1

SISTEMA DO MÉRITO, CAPACIDADE SISTEMA DO MÉRITO, CAPACIDADE ADMINISTRATIVA E ADMINISTRATIVA E PROFISSIONALIZAÇÃO DO SERVIÇO PROFISSIONALIZAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO FEDERALPÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO FEDERALMEDIDAS E DESAFIOSMEDIDAS E DESAFIOS

Luiz Alberto dos SantosSubchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas GovernamentaisCasa Civil da Presidência da RepúblicaNovembro de 2009

Contexto Histórico e Político

Reformas/Modernização da Administração inspirada por paradigmas burocráticos weberianos (EUA, França) e “gerenciais” (NZ, UK)

Baixo grau de aderência da cultura aos valores do merit system

Recorrência de práticas patrimonialistas (clientelismo, fisiologismo, paternalismo)

Formalismo: evolução legislativa não se reflete na prática administrativa (sociedade prismática)

Reformas Administrativas inconclusas Esforços modernizantes x Cultura política atrasada Carta de 1988: ênfase na profissionalização,

democracia e combate à corrupção Emendas Constitucionais: ênfase na redução de

despesas, flexibilização e ganhos de eficiência (em voga a “Nova Gerência Pública”)

2

O Diagnóstico recorrente...

Modelo de gestão burocrática não atende às necessidades Organização de serviços públicos conservadora e inadequada Excesso de formalismo, regras e limitações para compras e

contratações, em detrimento da agilidade e eficiência Inadequação das regras para gestão de pessoal

Carreiras rígidas, com ingresso apenas por concurso público em todos os níveis – demonstra inconformidade com o sistema do mérito

Rigidez na descrição de cargos, em detrimento da flexibilidade na alocação e gestão de pessoas – impessoalidade x eficiência e discricionariedade

Lógica corporativa, conservadora e reativa – resposta ao autoritarismo? valorização da ascensão por tempo de serviço em detrimento do

desempenho – insegurança quanto aos procedimentos e à cultura Baixa adesão aos conceitos de gestão de competência, produtividade e

qualidade no atendimento

3

As Reformas Gerenciais dos anos 19901. O viés da superioridade do privado sobre o público2. A busca da eficiência x eficácia e efetividade (value for

money)3. Concepção economicista da relação com a sociedade:

Cidadão-cliente x cidadão usuário4. Conflito de interesses: o Estado contra o Servidor –

“corporativismo” versus “cidadania”5. A preocupação com a redução e controle do gasto

público6. A redução do “Welfare State” – rumo ao Estado mínimo

comprador7. Privatização e formas privadas de prestação serviços:

contratualização e tercerização;8. Discurso versus prática: controle político e gerencial e

controle social

4

Reforma do Aparelho do Estado no Brasil (1990-2002) Efetividade da Carta de 1988 e seus objetivos

Quando a lei não “pega”: formalismo x informalidade na cultura brasileira

Superação do paradigma burocrático: mito ou realidade

Importação de modelos: regresso ao passado – a reforma de 1967

Reconceituação: administração direta e administração indireta. Neoinstitucionalismo.

Divisão: núcleos e atividades critério para definir “o que é” ou continua sendo Estado.

Materialização: EC nº 19 e 20; Lei 9.647; Lei 9.717; Lei 9.801; Lei de Responsabilidade Fiscal; Agências Reguladoras; Lei do Emprego Público; PLP 248; políticas de arrocho salarial e redução de gastos – mais de 50 direitos suprimidos desde 1995mais de 50 direitos suprimidos desde 1995

5

Eficiência Administrativa e a EC 19, de 1998 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes

da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

.............. § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e

entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,

obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal.“ Art. 39 ........... § 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade."

6

IBOPE

O Ranking da burocraciaFonte: Pesquisa CNI - IPOBE, dezembro de 2008

Mais

d

ifíceis

Mais

fá

ceis

Efetividade do Governo10 maiores PIBs do Mundo - 2008

Fonte: Banco Mundial, 2008.

Funcionamento do Governo – Países Selecionados – 2008

9

Fonte: The Economist – Democracy Índex 2008.

Corrupção no Brasil Transparência Internacional: índice de corrupção percebida

do Brasil, em que 10 corresponde ao menor grau de corrupção:

O Índice de Percepções de Corrupção mostra que o Brasil não mostrou alteração significativa, mantendo o status de país afetado por níveis relativamente altos de corrupção

Corrupção percebida não indica necessariamente aumento da corrupção, mas, eventualmente, maior combate à corrupção pelas instituições.

10

Efeitos da corrupção

A posição do Brasil no ranking (72º em 2007; 80º em 2008) e a sua situação acarretam enormes custos sociais e econômicos, além de políticos.

Exemplificando como a corrupção erode as instituições, aponta Shepherd (1998): 1. a corrosão das instituições públicas pela

subversão das leis, regulamentos e do sistema de freios e contrapesos, reduzindo, conseqüentemente, a legitimidade e a credibilidade do Estado, acarretando sérios problemas de governança;

2. o incentivo ao desperdício, à ineficiência dos gastos públicos e à sonegação de impostos;

3. o desencorajamento do investimento externo e interno;

4. o aumento dos custos de transação.

11

A alternativa para a Reforma do Aparelho do Estado

Rejeição às premissas e propostas do Consenso de Washington (privatização, publicização, contratualização, desregulamentação)

Preservação da atuação do Estado como prestador de serviços públicos

Relegitimação do Estado e do Serviço Público Eficácia e Efetividade, antes da eficiência Valorização da cidadania e da participação, antes do “value for

money” Parceria com a sociedade e com o servidor, em lugar de

antagonismo Preservação das instituições estatais e valorização do princípio

da continuidade administrativa Qualificar o Estado “Regulador” para exercer essa função sem

impor ônus excessivos à sociedade.12/27

Gestão Pública Eficiente, Eficaz e Efetiva - Compromissos do Governo Lula

Desenvolver um Estado mais honesto e capaz, não apenas para assegurar que os fortes não explorarão os fracos num regime de propriedade privada, mas também para prover serviços públicos dentro das regras legais e que favoreçam os menos privilegiados

Combate à Corrupção Combate e erradicação do nepotismo e do patrimonialismo Valorização do Sistema do Mérito - Implantação radical do sistema do mérito, sem

concessões aos “trens da alegria” Valorizar o servidor por meio da construção de um serviço público mais

profissionalizado e bem remunerado Profissionalização dos cargos comissionados e valorização dos quadros de carreira Recompor a força de trabalho de forma transparente e meritocrática e promover a

racionalização dos quadros de pessoal sem desmonte Política remuneratória racional, justa e transparente, revisão e extinção de distorções,

privilégios e abusos Modelo de Gestão do Plano Plurianual Gestão Democrática e Participativa e ampliação dos mecanismos de participação e

controle social Construção de Parcerias (Terceiro Setor, Setor Privado) preservando o papel do Estado Fortalecimento da capacidade regulatória Fortalecimento do aparelho arrecadador Promover a melhoria da segurança pública com cidadania

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Implantando o Sistema do Mérito e a Responsividade Concurso público como forma exclusiva de ingresso

e acesso a cargos superiores Valorização do serviço público de carreira e

Profissionalização dos comissionamentos - Decreto 5.497, de 2005

Preservação do regime jurídico estatutário – ADIN 2135

Valorização da estabilidade em benefício do servidor e da sociedade

Avaliação de desempenho isenta e impessoal Formação e qualificação permanente em escolas de

governo e sistema de ensino regular Vedação e erradicação do nepotismo Controle social sobre o serviço público:

“accountability”, “responsiveness” e transparência

14

Profissionalização do Serviço Público

Art. 37. ........... "II - a investidura em cargo ou emprego público depende de

aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;“

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Art. 39 .......... § 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de

governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados."

Servidores públicos por habitante em países selecionados

Países selecionados

Servidores Públicos adm. Central¹

População (2000) / 1000 hab

Servidores / 1000 hab.

Servidores / 1000 hab. Outros países / Brasil

Alemanha 501.700 82.160 6,10 1,11Áustria 169.003 8.110 20,84 3,78Canadá 336.603 30.689 10,97 1,95Coréia 563.682 47.962 11,75 2,09Espanha 770.956 40.264 19,15 3,41EUA 2.770.000 282.194 9,82 1,78Finlândia 125.481 5.176 24,24 4,31França 2.270.100 59.013 38,47 6,83Hungria 277.894 10.211 27,22 4,83Irlanda 207.926 3.790 54,86 9,74México 835.007 98.658 8,46 1,53Brasil (2000) 964.798 172.540 5,52Brasil (2006)² 997.739 187.850 5,32Fontes: OCDE; IBGE; Boletim Estatístico de Pessoal (SRH/MP)Elaboração: DISOC/IPEANotas: (1) Inclusive Forças Armadas(2) Inclusive empregados de empresas públicas e de economia mistaTD 1319 IPEA jan 2008.

17/27

Transparency International , Global Corruption Report, 2009.

A política do Governo Lula para o serviço público

18

Recomposição da força de trabalho Valorização do sistema do mérito Combate à corrupção – sistemas de correição Revisão dos sistemas de avaliação de desempenho Recuperação do poder aquisitivo x correção de

distorções Soluções setoriais x soluções gerais Reestruturações remuneratórias Aumento da Folha do Poder Executivo 2010/2002: 125%

2002 – R$ 75,029 bilhões 2007 - R$ 119,5 bilhões 2008 – R$ 134,1 bilhões 2009 – R$ 155,6 bilhões 2010 – R$ 169,4 bilhões

Compromisso com o equilíbrio fiscal

Concursos públicos

Contribuição significativa para a profissionalização do serviço público; 141 mil contratatacões autorizadas no período 1995-2008, das quais

89.205 desde 2003 Principais áreas/atividades: segurança pública, regulação,

previdência social, educação, saúde, fiscalização, controle, gestão. Apenas nas 10 Agências Reguladores Federais foram providos por

concurso desde 2004 mais de 5.300 cargos.

20/04/23 19

Evolução do quantitativo de servidores civis ativos do Poder Executivo Federal (1995-2008)

440.000

460.000

480.000

500.000

520.000

540.000

560.000

580.000

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

DECRETO Nº 5.497, DE 21 DE JULHO DE 2005.Dispõe sobre o provimento de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, níveis 1 a 4, por servidores de carreira, no âmbito da administração pública federal.

  Art. 1o  Serão ocupados exclusivamente por servidores de carreira os seguintes cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS da administração pública federal direta, autárquica e fundacional:

  I - setenta e cinco por cento dos cargos em comissão DAS, níveis 1, 2 e 3; e   II - cinqüenta por cento dos cargos em comissão DAS, nível 4.   § 1o  A partir da vigência deste decreto não serão providos cargos em comissão em

desacordo com o disposto no caput.   § 2o  Caberá ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão normatizar,

acompanhar e controlar o cumprimento dos percentuais fixados no caput.   § 3o  Enquanto não for implementado sistema informatizado de controle para essa

finalidade, a nomeação de não servidores de carreira para os cargos referidos no caput será precedida de consulta ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

  § 4o  A nomeação de não servidores de carreira somente poderá ser efetivada mediante a comprovação de que o percentual de cargos providos por servidores de carreira, aferido para o conjunto dos órgãos e entidades sujeitos ao disposto no caput, é igual ou superior aos percentuais ali estabelecidos na data da consulta.

 ..................         § 6o  O disposto neste Decreto não afasta a aplicação de normas mais restritivas,

inclusive constantes de atos internos do órgão ou entidade, referentes à nomeação de não servidores de carreira para cargos em comissão.

Art. 2o  Para os fins deste Decreto, considera-se como servidor de carreira os servidores, ativos ou inativos, oriundos de órgão ou entidade de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas empresas públicas e sociedades de economia mista, ocupante de cargo ou emprego permanente no qual ingressou mediante concurso público ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo ordenamento da época de ingresso.

        Parágrafo único.  O disposto no caput aplica-se ao militar das Forças Armadas, agregado ou inativo, e ao militar do Distrito Federal.

        Art. 3o  Os órgãos, autarquias e fundações da administração pública federal deverão incluir em seus planos de capacitação ações voltadas à habilitação de seus servidores para o exercício de cargos de direção e assessoramento superiores, as quais terão, na forma do art. 9o da Lei no

7.834, de 6 de outubro de 1989, prioridade nos programas de desenvolvimento de recursos humanos na administração pública federal.

        Parágrafo único.  Caberá à Fundação Escola Nacional de Administração Pública - ENAP promover, elaborar e executar programas de capacitação para os fins do disposto no caput, bem assim a coordenação e supervisão dos programas de capacitação gerencial de pessoal civil executados pelas demais escolas de governo da administração pública federal.

Cargos em comissão existentes no Governo Federal

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Cargo ou Função Quantitativo

(providos) Tipo de provimento

CA - Cargo Comissionado de Assessoria 295 Livre

CAS – Cargo Comissionado de Assistência 211 Livre

CCD – Cargo Comissionado de Direção 43 Livre

CCT – Cargo Comissionado Técnico 1.022 Privativo

CGE – Cargo Comissionado de Gerência Executiva 651 Livre

DAS – Direção de Assessoramento Superior 19.995 Livre ou privativo

FCI – Função Comissionada 1.281 Privativo

FCT – Função Comissionada Técnica 5.299 Privativo

FGR – Função Gratificada - Lei 8.216/91 17.267 Privativo

FCPAN – Função Comis. dos Jogos Pan-americanos-MJ² 30 Privativo

NES - Cargo de Natureza Especial 51 Livre

TOTAL 46145

Cargos em comissão do Grupo DAS no Governo Federal conforme possibilidades de provimento – 2007

24

CARGOS EXISTENTES OCUPAÇÃO DOS CARGOS TOTAL

CARGO N %

Privativos Não privativos

CNE 51 0,23 0 51 DAS - 6 205 0,93 0 205 DAS - 5 988 4,49 0 988 DAS - 4 3.236 14,72 1.618 1.618 SUBTOTAL A 4.429 20,15 1.618 2.862 DAS - 3 4.201 19,11 3.151 1.050 DAS - 2 6.127 27,87 4.595 1.532 DAS - 1 7.228 32,88 5.421 1.807 SUBTOTAL B 17.556 79,85 13.167 4.389 TOTAL (A + b) 21.985 14.785 7.251

CARGO 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Média total

Média 2005/2007

DAS-1 82,60 83,70 82,30 79,50 79,10 74,00 72,30 75,30 75,60 78,27 74,40

DAS-2 81,80 81,40 79,00 77,60 79,80 76,90 74,70 76,60 77,60 78,38 76,30

DAS-3 83,20 83,90 83,40 82,10 80,00 77,20 76,40 78,20 79,80 80,47 78,13

DAS-4 72,30 70,50 68,70 69,80 65,30 64,50 64,20 66,70 68,20 67,80 66,37

DAS-5 71,20 65,60 69,10 66,60 60,90 58,70 59,40 62,80 63,30 64,18 61,83

DAS-6 58,20 58,90 58,20 62,20 50,30 48,60 55,20 55,50 57,10 56,02 55,93

Ocupação de DAS por servidores “efetivos” segundo Decreto nº 5.497/2005 - 1999-2007

Órgãos e Entidades com % de comissionados efetivos inferior a 60% do total (DAS 1 a 4) –setembro de 2007

25

49,8

32,4

50,9

38,646,1

48,5 58,5 53,5

28,5 29,2

43,6

60,5

40,9

57,150,5

32,5 37,241,3

62 66,3

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Com vínculo Sem Vínculo

Órgãos e Entidades com % de comissionados efetivos superior a 85% do total (DAS 1 a 4) –setembro de 2007

26

85,897,3 100 96,9

80,9

86,197,4

87,7 95,5 85,7 91,2

10,3

1,1 0 0

19,1

6,30,2

5,21,3 2,5 5,8

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Min. C&T CNEN CAPES CNPQ FNDE INPI IBGE MIN.FAZENDA

INSS MRE FIOCRUZ

Com vínculo Sem Vínculo

20/04/23SAG/Casa Civil/Presidência da República 27

Carreiras Existem mais de 100 carreiras na Administração

Pública Federal direta, autárquica e fundacional; Diplomacia: exemplo mais antigo de uma carreira

estruturada no Governo Federal Experiências setoriais: Advocacia, Fisco, Polícia

Federal, Banco do Brasil, CEF, Ciclo de Gestão A atual política de recursos humanos busca a criação

de carreiras horizontais, com atuação em diversos órgãos e entidades, conforme a necessidade. Ex: Carreira de Infra-estrutura, projetos para criação da Carreira de Desenvolvimento de Políticas Sociais e Carreira de Analista Administrativo para a Administração Direta

EPPGG: carreira de atuação em escalões superiores, com exercício descentralizado e perfil generalista, voltado à gestão governamental em nível estratégico – Senior Civil Service

Principais Carreiras do Serviço Público Federal (Executivo)Carreira Membros ativos (2009)

Saude e Trabalho 81.578

Magistério Superior 52.748

Seguro Social (INSS) 35.262

Auditor Fiscal 23.291

Ciência & Tecnologia 13.335

Polícia Federal 11.379

Advogados da União e Procuradores Federais

7.769

Fiscalização Agropecuária 6.072

Gestão Governamental 5.695

Regulação setorial 5.300

Perícia Médica – Previdência Social 5.180

Diplomata 1.385

Novas Carreiras

Criada em 2008 a Carreira de Analista de Infra-Estrutura e o Cargo Isolado de Especialista em Infra-Estrutura Sênior (884 cargos)

Projeto de Lei atualmente em tramitação no Senado prevê a criação de 2.400 cargos de Analista Técnico de Políticas Sociais.

O foco dos servidores da nova carreira estará nas atividades de assistência técnica, monitoramento e avaliação de programas e projetos na área social.

Para fortalecer as áreas-meio dos ministérios, aprimorando as atividades administrativas e logísticas de nível superior, foi enviado projeto para a criação da Carreira de Analista Executivo, em tramitação na Câmara dos Deputados.

A finalidade é prover 2.190 cargos para profissionais qualificados na área.

Medidas para ampliação da Accountability e controle

Reestruturação do Sistema Federal de Controle Interno Fortalecimento dos órgãos do Executivo (CGU/Ouvidoria/SFC/Comissão de Ética

Pública/COAF/Dep de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional Sistema Federal de Correição Portal da Transparência - CGU Sindicância patrimonial Articulação com o Controle Externo Tipificação do crime de enriquecimento ilícito Programa de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos Ratificação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (dez 2003 – Mérida)

Contratos de Gestão – transparência/legitimidade Regulamentação do conflito de interesses – Projeto de lei nº

7.528/2006, definindo as situações em que existe conflito de interesses e os meios para preveni-lo e evitá-lo, através de regras e padrões de conduta e ampliação do período de quarentena para 1 ano após deixar o cargo.

Governo Eletrônico e inclusão digital Lei de Acesso a Informação Participação social – cerca de 90 diferentes órgãos colegiados

com participação da sociedade

30

Governança Democrática no Brasil

89 conselhos, comitês e outras instâncias consultivas, deliberativas e de aconselhamento no Governo Federal com a participação da sociedade civil

57 Conferências Nacionais para discussão e aprovação de planos e políticas setoriais com a participação de amplos setores da socieadade e do Estado, realizadas desde 2003. Participaram das conferências, em todas as etapas, mais de 4 milhões de pessoas.

Audiências públicas e consultas públicas são usadas regularmente, e cada vez mais, como parte do processo de tomada de decisão sobre políticas públicas e exercício do poder normativo e regulamentar

Elevado compromisso do Governo Federal em ampliar a participação social e accountability nas políticas públicas, em todas as suas etapas, inclusive processo orçamentário.

Necessidade de um novo tipo de servidor, dotado de “autonomia inserida” e partícipe do processo de desenvolvimento na condição de articulador, negociador, árbitro e formulador.

Conclusão

Estado Mínimo dá lugar, cada vez mais, ao Estado Necessário

Poder do Estado: interesse da sociedade e capacidade administrativa

Carreiras Exclusivas de Estado: essenciais para a governança

Burocracia “weberiana”: paradigmas não superado, mas renovado

Poder burocrático no contexto da Governança Democrática Cidadania ativa Transparência e Accountability (responsabilização) Desafios da inovação tecnológica e produtividade Meritocracia e Desempenho Eficiência e Legitimidade

32/27

Obrigado

luizsan@planalto.gov.br

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