Documento del Instituto Fernand Braudel de Economía Mundial Asociado a la Fundação Armando Alvares Penteado - 2010

La política externa post-Lula

Brasil y el mundoRubens Ricupero

La conquista de la estabilidad política y económica tras el fin del régimen militar y la creación de la Nueva República en 1985 generaron las condiciones para que Brasil alcanzase el punto más elevado de su prestigio internacional. Resultado de una conjunción excepcional de oportunidades favora-bles internas y externas, tal ascensión no se debe sólo a uno u otro gobernante, sino al esfuerzo acumulativo de gobiernos sucesivos.

El presidente Luiz Inácio Lula da Silva fortaleció y multi-plicó esas condiciones favorables al simbolizar, de cierta manera, por su historia personal, el ejemplo de ascensión del país como un todo. Su identificación con las grandes causas sociales de lucha contra el hambre y la pobreza, el carisma de una personalidad confiada en sí misma, la vo-cación innata hacia la negociación, fueron elementos adicionales para reforzar la percep-ción externa de la emergencia de Brasil como actor global. Pero Lula se volvió víctima de su propio éxito. La adulación generalizada que lo cerca hizo que olvidase la contribución de las condiciones objetivas del país y del mundo, alimen-tando un culto a su personalidad. Los actuales dirigentes no supieron resistir a la tentación de atribuirse el crédito total por los éxitos eventuales que tuvieron. Buscaron ha-cer creer que todo cuanto emprendieron era nuevo y sin precedentes. Lula y sus colaboradores jamás valorizaron, en los asuntos que presentaban continuidad con el pasado,

la parcela que heredaron de gobier-nos anteriores, prefiriendo

apropiarse de todo el méri-to en nombre del gobierno actual y su partido.

A pesar del éxito inter-nacional del presidente, su

política exterior está lejos de comandar enteramente el mismo grado de aprobación y de consenso que hasta hace poco encontraba en el exte-rior. Crece la impresión de que la línea internacional se radicaliza, dejándose contami-nar por motivaciones ideológi-

cas y partidarias. En los asuntos fundamentales de valores –los de-

rechos humanos, la democracia, la no proliferación nuclear, el calen-tamiento global- el gobierno de-nota una preferencia por réditos

a corto plazo, mostrando indife-rencia calculista ante las violaciones

cometidas por regímenes opresivos. Busca alianzas dudosas en detrimento de in-

tereses universales. Los ejemplos abundan: La condescen-dencia con los violadores de derechos humanos, los errores

Rubens Ricupero, director de la Facultad de Economía y Relaciones Internacionales de FAAP, es presidente honorario y fundador del Instituto Fernand Braudel. Fue embajador en los Estados Unidos, ministro de Hacienda y secretario general de la UNCTAD (Conferencia de lasNacionesUnidas sobre el Comercio y Desarrollo), en Ginebra.

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Braudel Papers es una publicación del Instituto Fernand Braudel de Economía

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Editor: Norman GallEditor Asistente: Nilson Oliveira

Versión Internet: Givanilson Lima Góes

Copyright 2010 Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial

Bolívia y BrasilRoberto Laserna

Es imposible ignorar la importan-cia que tiene Brasil para Bolivia. Más de la mitad de toda la frontera bo-liviana es con Brasil y un tercio del total de las exportaciones bolivianas corresponde al gas natural destina-do a Sao Paulo. El único puerto so-berano que tiene Bolivia para alcan-zar las rutas del comercio transoceá-nico se encuentra en la frontera con el Brasil, se trata de Puerto Aguirre que da acceso a las aguas interna-cionales de la hidrovía Paraguay-Paraná. Bastarían estos datos para afirmar que ningún país tiene tanta importancia para Bolivia como el Brasil.

Pero en los últimos años el go-bierno boliviano parece haber actu-ado como si esa importancia tuviera exactamente las mismas proporcio-nes para el Brasil. No es así. Todas las exportaciones bolivianas, in-cluyendo el gas natural, representan menos del 2% de todas las compras que hace Brasil en el mundo, y Bo-livia no alcanza a recibir ni el 0.5% de las exportaciones brasileras.

Por supuesto, la cualidad ener-gética de las exportaciones bolivia-nas las hace más relevantes, pero esa ventaja se disuelve por la esca-sa diversificación de mercados, que pone a Bolivia en una posición vul-nerable.

Nada de esto se tradujo en las re-laciones políticas y diplomáticas en los últimos años.

El gobierno de Brasil toleró deci-siones y discursos de mucha agre-sividad, que incluyeron la “naciona-lización” y la ocupación militar de Petrobras. La nacionalización en re-alidad no expropió a las empresas sino que las forzó a renegociar sus contratos y otorgar financiamiento extraordinario a las entidades del estado boliviano, pero fue sin duda

un acto signado por la arbitrarie-dad y el cálculo político más que por las leyes y una visión de largo plazo, que tuvo un costo muy alto para el Brasil, pues obligó a Petro-bras a reorientar sus planes e in-vertir grandes sumas de dinero en la exploración petrolera dentro del país. El resultado fue, al final, favora-ble para los intereses de Brasil, pero la empresa se vio obligada a asumir riesgos que no había previsto y que pudieron haber tenido otros resulta-dos.

Pero el gobierno de Brasil fue también indiferente hacia las actitu-des poco democráticas del gobierno boliviano, y en algunos momentos electorales hizo evidente su respal-do al Presidente Morales y contri-buyó a desacreditar a la oposición.

La convocatoria a una Asamblea Constituyente, y la prórroga de su mandato más allá de los plazos le-gales fueron actos políticamente forzados que transgredían las nor-mas vigentes entonces. La oposici-ón, con mayoría en el Senado, in-tentó evitarlo pero no tuvo éxito, a pesar de que sus líderes buscaron también dar a los enviados del Bra-sil un a información complementara que les permitiera jugar un rol más institucionalista.

Esto ocurrió sobre todo en los primeros años, cuando los enviados especiales del Presidente Lula llega-ban con frecuencia a Bolivia y da-ban señales poco consistentes con lo que estaba sucediendo, ya que reiteraban promesas de inversión y cooperación que al final no se con-cretaron. El propio Presidente Lula estuvo en la zona del Chapare, prin-cipal bastión electoral del Presiden-te Morales porque allí radican los campesinos cocaleros, y celebró la campaña electoral con una guirnal-

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da de hojas de coca alrededor del cuello.

La solidaridad política del go-bierno del Presidente Lula fue clara y firme. Pero, como la mis-ma oposición boliviana lo de-nunció, esa actitud no tuvo cor-respondencia con lo hecho en el campo económico de las relacio-nes entre ambos países.

Al contrario, el Brasil buscó y logró reducir aún más la impor-tancia de Bolivia como provee-dora de energéticos, y práctica-mente actuó por su cuenta en las decisiones acerca del proyec-to hidroeléctrico del río Made-ra. Tampoco defendió los avan-ces relativos a la explotación de hierro de la empresa brasilera EBX, y dejó que Bolivia se en-caminara hacia una nueva frus-tración en la zona del Mutún, fronteriza con el Brasil, donde se otorgó sin licitación ni concurso la concesión de los yacimientos de hierro a una empresa de pro-piedad de la india Jindal Steel & Power, que carece de la capaci-dad para ese emprendimiento.

Los resultados son ya visibles en Bolivia. Las inversiones en el sector de hidrocarburos han declinado continuamente, afec-tando las reservas y restringien-do la capacidad de producción. Bolivia ha perdido importantes mercados y no tiene capacidad para abastecer a aquellos que la afinidad política quisieran abrir, como Argentina, Uruguay y Pa-raguay. Han aumentado las im-portaciones de diesel y después de cincuenta años Bolivia ha vuelto a importar gasolina. En algunos meses incluso ha esta-do importando gas licuado del Perú y no faltan los que asegu-ran que es el mismo gas licuado que sale de contrabando, debi-do a los precios subsidiados que prevalecen para el mercado lo-cal.

Mientras Brasil avanza con su

proyecto de generación eléctri-ca en el río Madera, en Bolivia no se cuenta ni siquiera con los estudios del impacto ambiental que dicho proyecto podría te-ner en los llanos inundadizos del Beni y tampoco se han retoma-do las conversaciones para eva-luar un posible aprovechamiento compartido.

El complejo siderúrgico del Mutún, en la frontera sur con el Brasil, no ha podido superar su fase inicial de ajustes institu-cionales y legales, y nada hace pensar que vaya a ponerse en marcha en el mediano plazo. Bo-livia no está en posibilidades de financiar por su cuenta la infra-estructura ferroviaria y portua-ria que se comprometió a insta-lar, y Jindal al parecer depende mucho de la credibilidad de su contrato con Bolivia para obte-ner recursos de inversión en los mercados internacionales.

De manera que en esos tres rubros claves para la integración fronteriza entre Bolivia y Brasil lo que se tiene es un rápido avan-ce por el lado brasilero, y el es-tancamiento en el lado bolivia-no.

Por supuesto, la principal res-ponsabilidad de que todo ello ocurriera corresponde al gobier-no de Bolivia, ya que el de Brasil puede justificarse afirmando que defendió sus intereses. Eso es cierto pero sólo en una perspec-tiva de corto plazo. Una mirada más amplia encontrará que esa combinación de complicidad po-lítica y desgaste económico que ha caracterizado la relación en-tre ambos países resultó, al final, siendo negativa para los dos.

Precisamente por las diferen-cias relativas, lo que ganó Brasil en esa relación es ínfimo com-parado con lo que perdió Boli-via. Por lo tanto, la distancia en-tre ambos países se ha ido acre-centando y el desbalance entre

ambos hará más difíciles sus re-laciones en el futuro. Una Bolivia más pobre e institucionalmente más débil deteriora el vecindario y puede generar nuevos proble-mas.

Esto lo han sostenido en di-versos discursos las más altas autoridades del gobierno de Brasil y podría pensarse que es política de Estado la promoci-ón del desarrollo económico, la equidad social y la democracia en los países vecinos. Y, como política, es sin duda la correcta. El problema es que no ha sido aplicada de manera sistemática, pues mientras se enfatizaban los gestos políticos de amistad y buena vecindad, se trataron con mucho menos entusiasmo e interés los temas económicos e institucionales que son la única garantía de buena vecindad en el largo plazo.

En una evaluación prospecti-va sería bueno tomar en cuenta dos hechos aparentemente mar-ginales.

El primero es el que se produ-jo luego de los violentos conflic-tos de septiembre 2008 cuando Brasil llegó a recibir centenares de refugiados procedentes del departamento de Pando.

El segundo, más persistente, resalta las estimaciones de pren-sa según las cuales el 60% de las drogas ilegales que circulan en el Brasil provienen de Bolivia.

Cabe preguntarse si estos he-chos son marginales y poco sig-nificativos como la apariencia lo sugiere, o si más bien no podrí-an ser signos emergentes de las nuevas dimensiones que marca-rán cada vez más las futuras re-laciones entre Bolivia y Brasil.

Roberto Laserna es presidente de la Fundación Milenio de La Paz y miembro del Instituto Fernand Braudel.

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en la mediación del acuerdo sobre el enriquecimiento del uranio iraní; la descripción de las relaciones con un régimen que condena a las mujeres a la lapidación como si fuese una “alian-za estratégica”; la comparación de las acusaciones de fraude en las elecciones iraníes a una pelea de seguidores de Flamengo y Fluminense; los elogios desmedidos al personalismo autori-tario de Hugo Chávez en Venezuela. Así, el Washington Post llamó a Lula “el mejor amigo de los tiranos que tie-ne el mundo democrático”.

Tancredo Neves, el venerado presi-dente-elegido que murió de compli-caciones de una cirugia antes de po-der ser jurado, decía en un discurso de 1984 que “si hay un punto en la política brasileña que tuvo consenso en todas las corrientes de pensa-miento, ese punto es la política exterior llevada a cabo por Itamaraty.” (El Palacio Itamaraty es la sede de Cancilleria brasile-ña.) Transcurridos 25 años, la simple lectura de los dia-rios y el acompañamiento de los debates en el congreso son suficientes para indicar que ese consenso dejó de existir, destruido por una diplomacia de partido que imposibilita convertir la diplomacia en causa auténtica-mente nacional.

La “diplomacia paralela” del Par-tido de los Trabajadores ante gobier-nos o movimientos ideológicamente afines, ejercitada mediante contactos al margen de los canales diplomáti-cos y emisarios como Marco Aurélio Garcia, virtual canciller de Lula para América Latina. Ejemplos del proble-ma son las incursiones en política in-terna de Venezuela, en momentos de tensiones en ese país, la falta de neu-tralidad ideológica con la que se ha seguido la campaña electoral en países vecinos; la parcialidad de la reacción al acuerdo militar de Colombia con EUA; el contraste entre las reacciones al golpe hondureño y la complacencia

ante Cuba o Irán, y otros episodios numerosos.

Después de Lula, la política exte-rior de Brasil necesita cambiar rumbo para un personalismo menor, menos grandiosidad vacía, menos ideología, y más atención a los intereses específi-cos de Brasil en un mundo complejo. En vísperas de un nuevo gobierno al comenzar 2011, es necesario prestar atención al debate de la orientación

internacional que más conviene a Brasil como un todo, y no sólo a un proyecto de poder personal o de un partido.

Virtud y fortunaLa expresión más sintética de la

posibilidad de éxito de un príncipe o gobernante, de su política interna y externa, continúa siendo la resumida por Macchiavello en la fórmula virtud y fortuna. La virtud como el conjunto de cualidades intrínsecas de un esta-dista y de su política, la coherencia, la lógica, la adecuación conceptual a la realidad, la proporción entre medios y fines, la claridad y la ejecutabilidad

de los objetivos, su correspondencia a los intereses colectivos, su sentido de equilibrio y mesura. La fortuna, como suma de las circunstancias más o menos favorables del ambiente in-ternacional, de un clima positivo de paz y prosperidad o negativo de gue-rras y privaciones. Igualmente, de una coyuntura doméstica pacífica y esti-mulante por la estabilidad interna y de la cohesión de la población o, al contrario, perjudicada por la división y confrontación entre facciones. Por

fin, las ventajas extraídas de una economía en ex-pansión o los obstáculos oriundos de un país en

declinación.Ninguna política exte-

rior, por mejor concebida que sea, escapa a esos con-dicionamientos. En la turbulenta década inicial del régimen republicano, la diplomacia se apagó en medio del Encilhamento, la inflacionaria especula-

ción financiera de 1889-91 que siguió la abolición de la esclavitud y de la monarquia; la revuelta de la Armada (1893-94),

la Revolución Federalista de Rio Grande do Sul (1893-

95), las masacres de Canudos por el ejército de una comunidad de fanati-cos religiosos en el interior de Bahia (1896-97). Fue preciso esperar la esta-bilización política y el restablecimien-to económico llevados a cabo por los gobiernos de Prudente de Moraes (1894-98) y Manoel Campos Sales (1898-1902) para que resurgieran en los mandatos de Francisco Rodrigues Alves (1902-06) y de Alfonso Pena (1906-09) las condiciones de prospe-ridad y paz que permitieron al barón de Rio Branco realizar una diplomacia de extraordinario éxito y proyección entre 1902 y 1912.

Un contra-ejemplo de cómo la suma de factores adversos internacio-nales e internos puede hacer naufragar una política inteligente y bien conce-

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bida es la de la llamada Política Ex-terna Independiente. Inaugurada en 1961por el presidente Janio Quadros, que renunció abruptamernte después de apenas siete meses en el poder, continuada bajo Joao Goulart por los cancilleres San Tiago Dantas y João Augusto Araújo Castro, sucumbiría víctima de las tensiones externas de la guerra fría intensificadas por la crisis económica y la radicalización de la política brasileña que culminarían en el golpe militar de 1964. Una década después, muchos de sus presupuestos serían retomados, cuando las circuns-tancias se volvieron más propicias en el gobierno del general Ernesto Geisel (1974-79), conducido por el canciller Antonio Francisco Azeredo da Silvei-ra.

Esos antecedentes ilustran una ver-dad central en todas las épocas y na-ciones: no basta el voluntarismo para asegurar el éxito incluso de la más inteligente e inspirada de las políticas si faltan condiciones mínimas exter-nas y domésticas para ejecutarla. A fin de analizar la política exterior de Lula, distinguiendo lo que se debe a la suerte o a la virtud de los gobernantes, conviene empezar con una reflexión sobre las características que diferen-cian a la primera década del siglo de la anterior.

En términos políticos globales, se asiste al surgimiento de espacio pro-picio a la afirmación de un nuevo po-licentrismo, es decir a la posibilidad de que actores de poder intermedio (Brasil, India, África del Sur, Tur-quía) tomen iniciativas autónomas en temas globales antes reservados a las potencias preponderantes (los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU: EUA, Chi-na, Rusia, Reino Unido y Francia). El policentrismo se viabiliza de a poco, a medida que el unilateralismo de la estrategia de George W. Bush en res-puesta a los atentados terroristas, so-bre todo a invasión a Irak, condujo a una prolongada y debilitante acción militar en Irak y Afganistán. El con-siguiente debilitamiento del poder

del prestigio estadounidense sufrirá el desgaste adicional de la crisis econó-mico-financiera, llevando a la acepta-ción del proprio gobierno Obama de esa alteración de la realidad interna-cional.

En el campo económico, el esce-nario aparece desde el inicio (2003-2008) marcado por un período inédi-to de expansión de la economía mun-dial (precios de las materias primas, liquidez financiera, intereses bajos). La gigantesca crisis financiera subsi-guiente desorganizó y debilitó espe-cialmente a las economías occiden-tales de capitalismo avanzado, refor-zando así los efectos de la emergencia económica de China y precipitando la aceptación del G-20 como instancia substituta del G-7 en la coordinación de la economía global.

En América Latina se asienta un vacío de liderazgo, provocado por un mayor desvió de la atención de Estados Unidos hacia otras regiones prioritarias para su seguridad, en par-ticular el Oriente Medio y Asia, y por el apagamiento temporal de México y Argentina. Al mismo tiempo, aumen-tan en intensidad las divergencias y la heterogeneidad de regímenes como resultado de las experiencias radicales de refundación de las republicas en la Venezuela de Chávez, la Bolivia de Evo Morales y en el Ecuador de Rafael Correa, complicando las perspectivas de una efectiva integración económica o de colaboración político-estratégica. Las tendencias de policentrismo y ex-pansión económica se refuerzan una a otra, abriendo posibilidades inéditas para actores intermedios favorecidos por condiciones de estabilidad polí-tico-económica y con capacidad de formulación e iniciativas diplomáti-cas como Brasil al comienzo de 2003. Superados los sobresaltos económicos iniciales, gracias al equilibrio con que se restableció la confianza, el gobier-no Lula fue el afortunado heredero de una Nueva República que había consolidado la democracia de masas, la cohesión social interna y la estabi-lidad económica. El mérito de Lula

fue saber aprovechar circunstancias extraordinarias para viabilizar una po-lítica externa de ambiciosa proyección del país.

La diplomacia del presidente Lula Inspirada en el deseo de aprove-

char las oportunidades surgidas, sobre todo en el ámbito global, la política exterior del gobierno de Lula se des-plazó a lo largo de cuatro ejes prin-cipales:

1. Obtención del reconocimiento de Brasil como actor político global en el sistema internacional policén-trico en formación, lo que se ha tra-ducido en la búsqueda de un asiento permanente en el Consejo de Seguri-dad de la ONU, pero eventualmen-te puede asumir otras modalidades, como la participación en las nuevas agrupaciones recién creadas como el G-20, BRIC y el Foro IBAS (India, Brasil, África del Sur). Son parte de esa tendencia iniciativas como el re-ciente acuerdo con Irán y Turquía res-pecto al programa nuclear iraní.

2. La consolidación de condicio-nes económicas internacionales que favorezcan el desarrollo a partir de las ventajas comparativas brasileñas concentradas en la agricultura, obje-tivo que se expresa primordialmente en la conclusión de la Ronda de Doha de la Organización Mundial de Co-mercio (OMC), pero que se extiende también a los temas financieros bajo la égida del G-20.

3. La dimensión fortalecida con-ferida a las relaciones Sur-Sur, prac-ticada naturalmente por la fuerte y visible emergencia de China, India, África del Sur, con la retomada del crecimiento africano y expresada en la proliferación de foros de contactos, algunos sobrepuestos a los generales (IBAS BRIC en parte), otros origi-nales como AFRAS (Cumbre África-América del Sur), ASPA (Cumbre América del Sur-Países Árabes), Bra-sil-CARICOM (Comunidad del Ca-ribe), etc.

4.La edificación del espacio políti-

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co-estratégico y económico-comercial compuesto exclusivamente por sura-mericanos (de preponderancia brasi-leña en su resultado implícito si no en la intención), a partir de la expansión gradual de MERCOSUR.

El balance provisorio de los re-sultados logrados por la diplomacia nuestra que, dependiendo del tema, los avances varían, sin que se hubie-ran logrado plenamente los objetivos en ninguno de los dos casos, con la posible excepción más fácil: el Sur-Sur

Con todo, no siempre la frustra-ción obedece a culpas o deficiencias de nuestra parte. De modo simplifi-cado, se puede afirmar que en los dos primeros ejes el gobierno brasileño quiere, pero no puede; en el de Amé-rica del Sur, puede, pero no quiere.

Las Naciones UnidasEn la organización de las Naciones

Unidas y en la Organización Mun-dial de Comercio, aunque Brasil lo haga todo correcto, su capacidad de influenciar los acontecimientos no es suficiente para resolver los impases de la manera que deseamos. Pese a nues-tros esfuerzos, hasta hora no se logró un consenso para reformar el Con-sejo de Seguridad ni para concluir la

Ronda de Doha, mucho menos para hacerlo según los intereses de Brasil.

Respecto al Consejo de Seguri-dad, la política del gobierno actual claramente se desmarca del anterior, cuya tendencia era de no valorizar la cuestión o de concebir la candidatura brasileña en una especie de condo-minio con Argentina. Es innegable que Brasil conquistó una situación diferenciada respecto a otros aspiran-tes latinoamericanos, como México o Argentina, distanciándose como el favorito a ocupar, si acaso se diera, un asiento destinado a América Latina. Reflejo principalmente de su creci-miento económico y su estabilidad, la percepción diferenciada debe ser tam-bién acreditada al activismo y sentido de oportunidad de la actual política exterior.

Ese progreso fue recientemente comprometido por el repentino des-plazamiento de la actitud brasileña respecto al régimen iraní, objeto de varias sanciones el Consejo de Segu-ridad. La consistencia de la política que Brasil venía persiguiendo sale maltrecha de la aproximación a nivel presidencial con una nación desafian-te de las sanciones, violadora de la democracia y los derechos humanos,

negadora del Holocausto, empeñada en adquirir armas atómicas, contra-riando el Tratado de No Proliferación Nuclear. Las implicaciones negativas del gesto ante parcelas importantes e influyentes de la opinión pública mundial seguramente pesarán en el momento de la eventual reformula-ción del Consejo de Seguridad.

El acuerdo con Irán habría sido un paso relevante, quizá decisivo, para valorar la posición brasileña (y turca), si hubiese sido coordinado y armoni-zado con el grupo de los “Cinco más Uno (los cinco miembros permanen-tes del Consejo de Seguridad más Ale-mania). Eso tendría que haber sido precedido y acompañado de consultas a aquellos países, de los cuales tendría que depender la implementación del acuerdo en el Consejo. Fue evidente, por la reacción de los integrantes del grupo, que el resultado de las trata-tivas en Teherán apareció como un hecho consumado a ser impuesto a los demás, pues la solución negocia-da dejó de cubrir puntos vitales para disipar la desconfianza. Además, la at-mósfera de triunfo deportivo que cu-brió la firma en la capital de Irán, con los patrocinadores levantando las ma-nos en señal de victoria, subrayó en el

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gesto los aspectos no de conciliación sino de desafío, lo que naturalmente no ayudó a que los destinatarios de la maniobra apreciasen el acuerdo.

El episodio revela, al mismo tiem-po, el potencial y los limites existentes para la afirmación de protagonistas intermedios. La lección que se ex-trae es que el potencial tendrá posi-bilidades mayores de traducirse en frutos concretos en la medida en que las iniciativas asuman naturaleza más constructiva y consensual. El méri-to del esfuerzo brasileño permanece desprovisto del éxito completo que podía haberse esperado, dejando re-sabios de resentimientos que podrán complicar la atención de las aspira-ciones nacionales hacia el Consejo de Seguridad. El futuro gobierno tendrá que aprender escoger con cuidadoso criterio las oportunidades de actuar, buscando medir sin ilusiones el balan-ce de costos y beneficios potenciales y esforzándose, siempre que las cir-cunstancias lo aconsejen, a actuar de modo cooperativo con otros actores, de modo discreto, sin excesos o jac-tancias generadoras de resistencias y reacciones hostiles.

En verdad, esa es la línea de orien-tación a ser seguida en los trabajos del Consejo de Seguridad, en el cual Brasil debe imponerse por los pro-pios méritos de una diplomacia que represente una fuerza de moderación y equilibrio, de conciliación y aproxi-mación de adversarios, en consonan-cia con la situación de un país como el nuestro, que no es potencia nuclear ni militar, no tiene veleidades hegemó-nicas ni está comprometido con riva-lidades en conflictos regionales.

Los clusters diplomáticosLos esfuerzos por articular agrupa-

ciones diplomáticas inéditas con Ru-sia, India y China (BRIC), o con In-dia, y África del Sur (IBAS) ofrecen la ventaja de un hecho consumado: por el propio peso específico, sin necesi-dad de delegación de otros, Brasil se volvió efectivamente el representante de América Latina en esos grupos.

No es por acaso que ellos reúnen a miembros del Consejo de Seguridad (China y Rusia) y los aspirantes a esa posición, que tienen en común la cir-cunstancia de no ser aliados de los Es-tados Unidos en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Sería una especie de club de los “can-didatos naturales” a un status interna-cional más elevado en cada uno de los tres continentes: India (Asia, donde la candidatura de Japón quedaría a car-go de los norteamericanos), África del Sur (África) y Brasil (América Latina).

El desafío es contribuir a la formu-lación de una plataforma de acción conjunta que represente en la práctica un verdadero valor agregado de esos grupos en relación a lo que ya hace el G-20. Para eso sería necesario unificar el comportamiento internacional de países con intereses tan heterogéneos como los dos grupos mencionados. Ambos son como la G-20 expresión del mismo fenómeno: la búsqueda de instituciones y mecanismos de co-ordinación y gobernabilidad global. Pero esos grupos no fueron capaces de avanzar más allá de documentos declarativos genéricos, sin impacto en aquello que sería su finalidad natural: conseguir que los cuatro BRIC actúen al unísono, con un programa de ac-ción común para el perfeccionamien-to de la gobernabilidad global.

Esa tarea ha quedado de hecho a cargo del G-20, cuya emergencia como instancia política suprema de coordinación macroeconómica fue, sin duda, una de las más impresio-nantes transformaciones del orden internacional de los últimos años. La incorporación repentina de nuevos actores a un proceso decisorio hasta entonces exclusividad de las grandes economías avanzadas representó la imposición de una exigencia nacida de la crisis financiera mundial. Tam-bién marcó el reconocimiento de modificaciones en la correlación de fuerzas económicas que ya estaba en curso. Para Brasil el salto fue aún más significativo pues nos habilitó para entrar al ámbito de las grandes deci-

siones financieras y monetarias al que antes sólo comparecíamos como reos de moratorias y atrasos de pagos. Se trató también de una ampliación de la presencia y la influencia del país en un área nueva y decisiva en relación a la esfera comercial en la que siempre fuimos activos.

La coincidencia del instante más álgido de la crisis de 2008 con la pre-sidencia rotativa del G-20 del Minis-tro de Hacienda Guido Mantega fue una circunstancia feliz que facilitó el esfuerzo brasileño de evitar que la convocatoria se limitara a un perío-do de emergencia sin continuidad. Tanto Mantega como el presidente Lula influenciaron para que el pro-ceso adquiriese mayor consistencia, convirtiéndolo en el foro más alto de los liderazgos mundiales. En estrecha articulación con los demás BRICs, Brasil se empeñó en reformar la ar-quitectura financiera internacional, para proporcionar a los países emer-gentes más poderes y responsabilidad en todas las instancias deliberativas en el área monetaria y financiera, no sólo en el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), sino también en organismos como el Foro de Estabilidad Financiera, convertido en Consejo de Estabilidad Financie-ra con la incorporación de los países emergentes.

Una iniciativa de implicaciones re-levantes en los años por venir fue la conquista por parte de los BRIC de un virtual poder de veto (blocking minority) al aportar $US 92.000 mi-llones (US$50.000 millones de China y US$14.000 millones de Brasil, In-dia y Rusia cada uno), más del 5% del total, a la nueva estructura para auxi-liar las economías en crisis, el llamado New Arrangements to Borrow (NAB) del FMI. El poder adquirido gana re-levancia cuando se considera que el volumen de la facilidad creada (US$ 590.000 millones), es más del doble de los $US 250.000 de las cuotas de capital regular del FMI.

El próximo gobierno tendrá que ayudar para asegurar la relevancia del

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G-20 como foro central de las deci-siones en el momento en que las crisis actuales, concentradas en Europa, co-bran más urgencia. Brasil debe prepa-rarse para contribuir con competencia intelectual y técnica a la edificación de una nueva economía, menos sujeta a crisis catastróficas y evitables. No bas-tará limitarse a una actitud de resistir la tendencia de las mayores economías avanzadas a revertir los avances de la democratización del proceso decisorio una vez retornada la normalidad. Más allá de la vigilancia, el nuevo gobierno tendría que mostrar una efectiva capa-cidad propositiva en el debate sobre la economía mundial e instituciones de reglamentación y supervisión.

Puedo testimoniar con mi experien-cia en el Ministerio de Hacienda que tendremos que reforzar el número de personal técnicamente calificado en el área internacional del ministerio, que dispone de cuadros escasos, si bien de alta calidad, con el caso del actual Secretario de Asuntos Internacionales (SAIN), el embajador Marcos Galvao, que ha sido el principal representante brasileño en las reuniones del G-20. Necesitaremos disponer de capacidad instalada equivalente a los ministerios de Finanzas de las mayores economías del mundo, a las que Brasil se acer-ca. La misma recomendación debe ser extendida al área internacional del Banco Central, a Planificación (que representa a Brasil en los bancos regionales) y al sector económico-fi-nanciero de Itamaraty. La diplomacia económico-financiera, era, hasta hace poco, campo virgen para el gobierno, que deberá darle atención acorde con su importancia para el futuro de nues-tra economía.

La Organización Mundial de Co-mercio

Diferente al gobierno anterior, el gobierno Lula puso el énfasis en el Consejo de Seguridad, así como en las oportunidades antes inexistentes sobre agrupaciones que surgirían, como el G-20 y los BRIC. Empe-ro, hay mucha más continuidad que

el cambio en la línea seguida por los gobiernos brasileños en las negocia-ciones comerciales, primero en el GATT (Acuerdo General sobre Tari-fas y Comercio), después en su suce-sora, la OMC. Incluso las alteraciones eventuales aparecen casi siempre en las consecuencias naturales impues-tas por las nuevas fases de la Ronda de Doha, originándose en los gobier-nos pasados muchas de las posturas y alianzas utilizadas en la OMC.

El recurso a la apertura de disputas ejemplares como la de los subsidios al algodón contra Estados Unidos (des-pués contra los de la UE al azúcar) es una buena ilustración de la conti-nuidad de la política de estado, pues había sido inicio por el gobierno del presidente Fernando Henrique Car-doso. Es también un ejemplo inusual de coordinación con órganos compe-tentes en la materia, como el Ministe-rio de Agricultura y entidades priva-das de los productores, cuya colabo-ración, incluso en el financiamiento de la causa, resultó decisiva. Además, data también de la administración del ministro Celso Lafer la decisión de establecer en Itamaraty un sector especializado en disputas con recursos humanos capaces de emprender una acción de complejidad técnica y jurí-dica como en el algodón.

Ante el impase en las negociaciones de la Ronda de Doha, el próximo go-bierno no podrá evitar un examen de la conveniencia de reorientar las prio-ridades de la diplomacia comercial de Brasil. No se trata de desconocer el valor insubstituible de la OMC como foro para avances en temas sistémi-cos como el de los subsidios agríco-las o para la solución casi-judicial de las disputas. Sin perjuicio a la OMC, hay que indagar hasta qué punto se justifica la concentración quizá exce-siva en las expectativas creadas por la Ronda de Doha. La industria brasile-ña, que sufre problemas crónicos de competitividad, exhibe escaso entu-siasmo por las ventajas potenciales de la ronda, temiendo que los beneficios de la eventual reducción en los picos

tarifarios en productos sensibles (tex-tiles, calzados, artículos de cuero) sean prácticamente monopolizados por los chinos y otros países asiáticos. Recela que, a causa de esa reducción, tendrá la carga adicional de una mayor pe-netración asiática en el mercado do-méstico brasileño. La compensación que esperamos recibir en agricultura precisa también someterse un re-exa-men. Los subsidios agrícolas, claro, solamente serán reducidos de modo perceptible en las negociaciones mul-tilaterales, que aconseja nuestra parti-cipación continua. Se debe, con todo, examinar si, como piensan la Confe-deración Nacional de Agricultura y el Banco Mundial, el mayor problema no estaría tanto en los subsidios sino en las barreras de acceso a los mer-cados externos. Si fuera verdad que las ventajas de acceso serían más que substanciales que la disminución de los subsidios, sería necesario recurrir a acuerdos bilaterales, que se revelan más eficaces para la conquista de acce-so que las negociaciones largas y com-plicadas como las de la OMC.

De esta manera, se recomienda de-dicar más tiempo y esfuerzos mayores a iniciativas menos ambiciosas, en las que es posible alcanzar resultados in-mediatos y tangibles. Si, por ejemplo, en los últimos ocho años, en lugar de apostar todo en Doha, hubiésemos dedicado más energía y atención a remover o reducir las barreras fitos-anitarias a nuestras carnes, frutas y vegetales frescos en algunos mercados específicos, tal vez tendríamos ahora resultados más alentadores. Idéntico razonamiento vale para los acuerdos bilaterales. Quién sabe si un esfuerzo más sistemático e intenso de nuestra parte no nos hubiera proporcionado acuerdos de libre comercio más signi-ficativos que la magra cosecha actual, reducida prácticamente a los acuerdos con Perú, el Grupo Andino e Israel.

Falta competividad El comercio exterior brasileño vive

una aguda crisis de competitividad, manifestada en la declinación acelera-

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da del saldo de la balanza comercial y en el alarmante agravamiento del déficit en la cuenta corriente. La gra-vedad de la situación se acentúa por la tendencia aparentemente irreversible de la erosión de las ventajas compe-titivas de los productos manufactura-dos y la creciente concentración de las exportaciones en un número siempre menor de commodities y artículos de bajo nivel de elaboración derivados de recursos naturales. En la raíz de pro-blema yacen graves desequilibrios ma-cro-económicos: crecimiento movido casi exclusivamente por el consumo del gobierno y particulares, bajo nivel de ahorro, inversiones insuficientes y la inevitable contrapartida de todo ese cuadro, que consiste en el aumento de la dependencia respecto al ahorro externo y los flujos financieros del exterior. La tasa de cambio tiene un papel fundamental en el deterioro de las cuentas externas, y no es posible imaginar una solución duradera para los problemas del comercio exterior sin considerar la cuestión cambial. Además del cambio, otras deficien-cias estructurales afectan la capacidad brasileña de competir con los asiáticos en los mercados mundiales. El costo altísimo del capital, la sofocante carga tributaria, la burocratización y la baja calidad de la reglamentación guberna-mental, la pésima infraestructura de transportes y puertos, en fin, el con-junto de factores que forman el “costo Brasil”, responsable del alto costo de las transacciones en nuestro país. Sin la solución parcial o completa de esas causas permanentes de la baja capaci-dad brasileña de competir no es mu-cho lo que la diplomacia comercial, dejada a sí misma, podrá hacer.

Hay mucha ilusión sobre la capa-cidad que tienen las negociaciones comerciales, los acuerdos bilaterales o regionales, para alterar esa ingrata rea-lidad competitiva. No se percibe que las negociaciones y acuerdos regiona-les, aun si exitosos y ejecutados, pue-dan a lo más crear oportunidades de exportación. Aprovechar esas oportu-nidades va a depender, como siempre,

de la capacidad de oferta de productos de calidad y precios competitivos en los mercados, lo que pasa por un tipo de cambio favorable.

El futuro gobierno tendrá que en-caminar una solución para los proble-mas que hoy afectan negativamente la tasa de cambio y los otros compo-nentes de la competitividad. La com-plejidad del desafío y los conflictos de posiciones inevitables en esa materia exigirán la participación personal y constante del Presidente de la Repú-blica, para disponer de un mecanismo eficiente de coordinación de todos los órganos relevantes de los que depen-de la buena conducción del comercio exterior. Todavía estamos gateando en esa área, como prueba el espantoso episodio de la decisión (felizmente no aplicada) a fines de 2007 de imponer derechos específicos a calzados, texti-les y otros productos. Cómo fue posi-ble que técnicos de la Receta Federal obtuvieran la promulgación de tal medida sin consultas previas al Minis-terio de Desarrollo, Industria y Co-mercio (MDIC) e Itamarty, sin hablar de la Cámara de Comercio exterior (CAMEX)? Cómo esa decisión habría pasado por el filtro de la Casa Civil? Nuestra patética descoordinación y fragilidad institucional quedaron dra-máticamente patentes en ese instante.

Admitiendo que el próximo go-bierno sea competente en encontrar soluciones efectivas para la mayoría de esas deficiencias, pasaríamos a te-ner condiciones para efectuar una po-lítica comercial menos marcada por una posición defensiva, legítima, por lo demás, en las circunstancias actua-les, pero que nos priva de espacio de maniobra para conducir iniciativas ofensivas dada la imposibilidad de ofrecer compensaciones. En tal caso, sería posible comenzar negociaciones de acuerdos con actores medianos – México, Australia, Canadá, sur-africa-nos, países del Golfo – como prepara-ción para vuelos más ambiciosos res-pecto a los grandes mercados: Unión Europea, Estados Unidos, Japón, In-dia, Corea de Sur, ASEAN.

Sin prejuicios pero atentos al in-terés nacional, sería aconsejable re-examinar el asunto de los temas de la “nueva agenda” de los acuerdos de libre comercio: propiedad intelectual, protección de inversiones, compras gubernamentales, cláusulas ambien-tales y laborales. Somos generalmente refractarios a esos temas, y por buenas razones, pues casi siempre esa es una agenda que poco tiene que ver con los intereses brasileños. Con todo, no se debe descartar de entrada que exista algún espacio de flexibilidad dentro de ciertos límites, sobre todo cuando el crecimiento y la madurez de la eco-nomía brasileña empiezan a cambiar nuestra perspectiva, como ocurre con la protección de nuestras siempre más voluminosas inversiones externas gra-cias a la transnacionalización de algu-nas de nuestras empresas. La cuestión, sobre todo, es de equilibrio. Rehusar al principio de discutir ese tipo de te-mas acaba limitándonos gravemente. No deberíamos, en circunstancia al-guna, admitir compromisos de pro-piedad intelectual que limiten la pro-ducción de genéricos. Será, entonces, que no habría espacio e interés propio para proteger ciertas patentes en el área de agro negocios o para combatir la piratería?

MERCOSURRespecto al futuro de MERCO-

SUR, el gobierno no tendrá cómo evitar un reexamen de la convenien-cia de la Unión Aduanera y/o la Tarifa Externa Común (TEC). Una decisión al respecto debe basarse en una amplia consulta a los sectores industriales que se benefician de la TEC (vehículos, autopiezas, electro electrónicos, má-quinas, químicos) o que se beneficia-rían potencialmente de una TEC sin tantas excepciones (bienes de capital, informática y telecomunicaciones), principalmente por las márgenes de preferencia en el mercado argentino. Si se reconfirmase la percepción co-rriente de que esos sectores dependen de los márgenes de preferencia para mantener sus exportaciones fren-

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te a competidores extra-zona en los mercados de los vecinos, habría un argumento de peso para continuar enfrenando los costos de preservar una política comercial común ante terceros. Incluso porque la impresión generalizada de que, sin los socios de MERCOSUR, Brasil tendría mayores facilidades de negociar acuerdos bi-laterales pues una buena parte de los obstáculos en esas negociaciones pro-vienen de la resistencia comprensible de la industria brasileña.

Tal vez sea viable trabajar con una fórmula intermedia: una unión tarifa-ria, formal o informal (alineamiento voluntario como en la ASEAN), con flexibilidad para negociaciones exter-nas separadas, sin la sobrecarga bu-rocráticas de las exigencias para una efectiva Unión Aduanera. Tal situa-ción no sería radicalmente distinta de la realidad actual, faltando sólo la fle-xibilidad para negociaciones externas dentro de criterios a definir.

El ingreso de Venezuela al MER-COSUR es uno de los ejemplos de decisiones de graves implicaciones en América Latina sobre las cuales hasta ahora la opinión pública tiene dificultad para comprender la moti-vación brasileña y el proprio proceso decisorio. Una evaluación cuidadosa de las consecuencias habría demos-trado la falta de sentido en promover la entrada de un país que sólo podría aumentar los problemas del grupo. Entre ellos, la ausencia de compati-bilidad en las diversas orientaciones macroeconómicas, a lo que se agrega un complicador ideológico, el socia-lismo del siglo XXI, ante la economía de mercado de los demás. Si ya hay impaciencia creciente con la pesa-da maquinaria decisoria de la unión aduanera y las dificultades, supuestas o reales, que ella crea a la negociación de acuerdos comerciales con terceros, sólo haría más difíciles los impases la incorporación de un gobierno como el venezolano en tensiones con mu-chos otros.

Esos temas no se resolverán sin un involucramiento presidencial di-

recto y liderazgo político en el más alto nivel. Infelizmente, las cum-bres de MERCOSUR se han trans-formado en espectáculos vacíos, con presencia indebida de invita-dos extranjeros, largos discursos y virtual ausencia de toda discusión real y de substancia sobre los asun-tos difíciles de la agenda de trabajo.

Preferencias comercialesEs presumir demasiado de la propia

importancia querer exigir de un veci-no para el cual el mercado de Estados Unidos representa el 50% o más del destino de sus exportaciones que es-coja entre nosotros y los Estados Uni-dos en materia de comercio. Brasil no tiene, evidentemente, condiciones de rivalizar como mercado importador o fuente de inversiones con los Estados Unidos. Hace décadas que acumula-mos con casi todos los países sudame-ricanos saldos comerciales crecientes. Ni siquiera dentro de MERCOSUR el país consiguió desempeñar el papel de mercado impulsor del crecimiento de Uruguay y Paraguay. Así, no sorpren-de que hasta en el ámbito de América del Sur tres países medianos y no por acaso los de mejores fundamentos y desempeño económico –Chile, Perú y Colombia- hubiesen optado por la fórmula de los acuerdos de libre co-mercio con los Estados Unidos. Así se inviabilizó la posibilidad de una zona comercial exclusivamente suramerica-na. Se generó, al mismo tiempo, un peligro para las exportaciones brasile-ñas de un tratamiento discriminatorio frente a las de procedencia americana.

América Latina En América del Sur, Brasil no

puede todo, pero puede algo. La diplomacia brasileña habría podi-do actuar más o de manera dife-rente. Por ejemplo, entre Uruguay y Argentina, para ayudar como fa-cilitador a dos vecinos prioritarios y miembros del mismo acuerdo de integración a superar el conflicto en torno a la instalación de em-presas de papel en tierra uruguaya.

Antes de la sentencia de la Corte Internacional de Justicia, en La Haya, los dos gobiernos pasaron por años de tensiones y desenten-dimientos, con implicaciones ne-gativas en otras áreas. Por ejemplo, el veto uruguayo a Néstor Kirch-ner que paralizó durante meses la elección del Secretario General de la Unión de Naciones Sudamerica-nas (UNASUR).

Uruguay y la región del Río de la Plata son las áreas del mundo donde Brasil posee la más larga tradición de envolvimiento, me-jor conocimiento directo de las situaciones y más numerosas y le-gítimas razones para desear un de-sarrollo pacífico. Ahora que pasó lo peor en la crisis argentino-uru-guaya, el futuro gobierno debería tentar desempeñar un papel cons-tructivo de aproximación entre nuestros dos vecinos más íntimos. Sin necesidad de estimular la pro-liferación de organizaciones y bu-rocracias redundantes, bastaría reactivar el Tratado de la Cuenca del Plata, injustamente olvidado y que tiene competencia temática en problemas de vecindad con los del rio Uruguay. Hay un potencial rico de proyectos por retomar para revitalizar las áreas fronterizas, para la investigación común en agro negocios, para la protección del medio ambiente y de las aguas de los ríos de la cuenca. Con Uru-guay, por ejemplo, sería interesan-te volver a examinar la viabilidad de proyectos comunes para valori-zar la frontera de la bahía de Lagu-na Marín. Son acciones que no tie-nen nada de espectacular pero que pueden ayudar mucho a aumentar los sentimientos de solidaridad y colaboración con los vecinos, com-batiendo el sentimiento de frustra-ción que los afecta respecto a las promesas no realizadas de MER-COSUR.

El mismo abordaje se aplica a la necesidad de que el próximo go-bierno brasileño corrija la parciali-

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dad ocasional y la casi permanen-te omisión del actual en relación a otros conflictos suramericanos, retornando a una posición de es-tricta no ingerencia en elecciones o procesos políticos internos de vecinos, cada vez menos frecuente en estos tiempos de diplomacia de afinidades partidarias e ideológi-cas.

Diplomacia de gestosLa contradicción entre la bús-

queda incesante de resultados de prestigio en grupos como el G-20 y los BRIC contrasta con el des-empeño sensiblemente más miti-gado en el eje de influencia direc-ta brasileña, el entorno inmediato de América Latina y del Sur. No es que aquí hayan faltado ejem-plos de talento inagotable para crear foros nuevos (el Consejo de Defensa) o rebautizar grupos pre-existentes (como la Comunidad de Naciones Sur-Americanas o CASA, transfigurada en UNASUR). No se dejó de establecer una “OEA sin Estados Unidos o Canadá”, cu-riosamente iniciativa de México, el primer país latino a asociarse al NAFTA y a los dos gigantes desa-rrollados del hemisferio norte en un acuerdo de libre comercio y tal vez por eso preocupado en atenuar su aislamiento en relación a los ibero-americanos.

Ese tipo de diplomacia (no sólo de Brasil) merece tal vez el califica-tivo de “gestual” en el sentido de que la ausencia de condiciones ob-jetivas o de resultados palpables es menos importante que el gesto en sí. A veces parece un fuite en avant (curarse en salud): el aumento de la dosis de la medicina que no está curando, algo como la anotación de un célebre orador peruano al margen de un párrafo de un dis-curso: argumento débil, reforzar el énfasis.

Hasta hace poco, la diferencia de estilos y resultados entre los ejes globales y regionales llegaba a

alimentar la versión sobre de una supuesta dualidad de mandos di-plomáticos, correspondiendo a una especie de división de áreas de in-fluencia entre la Cancillería y la Asesoría Internacional de la Presi-dencia. Empero, en estos últimos 12 meses, la fórmula de tentar ig-norar o superar la realidad con el voluntarismo y la retórica mediáti-ca tiende a diseminarse en el con-tinente hacia áreas más distantes, como sugiere la búsqueda de esce-narios improbables para el ejerci-cio del protagonismo diplomático entre israelíes y palestinos o en el explosivo asunto nuclear de Irán.

En ese campo, el futuro gobier-no debería preocuparse menos en multiplicar nuevas estructuras que en volver efectivos y operacionales los procesos ya existentes, sobre todo cuando éstos se justifican por razones concretas y de validez per-manente. Es el caso de la Iniciati-va para la Integración de la Infra-estructura Regional Suramericana (IRSA) del gobierno pasado, que ha avanzado sin alardes publicita-rios y conserva su actualidad, pues la falta de integración de las redes de transporte de América del Sur persiste como uno de los mayores obstáculos para una efectiva inte-gración de las economías. La mis-ma afirmación se aplica a los trata-dos ya citados, el de la Cuenca del Plata y el de Cooperación Amazó-nica.

Cuestiones polémicasLas prioridades de la próxima

administración y la eficiencia de su diplomacia deberán ser evalua-das por la capacidad que revele de encaminar soluciones para los si-guientes problemas: a) la persis-tente incapacidad de resolver los continuas fricciones y disputas con Argentina en material comercial; b) la pasividad y la falta de iniciati-va correctiva frente al descrédito de MERCOSUR; c) la incomprensi-ble renuncia a accionar los medios

pacíficos del derechos internacio-nal en defensa de derechos brasi-leños atropellados en incidentes como la violación boliviana de tra-tados y contratos sobre el gas; d) la imprudente injerencia en las elec-ciones bolivianas y paraguayas por simpatías ideológicas; e) la parciali-dad en la campaña contra el acuer-do militar entre Colombia y Es-tados Unidos, en contraste con la omisión ante iniciativas de compra por parte de los guerrilleros de las FARC de armamentos de Chávez o de sus frecuentes provocaciones al gobierno colombiano; f ) la falta de sentido de medida y equilibrio res-pecto al golpe hondureño, mien-tras se mantenía una incoherente complacencia frente a un régimen controvertido como el cubano, sin hablar del iraní.

Muchas de esas dificultades nos fueron impuestas por una evo-lución adversa en la región estos últimos años en dirección opues-ta a la convergencia de valores y modelos de organización político-económicos registrada en Euro-pa y el mundo tras el fin del co-munismo. En América del Sur, al contrario, la integración e incluso la convivencia normal han sido dificultadas por procesos radicali-zados de refundación y liderazgos polarizadores de tensiones y con-flictos, internos y externos. Una lectura realista de la situación exi-giría reconocer los límites de lo que es posible hacer con esos go-biernos. Abriría espacio, por otro lado, a una diplomacia alternativa con mayor sintonía con los países que adoptan posturas económicas y políticas centristas más próximas a las nuestras. No es por acaso que esos países son aquellos que, por su tamaño o desempeño económi-co, ofrecerían oportunidades más promisorias: México, Chile, Co-lombia, Perú, Uruguay.

Unión y desunión No obstante la ausencia evidente

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de los requisitos objetivos mínimos, la diplomacia del gobierno actual in-sistió en edificar un espacio político-económico que utilizase no el con-cepto de América Latina, sino sólo el de América del Sur, justificable sobre todo en proyectos de carácter terri-torial como sucede con la referida IIRSA. Es mucho más difícil exten-der el criterio a áreas más complejas como las del comercio y la defensa, que dependen no de la contigüidad territorial, sino de compatibilidad de visiones políticas y económicas. En el contexto regional de aumento de la divergencia de modelos, de des-confianzas y animosidades, proyectos como el de UNASUR o el Consejo de Defensa corren el riesgo de pasar a la historia como meras expresiones de diplomacia gestual, cuyo potencial se agota en reuniones que se vuelven un fin en sí mismas, sin mayores conse-cuencias. Lo mínimo que se debería exigir a esos grupos es que logren lo que Argentina, Brasil y Chile habían consolidado en el acuerdo del ABC, hace más de un siglo: La reformación de la más estricta observación de no injerencia en los asuntos internos de los vecinos y el compromiso de no permitir la presencia o acciones de movimientos armados en zonas fron-terizas.

Pre-condición básica de cualquier unión de países, la no injerencia pa-rece fuera del alcance de una orga-nización que se intitula con alguna pretensión de “Unión de Naciones Suramericanas”. Para qué sirve el Consejo de Defensa si no somos si-quiera capaces de adoptar una posi-ción común respecto a las guerrillas de las FARC? Sin ese mínimo, no se concibe que Colombia, que lucha hace medio siglo contra guerrillas y narcotraficantes, aceptase la asistencia militar de Estados Unidos. Por desea-ble que sea evitar la presencia militar americana, en el continente no se ve muy claro qué alternativa habría existido para que Bogotá obtuvie-se los recursos y el know-how de los que necesita. Brasil, impotente ante

el control ejercido por el narcotráfico en los morros de Río de Janeiro, no dispone de esa autoridad para cen-surar a los colombianos por buscar quién los ayude.

Impasse con Estados UnidosEl Brasil sigue sufriendo una per-

sistente incapacidad de alcanzar con los Estados Unidos una relación ma-dura y constructiva basada, entre otros elementos, en crecientes venta-jas mutuas en el comercio y comple-mentación de cadenas productivas y exportadoras. Se intentó revitalizar esas relaciones durante la adminis-tración de George W. Bush, superan-do el impase de ALCA (Asociación de Libre Comercio de las Américas) con una colaboración sobre el etanol. Además de excesivamente estrecho como para fundamentar una relación más vasta, el esfuerzo no fue capaz de sobrepujar el proteccionismo en rela-ción al etanol de maíz americano.

Es paradójico que en el gobierno multilateralista como el de Obama, la relación con Washington mues-tre señales de prolongación de las divergencias alrededor de una agen-da negativa en expansión: el mane-jo del golpe de Honduras y ahora la situación post-electoral en ese país; el acuerdo de cooperación militar de Colombia con Estados Unidos; las responsabilidades americanas en el impasse de la Ronda de Doha y recientemente el complejo de asuntos relacio-nados con Irán, su programa nuclear y la forma de tratar con el régimen iraní.

La tensión oriunda de la multiplicación de tales des-encuentros, especialmente sobre Irán, empieza a encon-trar expresión en la prensa y en el Congreso de los EUA y sólo ha sido disfrazada en el área oficial por el reconoci-miento del papel moderador de Brasil en contexto sura-mericano conturbado por personalidades

más abrasivas y provocadoras que las de nuestros líderes. Apartando el aplauso de los sectores anti-america-nos, vale preguntar: ¿qué gana Brasil con actitudes poco orientadas hacia una solución serena de los temas de la discordia evocados?

La crisis del consenso en política externa

Por consiguiente, en muchas cues-tiones de contenido de la diploma-cia actual hay diferencias honestas de evaluación y razonamiento que corroen el consenso multipartidario relativo prevaleciente en la víspera de la fundación de la Nueva República. Aparte de esas divergencias substan-tivas sobre la política externa propia-mente dicha, concurren a la crisis del consenso los problemas de la “políti-ca interna” de la diplomacia, esto es la manera como ella es formulada y presentada la opinión pública, a sus formadores, los políticos y el modo como es percibida por estos últimos. Desde esta perspectiva, la responsa-bilidad mayor cabe a los comporta-mientos concentrados en los siguien-tes factores que afectan la posibilidad de edificar consensos en política exte-rior: el énfasis en la ruptura en vez de la continuidad; el exceso de protago-nismo del liderazgo personal de Lula; la autosuficiencia en la formulación y conducción; la autosuficiencia en la

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formulación y conducción; la politi-zación partidaria e ideologización de la política externa.

Valores humanosUno de los peores aspectos de la

diplomacia de Lula es la invariable subordinación de la promoción de los derechos humanos, del medio ambiente y la lucha contra las armas de destrucción masiva a una estre-cha y egoísta consideración de inte-reses de corto plazo. Son conocidos algunos ejemplos de esa insensibi-lidad, tales como la apología de la represión del gobierno cu-bano contra disidentes, la asimilación de huelgas de hambre de desesperados prisioneros de conciencia a acciones de delincuen-tes comunes o la relación con el régimen iraní que, días antes de la visita del presidente brasileño, ha-bía ahorcado a varios de los manifestantes contra los fraudes electorales.

Ha sido muy poco divulga-do fuera de círculos especia-lizados, el comportamiento de la delegación de Brasil en el Consejo de los De-rechos Humanos de la ONU en Ginebra, que se está volviendo notable por la complicidad con la alianza siniestra responsa-ble del bloqueo de los intentos de investigación o presión sobre viola-ciones masivas de los derechos más elementales. En derechos humanos, Brasil se aleja de su proclamada iden-tificación con los valores latinoame-ricanos. En contraste con Argentina, Chile o México, que honran las me-jores tradiciones de América Latina, el gobierno brasileño se ha alineado en esta materia con los más notables violadores, como Cuba y Pakistán.

El gobierno brasileño ha colabo-rado, por omisión abstencionista o acción bloqueadora, en la tarea ver-gonzosa de obstruir el correcto fun-

cionamiento del Consejo, además, concurre activamente para proteger y favorecer a los autores de los peo-res atentados a los valores humanos en estos días, en Corea del Norte, en Sri Lanka, en el Congo, en Irán, en el Sudán del genocidio de Darfur.

Al preferir réditos diplomáticos inmediatistas sobre los valores uni-versales, el gobierno brasileño resulta culpable de una doble contradicción. Por un lado, suscita dudas sobre la sinceridad de las causas que interna-

mente asegura sustentar, como por ejemplo, al decretar el controverti-do plan nacional de los derechos

humanos. Por otro, debilita y des-moraliza los cimientos de su recién adquirido prestigio internacional, que deriva de la conjunción de dos imágenes: la de Brasil y la era Lula, ambas asociadas a valores humanos como la paz, el combate al hambre, la injusticia y la miseria.

En eso hay una contradicción más profunda, que nace de la falta de cla-ridad en los objetivos y valores finales que inspiran el esfuerzo del gobierno en conquistar reconocimiento y res-peto internacionales. La diplomacia

actual se caracteriza por la incesan-te búsqueda de oportunidades de acumular prestigio. El prestigio es uno de los elementos componentes del poder, del que hoy se denomina “soft” o smart power, poder blando o inteligente, es decir la capacidad de persuadir con el ejemplo y los argu-mentos, al contrario del poder con-tundente de las armas o la coerción económica.

La singularidad de Brasil es justa-mente la de ser el único país grande que, en rigor, solo dispone de soft power. De los cuatro BRIC, por ejemplo, sólo Brasil no es potencia

atómica ni militar con-vencional. Eso se debe, en el fondo, a un con-

junto de razones geo-gráficas e históricas que

nos beneficiaron con una situación de seguridad poco

común. El 1 de marzo de 2010, aniversario del fin de la guerra del Paraguay, conmemorarnos 140 años de paz ininterrumpi-da con diez vecinos, hecho sin paralelos entre países de porte

y número de vecinos com-parables.

Lo que habilitó a Bra-sil de volverse acreedor de creciente prestigio inter-nacional fue justamente la cultura de paz, el he-cho de no ser potencia

nuclear ni militar, de no comportarse como los de-

más. En lo que no es reflejo del ta-maño de la economía, la irradiación brasileña es fruto del ejemplo, de la encarnación de valores morales. Por qué, entonces, destruir esa reputación al confundirse con los enemigos del refuerzo mundial de los derechos hu-manos?

La misma pregunta se aplica al concurrir para el debilitamiento del régimen de no proliferación nuclear al rehusar, sin motivo convincente, la adhesión al Protocolo Adicional del Tratado de No Proliferación (TNP). Si el gobierno es sincero en acatar la

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adhesión al Tratado, efectuada en el gobierno pasado, si no se pretende violar la prohibición constitucional de armas nucleares, ¿por qué adop-tar una actitud cómoda de crítica a los defectos innegables del TNP, sin utilizar su reconocida capacidad di-plomática para sugerir modos de for-talecerlo?

Brasil parece vacilar entre perseve-rar en el camino pacífico que le dio prestigio hasta hoy o actuar como aquellos que siempre criticó. A no ser que la ambigüedad sobre proli-feración esconda una reserva mental para un eventual trampolín futuro, en línea con el programa de armas dispendiosas como el submarino nu-clear, los aviones caza y otros proyec-tos recientes que evocan el fantasma del retorno a los sueños de Brasil Gran Potencia de la dictadura (por cierto, el argumento de la soberanía invocado a veces para justificar los votos brasileños en el consejo de De-rechos Humanos es exactamente el mismo que blandían los militares en el pasado).

La miopía de un falso “realismo” concentrado en réditos de prestigio sin mayor substancia acaba por llevar al desperdicio de oportunidades de construir algo mucho más valioso. Es que lo que se constata en el área don-de Brasil tendría mejores condiciones para reclamar el status de potencia, el de potencia ambiental. Gracias a

las características de la matriz ener-gética y de su bajo costo potencial de reducción de emisiones, el país podría, sin afectar intereses econó-micos relevantes, volverse símbolo de una política pro activa como primer gran país en desarrollo en aceptar metas de reducción. En vez de servir de instrumento a China e India en la resistencia a progresos en las nego-ciaciones sobre los cambios climáti-cos, el gobierno brasileño tendría que volver a desempeñar, al igual que en la gran conferencia de Rio de Janeiro en 1992, el papel de intermediario y facilitador de un acuerdo históri-co entre las naciones avanzadas y los países en desarrollo, lo que significa-ría, de hecho, una victoria diplomá-tica consagratoria no solamente para Brasil sino para toda la humanidad.

EpílogoSin ser exhaustivo, este inventa-

rio analítico de las principales áreas de acción de la diplomacia brasileña, sirve para mostrar que el problema no resulta de la inexistencia de alter-nativas a las políticas discutibles que están siendo aplicadas. La considera-ción y eventual adopción de las al-ternativas sugeridas están sujetas a lo subrayado al inicio del trabajo: virtud y fortuna, las condiciones internas, inclusive de naturaleza político-parti-daria, la calidad y competencia del li-derazgo gubernamental y las circuns-

tancias del entorno internacional.Esos factores están en constante

movimiento y algunos transformarán radicalmente el cuadro actual. Basta pensar que el carisma y la vocación protagónica de Lula, que práctica-mente se habían vuelto inseparables de la política externa del gobierno, ya no estarán presentes. Otro factor de incertidumbre se refiere a la recupe-ración de la economía de los EUA, de Europa y de Japón, a los efectos que los diferentes escenarios producirán en términos de demanda de impor-taciones y disponibilidad de los volu-minosos flujos financieros de los que Brasil necesitará en razón del déficit en cuenta corriente y del ambicioso programa de inversiones anunciado.

En el momento en que concluyo este análisis (15 de agosto de 2010), las perspectivas brasileñas están muy condicionadas externamente por lo que ocurrirá en China y en los Estados Unidos, y por el ámbito interno, por las próximas elecciones presidenciales. En cuando al primer condicionante, no hay mucho que se pueda hacer. En relación al segundo, la plena realiza-ción de la promesa de estabilidad y crecimiento, base de la consolidación del prestigio internacional de Brasil, dependerá, como siempre, de la vir-tud de todos nosotros, de la sabiduría, del discernimiento, de la capacidad de escoger por parte del electorado y de los dirigentes elegido.

Traducción: Harold Olmos.

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