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OCUPAÇÕES IRREGULARES E DESASTRES NATURAIS EM

METRÓPOLES: SUA RELAÇÃO COM A GOVERNANÇA DA ÁGUA1

Mariana Gutierres Arteiro da Paz

Renata Souza Leão

Luizi Maria Brandão Estancione

Universidade de São Paulo

Resumo

O crescimento acelerado desordenado nas metrópoles brasileiras, especialmente nos

anos 70, acarreta, dentre seus principais problemas, na ocupação em áreas inapropriadas

e de grande risco, como reflexo de uma ocupação desordenada resultante da falta de

uma lógica de governança colaborativa e de despreparo das autoridades para enfrentar

situações complexas, como é o caso da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP).

Diante da complexidade da RMSP, este artigo aborda a problemática dos desastres

ambientais em uma grande metrópole e sua relação com a governança da água. Apesar

de avanços, a realidade mostra que as discussões sobre os desastres naturais devem ser

tratadas no âmbito de colegiados de modo que a sociedade civil seja incorporada no

processo de gestão e decisão. Propõe-se, portanto, buscar soluções integrando as

decisões de governo às dos âmbitos de gestão participativa.

Palavras-chave: Desastres naturais; Região Metropolitana de São Paulo; Uso e

ocupação do solo.

Grupo de Trabalho nº 10

A problemática urbano-ambiental

1 Orientadores: Prof. Dr. Pedro Roberto Jacobi (FE/USP) e Profa. Dra. Ana Paula Fracalanza,

(EACH/USP)

2

1. Introdução

No contexto urbano metropolitano brasileiro, os problemas ambientais têm se

multiplicado e a sua lenta resolução tem se tornado de conhecimento público pela

virulência do seu impacto - aumento desmesurado de enchentes, dificuldades no

planejamento urbano e na gestão dos serviços de saneamento básico, interferência

crescente do despejo inadequado de resíduos sólidos em áreas potencialmente

degradáveis em termos ambientais e impactos cada vez maiores da poluição do ar na

saúde da população. É cada vez mais notória a complexidade desse processo de

transformação de um cenário urbano cada vez mais não só ameaçado, mas diretamente

afetado por eventos e agravos socioambientais.

O desafio que está colocado é o de criar as condições para, se não reduzir, pelo

menos atenuar o preocupante quadro de riscos/perigos existentes, que afetam

desigualmente a população, tornando-a mais vulnerável. Isto implica a necessidade da

multiplicação de práticas sociais, a partir do suposto que, mais e melhor acesso à

informação e transparência na gestão dos problemas ambientais urbanos e ações

concretas junto à população podem implicar uma reorganização de poder e autoridade

(JACOBI, 1999, 2007).

Os chamados “riscos ambientais urbanos” podem englobar uma grande

variedade de eventos possíveis/perigos/acidentes, socialmente produzidos em diferentes

dimensões. No geral observa-se um crescente agravamento dos problemas ambientais

nas metrópoles, já que o modelo de apropriação do espaço reflete as desigualdades

socioeconômicas imperantes e de certa forma a ineficácia ou mesmo ausência total de

políticas públicas para o enfrentamento destes problemas. É possível observar o

predomínio da inércia da Administração Pública na detecção, coerção, correção e

proposição de medidas visando ordenar o território do Município e garantir a melhoria

da qualidade de vida, além de realizar um monitoramento mais efetivo da situação

socioambiental em regiões conurbadas.

Este texto aborda a problemática dos desastres ambientais em uma grande

metrópole e sua relação com a governança da água. A multiplicação dos eventos

climáticos e as condições de vulnerabilidade de parcela da população expõem a

precariedade da gestão urbana de um lado e as deficiências do processo de uso e

ocupação do solo nos diversos municípios que compõem a metrópole de outro. Neste

3

sentido, enfatizaremos os perigos provocados por somatória de problemas urbanos

associados com a multiplicação de eventos naturais extremos, precariedade de ações

intersetoriais, precárias respostas do poder público para mitigação e adaptação dos

impactos e das alternativas sugeridas a partir da introdução das premissas de

governança.

2. Configuração Urbana da Grande São Paulo

Em 2010, a população urbana brasileira representa quase 85% do total da

população (IBGE, 2010). O rápido crescimento da população urbana gerou demanda

excessiva por moradia e um grande déficit na provisão de habitação. De acordo com a

Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), o Brasil tem um déficit por

moradia de 5,5 milhões de unidades, impactando diretamente no processo de uso e

ocupação do solo (IBGE, 2008).

Historicamente, até meados do século XX, os processos de ocupação de muitas

metrópoles brasileiras evitaram até os terrenos mais problemáticos e vulneráveis à

ocupação (altas declividades, solos frágeis e suscetíveis à erosão), que se encontravam

mais distantes das áreas centrais, onde a pressão pela ocupação era menos intensa

(MARICATO et al, 2010). Entretanto, a partir dos anos 50, com a exacerbação dos

processos de “periferização” e mais intensamente nos últimos 30 anos ocorrem dois

movimentos simultâneos: a intensificação das intervenções na rede de drenagem, com

obras de retificação e canalização dos rios, o aterramento das planícies de inundação

(áreas de várzea) e sua incorporação à malha urbana; e a explosão na abertura de

loteamentos de periferia. A função normativa de uso e ocupação na instalação dos

processos de urbanização subordinou-se aos interesses das classes de renda alta e média

alta.

Os loteamentos periféricos, em sua maioria, são territórios irregulares que não

atendem aos parâmetros urbanísticos estabelecidos e ficam oficialmente excluídos do

acesso aos serviços e investimentos públicos, e as melhorias são conseguidas através de

obras pontuais e corretivas. Essa ocupação de áreas irregulares é um processo que

decorre da ausência ou omissão da legislação urbanística, do mercado imobiliário

restrito e da exclusão social. Neste cenário, observamos nas cidades brasileiras que

muitas pessoas moram em áreas inapropriadas e de risco, sendo que o uso inadequado

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do solo, com a construção de moradias em terrenos de encostas, em margens de cursos

d´água, áreas de risco de deslizamento, enchentes e inundações é reflexo desta ocupação

desordenada que indica a falta de uma lógica de governança colaborativa.

Na medida em que o processo de urbanização avança para as áreas mais

periféricas, o quadro se agrava pela falta de planejamento de uso e ocupação do solo.

Assim, as ocupações ocorrem em áreas de encostas instáveis e trechos ribeirinhos de

drenagens, aumentando o número de pessoas em situação de risco e vulneráveis a

processos naturais (MARICATO et al., 2010), como o transbordamento de rios e

córregos e deslizamentos.

Já desde os anos 1970, o crescimento de população em bairros periféricos foi

resultado de um processo de segregação ambiental que remete à dificuldade de acesso a

serviços de infraestrutura urbana, em que algumas áreas excluídas refletem em

transporte precário, deficiência na prestação dos serviços de saneamento, drenagem

inexistente, dificuldade de abastecimento, difícil acesso aos serviços de saúde, educação

e creches, maior exposição à ocorrência de enchentes e desmoronamentos

(MARICATO, 2003). Na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) podemos

observar que este cenário de crescimento desordenado se repete causando muitas

consequências negativas para a população.

A RMSP está localizada na região Sudeste do Brasil e é o terceiro maior

conglomerado urbano do mundo, com 39 municípios, totalizando uma área de 7.944

km2. Esta região abriga uma população de 19.667.558 de habitantes (IBGE, 2010),

sendo que mais de 11 milhões de pessoas vivem na cidade de São Paulo, em uma área

de 1.530 km2. Atualmente, a RMSP cresce a um ritmo muito mais lento que na década

de 1990, que representava 1,63% ao ano (SÃO PAULO, 2011).

Apesar da diminuição do crescimento populacional na última década, a elevada

pressão demográfica e a urbanização acelerada desprovida de planejamento, avançando

em direção aos mananciais, são fatores que contribuíram diretamente para a

impermeabilização do solo e a consequente redução da recarga do aquífero, além da sua

poluição e redução da disponibilidade dos mananciais superficiais (SILVA, MÉLLO

JUNIOR e PORTO, 2011). Aspectos como sua localização na área da cabeceira do Rio

Tietê, grande concentração populacional e realização de variadas e complexas

atividades na área de drenagem do rio, junto com o processo de ocupação desprovido de

planejamento urbano e ambiental, resultam na carência de infraestrutura adequada para

moradia na RMSP, além do surgimento de novos focos de poluição do solo, da água, do

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ar criando um ambiente suscetível à proliferação de vetores causadores de doenças que

comprometem a saúde humana.

A concentração da população nas cidades, o aumento do uso do solo para

atividades industriais sem um ordenamento espacial da ocupação urbana e a instalação

de áreas urbanas e industriais em locais de vulnerabilidade ambiental como áreas de

mananciais, topos de morros e áreas de preservação permanente representam um fator

de risco ambiental e sanitário, além de ambiental. Nas áreas rejeitadas pelo mercado

imobiliário privado e nas áreas públicas, situadas em regiões desvalorizadas, é onde a

população trabalhadora de baixa renda vai se instalar: beira de córregos, encostas dos

morros, terrenos sujeitos a enchentes, (MARICATO, 2003) áreas que podem sofrer

desmoronamento e vulneráveis do ponto de vista sanitário, como regiões poluídas e

áreas de proteção ambiental.

3. Metrópoles, governança da água e riscos ambientais

3.1. A questão das águas na RMSP

A região Sudeste do Brasil, onde a RMSP está inserida, é o local onde há maior

disputa pelo uso da água e consequentemente onde é encontrada a maior parte de corpos

d’água contaminados (ANA, 2011). A poluição das águas superficiais da RMSP é

resultante principalmente de lançamento de esgotos domésticos sem tratamento e de

contaminação industrial (NOBRE et al, 2010) e está diretamente relacionada com o

adensamento populacional na região. A elevada demanda pelo uso da água somada à

sua localização na cabeceira do rio Tietê e a poluição intensa dos corpos d’água, coloca

a RMSP em situação de escassez hídrica, com menos de 500m3/hab.ano (SÃO PAULO,

2011). A área da RMSP se aproxima muito do limite hidrográfico da Bacia Hidrográfica

do Alto Tietê (BAT). De seus 39 municípios, 35 compõem a BAT, sendo que 20 estão

inseridos totalmente na região hidrográfica, que possui uma área de 5.868 km2 e

abrange 70% da superfície da RMSP. Em 2009 a BAT abrigava em torno de 99,5% da

população da RMSP e 47,7% da população do Estado de São Paulo, apresentando

elevada taxa de urbanização - 91,2% dos municípios apresentaram taxas superiores a

90% (SÃO PAULO, 2011).

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Os terrenos centrais da RMSP apresentam relevo mais suavizado, com colinas

amplas e largas planícies de inundação, associadas à bacia sedimentar de São Paulo,

enquanto as regiões mais periféricas adquirem, geralmente, topografia acidentada, com

cabeceiras de morros e vales de drenagem encaixados, dando geometria mais acentuada

aos terrenos, com alta declividade nas encostas e condições mais propícias a

escorregamentos e enchentes, pela energia de escoamento (MARICATO et al, 2010).

Apresenta regimes hidráulicos e hidrológicos extremamente complexos, em decorrência

de alterações provocadas por barragens, retificações de canais, remoção de cobertura

vegetal nativa e instalação de usos diversos, como agricultura, urbanização, mineração,

captações de água, entre outros (SEPE & GOMES, 2008). As cheias dos rios, durante

muito tempo, foram resolvidas com obras de retificação e canalização dos seus leitos

para permitir maior escoamento das águas (FRACALANZA & NAGY, 2006).

Para mitigar o evento e efeitos das enchentes, durante a década de 1990 as

principais obras realizadas para o controle de cheias foram os chamados “piscinões”,

espaços subterrâneos capazes de acumular água da chuva, retardando o escoamento das

águas nos episódios de chuvas intensas. Porém, com o passar dos anos, pela falta de

manutenção, o acúmulo de lixo e assoreamento transformam os piscinões em um

problema de saúde pública, além de ambiental, potencializando a ocorrência de doenças

e também descumprindo seu papel original, provocando enchentes pelo seu

extravasamento (RIBEIRO et al, 2010).

No Brasil os desastres naturais provenientes das enchentes tem se tornado parte

do cotidiano urbano, principalmente em áreas metropolitanas. A escassez de água,

somada à configuração urbana, afeta diretamente a prestação de serviços de água e

saneamento, sendo que hoje 50% da água para abastecimento da RMSP é importada de

uma região hidrográfica adjacente ao Alto Tietê, a Bacia Hidrográfica dos rios

Piracibaba, Capivari e Jundiaí (PCJ).

Considerando o acelerado processo de expansão urbana em áreas de risco e o

atraso na implantação de infraestrutura adequada ao ritmo de crescimento das cidades,

estas não se encontram preparadas para os efeitos das mudanças climáticas. O aumento

na intensidade e frequência dos eventos climáticos extremos no Brasil é visível nos

últimos anos, assim como observado globalmente.

Os riscos socioambientais e as vulnerabilidades das populações e das moradias

associados à multiplicação de eventos naturais de maior intensidade nas áreas urbanas,

de acordo com Tucci (2006), ocorrem devido à ocupação de áreas ribeirinhas e aos

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processos de urbanização, também responsáveis pelas inundações localizadas. A base da

repetição destes problemas decorre da falta de planejamento concomitante ao

desenvolvimento urbano que acarretam o crescimento desordenado das cidades. A

indevida ocupação do leito maior de rios e córregos pode estar relacionada a diversos

fatores, dentre os quais podem ser destacados, além da falta de iniciativa do poder

público, deficiências financeiras e de capacitações técnica, estrutural e humana para a

elaboração, implementação e fiscalização de medidas de intervenção visando minimizar

os impactos causados pelas enchentes e inundações.

3.2. Riscos e Desastres

No Brasil, os desastres naturais mais comuns são as inundações e enchentes,

secas e deslizamentos de encostas. Este cenário se repete na RMSP. No Brasil, 60% dos

desastres naturais são de inundações e enchentes. Apenas no período de 2000 a 2008,

foram 27 eventos de inundação registrados que causaram 776 mortes e desabrigaram

2.466.592 afetados. A Secretaria Nacional de Defesa Civil registrou 525 ocorrências de

desastres naturais no país em 2007, 831 em 2008, 1408 em 2009 e 893 em 2010 (DO

AMARAL e RIBEIRO, 2009). Por sua vez, neste mesmo período no Estado de São

Paulo ocorreram 944 eventos de inundações, enchentes e alagamentos (cerca de 40% na

RMSP, pois esta é caracterizada por modificações estruturais dos corpos d’água e

impermeabilização do solo) (DO AMARAL e RIBEIRO, 2009). De 1988 até 2010

foram contabilizados 2.246 óbitos por deslizamentos no Brasil. Deste total, 364

ocorreram no Estado de São Paulo, atrás apenas do Rio de Janeiro, com cerca de 800

mortes ocorridas por esta causa (MARICATO et al. 2010). Geralmente, estes eventos

são relacionados a fenômenos climáticos, os quais se agravam com a falta de

planejamento e infraestrutura urbana presente nas cidades paulistas (NOBRE et al,

2010).

Cabe aqui destacar que a maioria destas situações é resultado do que Ericksen

(2004) considera como natural hazards - não como eventos naturais e, tão pouco,

desastres de fato. Os natural hazards2 indicam desastres em potencial, uma vez que as

2 Utiliza-se hazard em inglês pelo fato de, segundo Marandola Júnior e Hogan (2004), não haver outra

palavra que seja correspondente e exprima o mesmo significado em português. Para estes autores, o risco

é muitas vezes apresentado como sinônimo ao hazard em vários países do mundo. No entanto, estes

autores utilizam as definições de estudos mais esclarecedores e contemporâneos de Keith Smith e Susana

D. Aneas de Castro para definir hazard, fenômeno que significaria evento danoso ou perigo - e não risco,

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pessoas ajudam a criá-los por se assentarem em áreas de risco, onde eventos naturais

extremos podem ou acontecem de fato. Sendo assim natural hazards consistem na

interação entre os possíveis e reais usos humanos de uma determinada área e os

possíveis e reais eventos naturais extremos. O que se observa é que os setores mais

vulneráveis da população convivem com situações de risco há bastante tempo, e o que

ocorre é que o acúmulo de perigos e desigualdades tem reorganizado a sua geografia

(HEWITT, 1997). Além disso, Marandola Junior e Hogan (2004) afirmam que um

evento natural extremo é apenas um dos aspectos do complexo processo em que as

pessoas interagem-se aos sistemas físicos e biológicos. Contudo, não são todos os

eventos extremos considerados hazards, mas apenas aqueles que ocorrem em locais

ocupados pelos seres humanos, de modo a torná-las vulneráveis e colocá-los em perigo,

bem como a gerar perdas e danos.

Conclui-se que “um hazard não é natural em si, mas trata-se de um evento que

ocorre na interface sociedade-natureza” (MARANDOLA JÚNIOR; HOGAN, 2004:

98). E, analisa-se que a relação entre a sociedade e o meio se dá por meio,

principalmente, do processo de ocupação e uso humano do território habitado. Assim,

Marandola Júnior e Hogan (2004) constatam que há uma interação natureza-sociedade-

tecnologia e que a vulnerabilidade dos seres humanos e das moradias aos hazards

também estaria ligada, profundamente, às estruturas socioeconômicas e político-

institucionais.

A relação entre a sociedade e o meio ambiente, bem como os impactos das

ações humanas sobre o meio e a gestão deste meio – ambos oriundos da relação

supracitada - são o cerne da problemática dos hazards. Verifica-se, como exemplo a

RMSP, onde há um intenso processo de urbanização e de uso e ocupação de solo que,

quando em áreas suscetíveis ao risco – em topo e encosta de morro, nas planícies

inundáveis, etc. – e com população vulnerável culminam em hazards, como inundação,

enchente, alagamento e enxurrada; escorregamento, rastejo, queda e corrida; erosão

continental e costeira; e colapso e subsidência de solo. Na RMSP, destacam-se as

inundações, enchentes, alagamentos e enxurradas.

que para estes é anterior ao hazard e significa a probabilidade de acontecer o perigo e tão pouco desastre,

e tão pouco desastre, que é posterior ao hazard e exprime o resultado de um perigo. Cabe destacar que no

Brasil, para o Instituto de Pesquisa Tecnológica (IPT) e para o Instituto Geológico (IG), o perigo e o risco

são probabilidades – no primeiro de ocorrer um fenômeno danoso e no segundo de se ter conseqüências

prejudiciais em função de um perigo. O risco (R) é visto por estas instituições como a relação entre o

perigo (P), a vulnerabilidade de uma comunidade ao impacto dos perigos (V) e o dano potencial (DP) –

R=PxVxDP (TOMIGA, 2009).

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Cabe destacar que existem medidas para reduzir perdas ou ameaça de perdas

causadas pelos eventos naturais extremos. No entanto, para Ericksen (2004), apesar

disto minimizar perdas, aumenta o potencial de ocorrência do natural hazard, já que as

ações em prol de assistência e reabilitação da população afetada, bem como de controle

do evento natural, encorajam a população a se assentar em áreas de risco. Parece que

apensar de algumas medidas de planejamento relacionadas ao uso e ocupação do solo

contribuírem para a diluição do desastre potencial, ainda há muito a ser feito pelos

governos local, estadual e federal.

3.3. Riscos e desastres na RMSP

Warner (2010) mostra como as enchentes/cheias são os desastres mais comuns e

devastadores e como os problemas gerados após um evento explicitam a falta de

planejamento de uso e ocupação do solo, o despreparo das autoridades e a falta de um

ethos de prevenção na sociedade, e trazem à tona um questionamento da legitimidade do

poder público. Regiões metropolitanas como São Paulo sofrem mais intensamente as

consequências de tais eventos devido aos já existentes problemas socioambientais

ligados ao padrão de desenvolvimento urbano que se deu nessas regiões, bem como a

falta de oportunidades em termos de acesso à moradia adequada, resultante da trajetória

do desenvolvimento urbano.

Observa-se que a RMSP enfrenta uma série de desafios ligados à degradação

ambiental. Entre eles, a poluição do ar causada, principalmente, à grande emissão

proveniente dos 9,2 milhões de veículos automotores leves e pesados e secundariamente

por emissões originadas em processos de cerca de 2000 indústrias com alto potencial

poluidor (CETESB, 2009).

Estudos mostram também que devido ao desenvolvimento urbano acelerado na

região a partir dos anos 1950, juntamente com condições de tráfego, falta de vegetação e

intensa poluição do ar, iniciou-se processo de formação de ilhas de calor, que tem

provocado alterações no clima da região, tais como diminuição do nevoeiro no centro da

cidade de São Paulo e diminuição da garoa típica (CETESB, 2008). Esse fenômeno,

além de possivelmente incrementar a formação de chuvas nos locais onde atuam

(RIBEIRO et al., 2010) também prejudica a dispersão de poluentes atmosféricos

podendo causar impacto na saúde da população (NOBRE et al., 2010).

10

Deste modo, na RMSP o tipo mais recorrente de tragédia urbana está

relacionada a incidência de fortes chuvas, como escorregamentos de encostas e

enchentes em terrenos de baixadas fluviais, associadas ao processo histórico de

adensamento urbano não planejado. Assim, ações antrópicas - desmatamento, má

disposição de resíduos sólidos, compactação e impermeabilização do solo, por exemplo

- levam a modificações nas condições do solo, elevando sua suscetibilidade aos

processos naturais, como erosão, escorregamentos, assoreamento, enchentes e

inundações (MARICATO et al. 2010).

Apesar de um grande número de pessoas estarem expostas ao risco de enchentes

e inundações, podendo inclusive contrair doenças, são os escorregamentos de solo que

causam o maior número de vítimas na RMSP. Um estudo recente realizado por Macedo

et al (2011) mapeou 407 áreas na cidade de São Paulo e identificou 1.179 setores de

risco, sendo 57% correspondentes a áreas de encosta e 43% correspondem a margem de

córregos. Desse total, 14% apresentou probabilidade muito alta de ocorrência de

processos destrutivos, 38% apresentou probabilidade alta, enquanto os setores com

probabilidade média e baixa de ocorrência de processos destrutivos totalizaram 48%.

Ainda, nas áreas de risco identificadas no estudo foram contabilizadas 105.816

moradias, das quais 28.933 foram classificadas em situação de risco muito alto e alto.

Estes números indicam a importância de políticas públicas voltadas para o controle e

restrição do uso e ocupação do solo; e redução da vulnerabilidade aos desastres naturais.

No atual quadro da urbanização mundial, é inquestionável a necessidade de

implementar políticas públicas orientadas para tornar as cidades social e

ambientalmente sustentáveis, como uma forma de se contrapor ao quadro de

deterioração crescente das condições da vida urbana, em especial nos países periféricos.

Os maiores desafio são atualmente a redução das vulnerabilidades e o fortalecimento de

políticas públicas que promovam sustentabilidade socioambiental.

Ao utilizar o conceito de governança, associa-se à implementação socialmente

aceitável de políticas públicas, um termo mais inclusivo que governo, por abranger a

relação sociedade, Estado, mercado, direito, instituições, políticas e ações

governamentais. Fazem parte do sistema de governança: um elemento político, que

consiste em balancear os vários interesses e realidades políticas; o fator credibilidade; e

a existência de instrumentos que apoiem as políticas, que façam com que as pessoas

acreditem nelas.

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De acordo com Rogers e Hall (2004) não há um conceito único de governança, é

possível identificar três tipos de abordagens: (a) uma primeira, focada na deficiência

financeira e administrativa (lado econômico); (b) uma segunda, focada nas questões

políticas, como democracia, direitos humanos e processos participativos; (c) uma

terceira, focada na verificação da coerência entre o sistema político-administrativo e o

sistema ecológico na gestão dos serviços. Mesmo com as diferenças semânticas ou de

classificação, o fato é que a governança surge do enfraquecimento do Estado e da

necessidade de envolver outros setores na elaboração e implementação de políticas

públicas, como forma de legitimar as decisões tomadas. Grande parte da literatura sobre

o tema enfatiza a nova e/ou melhor governança, relacionando-a ao espaço e aos recursos

naturais, como aquela realizada por meio da participação, pelo envolvimento e

negociação de multi-stakeholders, pela descentralização (transferindo poder para o

governo local – empowerment), considerando a unidade de gestão por bacia

hidrográfica e a utilização de mecanismos para resolução dos conflitos. (SOLANES;

JOURALEV, 2006; CASTRO, 2007)

Os estudos da governança da água (CASTRO, 2007; CASTRO, 2009) têm

focado suas análises nas relações que se desenvolvem em diversos níveis, na dinâmica

de organização das bacias hidrográficas (JACOBI, 2004), na lógica nacional e

transnacional (CONCA, 2006; RIBEIRO, 2009; JACOBI; SINISGALLI, 2009) e na

gestão dos serviços (WARNER, 2005, SWYNGENDOUW, 2006; CASTRO; HELLER,

2009). Atualmente existe ampla concordância que o uso e as mudanças nos sistemas

hídricos não podem ser entendidos separadamente de vários temas conexos como uso e

planejamento do solo (GALLART; LLORENS, 2003), mudança climática (KALNAI;

CAI, 2003; PAHL-WOSTL, 2007; OJIMA, 2009), saúde pública, governança da água

(ROGERS; HALL, 2004; SOLANES; JOUVRALEV, 2006; JACOBI; SINISGALLI,

2009), gestão ambiental, comércio internacional e segurança ambiental.

4. Governança: do desafio à solução

A abordagem da Governança Ambiental representa um repensar as formas

inovadoras de gestão, articulando o elemento político, que consiste em balancear os

vários interesses e realidades; o fator credibilidade, através de instrumentos que apoiem

as políticas, que faça com que as pessoas acreditem nelas e na dimensão ambiental. O

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processo de governança envolve múltiplas categorias de atores, instituições, inter-

relações e temas, cada um dos quais suscetíveis a expressar arranjos específicos entre

interesses em jogo e possibilidades de negociação, expressando aspectos de interesse de

coletividades, com ênfase na prevalência do bem comum.

O conceito de governança ambiental configura a construção, muitas vezes de

forma controversa, das condições para a definição de novos espaços institucionais, para

as relações entre peritos e leigos, técnicos e usuários, e entre os setores público e

privado. As instâncias participativas consultivas e/ou deliberativas das políticas

ambientais podem ser consideradas instâncias abertas a essas conexões educativas, a

exemplo dos conselhos de meio ambiente, dos comitês de gestão de bacias hidrográficas

e das audiências públicas, que podem cumprir o papel de serviço à democracia e à

proteção ambiental (JACOBI, 2004).

As diferentes engenharias institucionais e transformações em curso nos

organismos colegiados mostram que a implantação efetiva dos diversos instrumentos de

participação pode mudar os padrões de governança, estabelecendo novas mediações

entre Estado e sociedade civil, baseadas no aprimoramento de suas relações

democráticas. Poderão representar uma possibilidade efetiva de transformação da lógica

de gestão da administração pública nos estados e municípios, abrindo um espaço de

interlocução muito mais complexo e ampliando o grau de responsabilidade de

segmentos que sempre tiveram participação assimétrica na gestão pública.

A literatura sobre o tema enfatiza a governança, como a realizada através da

participação, envolvimento e negociação de multi-atores (multi-stakeholders), da

descentralização transferindo poder para o governo local (empowerment), da unidade de

gestão por bacia hidrográfica, por exemplo, e de mecanismos para resolução dos

conflitos (SOLANES; JOURALEV, 2006; CASTRO, 2007). Governança implica no

estabelecimento de um sistema de regras, normas e condutas que reflitam os valores e

visões de mundo daqueles indivíduos sujeitos a esse marco normativo.

A atuação no controle de inundações e enchentes pressupõe plena integração

com a gestão dos problemas de erosão e assoreamento correlatos, de modo a combater

os problemas na sua origem e atenuar seus efeitos sobre os cursos d’água, devendo ser

realizadas ações adicionais específicas referentes ao sistema de drenagem urbana.

Isto coloca a necessidade das ações para gestão das áreas de risco a

escorregamentos serem empreendidas de maneira a reduzir progressivamente a

quantidade de habitações ameaçadas, envolvendo mapeamento de riscos ambientais em

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áreas de ocupação precária, identificação do número de pessoas ameaçadas nos locais

identificados, além de aprimorar a política de gerenciamento de riscos ambientais em

áreas de ocupação precária, ampliando ações corretivas (remoção, contenção,

urbanização).

4.1. Principais ações do governo para reverter os problemas existentes na RMSP

No Brasil alguns colegiados, tanto no âmbito estadual como nacional discutem

questões relacionadas aos desastres naturais - ainda que não de maneira abrangente de

forma que se possa aferir a existência de sua governança, mas de modo específico e

estritamente relacionado às realidades regionais ou locais, como o caso das inundações

e enchentes na RMSP. Dentre os fóruns paulistas, destacam-se: Conselho Estadual de

Recursos Hídricos (CERH); Comitês de Bacia Hidrográfica; Conselho Estadual de

Meio Ambiente (CONSEMA); e Conselho Estadual de Mudanças Climáticas.

No Estado de São Paulo, o CONSEMA, órgão tripartite e paritário entre

sociedade civil e poderes públicos estaduais e municipais inclui o tema das mudanças

climáticas na sua agenda com base na Política Estadual de Mudanças Climáticas

(PEMC), o colegiado é responsável ao ser criado o Conselho Estadual de Mudanças

Climáticas, pela aprovação das Avaliações Ambientais Estratégicas; do Zoneamento

Ecológico-Econômico dos padrões de desempenho ambiental propostos pela CETESB

(Companhia Ambiental do Estado de São Paulo) (SÃO PAULO CONSEMA, 2010;

SÃO PAULO, 2010).

O Conselho Estadual de Mudanças Climáticas apresenta caráter consultivo e

tripartite, tem como finalidade acompanhar a implantação e fiscalizar a execução da

política enfatizando aspectos associados com acompanhamento das ações para

desenvolvidas, proposição de medidas de mitigação e de adaptação para mudanças

climáticas; articulação de ações nos diferentes níveis do governo e diferentes formas de

disseminação e mobilização.

No Estado de São Paulo, além das leis, decretos e conselho, destacam-se as

ações da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil, como os Planos Preventivos de

Defesa Civil e; Ações do Instituto Geológico, do Instituto de Pesquisas Tecnológicas e

do Ministério das Cidades em prol do Mapeamento de Áreas de Risco (BROLLO et al,

2009).

14

Apesar de no âmbito nacional não existir um Conselho específico para discutir

as temáticas das mudanças climáticas e dos desastres naturais, algumas iniciativas

relacionadas à temática podem ser incluídas, a Política Nacional de Mudanças

Climáticas, a lei que dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil (SNDC); o

Programa de Prevenção e Preparação para Emergências e Desastres; o Programa Brasil

Patrimônio Cultural, para proteger o Patrimônio Histórico Cultural contra desastres; o

Programa de Respostas aos desastres; o Programa de Urbanização, Regularização e

Integração de Assentamentos Precários, que, dentre outros objetivos promove a

prevenção de situações de risco; a Ação de apoio a programas municipais de redução e

erradicação de riscos, que prevê a elaboração de Planos Municipais de Redução de

Riscos; os Programas de Gerenciamento de Riscos; o recém criado Centro Nacional de

Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN), e o Conselho Nacional

da Defesa Civil (CONDEC) (BROLLO et al, 2009).

O principal desafio que se coloca para este conjunto de atores é concretizar

ações que configurem efetiva intersetorialidade, e assim possam apresentar à sociedade

a sua capacidade de resposta. A engenharia institucional associada hoje existente seria

suficiente, entretanto o que se constata é que prevalece um modelo de atuação pouco

coordenado para enfrentar cenários cada vez mais ameaçados pela recorrência de

inundações, enchentes e deslizamentos. Os problemas gerados pelas intensas chuvas

resultam de um padrão muito comum de gestão das cidades, onde o planejamento, a

regulação e a rotina das ações são substituídos por um padrão de operações por

exceções, com os órgãos da administração pública atuando de setorial e sem integração

das ações. Isto tem contribuído decisivamente para a reprodução da precariedade das

cidades e, complementando, perpetua um modelo equivocado de intervenções sobre o

meio ambiente que potencializa os efeitos desses eventos.

5. Considerações Finais

Os números de perdas humanas nos últimos anos colocam em foco o custo

social das tragédias relacionadas com desastres naturais. A forma desordenada do

desenvolvimento de cidades e territórios nos últimos 50 anos tem sido o principal fator

gerador das tragédias. Os cenários de risco e as fatalidades urbanas criadas pelas ações

antrópicas estão predominantemente associados à forma de ocupação de terrenos

15

irregulares e regulares. A ocupação em áreas inapropriadas e de grande risco, como

encostas e margens de cursos de água, sujeitas a alagamentos, enchentes e

deslizamentos é reflexo de uma ocupação desordenada resultante da falta de uma lógica

de governança colaborativa e de despreparo das autoridades para enfrentar situações

complexas, como é o caso de regiões muito populosas e conurbadas.

Na medida em que o processo de urbanização se intensifica o quadro se agrava.

Pela falta de planejamento de uso e ocupação do solo as ocupações periféricas ocorrem

em áreas de risco aumentando o número de pessoas vulneráveis aos processos naturais

(MARICATO et al. 2010). A redução da capacidade de escoamento das águas,

associada à impermeabilização e precária infraestrutura de drenagem urbana,

potencializa transbordamentos, deslizamentos e outros efeitos erosivos.

O que se pode observar é que mais do que um fenômeno natural, os desastres,

são consequência de décadas de descaso do poder público com o planejamento urbano e

com as políticas setoriais relacionadas. A ocupação do espaço urbano reflete a marca da

desigualdade até na distribuição social dos riscos decorrentes da precariedade urbana.

Além da suposta fatalidade das catástrofes, o padrão de gestão reproduz a

precariedade urbana. A fragilidade institucional das prefeituras resulta da inexistência

de mecanismos e procedimentos de gestão urbana adequados para responder às

emergências.

O que a realidade mostra é que os desastres naturais devem ser tratados além dos

governos municipais, estaduais e nacionais; no âmbito de colegiados de modo que a

sociedade civil seja incorporada no processo de gestão e decisão.

Propõe-se, portanto, que se discuta mais amplamente, no âmbito nacional,

estadual, municipal e, principalmente, regionalmente por bacias hidrográficas uma

governança dos desastres naturais, de modo a buscar soluções integrando as decisões de

governo às dos âmbitos de gestão participativa.

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