O Desafio do Ajuste Fiscal Brasileiro: as regras fiscais necessárias

FGV – SP 1º de junho de 2015

Marcos Mendes Consultor Legislativo do Senado

Editor do site Brasil, Economia e Governo

As regras criadas nos anos 90

• Executivo Federal com forte incentivo a se ajustar após 1999 (acordo com o FMI, fim do câmbio fixo).

• O problema estava nos Estados e Municípios: renegociação da dívida + PROES + LRF

• Um pouco antes, em 1997, CPI dos precatórios: transferência das atribuições do Senado e Bacen para a STN

• Executivo foi deixado de fora dos controles e assumiu o controle das restrições aos E&M

Funcionou bem enquanto o Executivo Federal tinha incentivos para fazer política fiscal equilibrada, mas a

partir de 2006...

• Boom de commodities (=aumento de receitas) +

• Fragilidade política (mensalão) +

• Ilusão do pré-sal +

• Convicção expansionistas da política fiscal =

= Executivo Federal perdeu incentivo para ser conservador na política fiscal.

Não há instituições capazes de conter a expansão fiscal do Executivo Federal:

• Limite de endividamento da União na LRF não regulamentado

• Conselho de Gestão Fiscal não foi criado: ampla margem de manobra para contabilidade criativa explorando brechas da lei

• Congresso sem incentivos para impor restrição fiscal (vide estimativas de receita do orçamento)

• TCU sem poder político e voz (intervenção depois do estrago feito);

• Lentidão da justiça indicando baixa probabilidade de punição por crime fiscal

• Muitos instrumentos parafiscais nas mãos da União: bancos públicos, empresas estatais, fundos de pensão das estatais, relação contábil com BC pouco transparente.

Resultado Primário do Governo Federal (esquerda) e Dívida Bruta do Governo Geral (direita) - % do PIB

2,19 2,26

2,692,58

2,14 2,212,31

1,29

2,042,14

1,84

1,49

-0,37-0,5

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

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02

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50

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56

58

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7

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7

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0

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2

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3

ag

o/1

3

jan

/14

jun

/14

no

v/1

4

Fonte: Bacen

E o afrouxamento fiscal espraiou-se para os Estados e Municípios

• Executivo Federal com poderes para soltar as rédeas da dívida de Estados e Municípios (todo controle de endividamento centrado na STN);

• Desonerações de tributos partilhados deu argumento político para E&M pressionarem por mais dívida e transferências:

PEC aumento FPM; De 2011 a 2014 foram assinadas 64 autorizações

especiais pelo Ministro da Fazenda para concessão de garantia a E&M com rating C ou D, somando R$ 29,9 bi.

• Aprovação de Lei revendo parâmetros da dívida renegociada com a União: mais espaço fiscal (sem contrapartida) e ameaça à credibilidade dos contratos

Resultado Primário de Estados e Municípios (% do PIB)

0,71 0,80

0,89 0,98

0,82

1,10

0,98

0,63 0,53

0,75

0,46

0,32

-0,14

-0,40

-0,20

-

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1,20 2

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2

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11

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12

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13

20

14

Fonte: Bacen

O que fazer? 1) Criar/aperfeiçoar instituições para impor restrição fiscal ao

Executivo Federal: Instituição Fiscal Independente (monitoramento tempestivo, sem poder normativo ou punitivo); CGF (colegiado de 3 níveis de governo, normas contábeis); Regulamentar limite da dívida da União Melhorar a credibilidade do TCU alterando critérios de nomeação dos dirigentes Avaliação de políticas públicas: TCU + Congresso + Universidades Avaliar existência de espaço para financiamento ao TN pelo Bacen no atual marco legal (operações compromissadas) Reforma na governança de empresas estatais e fundos de pensão: vedação de participação de militantes partidários, proteção a acionista minoritário, seleção competitiva de diretores executivos no mercado, reduzir o número de conselheiros de livre indicação pelo Presidente da República, reforçar autonomia da PREVIC (mandatos fixos e alternados), explicitar vedação do uso das empresas e fundos como instrumento de política econômica.

O que fazer? 2. Aperfeiçoar o processo orçamentário:

Atualizar conceitos gerais de finanças públicas substituindo a Lei 4.320/64 e deixando para o CGF e SOF a normatização contábil (atualmente cada governo tem seus conceitos e planos de contas, a revelia da lei) Simplificar PPA (burocracia e perda de tempo) e utilizá-lo para fixar metas fiscais de médio prazo. Maior transparência das rubricas orçamentárias (tente procurar o Pronatec e o Minha Casa Minha Vida no orçamento...) Banco de projetos de infraestrutura Orçamento plurianual de investimentos Limites aos “restos a pagar”

O que fazer?

3) Tornar o gasto público menos pró-cíclico:

Conceito de Receita Líquida Real que é o parâmetro para limites de dívida e gasto de pessoal, além do gasto da União com saúde, considera intervalo curto: 1 ano

Gasto mínimo em educação e saúde referenciados na receita do ano

Transferências constitucionais: % da receita arrecadada mês a mês

Salário mínimo indexado ao PIB do passado recente

O que fazer?

4) Ajustes pontuais na LRF:

Melhorar redação da proibição de se deixar para o sucessor dívidas e obrigações sem funding (atualmente só restringe final de mandato)

Rever limites máximos de despesa de pessoal (muito altos atualmente)

Evitar detalhar muito os conceitos na Lei, dar preferência ao CGF

A Lei não faz milagre se o Judiciário não punir (vide ex-governadores do DF e RS)

Obrigado

mendes@senado.gov.br