Jean Claude Tron Petit; Interpretación de La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial Del Estado.

7/23/2019 Jean Claude Tron Petit; Interpretacin de La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial Del Estado.

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REVISTADELINSTITUTODELAJUDICATURAFEDERAL

Interpretacin de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial delEstado*

Jean Claude Tron Petit **

SUMARIO: I. Planteamiento. II. Generalidades de la interpreta-cin. III.Marco constitucional de la responsabilidad del Estado: ar-tculo 113, prrafo segundo. IV. Ley Federal de ResponsabilidadPatrimonial del Estado artculos 1 y 17 al 24. V. Conclusiones. Refe-rencias. Abreviaturas.

I. PLANTEAMIENTOEl objetivo de este trabajo es considerar, esencialmente, el contenidode los artculos 1 y 23 de la LFRPEque presentan problemas interesan-tes de interpretacin, funcionalidad y pueden implicar serios proble-mas de antinomias, difciles, imposibles de resolver mediante una meray simple interpretacin literal que nos lleva a una apora.

Una comprensin a cabalidad de la problemtica de fondo, obliga amencionar el precedente de la Ley, que es la adicin del prrafo segun-

do del artculo 113 constitucional.

* Especial agradecimiento a los licenciados Alfredo Martnez Jimnez y SandraIbarra Valdez.

** Magistrado del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa delPrimer Circuito.

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Sin embargo, antes de abordar la temtica de contenido descrita, espertinente dejar plasmados y acreditados ciertos aspectos metodolgicosy conceptuales de la interpretacin como gua instrumental indispen-sable del anlisis y conclusiones pretendidas.

II. GENERALIDADESDELAINTERPRETACIN

Por interpretacin se puede entender el proceso o actividad para descu-brir1o atribuir significado2y sentido a un texto legal al ser aplicado encasos concretos; o bien, al resultado de ese proceso, lo que de suyo im-plica ya una ambigedad en el concepto.

1.Intenciones y comunicacin

Lo ms importante es, ms que concentrarnos en interpretar el enun-ciado normativo, considerar la problemtica social que lo produjo. Eneste sentido lleva razn Guastini cuando afirma:

no se distingue entre la interpretacin del texto en cuanto tal y lainterpretacin del comportamiento humano que produce ese texto. Unacosa es preguntarse por el significado de las palabras; otra preguntarsesobre las supuestas intenciones del autor. (2002: 2).

Por tanto, es imprescindible para la cabal interpretacin del texto, recu-rrir a la metfora del iceberg. El texto de una ley es la parte visible de uncomplejo proceso y, a semejanza de un iceberg, esa parte visible no es lanica sino apenas es la ms pequea del objeto en su conjunto que mere-ce y debe ser conocido y entendido.

En ese contexto, tenemos que, principalmente, el enunciado norma-

tivo3tiene su gnesis en: (i) variados presupuestos que informan y deter-minan un problema social, (ii) que el legislador debe afrontar, (iii) sobre

1Casos fciles o evidentes, claros.2Casos difciles, de ambigedad o problemticos (aporas y dilemas).3Especialmente en el caso de leyes sustantivas o primarias que establecen

comportamientos y obligaciones.


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la base de ciertos instrumentos, recursos y medios que el orden jurdico leprovee. A partir de ello, define: (i) propsitos o polticas para enfrentarese problema con (ii) las herramientas disponibles y plantea, como hip-tesis, (iii) objetivos que alcanzar para la solucin contexto de conse-cuencias que la aplicacin o vigencia produzca o deje de producir y, esas, que elabora (iv) reglas de comportamiento integradas por un su-puesto de hecho, un mandato y consecuencias o sanciones que puedanser documentados en el enunciado normativo a travs de (v) un texto.

Como se aprecia, el texto es apenas el producto terminal y unapretensin de transmitir o comunicar un mandato que debe ser obede-cido. Estas ideas del iter legis se aprecian en el siguiente esquema:

Tambin se aprecian y representan en el siguiente cuadro:

4Policies o directrices polticas o sociolgicas.

Presupuesto Problema Propsito opoltica4

Objetivo Regla Redaccin

Condiconesprevalecientes,contexto,escenario yentorno

Social,poltico,econmico,etc.

Nuevo rgimenque se

pretende

Lege ferenda

Intencinnormativa

Nuevoescenario

Valores oprincipiosque tutelar

SupuestoMandato

Sancin

Concordanciade significante

con significadoSentidolingstico


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2. Problemas del lenguaje

El lenguaje natural que utilizamos en las leyes y sentencias presentagraves problemas de ambigedad e imprecisin desde el nivel semnticoqu decir del nivel sintctico y pragmtico donde se agudiza, anms, la falta de precisin. El lenguaje se compone de signos con queconnotamos o pretendemos describir las ideas, realidades y conceptos.

En ese sentido, es necesario que las posibles ambigedades u obs-curidad de los textos normativos deban ser interpretados por losjuzgadores.

3. Qu se interpreta? Hechos o normas!

La interpretacin normativa como proceso y resultado consiste endecidir averiguar o descubrir el significado de un texto oscuroen una situacin evidente (fcil) o dudosa, incierta o discutible (difcil),o bien, en clarificar el contenido o campo de aplicacin de una formu-lacin normativa especialmente casos de normas de textura abierta oconceptos indeterminados.

Atienza dice que el Derecho se explica con una metfora, conside-rndolo semejante a un edificio. El enfoque estructural son las normas,y el enfoque que determina la funcionalidad son los hechos, la realidadsocial, entendida como comportamiento humano.5

En ese contexto, el supuesto de hecho o hiptesis normativa nopuede verse divorciado o desligado de la realidad social para y en virtudde la cual, fue diseado, como un medio de induccin o correccin deconductas sociales y alcance de objetivos necesarios o plausibles para lasociedad. En efecto, contexto social y normativo no son compartimentosestancos sino vasos comunicantes que se retroalimentan y activan, uno

al otro y viceversa, en una relacin de sinergia y complementariedad.Es as que el proceso interpretativo queda explicado en el esquema

siguiente:

5Concluye la idea diciendo que el enfoque axiolgico son los valores y el instru-mental los argumentos (2003b: 251 y 252).


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Sobre el tema, Vernengo comenta:

En Derecho, tenemos tambin la idea de que se interpretan textos legalesy situaciones de hecho, para actualizar esto es: poner en vigencia

normas jurdicas, para motivar conductas no espontneas y producir as

nuevos estados de cosas. Un magistrado interpreta la situacin social enque interviene, o en que se le hace participar, para atribuirle un sentido

objetivo claro, una explicacin suficiente, mediante la aplicacin de cier-tas normas que tambin, se sostiene, interpreta [] se interpreta un tex-

to legal, por ejemplo, a la luz del sentido que se atribuye a ciertascircunstancias de hecho los hechos de un caso, para introducir una

nueva disposicin normativa, que constituir la interpretacin legal delcaso: la interpretacin jurdica de los hechos y de las normas en juego...

(2000: 240).

Un ejemplo cotidiano es la decisin de todo juez de Distrito que, aldecidir la suspensin de un acto reclamado en el juicio de amparo, debecalificar y resolver si una determinada situacin de hecho y sus conse-cuencias afectan o no el inters social. Esta prctica conlleva evaluartanto las circunstancias de hecho y sus consecuencias, como el concep-to jurdico indeterminado (CJI) respectivo. Este tpico proceder se ha

PruebaCalificacin

Interpretacin

Relevancia

Hechos y normasProceso interpretativo


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conceptuado como un modelo ciberntico de la actividad jurisdiccio-nal, donde inciden como inputlos hechos y el Derecho, las decisionesson el outputque retroalimentan como feedbacka los presupuestos deentrada, tal como se aprecia en el siguiente esquema:6

II I. MARCOCONSTITUCIONALDELARESPONSABILIDADDELESTADO: ARTCULO113, PRRAFOSEGUNDO

1.Cronologa. Proyecto original y enmiendas durante proceso legislativo

La reforma constitucional del artculo 113, prrafo segundo, surge deun proceso de creacin accidentado y atropellado, caracterizado por lanegociacin y concerta-cesiones entre grupos involucrados que tras-cendieron en varios remiendos al texto de las originales iniciativas.

La propuesta original de reforma del artculo 113, concretamentela adicin del prrafo segundo, fue en los trminos siguientes:

Todo aquel que sufra una lesin en sus bienes y derechos, con motivo dela actividad del Estado, tendr derecho a ser indemnizado en formas pro-porcional y equitativa, conforme a lo dispuesto por las leyes que al efectoexpidan el Congreso de la Unin y las Legislaturas de los Estados den-

6As lo expone Chaim Perelman (citado en Atienza, 1998: 307-308).


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tro del mbito de sus respectivas competencias. Las controversias deriva-das de la aplicacin de las leyes correspondientes, sern conocidas por lostribunales contencioso-administrativos, cuando stas se originen porla actividad administrativa del Estado. (Castro, 2002: 34).

Como se advierte, la condicin u objeto de la responsabilidad era laactividad del Estado y el monto de la indemnizacin se habra de cal-cular de una manera proporcional y equitativa.

Este planteamiento subsiste hasta que la Consejera Jurdica delEjecutivo Federal llama la atencin respecto a la inconveniencia de tenercomo objeto de la responsabilidad a la actividad administrativa regu-lar y propone que slo cuando haya exceso o defecto d pauta a indem-

nizacin (ibdem: 204).El doctor Castro Estrada, invitado a participar como consejero dellegislativo, propone que no se atienda la recomendacin anterior, sugi-riendo otra opcin; mocin que consiste en que opere la responsabilidadcuando los particulares no tengan la obligacin jurdica de soportarlos daos causados (ibdem: 215).

sta y otras propuestas no merecen la aceptacin y aprobacin delas Comisiones Unidas del Congreso de la Unin y se opta por elegir ydecidir como la opcin ms adecuada, por lo menos, por un tiempo,la pertinencia de restringir que el objeto de responsabilidad se limitea la actividad administrativa que resulte ser irregular(ibdem: 218).

2. Principales actos durante el proceso

Los acontecimientos relevantes en el proceso de formacin legislativase dieron de la manera7y en las fechas que se indican en el cuadrosiguiente:

7Con especial referencia al modo o clase de actividad administrativa, idnea ysusceptible, de producir responsabilidad indemnizatoria para el Estado.


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8Muy semejante la redaccin de esta propuesta con la anterior citada.9Introduce la propuesta de la Consejera que la responsabilidad ser objetiva y

directa. Genera duda de si por objetiva debe entenderse la exclusin de culpa subje-tiva o ilicitud de la conducta de los agentes del Estado o un significado semejante alque existe en la materia civil donde una actividad o medios empleados, por el riesgo quegeneran, es el nico factor a considerar para generar responsabilidad.

10Voto razonado en el dictamen de las Comisiones Unidas de la Cmara de

Diputados: Por otra parte, los miembros de estas Comisiones, despus de haber de-liberado sobre la pertinencia de establecer un rgimen amplio y general de responsa-bilidad patrimonial del Estado, es decir, incluir como susceptible la responsabilidaddel Estado y, por ende, de las indemnizaciones respectivas, a toda actividad lesiva dela Administracin Pblica que fuese consecuencia del funcionamiento ya sea regularo irregular de la actividad administrativa del Estado, se ha considerado convenienterestringir, cuando menos por algn tiempo, la responsabilidad del Estado exclusiva-mente a su actividad administrativa irregular; mxime que se encuentran resistenciaspara aceptar que el Estado pudiese ser responsable de los daos y perjuicios que con suactuar irrogue a los particulares, en el caso de haber actuado de acuerdo a los estndaresmedios de los servicios pblicos, es decir, que sean consecuencia de su actividad admi-

nistrativa regular o normal.En tal virtud, estas Comisiones han estimado que por el alcance nacional de

esta iniciativa es prudente evaluar, transcurrido algn tiempo, la operatividad del ins-tituto jurdico de la responsabilidad patrimonial del Estado, en los trminos que msadelante se indican, para posteriormente reexaminar la posibilidad de ampliar la co-bertura de la responsabilidad del Estado a su actividad lesiva de carcter regular, cuandose generen lesiones patrimoniales que los particulares no tuvieran la obligacin jur-dica de soportar y que, honrando el principio de solidaridad social, pudiesen tambinser motivo de indemnizacin. (Castro, 2002: 218).

Iniciativa PRI Actividad Estado 22/4/1999

Iniciativa PAN Actividad Estado 1 21/6/1999

Aprobacin Cmaras

Consejera JurdicaActividad con exceso odefecto 2

14/4/2000

Dr. lvaro CastroEstrada

No obligacin jurdica desoportar

18/4/2000

ComisionesActividad administrativairregular 3

Texto publicadoActividad administrativairregular 14/6/2002

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3. Constitucin texto

Como respuesta a la actividad administrativa irregular y para el caso deque produzca daos y perjuicios que, slo en ese contexto resultan serinjustificados y sin la obligacin de soportar, se establece la responsabi-lidad indemnizatoria de la Administracin, como tutela al particular,en los siguientes trminos:

El fundamento es el texto del numeral aprobado en los siguientestrminos:

Art. 113 (prrafo segundo)

La responsabilidad del Estado por los daos que, con motivo de su acti-vidad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los par-ticulares, ser objetiva y directa. Los particulares tendrn derecho a unaindemnizacin conforme a las bases, lmites y procedimientos que esta-

blezcan las leyes.

4. Contenido

El artculo 113 constitucional debe verse en su integridad y contextosistemtico.

Consigna un derecho fundamental de carcter orgnico o relativoa la accin del Estado,11con el fin de privilegiar, promover y asegurar la

funcin pblica regular de la Administracin y, a partir de ah, se deri-va como tutela a los administrados para el caso de irregularidad o patologade la actividad si es que se asocia a un resultado daoso, la responsa-bilidad disciplinaria imputable a los servidores pblicos subjetiva por

11Que debe ser eficiente, suficiente y satisfaciente.

Funcin administrativa irregular + Cause dao + No identificable responsable =

Responsabilidad del Estado


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culpa y el sistema de responsabilidad patrimonial objetiva por de-ficiencia en el servicio o accin del poder pblico del Estado.

La exposicin de motivos de la LFRPEestablece al respecto:

Una nueva garanta que protege la integridad y salvaguarda patrimonialde los individuos respecto de la actividad administrativa del Estado yestablece el deber del Estado de reparar las lesiones antijurdicas que consu actividad cause en el patrimonio de todo individuo.

5.Nueva garanta

La correcta interpretacin y comprensin de laNueva Garantaimplica

considerar sus presupuestos, fin y contenido. En relacin con los dere-chos, obligaciones y medios de garanta deben ponderarse los:

Valores y justificacin externa.- Entender y armonizar con larealidad, los sujetos, y el orden jurdico en conjunto;

Intereses.- Los de la sociedad, de los particulares afectados porla actividad estatal conductas de accin o de omisin, delos servidores pblicos y del propio Estado, en cuanto a la fun-

cin pblica que se le asigna, destacando, por el momento, laactividad de la Administracin; y las Consecuencias.- Las leyes son creadas con objetivos y propsi-

tos especficos y puntuales, atento lo cual, su comprensin yfuncionalidad no puede desvincularse o escindirse de las razonesdeterminantes para su creacin, por lo que alcanzar, de la me-jor manera, las consecuencias pretendidas y que resulten, en cadamomento, las mejores e idneas para la sociedad, que es la raznfundamental de ser del Estado.

6.Interpretacin constitucional

La Constitucin es un ordenamiento sui gneris, ya que adems de serel supremo en lo jurdico, regula intereses del pueblo de muy diversanaturaleza. Es as que el contenido no jurdico de la Constitucin in-cluye aspectos tales como:


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Documento, ideario y programa poltico; Techo ideolgico; Fundamentacin axiolgica del Estado; Organizacin normativa-institucional; Base socioeconmica; y, Enfoque normativo o poltico de los anteriores conceptos segn

la lectura que de la Constitucin se haga.

La naturaleza sui gnerisde la Constitucin implica que tiene comofinalidades:

Limitar el poder pblico y modelar relaciones sociales;

Intuir, comprender e integrar valores al orden jurdico; y, Definirgrosso modolos derechos fundamentales, parmetro para

interpretar el ordenamiento, y consensuar el contenido, vlido,de las leyes.

En este evidente orden de ideas, viene al caso citar el siguiente criteriojurisprudencial:

INTERPRETACIN DE NORMAS CONSTITUCIONALES Y DENORMAS LEGALES. SUS DIFERENCIAS. El exacto cumplimien-to de la Constitucin slo puede lograrse si su intrprete, liberndose delas ataduras de quienes se encargan simplemente de aplicar los textos le-gales (expresin positivizada del Derecho), entiende que su funcin no seagota en la mera subsuncin automtica del supuesto de hecho al textonormativo, ni tampoco queda encerrada en un positivismo formaliza-do superado muchas dcadas atrs, sino que comprende bsicamente unalabor de creacin del Derecho en la bsqueda de la efectiva realizacin de los

valores supremos de justicia. Es precisamente en el campo de las normasconstitucionales, las que difieren esencialmente de las restantes que con-forman un sistema jurdico determinado, en razn no nicamente de su

jerarqua suprema, sino de sus contenidos, los que se inspiran rigurosa-mente en fenmenos sociales y polticos preexistentes de gran entidadpara la conformacin de la realidad jurdica en que se halla un pueblodeterminado, que la jurisprudencia pasada la poca del legalismo, se


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ha convertido en una fuente del Derecho que, aunque subordinada a la leyque le otorga eficacia normativa, se remonta ms all de ella cuando ellenguaje utilizado por el constituyente (al fin y al cabo una obra inacaba-da por naturaleza) exige una recreacin por la va de la interpretacin,para el efecto de ajustarla a las exigencias impuestas por su convenienteaplicacin. As, el intrprete de la Constitucin en el trance de aplicarlatiene por misin esencial magnificar los valores y principios inmanentes enla naturaleza de las instituciones, convirtiendo a la norma escrita en unaexpresin del Derecho vivo, el Derecho eficaz que resulta no slo de la re-construccin del pensamiento y voluntad que yace en el fondo de la leyescrita (a travs de lo mtodos clsicos de orden gramatical, lgico, histri-co o sistemtico), sino tambin de la bsqueda del fin que debe perseguir la

norma para la consecucin de los postulados fundamentales del Derecho.[TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINIS-

TRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, No. Registro: 228,583, Tesisaislada, Materia: Administrativa, Octava poca, Semanario Judicial de laFederacin, Tomo III, Segunda Parte-1, Enero a Junio de 1989, p. 419].

La ratio essendide la responsabilidad de los servidores pblicos y delEstado es obtener que la actividad administrativa sea regular y que lagestin pblica se preste conforme a ciertos estndares de calidad (le-gal, moral y funcional de eficiencia). Y es en este contexto, que suscitadebate calificar y comprender el significado y contenido del conceptolesiones antijurdicas que la actividad pueda causar. Para algunos, comoel constituyente, la indemnizacin por daos debe provenir, necesaria-mente, de una actividad administrativa irregular; en tanto que, para otros,la actividad debe ser tachada de irregular por los daos susceptibles deproducir, exposicin de motivos de la LFRPE, Cmara de Senadores.

Retomando las ideas anteriores se tiene que el numeral de referen-

cia, concretamente, se refiere a un sistema que incluye y delimita a la:

Actividad administrativa,12en cuanto establece los valores, pau-tas o prescripciones que deben caracterizar a la adecuada actua-cin de la Administracin, contemplando:

12Se entienden incluidos los actos de imperio y los de gestin.


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Medios de control, preventivos y de represin, adems que, comogaranta a los particulares, establece las responsabilidades por:

Falta personal; y, Falla en el servicio.

En ese contexto se tiene:

Actividad y gestin administrativa regular debe ser: legal yeficiente, adems: honrada, leal e imparcial.

Al particular se confieren determinados derechos y, simtri-camente, a la Administracin se estatuyen obligaciones (lodefinen los artculos 109 y 113 constitucionales) expresa e im-

plcitamente prescritos. En razn de estos presupuestos, no hay razones vlidas para

especular que se tenga derecho a ms por los gobernados ni unaobligacin mayor para la Administracin, de las que, expresa oimplcita pero certeramente, se deduzcan de la Constitucin,leyes y dems disposiciones regulatorias. Todo lo previsto vienea ser la definicin del tamao, alcance y contenido del lmiteinterno del derecho subjetivo patrimonial que el orden consti-

tucional reconoce a los particulares y las propias limitantes yrestricciones. Ahora bien, para el caso de que tales derechosy obligaciones no se precisen, de manera que impidan la eficaciadel sistema, estaremos ante lo que Ferrajoli denomina lagunas.

Se debe tener un derecho definido y una obligacin determina-da para estar en posibilidad de exigir cualquiera de las conse-cuencias o garantas de la responsabilidad sea subjetiva porfalta personal u objetiva por falla en el servicio. No es razona-ble ir ms all de lo concedido en las normas relativas. Sin em-bargo, es el caso que este nuevo derecho fundamental tiene suscimientos en CJI, por lo que el alcance y cobertura lo debe pon-derar y demarcar la actividad que realice el TFJFA, a manera deun derecho pretoriano.

La proteccin de la integridad y salvaguarda patrimonial de losindividuos, slo se da en relacin con los daos derivados de laactividad irregular del Estado.


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En una primera aproximacin podemos decir que actividad administra-tiva irregular implica que el particular no obtenga aquello a lo que tienederecho y la Administracin quede corta en proveer a lo que est obliga-da, atento lo dispuesto en el artculo 113 y Ttulo IV de la Constitucin,lo que implica hacer una interpretacin sistemtica y equilibrada.

Problema difcil que adems deber ser casustico y por ahora sinmucha experiencia evaluatoria ni marcos referenciales el definircon claridad:

El alcance del derecho partiendo de los lmites internos delbien jurdico protegido y ncleo esencial irrestringible;13ascomo,

La restriccin, en la medida que razones de orden pblico (lesina otros derechos y sujetos), y proporcionalidad de prerrogativas ysacrificios, se pueden ver afectadas y resulten determinantes. Enel caso concreto del rgimen indemnizatorio por el desvo de re-cursos, que puede ser excesivo y desproporcional para afrontarestos gastos en razn del dficitque provoque para financiar otrosgastos que a la sociedad o grupos especficos interesen, priori-tariamente.

7. Consecuencias de la funcin pblica irregular

El constituyente es enftico al aprobar la reforma cuando en la explica-cin relativa dice:

No se considera prudente, por el momento, incluir la actividad normal oregular de la administracin, dado que ese criterio no ha cobrado granaceptacin en nuestro derecho

13Es obvio que no hay catlogos de los estndares y particularidades de todos losactos que implican la actividad administrativa, incluyendo de servicios pblicos, ges-tin en general y actos de imperio, la prueba es la gran cantidad de procedimientosdisciplinarios en contra de servidores pblicos donde la problemtica es la falta dedefinicin de todo aquello a lo que est obligado el funcionario y, por ende, la Admi-nistracin como institucin.


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Esto implica un candado o limitante absoluta, al modo o cualidad dela nica actividad administrativa susceptible de generar el derecho a laindemnizacin: la irregular, entendida como la patolgica; y exclu-yendo a la natural que es la debida o regular.

Para el caso de una indebida gestin pblica de la Administracinse establece:

La responsabilidad objetiva y directa14debe ser considerada a partir devarios elementos entre los que se tiene a:

Sujetos (acreedor, deudor y servidor pblico responsable); Objeto que en el caso es la actividad administrativa ya cualifica-

da como irregular (es un CJIque deber ser acotado casustica yempricamente);

Dao o perjuicio real y directo; Nexo causal; Razones diversas excluyentes de responsabilidad (artculos 3

y 22 LFRPE, bsicamente); y, Obligacin estatal de indemnizar, con las limitantes y restric-

ciones legales.

Los presupuestos y condiciones para que surja el derecho a ser indem-nizado son:

Responsabilidad subjetiva cuando haya dao por culpa del servidor pblico

Responsabilidad objetiva y directa cuando la actividad administrativa seairregular y daosa

Constitucin y LFRASP

Constitucin y LFRPE

14En tanto que el Estado es el nico e inmediato obligado a cubrir la totalidadde la indemnizacin, sin perjuicio del derecho que tenga de repetir en contra delfuncionario o funcionarios responsables.


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8.Antinomias posibles

Para algunos17existe una antinomia o contradiccin en el prrafo quese comenta a partir de dos supuestos que ah se prevn y pueden resul-tar con sentidos distintos, tales como son la:

Actividad administrativa irregular; y la, Responsabilidad objetiva.

Las opiniones relativas se apoyan, en imponer como conclusin, que sila responsabilidad es objetiva, atento el significado que tiene en Dere-cho civil, es innecesaria la culpa o ilegalidad del agente causante deldao e, incluso, de la irregularidad en el servicio.

Esta opinin se considera excesiva e inexacta ya que la connotacin,peculiar del Derecho civil, es un caso de excepcin a la regla general de la

responsabilidad basada, no en la ilegalidad sino slo en el resultado.La ratiode la responsabilidad objetiva es que hay sujetos que: a)

realizan actividades riesgosas, b) utilizan mecanismos, instrumentos,aparatos o sustancias peligrosos, o c) emplean a personas cuya conductapueda resultar dolosa, imprudente o negligente. Por tanto, este rgi-men legal pretende conseguir un reparto de cargas y riesgos ms justo,propio de ese status, entre los particulares que se encuentren en relacio-nes jurdicas de coordinacin e igualdad y en funcin de un principio

de justicia y seguridad indispensable para el trfico de relaciones ju-

15Por responsabilidad objetiva del Estado, no requiere probar la culpa del servi-dor pblico pero s las condiciones que aparecen en el cuadro.

16Artculos 3 y 22 LFRPE.17Incluyendo a la propia Cmara de Senadores, segn se advierte de la exposi-

cin de motivos a la LFRPEdel 24 de septiembre de 2002.

Actividad administrativa irregular

Dao o perjuicio causado (real y directo)

Nexo causalDerecho a indemnizacin1

No concurran eximentes216

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rdicas y comerciales gilessea idneo para no dejar indemnes losdaos causados (De la Peza, 1997: 58).

En efecto, el valor subyacente considera que nadie tiene el derechode causar daos y cuando stos ocurren18 sin que sea criticable19 laconducta que la produjo o difcil la evaluacin casustica, en unafn de distribuir y repartir los costes sociales, y no obstante ser unaactividad lcita pero de contenido o contexto riesgoso o difcil deprobar la negligencia del agente se le asigna, slo y en razn delresultado, la obligacin de indemnizar, sin prejuzgar sobre la culpa onegligencia que pueden estar presentes o ausentes.

Es as que presupone, por razones meta-jurdicas, equiparar a unaconducta o actividad lcita20con una de carcter ilcito, slo por las con-

secuencias o resultado, a fin de proveer un sistema que distribuya costes.Es una Norma de Mandato que establece sin ms el deber de pagarpero entendida como una excepcin y anormalidad del rgimen de laresponsabilidad (Larraaga, 2004: 202 y 203).

Por estas consideraciones, especiales y peculiares, propias de la res-ponsabilidad objetiva, fundada en valores y principios sui gneris, suaplicabilidad debe limitarse a casos donde exista la razn que la justifi-ca, esto es, a las relaciones entre particulares. Luego entonces, no es

conveniente, forzoso ni obligado que rijan en el contexto del derechopblico donde se dan intereses muy distintos. Prueba de ello es que, enel mundo, no existe un sistema como el que se propone, salvo el caso deEspaa donde ha producido interferencias y supuestos de injusticiae incongruencia, precisamente, porque no resulta idnea para regularlas relaciones que se dan entre el Estado y los particulares.

Es as que el artculo 113, prrafo segundo, constitucional, no esuna disposicin legal secundaria ni una simple regla jurdica de carctercoactivo que deba interpretarse a la luz y desde el contexto de los principios

18 Siempre que deriven de las causas de riesgo aludidas y previstas en leylimitativamente.

19En tanto que no merecen una valoracin negativa ni tampoco se pretendeninhibir por el sistema jurdico.

20Lo que merece una enumeracin numerus claususpor la limitacin a derechosque produce.


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del Derecho civil. En cambio, estamos frente a una disposicin consti-tucional que establece valores, directrices y principiosper se, de carctersui gneris, con un alto significado social y sin necesidad de tener quesometerse a lo previsto en ordenamientos que, aunque legales, resultanser secundarios y siempre subordinados a lo que la Constitucin21esta-blezca, preferentemente.

Con base en esta reflexin, el sentido y alcance de la responsabili-dad patrimonial objetiva del Estado, no puede circunscribirse a unainterpretacin deductiva de principios, clusulas o instituciones de merorango legal que siempre estn subordinados a lo que disponga demanera puntual la Constitucin y los propios principios que de sta sederiven ni ir ms all de lo que las Comisiones Unidas decidieron.22

Asimismo, tampoco la ley reglamentaria puede ni debe superar, en uncontexto esttico y de subordinacin a la Carta Magna, sino que la nor-ma inferior debe adecuar o restringir su contenido al que resulte de lasuperior, especialmente en un supuesto donde la comunidad puede verafectados sus intereses.23

Sucede con el caso de la responsabilidad, algo semejante a lo queocurre con las nociones de acto administrativo y nulidad de stos,que surgen y heredan las peculiaridades de sus antecedentes del Derecho

21Entendida como un ordenamiento mucho ms que de contenido slo jurdico,coherente y consistente con principios y valores, morales, econmicos y sociolgicosque no puede desatender ni ignorar. Al no darse las mismas razones, carece de lgicapretender se apliquen iguales disposiciones y consecuencias.

22Entendido a este rgano constituyente titular de la voluntad para establecer demanera unilateral, imperativa y coactiva reglas que son reflejo de la voluntad poltico-legislativa de la mayor entidad, dispuso categricamente que: se ha consideradoconveniente restringir, cuando menos por algn tiempo, la responsabilidad del Esta-

do exclusivamente a su actividad administrativa irregular; mxime que se encuentranresistencias para aceptar que el Estado pudiese ser responsable de los daos y perjui-cios que con su actuar irrogue a los particulares, en el caso de haber actuado de acuer-do a los estndares medios de los servicios pblicos, es decir, que sean consecuencia desu actividad administrativa regular o normal.

23Con el mayor de los respetos considero que es un albazo pretender, en la expo-sicin de motivos de la Cmara de Senadores, esquivar el mandato preciso y categ-rico del constituyente, todos debemos RESPETAR con RESPONSABILIDAD laCarta Magna, pues si no Dnde queda el Estado de Derecho?


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civil, tal como el acto jurdico y sus nulidades; slo que al ingresar a larbita del derecho pblico sufren una transformacin esencial por losfines, valores y consecuencias que, atendiendo a los intereses de la comu-nidad, convienen y corresponden. Luego entonces, el hecho de que laConstitucin haga referencia a una responsabilidad objetiva no im-plica ni exige que esta nocin corresponda necesariamente con la civilistasino que debe ser adecuada y transformada de manera que, legtima-mente, satisfaga los intereses y aspiraciones de la sociedad.

Pero adems de ser perfectamente elocuente la declaracin categ-rica del legislador constituyente, puntualizando que el objeto de la res-ponsabilidad patrimonial es la actividad administrativa irregular, estaconclusin es perfectamente vlida y adecuada a partir de aplicar las

principales reglas que existen para resolver los problemas de antinomias.En este sentido son aplicables los conceptos siguientes:

Ley ltima deroga a las anteriores.- En este caso, es la ulterior de-claracin del constituyente permanente la que debe regir y serpreferente a cualquier otra anterior y a las posibles alternativas deinterpretacin que, eventualmente y sobre el tema, puedan suscitarse.

Interpretacin autntica del legislador.- Cuando es posible discer-nir la voluntad y alcance del mandato que impone, es el quedebe prevalecer, mxime en el caso que se trata del supremorgano legislativo que, concreta y puntualmente, se ha pro-nunciado sobre el tema y problema en anlisis.

Declaracin de la voluntad del legisladordebe regir plenamente elalcance y sentido de la reforma.

Funcionalidad del sistema.- La regla jurdica general es que slolas actividades ilcitas o irregulares24merecen la sancin de ver-se vinculadas con la obligacin de indemnizar, ya que, en trmi-

nos generales, cuando alguien acta de conformidad y dentrodel orden jurdico, no merece ser sancionado, pues ejerce susderechos y acta dentro del mbito de legalidad y permisibilidad,

24Que el sistema jurdico valora negativamente con la pretensin de inhibir ysancionar.


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por lo que, sera un contrasentido, que lo legal o regular se con-ceptuara como ilegal o irregular. En el caso, las consecuenciasque se pretenden deducir de una tutela indemnizatoria global,extra-lgica y con muy probables efectos perniciosos, parecenclaramente previstos por el constituyente y que ha querido evi-tar, tal como pudiera ser el abuso de las acciones indemnizatoriasresultantes de la responsabilidad.25

Lo importante del derecho y garanta previstos en el artculo113, no es que se paguen indemnizaciones, sino que sea un me-dio con la funcin y cometido de fomentar, e incluso, forzar que sepresten mejores servicios administrativos. Lo que exige induciry provocar la funcionalidad de la Administracin en favor de la

comunidad, objetivo que es probable y factible mediante la crea-cin de Premios y Recompensas para estimular el mejor desem-peo de la actividad administrativa.26

La Ley no debe estorbar ni provocar entornos o ambientes de frustra-cin sino alentar la competitividad.-Crear visiones y un ambientecon ideas mejores y ms adecuadas soluciones. Por tanto, seramiope y retrgrada la idea de pagar indemnizaciones sin ton nison de la evaluacin de la actividad, esto es, en todos los casos

que se causaran daos. Naturaleza o sustancia de las cosas reguladas.- Si la funcin pbli-ca o actividad administrativa se ejerce dentro del orden de lega-lidad, no es razonable atribuirle consecuencias propias oinherentes de la irregularidad. Es as que en la mayor parte delmundo donde se reconoce la responsabilidad patrimonial del Es-tado, el derecho a la indemnizacin depende de la irregularidad

25En este sentido debe procurar la institucin de la responsabilidad patrimonialobjetiva, la eficacia y mejora constante de la funcin pblica y el menor costo para lasociedad, especialmente a los ms desvalidos.

26Si la nica alternativa y finalidad es pagar indemnizaciones, faltan motivacio-nes para destapar un cambio a la mediocridad de la funcin pblica, fomentando yalentando que cada servidor pblico procure evitar que su actuacin determine pagode indemnizaciones, para lo cual, es menester diferenciar y privilegiar la actividadadministrativa regular y lcita.


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o ilegalidad de la actividad, tales son los casos de pases de laComunidad Europea27y los Estados Unidos de Norteamrica.

Falta de coherencia lgica y jurdico-formal.- Las actividades lega-les o permitidas in gnereno deben ser objeto de sancin nirepresin.28En ese contexto si la actividad administrativa esdeseable e incluso socialmente necesaria, resulta absurdo e in-congruente sujetarla sin un previo y adecuado juicio de pon-deracin o razonabilidad,29 a una calificativa de ilegalidad,esto en la medida que se somete a los efectos y consecuenciaspunitivos de la responsabilidad, conductas queper seson legti-mas. Esta forma de razonar pugna con el principio lgico yontolgico fundamental de no contradiccin, en tanto que lo

legal no puede ser al mismo tiempo ilegal, parece un contrasen-tido ese enunciado. Las consecuencias son desafortunadas ya que se violan principios

de solidaridad, proporcionalidad e igualdad en la distribucin delas cargas pblicas. Quienes resienten los mayores daos son lasclases econmicamente ms fuertes y productivas; sin embar-go, concurrirn a sufragar tales indemnizaciones va gasto p-blico las clases ms numerosas que son las econmicamente

ms desfavorecidas o dbiles; planteamiento que, a todas luces,resulta notablemente injusto e ilegtimo. Puede resultar en unsistema de solidaridad social regresivo donde los que menostienen y beneficios obtienen, son los que ms aportan. El efectoy finalidad parecen claros, no cargar a la sociedad (va finan-

27Excepcin hecha del caso espaol que ms adelante se comentar.28La responsabilidad en todos los rdenes sea: civil, penal, administrativo, labo-

ral, etc., es la respuesta del orden jurdico a las ilegalidades, es la razn que justificaimponer la sancin. Pretende desestimular lo ilcito.29Como pudiera ser la responsabilidad objetiva en el derecho civil y en razn de la

sola concurrencia de intereses privados as como un justo y adecuado reparto de ries-gos y ganancias; provecho o lucro; que para nada concurren ni se dan en el mbito delderecho constitucional y administrativo, por lo que parece extra-lgica y carente de raznla pretendida analoga cuando las razones que aconsejan e intereses en cada caso son tandistintas. Prueba de esa irrazonabilidad es el modelo espaol, cuestionable ahora has-ta por quienes lo idearon.


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ciamiento del gasto pblico) con una responsabilidad que nomerece ni se justifica financie, pues ninguna culpa tiene y no hayrazn para extrapolar un gravamen de ese tipo.30

Colofn necesario es que en la medida que el prrafo segundodel artculo 113 constitucional y una de sus leyes reglamentariasLFRPE establece una garanta a los particulares afectados pordaos, paralelamente y en la misma proporcin, establece unacarga a la Administracin y, muy especial y significativamente,a todos los que contribuimos a financiar el gasto pblico. Lasuma de todos esos intereses en conflicto no deben ser pasadospor alto ni comprometidos en una aventurera y ligera reflexiny ponderacin de la responsabilidad patrimonial que debe ser

usada para crear y construir no para destruir y generar cargashasta esclavizantes?

Slo para concluir este apartado, baste mencionar que la experienciajudicial y el anlisis y solucin proporcional y simtrica de los casosconcretos y en particular, generarn decisiones y soluciones para escla-recer supuestos especficos de ponderacin y evaluacin de lo regularversuslo irregular, para delimitar la actividad administrativa irregular.31

30Nueva versin del Fobaproa: que los pobres financien los riesgos y fracasos delos ricos. Es como personalizar a Hood Robin, personaje mtico que roba a los pobrespara darlo a los ricos Se vale! En Espaa Oriol Mir lo considera como un incon-gruente e indebido subsidio a las compaas aseguradoras privadas.

31Como ejemplo pudiera pensarse: En una va pblica si una alcantarilla queda-ra sin la tapa correspondiente con el riesgo inminente de producir daos, cul sera eltiempo razonable para que las autoridades procedieran a su reparacin?, pero todava

ms cul el tiempo y condiciones para que fuera exigible para que las autoridadesrespondan y procedan preventiva y precautoriamente a la sealizacin del riesgo creado,para as evitar accidentes y daos, a partir de esa irregularidad? Todo esto incluye pro-veer a establecer estndares de servicio y prestaciones necesarios que den pautas parala evaluacin razonada en ciertas reglas o parmetros objetivos y concretos, pero so-bre todo a imbuir una cultura de la responsabilidad, el respeto y la dignidad de losciudadanos a la que los servidores pblicos deben aplicarse. Por lo pronto, las autori-dades y especialmente los tribunales tendremos que aplicar un rgimen de toleranciabasado en una transicin, pero eso s, impregnados de una gran prudencia.


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IV. LEYFEDERALDERESPONSABILIDADPATRIMONIALDELESTADOARTCULOS1 Y17 AL24

La exposicin de motivos que proviene del Senado de la Repblica,insiste en la postura del doctor lvaro Castro Estrada.32Cabe aclararque tal planteamiento fue desestimado por las comisiones y laconcertacin con que concluy la reforma constitucional.

La razn esencial de tal proposicin parte de una peticin de prin-cipio: que toda actividad de la Administracin, por el mero hecho deproducir daos, es irregular; y es a partir de tal premisa que construyeuna serie de argumentos con la pretensin de ser deductivamente ra-cionales, irrefutables e inmaculados.

1. Texto

El debate sobre el contenido y alcance de la responsabilidad extracon-tractual de la Administracin se da a partir de la interpretacin de suartculo 1 que dice:

Artculo 1.- La presente Ley es reglamentaria del segundo prrafo delartculo 113 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-nos y sus disposiciones son de orden pblico e inters general; tiene porobjeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la in-demnizacin a quienes, sin obligacin jurdica de soportarlo, sufran da-os en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de laactividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidadextracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemniza-cin deber ajustarse a los trminos y condiciones sealados en esta Ley

y en las dems disposiciones legales a que la misma hace referencia.

Para los efectos de esta Ley, se entender por actividad administra-tiva irregular, aquella que cause dao a los bienes y derechos de los parti-culares que no tengan la obligacin jurdica de soportar, en virtud de noexistir fundamento legal o causa jurdica de justificacin para legitimar eldao de que se trate.

32Afirmacin del exponente en su obra (Castro, 2002: 215).


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Antes de seguir adelante conviene puntualizar que las disposicioneslegales, in gnere, deben interpretarse desde y conforme a la Consti-tucin. Por tanto, definir la naturaleza, alcance y cobertura de la con-ducta idnea para generar el deber de indemnizar no puede ni debe irms all de lo que se estima riesgoso o irregular en el contexto constitu-cional, nada ms all de lo garantizado, todo esto conforme a un siste-ma nomoesttico, donde prevalece la ley superior sobre la inferior sinms discusin.

Por tanto, si el prrafo segundo del artculo 113 constitucional33limita y determina como indemnizables, slo los daos derivados deuna actividad administrativa irregular, no es vlido ni lgicamente jus-tificable sostener que la actividad administrativa sea irregular en la

medida que pueda producir un dao; argumento que peca de circular,dogmtico yarbitrario34no obstante el mandato del constituyente.Parece un caso evidente de lo que Larenz denomina correccin cons-

titucional del texto legal:

Entonces ya no se trata slo de una simple interpretacin (conforme ala Constitucin), sino de una correccin de la ley orientada por las nor-mas constitucionales y por la preeminencia valorativa de determinadosbienes jurdicos que de ellas se deducen. (Larenz, 1980: 341).

Para ilustrar lo anterior se transcriben algunas afirmaciones contenidasen la exposicin de motivos de la LFRPE:

33Argumento de autoridad indiscutible que no es vlido jurdicamente descono-cer o evadir.

34Al sostener como conclusin lo que se da por vlido en la premisa sin que sehaga el esfuerzo de razonarlo, parece ms bien ser un argumento ad populum todolo daino es malo e ilegal, hay que exterminarlo. Conforme a las reglas tradicionalesde la responsabilidad (jurdicas, axiolgicas y sociolgicas) lo indebido o jurdica-mente valorado como negativo es sancionable, por tanto debe buscarse la razn deirregular antes de adjudicarle la consecuencia de sancionable, algo que ocurre inclusoen la responsabilidad objetiva civil donde lo criticable es generar un estado de des-igualdad e injusticia que debe ser compensado, el resultado daoso incluye ya el juiciode reproche social en un statusde igualdad entre particulares.


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No pasa inadvertido a esta Comisin el hecho de que en el dictamenelaborado por la Cmara de Diputados se haya precisado que el alcancede la responsabilidad del Estado se circunscribe a la lesividad de su acti-

vidad administrativa irregular. Dicha precisin es relevante, pues de estamanera se logra conjugar en forma por dems atinada la nocin de da-os y el concepto de responsabilidad objetiva y directa.

Lo anterior supone que siempre que la actividad del Estado causedao a los particulares, se estar en presencia de una actividad adminis-trativa irregular; porque lo irregular en materia de responsabilidad obje-tiva, es la produccin del dao en s mismo. En este sentido, no puedecalificarse como regular una actividad administrativa que, como tal, cau-se daos a los particulares o gobernados.

En consecuencia, se propone en el artculo 1 que para los efectosde la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se entiendapor actividad administrativa irregular aquella que cause dao a los bienes

y derechos de los particulares que no tenga la obligacin jurdica de so-portar. Este requisito de procedencia es el que en sede doctrinal se de-nomina antijuridicidad objetiva, mismo que, a diferencia de la llamadaantijuridicidad subjetiva que se relaciona con la conducta contraria aDerecho causante del dao, se predica del perjuicio econmico que el

particular debe tolerar, en tanto existan causas de justificacin que legiti-men tales afectaciones en el patrimonio de los particulares.As, de no existir tales causas de justificacin del dao, el perjui-

cio econmico resentido en el patrimonio de los particulares se trans-formar en lesin indemnizable por parte del Estado. Como ejemplosde causas de justificacin que obligan a los particulares a soportar los da-os ocasionados se encuentra el cumplimiento de una obligacin im-puesta por alguna ley o las provenientes de ejecuciones administrativaso judiciales, en cuyo caso, el dao o perjuicio causado sera jurdica-

mente vlido y, por lo tanto, no susceptible de indemnizacin por partedel Estado.

Por otra parte, los daos seran indemnizables, salvo que se acrediteque el dao no se caus como consecuencia de la actividad del propioEstado en el mbito administrativo. Esta interpretacin es congruentecon el postulado de responsabilidad objetiva y directa a que hace referen-cia expresa el texto constitucional.


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Como puede advertir el lector de esta transcripcin, hay una claraconfrontacin en el entendimiento del problema, en relacin con loexpuesto por el constituyente y las razones que he dado al comentarsobre la interpretacin que merece el artculo 113, prrafo segundo,constitucional.

Como referente importante para especular sobre una evaluacinestructural y funcional de la ley en comento, viene al caso citar ideasde Manuel Atienza, al analizar la argumentacin parlamentaria, para locual, propone un testal que puede someterse cualquier ley basado en lassiguientes preguntas:

Pues bien, la argumentacin legislativa puede considerarse como una ac-

tividad dirigida a dar respuesta a las dudas que surgen en relacin conesos diferentes niveles de racionalidad, y de ah que, en definitiva, puedaelaborarse una tipologa de argumentos legislativos a partir de las siguientescuestiones:1) Tiene la ley en cuestin una forma lingsticamente adecuada, esto

es, est asegurada su comunicabilidad?;2) Es sistemtica, o sea, no crea lagunas ni contradicciones?;3) Es eficaz, en el sentido de que cabe prever su cumplimiento por los

destinatarios?;4) Es efectiva, esto es, se lograrn los objetivos planteados?;5) Es axiolgicamente adecuada (de acuerdo con los principios consti-

tucionales y otros criterios morales que vengan al caso)?,6) Es eficiente, esto es, logra los anteriores objetivos con un coste satis-

factorio?

Me parece que por lo menos una gran cantidad de los argumentos quetienen lugar en el contexto de una discusin legislativa pueden

reconducirse a esas seis cuestiones; esto es, son argumentos sobre laadecuacin lingstica, sobre la sistematicidad, sobre la eficacia, sobrela efectividad social, sobre la justicia o sobre la eficiencia de la ley (o de talaspecto de la ley). (Atienza, s/f).


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2.Estructura

Un esquema fundamental de la LFRPE, en lo sustantivo, incluye consi-derar:

Sujetos; Objeto; Relacin causal; y, Excluyentes de la responsabilidad, tales como: Fuerza mayor y caso fortuito; y, Hecho de un tercero.

3. Funcin y gestin pblica

El objetivo de la actividad administrativa es atender las necesidades dela comunidad de la mejor manera, a partir de los lineamientos dadospor el legislador, titular originario de la poltica estatal. El contenidodel concepto y sus patologas aparecen en el siguiente cuadro:

Un objetivo esencial, pero que en todo el mundo cuesta trabajo obtener,

es el justo medio y ponderacin entre lo que empricamente ha sido undivorcio entre:

Legalidad; y, Eficiencia, que, en varios casos y sobre todo en la funcin

prestacional, involucra e incluye conseguir los objetivos y bon-dades de un buen managmenty marketingde la funcin pblica.

Acto de autoridad Imperio Ilegal

Servicio pblico Gestin

Deficiente

Anormal

Irregulartividad administrativa

Meros actos administrativos y de

particulares


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En este sentido son elocuentes las ideas de Alejandro Nieto:

Nuestro Derecho administrativo es una lucha constante entre la Adminis-tracin, que a travs de la discrecionalidad se busca un espacio de actuacineficaz, y los ciudadanos, que consideran tal autonoma como una agre-sin a la legalidad. Los autores suelen inclinarse por la legalidad a ultranza.Los tribunales, muchos ms ponderados, tienden a aceptar ese mbito y selimitan a controlar los abusos que dentro de l puedan realizarse. En resu-midas cuentas, el mecanismo que se ha montado peca de superseguridad.

La Administracin Pblica ha estado siempre dominada por losjuristas. Al construir una carretera no se piensa tanto en el fin perseguidode facilitar las comunicaciones sino en el procedimiento de su construc-

cin: hay que contar con una ley previa, con un plan, con un proyecto,con unos mecanismos de contratacin y de presupuestacin. Todo estoes necesario, ciertamente; pero resulta inadmisible que lo que debiera sersecundario se convierta en fundamental y que todo sean trabas, hasta elpunto que el costo se multiplica y el tiempo se alarga. Entre nosotros setrabaja con papeles que dirigen los abogados y el inters finalista pasa a unltimo plano. La presencia de los tribunales es una amenaza que terminaparalizando los expedientes. Ante el peligro de incurrir en un error legalla Administracin se retrasa, cuando no se inmoviliza. La accin del Es-tado se ha descarriado en el Derecho. Respetndose el Derecho, todoparece lcito: el costo, el retraso, la ineficacia, la paralizacin. Este es unEstado de abogados que viven del papel y no de la accin. La administra-cin pblica es un gigantesco pleito (Nieto, Alejandro, citado en Hierro,1998: 74 y 75).

Y es en este sentido que el artculo 113 debe verse en una relacin defuncionalidad sistemtica y contextual con la LFRASPy la LFRPEcomo

una directriz, poltica o lege ferendapara la consecucin de ambos obje-tivos (legalidad y eficiencia).35

35Debe entenderse que es un complemento que acta en sinergia con la LFRASPno son compartimentos estancos, la responsabilidad subjetiva interactuando conjun-tamente con la objetiva.


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De suyo, el concepto de actividad administrativa es ambiguo y po-lifactico tomando en cuenta que, actualmente, tiene variados signifi-cados y cumple mltiples funciones y objetivos tales como:

Y es en este amplio contexto de funciones, valores, principios, directri-

ces, reglas, potestades, actividades y gestiones, en lo general, que debeser calificado, caso por caso, el concepto indeterminado de actividadadministrativa que incluso es imputable a los poderes legislativo y judi-cial, tal como lo prev la LFRPEen su artculo 2.

4.Actividad administrativa regular. Concepto jurdico indeterminado

Esta descripcin, ambigua y multi-factica obliga, previamente, a dis-cernir que debe entenderse:

Bergel da una idea muy clara de la razn de ser y necesidad de los con-ceptos indeterminados con las siguientes palabras, de suyo, expresivas:

Ciertos conceptos jurdicos son intencionalmente abandonados en lavaguedad porque la indeterminacin intrnseca de su contenido es unfactor de adaptacin del Derecho. Ellos tienen por vocacin naturalser indeterminados, resultando as todo el tiempo determinables yredeterminables conforme a las circunstancias y las pocas. Son nocio-

nes evolutivas que constituyen, como uno podra decir, los rganos flexibles

36No es pacfica la admisin de una funcin cuasi-jurisdicional de la Adminis-tracin Pblica. Cuando la Administracin interviene en una controversia lo quepersigue es evitar que se produzca una situacin que vulnere un inters pblico tuteladopor el ordenamiento jurdico, busca impedir que la actuacin de un particular frente aotro origine una situacin anti-jurdica que resquebraje el bienestar pblico, la pazcolectiva. (Grisanti,1993).

Accin de laAdministracin activa

PolicaPrestacional, Servicios pblicos

RegulatoriaFomento actividad privadaCuasi judicial (sancionadora y arbitral)

136{


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o blandos del sistema jurdico, su carne, por oposicin a las nocionesdeterminadas que son la osamenta.

El Derecho tiene, en efecto, necesidad de un cierto nmero denociones flexibles o elsticas, de contenido variable, como la falta, lanegligencia, la imprudencia, el inters general, la equidad, la urgencia,las buenas costumbres, el buen padre de familia, el orden pblicoHablamos de su propsito y oportunidad de conceptos flexibles o els-ticos, prrafos de caucho, de nociones con contenido variable, bo-rrosos, opacos o de penumbra, indeterminados (Tron y Ortiz, 2005: 28

y 29).El autor referido cita palabras de Carbonnier, en el sentido que:El Derecho es demasiado humano para pretender lo absoluto de la

lnea recta, Sinuoso, caprichoso, incierto, tal que parece ser []Para completar estas citas vale tomar en cuenta a Rolla, que dice:Clusulas que, proponindose limitar las tensiones que se produ-

cen de forma natural entre la realidad jurdica y la social a travs de lasubsuncin de elementos propios de otras disciplinas dentro del fenme-no jurdico, no pueden ser interpretadas con definiciones jurdicas sinorecurriendo a conceptos y frmulas metajurdicas.

Para completar y aclarar la idea, conviene distinguir que los con-

ceptos jurdicos indeterminados pueden ser: Conceptos de experiencia, consisten en apreciar hechos, la compe-tencia del juez es ilimitada; y los,

Conceptos de valor, donde adems de apreciar los hechos, implicanjuicios de valor que pueden ser tcnicos impacto ambiental o polti-cos inters pblico, utilidad pblica.

Como se advierte, ello exige un proceso argumentativo en el queentren en juego valoraciones poltico-morales vigentes en el medio so-cial, pues solo as es posible adscribir un significado a los conceptos inde-

terminados frente a la situacin prevaleciente (ibdem: 29).

La adecuada interpretacin de los CJIrequiere una ponderacin de losvalores, directrices, programas de gobierno y principios involucrados que,en cada caso, debe demostrarse con argumentos de razonabilidad.

En cuanto a la aplicacin de los CJI, Tom Campell dice que, irre-mediablemente, conduce a que los tribunales pronuncien la ltima pa-


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labra bien sea soberana o autoritaria, segn los valores involucradosen la interpretacin-creacin del Derecho. En este sentido las si-guientes palabras:

La confianza jurdica en mtodos kantianos de universalizacin, o en tcni-cas rawlsianas de toma de decisin imparcial, o en la exhortacin dworkinianaa interpretar una tradicin jurdica como la mejor posible, contribuye es-casamente a tranquilizar al positivismo tico respecto de que no hay necesi-dad de mucha ms precisin en la declaracin de derechos, antes de quesean dejados en manos de la incierta jurisprudencia de los tribunales, cuyasdeterminaciones son jurdicamente soberanas en el caso de declaracio-nes de derechos constitucionalmente atrincheradas. Estos ejemplos de las

implicaciones prcticas del positivismo tico pueden ser ampliados en rela-cin con materias tales como la resolucin alternativa de disputas, las leyesanti-discriminacin y el control jurdico de la accin de la administracin.

Parece excesiva la discrecionalidad judicial, resultante de la indetermi-nacin de conceptos y la consecuente amplitud que lleguen a tener,segn el criterio de los jueces, pudiendo rayar en un relevantsimo papely protagonismo judicial poco certero,37frente a los requisitos tan indefi-nidos y lmites casi inexistentes dada la falta de informacin y precisindesde directrices hasta reglas sustantivas y operativas, en leyes, reglamen-tos, normas oficiales, manuales de organizacin y funcionamiento de lasdependencias, entidades y servicios que deben prestar, etc.; por lo queel margen interpretativo y creativo es enorme, a grado tal que la responsa-bilidad de la Administracin queda en sus manos (Mir, 2002: 288).

Para Oriol Mir Puigpelat (ibdem: 355), el sistema genrico e inde-terminado que opera en Espaa es inadmisible porque deja en las manos

37Favor de entender que lo criticable no es el posible protagonismo o activismojudicial resultante. Por el contrario, es la respuesta responsable de los jueces ante laomisin de planeacin y previsin de polticos y administradores que, en sus ms altosniveles, preferentemente, deben poner diligencia y atencin para esmerarse en producirreglas conducentes a dar certeza a la actividad administrativa, conscientes que si no lohacen bien, en cuanto a respeto de los derechos fundamentales y de la sociedad, pierdancuidado que los tribunales ejercern el control y las correcciones pertinentes en raznde los reclamos que los particulares propongan.


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del juez el entero instituto de la responsabilidad patrimonial de laAdministracin con grave peligro para los principios democrtico, deseguridad jurdica y de igualdad. En comparacin resulta que en nues-tro pas, comparativamente, tenemos an un menor sealamiento delos papeles, actividades, funciones o directrices concretas de lo que escalidad y cantidad de la actividad del servidor pblico y Administra-cin y, por ende, la indeterminacin e inexistencia del derecho del ad-ministrado; la ambigedad y omisin puede dar pautas ya sea para evadirla responsabilidad estatal o llevarla a grados exagerados a partir de apre-ciaciones subjetivas, causales y hasta oportunistas.

Funda su aserto en que el juez carece del tiempo, la informacin y laformacin necesarios para elaborar un sistema completo y coherente. Por

tanto, la ley y reglamentos deben efectuar una regulacin completa, deta-llada y precisa para impedir que sea el juez quin, con total libertad, laconfigure. Por tanto, la normativa debe concretar aspectos esenciales delos requisitos de la responsabilidad, no limitndose a enunciarlos; y con-cluye que el Derecho de la responsabilidad civil de las Administracionespblicas debe dejar de ser un derecho pretoriano.

Lo anterior implicar para elTFJFA, ejercer una interpretacin confor-me para tutelar el equilibrio, supremaca y armona constitucional, depu-

rando, ponderando y prescribiendo lo salvable y funcional de la institucin.La actividad administrativa irregular accin u omisin comoCJIque es, en su aplicacin, merece los siguientes comentarios:

Conforme a qu, en relacin con qu, cmo se evala paracalificar de irregular? Manuales internos de organizacin, NOMs(normas oficiales mexicanas), leyes que regulen servicios p-blicos, su prestacin; cuando es el caso que no se ha elaborado elmarco contextual de referencia. Parece ser que por lo pronto

estas calificativas debern ser construcciones jurisprudenciales,pretorianas.

En donde y con qu parmetros vamos a medir la ineficiencia oirregularidad en cada aspecto de la gestin pblica?

ElTFJFAtendr que aplicar CJIy ponderar los principios y valo-res implcitos en ellos, tendr que integrar lo que legisladores yla Administracin han omitido: Qu reto!


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Esta exigencia, en su aspecto material, opera tambin respecto aotros poderes (legislativo y judicial), quienes pueden incurrir tam-bin en supuestos de responsabilidad patrimonial.

Las decisiones que elTFJFApronuncie, debern ser conscientesy ponderar respecto de omisiones o absurdos legislativos queafecten la gestin administrativa, sobre todo cuando surjan con-flictos entre exigencias de legalidad formal y eficiencia de lagestin.

Un tema que la LFRPEno contempla es la responsabilidad patri-monial por los errores judiciales; sin embargo, ello no obsta paraque puedan ser materia de reclamaciones conforme lo disponeel Pacto de San Jos. Y cabe preguntar: En la realidad jurdico-

sociolgica mexicana: Qu pasa con ellos? Si falta contexto o entorno, respecto a la organizacin

institucional para la eficiencia y la legalidad de la actividad ad-ministrativa, cabe preguntar: De quin es la culpa?

Incluso, la omisin legislativa es susceptible de ser calificada deirresponsable?

Son todas, preguntas y dudas que surgen, a las que el TFJFAdeber dar

respuesta, como dijo un senador: Es una poca muy interesante y apa-sionante la que vivir el Tribunal. Qu opinan sus magistrados?

5.Responsabilidad del Estado. Generalidades

La responsabilidad es un concepto jurdico multvoco y polifacticoque, adems, no est terminado sino como el universo est encrecimiento y el orden jurdico lo retroalimenta como un fenmeno auto-poytico. Sobre el tema vale traer a colacin la siguiente referencia:

La evolucin de la responsabilidad como fenmeno cultural puede verse,en trminos generales, como la coincidencia de dos procesos in-terdependientes: uno, la desintegracin de una nocin unitaria de respon-sabilidad y, otro, la formacin de distintos conceptos parciales. Ambosprocesos, como parece obvio, han acompaado la progresiva composicinde sistemas normativos particulares que, pese a ser parcialmente coin-


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cidentes en su contenido, de algn modo se han individualizado, regulan-do las distintas reas de la conducta humana [] una nocin unitaria deresponsabilidad que responda a un principio universal de equilibrio, en elque comprenda tanto a los hechos naturales como a las conductas hu-manas [] Las relaciones causa-efecto que daban lugar a la responsabilidadno suponan una relacin fsica entre los eventos sino que tenan una di-mensin espiritual que sustentaba al juicio. (Larraaga, 2004: 18).

Slo por poner un referente puede hablarse de responsabilidad:

Civil o penal: Objetiva y subjetiva;

Directa e indirecta; Contractual y extracontractual; Civil y patrimonial del Estado o administrativa dentro de sta,

la variante de global o la que atiende al funcionamiento anormalo la indebida funcin.

La regla general es que siempre ha sido una respuesta a lo ilcito oindebido, por lo que el orden jurdico sanciona e impone para las con-ductas socialmente indeseables: el castigo y la obligacin de restitucin

o compensacin.6.Sistemas

A. Responsabilidad del Estado (definicin, contenido y finalidad)

Dice Comadira que:

La causa final del Estado es el bien comn [] la idea que concibe a este

conjunto de condiciones de la vida social que hace posible a asociacionese individuos el logro ms pleno y ms fcil de su propia perfeccin. Siesto es as, en un Estado de derecho democrtico y republicano la sumisinde ste a la juridicidad es una condicin indispensable para la gestin jus-ta de aquel bien. (2003: 357).

Y agrega que:


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38Peculiar slo en Espaa, muy criticada.

La antijuridicidad es un presupuesto bsico de la responsabilidad, auncuando sta se base en factores objetivos de atribucin. La antijuridicidades, por lo dems, el resultado de una relacin de contradiccin entre elacto o hecho y el ordenamiento jurdico considerado como un todo cohe-rente y sistemtico [] la disconformidad como gnesis de laantijuridicidad no es slo medible en relacin con la ley formal, sino contodo el sistema normativo, como un plexo normativo. (Ibdem, 359 y 360).

La responsabilidad patrimonial del Estado puede ser:

No obstante que en Espaa rige el criterio de actividad administrativa re-gular como objeto de la responsabilidad patrimonial, uno de los ms acrri-mos defensores de tal postura opina, pasados los aos de experiencia, que:

el manejo del sistema se ha hecho sobre el supuesto caracterstico delfuncionamiento anormal del servicio, la frmula legal, seguramente de-masiado abtrusa, puede dar lugar, como la experiencia ha demostrado, aresultados excesivos, desde los cuales resulta razonable, incluso necesaria,[...] un cambio de la misma.(Garca en Mir, 2002: 23 y 24).

B. Sistemas de responsabilidad patrimonial del Estado

La tradicin y regla haba sido:

Subjetiva Culpa

Resultados por:Actividaddeficiente ySin culpa

Responsabilidad

estatal Objetiva

Resultados1(cualquier actividad)

38

Culpa


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King can not do wrong o, en francs,le Royine peut mal faire.39

De ah la absoluta irresponsabilidad que histricamente rega y resa-bios de ello tenamos en Mxico antes de la reforma al artculo 113,prrafo segundo, constitucional. No obstante, ahora se propone un giroy revolucin del criterio que implica una hiperresponsabilidad. Pareceque no tiene mucho sentido, mxime cuando la experiencia, prudencia yla decisin del constituyente plantean una solucin menos radical.

La responsabilidad patrimonial debe evaluarse y considerarse demanera sistemtica dentro del orden jurdico. Oriol Mir comenta de susfinalidades:

Las funciones de la responsabilidad administrativa son principalmentecuatro: /compensacin de daos, /prevencin de daos y accidentes, /control del buen funcionamiento de la accin administrativa y / demar-cacin de las conductas administrativas libres de responsabilidad civil.Resulta equivocado, pues, creer que la nica funcin de la institucin esla compensacin de las vctimas. La responsabilidad de la Administra-cin debe ser configurada de tal modo que cumpla adecuadamente todas

y cada una de las funciones indicadas.(Mir, 2002: 353).40

Con el sistema de responsabilidad global o genrica, por resultados, nose atienden ni alcanzan los objetivos ni la ratiode la institucin, consis-tente en mejorar y procurar una excelencia en la funcin pblica, esta-blecindose como controles y mecanismos de sancin, conducentes aello, la responsabilidad subjetiva y objetiva, no vistas como un fin,per se,sino como un medio en el contexto.

La gran disyuntiva que se presenta en Espaa es que los tribunalesbuscan conciliar y poner coto a los excesos y absurdos que se dan en

afrontar:

39El rey no se equivoca.40Las separaciones con diagonales son nuestras.


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Oriol propone que la responsabilidad objetiva por resultados generales,se limite a casos tpicamente previstos (numerus clausus) tal comosucede en materia civil donde el riesgo creado o peligro, la leycasusticamente lo prev debiendo pasar a pivotar como regla ge-neral a la anormalidad del servicio y no tener el deber de indemnizar laAdministracin cuando cumpla con el modelo de conducta que la co-lectividad haya fijado. De no ser as, resulta que:

41En Espaa donde rige este criterio, la responsabilidad extracontractual inclu-ye: a) Acciones u omisiones de los agentes de la Administracin, b) Riesgos creados(excluyendo el caso fortuito), c) Enriquecimiento sin causa, y d) Autoimputacin dellegislador (como es el caso de actuacin de bandas armadas o terroristas) aun cuandono exista causalidad entre la lesin y los servicios pblicos. (Parejo,1998: 692-693).

42Tendencia que ha impuesto la jurisprudencia por prudencia y evitar conse-cuencias absurdas ante la locura inicial del legislador de cambiar, pero sin medir las

consecuencias, el objetivo era cambiar por cambiar y ya.43Y sea posible imputarlo a la accin irregular de la Administracin. Causas deexencin o excepcin a responsabilidad del Estado.

Artculo 3 Caso fortuito/ Fuerza mayor/ No consecuencia actividad administra-tiva/ Imprevisible o inevitable/ solicitante sea causante.

Artculo 22 Participacin de terceros/ No consecuencia actividad administrati-va/ Imprevisible o inevitable/ Fuerza mayor.

44Supuesto que, al parecer, es compartido por el Senado mexicano, segn laexposicin de motivos de la LFRPE.

Global1Sistema de responsabilidad

objetivaFuncionamiento anormal o

culpa objetiva2

41

42

Responsabilidad objetiva, no existe cuando haya deber jurdico de soportar.Slo opera porque haya infraccin a estndares o condicin.43LFRPE

Responsabilidad global, amplia y absoluta, con supuestos ilimitados (casoEspaa)44


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Creo que lo expuesto es totalmente exacto y debido, ya que no hayttulo ni lgico ni jurdico que faculte sancionar con indemniza-cin, se requiere dao por culpa, sea en: a) deberes personales o b) cali-dad del servicio o actividad administrativa.45

La propuesta para Espaa, parece ser, es que el objeto de la respon-sabilidad sea la conducta (falta subjetiva) o el servicio deficiente (fallaobjetiva). El dao debe ser entendido como una manifestacin o ex-presin de lo patolgico, porque no se atendi lo debido.

Por ahora, ante la falta de referentes, estndares o roles tanto de losservidores pblicos como de la Administracin, lo que deber hacer el

TFJFAes, cuando sea evidente la irregularidad y atendiendo a la grave-dad, a la costumbre, al sentido comn y a lo que debe ser; proceder asancionar e indemnizar el dao causado.

7. Falta personal

La regulan los artculos 8 y 21 de la LFRASP. Son conceptos jurdicosindeterminados donde subsiste la necesidad de la conciliacin muy de-licada pero ineludible, a fin de lograr la ponderacin y obtencin, enproporcin, de una razonable eficacia tanto de legalidad como de efi-ciencia en la funcin pblica.

45Las instituciones novedosas y progresistas no siempre pueden aplicarse satis-factoriamente en Mxico, un ejemplo es la teora finalista del Derecho penal deorigen alemn elevada a rango constitucional y que debi ser derogada. No estabandados en Mxico los presupuestos y condiciones para su funcionalidad. Evitemos queeste gran derecho aborte o se vuelva intil o injusto por un uso desproporcional que,por ahora, slo la prudente interpretacin y aplicacin jurisprudencial puede lograrenmendar a la imprevisin normativa.


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Se apoya en la culpa reflejada en la conducta del servidor pblico yes significativa en la medida que trasciende en un defecto en el servicioo actividad que la Administracin tiene la obligacin de atender.

Rigen los supuestos del Derecho penal en tanto se requiere unaconducta que viole objetivamente la norma de cuidado y la intencin onegligencia subjetiva en razn de la capacidad del sujeto concreto, de-terminante de su imputabilidad (Mir, 2002: 256 y 257).

Las causas no estn actualmente controladas ni reguladas en cuan-to a su prevencin o solucin, atendiendo a las siguientes razones ycircunstancias:

Ineficiencia de las instituciones (legitimidad y eficiencia). staes una responsabilidad que slo pueden afrontar los legisladores

y servidores pblicos de alto nivel, creando las macro-solucio-nes respectivas. Luego entonces parecera irrazonable que unservidor pblico cualquiera estuviera en posibilidad de revertirincapacidades, ineficiencias o casos de artritis institucionales.46

Ineficiencia de SEFUPU. Prueba de ello es la reducida cantidadde indemnizaciones que recupera y, en cambio, la gran cantidad dejuicios contencioso administrativos que todos los das pierde antelos tribunales.

No hay programas ni proyectos de capacitacin y formacin deservidores pblicos que efectivamente eleven la calidad y efi-ciencia de la actividad administrativa.

Faltan controles preventivos, correctivos y represivos funciona-les que efectivamente y en la realidad mejoren la actividad ad-ministrativa. Sin estas herramientas de primer nivel, la ley queestrenamos tardar aos en rendir frutos y eficiencia.

Carecemos de informacin y contexto para una planeacin. stees un serio problema nacional que es preciso y urgente enfrentar

46Slo para ejemplificar, pinsese en el caso de un agente del Ministerio Pblicoque desea hacer su trabajo de manera eficiente pero existe sobre l una carga de traba-jo excesiva, capacitacin deficiente para enfrentar retos de una delincuencia que sest organizada y actualizada, apoyos institucionales de otras reas que, por falta oaprovechamiento deficiente de recursos, no le asisten, ausencia de mstica de serviciode sus colaboradores y compaeros; slo por poner unos ejemplos, si ese servidorpblico brinda un servicio ineficiente: Se considera justo responsabilizarlo?


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si queremos mejorar en calidad y servicio, sin informacin nohay evaluacin.

No hay estndares de funcionamiento, completos y precisos; portanto, la evaluacin es deficiente o imposible.

Omisiones y retrasos legislativos que son enormes.

8. Falla del servicio

Algunas de sus notas caractersticas son: La responsabilidad deriva de una conducta antijurdica o inde-

bida;47 Es annima la falta o muy difcil de probar; Surge de un conjunto complejo de acciones u omisiones; Culpa objetiva no subjetiva por defectuoso funcionamiento de

los servicios pblicos. No requiere falta personal o culpa, slo lairregularidad de la prestacin. Su antecedente es la responsabi-lidad in eligendoe in vigilandode la Administracin, que diolugar a la responsabilidad subjetiva solidaria para devenir luegocomo fundamento la deficiencia en el funcionamiento de losservicios pblicos, anormalidad que de producir un dao, es cla-

ro que el afectado no est obligado a soportar; y Responsabilidad objetiva: derecho que establece como ficcin opresuncin que ciertas actividades riesgosas equivalen y mere-cen igual trato que las ilegales culpables o irregulares.

Un ejemplo de las incongruencias, que el sistema global o amplio haprovocado en Espaa, es que la responsabilidad de los hospitales pbli-cos alcanza niveles e hiptesis de riesgo e indemnizabilidad, muchoms gravoso que la responsabilidad ms exigente aplicable a clnicas

privadas, lo que resulta inconcebible si hablamos de una gestin regular(Marn: 5).

La situacin que se avizora para Mxico es ms crtica, dada la faltao menor nivel de normatividad o estndares de eficiencia, calidad y

47No satisface los estndares o controles de calidad pertinentes.


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desempeo de la funcin pblica y, concretamente, de la gestin admi-nistrativa. Regresando al caso espaol se tiene que:

Tres son sus principales defectos: peca de un excesivo alcance, de unaexcesiva generalidad e indeterminacin y de una excesiva uniformidad(Mir, 2002: 352).

En un referente conceptual, se tiene que la responsabilidad objetiva delEstado es que lo:

Por tanto, un entendimiento de la LFRPEen armona con la Constitu-cin, lleva a considerar que:

9.No tengan la obligacin jurdica de soportar

Condicin y estipulacin legal

Dice el artculo 1, prrafo segundo, de la LFRPE:

Objetiva (responsabilidad)

Falla de servicioCondicin o vnculo

Contenido de lo riesgoso

Irregular (actividad)

Indemnizacin

48Con el candado condicionado de la actividad irregular.49Incluye a cualquier actividad administrativa, sea regular o irregular.

Actividad (sistema mexicano)1

Irregular (reside en)Lesin (sistema espaol) amplio

2

48

49


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Para los efectos de esta Ley, se entender por actividad administrativairregular, aquella que cause dao a los bienes y derechos de los particula-res que no tengan la obligacin jurdica de soportar, en virtud de no exis-tir fundamento legal o causa jurdica de justificacin para legitimar eldao de que se trate.

La pregunta que surge es: Debe regir la regla que se deduce de lainterpretacin de la Constitucin que antes se precis, en el sentidoque la irregularidad es la clave y razn de la indemnizacin? o, lo quealgunos pretenden, en una imitacin extralgica del sistema espaol,que: El dao,per se, globalmente, hace irregular cualquier actividad?

La diferencia de una u otra postura es diametral en cuanto a las

consecuencias, puesto que la segunda opcin es un fraude al designiodel constituyente, categrico, en el sentido que es menester la irregula-ridad de la actividad para que exista responsabilidad objetiva.

Pretender una responsabilidad objetiva global, parece claro que noes lo recomendable, por el momento en el pas y, guste o no, resulta que esla decisin vlida y vinculante.

La regularidad de la actividad administrativa entendida como unavertiente de licitud50es determinante para derivar de ah la razonabilidado irrazonabilidad de aplicar una sancin, como puede ser, entre tantas,la obligacin de indemnizar.

Como tesis se sostiene que s hay la obligacin jurdica de soportartodas las consecuencias que deriven de la actividad administrativa re-gular en tanto es lcita y, slo ser la conducta irregular, la nica

50Lato sensuen la medida que la Constitucin incluye en un conjunto la legali-dad y eficiencia, debiendo comprender por la primera ajustarse a todas las normativaspertinentes y referentes al acto de imperio o de gestin.

{ {{ {Obligacinjurdica deSoportar

No soportar

Todo lo queprovenga deactividades oconductas

Regulareso lcitasIrregulareso ilcitas

{


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razn susceptible de engendrar el ttulo de indemnizabilidad de losdaos que pueda causar.

Tambin puede decirse que la obligacin de no soportar, aunquebasada en factores objetivos, debe ser una actividad antijurdica en lamedida que resulte abusiva, inconveniente, desproporcionada o violenormas de tolerancia social. Estos aspectos podrn estar previstos en elordenamiento en el nivel de reglas aunque por el momento el TFJFAdeber construir sus argumentos de irregularidad o antijuridicidad apartir de confrontar actividades con principios y valores, dada la obliga-cin ineludible de resolver los conflictos que se deducen de los artculos17, prrafo segundo, y 14, in fine, de la Constitucin.

Al sostener la pretendida interpretacin de que el dao,per se, hace

irregular la actividad, de manera categrica, resulta desarticulado, inco-herente, ilgico, absurdo e inconsecuente tener, al propio tiempo, comolimitante del derecho a la indemnizacin, el caso fortuito, fuerza ma-yor, el dao imprevisible o inevitable y la culpa de la vctima; supuestosprevistos en los artculos 3 y 22 de la LFRPE.

Una justificacin y razn que se aduce en favor de esta clusula,en Espaa, es el reparto razonable y proporcional de cargas o riesgos ala comunidad que, en casos particulares, debe observarse y calcularse

de manera casuista; tiene un punto de conexin con el inters legtimo(Garca en Mir, 2002: 23; Xopa, 2004: 178 y 179).Un ejemplo que ilustra, es la construccin de una obra pblica que

afecte a los vecinos, pero beneficie a un sector mucho ms amplio de lacomunidad. En ese caso, parece razonable y conveniente y es propor-cional y simtrico que todos los beneficiados concurran y participen enla financiacin del costo de los daos o perjuicios y no, que slo losabsorban los vecinos.51

Lo obvio es el fracaso de la institucin incondicional y global en

Espaa, en el sentido que cualquier actividad sea regular o irregular

51Otro caso que el sentido comn y un claro criterio de solidaridad social reco-mienda y aconseja es el de una propiedad que resulte afecta a modalidades de uso oexplotacin por favorecer a la colectividad, parece desproporcional y asimtrico queslo el propietario resienta el costo de la afectacin y no la comunidad que se vebeneficiada con la declaratoria limitativa.


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es suficiente para generar el derecho a la indemnizacin, lo que ha pro-vocado abusos y absurdos.

La leccin parece ser: no caigamos en el mismo agujero, entenderlas bondades y las debilidades, para compensar, en beneficio de la so-ciedad. No que el rico sea ms rico y el pobre ms pobre,

Jean Claude Tron Petit; Interpretación de La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial Del Estado.

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