38 Encontro Anual da Anpocs GT 08 Controles Democrticos Participao Poltica

Desempenho das Instituies de Fiscalizao Superior na Amrica Latina: Qual o papel dessas instituies para a qualidade da democracia?

Por: Monique Menezes1

Teresina, Agosto de 2014.

1 Professora da Graduao e do Programa de Mestrado em Cincia Poltica da UFPI.

2 Resumo

O objetivo deste artigo analisar o controle externo exercido pelas instituies do Poder Legislativo na Argentina, Brasil, Chile Costa Rica e Mxico. As questes de fundo deste estudo so: Em que medida as instituies de fiscalizao podem contribuir para a qualidade da democracia? Em outras palavras, essas instituies contribuem para aumentar a accountability da burocracia do Executivo? O estudo discute o desenho institucional dos cinco pases apontando suas virtudes e problemas. A metodologia de pesquisa do tipo qualitativa com o uso das tcnicas de anlise comparada e documental. Dentre as concluses do trabalho destaco que a efetividade das agncias de controle esto amplamente relacionadas com o seu desenho institucional.

Palavras chaves: accountability, controle externo e instituies

The purpose of this article is to analyze the external control exercised by the institutions of the Legislature in Argentina, Brazil, Chile, Costa Rica and Mexico. The substantive issues of this study are: To what extent institutions supervision may contribute to the quality of democracy? In other words, these institutions contribute to increase the accountability of the executive bureaucracy? The study discusses the institutional design of the five countries pointing their virtues and problems. Among the conclusions of the study highlight that the design of the external control institutions have less important compared to the broader institutional structure of the country and the political culture of intolerance to corruption.

Key words: accountability, external control and institutions

3 1. Introduo

As questes referente ao controle e responsabilizao sobre as atividades dos governantes

e da burocracia tem adquirido papel central na Amrica Latina, sobretudo, com o

amadurecimento das instituies democrticas na regio. Mais do que um tema local, h

uma tendncia global pela busca do fortalecimento dos mecanismos de accountability que

aumente a transparncia e o controle das atividades realizadas pelos agentes pblicos.

Neste contexto, o controle externo consiste em uma atividade central para a qualidade da

democracia, na medida em que seu principal objetivo controlar os gastos pblicos e

combater a corrupo.

Como diagnosticado por ODonnell (1998), os pases latino americanos tem se caracterizado

por uma certa carncia de instituies de check and balances. Em alguma medida, esta

falta de controle entre os poderes reflete um padro histrico da regio, marcada por

longos perodos de regimes autoritrios. Com a redemocratizao e, posteriormente, a

Reforma do Estado observamos uma ampliao da funo fiscalizadora do Legislativo em

alguns pases da Amrica Latina. No Brasil a literatura tem apontado para uma ampliao da

atuao do Tribunal de Contas da Unio - TCU, rgo auxiliar no controle externo do

Congresso Nacional deste pas (Menezes, 2010). Embora a ampliao do mandato da Corte

de Contas tenha ocorrido com a Constituio de 1988, no perodo anterior Reforma do

Estado e s privatizaes, a fiscalizao do TCU ainda enfatizava os atos de procedimentos e

execuo oramentria dos administradores. As mudanas no papel do Estado brasileiro

induziram o Tribunal de Contas a adaptar sua atuao, passando a realizar tambm

auditorias operacionais, cujo principal objetivo avaliar a eficcia e a eficincia das

instituies passveis de fiscalizao.

Assim, o presente artigo tem por objetivo analisar o controle externo exercido pelo Poder

Legislativo, muitas vezes negligenciado pela literatura de Cincia Poltica que, em geral,

enfatiza apenas a funo estritamente legislativa do parlamento, deixando de lado a

importncia do seu papel fiscalizador. Mais especificamente, o estudo analisar o

desempenho das instituies de controle externo da Argentina, Brasil, Chile e Costa Rica. A

escolha desses trs pases justifica-se pela existncia de padres e modelos institucionais

bastante diferenciados, fornecendo uma ampla variao. A Argentina passou por uma

mudana radical nas ltimas dcadas, alterou o modelo de Tribunal de Contas para o de

Auditor Geral. Como ser discutido, a reforma no incentivou o aumento do controle no

pas, ao contrrio, h poucos estmulos para cooperao. J o controle externo brasileiro

4 adota o modelo de Tribunal de Contas e sua experincia tem sido marcada pelo

incrementalismo e amplo aperfeioamento institucional, em especial, aps a Constituio de

1988. O Chile que tambm adota o modelo de Auditor Geral, com algumas caractersticas

singulares, apresenta uma estabilidade institucional desde a sua criao na dcada de 20 do

sculo passado. A Costa Rica embora seja um dos pases menos explorados pela literatura de

controle externo, fortaleceu o seu rgo de controle externo lhe conferido grande

autonomia a partir dos anos de 1990. Por fim, destaca-se o Mxico que a partir das reformas

democratizantes do fim do sculo XX tambm fortaleceu o seu controle externo.

As questes de fundo neste caso so: Em que medida as instituies de fiscalizao podem

contribuir para a qualidade da democracia? Em outras palavras, essas instituies

contribuem para aumentar a accountability da burocracia do Executivo? A hiptese de

pesquisa que as instituies de controle externo podem ser um importante instrumento

para a qualidade da democracia, na medida em que aumentam a transparncia das aes

governamentais.

A partir desses questionamento, o artigo est dividido em cinco sees incluindo esta

introduo e uma concluso. A prxima seo apresenta a discusso da literatura acerca do

tema de controle e responsabilizao dos governantes. Possui o objetivo de situar a

discusso do controle externo na literatura mais ampla de Cincia Poltica. Em seguida,

analiso o processo de criao e de ampliao das funes de instituies de controle

externo, o escopo demonstrar o aumento da sua importncia ao longo do sculo XX. Na

quarta seo realizo uma anlise preliminar dos cinco pases selecionados para este artigo,

com a finalidade de observar o impacto das instituies de controle sobre a accountability2 e

a transparncia.

A metodologia selecionada para esta anlise de cunho qualitativo. A primeira tcnica

escolhida foi o estudo comparado, cujo foco estabelecer relaes entorno dos casos

analisados e o modelo terico utilizado. O segundo procedimento utilizado foi a anlise

documental, especificamente, a de discurso e contedo. A anlise de discurso tem como

ponto central a busca do conhecimento de uma realidade por detrs do texto, por meio de

um estudo crtico do documento. Enquanto a anlise de contedo busca sistematizar e

quantificar dados qualitativos. Deste modo, foram analisadas as legislaes pertinentes de

2 Neste artigo, accountability entendido como o processo de prestao de contas que uma instituio ou um gestor possui para com outra instncia superior.

5 cada um dos pases selecionados, bem como os relatrios anuais das instituies de controle

externo. O perodo de anlise documental de 2007 a 20133.

2. O Controle e a Responsabilizao dos Governantes Para auxiliar o Poder Legislativo em sua funo de fiscalizao dos gastos pblicos e de

aplicao das Leis foram criados rgos especficos para orientar os parlamentares, a saber:

Instituio de Fiscalizao Superior. De acordo com Pessanha (2009, p. 246), esses rgos

possuem como principal funo colaborar, direta ou indiretamente, com o Legislativo na

tarefa de controle externo sobre o Executivo.

A anlise do controle externo exercido pelo Legislativo e suas instituies auxiliares tem sido

desenvolvida pela literatura especializada a partir da tica do conceito de accountability. De

uma perspectiva ampla, a accountability pode ser definida como um conjunto de direitos e,

em alguns casos, deveres que um ator possui de controlar outros atores, de acordo com um

conjunto de normas preestabelecidas.

Guilhermo ODonnell (1994) classifica e qualifica accountability em dois nveis: horizontal e

vertical. Esta ltima refere-se s aes realizadas, por grupos ou indivduos, que afetam

aqueles que ocupam posies em instituies do Estado, sejam eles eleitos ou no. Nesta

definio, as eleies constituem um importante mecanismo de accountability vertical, onde

os cidados podem reeleger ou destituir os polticos. A segunda definio apresentada pelo

autor, a accountability horizontal, consiste na existncia de agncias estatais que possuem o

direito e o poder legal para a realizao de aes de superviso de rotina e a imputao de

sanes legais sobre outras agncias do Estado. Instituies tpicas de accountability

horizontal so os rgo de controle externo como o Tribunal de Contas da Unio no Brasil e

a Contralora General de la Repblica no Chile, ambos possuem poder de controle, com a

possibilidade de impor sanes legais.

A literatura argumenta que a relao entre os cidados e os governantes assume

necessariamente uma relao principal-agente (Melo, 2007). E, que em democracias

representativas, a delegao de poderes inevitvel (Kiewiet and McCubbins, 1991

Przeworski, 2003). Os eleitores, atravs das eleies, delegam autoridade aos seus

representantes e como principais premiam ou punem os polticos durante as eleies. No

3 Pretendo a partir das discusses e aperfeioamento do artigo ampliar este perodo para os ltimos 10 anos. Entretanto, por conta do prazo para elaborao do artigo, optei por encurtar o perodo de anlise.

6 caso de regimes presidencialistas, a representao ocorre por meio de dois poderes

independentes: o Legislativo e o Executivo. A rede de delegao continua: o presidente

delega poderes aos seus ministros e burocracia, ao mesmo tempo, o Congresso incumbe,

internamente, funes s suas comisses especializadas e aos lderes partidrios e,

externamente, burocracia.

O problema da delegao, como apontado por Lupia e McCubbins (1998), refere-se

assimetria de informao e ao conflito de interesses entre o principal e o agente. Em geral, o

principal carece de informaes precisas para avaliar se as aes do agente esto ou no de

acordo com os seus interesses. Por possuir conhecimento privilegiado, indisponvel ao

principal, o agente-poltico pode realizar aes de seu interesse, em detrimento da

preferncia do eleitor. Dessa forma, os agentes (polticos eleitos) podem agir de forma

oportunista realizando promessas que no podem cumprir, bem como maximizar suas

preferncias em detrimento das prioridades dos cidados.

A accountability horizontal entre os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio tem um papel

fundamental no controle dos agentes polticos, seja para sano de um eventual

comportamento desviante, seja para avaliar seu desempenho como gestor. A deficincia

estrutural do sistema representativo na Amrica Latina, relatada pela literatura, e a

incapacidade dos eleitores punirem governantes corruptos deve-se a falta de conexo

eleitoral. Sistemas eleitorais extremamente fragmentados e partidos polticos no-

programticos produzem uma estrutura que desestimula o controle do cidado (Melo,

2009). Neste contexto, as instituies de accountability horizontal tornam-se fundamentais

para o controle dos agentes polticos. Essas instituies podem punir comportamentos

desviantes minimizando o dficit da accountability vertical. Entretanto, para a reduo da

corrupo da regio so necessrias reformas amplas que fortaleam os partidos polticos e

aperfeioem os mecanismos de conexo entre o eleitor e os polticos eleitos, uma vez que a

accountability horizontal e vertical so interligadas: o funcionamento da primeira depende

do desempenho da segunda.

Do ponto de vista do argumento central deste artigo, considero que quanto maior for a

efetividade das Instituies de Fiscalizao Superior, maior os nveis de accountability e

transparncia. Em consequncia temos uma democracia com uma maior qualidade, tendo

em vista que o controle das relaes dentro do Estado garante a permanncia de valores

fundamentais democracia contempornea. Em democracias modernas, alm da defesa

7 dos direitos individuais, temos tambm como base o princpio republicano no qual a gesto

do bem pblico deve ser pautada acima de interesses particular dos gestores (ODonnell,

1998 e IPEA, 2010). Deste modo, como discutido por ODonnell, o Estado deve sujeitar-se

aos mecanismos legais que limitem suas aes, evitando que as instituies voltem-se

contra a sociedade, desviando sua funo original.

3. Desenho das Instituies de Fiscalizao Superior Como destacado por Pessanha (2009), as Instituies de Fiscalizao Superior assumiram

historicamente dois desenhos institucionais, a saber: o de tribunal de contas, semelhante ao

existente no Brasil, e o de auditoria geral, com origem nos pases anglo-saxes. Os tribunais

de conta possuem origem institucional nos pases da Europa Continental, contudo, no h

um modelo especfico, ao contrrio h uma grande variedade. H casos, como na Alemanha,

em que o rgo no est vinculado a nenhum poder. No modelo francs, seu papel o de

auxiliar tanto o Legislativo, quanto o Executivo.

Apesar desta variao, em geral, os tribunais so constitudos por um colegiado com algum

grau de autonomia em relao administrao pblica e ao Legislativo, como ocorre no

Brasil. Sua principal caracterstica o exerccio do controle jurisdicional, julgando as contas e

imputando responsabilizao para as irregularidades praticadas pelo agentes. Como

magistrados, o colegiado possui estabilidade garantida em lei, em muitos casos h o

instituto da vitaliciedade, garantindo autonomia nas decises. Como a indicao costuma

ser realizada pelo parlamento h uma influncia poltica, que reduzida pela estabilidade

do cargo e o instituto da vitaliciedade.

Nos pases de origem anglo-sax, com destaque para Inglaterra e Estados Unidos, o auxlio

ao Congresso para a fiscalizao da administrao pblica realizado pelo sistema de um

auditor geral. Os exemplos mais conhecidos deste desenho institucional so o britnico

National Audit Office NAO e o americano Goverment Accountability Office GAO. As

principais diferenas em relao ao modelo de tribunal de contas a inexistncia de um

colegiado para a tomada deciso, que fica a cargo do Auditor Geral, e uma maior

aproximao do Parlamento, se comparado com a estrutura do tribunal. Ressalta-se, ainda,

que h pases como o caso argentino que h um Conselho de Contas. O modelo

praticamente, o mesmo de auditor geral, entretanto, no topo da instituio existe um

colegiado de auditores que dirigem o rgo. Os auditores, em geral, possuem um mandato

fixo que pode ser estendido ou no. No comum que o auditor possua um poder para

8 julgar suas auditorias, a instituio deve apenas preparar um relatrio e emitir parecer sobre

as contas ou o desempenho das polticas e em seguida envi-lo aos parlamentares a quem

cabe o julgamento final. Uma caracterstica marcante neste modelo a concentrao de

poder no auditor.

Alguns pases colonizados pela Europa Continental como, por exemplo, Mxico, Venezuela e

Chile adotam o modelo de auditor geral. Isto ocorre devido influncia americana no

controle externo da Amrica Latina durante o sculo XX. Ainda na dcada de 1920 foram

enviados experts aos pases da regio com o objetivo de induzir a alterao do modelo de

tribunal para o de auditor geral. Dentre os casos analisados neste artigo, destaca-se o Chile

que realizou a alterao do seu desenho institucional ainda naquele perodo. Deste modo, o

GAO criado em 1921 com o objetivo de suprir a ineficcia e a inexperincia do Legislativo

americano na fiscalizao dos gastos pblicos apresentou grande influncia sobre as

mudanas nas instituies de controle externo de outros pases ao longo do sculo XX. A

tabela a seguir apresenta a classificao, de alguns pases selecionados, em relao ao

desenho de controle externo.

Tabela 1 Controle Externo por Pases

Tribunal de Contas Auditoria Geral Portugal, Espanha, Frana, Itlia, Alemanha, Grcia, Blgica, Brasil, Arglia, Japo, Marrocos, Argentina, dentre outros.

Estados Unidos, Reino Unido, Canad, Irlanda, Dinamarca, China, Colmbia, frica do Sul, Venezuela, Egito, Chile, Mxico, entre outros.

Fonte: Adaptado de Pessanha, 1997.

Apesar de arranjos institucionais distintos, os rgos de controle externo possuem uma

misso institucional semelhante: auxiliar os parlamentares no controle fiscal e programtico

da burocracia do Executivo.

Como discutido por Melo (2007), o bom funcionamento das instituies de controle superior

depende de dois aspectos: o funcionamento do legislativo e o sistema partidrio. Em

relao aos partidos fundamental que exista um consenso entre polticos, independente

de corrente ideolgica, de que necessrio punir os atos de corrupo. A intolerncia da

classe poltica em relao a corrupo primordial para que o controle externo tenha

efetividade. Esta conscientizao reflete diretamente no comportamento Legislativo, onde o

controle externo efetivado. necessrio que o parlamento possua incentivos para punir os

desvios pblicos. Neste caso, a oposio partidria possui papel fundamental, uma vez que

so os partidos da oposio que possuem incentivos em controlar o poder Executivo.

9 De um modo geral, possvel observamos que ao longo do sculo XX houve um

fortalecimento das instituies de controle. Este movimento possui origem nos Estados

Unidos, mas se espalhou por diversos pases. Entretanto, as anlises empricas mostram que

os modelos das instituies de controle apresentam desenhos institucionais especficos, cuja

mudana ao longo do tempo est relacionada ao desenho constitucional do pas, bem como

suas tradies jurdicas. Apesar disso, podemos sintetizar o desenho de tribunal de contas e

de auditor geral conforme a tabela a seguir.

Tabela 2 Desenho Institucional x Tipos de Controle Externo

Caracterstica Modelo Institucional

Auditor Geral Tribunal de Contas Misso Auxiliar o Legislativo no controle das contas do

Executivo, emitindo recomendaes. Em geral, sem poder de sano legal

Auxiliar o Legislativo no controle das contas do Executivo, mas tambm exercendo controle jurisdicional. Em geral com poder sano legal.

Estrutura Organizacional

parte integrante da funo de controle do Legislativo. Em geral, a instituio dirigida por um controlador com mandato fixo e grande poder individual.

parte auxiliar da funo de controle do Legislativo, exerce funes judiciais e possui status de magistratura. Seu corpo colegiado possui vitaliciedade no cargo.

Articulao com o Legislativo

Possui uma relao estreita atravs de uma Comisso de Contas Pblicas ou Plano de Oramento

A relao menos estreita, na medida em que a instituio apresenta recomendaes ao Legislativo e possui maior grau de autonomia, sem vnculos orgnicos nas comisses.

Foco Auditorias financeiras Anlise de conformidade Tipo de Auditoria Financeira e de performance Financeira, conformidade e performance Mandato Fixo podendo ser prorrogado Estabilidade at a idade de aposentadoria. Resultado Final da Ao Recomendao ao Parlamento que determina as

funes cabveis Recomendao ao Parlamento que determina as funes cabveis quanto as Contas Gerais do Estado, julgamento de auditorias e irregularidades de agentes pblicos com proferimento de sentenas

Adaptado: Melo (2007)

A anlise da tabela acima mostra que o modelo de auditor geral o que mais depende do

parlamento para sua efetivao, na medida em que o controlador pode realizar apenas

recomendaes. O funcionamento do modelo de auditor geral depende muito da existncia

de uma cultura poltica que seja intolerante corrupo, tendo em vista que a punio dos

atos desviantes fica a cargo do parlamento. Por outro lado, no caso dos tribunais de contas

as sanes so auto aplicadas. O Legislativo deve apenas julgar as Contas Gerais do Estado.

Deste modo, o desenho de tribunais de contas menos dependente de fatores polticos

para o efetivo controle, tornando-se mais adequado a contextos em que os polticos so

pouco propensos a punio por corrupo, como ocorre em alguns pases da Amrica Latina.

4. O Controle Externo na Amrica Latina

Nesta seo analiso os pases selecionados para o estudo de controle externo na Amrica

Latina: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica e Mxico. De um modo geral, a regio apresenta

10 um contexto bastante diversificado, tanto no que se refere ao desenho quanto ao

amadurecimento institucional do controle externo. A tradio institucional da regio foi a de

tribunal de contas, mas ao longo do sculo XX alguns pases migraram para o modelo de

auditor geral. Os casos selecionados representam bem esta diversificao. Entre os casos

analisados, o Brasil o nico que apresenta o desenho institucional de tribunal de contas,

criado ainda no sculo XIX e expondo certa estabilidade.

A tabela a seguir apresenta um resumo do desenho institucional do pases analisados neste

artigo. De um modo geral, podemos observar que apesar de Argentina, Chile, Mxico e

Costa Rica apresentarem o modelo de auditor geral, os pases possuem caractersticas

bastante distintas. Chama a ateno a Contralora General de la Repblica CGR do Chile

que possui ampla autonomia, sem uma relao formal com os trs poderes, e competncia

para julgar as contas dos agentes pblicos, bem como a possibilidade de impor sanes

legais. Considerando estes dois aspectos, a instituio chilena se aproxima mais ao modelo

brasileiro de tribunal de contas.

A seguir apresentaremos subsees nos quais analisaremos a efetividade das Instituies de

Fiscalizao Superior e sua consequente contribuio para a transparncia e a accountability

do servio pblico luz das seguintes variveis:

! Autonomia nesta varivel verificarei o grau de autonomia da instituio para a

realizao do controle externo.

! Desempenho da instituio esta varivel ser medida a partir da anlise do

mandato dos rgos de controle externo.

11 Tabela 3 Desenho Institucional das Instituies de Fiscalizao Superior: Argentina, Brasil e Chile

Pas Argentina Brasil Chile Costa Rica Mxico Nome da IFS Auditora General de la Nacin -

AGN Tribunal de Contas da Unio - TCU

Contralora General de la Repblica de Chile

Contralora General de la Repblica

Audtoria Superior de la Federacin - ASF

Clusula Constitucional

Constituio de 1994, art. 85 Constituio de 1988, arts. 71 a 75

Constituio de 1980, arts. 87 a 89

Constituio de 1949, arts. 183 e 184

Reforma Const. 1999 arts. 73, 74, 78 e 79

Lei Orgnica No possui Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio de 1992, Lei 8.443.

Ley de Organizacin y Atribuiciones de la Contralora General de la Repblica de 1943 e reformada em 1964

Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica de 1950 e atualizada em 1994, nmero 7.428

Reglamento Interior de la Auditora Superior de la Federacin de 2001 e atualizada em 2013.

Tipo de IFS Auditor Geral Tribunal de Contas Auditor Geral Auditor Geral Auditor Geral Criao 1994 1890 1927 1949 2000 Estrutura Decisria

Colegiada (7) auditores gerais Colegiada (9) Ministros

Monocrtica (1) Auditor Geral

Monocrtica (1) Auditor Geral

Monocrtica (1) Auditor Geral

Indicao do(s) Lder(es)

Seis auditores gerais so nomeados por resolues de ambas as Casas do Congresso, o que corresponde a nomeao de trs (3) para o Senado e trs (3) para a Cmara dos Deputados. O stimo Auditor Geral nomeado por deliberao conjunta dos presidentes da Cmara de Senadores e Deputados e ser o presidente do corpo.

Legislativo (6) e Executivo (3), sendo somente 1 Ministro de livre escolha do Presidente

Executivo com anuncia do Senado (trs quintos dos seus membros em exerccio).

Controlador Geral e o Subcontrolador so nomeados pelo Poder Legislativo.

Controlador Geral e o Subcontrolador pelo Poder Legislativo.

Mandato Oito anos, sendo permitida uma reconduo

Vitalcio Oito anos, sem reconduo

Oito anos, sendo permitida a reconduo indefinidamente

Quatro anos, sendo permitida uma reconduo

Controle ex-ante

No No Sim Sim No

Vnculo Vinculado ao Poder Legislativo, com ampla submisso

Auxiliar ao Poder Legislativo, mas na prtica atua com ampla autonomia

Autnomo, sem vnculo a nenhum poder

Auxiliar ao Poder Legislativo com ampla independncia

Vinculado ao Poder Legislativo (h autonomia tcnica e de gesto).

Poder de sano legal

No Sim. O TCU pode condenar os gestores, aplicar multas, determinar devoluo de recursos ao errio pblico, ilegibilidade etc.

Multas, ressarcimento de recursos pblicos, indisponibilidade dos bens, recomendar mudanas para aperfeioar uma poltica pblica, etc

Sim. Multas, ressarcimento de recursos pblicos, indisponibilidade dos bens, recomendar mudanas.

Sim. Multas, ressarcimento de recursos pblicos, indisponibilidade dos bens, recomendar mudanas.

Recursos das Decises

No tem capacidade decisria Sim. Judicirio Sim. Judicirio.

Jurisdio Todos as instituies relacionadas ao governo central, agncias reguladoras, servios privatizados, etc

Todas instituies federais, Estado, Municpios e instituies e empresas que recebem recursos federais.

Todas as instituies nacionais e demais rgos ou pessoas que recebam recursos do governo central. Isto inclui instituies do Judicirio, Executivo, Estados e Municpios.

Todas as instituies nacionais e demais rgos ou pessoas que recebam recursos do governo.

Todas as instituies nacionais e demais rgos ou pessoas que recebam recursos do governo central. Isto inclui instituies do Judicirio, Executivo, Estados e Municpios.

Independncia financeira

Sim Sim Sim Sim

Prestao de Contas

Comisso Parlamentar Mista Revisora de Contas

Poder Legislativo Cuenta Pblica Trimestralmente ao Poder Legislativo

Comisso do Legislativo

Tipo de Fiscalizao

Auditorias financeira, regularidade e desempenho.

Auditorias financeira, regularidade e desempenho.

Auditorias financeira, regularidade e desempenho.

Auditorias financeira, regularidade e desempenho.

Auditorias financeira, regularidade e desempenho.

Contas do Presidente da Repblica

Fiscaliza e emite parecer Fiscaliza e emite parecer

Sim Sim.

Fonte: Elaborado pela Autora

12 4.1 Autonomia

As instituies de controle externo na Amrica Latina tm apresentado arcabouos

institucionais bastante variados. A distino existente entre o modelo de controlador geral

e tribunal de contas perde-se um pouco no contexto regional, na medida em que os rgos

combinam as diferentes funes (Leal, 2013). Seguindo a tradio da Europa continental, o

desenho de auditor geral seria mais dependente do Poder Legislativo, enquanto o tribunal

de contas exibiria uma maior autonomia. No entanto, h uma ampla variao institucional

na regio, no qual podemos observar, por exemplo, o caso da instituio chilena que no

vinculada, subordinada ou auxiliar de nenhum Poder.

O grau de autonomia do controle externo em relao aos polticos eleitos, especificamente,

o Parlamento objeto de intensa discusso na literatura especializada (Melo, 2007;

Menezes 2010; Arckeman, 2011; Perez, 2011, entre outros). Para alguns autores como

Arckeman (2011) a continuidade da corrupo mexicana ocorre, em parte, pela dependncia

poltica do controle externo. O autor observa avanos e reconhece que a ASF apresenta um

certo grau de autonomia na execuo do trabalho de fiscalizao. No entanto, o fato do

Controlador Geral poder ser destitudo do cargo com certa facilidade, limitaria um trabalho

mais independente.

Neste artigo, argumento que a instituio de controle externo deve possuir autonomia para

a seleo e a execuo das auditorias garantindo, assim a efetividade da fiscalizao.

Entretanto, como os demais rgos do Estado tambm deve prestar contas de suas aes ao

Poder Legislativo. Em regimes democrticos nenhum rgo deve est totalmente margem

do controle dos polticos eleitos democraticamente atravs de eleies livres. A autonomia

tcnica e de gesto so de grande importncia para a garantia da accountability e da

transparncia da administrao dos recursos pblicos. Os auditores devem basear suas

auditorias em critrios tcnicos e no subjetivos. Neste sentido, analiso a autonomia a partir

das seguintes caractersticas institucionais:

a) Acesso informao: O controle externo deve ter acesso aos documentos de todos

os rgos sujeitos fiscalizao;

b) Mandato dos lderes: Quanto maior o tempo de mandato dos lderes, maior a sua

independncia;

13 c) Seleo dos lderes: O procedimentos de escolha dos lderes devem seguir normas

claras e objetivos;

d) Estabilidade do mandato: O mandato, a forma de seleo e a remoo dos lderes

da instituio de fiscalizao superior devem ser garantidas constitucionalmente,

garantindo a estabilidade do desenho institucional. Constituies so mais difceis

de mudar, quando comparadas s leis ordinrias;

e) Salrios: Quanto maior a remunerao dos lderes e dos demais auditores, melhor

ser a atrao de bons quadros para a instituio de controle;

f) Oramento: Quanto maior oramento, maior a possibilidade de treinamento,

aplicao de bons mtodos de auditoria e capacitao tcnica (Blume e Voigt, 2007:

9).

A anlise comparada dos pases selecionados a partir das caractersticas descritas acima

mostra algumas convergncias. No primeiro ponto referente ao acesso s informaes, foi

possvel observar na lei orgnica de todos os pases analisados esta garantia. A seguir

apresento os exemplo do Brasil e da Costa Rica, pases que garantem em lei o acesso total

aos dados necessrios para a fiscalizao.

Art. 2 Para desempenho de sua competncia o Tribunal receber, em cada exerccio, o rol de responsveis e suas alteraes, e outros documentos ou informaes que considerar necessrios, na forma estabelecida no Regimento Interno. (Lei N 8.443 1992, Brasil).

Artculo 13 Con las salvedades de orden constitucional y legal para cumplir con sus cometidos, la Contralora General de la Repblica tendr acceso a cualquier fuente o sistema de informacin, registro, documento, instrumento, cuenta o declaracin de los sujetos pasivos pblicos. (Ley 7.428 1994, Costa Rica)

No que se refere relao entre o tempo de mandato e a independncia da instituio

fiscalizadora, o modelo de tribunal de contas brasileiro o que conta com as maiores

garantias, na medida em que seus ministros possuem mandatos vitalcios. Neste caso, uma

vez nomeado um ministro perde seu cargo apenas em caso de sentena judicial transitada

em julgado.

Argentina e Costa Rica nomeiam seus auditores para um perodo de oito anos, sendo

permitida uma reconduo. Enquanto no Mxico este ciclo quatro anos, sendo tambm

admitida uma reconduo. Blume e Voigt (2007) argumentam que quando h possibilidade

de continuidade, aumentam as chances da instituio de controle externo trabalhar em

funo dos interesses daqueles que possuem poder para realizar a reconduo, em

detrimento do interesse pblico. Neste caso, o ideal seria um longo mandato como ocorre

14 no Government Accountability Office GAO dos Estados Unidos, onde o controlador

indicado para exercer sua funo por um perodo de 15 anos, sem prorrogaes. O caso

chileno o que mais se aproxima do GAO, com um mandato de 8 anos, sem a possibilidade

de uma nova gesto para o Controlador Geral (Constituio Chilena, art. 98).

O procedimento de seleo tambm um mecanismo institucional importante, na medida

em que o processo de escolha deve ser transparente e idneo. Alm disso, quando ex-

membros do governo so indicados para ocupar cargos de auditor e ministro, o controle

perde a sua essncia. A anlise de Santiso (2007) do caso argentino sugere que isto

exatamente o que ocorre neste pas. Segundo o autor, a grande dependncia da agncia de

controle em relao ao Legislativo observada, na indicao dos auditores, fortemente

politizada. Em entrevistas realizadas com burocratas argentinos, Santiso (2007) pde

observar que os nomeados para membros do Conselho no possuem necessariamente os

requisitos tcnicos para o cargo, e que a excessiva politizao do rgo reduz a sua

credibilidade na sociedade argentina. H diversos episdios de interferncia do poder

Executivo, com a indicao de ex-membros do alto escalo do governo para o cargo de

auditor, ou seja, o agente pblico indicado para fiscalizar os atos da sua prpria gesto.

No Brasil, o colegiado de Ministros composto em sua maioria por ex-congressistas. O

efeito da politizao, no entanto, minimizado ao longo dos anos com o estatuto da

vitaliciedade (Menezes, 2013). Neste caso, temos uma composio de tcnicos e ex-polticos

que representam maiorias passadas do Congresso Nacional.

Quanto s garantias constitucionais de independncia destaco o caso da Costa Rica que em

sua Constituio explicita que a CGR uma instituio auxiliar do Poder Legislativo, porm

possui independncia funcional e administrativa. Em outras palavras, o rgo deve prestar

contas do seu desempenho, mas possui autonomia formal garantida no texto constitucional.

O mesmo ocorre no do Chile, em que a CGR possui sua independncia garantida no texto

constitucional. Destaca-se, ainda, que no h qualquer meno de prestao de contas da

instituio de controle externo chilena, seja ao Parlamento ou ao Executivo. Este

insulamento do rgo prejudica sua relao com os trs Poderes, gerando sempre uma

relao de mtua desconfiana. Alm disso, a instituio carece de um principal: Quem

fiscaliza as aes da CGR? Qual a sua utilidade para o Legislativo? Atualmente, o Poder

Legislativo chileno tem desenvolvido seu prprio sistema de fiscalizao, deixando a CGR

cada vez mais isolada (Santiso, 2007).

15 No Brasil e no Mxico temos situaes distintas de Chile e Costa Rica para a varivel de

garantias constitucionais. No primeiro caso no h uma independncia formal na

Constituio brasileira de 1988, embora ela ocorra na prtica. Em outras palavras, o TCU

atua com ampla independncia realizando prestaes de contas ao Congresso Nacional

apenas do ponto de vista formal. J a Constituio mexicana garante a autonomia tcnica e

de gesto da ASF em sua Constituio, arts. 79 e 95, deixando claro a necessidade da ASF

prestar contas ao Parlamento.

Ressalta-se que no caso argentino a Constituio apresenta em seu artigo 85 a AGN como

um rgo de assistncia tcnica do Parlamento com autonomia funcional. Entretanto, na

prtica esta autonomia no existe. As anlises realizadas por Santiso (2007) e Melo (2009)

mostram que o elevado grau de politizao do rgo de controle externo deste pas impede

a existncia de uma fiscalizao autnoma e transparente dos gastos pblicos e do

desempenho dos programas do Governo.

Este organismo de asistencia tecnica del Congreso, con autonomia funcional, se integrara del modo que establezca la ley que reglamenta su creacion y funcionamiento, que debera ser aprobada por mayoria absoluta de los miembros de cada Camara. (Art. 85, Constituio Argentina de 1994).

J no que se refere seleo e remoo dos lderes, Chile, Costa Rica, Brasil e Mxico

apresentam regras definidas no texto constitucional, possibilitando certa estabilidade

regulatria destas Entidades de Fiscalizao Superior. O mesmo no ocorre na Argentina, o

mandato e a seleo do colegiado de auditores so definidos pela Lei n 24.156/1992 arts.

117 ao 127.

A remunerao dos lderes do corpo funcional a quinta caracterstica citada pela literatura

para compor a varivel de autonomia. O argumento refere-se, sobretudo, ao salrio dos

auditores e ministros das instituies controle. Quanto maior este valor, maiores so as

chances de atrair bons quadros para a direo e o corpo tcnico da instituio.

Embora as instituies de controle externo possuam como misso manter a transparncia e

accountability dos demais entes pblicos, as informaes sobre os salrios dos servidores

no de fcil acesso. Como pode ser observado na tabela a seguir, os dados acerca dos

salrios dos controladores/ministros esto disponveis apenas para o Brasil, Chile e Mxico.

Este resultado exatamente o oposto do que deveramos esperar de um rgo cuja

principal misso a fiscalizao da forma como os recursos pblicos so aplicados.

16 No que se refere ao salrio daqueles que comandam as entidade de controle externo,

possvel observar que o Brasil se destaca com um valor significativamente superior.

Enquanto no Brasil os Ministros do TCU recebem em mdia $15 mil dlares, o Controlador

chileno possui uma remunerao de $ 11 mil dlares. Deve-se destacar que os Ministros

brasileiros recebem acima do teto permitido em lei, o que denominamos de super

salrios. Eles se beneficiam de uma deciso do Conselho Nacional de Justia CNJ que

considera algumas excees para a existncia das remuneraes acima do limite mximo

permitido em lei. no mnimo curioso ou amoral que uma instituio responsvel por

determinar o corte de vencimentos que estejam acima do valor mximo legal, possua todos

os seus dirigentes recebendo acima do teto.

Tabela 4 Salrio dos Controladores/Ministros (2014)

Pas Valor Mdio $ Argentina -- Brasil 15098.27 Chile 11962.38 Costa Rica -- Mxico 10848.58

Fonte: Elaborao da autora

Se consideramos as exigncias formais do cargo de liderana de uma entidade de

fiscalizao superior, seja do ponto de vista da experincia exigida, seja da responsabilidade

do cargo, os salrios oferecidos no so to atrativos quando comparados ao mercado

privado. Um profissional com a experincia necessria para ocupar o cargo de Controlador

Geral ou Ministro de uma Corte de Contas pode atingir remuneraes bem acima das

descritas acima. Entretanto, o prestgio e a influncia poltica do cargo tambm

considerada para o exerccio do cargo. Soma se a isto, o fato de que h casos como no Brasil

que alm da remunerao o ministro recebe diversos benefcios como auxlio moradia, carro

com motorista, telefone celular ilimitado, quotas de passagens areas e dirias.

Por ltimo, o oramento da instituio de controle externo um importante indicador para

sua efetividade. A qualificao e o treinamento dos funcionrios permitem agncia aplicar

mtodos modernos de auditorias e ampliar a amostra de auditorias. Quanto facilidade de

localizao desta informao, ressalta-se que a Costa Rica e o Brasil apresentam os dados

sobre o oramento da instituio de controle de forma clara e de fcil localizao. Enquanto

os demais pases organizam seus relatrios de forma confusa, dificultando o acesso

informao.

17 Os dados apresentados na tabela a seguir so bastante preliminares, entretanto, indicam

um oramento crescente4. As anlises empricas deste artigo, bem como as evidncias

apontadas pela literatura, no evidenciam a existncia de presses oramentrias sobre as

instituies de controles (Santiso, 2007).

Ao analisarmos os valores abaixo, observamos que o Brasil apresenta um oramento,

significativamente, maior que os demais pases chegando a $ 667 milhes em 2013. Este

fato est relacionado com suas dimenses continentais. O Tribunal de Contas da Unio

encontra-se presente nos 26 estados da federao, alm do Distrito Federal. Entre os

demais pases, o Chile tambm se destaca com um oramento bastante significativo,

alcanando em 2012 o valor de $ 138 milhes.

Tabela 5 Oramento Anual das Instituies de Fiscalizao Superior (em milhes de dlares)

Ano

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Argentina - - 17.656 24.853 36.111 56.832 -

Brasil 469.018 503.668 562.821 584.925 593.760 614.086 667.094

Chile 65.244 75.513 110.783 123.752 127.064 138.260 -

Costa Rica 21.373 23.053 - 26.752 31.509 35.256 35.208

Fonte: Elaborao da autora

O oramento dos casos aqui analisados tem se mostrados suficientes para a elaborao de

modernas tcnicas de auditorias e treinamento dos servidores. Os relatrios anuais dos

pases evidenciam uma grande preocupao com o aperfeioamento do corpo tcnico

dessas instituies. Este tipo de ao s pode ser implementada quando os recursos

disponveis so suficientes para cobrir o planejamento das funes bsicas da instituio.

Em resumo, esta seo trabalhou a varivel de autonomia das instituies de controle

externo dos cinco pases analisados neste artigo. Com exceo da Argentina, os demais

apresentam instituies com certa autonomia. As anlises referente Costa Rica pautaram-

se apenas na legislao do pas, uma vez que no foram localizadas informaes na

literatura. Desta forma, necessrio realizar um estudo mais aprofundado, especialmente,

para a Costa Rica com consulta de jornais e a realizao de entrevistas para entender melhor

a dinmica da instituio de controle do pas.

4 Para uma estudo mais apurada desta varivel se faz necessria uma anlise da relao entre o oramento das instituies de controle e o oramento anual de cada um dos casos. Entretanto, por conta do tempo para elaborao do trabalho no foi possvel a elaborao desta anlise.

18 4.2 Desempenho Institucional

O desempenho das instituies de controle externo para a transparncia e a accountability

podem variar significativamente de acordo com o desenho da instituio superior de

controle. Em funo disto, esta subseo analisa o mandato dos rgos de controle externo,

utilizando este conceito como uma proxy de desempenho. Um mandato mais amplo no

significa necessariamente maior desempenho, ao contrrio, a instituio pode possuir tantas

atribuies que pode acabar se perdendo no seu principal objetivo. Neste sentido, analiso o

mandato e a sua capacidade de implementao dos objetivos institucionais.

Para uma anlise do desempenho das instituies de controle externo na qualidade da

democracia a partir do aumento da transparncia e da accountability se faz necessrio

analisar as seguintes caractersticas institucionais:

a) Tipos de auditorias exercidas pela instituio de controle externo.

b) Mandatos realizadas ex ante ou ex post. A instituio que possui poder para realizar

auditorias ex ante podem prevenir desperdcios de dinheiro pblico.

c) Por fim, quando a instituio de controle externo possui competncia para impor

sanes sua atuao pode apresentar impactos diretos para o errio pblico. Alm

de representar um carter pedaggico, na medida em que a ameaa de ser punido

pode prevenir o mal uso do dinheiro pblico(Blume e Voigt, 2007: 8).

A literatura aponta trs tipos bsicos de auditorias a serem executadas pelo controle

externo. Primeiro, a financeira cuja principal meta a avaliao da preciso das informaes

prestadas pelo rgo auditado. Segundo, regularidade no qual a auditoria confere se as

receitas e os gastos esto sendo autorizados de acordo com a norma legal. Terceiro, a

performance onde verificada a eficcia e a eficincia dos programas e polticas

governamentais. Neste caso, observa-se se o cidado recebe de fato os servios de acordo

com os impostos pagos (World Bank, 2001; Blume e Voigit, 2007; Menezes, 2010).

O estudo comparado dos pases selecionados neste artigo mostram uma convergncia para

os tipos de auditorias exercidos pelas instituies de controle na Argentina, Brasil, Chile

Mxico e Costa Rica. Em todos os casos o mandato para fiscalizao bastante amplo.

No Brasil o TCU realiza os trs tipos de auditorias descritos pela literatura: financeira,

regularidade e desempenho. Para isso, conta com cinco (5) instrumentos de fiscalizao, so

eles: levantamento, auditorias, inspeo, acompanhamento e monitoramento. Os

19 levantamentos so utilizados pela Corte de Contas para conhecer a organizao e o

funcionamento dos rgos da administrao pblica. a partir deste instrumento que o TCU

identifica as atividades que devem ser fiscalizadas. As auditorias procuram examinar a

legalidade e a legitimidade dos atos de gesto, bem como o desempenho dos rgos, dos

programas, dos projetos e das atividades governamentais. J as inspees so utilizadas pelo

Tribunal para complementar o processo de auditoria, neste tipo de fiscalizao os tcnicos

esclarecem dvidas e averiguam denncias. O acompanhamento examina, ao longo de um

dado perodo, a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto e o desempenho das

instituies. Neste caso, o TCU pode realizar visitas tcnicas, participar de eventos

promovidos pela instituio, obter informaes atravs de publicaes oficiais, solicitar

documentos, etc. Por fim, o monitoramento usado pela Corte de Contas para verificar o

cumprimento de suas deliberaes e os respectivos resultados (Regimento Interno do TCU,

2012).

A CGR no Chile a tambm realiza os trs tipos de auditorias apontados pela literatura, mas

seu mandato ainda mais amplo do que do TCU no Brasil. Engloba uma extensiva lista de

atribuies, algumas at incomum ao controle externo moderno. Dentre as

responsabilidades atribudas CGR destaco, primeiro, a funo de reviso judicial que

consiste no controle ex ante da constitucionalidade, legalidade e regularidade das aes

administrativas. O instrumento jurdico para o exerccio deste controle o toma de razn,

que permite ao controlador examinar resolues e decretos. Segundo, realiza auditoria

atravs de inspees ex post da burocracia sob sua jurisdio. Terceiro, a CGR tambm

possui papel de Corte de Contas atravs do seu Tribunal Contas interno. Este tribunal possui

como objetivo garantir a integridade do patrimnio do Estado.

O mandato da instituio de controle externo do Mxico engloba trs tipos de auditorias:

regularidade, desempenho e especiais. As auditorias especiais buscam combinar aspectos

do modelo de fiscalizao de regularidade e de desempenho. possvel observarmos que a

instituio mexicana se distingue do Brasil e do Chile ao incluir as auditorias especiais que

combinam dois modelos de fiscalizao. Alm disso, embora a lei no especifique a auditoria

financeira, a ASF tambm realiza este tipo de auditoria.

J o desenho argentino possibilita auditorias de ordem legal, financeira e desempenho. Sua

jurisdio ampla abrangendo todo o setor pblico nacional: administrao pblica direta,

empresas de economia mista, sobre os servios de utilidade pblica que foram privatizados,

20 agncias reguladoras, etc (Pessanha, 2007). Entretanto, os estudos sobre AGN mostram que

a amplitude do seu mandato no se traduz em efetividade.

A CGR costarriquenha apresenta um mandato mais restrito, sua Lei Orgnica de 1994 prev

que: (...) La Contralora General de la Repblica podr realizar auditoras financeiras,

operativas y de carter especial en los sujeitos passivos. (Art. 21). Ao contrrio do que

ocorre no Brasil, Chile e Argentina, a Costa Rica no possui funo formal para realizar

auditorias de regularidade. No entanto, os relatrios anuais da instituio evidenciam que

este tipo de fiscalizao praticado pela CGR.

De acordo com Melo (2009), a auditoria de regularidade mais comum entre os tribunais de

contas e constitui-se fator determinante para a inefetividade dos mesmos. Isto porque a

nfase exclusivamente legal, ou seja, na anlise do execuo de procedimentos. Este tipo

de auditoria, extremamente, legalista caracterstica de um modelo burocrtico

ultrapassado que no d conta de verificar as irregularidades que so mais facilmente

identificadas nas fiscalizaes in loco, especialmente, nas de desempenho.

A tabela a seguir apresenta o nmero anual de auditorias por instituio de controle.

importante ressaltar que os dados contemplados na tabela referem-se apenas a auditorias.

Existe, ainda, um amplo universo de processos diversos que so apreciados todos os anos

por essas instituies. No Brasil, por exemplo, observou-se um total que varia de 5.000 a

9.000 processos avaliados anualmente.

A tabela mostra uma tendncia de reduo do nmero de auditorias anuais, com exceo do

Mxico que vem aumentando consideravelmente sua atuao. A leitura dos relatrios

anuais mostra que h uma preocupao no aperfeioamento das auditorias, com a

implementao de boas prticas advindas de outras instituies congneres. Os relatrios

de Brasil, Costa Rica e Mxico destacam o investimento em novas tcnicas de auditorias

mais aprofundadas que demandam mais tempo e necessitam de maior abrangncia

geogrfica. Em funo disto observamos uma reduo nas auditorias, especialmente, no ano

de 2013 para Brasil e Mxico.

21 Tabela 6 Nmero de Auditoria por Pas (Anual)

Ano

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Argentina 179 201 204 230 * * *

Brasil 665 566 624 724 931 1.353 916

Chile 1.018 1.546 1.410 1.012 943 * 812

Costa Rica 328 199 193 245 281 243 *

Mxico 962 * 945 1.031 1.103 1.163 1.403

Fonte: Elaborado pela autora * Informao no localizada

A auditoria de desempenho citada, anteriormente, destacada em todos os relatrios.

Entretanto, apenas o Mxico apresenta essa informao de forma sistemtica. Como

podemos observar no grfico a seguir a ASF aumentou de forma significativa o nmero de

auditorias de desempenho nos ltimos anos apresentando um salto de 43 auditorias em

2007 para 526 em 2013. Desta forma, podemos observar que a instituio de controle

mexicana tem seguido as recomendaes dos organismos internacionais como a

Organizao Internacional de Instituies de Fiscalizadoras Superiores - INTOSAI5 de ampliar

suas fiscalizaes no mbito do desempenho, em detrimento da anlise da legalidade das

aes.

Grfico 1 Nmero de Auditorias de Desempenho da ASF do Mxico (Anual)

Quanto ao mandato do controle ex ante e ex post no foi possvel observar um padro

muito claro. No caso argentino a lei de criao da AGN bastante clara: Es materia de su

competencia el control externo posterior de la gestin presupuestaria, econmica,

financiera, patrimonial, legal, as como el dictamen sobre los estados contables financieros

de la administracin (...) (Art. 117 da Lei 24.156). O mesmo ocorre com o Mxico, como

citado por Prez (2011) cabe a ASF realizar auditorias somente ao trmino de cada exerccio

fiscal. 5 International Organization of Supreme Audit Institutions.

43 228 191 205

287 478 526

0 100 200 300 400 500 600

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

22 No caso brasileiro o controle externo tambm ex post, embora no exista nenhuma

meno especfica na legislao. Mesmo nos casos de contratos e licitaes, o TCU precisa

aguardar a deciso do rgo para se manifestar. Em 2005 o TCU realizou uma fiscalizao

sobre o processo licitatrio de linhas de transmisso de energia. Em seu relatrio conclusivo,

o Tribunal observou que faltavam justificativas tcnicas para a elaborao dos ndices de

preo do leilo e determinou mudanas que beneficiariam os usurios do setor. Apesar de

discordar da legitimidade em realizar auditorias de desempenho, a agncia reguladora e o

Ministrio de Minas e Energia acataram a deciso de alterar o edital. (TCU, Acrdo 649 de

2005). O processo no estava concludo, mas a agncia reguladora de energia j havia

publicado o edital e somente neste momento a Corte de Contas se manifestou exercendo

um controle ex post. Desta forma, ela atuou como um ator com poder de veto, pois houve

uma determinao de alterao no edital que s poderia ser descumprida com recurso ao

prprio TCU ou ao Judicirio.

J a CGR chilena e costarriquenha possuem poder para exercerem o controle ex ante. O

mecanismo que permite a CGR chilena desempenhar esta funo o toma de razn citado

anteriormente. Ao conferir poderes para avaliar constitucionalidade, legalidade e

regularidade das aes administrativas a instituio apresenta um importante papel de ator

com poder vetor na administrao pblica. Contudo, o Poder Executivo pode se sobrepor

um parecer contrrio da CGR, atravs do Decreto de insistncia o que sempre pode gerar

um desgaste poltico, tendo em vista a credibilidade do rgo de controle externo do pas.

J no caso da Costa Rica a instituio de controle realiza fiscalizaes prvias para verificar a

legalidade de atos que a administrao pblica pretende executar. A partir da fiscalizao

prvia o rgo de controle externo conhece, verifica e se pronuncia sobre o cumprimento

das regras jurdicas e tcnicas. Parte deste trabalho verificado posteriormente em

auditorias ex post. Dessa forma, as CGRs chilena e costarriquenha possuem mecanismos

institucionais formais para atuarem como importantes atores com poder de veto, podendo

prevenir o mal uso dos recursos pblicos.

Por fim, mas no menos importante, temos a capacidade de sano das instituies. Como

destacado, em seo anterior, o poder impor sano uma caracterstica primordial da

accountability horizontal. A efetividade do controle, portanto, depende desta capacidade,

seja ela exercida diretamente pela instituio de controle externo, seja pelo Legislativo.

23 Nos casos abordados neste artigo Brasil, Chile, Mxico e Costa Rica possuem poder para

instituir sanes aos rgos fiscalizados, independentemente, do Parlamento. Este no o

caso da Argentina, a Lei 24.156/1992 que cria a AGN no menciona qualquer tipo de

imputao de sanes por parte da instituio de controle externo. Como destacado por

Santiso (2007), a capacidade institucional da AGN bastante limitada, suas recomendaes

no possuem poder vinculante e o Legislativo bastante inoperante na atribuio de

controle da burocracia (Santiso, 2007:234).

No Brasil os poderes para punir os rgos sob jurisdio do TCU encontram respaldo legal na

Constituio de 1988 e em sua Lei Orgnica n 8.443/1992, entre os quais destaco:

1. Multa proporcional ao valor do prejuzo causado aos cofres pblicos;

2. Ressarcimento do prejuzo aos cofres pblicos;

3. Decretar a indisponibilidade dos bens do responsvel pela irregularidade;

4. Recomendar mudanas para o aperfeioamento da poltica ou o cumprimento da

Lei;

5. Determinar mudanas para o aperfeioamento da poltica ou o cumprimento da Lei;

6. Inabilitar o responsvel ao exerccio de cargo ou funo de confiana no mbito da

administrao pblica.

As determinaes do TCU devem ser apreciadas pelo rgo fiscalizado em um prazo mximo

de 90 dias, com riscos do responsvel citado no processo ser denunciado ao Ministrio

Pblico por improbidade administrativa. Entretanto, este prazo de (90) noventa dias no

fixo. Dependendo do processo pode ser estendido ou reduzido, a deciso fica a cargo do

ministro relator do caso. As partes interessadas tambm podem recorrer das decises no

prprio Tribunal ou no Judicirio. Na fiscalizao dos contratos, o TCU ao verificar

irregularidades dever comunicar ao Congresso Nacional, a quem cabe sustao. No

entanto, se os poderes Legislativo e Executivo no se manifestarem em no mximo 90 dias o

Tribunal decidir a respeito do contrato.

Quanto efetividade dessas sanes possvel observar nos rgos pblicos brasileiros uma

certa temeridade dos gestores em relao ao TCU. Entretanto, na prtica o que se observa

que poucos gestores so condenados por gesto fraudulenta e obrigados a ressarcirem os

cofres pblicos. A falta de coordenao entre a Corte de Contas e o Judicirio um dos

fatores que impede uma maior efetividade do controle externo brasileiro. Por outro lado, a

capacidade do TCU fiscalizar as obras pblicas e contratos tem sido altamente eficaz.

24 No Chile a CGR encontra dificuldades semelhantes s descritas para o TCU. As decises do

Tribunal da CGR relativas a questes administrativas costumam ser aplicadas. No entanto,

quando h deliberaes com implicaes criminais o caso costuma ser contestado no

Judicirio, que no Chile assim como no Brasil, possui uma relao controversa com o rgo

de controle externo. Deste modo, sua efetividade apenas parcial.

A Ley de Fiscalizacion Superior del Estado do Mexico em seu Artigo 59 define que a ASF

possui poderes para multar e abrir processo administrativo contra os gestores. As anlises

de Prez (2011) sobre a ASF no Mxico sugerem que apesar do aperfeioamento do controle

externo dos ltimos anos, a efetividade do rgo ainda limitada. De acordo com o autor,

as irregularidades mais frequentes continuam sendo praticadas pelos gestores. Da conclui-

se que no h um efeito pedaggico da atuao do ente de controle externo.

Para regimes democrticos com valores republicanos, as instituies de controle externo

possuem grande importncia para a fiscalizao dos recursos pblicos. No entanto, as

anlises preliminares desta subseo mostram que a efetividade ainda precisa ser

aperfeioada. O estudo qualitativo deste artigo, apresenta limitaes importantes que

inibem a realizao completa do mandato dessas instituies, um exemplo, a divergncia

do TCU no Brasil com o Judicirio. A Corte de Contas condena e multa e o Poder Judicirio

no endossa as decises, gerando a sensao de impunidade.

5. Concluso

A anlise preliminar dos pases selecionados neste estudo mostrou a importncia do

desenho institucional para o funcionamento do controle externo. Os rgos do Brasil, Chile e

Mxico apresentam algumas limitaes em seu papel fiscalizador, ambos exibem resultados

parciais em suas misses, a saber: conseguem efetivar o controle no nvel administrativo,

mas enfrentam dificuldades em imputar sanes criminais. J na Argentina observamos que

o arranjo institucional amplamente subordinado ao poder Legislativo apresenta uma tmida

efetividade, no que concerne a fiscalizao do controle externo devido ao alto grau de

politizao da AGN.

No que se refere relao com o poder Legislativo, a anlise nos permite argumentar que

uma forte subordinao da instituio de controle externo, quando o parlamento

controlado pelo Executivo, limita muito a fiscalizao e a transparncia das aes do poder

pblico. Por outro lado, uma independncia total como ocorre no Chile gera uma relao de

25 desconfiana por parte do Parlamento, que no enxerga a CGR como um rgo que possa

auxiliar no controle do Executivo. Neste quesito, o Brasil, Costa Rica e Mxico situa-se em

um patamar intermedirio, na medida em que possuem autonomia para iniciar suas aes,

mas apresentam uma relao estreita com o Parlamento.

Retornando a questo inicial deste artigo: Em que medida as instituies de fiscalizao

podem contribuir para a qualidade da democracia? podemos concluir que o controle

externo tem muito a contribuir com a qualidade da democracia, atravs da ampliao da

transparncia e da accountability do funcionamento da burocracia. Os pases analisados

possuem Executivos fortes com enormes poder de agenda sobre a pauta do Legislativo. Em

funo disso, a transparncia do processo decisrio torna-se ainda mais relevante. A

eficincia do controle exercido pelas Instituies de Fiscalizao Superior permite que as

aes dos gestores pblicos sejam avaliadas de forma transparente e que o interesse pblico

e social se sobreponha ao privado.

Por fim, a anlise sugere que a efetividade da responsabilizao individual dos

agentes/gestores pblicos envolvidos em atos ilcitos no mbito judicial so fundamentais

para que o controle externo no seja parcial. Em muitos casos, como ocorre no Brasil, h

barreiras institucionais para concretizar a punio individual. A imensido de recursos no

Judicirio e a falta de harmonia com o TCU dificulta de forma significativa a execuo da

pena. Neste sentido, deve-se pensar solues institucionais de modo que essas instituies

apresentem uma maior sintonia.

26 6. Bibliografia

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Sites consultados:

Argentina http://www.agn.gov.ar/

Brasil http://portal2.tcu.gov.br/

Chile http://www.contraloria.cl/

Monique Menezes