necessário seguir o

raciocínio por meio do qual se alinha cada fase do orçamento público à ênfase dada a um

processo administrativo básico, ou seja, todo esforço administrativo pode ser classificado em

um dos seguintes processos: planejamento estratégico, controle gerencial e controle

operacional. O planejamento estratégico cuida da tomada de decisão quanto aos objetivos

estratégicos (estabelecimento e modificação) da organização e aos recursos necessários para

atingi-los, assim como trata dos princípios e valores básicos que orientam estes processos

decisórios; o controle gerencial visa a assegurar que os recursos organizacionais, ao serem

empregados para o alcance dos objetivos estabelecidos, sejam utilizados da melhor maneira

possível; e, o controle operacional tem por finalidade certificar que as tarefas sejam

executadas em conformidade com os padrões previamente estabelecidos.

Davis (1994), ao aplicar essa categorização às praticas orçamentárias, afirma que o

planejamento é precipuamente ligado à etapa de preparação do orçamento, uma vez que nele

são estabelecidos os objetivos a serem alcançados. Salienta, por outro lado, que não se deve

confundir predominância com exclusividade, pois na etapa de preparação orçamentária

também se fazem presentes aspectos concernentes aos processos de controle gerencial e de

controle operacional. O controle gerencial estaria distribuído por todas as etapas do ciclo

orçamentário, consistindo no elo entre os objetivos e as atividades executadas, posto que neste

processo são empreendidas tarefas relacionadas ao detalhamento dos objetivos

organizacionais em projetos e atividades e a atribuição destes às unidades da estrutura

organizacional. O controle operacional aplicado ao orçamento é predominantemente

ambientado na fase de execução, por meio de auditagem, na qual se busca obter a congruência

entre as diretrizes estabelecidas e as tarefas executadas.

Essa divisão em três partes descrita acima é útil para a compreensão da evolução das

fases orçamentárias, permanecendo válida, em muitos aspectos, para o estudo de sistemas de

63

planejamento e controle. Entretanto, a diferença de ambiência existente entre as décadas de 60

e a atual é significativa: naquela, o ambiente era relativamente estável e previsível e nesta, a

característica distintiva é a velocidade da mudança do ambiente e a imprevisibilidade do

futuro.

Cunha (1997) afirma que o orçamento considerado como um instrumento de

planejamento e controle tem como propósito a redução do caráter aleatório (risco) da gestão

das atividades organizacionais. Estas, por seu turno, são empreendidas a fim de que seja

atingida a missão da organização, que é a motivação de sua existência. Sob tal enfoque, um

sistema de planejamento e controle pode ser classificado em três diferentes papéis, em função

de sua natureza: de antecipação, de integração e de reação. Exerce um papel antecipador

quando busca compreender comportamentos futuros, com o intuito de solucionar problemas

antes que surjam; integrador, ao procurar manter em congruência a estratégia da organização

e os elementos da sua estrutura; e reativo nas ocasiões em que possui por fim corrigir

comportamentos que sejam desviantes em relação ao planejado.

Podem ser aplicados, também, os critérios de eficiência, eficácia, efetividade e

economicidade. A eficiência se preocupa com o “como fazer” uma atividade programada,

buscando a otimização dos recursos empregados na sua execução; à eficácia interessa,

precipuamente “o que fazer” para atingir o objetivo previamente estabelecido; a efetividade

visa a avaliar “como o que foi feito” modificou a realidade, isto é, de que forma a ação

empreendida impactou a situação-problema; e a economicidade cuida da relação entre os

impactos alcançados e os recursos empregados (CUNHA, 1997)

2.6.3 Princípios Orçamentários

Desde o início a instituição orçamentária é cercada de uma série de regras com a

função de aumentar sua consistência no cumprimento da sua principal finalidade: auxiliar o

controle parlamentar sobre o executivo. Giacomoni (2001) apresenta os princípios

orçamentários de maior representatividade segundo a legislação brasileira em vigor,

enfocando a validade e utilidade dos mesmos:

• Princípio da unidade: significa que o orçamento deve ser uno, isto é, cada

unidade governamental deve possuir apenas um orçamento. Porém, com o

64

passar do tempo esse princípio passou a ser descumprido, especialmente pela

descentralização da máquina governamental, generalizando-se a prática dos

orçamentos paralelos.

Muitas das funções públicas passaram a ser desempenhadas por entidades dotadas de grande autonomia, especialmente financeira. As autarquias ainda mantinham vínculo com o orçamento central, saindo daí o grosso dos recursos para sua operação. Já surgiam, porém, para o cumprimento das funções econômicas e empresariais do Estado, entidades paraestatais, dotadas de ainda maior autonomia (sociedade de economia mista e empresas públicas), cuja auto-suficiência financeira as afastava totalmente do sistema financeiro e orçamentário central (GIACOMONI, 2001, p. 71).

Assim, pelo reiterado desuso desse princípio, a doutrina reconceituou o

princípio de forma a atender a nova situação, fazendo surgir o “principio da

totalidade” que possibilita a coexistência de múltiplos orçamentos, porém,

sofrendo uma espécie de consolidação para permitir ao governo uma visão

global do conjunto das finanças públicas. Giacomoni (2001) observa que a

legislação brasileira, por meio do artigo 2º da Lei 4.320/64, determina a

observância do princípio da unidade, porém, nem esse e nem o princípio da

totalidade são integralmente cumpridos. Para esse autor, a década de 80 foi um

período em que se desenvolveu uma forte celeuma em torno dos chamados

orçamentos múltiplos do governo federal (fiscal, monetário e das estatais).

Assim, considerando que o orçamento fiscal se comportava de forma

equilibrada, o déficit público federal localizava-se nos outros dois orçamentos,

os quais eram elaborados e aprovados no âmbito do executivo sem qualquer

tipo de análise e manifestação parlamentar. Citando o ex-ministro Mário

Henrique Simonsen, Giacomoni (2001) acrescenta que o sistema de

orçamentos múltiplos é um convite à despesa e ao déficit. A constituição de

1988 trouxe um melhor entendimento para a questão, ao precisar a composição

do orçamento anual que passou a ser integrado pelas seguintes partes: a) o

orçamento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e

entidades da administração direta e indireta; b) o orçamento de investimento

das empresas estatais; e c) o orçamento das entidades de seguridade social.

Esse modelo segue a concepção da totalidade orçamentária, ou seja, múltiplos

orçamentos são elaborados de forma independente, sofrendo, entretanto, a

65

consolidação que possibilita o conhecimento do desempenho global das

finanças públicas.

• Princípio da universalidade: é considerado uma regra fundamental para o

controle parlamentar sobre as finanças públicas, uma vez que possibilita ao

legislativo:

o Conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia

autorização para a respectiva arrecadação e realização;

o Impedir a realização de qualquer operação de receita e despesa pelo

executivo sem prévia autorização;

o Conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo,

a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para

atendê-las.

Esse princípio está incorporado pela legislação brasileira, segundo prevê a Lei

4.320/64 no seu artigo 2º: “A lei do Orçamento conterá a discriminação da

receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o

programa de trabalho do governo, obedecido aos princípios de unidade,

universalidade e anualidade”.

• Princípio do orçamento bruto: todas as parcelas da receita e da despesa

devem ser expressas no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo

de dedução. Com essa regra pretende-se impedir a inclusão de importâncias

líquidas, isto é, a inclusão de saldos positivos ou negativos resultantes do

confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público. Esse

princípio está contemplado no artigo 6º da Lei nº 4.320/64: “Todas as receitas

e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedados quaisquer

deduções”.

• Princípio da anualidade ou periodicidade: o orçamento deve ser elaborado e

autorizado para um período determinado. Salvo algumas poucas exceções, a

66

anualidade orçamentária é uma regra praticamente unânime entre as nações

modernas. De um modo geral, o período de vigência do orçamento varia entre

os países. A maioria faz coincidir o ano financeiro com o ano civil (de 1 de

janeiro a 31 de dezembro), havendo países que adotam outros períodos: 1 de

julho a 30 de junho (Itália e Suécia), 1 de abril a 30 de março (Inglaterra e

Alemanha), 1 de outubro a 30 de setembro (Estados Unidos). Segundo

Giacomoni (2001) apud Viana, essas variações do ano financeiro em face do

ano civil podem ser determinadas pelo tipo de economia preponderante do

país. Uma economia assentada no setor agrícola gerará receita tributária nas

épocas de colheita e comercialização, sendo lógico que o ano orçamentário

coincida com o ano agrícola. No Brasil, a anualidade é uma regra consagrada,

porém a Lei nº 4.320/64 passou a exigir que os orçamentos anuais fossem

complementados com projeções plurianuais no âmbito dos investimentos. A

Constituição de 1988 mantêm a regra da anualidade do orçamento e estipula a

criação de um plano plurianual. O seu artigo 165 estabelece: “Leis de iniciativa

do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes

orçamentárias; III – os orçamentos anuais”.

• Princípio da não afetação das receitas: significa que nenhuma parcela da

receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a determinados

gastos. Essa exigência de que as receitas não sofram vinculações é uma

imposição de bom senso, pois recursos excessivamente vinculados são

sinônimos de dificuldades, uma vez que podem significar sobra em programas

de menor importância e falta em outros de maior prioridade. Alguns recursos

previstos nos orçamentos são naturalmente vinculados à execução de

determinadas despesas. Como exemplo, pode-se citar o produto da arrecadação

das taxas, o qual é vinculado à realização de despesas certas, pois servem para

custear serviços prestados pelo Estado. A Constituição de 1988 estabelece em

seu artigo 167: “São vedados [...] IV – a vinculação de receita de impostos a

órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação

dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159, a destinação de recursos

para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo artigo

212, e a prestação de garantias a operações de crédito por antecipação de

receita, previstas no artigo 165, § 8°, bem assim o disposto § 4° deste artigo”.

67

Portanto, uma das conseqüências da efetiva observância da regra da não

afetação das receitas é a diminuição do primado dos fundos, que em última

instância se tornam autênticos orçamentos dentro do orçamento.

• Princípio da discriminação ou especialização: significa que as receitas e as

despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma

que se possa saber, detalhadamente, a origem dos recursos e sua aplicação. A

legislação brasileira prevê este princípio na Lei nº 4.320/64 no seu artigo 5°,

“A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender

indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros,

transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu

parágrafo único”.

• Princípio da exclusividade: a lei orçamentária deverá conter apenas matéria

financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da

receita e à fixação da despesa para o próximo exercício. Essa regra surgiu com

o intuito de impedir que a Lei de Orçamento fosse utilizada como meio de

aprovação de matérias outras que nada tinham a ver com questões financeiras.

Esse princípio está previsto na atual Constituição brasileira, no § 8° do artigo

165: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da

receita e a fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para

abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda

que por antecipação de receita, nos termos da lei”.

• Princípio do equilíbrio: dentre os princípios relatados, este é o que tem

merecido maior atenção, fora do âmbito específico, interessando

principalmente às áreas de finanças públicas, política fiscal e desenvolvimento

econômico. No Brasil esta regra está clarificada pela sistemática adotada na

Constituição de 1988, onde o eventual déficit deve aparecer embutido nas

chamadas operações de crédito que classificam tanto os financiamentos de

longo prazo contratados para realização de obras, quanto as operações de curto

prazo de recomposição do caixa e que se transformam em longo prazo pela

permanente rolagem e a própria receita com a colocação de títulos e obrigações

emitidos pelos tesouros. A Constituição de 1988, no artigo 167, III, veda a

68

realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de

capital. Essa regra determina que cada unidade governamental tenha seu

endividamento vinculado apenas à realização de investimentos e não à

manutenção da máquina administrativa e demais serviços.

• Outros princípios: a) da clareza, onde o orçamento deve ser apresentado em

linguagem clara e compreensível a todas as pessoas que, por força de ofício ou

interesse, precisam manipulá-lo; b) da publicidade, pelo interesse que desperta

o orçamento público deve merecer ampla publicidade; c) da exatidão, que

envolvem questões de ordem técnica e ética, onde a preocupação deve ser com

a realidade e com a efetiva capacidade. Essa regra deve ser observada não

apenas pelos setores encarregados pela política orçamentária, como também

por todos os órgãos executivos que solicitam recursos para implementação de

programas e projetos. A prática de superdimensionamento da solicitação de

recursos constitui clara violência ao princípio da exatidão.

• Princípio da programação: a evolução das funções do orçamento público

gerou este novo princípio, onde, devido aos crescentes encargos e com

recursos sempre escassos, os governos passaram a utilizar o orçamento como

instrumento auxiliar efetivo da administração, especialmente como técnica de

ligação entre as funções de planejamento e de gerência.

2.7 O CONCEITO DE RECEITA NO ORÇAMENTO

Segundo Giacomoni (2001), na organização do orçamento a receita apresenta um

número de questões bem menor do que a despesa. De um modo geral, a receita tem como

componente um quadro analítico com as estimativas de arrecadação de cada um dos tipos de

receita da instituição, além de alguns quadros sintéticos.

Ao contrário da despesa, a receita é apenas estimada dentro da peça orçamentária,

sendo seus demais procedimentos disciplinados em outros âmbitos, especialmente o da

legislação tributária. Por serem recursos orçamentários de natureza e origem variada, é

importante efetuar sua classificação.

69

Um primeiro critério classificatório das receitas públicas pode ser dividido em:

ordinárias – tributos regulares, contribuições etc. e extraordinárias – empréstimos, vendas de

ativos etc. Há também a divisão em receitas originárias, ou seja, as que resultam das

atividades do Estado – receita patrimonial de serviços etc e receitas derivadas do setor privado

com base na soberania do Estado – impostos, taxas, contribuições etc (GIACOMONI, 2001).

Na Lei nº 4.320/64 a expressão receita é empregada no sentido genérico – amplo –

caracterizando entrada ou ingresso de recursos. Giacomoni (2001) conclui que existem quatro

critérios para a classificação da receita:

• Categorias econômicas.

• Fontes.

• Institucional.

• Fontes de recursos.

2.7.1 Classificação por categoria econômica

Para Giacomoni (2001), essa classificação compreende duas categorias: receitas

correntes e receita de capital. As receitas correntes estão dispostas no artigo 11 da Lei nº

4.320/64, que estabelece aquelas oriundas dos tributos, contribuições, patrimonial,

agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros

recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender

despesas classificáveis em despesas correntes. Da mesma maneira, são receitas de capital as

provenientes da realização de recursos financeiros originários de constituição de dívidas da

conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito

público ou privado destinados a atender despesas classificáveis em despesas de capital e,

ainda, o superávit do orçamento corrente.

2.7.2 Classificação por fontes

A base legal dessa classificação está no artigo 2º da Lei nº 4320/64. São fontes de

receita todas as representadas pelas contas analíticas e sintéticas em que se subdividem as

70

receitas correntes e as receitas de capital. O anexo 3 da referida lei constitui o classificador

geral por fontes. Assim os principais grupos de fontes de receita são:

• 1100.00.00 Receita Tributária

• 1200.00.00 Receita de Contribuições

• 1300.00.00 Receita Patrimonial

• 1400.00.00 Receita Agropecuária

• 1500.00.00 Receita Industrial

• 1600.00.00 Receita de Serviços

• 1700.00.00 Transferências Correntes

• 1900.00.00 Outras Receitas Correntes

• 2100.00.00 Operações de Crédito

• 2200.00.00 Alienação de Bens

• 2300.00.00 Amortização de Empréstimos

• 2400.00.00 Transferências de Capital

• 2500.00.00 Outras Receitas de Capital

2.7.3 Classificação Institucional

A classificação institucional da receita tem por finalidade demonstrar as entidades ou

unidades orçamentárias que, respondendo pela arrecadação, são detentoras das receitas. Esse

critério é importante para as entidades governamentais que possuem autonomia administrativa

e financeira e também para aquelas que possuem unidades da administração direta

possuidoras de receitas próprias.

No orçamento da União, a classificação institucional da receita compreende as

seguintes modalidades: Receitas do Tesouro; Receitas diretamente arrecadadas por órgãos,

unidades e fundos da administração direta; e Receitas de órgãos, unidades e fundos da

administração indireta.

71

2.7.4 Classificação segundo as fontes de recursos

Para Giacomoni (2001), este é o critério que tem maior importância nos orçamentos

maiores e que decorre da necessidade de melhor acompanhamento e controle do grande

número de vinculações existentes entre receitas e despesas. Com essa classificação,

demonstram-se as parcelas de recursos comprometidos com o atendimento de determinadas

finalidades e aqueles que podem ser livremente alocados a cada elaboração orçamentária.

No âmbito federal, a classificação por fonte de recursos é dividida em quatro grupos:

• Recursos do Tesouro - Exercício Corrente – reúne a maior parte e as principais

fontes de recursos. Compreende os impostos, as taxas, as contribuições

parafiscais (sociais e econômicas), os recursos de operações de crédito, a

receita de alienação patrimonial etc e os recursos diretamente arrecadados por

órgãos e unidades da administração indireta;

• Recursos de outras Fontes – Exercício Corrente – envolvem os vários tipos de

receitas próprias de fundos e das entidades dotadas de autonomia financeira

que integram o orçamento federal: autarquias, fundações e empresas públicas.

• Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores.

• Recursos de outras Fontes – Exercícios Anteriores.

2.8 O CONCEITO DE DESPESA NO ORÇAMENTO

Preliminarmente, é necessário uniformizar o entendimento de determinados termos e,

segundo Viceconte & Neves (1994), deve-se fazer distinções entre: gasto, desembolso,

investimento, despesa e custo. Para os autores existe alguma dificuldade para distinguir as

diferenças entre esses elementos, mas eles propõem as seguintes definições sob ponto de vista

didático, conforme Quadro 1 adiante:

72

TERMINOLOGIA DEFINIÇÃO

Gasto Sacrifício que a organização arca para obtenção de um bem ou serviço representado pela entrega ou promessa de entrega de ativos.

Desembolso Pagamento resultante da aquisição de um bem ou serviço.

Investimento Gasto com bem ou serviço ativado em função de sua vida útil ou de benefícios a períodos futuros.

Despesa Gasto com bens e serviços não utilizados nas atividades produtivas e consumidos com a finalidade de obtenção de receitas.

Custo Gasto relativo a bem ou serviço utilizado na produção de outros bens e serviços; são todos os gastos relativos à atividade de produção.

Quadro 1 – Terminologia contábil Fonte: Adaptado de Viceconte & Neves (1994, p. 7)

Considerando-se o conceito de despesa apresentado, é possível analisa-lo no

orçamento público e, de acordo com Giacomoni (2001), o elemento básico de expressão de

um orçamento é a conta. Segundo o mencionado autor, por meio da conta é possível antecipar

as situações patrimoniais e registrar a movimentação patrimonial, demonstrando seus

resultados.

Para uma eficaz classificação dos diversos elementos que compõem a conta, como é o

caso da despesa, é importante a adoção de critérios. No caso do orçamento público, existem

muitos critérios que são adotados, pois eles devem atender a múltiplos objetivos.

Para Giacomoni (2001) existe grande número de critérios de classificação dos dados

que compõem o orçamento. Assim, por exemplo, a despesa ocorrida pela compra de um

produto qualquer pode ser classificada segundo:

• A data de aquisição.

• O objeto ou item da despesa.

• O órgão ou entidade que fez a aquisição.

• O programa que utilizará o produto adquirido.

• O tipo de realização.

• O efeito econômico da despesa, isto é, se o produto adquirido será utilizado na

realização de investimentos ou como gasto de consumo.

73

Para Giacomoni (2001) a despesa é o elemento mais importante de um orçamento

público e, no Brasil, a Lei nº 4.320/64 e suas alterações estabelecem a seguinte classificação

das despesas:

• Institucional.

• Funcional.

• Por programas.

• Segundo a natureza.

A finalidade da classificação institucional é evidenciar as unidades administrativas

responsáveis pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de

conformidade com a programação orçamentária.

Essa classificação é constituída por duas categorias: órgão e unidade orçamentária. A

categoria “órgão” tem o sentido de órgão de governo ou unidade administrativa. A categoria

“unidade orçamentária” compreende uma repartição do órgão ou um agrupamento de serviços

que se subordinam a esse órgão.

A classificação funcional tem por finalidade principal fornecer as bases para

apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que

atuam as organizações do Estado. A classificação funcional possui duas categorias: função e

subfunção. A “função” deve ser entendida como um maior nível de agregação das diversas

áreas de despesa que competem ao setor público. A subfunção representa uma partição da

função, que visa agregar determinado subconjunto de despesa.

A classificação por programas compreende cinco categorias: função, programa,

subprograma, projeto e atividade. Cada função é desdobrada em programas, que se

subdividem em subprogramas e estes em projetos e atividades. A legislação não conceitua

todas as categorias, porém os “projetos” e “atividades” são assim definidos:

• Projeto é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de

um programa envolvendo um conjunto de operações limitadas no

74

tempo, das quais resulta um produto final que concorre para a expansão

ou aperfeiçoamento da ação do governo;

• Atividade é um instrumento de programação para alcançar os objetivos

de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se

realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da

ação do governo.

Finalmente, a classificação segundo a natureza das despesas tem, segundo Giacomoni

(2001), o objetivo de fugir da obrigatoriedade de discriminação das despesas, na lei

orçamentária, até o nível de elementos.

Em lugar do formato exigido pela Lei nº 4.320/64 – categoria econômica, subcategoria econômica e elemento – a modificação da legislação manteve as categorias econômicas, criou grupos de despesa e introduziu o conceito de modalidade de aplicação, pelo qual são classificadas as transferências de recursos, e retirou os elementos da lei orçamentária (GIACOMONI, 2001, p. 105).

A classificação das despesas segundo a natureza é assim organizada: categorias

econômicas, grupos, modalidades de aplicação e elementos. As categorias econômicas têm

como papel dar indicações sobre os efeitos que o gasto público tem sobre toda a economia.

Ela pode, por exemplo, proporcionar informações sobre a contribuição do governo à renda

nacional e se tal contribuição está aumentando ou diminuindo. Ela pode ser constituída por

duas categorias: Despesas Correntes e Despesas de Capital. As Despesas Correntes são

aquelas destinadas à produção de bens e serviços correntes e compreendem as dotações para

manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive aqueles destinados a atender a obras

de conservação e adaptação de bens imóveis e as dotações para despesas as quais não

correspondam as contraprestações diretas de bem ou serviço, inclusive para contribuições e

subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou

privado.

Os grupos são em número de seis e vinculam-se às categorias econômicas conforme

adiante:

75

CATEGORIAS ECONÔMICAS GRUPOS

Despesas Correntes

1. Pessoal e Encargos Sociais 2. Juros e Encargos da Dívida 3. Outras Despesas Correntes

Despesas de Capital

4. Investimento 5. Inversões Financeiras 6. Amortização da Dívida

Quadro 2 – As categorias econômicas e grupos das despesas públicas Fonte: Giacomoni (2001 p. 108). As modalidades de aplicação destinam-se a indicar se os recursos são aplicados

diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de governo, ou por outro ente

da federação. Elas podem ser: Transferências à União; Transferências a Estados e Distrito

Federal; Transferências a Municípios; Transferências a Instituições Privadas sem fins

lucrativos; Transferências a Instituições com fins lucrativos; Transferência a Instituições

Multigovernamentais Nacionais; Transferências ao Exterior; Aplicações Diretas; e a Definir.

Finalmente, os “elementos” têm como função a identificação do objeto imediato de

cada despesa, sendo a mais analítica das classificações e sua finalidade básica é propiciar o

controle contábil dos gastos, tanto pela própria unidade orçamentária ou órgão contábil, como

pelos órgãos de controle interno e externo.

O presente capítulo teve como propósito apresentar a base conceitual pesquisada na

literatura especializada sobre o tema. O Capítulo 3, a seguir apresentará a Metodologia de

Pesquisa utilizada neste trabalho.

76

3 METODOLOGIA DE PESQUISA

Este capítulo apresenta o método e procedimentos técnicos utilizados no estudo,

buscando-se suporte na literatura especializada sobre o assunto. São abordados os itens sobre

os procedimentos de pesquisa tais como: a classificação, a estratégia e a coleta e tratamento

de dados.

3.1 INTRODUÇÃO

De acordo com Lakatos & Marconi (1988) a preocupação do homem em explicar os

fenômenos da natureza remonta os primórdios da humanidade. No início a ocorrência dos

fenômenos era atribuída a entidades de caráter sobrenatural, onde a verdade era impregnada

de forças supra-humanas e a explicação fundamentava-se em motivações humanas, atribuídas

a potencias sobrenaturais. Em seguida o conhecimento religioso acrescenta que essas

ocorrências tinham um caráter transcendental, além da vida, e a verdade passa a revestir-se de

dogmas, baseados em revelações de divindade. Segue-se então que a explicação sobre o

homem e a natureza passa a ser aceita sem crítica, o que desloca o foco das atenções para a

explicação da natureza da divindade. Surgem assim os filósofos que partem para “a

investigação racional na tentativa de captar a essência imutável do real, através da

compreensão da forma e das leis da natureza”.

Por essa razão a escolha da metodologia e das técnicas apropriadas de pesquisa é fator

relevante para o alcance dos objetivos do trabalho. As questões metodológicas referem-se à

classificação da pesquisa e aos procedimentos necessários a sua realização, como os métodos

de coleta e análise de dados, que serão apresentados neste capítulo.

3.2 AS CLASSIFICAÇÕES DA PESQUISA

Este estudo classifica-se quanto a sua natureza como pesquisa aplicada, pois tem o

objetivo de analisar um problema prático no campo do Planejamento e Orçamento Público.

Quanto à forma de abordagem do problema classifica-se como qualitativa e

quantitativa, pois em algumas etapas do estudo quantifica os resultados, produzindo

indicadores verificáveis matematicamente e, em outras etapas torna-se predominantemente

77

qualitativa, ou seja, caracteriza-se, segundo Deslandes (2000), por responder a questões

particulares onde o nível de realidade não pode ser totalmente quantificado, trabalhando com:

motivos, crenças, valores, comportamentos e percepções individuais.

Quanto aos objetivos, classifica-se em exploratória e descritiva. A pesquisa é

exploratória porque relata com precisão a situação e procura descobrir relações existentes

entre os elementos que a compõem. Também é descritiva porque relata observações, registros

e análises, correlacionando fatos e variáveis, buscando descobrir, com a precisão possível, a

freqüência com que os fenômenos ocorrem, sua relação e conexão com outros fenômenos,

bem como sua natureza e características.

3.3 PROCEDIMENTOS DA PESQUISA

De acordo com Gil (1999), os métodos das ciências sociais têm como objetivo

“instrumentalizar” o pesquisador para que seja garantido um mínimo de objetividade e

precisão no estudo. Conforme já relatado, o método utilizado visa orientar a realização da

pesquisa nos aspectos referentes à obtenção, processamento e validação dos dados coletados.

A abordagem a respeito dos procedimentos (estratégia) do presente trabalho é um

estudo de caso, na medida em que ele se fundamenta na idéia de que a análise de uma unidade

de um universo escolhido possibilita, segundo Gil (1999) a compreensão da generalidade do

mesmo, ou no mínimo, o estabelecimento de bases para uma investigação posterior. Cabe

esclarecer que para Yin (2001, p.32):

O estudo de caso é uma forma de se fazer pesquisa social empírica ao investigar-se um fenômeno atual dentro de seu contexto de vida real, onde as fronteiras entre o fenômeno e o contexto não são claramente definidas e na situação em que múltiplas fontes de evidências são usadas.

Portanto, com vista ao atingimento dos objetivos propostos no Capítulo I deste

trabalho, será aplicado um questionário que busca captar as percepções dos gestores com

relação ao planejamento e orçamento nas IFES.

78

3.4. COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS

Segundo Marconi & Lakatos (2002) existem muitos procedimentos para a coleta de

dados, e estes variam segundo as circunstâncias e o tipo de investigação. Para o presente caso

utilizaram-se os instrumentos de coleta documental e questionário.

Após a coleta dos dados, tem-se os processos de seleção e tabulação. A seleção

consiste na verificação crítica, a fim de detectar falhas ou erros, evitando-se informações

incompletas e distorcidas que possam prejudicar o resultado da pesquisa. A codificação é a

técnica operacional que serve para categorizar os dados que se relacionam. Na codificação é

que os dados são transformados em símbolos, podendo ser tabelados e contados. A tabulação

é a disposição dos dados em tabelas, possibilitando maior facilidade na verificação das inter-

relações entre eles.

De acordo com Severino (1996) para se chegar ás conclusões de um trabalho de

pesquisa é importante que se encontre as relações entre as diversas variáveis analisadas e que

estas estejam fundamentadas de forma lógica de forma a explicar, discutir e demonstrar as

questões suscitadas. Para Severino (1996, p. 83):

Explicar é tornar evidente o que estava implícito, obscuro, ou complexo; é descrever, classificar e definir. Discutir é comparar as várias posições que se entrechocam dialeticamente. Demonstrar é aplicar a argumentação apropriada à natureza do trabalho. É partir de verdades garantidas para novas verdades.

Segundo Mattar (2001) os dados coletados podem ser classificados em dois grupos:

primários e secundários. Os dados primários são aqueles que estão em posse dos pesquisados

e podem ser obtidos pela comunicação e observação. Os dados secundários são aqueles que já

foram coletados, tabulados, ordenados ,e, às vezes já analisados e que estão catalogados à

disposição do interessado, e podem ser obtidos internamente à organização, em publicações,

em informes governamentais ou instituições não governamentais.

79

3.4 ESTRUTURA DA PESQUISA

A Figura 4 apresenta o modelo esquemático da estratégia de pesquisa utilizada neste

estudo.

REVISÃO DE LITERATURA EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL

ESTUDO DE CASO

PESQUISA DE CAMPO Distribuição de Questionários,

Coleta e Tabulação

ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS

Qualitativa e Quantitativa

RESULTADOS

CONCLUSÕES Sugestões para pesquisas futuras

Figura 4 – Modelo esquemático da estratégia de pesquisa Fonte: Elaborado pelo autor.

Feitas estas considerações sobre a metodologia empregada neste estudo, o Capítulo 4 a

seguir apresenta o estudo de caso propriamente dito, bem como a respectiva análise dos dados

obtidos.

80

80

4 ESTUDO DE CASO Este capítulo tem o propósito de apresentar a pesquisa realizada que permitem a

investigação dos aspectos propostos no presente trabalho.

4.1 DELIMITAÇÕES DA PESQUISA

Este item apresenta os tópicos relacionados ao universo e a amostra da pesquisa,

considerando as Instituições Federais de Ensino Superior – IFES, em todo o Brasil.

4.1.1 Universo da pesquisa

De acordo com o Censo da Educação Superior, realizado anualmente pelo Instituto

Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira INEP/MEC1, os dados

coletados e analisados sobre a educação superior brasileira tem como objetivo oferecer aos

reitores, pró-reitores e dirigentes das instituições, aos gestores das políticas educacionais e à

sociedade em geral uma visão da situação e das grandes tendências do setor.

O censo reúne, entre muitos outros, dados sobre as instituições de educação superior,

suas diferentes formas de organização acadêmica e categorias administrativas; os cursos de

graduação em todas as áreas do conhecimento, presenciais ou a distância; as vagas oferecidas;

os candidatos que as disputam; os ingressantes por faixa etária; os concluintes; os docentes e

sua qualificação.

Sendo uma atividade anual, os dados pesquisados permitem a construção de séries

históricas, e, para efeito deste estudo foram adotadas as informações mais recentemente

coletadas, ou seja, as de 2003, sendo que as mais relevantes serão apresentadas a seguir.

O Censo da Educação Superior de 2003, a exemplo dos anos anteriores, faz uma

radiografia das universidades, centros universitários, faculdades integradas, faculdades

1 Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP- MEC . Disponível em < www.inep.gov.br >. Acesso em 23 de julho de 2005.

81

81

isoladas, institutos superiores de educação, escolas e centros de educação tecnológica –

instituições que compõem o sistema nacional de educação superior do país.

Segundo o INEP (2003), participaram do Censo de 2003 todas as IES que, até outubro

de 2003, tinham pelo menos um curso de graduação em funcionamento, totalizando 1.859

instituições. Destas, 163 são universidades. Todas as demais não são universidades nos termos

da legislação vigente, em especial nos termos do artigo 207 da Constituição, que atribui às

universidades autonomia didática, administrativa e de gestão financeira e patrimonial,

devendo realizar atividades de ensino, pesquisa e extensão de forma indissociável. Ou seja,

além das atividades de ensino de graduação, as universidades devem ter espaço para

mestrados e doutorados, para a pesquisa e estudos avançados. Neste sentido, é importante

destacar que o Censo 2003 revela que as 163 universidades brasileiras, embora representem

apenas 8,8% do conjunto das instituições, representam 58,5% das matrículas.

Além das universidades, o Brasil tem 81 Centros Universitários, que representam

4,3% das IES e 12,9% das matrículas – instituições que, nos termos da legislação vigente,

gozam de autonomia didática e administrativa e podem criar cursos sem autorização prévia do

MEC.

Os demais tipos de instituições representam a maior fatia do sistema. As faculdades

isoladas, escolas e institutos de educação superior, em geral instituições de pequeno porte,

somam 1.403 instituições, representando 75,5% do total das IES.

Observa-se que este tipo de instituição predomina no setor privado, onde instituições

com até 1.000 matrículas representam 68,2% do setor. Os Centros de Educação Tecnológica,

por sua vez, somam 93 instituições, participando com 5% do conjunto do sistema nacional.

Tabela 1 - Número e percentual de Instituições de Ensino Superior brasileiras em 2003.

INSTITUIÇÕES NÚMERO PERCENTUAL (%) Universidades 163 8,8 Centros Universitários 81 4,3 Faculdades Integradas 119 6,4 Faculdades, Escolas e Institutos 1.403 75,5 Centros de Educação Tecnológica 93 5,0

TOTAL 1.859 100,0 Fonte: Censo de 2003 do INEP/MEC, p. 6

82

82

O INEP destaca que do conjunto de 1.859 instituições de educação superior, 207, ou

seja, 11,1% são Públicas.

Tabela 2 – Instituições de ensino superior por categoria econômica em 2003

INSTITUIÇÕES NÚMERO PERCENTUAL (%) Pública 207 11,1 Privada 1.652 88,9 TOTAL 1.859 100,0

Fonte: Censo do INEP/MEC de 2003, p. 6.

4.1.2 Amostra da pesquisa

Como se observa nas Tabelas 1 e 2 existe 1.859 instituições de ensino superior no

Brasil, sendo 83 instituições federais, porém o objeto deste estudo é analisar as Instituições

Federais de Ensino Superior que, segundo o SESu/MEC, são um total de 55, não estando

incluídas 28 instituições federais, pois não são consideradas como tal pela SESu/MEC; dois

Institutos Tecnológicos Militares, 25 Centros de Ensino Federal Tecnológicos e a Escola

Nacional de Ciências Estatísticas.

A tabela 3 a seguir apresenta a quantidade de Instituições de Ensino Superior Público,

por categoria administrativa e os respectivos percentuais de participação;

Tabela 3 –Instituições de ensino superior por categoria administrativa em 2003

INSTITUIÇÕES NÚMERO PERCENTUAL (%) Federal 83 40,5 Estadual 65 31,5

Municipal 59 28,1 TOTAL 207 100,0

Fonte: Censo do INEP/MEC de 2003, p. 7.

A seguir estão relacionadas às 55 Instituições Federais consideradas pela SESu/MEC e

que tem representantes no Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração das IFES

(FORPLAD).

83

83

UNIVERSIDADES FEDERAISRegião NorteInstituição Sigla Fundação Universidade Federal do Acre UFAC Fundação Universidade Federal do Amapá UNIFAP Universidade Federal do Amazonas UFAM Universidade Federal do Pará UFPA Universidade Federal Rural da Amazônia UFRA Fundação Universidade Federal de Rondônia UNIR Fundação Universidade Federal de Roraima UFRR Universidade Federal de Tocantins UFT

Região Nordeste Fundação Universidade Federal do Vale do São Francisco

UNIVASF

Universidade Federal de Alagoas UFAL Universidade Federal da Bahia UFBA Universidade Federal do Ceará UFC Fundação Universidade Federal do Maranhão UFMA Universidade Federal da Paraíba UFPB Universidade Federal de Pernambuco UFPE Universidade Federal Rural de Pernambuco UFRPE Fundação Universidade Federal do Piauí UFPI Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN Fundação Universidade Federal de Sergipe UFS Universidade Federal de Campina Grande UFCG

Região Centro-Oeste Fundação Universidade de Brasília UnB Universidade Federal de Goiás UFG Fundação Universidade Federal de Mato Grosso UFMT Fundação Universidade Federal de Mato Grosso do Sul

UFMS

Região SudesteUniversidade Federal do Espírito Santo UFES Universidade Federal Fluminense UFF Universidade Federal de Juiz de Fora UFJF Universidade Federal de Lavras UFLA Universidade Federal de Minas Gerais UFMG Fundação Universidade Federal de Ouro Preto UFOP

84

84

Região Sudeste Instituição Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro

Sigla

UFRRJ Fundação Universidade Federal de São Carlos UFSCar Universidade Federal de São Paulo UNIFESP Fundação Universidade Federal de Uberlândia UFU Fundação Universidade Federal de Viçosa UFV Universidade do Rio de Janeiro UNIRIO Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ Universidade Federal de Itajubá UNIFEI Fundação Univ. Federal de S. João del Rei UFSJ

Região SulFundação Universidade Federal do Rio Grande FURG Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS Universidade Federal de Santa Catarina UFSC Universidade Federal do Paraná UFPR Fundação Universidade Federal de Pelotas UFPEL Universidade Federal de Santa Maria UFSM

INSTITUIÇÕES ISOLADAS / INTEGRADAS Região NordesteInstituição SiglaEscola Superior de Agricultura de Mossoró ESAM Região SudesteEscola de Farmácia e Odontologia de Alfenas EFOA Faculdade de Medicina do Triângulo Mineiro FMTM Faculdades Federais Integradas de Diamantina FAFEID Região SulFundação Faculdade Federal de Ciências Médicas de Porto Alegre

FFCMPA

85

85

CENTROS DE ENSINO TECNOLÓGICOS

Região NordesteInstituição SiglaCentro Federal de Educação Tecnológica da Bahia

CEFET-BA

Centro Federal de Educação Tecnológica do Maranhão

CEFET-MA

Região SudesteCentro Federal de Educação Tecnológica "Celso Suckow da Fonseca"

CEFET-RJ

Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais

CEFET-MG

Região SulCentro Federal de Educação Tecnológica do Paraná

CEFET-PR

4.2 COLETA DE DADOS

O presente estudo utilizou um formulário de pesquisa fechado, contendo uma escala de

classificação somatória, adaptada da escala de Likert (1971), e teve por objetivo levantar a

percepção dos gestores das áreas de planejamento e orçamento das IFES, em relação à

integração do planejamento e orçamento na IFES, buscando inferir sobre as questões

formuladas no item 1.4, Capítulo 1.

Os 10 itens propostos no formulário de pesquisa, Quadro 3, foram elaborados a partir

da base conceitual apresentada no Capítulo II, do presente trabalho e ajustados por meio de

consultas a especialistas, Pró-Reitores de Planejamento e Administração, e a Técnicos das

áreas do planejamento e orçamento das IFES.

86

86

IFES pesquisada: Data:

Informante:

Função:

ESPECIFICAÇÃO DOS ITENSESPECIFICAÇÃO DOS ITENS AVALIAÇÃO

DOS ITENS

1. Na Instituição existem evidências de que o Orçamento é entendido, aceito e viabilizado como instrumento do planejamento e da gestão institucional.

2. Existem evidências de que as metas estabelecidas nos programas expressos em projetos e atividades constantes do Orçamento da instituição são cumpridas.

3. No processo de elaboração do Orçamento existe participação dos diversos segmentos da instituição.

4. É possível verificar através do Orçamento institucional as indicações de tendências de investimentos e a busca para satisfazer as demandas das diferentes áreas.

5. Os gestores e técnicos da instituição estão conscientes e mobilizados para análise e melhoria continua dos processos de gestão, visando à geração de informações precisas quanto à demanda coletiva, necessárias ao processo de orçamentação.

6. Existe uma ligação direta entre os objetivos, estratégias e ações contempladas no Plano de Desenvolvimento Institucional e os recursos alocados nos Projetos e Atividades do Orçamento da instituição.

7. O Orçamento institucional serve como parâmetro para o gestor implementar ações com vista à redução de gastos, simplificação e adequação do processo de gestão administrativa.

8. Existe uma avaliação dos produtos, resultados e efeitos sociais dos gastos orçamentários.

9. Existem ações na instituição com o propósito de coibir a realização de gastos com Projetos e Atividades não compatíveis com o Plano de Desenvolvimento Institucional.

10. Os órgãos de controle interno e externo, nos três últimos exercícios, manifestaram opinião favorável a aprovação da execução orçamentária.

Quadro 3 - Formulário de pesquisa.

Elaborado pelo autor

87

87

Cada item contém uma assertiva sobre uma situação específica ou prática institucional

e é avaliada quanto à conformidade da realidade da IFES no momento da aplicação da

pesquisa, sendo a classificação relacionada a uma das alternativas a baixo:

• Não pertinente: significa que a IFES não está desenvolvendo ações no

sentido de atender o conteúdo do item proposto.

• Moderadamente pertinente: significa que existem dados ou fatos

concretos que mostram a realização de ações na instituição, no sentido

do atendimento da afirmação contida no item, que podem se manifestar

pelas expressões "às vezes" e/ou "mais ou menos". Existe alguma

aceitação ou prática, mas não total.

• Altamente pertinente: significa que a assertiva está plenamente de

acordo com a realidade da IFES consultada.

Cabe ressaltar a intencionalidade na opção por apenas três faixas de classificação para

os itens propostos. Um espectro maior de opções poderia suscitar dúvidas aos respondentes,

devido a complexidade do assunto, e ainda, poderia gerar dificuldades para tabulação dos

dados.

Foram enviados formulários de pesquisa para 55 Instituições Federais de Ensino

Superior, em maio de 2005, através de correio eletrônico, com base na lista dos membros do

Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração das IFES, sendo que houve resposta

de 41 delas (74,5%) e 14 deixaram de preencher o questionário (25,5%), figura 5

88

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74,5%(41)

25,5%(14)

Responderam Não responderam

Figura 5 – Gráfico de Percentuais de respostas aos questionários enviados. Figura 5 – Gráfico de Percentuais de respostas aos questionários enviados. Fonte: Elaborado pelo autor. Fonte: Elaborado pelo autor.

4.3 TABULAÇÃO DOS DADOS 4.3 TABULAÇÃO DOS DADOS

O tratamento das informações, para a análise e interpretação dos dados primários, é

feito mediante um sistema de pontuação acumulada em face da resposta fornecida no

formulário de pesquisa.

O tratamento das informações, para a análise e interpretação dos dados primários, é

feito mediante um sistema de pontuação acumulada em face da resposta fornecida no

formulário de pesquisa.

Para facilitar a tabulação das classificações dada pelos respondentes aos itens da

pesquisa, foi utilizada a seguinte correspondência para as respostas dadas:

Para facilitar a tabulação das classificações dada pelos respondentes aos itens da

pesquisa, foi utilizada a seguinte correspondência para as respostas dadas:

Não pertinente: foi tabulada com o número 0. Não pertinente: foi tabulada com o número 0.

Moderadamente pertinente: foi tabulada com o número 1. Moderadamente pertinente: foi tabulada com o número 1.

Altamente pertinente: foi tabulada com o número 2. Altamente pertinente: foi tabulada com o número 2.

No Quadro 5 são apresentadas as respostas das IFES aos 10 itens do formulário de

pesquisa, os dados secundários da pesquisa, conforme citado no item 3.4, Capítulo III.

No Quadro 5 são apresentadas as respostas das IFES aos 10 itens do formulário de

pesquisa, os dados secundários da pesquisa, conforme citado no item 3.4, Capítulo III.

89

89

ITENS IFES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 UFMT 2 2 1 2 2 2 2 2 2 2 UFAL 2 2 2 1 2 2 2 1 2 2 UFG 2 2 1 2 1 2 2 2 2 2 UFPEL 2 2 2 2 2 1 2 2 1 2 UNB 2 2 1 2 1 2 2 2 2 2 UFRN 2 2 2 2 1 2 2 2 1 2 UFF 2 2 1 2 2 2 1 1 2 2 UNIR 2 2 1 2 2 2 2 1 1 2 UFAM 2 2 1 1 1 2 2 1 2 2 UFC 2 2 1 2 2 1 2 1 1 2 UFES 2 2 2 1 2 1 2 1 1 2 UFSM 1 2 1 2 2 2 1 2 1 2 UFMTS 1 2 1 2 1 2 1 1 2 2 UFRGS 1 1 1 2 2 2 1 1 2 2 UFPR 1 1 2 2 1 2 1 1 1 2 UFRR 1 1 2 1 1 1 2 1 2 2 UFSCar 1 2 2 1 1 1 1 1 1 2 UNIFAP 1 2 1 1 1 1 2 1 1 2 UFCG 1 2 2 2 1 0 2 1 0 2 UFRG 1 1 2 1 2 1 1 1 1 2 UFSC 1 1 1 1 1 2 2 1 1 2 UFPE 1 1 2 1 2 1 1 1 0 2 UFPI 1 1 1 2 1 1 1 1 1 2 UFRJ 1 2 2 1 2 0 1 1 0 2 UFSJ 1 2 1 0 2 1 2 1 1 1 UNIFEI 2 1 1 1 1 1 2 1 1 1 UFLA 0 0 0 1 1 2 2 2 2 2 UFOP 1 2 0 0 1 1 2 1 1 2 UFJF 1 1 1 1 2 0 1 2 0 2 UFU 1 2 0 1 2 0 2 1 0 2 UFMTM 1 1 0 0 2 1 2 0 1 2 UFBA 1 1 0 1 1 1 1 1 2 1 UFMG 2 1 0 1 1 1 2 0 0 2 UFPA 2 1 2 2 1 1 1 0 0 0 UFRPE 1 1 0 1 1 0 1 1 1 2 UFRRJ 1 1 0 0 2 0 2 0 2 1 UFAC 1 1 0 1 2 0 1 0 1 1 UFT 1 1 0 1 2 0 1 0 0 1 UFOA 0 0 0 1 1 1 1 0 1 1 UNIFESP 1 1 1 0 0 0 1 1 0 0 UNIRIO 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 Quadro 4 – Dados coletados Fonte: Formulários preenchidos pelas IFES

4.3.1 Tratamento dos dados

É apresentada adiante a análise das respostas das IFES aos 10 itens do Formulário de

Pesquisa.

90

90

Item 1 – “Na Instituição existem evidências de que o Orçamento é entendido, aceito e

viabilizado como instrumento do planejamento e da gestão institucional”.

Item 1 – “Na Instituição existem evidências de que o Orçamento é entendido, aceito e

viabilizado como instrumento do planejamento e da gestão institucional”.

Essa questão tem como objetivo analisar se o gestor percebe que o orçamento é

utilizado como um instrumento de planejamento.

Essa questão tem como objetivo analisar se o gestor percebe que o orçamento é

utilizado como um instrumento de planejamento.

4,9%

61,0%

34,1%

Não Pertinente

Mod.Pertinente

Alt. Pertinente

Figura 6 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 1 Figura 6 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 1 Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor Os resultados, conforme Figura 6, mostra que a maioria dos respondentes não percebe

a aplicação do orçamento como instrumento de efetivo planejamento de suas ações, sejam

elas estratégicas ou operacionais. Apenas 34,1 % (14) das instituições consideram que é

altamente pertinente o orçamento como instrumento de planejamento de suas ações.

Os resultados, conforme Figura 6, mostra que a maioria dos respondentes não percebe

a aplicação do orçamento como instrumento de efetivo planejamento de suas ações, sejam

elas estratégicas ou operacionais. Apenas 34,1 % (14) das instituições consideram que é

altamente pertinente o orçamento como instrumento de planejamento de suas ações.

Item 2 – “Existem evidências de que as metas estabelecidas nos programas expressos

em projetos e atividades constantes do orçamento da instituição são cumpridas”.

Item 2 – “Existem evidências de que as metas estabelecidas nos programas expressos

em projetos e atividades constantes do orçamento da instituição são cumpridas”.

Essa questão refere-se à necessidade de se fazer cumprir as metas estabelecidas pelo

PPA – Plano Plurianual e, portanto, busca-se verificar como as instituições incluem nos seus

orçamentos tais metas pré-estabelecidas.

Essa questão refere-se à necessidade de se fazer cumprir as metas estabelecidas pelo

PPA – Plano Plurianual e, portanto, busca-se verificar como as instituições incluem nos seus

orçamentos tais metas pré-estabelecidas.

91

91

7,3%

43,9%48,8%

Não Pertinente Mod. Pertinente Alt. Pertinente

Figura 7 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 2. Figura 7 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 2. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor

Pela análise da Figura 7, verifica-se que 7,3% das instituições não consideram o

orçamento institucional como uma peça de cumprimento das metas pré-estabelecidas. Neste

caso são possíveis duas hipóteses: (a) as metas pré-estabelecidas não refletem a realidade da

instituição ou (b) a instituição não considera relevante a relação entra as metas pré-

estabelecidas e a execução orçamentária. Outras 43,9% consideram que esta relação é

moderadamente pertinente, ou seja, existe um esforço moderado de fazer-se cumprir as metas

pré-estabelecidas por meio da execução orçamentária aprovada. Cabe observar que, vias de

regra, as dotações orçamentárias são insuficientes para o cumprimento das metas. No entanto,

48,8% delas alegam que buscam cumprir as metas segundo o orçamento a elas destinado,

mesmo que este seja insuficiente.

Pela análise da Figura 7, verifica-se que 7,3% das instituições não consideram o

orçamento institucional como uma peça de cumprimento das metas pré-estabelecidas. Neste

caso são possíveis duas hipóteses: (a) as metas pré-estabelecidas não refletem a realidade da

instituição ou (b) a instituição não considera relevante a relação entra as metas pré-

estabelecidas e a execução orçamentária. Outras 43,9% consideram que esta relação é

moderadamente pertinente, ou seja, existe um esforço moderado de fazer-se cumprir as metas

pré-estabelecidas por meio da execução orçamentária aprovada. Cabe observar que, vias de

regra, as dotações orçamentárias são insuficientes para o cumprimento das metas. No entanto,

48,8% delas alegam que buscam cumprir as metas segundo o orçamento a elas destinado,

mesmo que este seja insuficiente.

Item 3 – “No processo de elaboração do orçamento, existe participação dos diversos

segmentos da instituição”.

Item 3 – “No processo de elaboração do orçamento, existe participação dos diversos

segmentos da instituição”.

Este item refere-se à forma de elaboração orçamentária, ou seja, avalia o nível de

participação das áreas interessadas (stakeholders).

Este item refere-se à forma de elaboração orçamentária, ou seja, avalia o nível de

participação das áreas interessadas (stakeholders).

92

92

29,3%

41,5%

29,3%

Não Pertinente

Mod.Pertinente

Alt.Pertinente

Figura 8 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 3 Figura 8 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 3 Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor

A figura 8 denota que 29,3% das instituições não desenvolvem ações que promovam a

participação dos stakeholders na elaboração do orçamento. Mas, 41,5% delas promovem, de

forma circunstancial, a participação das diversas partes interessadas na proposta orçamentária

e 29,3% desenvolve de forma sistemática as ações necessárias a elaboração da proposta

orçamentária.

A figura 8 denota que 29,3% das instituições não desenvolvem ações que promovam a

participação dos stakeholders na elaboração do orçamento. Mas, 41,5% delas promovem, de

forma circunstancial, a participação das diversas partes interessadas na proposta orçamentária

e 29,3% desenvolve de forma sistemática as ações necessárias a elaboração da proposta

orçamentária. Item 4 – “É possível verificar através do orçamento institucional as indicações de

tendências de investimento e a busca para satisfazer as demandas das diferentes áreas”.

Item 4 – “É possível verificar através do orçamento institucional as indicações de

tendências de investimento e a busca para satisfazer as demandas das diferentes áreas”. O objetivo desta questão é identificar as aplicações dos recursos do orçamento nas

diversas áreas da instituição.

O objetivo desta questão é identificar as aplicações dos recursos do orçamento nas

diversas áreas da instituição.

14,6%

48,8%

36,6%

Não Pertinente

Mod.Pertinente

Alt.Pertinente

Figura 9 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 4. Figura 9 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 4. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor

93

93

A análise da Figura 9 demonstra que apenas 14,6% das instituições respondentes não

identificam pertinência entre as destinações das dotações com as tendências dos investimentos

nas diversas áreas e que 48,8% das instituições desenvolvem ações esporádicas de análise

desta questão, mas 36,6% consideram esse elemento um dispositivo relevante para a

identificação das tendências de investimento das áreas.

A análise da Figura 9 demonstra que apenas 14,6% das instituições respondentes não

identificam pertinência entre as destinações das dotações com as tendências dos investimentos

nas diversas áreas e que 48,8% das instituições desenvolvem ações esporádicas de análise

desta questão, mas 36,6% consideram esse elemento um dispositivo relevante para a

identificação das tendências de investimento das áreas. Item 5 – “Os gestores e técnicos da instituição estão conscientes e mobilizados para

análise e melhoria contínua dos processos de gestão, visando à geração de informações

precisas quanto a demanda coletiva, necessária ao processo de orçamentação”.

Item 5 – “Os gestores e técnicos da instituição estão conscientes e mobilizados para

análise e melhoria contínua dos processos de gestão, visando à geração de informações

precisas quanto a demanda coletiva, necessária ao processo de orçamentação”.

A relevância desta questão está na identificação do grau de consciência dos gestores

públicos envolvidos quanto à participação nos processos de gestão, com o municiamento de

informações precisas para a elaboração do orçamento, de modo a caracterizar com clareza as

prioridades.

A relevância desta questão está na identificação do grau de consciência dos gestores

públicos envolvidos quanto à participação nos processos de gestão, com o municiamento de

informações precisas para a elaboração do orçamento, de modo a caracterizar com clareza as

prioridades.

2,4%

51,2%46,3%

Não pertinente

Mod.Pertinente

Alt.Pertinente

Figura 10 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 5. Figura 10 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 5. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor Verifica-se, a partir da Figura 10, que a grande maioria dos respondentes (97,5%) está

consciente da necessidade de processos de melhoria contínua da gestão, para que o processo

orçamentário seja capaz de refletir as prioridades locais. Cabe observar a estreita relação desta

questão com o item 3, ou seja, quanto à participação dos gestores na busca do processo de

melhoria, conforme consubstanciado na Figura 10, que mostra um percentual razoável de não

participação dos gestores no processo (29,3%).

Verifica-se, a partir da Figura 10, que a grande maioria dos respondentes (97,5%) está

consciente da necessidade de processos de melhoria contínua da gestão, para que o processo

orçamentário seja capaz de refletir as prioridades locais. Cabe observar a estreita relação desta

questão com o item 3, ou seja, quanto à participação dos gestores na busca do processo de

melhoria, conforme consubstanciado na Figura 10, que mostra um percentual razoável de não

participação dos gestores no processo (29,3%).

94

94

Item 6 – “Existe uma ligação direta entre os objetivos, as estratégias e as ações

contempladas no plano de desenvolvimento institucional e os recursos alocados nos projetos e

atividades do orçamento da instituição”.

Item 6 – “Existe uma ligação direta entre os objetivos, as estratégias e as ações

contempladas no plano de desenvolvimento institucional e os recursos alocados nos projetos e

atividades do orçamento da instituição”.

Busca-se identificar se a instituição pesquisada tem os seus recursos orçamentários

alinhados ao respectivo plano de desenvolvimento institucional.

Busca-se identificar se a instituição pesquisada tem os seus recursos orçamentários

alinhados ao respectivo plano de desenvolvimento institucional.

24,4%

41,5%34,1%

Não Pertinente

Mod.Pertinente

Alt.Pertinente

Figura 11 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 6 Figura 11 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 6 Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor Percebe-se que 24,4% (10) instituições não possuem recursos orçamentários alinhados

com o plano de desenvolvimento institucional. Esta resposta pode ser avaliada sob duas

hipóteses: (a) não existe alinhamento dos recursos ou, (b) a instituição não possui um plano de

desenvolvimento institucional. Pode-se verificar, no entanto, que a maioria das instituições

apresenta alinhamento dos recursos orçamentários com o Plano de Desenvolvimento

Institucional, inferindo-se, assim que 75,6% delas possuem um plano.

Percebe-se que 24,4% (10) instituições não possuem recursos orçamentários alinhados

com o plano de desenvolvimento institucional. Esta resposta pode ser avaliada sob duas

hipóteses: (a) não existe alinhamento dos recursos ou, (b) a instituição não possui um plano de

desenvolvimento institucional. Pode-se verificar, no entanto, que a maioria das instituições

apresenta alinhamento dos recursos orçamentários com o Plano de Desenvolvimento

Institucional, inferindo-se, assim que 75,6% delas possuem um plano.

Item 7 – “O orçamento institucional serve como parâmetro para o gestor implementar

ações com vista à redução de gastos, simplificação e adequação do processo de gestão

administrativa”.

Item 7 – “O orçamento institucional serve como parâmetro para o gestor implementar

ações com vista à redução de gastos, simplificação e adequação do processo de gestão

administrativa”.

Esta questão diz respeito à verificação da efetividade da alocação dos recursos e

execução do orçamento, como instrumento de planejamento da instituição.

Esta questão diz respeito à verificação da efetividade da alocação dos recursos e

execução do orçamento, como instrumento de planejamento da instituição.

95

95

2,4%

43,9%

53,7%

Não Pertinente

Mod.Pertinente

Alt.Pertinente

Figura 12 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 7. Figura 12 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 7. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor A análise da Figura 12 demonstra que a grande maioria (97,6%) considera que existe

pertinência entre o planejamento, a alocação dos recursos no orçamento e a sua execução.

Pode-se inferir que esse mesmo percentual de instituições considera que o orçamento é um

instrumento de planejamento das mesmas.

A análise da Figura 12 demonstra que a grande maioria (97,6%) considera que existe

pertinência entre o planejamento, a alocação dos recursos no orçamento e a sua execução.

Pode-se inferir que esse mesmo percentual de instituições considera que o orçamento é um

instrumento de planejamento das mesmas.

Item 8 – “Existe uma avaliação dos produtos, resultados e efeitos sociais dos gastos

orçamentários”.

Item 8 – “Existe uma avaliação dos produtos, resultados e efeitos sociais dos gastos

orçamentários”.

Este item busca identificar se os resultados obtidos com a execução orçamentária

produziram os resultados planejados.

Este item busca identificar se os resultados obtidos com a execução orçamentária

produziram os resultados planejados.

19,5%

61,0%

19,5%

Não Pertinente

Mod.Pertinente

Alt.Pertinente

Figura 13 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 8. Figura 13 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 8. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor Verifica-se que 19,5% das instituições respondentes não avaliam os resultados obtidos

com a execução orçamentária. Isto significa que o orçamento não está respaldado num

processo de planejamento adequado à demanda. Por outro lado, pode-se inferir que 80,5%

Verifica-se que 19,5% das instituições respondentes não avaliam os resultados obtidos

com a execução orçamentária. Isto significa que o orçamento não está respaldado num

processo de planejamento adequado à demanda. Por outro lado, pode-se inferir que 80,5%

96

96

dos respondentes avaliam os resultados sociais obtidos com a execução orçamentária, embora

61% faça essa avaliação.

dos respondentes avaliam os resultados sociais obtidos com a execução orçamentária, embora

61% faça essa avaliação. Item 9 – “Existem ações na instituição com propósito de coibir a realização de gastos

com projetos e atividades não compatíveis com o plano de desenvolvimento institucional”.

Item 9 – “Existem ações na instituição com propósito de coibir a realização de gastos

com projetos e atividades não compatíveis com o plano de desenvolvimento institucional”.

O propósito da questão é verificar se existem mecanismos institucionais de controle de

alocação e execução dos gastos orçamentários.

O propósito da questão é verificar se existem mecanismos institucionais de controle de

alocação e execução dos gastos orçamentários.

24,4%

46,3%

29,3%

Não pertinente

Mod.Pertinente

Alt.Pertinente

Figura 14 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 9. Figura 14 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 9. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor Das respostas obtidas, pode-se inferir que a maioria das instituições (75,65) possui

mecanismos de controle da alocação e execução orçamentária, coibindo a destinação de

recursos em ações ou atividades não priorizadas no plano. Da mesma maneira, verifica-se que

24,4% das instituições não possuem controle sobre a destinação dos seus recursos.

Das respostas obtidas, pode-se inferir que a maioria das instituições (75,65) possui

mecanismos de controle da alocação e execução orçamentária, coibindo a destinação de

recursos em ações ou atividades não priorizadas no plano. Da mesma maneira, verifica-se que

24,4% das instituições não possuem controle sobre a destinação dos seus recursos. Item 10 – “Os órgãos de controle interno e externo, nos três últimos exercícios,

manifestaram opinião favorável à aprovação da execução orçamentária”

Item 10 – “Os órgãos de controle interno e externo, nos três últimos exercícios,

manifestaram opinião favorável à aprovação da execução orçamentária”

Este item busca identificar o grau de eficácia da execução orçamentária das

instituições respondentes.

Este item busca identificar o grau de eficácia da execução orçamentária das

instituições respondentes.

97

97

7,3% 17,1%

75,6%

Não pertinente

Mod.Pertinente

Alt.Pertinente

Figura 15 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 10. Figura 15 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 10. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor

A figura 15 demonstra que 75,6% das instituições respondentes tiveram suas contas

aprovadas no período. Pode-se inferir que, embora os recursos tenham sido executados com

eficácia, não se pode afirmar que os mesmos foram aplicados com eficiência, uma vez que

algumas instituições não possuem um plano de desenvolvimento. As demais instituições

(24,4%) responderam que não é altamente pertinente, ou seja, não houve eficácia na execução

orçamentária nos últimos três anos.

A figura 15 demonstra que 75,6% das instituições respondentes tiveram suas contas

aprovadas no período. Pode-se inferir que, embora os recursos tenham sido executados com

eficácia, não se pode afirmar que os mesmos foram aplicados com eficiência, uma vez que

algumas instituições não possuem um plano de desenvolvimento. As demais instituições

(24,4%) responderam que não é altamente pertinente, ou seja, não houve eficácia na execução

orçamentária nos últimos três anos.

4.3.2 Análise e apresentação dos resultados 4.3.2 Análise e apresentação dos resultados

A Figura 16 apresenta os resultados consolidados de cada uma das respostas obtidas

junto aos gestores das 41 IFES respondentes.

A Figura 16 apresenta os resultados consolidados de cada uma das respostas obtidas

junto aos gestores das 41 IFES respondentes.

Numa avaliação qualitativa dos dados apresentados na Figura 18, pode-se inferir que: Numa avaliação qualitativa dos dados apresentados na Figura 18, pode-se inferir que:

• O processo orçamentário desenvolvido pela maioria das instituições

pesquisadas se dá de forma centralizada, isto é, a participação das diversas

áreas envolvidas e interessadas não acontece sistematicamente, conforme se

verifica na resposta ao item 3.

• O processo orçamentário desenvolvido pela maioria das instituições

pesquisadas se dá de forma centralizada, isto é, a participação das diversas

áreas envolvidas e interessadas não acontece sistematicamente, conforme se

verifica na resposta ao item 3.

• Por outro lado, o gestor reconhece que o orçamento está sendo utilizado como

instrumento adequado à gestão administrativa nas IFES, conforme se verifica

na resposta ao item 7.

• Por outro lado, o gestor reconhece que o orçamento está sendo utilizado como

instrumento adequado à gestão administrativa nas IFES, conforme se verifica

na resposta ao item 7.

98

98

• A forma centralizada de elaboração orçamentária tem propiciado para a

maioria das instituições pesquisadas, a obtenção da aprovação das contas pelos

diversos órgãos de controle, tais como Tribunal de Contas da União e os

Conselhos de Curadores das mesmas, assim, o que se pode inferir é que a

execução dos orçamentos vem atendendo formalmente às regras estabelecidas,

conforme se verifica na resposta ao item 10.

• Apesar da escassez dos recursos destinados às IFES, o orçamento tem se

constituído ainda no principal instrumento de planejamento de gestão

administrativa, conforme se verifica, especialmente, na resposta aos itens 6 e 7.

4,9 7,

3

29,3

14,6

2,4

24,4

2,4

19,5 24

,4

7,3

61,0

43,9

41,5

48,8 51

,2

41,5 43

,9

61,0

46,3

17,1

34,1

48,8

29,3

36,6

46,3

34,1

53,7

19,5

29,3

75,6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Itens do questionário

Perc

entu

al d

e R

espo

stas

Não Pertinente Moderadamente pertinente Altamente Pertinente

Figura 16 – Gráfico consolidado das respostas ao questionário apresentado as IFES. Fonte: Elaborado pelo autor

Feitas as considerações sobre a pesquisa de campo realizada e os seus resultados, o

Capítulo 5 a seguir, apresenta as conclusões do estudo.

99

5 CONCLUSÕES Este capítulo tem como objetivo de mostrar as conclusões da pesquisa de campo

realizada e oferecer algumas sugestões para trabalhos futuros.

5.1 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Reportando-se aos objetivos do trabalho conforme disposto no item 1.2 e nas questões

levantadas no item 1.4., do Capítulo 1, conclui-se que:

A maioria das IFES tem como estratégia, a adoção de práticas centralizadas para a

elaboração do planejamento orçamentário. Essa centralização pode ter o objetivo de não

provocar a pulverização dos recursos nos diversos órgãos demandantes.

Ao mesmo tempo verifica-se que, embora o orçamento seja considerado um

importante instrumento de integração com o planejamento, ele pode não refletir as reais

necessidades da comunidade envolvida.

Para que haja um melhor aproveitamento dos recursos, há necessidade do

estreitamento das relações entre as áreas de planejamento e orçamento, integrando-se por

meio da elaboração do PDI, toda a comunidade interessada nas definições das prioridades e na

alocação dos recursos.

5.2 SUGESTÕES PARA PESQUISAS FUTURAS Por tratar-se de um trabalho inédito de investigação na área de planejamento e

orçamento das IFES e devido à natureza qualitativa da análise realizada pode-se inferir que

nem todas as possibilidades de percepções e descobertas foram esgotadas, uma vez que o

questionário remetido possuía apenas dez perguntas fechadas, o que limita a obtenção de

respostas mais amplas. Assim, sugere-se que a pesquisa venha a receber novas contribuições

quanto aos seus aspectos metodológicos, como por exemplo, a utilização de entrevistas

abertas junto aos gestores das IFES.

100

Finalmente, sugere-se o estudo da adoção do Plano de Desenvolvimento Institucional

(PDI), que vem sendo utilizado por algumas IFES, tal como a Universidade Federal

Fluminense (UFF), que adotou essa sistemática buscando a conciliação das prioridades aos

escassos recursos orçamentários e atendimento à comunidade envolvida.

101

BIBLIOGRAFIA

ALVES-MAZZOTTI, A. J. & GEWANDSZNAJDER, F. O método das ciências naturais e sociais: pesquisa qualitativa e quantitativa. São Paulo: Pioneira Thomson Lerning, 2001.

AMATO, M. P. Introdução a teoria geral de administração pública. 2ª ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas – FGV, 1971.

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BEHN, R. D. The Public-Management paradigm and the search for democratic accountability. Disponível em < www.willament.org >. Acesso em 02 de julho de 2005.

BERTONHA, J. F. Modelo americano ou europeu: qual o melhor caminho para a Universidade brasileira? Revista Espaço Acadêmico. Ano II, n.14, julho de 2002.

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______. Decreto-Lei n.° 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Diário Oficial da União – DOU de 27 de fevereiro de 1967.

______. Lei n.° 4.320, de 17 de março de 1964. Institui Normas Gerais de Direito Financeiro para Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União – DOU de 23 de março de 1964.

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______. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Correlação da despesa pública. Portaria n.° 211, de 4 de junho de 2001.

102

______. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Divulga o detalhamento das naturezas de despesas públicas. Portaria n.° 448, de 13 de setembro de 2002.

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______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria n.° 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I, do § 1.°, do art. 2.°, e § 2.°, do art. 8.°, ambos da Lei n.° 4.320, de 17 de março de 1964; estabelece os conceitos de função, sub-função, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências.

______. Ministério do Planejamento. Orçamento e Gestão. Orçamento público. Secretaria de Orçamento Federal – SOF. Disponível em: <www.planejamento.gov.br>. Acesso em 14 abril de 2004.

______. Leis, decretos etc. Licitação. Lei n.° 8.666, de 21 de junho de 1993 e legislação complementar Leis Federais n.°s 8.883/94; 9.648/98; 9.854/99 e 10.520/2002.

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