O Poder Judiciário e as serventias extrajudiciais do Brasil

7/29/2019 O Poder Judicirio e as serventias extrajudiciais do Brasil

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. ! ~ ~A Associao dos Notrios e Registradores do Brasil - ANOREG-BR,formula-nos a seguinte

CONSULTA

I - ao Poder Judicirio que compete praticar o ato dedelegao para provimento dos servios notariais e de registro, tendo emvista que lhe cabe fiscaliz-los, ( 1 do art. 236 da CF e arts. 37 e 38 da lein 8.935), assim como cassar, a ttulo de penalidade (art. 32, IV, c.c. 35, I e11), delegaes outorgadas ?

11 - Deve-se considerar implicado no art. 236 da CF e naprpria lei n 8.935 - onde no h meno a "cartrios" - que ainstaurao de novos servios notariais e de registro, tanto como asupresso dos existentes, independe de lei que os crie ou extinga,bastando que o prprio Poder Judicirio, arrimado em motivos deconvenincia, decida administrativamente efetuar delegaes, aps


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2concurso pblico que entenda de abrir para constitui-las, cabendo-lhe,outrossim, pelas mesmas razes, suprimir servios existentes e confiar o"respectivo acervo" a outro delegado ? Os arts. 38 e 44 da lei n 8. 935corroborariam este entendimento? Caso seja afirmativa a resposta, haverse- de entender que o art. 24, 2, 6, da Constituio Paulista tem seumbito de aplicao restrito s serventias cuja existncia jurdica foirespaldada no art. 32 do ADCT da Constituio Federal?

s indagaes responde-se nos termos queseguem .


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pargrafo 1 dispem:

PARECER

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1. O art. 236 da Constituio Federal e seu

"Arl. 236. Os servios notariais e de registro soexercidos em carter privado, por delegao do PoderPblico. } 0 - Lei regular as atividades, disciplinar are.wonmbilidade civil e criminal dos nolrios, dos

( ~ f i c i a i s de registro e de seus prepostos, e de_finir afiscalizao de seus atos pelo Poder Judicirio. 2" - Lei federal estabelecer normas gerais parafixao de emolumentos relativos aos atos praticadospelos servios notariais e de registro. 3 - O ingresso na atividade notarial e de registrodepende de concur.m pblico de provas e ttulos, no sepermitindo que qualquer serventia fique vaga, semabertura de concurso de provimento ou de remoo,por mais de seis meses"


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Destes preceptivos, toda evidncia, resulta:

(a) que o ttulo jurdico que investe os exercentesde atividade notarial e de registro uma delegao efetuada pelo PoderPblico;

(b) que as sobreditas atividades estoexpressamente qualificadas como exercitveis em carter privado porquem as titularize;

(c) que a disciplina e responsabilidade dosexercentes de tal delegao ser fixada em lei, assim como as normasgerais sobre os emolumentos concernentes aos atos relativos a estesservios;

(d) que o ingresso nas atividades notariais e deregistro depender de concurso pblico, inadmitida vaga de serventia pormais de seis meses sem que se efetue concurso pblico ou de remoopara seu provimento e

(e) que a fiscalizao de seus atos serefetuada pelo Poder Judicirio.

Cumpre, ento examinar alguns pontosexpressados no dispositivo constitucional "sub examine" e implicaes nelescontidas.


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2. Delegao a outorga, a transferncia, aoutrm, do exerccio de atribuies que, no fora por isto, caberiam aodelegante. Ou seja: os "servios" notariais e os de registro (que melhor sediriam "funes" ou "ofcios", como em seguida se aclarar) correspondem,em si mesmos, a .uma atividade estatal, pblica. A circunstncia dedeverem, por imperativo constitucional, ser desempenhados por terceiros,longe de destituir-lhes tal qualidade, pelo contrrio, confirma-lhes ditanatureza, pois: "Nemo transferre potest p/us quam habef'.

Nada obstante, os sujeitos titulados peladelegao em apreo conservam a qualidade de particulares (investidos empoderes pblicos) visto que a exercero em carter privado; donde, no.recebem dos cofres pblicos, no operam em prprios do Estado nem comrecursos materiais por ele fornecidos. Ubicam-se na categoria geral de"agentes pblicos", figura tipolgica que, por ser de amplitude mxima,abarca todg e qualquer pessoa que desempenhe - e enquanto o faa,ainda que episdica e eventualmente - atos da alada do Poder Pblico.Assim, conservando a qualidade de exercentes em carter privado que osnotrios e registradores recebem o "servio" que lhes transferido.

3. Mas, o que est o Texto Magno a determinarque seja transferido, delegado, aos que exercero atividade notarial ouregistra!?

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A prpria Lei Maior o diz explicitamente: asfunes concernentes aos "servios" notariais, "servios" de registro. E oque so eles ? So, a' teor do art. 1o da lei federal n 8.935, de 18.11.94,regulamentadora do art. 236 da CF, "os de organizao tcnica eadministrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade,segurana e eficcia dos atos jurdicos". Por isto, se disse que melhor sedenominariam "funes" ou "ofcios", j que se trata do desempenho del{ atividade jurdica e no material como ocorre com os "servios pblicos" 1H de se entender, ademais, que o que se transfere o exerccio de"servios" desta natureza. Isto porque o delegante no deixa de ser osenhor deles, j que a atividade, como visto, , em si mesma, pblica e,pois, irremissivelmente pertinente a tal setor.

4. Sem embargo disto, a delegao, uma vezprocedida, evidentemente, opera a investidura - dos sujeitos que arecebem - nos "servios" que dessarte lhes hajam sido delegados, ouseja, na titularidade do exerccio daquele plexo de atribuies a elescometidos e que, na linguagem da lei regulamentadora do art. 236, so os"destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurana e eficcia dosatos jurdicos': os quais se nucleiam em uma "organizao tcnica eadministrativa".

Em uma palavra: a delegao lhes atribuititulao naquele correspondente conjunto unitrio de poderes e deveres

1 Cf. ao respeito O.A. Dandeira de Mello- Principias Gorais de Direito Administrativo. voi. 11, Ed. Forense. 1974,pag. 364-365 e assim tambm sobre a distino entre funo e servio, Renato Alessi - Principi di DiriltoAmministrativo, Giuffr Ed., 41 ed., voll, pags. 209 a 211.


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que, com base em uma organizao tcnica e administrativa, devero serexercitados em uma circunscrio demarcada.

Deveras: a delegao - justamente por s-lo -no se confunde com uma simples habilitao, ou seja, com um atomeramente recognitivo de atributos pessoais para o desempenho defunes de tal gnero. Dita habilitao (aferida no concurso pblico que aprecede, cf. 3 do art. 236 da CF e que, demais disto, aponta o melhordos candidatos) apenas um pressuposto da investidura nas funes emcausa. A delegao, propriamente dita, ato sucessivo ao concurso e seualcance, seu significado, precisamente o de adjudicar um determinado"servio" (em rigor, o exerccio dele) - ou seja, aquela unidade que osubstancia - cura de um dado sujeito. Alis, uma vez efetuada, "os,notrios e oficiais de registro . s perdero a delegao nas hiptesesprevistas 'em ler (art. 28 da lei ), isto , por "/-sentena judicial transitadaem julgado; ou 11 - deciso decorrente de processo administrativoassegurada ampla defesa" (art. 35), bem como nos casos de morte,aposentadoria facultativa, invalidez, renncia (art. 39).

5. O delegvel a um notrio ou registrador,evidentemente, no a totalidade da atividade notarial ou registra! pblicado Pas. No existe um nico "servio" notarial ou um nico "servio" deregistro a ser cometido a uma dado pessoa, mas mltiplos "servios"notariais e mltiplos servios de registro, cada qual constituindo umaunidade, operados nas respectivas circunscries, pelos diversos sujeitosneles titulados. toda evidncia, tais funes ou ofcios constituem-se, em


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si mesmos e cada qual, em um br"ao, em um segmento, da totalidade dafuno pblica notarial ou registra!.

No h nisto, vale dizer, no h nestamultiplicidade, expressiva da diviso do exerccio destes misteres entrenumerosssimos centros unitrios e especificados de atribuies,peculiaridade alguma. Idntico fenmeno inevitavelmente existe em todosos segmentos da atuao estatal. O Poder Judicirio do Pais tambm umPoder, um todo de uma mesma natureza e, sem embargo, estasubdividido em mltiplas organizaes, Tribunais, varas, centros de poderesidentificados e individualizados. O servio de educao ou de sade ou deassistncia social e todos os demais ramos da atividade administrativaconstituem-se, cada um deles, em algo de uma s natureza. Todavia, estofracionados em numerosssimas unidades, ora a cargo da Unio, ora dosEstado; ora dos Municpios, e no interior de cada qual coexistem umapluralidade de unidades, isto , uma grande quantidade de "servios"perfeitamente individuados: As universidades tais ou quais, as faculdadestais ou quais, as escolas tais ou quais etc.

Assim, tanto como os rgos pblicos e os cargospblicos, cada "servio" notarial ou registra!, constitui-se em um plexounitrio, individualizado, de atribuies e competncias pblicas,constitudas em organizao tcnica e administrativa, e especificadas querpela natureza da funo desempenhada (servios de notas, de registro decontratos martimos, de protesto de ttulos, de registro de imveis, deregistro de ttulos e documentos, de registro civil das pessoas jurdicas, deregistro civil das pessoas naturais e de interdies e tutelas e de registro dedistribuio), quer pela rea territorial onde os mltiplos delegados podem


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exercer os atos entregues a suas compitas, na qualidade de "titulares",conforme diz o art. 5 da referida lei n 8.935 ao arrolar os diferentes tiposde "servios".

De resto, a citada lei, no art. 43 estatui que cadaservio notarial ou de registro funcionar em um s /oca/ ... "; no art. 39, 2estabelece que "extinta a delegao ..... a autoridade competente declararvago o respectivo servio, designar o substituto mais antigo pararesponder pelo expediente ... ".

6. Trata-s, portanto, de uma complexa diviso deunidades competenciais cujo "provimento" ( 3 do art. 236) se faz pordelegao ao cabo de concurso pblico (ou de remoo para os que j astitularizm). Com efeito, o que est em causa so unidades mltiplas,determinadas, individuadas e que, na expresso do referido 3do art. 236da CF, se constituem, cada qual, em uma "serventia" notarial ou de registronas quais devem ser investidos titulares de poderes pblicos. De resto,ditas serventias, sempre de acordo com o mesmo preceptivo, no poderoficar "vagas" por mais de seis meses, sem abertura de concurso deprovimento ou de remoo (iguais expresses tambm se encontram no art.16 da mencionada lei federal).

visvel, ento - claro a todas as luzes - que apossibilidade de ocorrerem "vagas" est a indicar que as mencionadas"serventias" so efetivamente identificadas unidades de organizaestcnicas e administrativas, cada qual uma ubicao "a se stante" epreexistente a seu preenchimento. O que se quer neste passo encarecer


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que a delegao de que fala o art. 236 da CF pressupe as sobreditasunidades no . sendo, pois, simples e ocasionais ramificaesindeterminadas, dissolvidas na globalidade da atividade notarial e registra!do Poder Pblico, carentes de especificao individualizadora, cuja faltapoderia, qui, alimentar o entendimento desatado de que seriamsuscetveis de irromperem ou desaparecerem, a qualquer momento, comofruto de meras decises administrativas que, a seu libito, entendessem deproduzir "novas delegaes" ou "suprimir" as existentes.

Em suma: no se trata de sacar de uma massaindivisa de atribuies, concentradas nas mos de uma dada autoridade(fosse ela do Executivo ou do Judicirio), um feixe de poderes que sedelega ou se extingue, fazendo, dessarte, surgirem ou perimirem tais ouquais "servios" ou "serventias" notariais ou de registro, cujas individuadasexistncias ficariam atreladas ao entendimento soberano de um agentepblico. toda obviedade, no isto o que resulta quer da Constituio,quer da lei expedida em ateno ao art. 236.

Com efeito, as serventias no so criadas peloato de delegao, nem so suprimidas nas hipteses em que esta seextingue. Pelo contrrio: as serventias antecedem a possibilidade dedelegao e persistem existindo mesmo depois de cessada uma dadadelegao feita a algum para exercer a titularidade da serventia, pois tmde haver sido antes regularmente criadas - tal como em Direito se criam oscentros pblicos de atribuies - e nesta mesma conformidade seextinguem, por igual processo, segundo o principio geral da correlatividadede forma. Alis, isto est clarssimo na lei n 8.935, tanto que esta distinguehipteses de extino da delegao e extino da serventia. Assim, o art. 39


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arrola os casos de extino da delegao, prevendo que, neste caso,enquanto " v a g o ~ o "servio" e no implementado o concurso para preenchlo, ser designado substituto para responder por ele. J o art. 44, perante ocaso de "impossibilidade absoluta" de preench-lo, por desinteresse ouinexistncia de candidatos ao concurso pblico a tanto destinado,estabelece que, em tal hiptese, "o juizo competente propor autoridadecompetente a extino do servio e anexao de suas atribuies aoservio da mesma natureza mais prximo ou ..."

7. Tanto a Constituio, quanto a lei a que estase reporta, presumem, ento, uma constelao de unidades prestadoras de"servios" notariais e de registro, isto , plexos de poderes pblicosarticulados cada qual em uma organizao administrativa e tcnica, plexosestes referidos como "serventias" que podem ficar "vagas", no mximo; porat seis meses, perodo que no ser superado sem que sejam preenchidaspor atos de "provimento", efetuados por delegao decorrente de "concursopblico" ou por "remoo".

Isto o que promana de modo inequvoco dospreceitos mencionados e que, de resto, mesmo falta deles, ter-se-ia dedepreender ante a ndole e compostura das atividades em causa.

Alis, ao cogitar do preenchimento das "vagas"em "serventias", que dever ser feito alternadamente, duas teras partes porconcurso pblico e uma tera parte por promoo, a teor do precitado art.16 da lei n 8.935, seu pargrafo nico expressamente indica que, paraestabelecer o critrio de preenchimento, tomar-se- por base a data da


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vacncia da "titularidade", ou, quando vagas na mesma poca, "aquela dacriallo do servio".

Cumpre, ento, indagar como surgem, isto ,como aparecem e como desaparecem no universo jurdico tais "servios",tambm nominados de "serventias", expresses estas, ambas, utilizadas naCarta Magna e no regramento infra constitucional expedido em suaobedincia, os quais - diga-se de passagem - servem-se desta ltimanomenclatura no 3 do art. 236 da CF e nos arts. 16, 22, 28, 29, I, . 30, Ie nos 1 e 2 do art. 36 da lei 8.935.

8. O modo como surgem e como se extinguem,evidentemente, o mesmo pelo qual se criam e extinguem os feixesunitrios- de ompetncias pblicas, isto , os segmentos em que se partilhao poder estatal; a saber: por lei.

De fato, excludas as disposies residentes naprpria Constituio, no Poder Legislativo que reside a fora inaugural naordem jurdica, ou seja, a criao primria do Direito. Judicirio e Executivoso rgo aplicadores do Direito; o primeiro, ante relaes controvertidas esob provocao e o segundo "de ofcio" (Administrar aplicar a lei "deofcio, disse SEABRA FAGUNDES2 ). Quando Judicirio ou Legislativoexercem atividade administrativa, seguem o mesmo parmetro do Executivo.

Sendo certo e sabido que por lei que seespecificam os plexos de competncias pblicas, os feixes de atribuies


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para o desempenho de misteres pblicos, resulta bvio e de meridianaobviedade que os servios notariais e de registros s se criam por lei e,correlatamente, por lei que se extinguem. Como, notoriamente, aConstituio Brasileira de 1988 no alterou a precedente competnciaestadual para organizao dos servios auxiliares do Judicirio dosEstados, a Constituio Paulista, em seu art. 24, 2, item 6, estabeleceucompetir exclusivamente ao Governador do Estado a "iniciativa das leis quedisponham sobre: cralio, alterao ou supresso de cartrios notariais ede registros pblicos".

9. A lei federal 8.935 no se serve da exp'resso"cartrios", corrente na legislao paulista. Usa a terminologia "servios" ou"serventias", mas, bem de ver que nomes so meros rtulos apostos scoisas. ~ e n h u m ser deixa de existir ou se transforma em outro pelo simplesfato de ser designado por outro nome. Com ou sem tal nome, o certo que,nos termos da citada lei (como resulta dos arts. 16 e pargrafo nico, 20, 5, 21, 27, 28, 29, I, 39, 2, 43 e 44), persiste existindo o mesmo que sedesigna por Cartrio ou Tabelionato, (terminologia esta ltima, alis,utilizada no art. 20, 4); isto : unidades individuadas e havidas como"organizaes tcnicas e administrativas" onde se nucleiam feixes decompetncias e cuja existncia e "vaga" considerado pressuposto dasvrias concretas delegaes (art. 16) necessrias para que sejam providosos "titulares": expresso reiteradamente utilizada, como se v nos arts. 5;pargrafo nico do art. 16; 17; 20, 5; 21; 36, 2 e 3).

2 Controle Jurisdicional dos Atos Administrativos, Ed. Forense, 1979, s ed., pags. 4-5


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De resto, tais titulaes genricas, quais as dalei federal, tambm no significam empeo a que as normas estaduais lhesapanham designaes diversas ou conservem as anteriores. Antes,coadunam-se inteiramente com o sentido do regramento federal, qual seja ode estabelecer as disposies demandadas pelo art. 236 da CF seminterferir com a legislao estadual de simples organizao de tais servios,com o que, deixou sobreviventes normas estaduais no colidentes com seuspreceitos e, pois, mantidas as nomenclaturas utilizadas em cada Estadopara designar os diversos "servios" ou "serventias".

1O. toda evidncia e de fora parte o art. 24, 2, 6, da Constituio Paulista, nem Executivo, nem Judicirio poderiam,

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mesmo, criar ou suprimir "servios notariais e de registro".Sem dvida, a atividade desempenhada em tais

serventias atividade administrativa, pois consiste em "garantir apublicidade, autenticidade, segurana e eficcia dos atos jurdicos"(art. 1 da lei n 8.935). Ora, sabido que a Administrao atividade "infralegal", de mero cumprimento de lei. Deveras, a Administrao alm de nopoder agir contra legem ou praeter legem, s pode atuar secundum Jegem,como bem o disse STASSINOPOULOS3. Com efeito, trata-se de funocaracterizada por consistir na emisso de comandos "complementares lei", segundo a felicssima dico de ALESSI, que ressalta seu carter desubordinao funo legislativa, no s porque a lei pode estabelecerproibies ou vedaes Administrao, mas tambm porque esta s podefazer aquilo que a lei antecipadamente autoriza, sobreposse em matria


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jurdica4. Da haver AFONSO RODRIGUES QUEIR, o eminente mestrecoimbro, observado que a Administrao " a longa manus do legislador"5e que "a atividade administrativa atividade de subsuno dos fatos da vidareal s categorias l e g a i s ' ~ . Merece ainda registro a excelente sntese contidana seguinte frase de FRITZ FLEINER: "Administrao legal significa ento:Administrao posta em movimento pela le i e exercida nos limites de suasdisposies" 7 Entre ns HEL Y LOPES MEIRELLES exprime a seguintelio: "Enquanto na atividade particular lcito fazer tudo o que aAdministrao no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer oque a lei auloriza"6. De resto, a Constituio brasileira, sobre consagrar noart. 37 o princpio da' legalidade como subordinante da Administrao, deixaclaro, no art. 84, IV, que mesmo os atos.mais conspcuos do Chefe do PoderExecutivo, autoridade mxima da Administrao na rbita federal, existempara "fiel execuo das leis".

Assim, claro a todas luzes que, mesmo sendo aatividade notarial e de registro de natureza administrativa, jamais oExecutivo poderia, "sponte propria", instaurar no universo jurdico serviosdesta ordem, pois isto corresponderia a inovar inicialmente na ordemjurdica, ou seja, implicaria compor, por si mesmo, "plexos unitrios decompetncias", centros de manifestao de poderes pblicos, o que,evidentemente lhe seria defeso pelo princpio da legalidade, j que suafuno a de implementar previses legais e no a de "instaurar" unidadesexpressivas de poderes pblicos. Ora bem, assim como ao Executivo3 Trait des Actes Administratifs, Athenas, Librairie Sirey, 1954, pag. 69.4 op. cit., pag. 9.5 Estudos de Direito Adrnistrativo, Coimbra, Ed. Atlntida, 1968, pag. 9.6 Renexes sobre a Teoria do Desvio de Poder- Coimbra Edit., 1940, pag. 19.7 Prncipes Gnraux du Droit Administratif Allemand, 1933, pag. 87.8 Direito Administrativo Brasileiro. Ed. Rev. dos Trib., 14aed., 1989, pag. 78.t


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faleceriam poderes para criar ser-Vios notariais e de registro, pa fortiori",falecer-lhe-iam p9deres para extingui-los, at mesmo porque faz-loimplicaria contrariar o que fora disposto por lei, isto , insurgir-se contra alei, desfazendo o que ela fizera.

11. Se claro, ento, que o Executivo careceriaradicalmente de poderes para criar ou extinguir serventia, mais claro ainda que faleceria ao Judicirio ttulo para tanto. De um lado, ditos servios,manifestamente administrativos, nada tm a ver com a natureza das funesprprias do Judicirio. Apenas por urna tradio, de resto, felicssimatradio ( j que o Judicirio , para alm de qualquer dvida ouentredvida, o melhor, o mais isento, o mais tcnico e o mais confivel dostrs Poderes, ao menos entre ns) que so havidos como rgosauxiliares dele. De outro lado, a misso tpica do Judicirio , quandosuscitado, dirimir controvrsias com fora de coisa julgada, nada tendo aver, pois, com a criao ou supresso de unidades administrativas, isto, de centros subjetivados de poderes pblicos no legislativos nemjurisdicionais e tambm no integrados na intimidade de seu aparelho, poisso servios exercidos em carter privado e por delegao (de atividadepblica). De fato, nada concorreria para que se lhe reconhecessem toabstrusos poderes.

Assim, mesmo a falta do disposto no art. 24, 2, item 6, da Constituio Paulista, evidentemente ter-se-ia de reconhecerque ditos servios s por lei poderiam ser criados e extintos, tanto maisporque, como de todos sabido, ao Legislativo que compete produzir asnormas primrias, as delineadoras dos feixes de poderes pblicos previstos

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constitucionalmente. De resto, expressa a Constituio Federal tanto aodispor, no art. 2, que "so Poderes da Unio, independentes e harmnicosentre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio", (e assim, correlatamente,ter de ser nos Estados, por fora do art. 25 da Lei Magna, j que o preceitotranscrito tem o carter de princpio da organizao nacional), quanto aoestabelecer no art. 48 que ao Congresso compete dispor sobre todas asmatrias de competncia da Unio e assim (correlatamente) iguaisatribuies assistem s Assemblias Legislativas. certo, ademais que talpreceptivo irroga ao Legislativo dispor especialmente sobre "organizaoadministrativa e judiciria ... "(inciso IX) e "criao, transformao e extinode cargos, empregos e funes pblicas" (inciso X).

Ningum contender a assertiva curial de que oque delegado aos notrios e registradores o exerccio de uma "funopblica", assim como ningum contender que o conjunto de "servios"desta natureza corresponde a uma "organizao administrativa" ou, se sequiser, tambm "judiciria", na medida em que considerada servio auxiliardo Judicirio.

12. Ora bem, o que concerne ao Poder Judiciriono que atina a tais servios e seus delegados - de fora parte disposiesda legislao estadual no colidentes com as normas a que est adstrita - o que est expresso no art. 236, 1, da Constituio Federal e na lei n8.935 de 18.11.94.

De acordo com o citado 1 :


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"J,ei rexular as atilidades, discipli11ar aresponsabilidade civil e criminal dos notrios, dosoficiais de rexistro e de :ieu., prcposlo.'i, e definir afiscalizao ele .'iell.'i ato.'i pelo Poder Juclicicrio ".

A teor da lei 8.935, compete ao Poder Judiciriorealizar os concursos pblicos para provimento de tais servios (art. 15) e,atravs do Juizo competente, fixar os dias e horrios em que seroprestados os servios notariais e de registro (art. 4); receber oencaminhamento feito pelo titular dos nomes de seus substitutos (art. 20, 2); resolver as dvidas levantadas pelos interessados e que lhe seroencaminhadas pelos notrios e registradores (art. 30, XIII); fixar as normastcnicas de obrigatria observncia naqueles servios (art. 30, XIV); aplicaraos notrios e oficiais de registro, em caso de infraes disciplinares,assegurada ampla defesa, as penalidades previstas de repreenso, multa,suspenso e perda da delegao (art. 34 c. c. 31, 32 e 33), dependendoesta ltima de sentena judicial transitada em julgado ou de processoadministrativo, assegurado amplo direito de defesa (art. 35), bem como,designar interventor para "responder pela serventia" (arts. 35, 1 e 1 do36) quando suspend-lo preventivamente (art. 36 e 1 do art. 36); exercer, atravs do juzo competente, como tal considerado aquele assim definido narbita estadual ou distrital, a fiscalizao dos atos notariais e de registro,sempre que necessrio ou quando da inobservncia de obrigao legaldestes agentes ou seus prepostos (art. 37); remeter ao Ministrio Pblicocpias e documentos necessrios denncia, quando em autos ou papisque conhecer, verificar a existncia de crimes de ao pblica {pargrafonico do art. 37); zelar para que os servios notariais ou de registro sejamprestados com rapidez, qualidade satisfatria e de modo eficiente, podendo


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1 I T U L A r< O A F A C U L D A O F. O l: O E I 1 OOA UNIVEfl! : . l f": I I 'Dr CAT(L IC" ' OE SAO f - ~ A I . ' L O

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sugerir autoridade competente planos de adequada e melhor prestaodeles (art. 38); propor autoridade competente a extino do servionotarial ou de registro e anexao de suas atribuies a outro da mesmanatureza, quando verificada a "absoluta impossibilidade de se prover porconcurso pblico a titularidade" dele, "por desinteresse ou inexistnciade candidatos" (art. 44).

Estas - e s estas - so as atribuies que o art.236 da Constituio ou a lei n 8.935 assinaram ao Poder Judicirio emmatria de servios notariais ou de registro. Outras atribuies somentepodem ser derivadas da anterior legislao estadual pertin,ente e dos atosnormativos com base nela expedidos, desde que compatveis com osdiplomas referidos, bem como os que, sob igual pressuposto, vierem a serproduzidos (leis ou atos normativos). O que no se poderia -como claro atodas as luzes - seria extrair novas atribuies do nada ou - o que lheseria equivalente - do simples intento dos rgos judicirios.

13. bvio, ademais, que os arts. 38 e 44 da lein 8.935 em nada corroboram entendimento diverso daquele que se vem deexpor. Com efeito, o primeiro dos preceptivos em apreo estatui que o juzocompetente "poder sugerir autoridade competente a elaborao deplanos de adequao e melhor prestao desses servios" (os notariais ede registro) e o segundo deles dispe que "o juizo competente propor autoridade competente a extino do servio e a anexao de suasatribuies ao servio da mesma natureza mais prximo ou quelelocalizado na sede do respectivo Municpio ou de Municpio contfguo".


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A expresso "autoridade competente", todaevidncia, perfeitamente indefinida. Nunca se ouviu de quem quer quefosse a assertiva de que o qualificativo "competente", aposto expressoautoridade, queira significar "autoridade do Poder Judicirio". Antes, notrio que se usa de tal modo de dizer quando, deliberadamente, no sequer, em dado entrecho, especificar a autoridade qual se est fazendoreferncia. Exatamente em face da aludida expresso' pode-se ter comocerto que em nenhum destes artigos existe sugesto alguma de que oJudicirio possa criar ou extinguir serventias. Logo, de tais preceptivos s sepoderia colher concluso desta ordem se, por outras razes (nunca peloque consta dos artigos em pauta) j fosse autorizado dito entendimento.

Com efeito, do fato de que o juzo competentepossa sugerir " autoridade competente" planos de melhoria do servio,ainda que, "in casu", dita autoridade seja do Poder Judicirio, segue-seapenas que aquele que for, no Judicirio, o competente, se acolher asugesto, tomar as providncias "cabveis", Isto , exercitar os poderesque tenha e no poderes que no possua. Logo, se as medidas propostasestiverem dentro de sua alada, poder adot-las. Se, pelo contrrio, forematinentes ao Executivo ou ao Legislativo, caber-lhe-, to somente, seencampar o que foi proposto, sugerir, a quem possa adot-las, que o faa.

Assim, tambm, do fato do juzo competentedever propor "autoridade competente" a extino das atribuies de dadaserventia para irrog-las a outra - quando seu preenchimento, porconcurso pblico seja impossvel, por desinteresse de terceiros secandidatarem vaga - decorre apenas que tal proposta de extino ter


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" I I T UL AR D A F A C U l - D A D E D l : DIHEI" IOD A UNIVE1151DADF CATLIC.-. DE S.lO rA U L O

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de ser considerada pela "autoridade competente", no havendo nistodefinio alguma de que o titulado para extingui-la seja o Judicirio. Alis,na hiptese vertente, a sugesto extravel do texto , precisamente, emsentido contrrio. Isto porque, como o prprio Poder Judicirio quemrealiza o concurso - e no o juzo tal ou qual - segue-se que s elemesmo, verificado o desinteresse pelo certame, poderia fazer tal propostapara extino das atribuies de dada serventia e sua incorporao s deoutra. Como no teria sentido que o Judicirio propusesse a si prprio talextino bem de ver que ter de prop-la a outrm.

De resto, mesmo adotando-se uma interpretaoliteral do dispositivo (a qual, na hiptese em foco, seria manifestamenterebarbativa), isto , a de que a proposta mencionada ser feita pelo juzoespecifico a que estiver adstrita a serventia, e que, pois, deverencaminh-la "autoridade competente" para extinguir as atribuies .doservio, nem por isto ficaria autorizada a concluso de que o ato extintivoseria de competncia do prprio Poder Judicirio. que, sabidamente,diante do princpio da hierarquia, os que se encontram em patamarhierrquico menor, devem encaminhar sugestes ou propostas, ainda queobrigatrias, atravs de seus superiores. Contudo, no encaminhamento asuperiores hierrquicos da proposta tal ou qual no vai implicado que estespossam decidir o assunto em tela por si mesmos, visto que, conforme ocaso, podero apenas avalisar o proposto para fins de submet-lo a quemde direito. logo, a circunstncia de que o juzo competente devesse dirigir aescalo mais elevado a proposta em foco, nada significaria seno o prpriocumprimento de um principio comum de hierarquia administrativa e noirrogao de competncia ao Poder Judicirio para extinguir serventia .


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Para tanto seria preciso muito mais do que o constante do preceptivo emcausa.

14. Acresce, finalmente, que, mesmo se osentido da regra em apreo fosse desmesuradamente forado, o mximoque se conseguiria dela extrair seria a inteleco de que em uma nica eespecfica hiptese - a de concurso deserto - ficaria aberta umaexceo regra geral de que s por lei se extinguem serventias. Comefeito, intrprete avisado jamais sacaria de um dispositivo que cogita dehiptese peculiarissima, concluso extensiva para a generalidade de casos.Menos ainda arrojar-se-ia a tanto se, para faz-lo, tivesse de atribuir-lhe ocondo de fulminar todo um sistema jurdico estabelecido, de subverter oprincpio conhecido como o da "reserva legal" e de atribuir-lhe o formidvelimpacto de reduzir o mbito de abrangncia de uma regra de estaturaconstitucional manifestada de maneira clara, explcita e sem contenes,qual a do art. 24, 2, 6, da Constituio Paulista. Cumpre no perder devista a lio de CARLOS MAXIMILIANO:

" 1 ~ 1 1 1 todo caso, o hermeneuta IUfl, mas mio alm:m dasua liberdade ampla de inte1pretar os textos "(fnle1pretao e Aplicao do Direito, Ed. da Livrariado Globo, 2 ed, 1933, Ed da Livraria do GloboPorto Alegre, 2a. ed, pag. 169).

De toda sorte, como dito, nem o art. 38, nem oart. 44 comportariam exegese capaz de conferir ao Judicirio o poder deextinguir serventias, tanto mais porque, de fora parte as consideraes que

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T ITULAR D A I "ACULrJADE DF. DIRE i tODA U N I V E I ~ S I D A D E CATLICA Ot: 5JIO F.I\Ul O

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se vem de fazer, contenderiam, 'generala, com razes de grande tomoprecedentemente expostas.

Em face do exposto, as indagaes da Consultapodem ser examinadas sem qualquer dificuldade, visto que ou j seencontram implantadas as bases necessrias para faz-lo ou j forampraticamente respondidas ao longo do que foi dissertado com estribo nos ,textos pertinentes.

AS INDAGAES DA CONSULTA15. A primeira indagao questiona se o ato de

delegao. para provimento dos servios notariais ou de registro cabe aoPoder Judicirio, tendo em vista que a ele compete fiscalizar ditos serviose ( 1 do art. 236 da CF e arts. 37 e 38 da lei n 8.935), assim como, attulo de penalidade, cassar delegaes conferidas a notrios eregistradores e (art. 32, IV, c.c. 35, I e 11).

J se viu, longamente, quais as atribuiesconferidas pela Constituio e pela lei n 8. 935 ao Poder Judicirio e entreelas (basta ler os dispositivos referentes) no est mencionado ou sequerinsinuado o poder de efetuar tais delegaes. De um lado, fiscalizar os atosde algum , quer do ponto de vista lgico, quer do ponto de vistasemntico, quer do ponto de vista jurdico, atividade absolutamente distintade prover o fiscalizado nas competncias cujo exerccio ser objeto de


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24delegao. No se tem noticia de algum que haja feito confuso entreestas duas coisas ..

De outro lado, verifica-se que no art. 15 a mesmalei atribuiu ao Poder Judicirio o encargo de realizar os concursos pblicospara provimento das serventias, sem, contudo, referir que lhe competiriaefetuar os provimentos conseqentes, o que j , de per si, significativo; ouseja: revelador de que no pretendeu adotar tal soluo. Com efeito, naconformidade da legislao estadual existente poca da lei 8. 935, tantocomo em toda a tradio legislativa precedente, os provimentos no eramfeitos pelo Judicirio, mas pe'o Executivo, donde, parece bvio que, sefosse intento da lei federal produzir ou determinar to radical alterao nosistema anterior, t-lo.-ia dito e, ademais de modo claro e explcito. Seria,pois, absurdo e desatado atribuir ao seu silncio no particular, osurpreendente efeito de destituir o Executivo de uma competncia que nolhe contestou e atribuir ao Judicirio uma competncia que este dantes nopossua.

Se a isto acrescentar-se que previso nestesentido existiu no texto (art. 2) que haveria de converter-se na lei emapreo, mas foi vetado pelo Executivo e mantido o veto pelo Legislativo -de sorte que nela recusou-se a adoo de tal soluo - resulta da maissolar evidncia que no h acrobacia hermenutica capaz de convenceralgum intrprete isento de que se deva extrair dos dispositivos desta mesmalei competncia para o Judicirio efetuar tal delegao.

Aduza-se, ainda, que notrio princpio deexegese no presumir que disposies normativas novas infirmam as

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1 11 U L A R tJ A F A C li L DA DE O t. f"' I E I 1 (lDA UNIVI : .RSIDADE CATOLICA ll E S.IIO J\ l iLO

25precedentes, sobreposse quando implicam rompimento com larga tradiolegislativa anterior_. a menos que isto resulte clara e induvidosamente dostermos do regramento superveniente. Extrair esta conseqncia do merosilncio, ento, j uma liberdade inadmissvel. Veja-se ao propsito a liode BLACK, o sumo mestre de exegese:

"A inte1pretao de uma lei deve, pois, ser feita demaneira a evitar qualquer mudana nas leis anterioresa menos que isto seja necessrio para tomar efetivolfi . . ..9SCII C.\fJCC ICO [JI"Of'OSI(O

Em abono e suplementao deste entendimentocolaciona a seguinte passagem jurisprudencial:

E a produo de uma legislatura IICio deve .'ieraliKeiradamenle ("/ightly '') presumida como havendotido a inteno de il{{irmar o eslaluido pelospredeces.mres ou (a inteno) de introduzir mudanafundamental em princpios legais por longo tempoestabelecidos" 10 .E ainda:

improvvel, no mais alto grau, que a legislaturativesse subvertido princpios fundamentais, infringidodireitos ou se qfa.vtado do sistema geral da lei, sem quehqja expressado suas intenes com irresistvelclareza; e atribuir quaisquer destes efeitos a expressesgerais, simplesmente porque em seu sentido estreito etalvez natural possuam tal significado, seria atribuir-lhes um sentido no qual no foram efetivamenteutilizados" n.9 Handbook on lhe Construction and lnterpretation of lhe Laws, West Publishing Co., 1896, pag. 110, n 52).10 op. cit. pag. cit.11 Idem, ibidem


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l l l U L A ~ DA 1 ' . 1 \CULDAlJ f . n[. IJIIIF.IODA U N I V F . I ~ ! : . I D A D I ' CAlC>LIC .. Olo: SO I ' I"Ul 0

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Por outra parte, se ao Judicirio cabe cassar adelegao, decretando - lhe a perda, da no se tem porque extrair que adelegao seja ato de sua alada. Antes, a cassao, por ser penalidade,talvez pudesse ser compreendida como uma conseqncia do poder defiscalizar e -note-se-, ainda assim, a lei reputou necessrio explicitar queao Judicirio caberia aplicar as sanes. Logo, se mesmo no que concernea uma presumvel decorrncia do poder de fiscalizar a lei considerou queteria de ser expressamente irrogada ao Judicirio, para deixar-lhe firmada acompetncia em tal matria, como pressupor, ento - e, ademais, emcontradita com a legislao precedente- que, no silncio da lei, assistirlhe-ia tambm o poder de praticar o ato de delegao, o qual nem decorrncia do poder de sancionar e nem est logicamente nele implicado ?

16. O segundo tpico da consulta indaga seresulta implicado no sistema instaurado pelo art. 236 da Constituio e naprpria lei no 8.935 - onde no h meno a "cartrios" - que ainstaurao de novos servios e a supresso dos existentes pode ser feitaindependentemente de lei que os crie ou extinga, efetuando-se por meradeciso do Poder Judicirio, bastando-lhe, arrimado em motivos deconvenincia, decidir administrativamente instituir as delegaes quereputasse necessrias, aps concurso pblico que entendesse de abrir paraconstitui-las, cabendo-lhe, tambm, pelas mesmas razes, suprimir serviosexistentes e confiar o "respectivo acervo" a outro delegado. Pergunta, ainda,se os arts. 38 e 44 da lei referida corrobarariam tal entendimento e casosejam afirmativas as resposta ao indagado, se, ento, haver-sede


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111ULAR DA r ... CULD J \ 0 [ O[. DIRE i lUr>A UNIVERSIDJ\Df CJ\'TOLIC ... DE SAO F' ... l iLO

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entender que o art. 24, 2, 6, da Constituio Paulista tem seu mbito deaplicao restrito s serventias cuja existncia jurdica se encontrasserespaldada no art. 32 do ADCT da Constituio Federal.

J se. exps, amplamente, que, ao contrrio dosuposto na pergunta, a Constituio e a lei 8.935 no fizeram desapareceras unidades conhecidas como "cartrios" e que, no tendo se servido de talexpresso, valeram-se de outras para referir tais especficas e individuadasunidades que concentram plexos de atribuies pblicas a serem exercidasem carter privado. Assim, de par com a terminologia "servios", aConstituio valeu-se da expresso serventia para nomear o gnero ( 1do art. 236 da CF) e o mesmo o fez a lei inmeras vezes (arts. 16, 22, 28,29, I, . 30, I e .1 e 2 do art. 36 ), utilizando, ainda, o "nomen juris"tabelionato (art. 24, 1) ao se reportar a uma das espcies delas. Nempor esta ltima circunstncia algum imaginaria que os Tabelionatos forammantidos e todas as outras variedades de serventias perderam entidade.

17. Contudo, independentemente desta questosimples, que a da irrelevncia, em si mesmas, das nomenclaturas, j queas palavras so meros rtulos que apomos as coisas, como o disseGORDILLO, citando HOSPERS12 , o certo que resulta esplendorosamenteclaro, seja da Constituio, seja da lei regulamentadora do art. 236, que,tanto como existiam, persistem existindo e tero de existir individuadasunidades que sintetizam plexos de atribuies. Por isto a lei fala, no art. 43,em "cada servio notarial ou de registro".

12 Agustin Gordillo, Tratado de Oerecho Administrativo, Ed. Macchi, 1974, pag. I - 2


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Assim, a existncia de tais uniiades que so asserventias ou servios condio e pressuposto de seus "provimentos" (3 do art. 236 da CF e 16 da lei), pela investidura de "titulares" (arts. 5;pargrafo nico do 16; 17; 20, 5; 21; 27; 36, 2 e 3 e 44 da lei), naqualidade de delegados investidos nas funes do "servio" ou "serventia".Da a referncia legal a manter em ordem documentos de "sua serventia"(art. 30, 1). Por isto, de resto, a Constituio fala em "serventia vaga" ( 3do art. 236 da CF e 16, da lei ) ou "servio vago" (art. 39, 2) ou em"desmembramento ou desdobramento de sua serventia" (art. 29, 1). Almdisto, a lei menciona hiptese de suspenso do titular do servio em, queser designado "interventor para responder pela serventia" (art. 35, 1).

Alis, como dantes se observou, a lei expressaem referir que existe uma "criao do servio", em si mesmo considerado,e a ela faz referncia explcita no art. 16, pargrafo nico.

Finalmente, certo tambm que a lei distingueclaramente entre extino da "delegao" e extino da "serventia" ou"servio", no que se revela, ainda outra vez e de modo inconfutvel, que setrata de coisas diversas. Com efeito, no art. 32, IV, no 35 e no 39 a lei tratada "perda " ou "extino da "delegao" e no art. 44 cogita da "extino doservio" propriamente dito, ambos concebidos, toda evidncia, comorealidades jurdicas diferentes, tanto que, "extinta a delegao a notrio ou aoficial de registro a autoridade competente declarar vago o respectivoservio, designar o substituto mais antigo para responder pelo expedientee abrir concurso" (art. 39, 2 precitado)


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18. Demais disto e na conformidade do quantodantes se exps (notadamente nos itens 8, 1O, 11 e 12 deste parecer), bvio que faleceria ao Judicirio o poder jurdico, tipicamente legislativo, decriar ou suprimir as referidas individuadas unidades constitutivas de plexosunitrios de competncias administrativas pblicas, a menos que a prpriaConstituio lhe houvesse inequivocamente investido em tais atribuiesatpicas, o que, de resto, nem ela nem a lei federal o fizeram. Dos arts. 38 e44 da lei, nem mesmo forando a exegese ao limite mximo, poder-se-iaextrair concluso desta ordem, porque ambqs se referem a autoridade"competente", expresso neutra, que em parte alguma significa "autoridadedo Poder Judicirio". De resto, se f o s ~ e de admitir -e no o - que o art.44 conforta tal entendimento, s-lo-ia, de resto, nica e exclusivamente paraa hiptese. excepcional e especfica de serventia vaga e para a qual nohouvesse candidatos em concurso aberto para preench-la, caso em queabrir-se-ia uma exceo regra geral de que s por lei se extinguemserventias. Donde, no havendo nem a Constituio nem a lei bulido com osistema bsico precedente, nem desinvestido os Estados de competnciana matria, a Constituio Paulista, em seu art. 24, 2, 6, no exerccio dascorrespondentes prerrogativas autonmicas (art. 25 e 1o da ConstituioFederal: "Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leisque adotarem, observados os princpios desta Constituio" e "Soreservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas poresta Constituio") estabeleceu, como j se averbou, que ao Governador doEstado compete exclusivamente a iniciativa das leis que disponham sobre:

" c r i a ~ o , a l t e r a ~ o ou s u p r e s s ~ o dos cartrios notariais e de registrospblicos" .


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Acrescente-se que, toda evidncia, tal preceitono poderia ter seu mbito restrito s serventias a que alude o art. 32 daConstituio Federal, pela simples razo de que o art. 24, 2, 6, daConstituio do Estado no fez, no sugeriu ou insinuou, ressalva algumaquanto ao seu mbito de abrangncia e tambm porque no teria razoalguma para faz-lo ! Com efeito, mesmo que a Constituio Federal ou alei a que se reporta o art. 236 houvessem abolido a expresso "cartrio" - eo mero fato de no se valerem dela de modo algum autorizaria depreenderque a aboliu do Direito e muito menos que aboliu o que com ela serepresentava - ern, nada interferiria com o alcance do dispositivo daConstituio Paulista que os menciona.

19. Como anotao postremeira, convmobservar que o art. 236 da Constituio e, na conformidade dele, a lei n8.935, no vieram trazer alteraes essenciais na sistemtica anterior. Ouseja: o fato de qualificarem notrios e registradores como exercentes, emcarter privado, de funes pblicas de modo algum aporta inovao realidade jurdica precedente. Pelo contrrio. No preceptivo constitucionalem pauta h, simplesmente, a confirmao daquilo que os notrios eregistradores j eram e continuaram sendo. Assim, no art. 236 registra-seto s uma obviedade sobre a qual a doutrina no tinha a menor dvida. ALei Magna, houve por bem, to s, explicitar e confirmar as dices dadoutrina, prevenindo eventuais equvocos de desavisados ou pessoascarentes de maior conhecimento tcnico-jurdico na rea do direito pblico

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T I TULAR DA r ... CULDAOE Dl:. OIHE I 1 0( )A UNIVER51t l ; I 'DE CATLIC .. DE SAO r i ' ULO

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De fato, muito antes da Constituio de 1988, oprof. e desembargador do Egrgio TJSP, OSWALDO ARANHA BANDEIRADE MELLO, procedera a uma completa sistematizao dos agentespblicos, na qual deixava esclarecido que notrios e registradores eramdelegados de oficio pblico 13. Vale transcrever lies suas, emitrdas bemao propsito de prevenir confuses entre eles e funcionrios :

"Na realidade, os titulares de ofcios de justia sotitulares de oficios pblicos, como a prpria expressodeclara, e, portanto, delegados tio poder pi!J/ico parao desempenho de funiies de efeitos jurdicosPor isso em vez de perceberem vencimentos doscofres pblicos, e.'ise.'i delegados de oficio pblicorecebem, pela atividade jurdica realizada, custas ouemolumentos, pagos pelas partes interes.mdas. J;' ocaso dos tabelies de notas, de escrives e deescreventes de registros pblicos, de ttulos ou de

imveis, dos escrives de justia" (grifos nossos/4

E pouco adiante:

"A distino entre o agente pblico e o delegado defimo ou l!fcio pblico e o de obra ou serviopblico, est em que o funcionrio age em nome c porconta do E5tado, e11quadrado dentro da suaorganizao administrativa, e o delegado em nome epor conta prpria. Por isso aquele recebe ocompetente estipndio, pago pelos cofres do Estado, eo ltimo recebe custas ou emolumentos, taxas outar{fas, dos particulares que auferem m; benefcios doexerccio das suas atividades, de ordem jurdica oumaterial, respectivamente "1J.

13 cf. Teoria dos Servidores Pblicos, Rev. de Direito Pblico n" 1, julho-setembro de 1967, pgs. 40 e aegs. e,posteriormente, com ampla detena, em seus "Princlpios de Direito Pblico", Ed. Forense, 1974, vol. 11, pgs.277 a 371.14 Princlpios ... vol. cit., pag. 367.15 op. e vol. cits., pg. 368


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Acompanhando as dices do mestre, em obramonogrfica, apostilamos em 1972 :

MEIRELLES averbava:

"Quando a escrivania de justia no oficializada,seus titulares e e m 1 n e ~ : a d o s no so funcionriospblicos nem se dcl'em considerar a eles assimilados.Os titulares de tais ofcios so jJarticulares emcolaborao com a administrao', na condio dedelegno.f de ofcio pblico. Os e m p r e ~ : a d o s de taisagentes pblicos, salvo se ocupantes de CGI'J.:OS,criados por lei, retribudos diretamente pelos cofrespblicos e nomeados por autoridade inteKrada 11osquadros estaduais, tambm ncio so funcionrios, masapenas empregados.'fiulo o que foi dito das escrivanias dejustia, seus titulares e auxiliares, 'mutatis mutandi', seaplica aos titulares das outras ,\enentia.'i pblicas erespectil'os dependentes administrativos, como oca.m dos tabelimwto.f e cnrtrio.f de regi.vtro, porexemplo. Na matria, acompanhamos integralmente aprecisa lio do p r ~ ( e s s o r OSWALDO ARANHABANDEIRA DI.__ MlJJD (v. Teoria dos ServidoresPblicos, in RDI', vof. /, e.\pecialmente pgs. 52-53}'6".

Assim tambm, ainda em 1978, HEL Y LOPES

"Ageltfe.f elegado.f so particulares que recebem aincumbncia da execuo de determinada atividade,obra ou servio pblico e a realizam em nome prprio,por sua conta e risco, mas segu11do as uormas doE'itado e sob a perma11ente fiscalizao do delega11te.Esses agentes no so servidores pblicos, nemhonorficos, nem repre.'ientantes do }.;.\"lado; todavia,coustituem uma categoria parte de colaboradores doPoder Pblico. Nesta categoria se encontram osconcessionrios e permissionrios de obras e servios

16 Apontamentos sobre os Agentes e rgl!los Pblicos- Ed. RT, 1973, pag. 9


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33pblicos, iJ.'I .'ienenturio.'l de ojicio.'l ou cmtrios uo

e . ' i t n t i z a d o . ~ . o.'l leiloeiros, os tradutores e iutt]Jrelespblicos, e demais pessoas que recebem llelegnopara a prtica de aiKuma atil'idade estatal ou serviode interesse coletivo (Direito Administrativo Brasileiro,Ed. RT, 61 ed., 1978, pags. 60-61 - o primeiro e oltimo grifo so do original).

Como se v assinalava-se, dantes como hoje, amesma qualificao jurdica para os agentes em apreo. Alis, tal regime tradicional e no apenas no Brasil, tanto que, na Itlia, RENATO ALESSI,tratando da variedade de exercentes de atividade pblica, observava que:

" .. o Jr.:\-tado se vale, s vezes, como . n ~ j e i l o . ' l auxiliaresde .ma ao administrativa, tambm de . ' l t ~ j e i t o sprivados, os quais, ainda que no entrem no mbito daadministrao pblica de 11111 ponto de vista s u ~ j e l i v o , na medida em que, como se l'er, con.'len,am aqualidade de s u j e i t o . ~ p r i l , a d o . ~ . conquanto sem dvidaestejam postos na condio de s t ~ j c i t o s {.mjeitosauxiliares tambm eles) de fimo administrativa" 17

Entre estes sujeitos que no integramsubjetivamente administrao, refere diversas categorias, das quais:

"H, em primeiro lugar, a categoria dos projissio11aisencarregados de uma funo pblica: tpico exemplo,os notrios ... " 18

No mesmo sentido a lio de ENZOCAPACCIOLI, que tambm colaciona os notrios como exemplo de sujeitos

17 Principi di Diritto Amministrativo, Giuffr Editore,, voll, 4" ed., 1978, pg. 34, grifo nosso.18 op. cit. , vol cit. , pag. 73 - o primeiro grifo do original.


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1 11 U l 1\ R O 1\ F A CU L DA DE O E O 111 E I 1 ODA UNIVER510ADE: Cl\ lI . IC ... DF.: SO f 'AULO

34exercentes de funo pblica que no integram a Administrao Pblica emsentido subjetivo 19

Alis, esta sistematizao das diversasvariedades de exercentes de atividade pblica antiga e largamentedisseminada. Assim, pode-se encontr-la igualmente em autores muitoanteriores aos citados, como em SANTI ROMANO e GUIDO ZANOBINI,para mencionar apenas alguns dos mais ilustres e conhecidos entre ns.

20. Em suma: a Constituio Federal, no art.236, no engendrou qualquer novidade na configurao da relao estatalentre notrios e reg.istradores. Unicamente declarou-a s expressas. Seguese que no h como ou porque extrair dele ou da lei que o regulamentoupretensas' mudanas de sistemtica e imaginrias transformaes radicaisem relao ao sistema precedente.

Ao fim e ao cabo pode-se dizer que as perguntasformuladas na Consulta embasam-se em hipteses interpretativas que nopodem merecer qualquer acolhida, pois pressupem rumos exegticos queparecem fruto de um puro subjetivismo, exprimindo desateno flagrante oportuna advertncia do precitado CARLOS MAXIMILIANO, nosso supinomestre de hermenutica, segundo o qual:

"Cumpre evitar, no s o demasiado apKO letra dosdispositivos, como tambm o excesso contrrio, o deflJrar a excgc."ie c deste modo encaixar na regraescrita, graas fantasia do hermeneuta, as te:;es19 Manuale di Diritto Amministrativo, CEDAM, 1980, pgs. 228 a 230


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"T i lU l AR DA FACULDADE Dl: O l nE i lOIJ A U N I V E 1 ~ 5 1 0 1 \ D E CA"TLIC .. DE SAC' I 'AULO

35pelas qum:r; se apaixonou, de sorte que vislumbra notexto idias apenas existentes no prprio crebro, ouno sentir individual, desvairado por ogerizas ependores, entusiasmos e preconceitos" (Interpretao eAplicao do Direito, Ed. da Livraria do Globo, 2 ed.,1933, pag. 118).

21. Isto posto, s indagaes feitas responde-se:

I - No ao Poder Judicirio, mas ao PoderExecutivo, que compete praticar o ato de delegao para provimento dosservios notariais e de registro. .No se encontra no art. 236 daConstituio, nem na lei n 8.935, qualquer comando neste sentido. Sabese, ademais, que dispositivo com tal contedo - e que constava do projetoda citada lei . foi vetado e o veto confirmado pelo Poder legislativo.Outrossim, nem o poder de fiscalizar, nem o de cassar delegaes a ttulode penalidade trazem implicados em si o poder de investir os sujeitos quetitularizaro tais servios. Donde, no seria por fora deles que sedepreenderia modificao do regime anterior. que, nos termos dalegislao paulista competente, tal poder assiste ao Poder Executivo econforme notrio princpio hermenutica- no se presume que disposiesnormativas novas infirmam as precedentes, principalmente quandoromperiam com larga tradio legislativa anterior, a menos que isto resulteclara e induvidosamente dos termos do regramento superveniente.

11 - Nem o art. 236 da Constituio Federal, nem alei 8.935 e muito menos a ausncia do uso da expresso "cartrios"


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avalisariam o entendimento de que os servios notariais ou de registro soo mero produto de c:felegaes (dotadas de virtualidade para instaurar-lhesa existncia jurdica) cujas extines produziriam a supresso dos prpriosservios. Inversamente, resulta da propna Constituio e denumerosssimos dispositivos da lei a confirmao de que as delegaes nose confundem com os "servios" ou "serventias" ( ao do art. 2a6 da CF earts. 16, 22, 28, 29, I, . 30, I e 1e 2 do art. 36 da lei 8.935) ou"tabelionatos" (art. 24, 1 da mesma lei) - e nomin-los assim vale omesmo que nomin-los cartrios. Tanto que a lei e a Constituio falamem serventias "vagas" ( ao do art. 2a6 da CF, arts. 16 e a9, 2 da lei) eem "desmembramento ou desdobramento" delas (art. 29, 1). Ademais ostextos referem-se a seus "provimentos"( ao do art. 2a6 da CF e 16 da lei) ea "titulares" destes servios (arts. 5; pargrafo nico do 16; 17; 20, 5;21; i l ; a6, 2 e ao e 44 da lei). Acresce, ainda, que expressamentemenciona "criao do servio" (art. 16, pargrafo nico) e tambm distingueentre perda da delegao (art. 32, IV, no as e no 39) e "extino do servio"(art. 44 ). Em conseqncia de tudo isto revela-se destituda de qualquerpretenso suporte a rebarbativa hiptese de que a criao ou extino detais servios possa prescindir de lei que assim o decida. Antes, perfeitamente claro que tais efeitos jurdicos s por lei podem serproduzidos, no s porque criao de centros unitrios de competnciaspblicas envolve poderes legislativos (e, inversamente, a extino envolveuma contraposio ao que dela decorrre), como porque o art. 236 da CF e alei n 8.9a5 nem sugerem nem insinuam a outorga de tais atribuiesatpicas ao Judicirio, sendo inconsistentes quaisquer tentativas de orientara inteleco dos arts. a8 e 44 neste sentido. Reversamente, ambasConstituio e lei - foram claras em cifrar as competncias deste Poder fiscalizao dos sobreditos servios. Acresce que o dispositivo


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l l l U LAR DA I 'ACULl>I \Of : OI: OII IF : I lODA UNIVEHSIOAO[" CA10LICA OI: S}I.O FAULO

37constitucional em apreo, ao configurar notrios e registradores comodelegados de servios pblicos, nenhuma alterao trouxe precedentenatureza da relao entre eles e o Poder Pblico, visto que j possuamesta mesma configurao, conforme esclareciam os doutrinadores que se_ocuparam do tema. Logo, dai no poderia derivar subverso do sistemaprecedente e menos ainda ao ponto de autorizar exegese que implicasseinfirmar a amplitude do que a Constituio Paulista, no exerccio daautonomia estadual (art. 25 e 1 da CF), dispas em seu art. 24, 2, 6, aoestabelecer, sem restrio alguma, que a criao, alterao ou supresso .de cartrios notariais e de registros pblicos dependeria de lei de iniciativaexclusiva do Governador do Estado, espancando, dessarte, qualquer dvidaou entredvida que se quisesse armar ao respeito.

o meu parecer.So Paulo, 29 de agosto de 1996

uvz,JJCELSO ANTONIO : N D ~ R A DE MELLOo

OAB-SP n 11.199

O Poder Judiciário e as serventias extrajudiciais do Brasil

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