SUGESTES DE MECANISMOS DE ATUAO PREVENTIVA NO COMBATE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

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O PRINCPIO DA EFICINCIA ADMINISTRATIVA COMO VETOR DA ADMINISTRAO PBLICA E O PAPEL DO MINISTRIO PBLICO NO COMBATE INEFICINCIA FUNCIONALLeandro Garcia Algarte Assuno

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JUSTIFICATIVAMatria vinculada ao tema tratado no artigo 5, inciso III, da Resoluo n 511/2009 Apresentao de Teses no Congresso Estadual do Ministrio Pblico do Estado do Paran Curitiba/2009.

INTRODUOEste estudo pretende suscitar a discusso sobre a concretizao efetiva do princpio da eficincia em sede de gesto (administrao) pblica e o papel do Ministrio Pblico em tornar vivel tal concretizao.TESE

O artigo 37, caput, da CRFB, prescreve que a Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes constitudos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, estabelecendo-os, ento, como vetores da atuao do administrador pblico.

Desde logo chama a ateno o constituinte ter inserido entre os marcos da atuao administrativa o princpio da eficincia.Como precisamente afirma Alexandre de Morais, princpio da eficincia, aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo de critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel de recursos pblicos, de maneira a evitar desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que no se trata da consagrao da tecnologia, muito pelo contrrio, o princpio da eficincia dirige-se para a razo e fim maior do Estado, a prestao de servios sociais essenciais populao, visando a adoo de todos os meios legais e morais possveis satisfao do bem comum (Alexandre de Morais, Direito Constitucional, Editora Atlas, 17 edio, 2005).Pois bem.De que forma, ento, possibilitar a concretude deste princpio no mbito da Administrao Pblica, especialmente nas administraes municipais (foco emprico deste esboo)?Conforme leciona Fbio Medina Osrio:

A eficincia, antes posicionada implicitamente na Constituio Federal, agora recebeu, desde a Emenda 19/98, tratamento explcito no artigo 37, caput, da Magna Carta. J era um princpio imanente ao sistema constitucional e ao conceito de moralidade administrativa, no dizer de autores como Adilson Dallari e Diogo de Figueiredo Moreira Neto, mas agora ganha renovado status de dispositivo constitucional ostensivo e eloquente.

A eficincia, aqui, ao englobar a eficcia, traduz exigncias funcionais concretas aos agentes pblicos, relacionando-os no apenas com a legitimidade de seus gastos, mas com a economicidade dos resultados, a qualidade do agir administrativo, o comprometimento com metas e soluo de problemas. No sentido constitucional, eficincia pressupe a economicidade dos resultados, a qualidade do agir administrativo, o comprometimento com metas e soluo de problemas. No sentido constitucional, eficincia pressupe eficcia, qualidade, compromissos com resultados, abarcando os paradigmas da chamada Nova Gesto Pblica, nos tempos da ps-modernidade.

(...).

Quando se trata de analisar o princpio da eficincia, trabalham-se as noes nsitas chamada Nova Gesto Pblica, num corte metodolgico evidente, o que supe admitir um novo programa estatal de gesto, dentro de certos paradigmas que rompem os clssicos modelos de Administrao Pblica. Administrador e gestor so sujeitos conceitualmente distintos. Gerir algo mais do que administrar, implicando mudanas de paradigmas conceituais, tericos e pragmticos. Vale a pena sublinhar algumas notveis diferenas entre o administrador e o gestor, para que no pensemos que se trate de expresses equivalentes, ainda que no raro possam convergir (Fbio Medina Osrio, Teoria da Improbidade Administrativa (M gesto pblica Corrupo Ineficincia), Editora Revista dos Tribunais, 2008). Ora, impossvel, nos dias atuais, analisar a Administrao Pblica unicamente sob o vis apenas do aplicar a lei de ofcio (Ruy Cirne Lima), em que pese seja ainda o princpio da legalidade a viga mestre de todo o atuar da Administrao Pblica.

Em que medida, portanto, acaba por se inserir neste contexto o princpio da eficincia?Preliminarmente, importante registrar que a idia aqui desenvolvida diz respeito implementao de critrios de eficincia e eficcia para o alcance de incremento concreto ao bem estar da sociedade e para a construo de um corpo social com menor incidncia de desigualdades violadoras da dignidade de seus integrantes (CRFB, art. 3, caput e inciso III), e no busca de mecanismos, baseados em uma suposta eficincia, visando a acelerao de decises por parte do Poder Judicirio em detrimento da legalidade e do prprio sistema democrtico, a despeito de tanto uma perspectiva como a outra apresentarem traos ontolgicos da chamada New Public Management.

No.

O que se busca com a presente idia trazer, na medida de sua necessria adaptao, alguns postulados da esfera privada de administrao para a esfera pblica, de modo a tornar mais profissional a busca de resultados prticos que visem o alcance do escopo ltimo da Administrao Pblica, qual seja, o bem estar do povo.Pois bem.A ineficincia funcional uma outra faceta bsica e decisiva da m gesto pblica. Importa ressaltar, no entanto, as flutuaes dessa categoria, dando ensejo a distintas classificaes e remdios, abrindo espao a mltiplos nveis intermedirios entre os extremos.(...).

A eficincia, claro est, no um valor absoluto, visto que inserida no universo de valores, ponderaes e proporcionalidade da tica Pblica aqui tratada. Essa expresso traduz a virtude e a faculdade para obter um efeito determinado. Eficaz a conduta que consegue fazer efetivo um intento determinado, mas o problema est em definir os caminhos prudentes em que o sujeito decide seguir.De modo que resulta necessrio recordar, uma vez mais, que uma atuao contra as regras ticas que presidem o setor pblico no pode ser eficiente, j que seus resultados e, mais do que isso, seus caminhos esto entranhados no conjunto de danos produzidos. Um agente pblico que, atropelando frmulas tico-normativas, consegue obter resultados econmicos favorveis, no ser um sujeito eficiente na perspectiva da tica institucional aqui defendida. Desde essa perspectiva, pelo contrrio, deve-se ter bem presente que os resultados de uma conduta carecem de valoraes globais e que, portanto, o deve tico da eficincia funcional no representa somente a ambio por concretos e pragmticos resultados polticos ou econmicos (Alexandre de Morais (coord.) e outros, Os 20 Anos da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Editora Atlas, 2008).

Nesta senda, esta modesta proposta tem como objetivo concretizar o princpio da eficincia no mbito da gesto pblica (em especfico na administrao pblica municipal) atravs da cobrana/elaborao e da fiscalizao/exigncia de um PLANO DE METAS e de uma ORGANIZAO FUNCIONAL ESTRATGICA mnimos para a potencialidade dos bens jurdicos fundamentais vida em sociedade e para a melhoria da qualidade de vida da populao, inclusive com a designao de audincias pblicas por parte do Ministrio Pblico para que a comunidade possa tambm participar e encaminhar sugestes.Importante que fique claro aqui que o papel do Ministrio Pblico, intervindo na realidade social de uma determinada comunidade, no tem o condo de se tornar um Superpoder, acima da lei e da ordem, dotado de prerrogativas especiais para ser o rbitro absoluto de todas as questes a respeito do interesse pblico e da moralidade pblica.Longe disso.

At mesmo porque, em tese, o alcance de um padro de Excelncia no trato de um determinado bem jurdico constitucional (meio ambiente, por exemplo), acaba por se traduzir na expresso do interesse pblico primrio e, via de consequencia, acaba, em regra, sendo semelhante tanto ao administrador pblico municipal quanto ao representante do Ministrio Pblico de uma determinada localidade.

A idia inicial desta tese, traduzida pela perspectiva de que, ao menos em tese, os parmetros do interesse pblico primrio so semelhantes, vai no sentido de que compete perfeitamente ao rgo do Ministrio Pblico (no com exclusividade, evidentemente) exigir a constituio, por parte do administrador pblico municipal, de um plano de metas que preveja a reduo de danos ou a potencialidade de todos os bens jurdicos fundamentais coletividade, ou, ainda, procurar estabelecer entendimentos com o administrador pblico municipal a fim de que sejam estabelecidas balizas tericas que lhe permitam a confeco de tal plano de metas.Como exemplo de bens jurdicos, e tomando como base para estes singelos apontamentos a realidade da pessoa jurdica MUNICPIO, pode-se indicar exemplificativamente educao, sade pblica, meio ambiente, infncia e juventude, promoo social e reduo dos ndices de pobreza.Fundadas as premissas acerca dos bens jurdicos primordiais e da semelhana de entendimentos acerca do chamado interesse pblico primrio, pode-se perfeitamente passar ao estabelecimento das metas a serem atingidas pela Administrao Pblica (Municipal).

Prefacialmente, contudo, registre-se que o estabelecimento de tais metas pode se dar no s anualmente (como parece curial), mas tambm de forma plurianual, semelhana, por exemplo, da forma como se elabora o oramento pblico.

Ato contnuo, a idia que se possa diagnosticar os problemas mais graves atinentes a cada um dos bens jurdicos em uma determinada comunidade ou Comarca, discriminando-os por ordem de gravidade e/ou prioridade. Apenas a ttulo de exemplo, possvel estabelecer como metas prioritrias: a) na educao, a reduo dos ndices de analfabetismo, a erradicao dos ndices de crianas e adolescentes fora do sistema escolar e a prestao de servios de transporte escolar em condies condignas; b) na sade pblica, a identificao das molstias mais graves e a busca de alternativas para o seu combate; c) no meio ambiente, a melhoria da qualidade da gua consumida, a melhoria na qualidade do ar e a proteo efetiva das reas de preservao permanente e de mata ciliar; d) na infncia e juventude, o fortalecimento do Sistema de Garantias das crianas e adolescentes, a constituio de uma entidade de abrigamento, a constituio de programas de aplicao de medidas protetivas de orientao familiar e acompanhamento psicolgico e de programas de cumprimento de medidas scio educativas em meio aberto, a insero social de grupos familiares que apresentem casos de filhos (crianas ou adolescentes) em situao de rua; e) promoo social e reduo dos ndices de pobreza, saneamento bsico e acompanhamento dos respectivos ndices de desenvolvimento humano (IDH).Uma vez estabelecidos para a coletividade, para o administrador pblico e para o Parquet, os objetivos para cada um dos bens jurdicos previamente determinados, segue-se, a nosso aviso, a fase da atuao mais importante do rgo do Ministrio Pblico: a fiscalizao e a contnua cobrana junto Administrao Pblica (Prefeito Municipal e Secretrios, verbi gratia) do atingimento das metas e da constante evoluo dos bens jurdicos.Entendo como a parte mais importante porque justamente aqui que o papel do Ministrio Pblico na busca de uma maior concretizao do princpio da eficincia se torna mais significativo, na medida em que tal exigncia por parte do Ministrio Pblico evidentemente far com que haja por parte da Administrao Pblica uma otimizao dos seus servios visando o alcance das metas, havendo correspondente elevao da prpria qualidade do servio pblico prestado. Tal exigncia, outrossim, certamente far com que o gestor pblico deixe de lado o amadorismo (aqui entendido como a completa falta de planejamento no trato de problemas endmicos e reiterados de uma determinada comunidade) e passe a vislumbrar o equacionamento de referidos problemas atravs de uma abordagem estratgica, visando sua minorao ou mesmo sua erradicao completa. que, ao meu sentir, impossvel a um organismo complexo, quer seja uma pessoa jurdica de direito privado, quer uma pessoa jurdica de direito pblico (e aqui se pode incluir, tambm, a instituio Ministrio Pblico), trabalhar a esmo, sem um plano de metas que defina sua atuao e justifique sua prpria constituio.Pr-estabelecidos os bens jurdicos mais caros atuao ministerial, e definidas e cobradas do administrador pblico as metas para a concretizao e melhor efetivao destes valores, cabe perfeitamente ao rgo do Ministrio Pblico com atribuies para tanto (inclusive contando com a orientao dos Centros de Apoio Operacional) a fiscalizao do alcance de tais metas e a visualizao de polticas pblicas que eventualmente possam ensejar tal efetivao, permitindo de antemo que o Ministrio Pblico atue em sua cobrana, seja no mbito extrajudicial, seja ainda no plano judicial.Na hiptese da propositura de ao civil pblica, visando obrigao de fazer para a Administrao, a implantao de um direito social, que pertence, portanto, a mais de uma pessoa, podendo, mesmo, pertencer a toda uma comunidade, o juiz dever dizer, ento, qual a obrigao da Administrao, o que muitas vezes implica em uma opo entre vrias possibilidades, devendo o magistrado verificar, dentro dos ditames constitucionais e legais, qual deles causa maior benefcio ou menor dano para a comunidade e seus integrantes, considerados quer individualmente quer coletivamente.Definidas, minimamente, a organizao, o planejamento, e as metas a serem atingidas na efetivao dos direitos fundamentais mnimos a vida em sociedade, plenamente possvel se enxergar o dever do administrador pblico em buscar sua concretizao, tudo luz do princpio da eficincia administrativa.E se caso, mesmo com todo o acompanhamento e fiscalizao por parte do Ministrio Pblico (tudo em vista dos bens jurdicos e dos direitos fundamentais mnimos vida em sociedade), o administrador pblico (mantendo-se o enfoque emprico do municipal) demite-se de seu dever e nada realiza para a consecuo das metas objetivamente traadas?Neste caso, a nosso aviso, abre-se a plena possibilidade de, a par da propositura de demandas com pedidos de obrigao de fazer, e da excepcionalidade que marca os atos de gesto pbica, responsabilizar o administrador pblico por ato de improbidade administrativa na forma do artigo 11, caput, da Lei n 8.429/92, vez que, evidncia, tal conduta omissiva constitui ato atentatrio justamente ao princpio constitucional da eficincia administrativa, desde que, por bvio, tal postura omissiva se demonstre plenamente injustificada e indique falha grave na gesto da coisa pblica no que tange implementao de medidas possveis e que se mostrem capazes de dar efetividade aos direitos fundamentais mnimos vida em sociedade.Nessa linha o esclio de Fabio Medina Osrio, verbis:

O conceito de improbidade administrativa, tal como desenhado na Carta Magna, art. 37, 4, portanto, decorrente das reflexes alinhavadas neste trabalho, resulta estruturado de forma analtica, a partir do somatrio das seguintes assertivas, todas fundamentadas no decorrer do trabalho:a) Categoria tico-normativa ligada idia de honra institucional, no marco de uma moralidade institucional republicana, que abarca patologias e transgresses normativas consubstanciadas em graves desonestidades e ineficincias funcionais dos agentes pblicos, nas flutuaes pertinentes proporcionalidade enquanto postulado normativo.b) Espcie de M Gesto Pblica, onde podem existir mltiplas categorias, revestindo-se das notas de desonestidade ou ineficincia graves, passvel de cometimento por aes e omisses, dolosas ou culposas, de parte de agentes pblicos no exerccio de suas funes, ou em razo delas, com ou sem a participao de particulares.

c) Exige vulnerao de regras legais e princpios (ou regras) constitucionais que presidem as funes pblicas, com grave agresso a direitos fundamentais e a normas de cultura administrativa vigentes.(...). (Alexandre de Morais (coord.) e outros, Os 20 Anos da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Editora Atlas, 2008).Mais uma vez, reitere-se, no se busca aqui constituir o Ministrio Pblico como um Superpoder fiscalizador, nem ao menos buscar, de modo simplrio, formas de se responsabilizar o administrador pblico por sua conduta omissiva, mas sim fazer com que o Ministrio Pblico passe efetivamente um dos atores da preservao e constante avano dos direitos fundamentais mnimos vida em sociedade, estabelecendo ou acompanhando, de forma prioritria, quais as metas da Administrao Pblica neste sentido, velando pelo seu alcance e implementao.Claro est aqui que esta atuao do rgo do Ministrio Pblico ficar adstrita s peculiaridades de cada comunidade, e a interveno do Parquet dever se dar exatamente em face de tais peculiaridades. Todavia, a meu sentir, nada impede (ao contrrio, tudo recomenda e determina) que o Ministrio Pblico possa acompanhar e tambm mapear as prioridades atinentes a cada um dos direitos fundamentais mnimos acima elencados (que, como dito, integram aqui rol exemplificativo), de forma a exigir maior planificao por parte da Administrao Pblica, sob o vis de uma Nova Gesto Pblica.CONCLUSODiante do exposto, conclui-se este trabalho com a proposio de que o Ministrio Pblico pode e deve, dentro das peculiaridades inerentes cada comunidade, exigir do administrador pblico que se organize e defina um PLANO DE METAS que venham a implementar ou fazer avanar os direitos fundamentais mnimos vida em sociedade, de modo a tornar mais profissional o atuar administrativo e permitir sociedade que identifique quais so realmente as prioridades do administrador pblico.Caso se verifique omisso do administrador pblico neste sentido, seja pela manuteno da completa desorganizao administrativa, seja pela ausncia injustificada na preservao e avano dos direitos fundamentais mnimos vida em sociedade, a par da propositura de demandas veiculando as respectivas obrigaes de fazer, abre-se a possibilidade, respeitadas a excepcionalidade e a peculiaridade de cada caso em concreto, de responsabilizar o administrador pblico por conta de sua ineficincia funcional, nos termos do artigo 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa.REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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Cassio Scarpinella Bueno (coord.) e outros, Improbidade Administrativa Questes Polmicas e Atuais, Editora Malheiros, 2 Ed., 2003.Fbio Medina Osrio, Teoria da Improbidade Administrativa (M gesto pblica Corrupo Ineficincia), Editora Revista dos Tribunais, 2008.Alexandre Morais da Rosa e Jos Manuel Aroso Linhares, Dilogos com a Law and Economics, Editora Lumen Juris, 2009.

Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Editora Almedina, 7 edio, 2003.

Lus Roberto Barroso, Curso de Direito Constitucional Contemporneo, Editora Saraiva, 2009.

Alexandre de Morais, Direito Constitucional, Editora Atlas, 17 edio, 2005. Neste sentido: O discurso do capital aponta que o Poder Judicirio por demais lento e burocratizado, incompatvel com a rapidez imediata que a dinmica do mercado exige, constituindo-se num elevado custo acrescido s transaes. Pensa-se, de regra, somente no aspecto quantitativo e que a demora na prestao jurisdicional um custo de transao incompatvel com o ritmo das trocas de um mercado eficiente. Posner sustenta que os problemas da nova economia demandam solues rpidas e que o Judicirio no est preparado para prover devido a lentido dos processos, seja pelo princpio do devido processo legal limitador do escopo dos procedimentos sumrios , seja pela atuao de juzes no especializados em questes do campo econmico, ocasionando por estas razes, uma consequencia nefasta ao bom andamento do mercado. As reformas tencionam, desta maneira, aumentar a capacidade de produo mediante a otimizao dos recursos disponveis, nas ditas reengenharias, com a introduo de critrios modernos de administrao da Justia, na melhor lgica de custo/benefcio. Assim que a noo de velocidade precisa ser convocada pois se constitui numa ameaa tirnica democracia (Alexandre Morais da Rosa e Jos Manuel Aroso Linhares, Dilogos com a Law and Economics, Editora Lumen Juris, 2009).