Odesafiodepromoveregarantirosdireitosdascriançase · Todas as receitas e despesas devem compor um...

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O desafio de promover e garantir os direitos das crianças eadolescentes brasileiros a condições dignas de saúde, educação,assistência social e medidas de proteção contra violações passanecessariamente por uma maior eficiência,eqüidade e efetividadena alocação e implementação do gasto público do país.

Com a crescente descentralização e municipalização das políticaspúblicas, a participação e a mobilização da sociedade civil napreparação e acompanhamento do orçamento público municipaltornam-se da maior importânciapara incluir projetos d e interesseda comunidade e corrigir eventuais desvios na sua execução.

Nessa direção,o UNICEF e a Fundação João Pinheiro, de MinasGerais, têm a satisfação de colocar à disposição do públicobrasileiro e das instituições e lideranças que trabalham na questãoorçamentária esta coleção de cinco volumes sobre o

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Entendendotudo

Prefácio

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PREFÁCIO[P]

Bem-vindo ao Orçamento Público: entendendo tudo! Há diversoslivros disponíveis sobre orçamento público, mas a maioria deles par-te do princípio de que você é formado em ciências contábeis oueconomia e que, portanto, adoraria aprender cada detalhe técnico elegal sobre orçamento. Este livro, ao contrário, apresenta as ques-tões fundamentais para que você compreenda, especialmente, alógica do orçamento público municipal, desvendando os conceitosmuitas vezes impronunciáveis da linguagem do economês.

Para que este livro

Este livro foi concebido para dar suporte às pessoas queatuam junto à comunidade, buscando garantir no orçamentode sua cidade melhores condições de vida. Esperamos, comele, contribuir para desmistificar o Orçamento Público enquanto algode difícil compreensão e oferecer-lhes importantes elementos parasua atuação nas políticas públicas do seu município e em direção à

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Entendendotudo

recuperação do caráter de instrumento de planejamento e contratosocial que o orçamento deve encerrar.

Como vemos a situação do orçamento

Nas últimas décadas, o Orçamento Público tem enfrentado umaverdadeira "cultura de desvalorização". De instrumento degerenciamento e controle dos recursos públicos, o orçamento temsido conduzido com descrédito sistemático por uma parcela signifi-cativa de administradores e políticos. A prática de diversos governostransformou o orçamento de muitas cidades numa "peça de ficção".Os orçamentos são elaborados apenas para cumprir as exigênciaslegais, não se constituindo, de fato, em um programa de trabalho.

Esta "cultura" tem afetado sistematicamente a transparência e ocontrole dos recursos públicos e, conseqüentemente, das políticaspúblicas. Ela vem alimentando a utilização obscura dos orçamentospor muitos parlamentares e a eficácia duvidosa de diversas açõesgovernamentais. Além disso, contribui para que o orçamento públicoseja visto pela sociedade civil como uma peça estritamente técnica e,portanto, apenas do interesse de especialistas.

Neste livro, mostramos que o orçamento público é muito mais doque um plano de contas organizado segundo certas normas, semmaior interesse para a sociedade. Para nós, o orçamento deve sercompreendido como o registro de um contrato, realizado anualmen-te entre governo e sociedade, sobre o que deverá ser feito em bene-fício da cidade e dos cidadãos; uma lei, portanto, que deve ser espe-cialmente valorizada na sua transparência e legitimação. Assim, naspáginas a seguir, procuramos destacar o caráter contratual do orça-mento, discutindo seu significado sob três grandes dimensões: umaformal e técnica (a dimensão da legalidade), outra referente à fina-lidade (o programa de trabalho e o caráter de previsão) e a terceirarelativa ao seu caráter político (o aspecto de contrato social).

Prefácio

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Como usar este livro

Este livro possui sete capítulos independentes. Eles foram concebi-dos para serem usados de forma independente. Você pode começarlendo por onde quiser, mas seria bom que começasse pelo Capítulo1, caso nunca tenha se envolvido com o tema.

Caso pretenda discutir este livro com mais pessoas, consulte omanual Orçamento público: orientando atividades de estudo,que acompanha esta coleção.

Use também este livro como uma referência. Procure o temade seu interesse no índice.

Se você encontrar termos ou expressões que não en-tenda, procure o seu significado no Orçamento público:decifrando a linguagem, que integra esta coleção.

Para orientar a leitura, termos e expressões-chave paracompreensão do texto encontram-se em negrito e po-dem ser localizados no glossário.

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Entendendotudo

Compreendendo oOrçamento

Público

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COMPREENDENDOO ORÇAMENTO

PÚBLICO

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Aqui você fica sabendo que o orçamento público é seme-lhante ao que toda família faz, mas que é também muitomais coisas: programa de trabalho, política econômico-financeira, contrato social, priorização de ações governa-mentais, planejamento da administração municipal e par-ticipação da sociedade.

O orçamento público é o documento que contém as informa-ções sobre todos os recursos de que o Poder Público dispõe emtermos de receitas e despesas. Da mesma forma que em um orça-mento doméstico, o registro de recursos é feito para definir umprograma de trabalho, neste caso, anual, mostrando as prioridadese a destinação desses recursos.

No orçamento doméstico, as receitas e despesas são analisadasmensalmente, ao contrário da Prefeitura, que faz orçamento para operíodo de 12 meses e envia-o à Câmara de Vereadores para apre-ciação antes de iniciar o ano. Deste modo, se uma família paga a

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Entendendotudo

uma empregada doméstica todo mês R$ 130,00 e também R$ 24,00de INSS, caso a Prefeitura viesse a contratar a mesma empregada,teria que incluir no orçamento a previsão de despesas para 12 meses,mais 13º salário, registrando R$1.690,00 (130,00 X 13) de salários(Pessoal Civil) e R$ 312,00 (24,00 X 13) de Obrigações Patronais.Estas despesas seriam apresentadas no orçamento dentro do títuloda ação a que elas estão vinculadas, ou seja, Manutenção da Casa.Se for ainda reservado, todo mês, um valor de R$ 100,00 paracomprar material de limpeza e mantimentos (Material de Consumo),teria também que prever esta despesa no orçamento para os 12meses (100,00 X 12).

Naturalmente, o programa de trabalho do chefe de família expres-sa as formas através das quais se pretende viabilizá-lo, adiando com-pras, pedindo dinheiro emprestado, fazendo previsões de despesascom eventuais gratificações etc. Assim também acontece com o orça-mento público, que evidencia uma política econômico-financeira,apontando as condições que o governo prevê que encontrará pelafrente.

Entretanto, o mais importante para a família é que o orçamentodoméstico reflete o acerto do que será possível fazer ao longo domês. Isso também ocorre com o orçamento municipal, que constitui,na verdade, a síntese do compromisso de contribuições da sociedade(as receitas) e de realizações do governo (as despesas). É o contratoque as duas partes, governo e sociedade, celebram entre si sobre oque é possível ser feito em benefício de todos.

Esse contrato abrange um elemento importante para se compreen-der a dinâmica de um orçamento público: a priorização de açõesgovernamentais. Como os recursos são limitados e o orçamento éfeito para o período de um ano, é necessário que sejam escolhidasações a serem executadas. Esse processo de priorização abrangeduas etapas.

A primeira ocorre internamente, em negociações entre o Governo

Compreendendo oOrçamento

Público

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- representado por secretários ou chefes de departamento indicadospelo prefeito - e a Administração Pública - constituída pelo conjuntode funcionários públicos municipais. Em conjunto, eles discutem di-agnósticos, avaliam o custo-benefício de ações, isto é, a relação en-tre o quanto se espera empregar de recursos e o que deverá se obterem termos de melhoria, e consideram as diretrizesdo prefeito eleito, geralmente expressas no docu-mento do seu programa eleitoral de governo. Nessecontexto, o orçamento assume a face de planeja-mento da administração municipal.Todos os órgãos públicos devem atuar no sentidode fazer com que os seus planos de trabalho fa-çam parte desse programa.

A segunda etapa do processo de priorização tratadas negociações do governo feitas com a socieda-de. Aqui, o orçamento passa a ter o caráter departicipação da sociedade. Os diversos atores dasociedade, representados por associaçõescomunitárias, partidos, sindicatos e em-presários, se encontram das mais variadasformas com os representantes da Administra-ção Municipal, apresentando suas reivindica-ções e buscando uma definição para seu atendimento. Essainterlocução pode ser mais ou menos democrática, dependendo dadisposição de negociação de cada governo e da capacidade demobilização da sociedade. O processo prossegue na Câmara Muni-cipal, onde os vereadores, enquanto representantes do povo, apre-sentam emendas, buscando confirmar o conteúdo e a forma docontrato.

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Entendendotudo

S A I B AO Q U E É

OrçamentoParticipativo eOrçamento deGabinete.

I S T O É L E G A L

Nos processos de Orçamento Participativo, o governoconsulta a população, a partir de reuniões abertas àsociedade, sobre as suas demandas prioritárias e o queincluir na Lei Orçamentária Anual. Sob esse aspecto, adefinição do orçamento tem sido um exercício de parti-cipação de toda a comunidade. Essa forma deimplementação do orçamento foi adotada por algunsgovernos municipais a partir de meados da década de80. Geralmente, não há dispositivos legais que obriguemesse tipo de elaboração do orçamento. As reuniões,conduzidas pela própria Administração Municipal, sãofeitas em várias regiões do município. A comunidade elegeuma pauta de demandas e seleciona, de acordo comcritérios, as prioridades que serão acolhidas pela Admi-nistração Municipal.

A experiência do Orçamento Participativo diferedo planejamento participativo, porque coloca em dis-cussão o conjunto das ações públicas e não apenas açõespontuais. Além disso, a participação popular adquire poderde decisão, ao contrário do caráter meramente consultivodos demais procedimentos.

Em contraposição, o “orçamento de gabinete” éelaborado exclusivamente a partir de diretrizes estabele-cidas pelo governo. Não há a participação da sociedadenessa definição.

“A lei do orçamento conterá a discriminação da receitae despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obe-decidos os princípios de unidade, universalidade eanualidade.”

LEI FEDERAL 4.320/64, ART. 2º

Compreendendo oOrçamento

Público

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S A I B AO Q U E É

Princípio da universalidade

Todas as despesas e receitas do governo devem serobrigatoriamente consideradas.

Princípio da unidade

Todas as receitas e despesas devem compor um únicoorçamento.

Princípio da anualidade

O orçamento deve valer para o período de um ano.

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Entendendotudo

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Entendendotudo

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Entendendotudo

Programade Trabalho

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PROGRAMADE TRABALHO

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Este capítulo mostra que o conteúdo central do contratoorçamentário é o programa de trabalho a ser executadopelo governo. Você verá que este programa deve serdescrito segundo algumas normas, desde o valor dorecurso a ser gasto e natureza da despesa até a sua funçãosocial maior, passando pela definição do nome das açõese de suas respectivas metas.

As ações previstas no orçamento público - gastos com pagamentode pessoal, obras, serviços e programas sociais - devem ser progra-madas na forma de projetos e atividades para os diversos órgãosda Administração Municipal. Sob a perspectiva legal, projeto é umconjunto de operações relativas a obras, serviços públicos ou pro-gramas sociais. A realização dessas operações obedece a um limitede tempo e resulta em um produto final, como por exemplo "Abertu-ra e Pavimentação de Vias Públicas".

Já atividade pode ser definida como um conjunto de operações

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Entendendotudo

que também se refere a obras e serviços públicos, mas com um cará-ter de continuidade. Essas operações específicas se realizam de modocontínuo e são necessárias à manutenção e operacionalização dasações governamentais. Um exemplo são os "Serviços Administrativose Financeiros" ou a "Manutenção de Prédios Públicos".

Na prática, projeto e atividade são títulos dados às ações governa-mentais de acordo com a deliberação da Administração Municipal.Em razão disso, há uma grande variação de nomes e imprecisão natitulação, dependendo da prefeitura que for. Com freqüência, ale-gando-se dispor de maiores facilidades para a execução do orça-mento, as prefeituras dão títulos genéricos (como os citados em itáli-co no parágrafo anterior), o que acaba por não mostrar claramenteo seu programa de trabalho. Esse caráter genérico possibilita queuma mesma ação tenha suas despesas distribuídas por mais de umprojeto/atividade ou ainda que um projeto/atividade contenha, defato, mais de uma ação, dificultando a apreensão de sua verdadeiranatureza.

O programa de trabalho que está no orçamento é classificado deacordo com a unidade orçamentária (secretaria, superintendência,fundo, empresa, fundação, administração regional, autarquia) res-ponsável por sua implementação. Nas unidades, as despesas sãoclassificadas de acordo com as atividades e projetos que vão serdesenvolvidos durante o ano.

Forma de classificação

A legislação orçamentária em vigor estabelece que o programa detrabalho a constar do orçamento deve vir acompanhado de metasfísicas. No entanto, essa exigência é cumprida apenas formalmente.De modo geral, as prefeituras não possuem órgãos ou mesmometodologias para dimensionar claramente resultados a serem al-cançados. Além disso, a definição de metas está diretamente ligadaao desenvolvimento de ações a partir da elaboração prévia de estu-

Programade Trabalho

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dos técnicos criteriosos, o que não é tradição no Brasil. Por isso, amaioria dos orçamentos apresenta metas de validade duvidosa. Épossível verificar, nos orçamentos, que falta correspondência entreas metas e o valor apresentado.

De acordo com a Lei 4.320/64, os projetos e ati-vidades devem ser classificados de acordo com afunção, o programa e o sub-programa em que seenquadram. Com essa classificação, é possível obter umpanorama global da distribuição dos recursos orçamen-tários conforme os setores sociais (Saúde e Saneamento,Educação e Cultura, Desenvolvimento Regional, Agricultu-ra, Habitação etc.). Normalmente, essa classificação érealizada ao final da elaboração do orçamento.

Também segundo a Lei 4.320/64, a Lei Orçamentáriadeve apresentar a classificação dos gastos de acordocom o elemento de despesa, que estabelece adestinação dos recursos. Nesse caso, cada projeto/atividade deveestar acompanhado do tipo de gasto e do valor correspondentenecessário à sua viabilização, como, por exemplo, pessoal, obrigaçõespatronais, equipamentos, material de consumo etc. O elemento dedespesa é normatizado pela Lei 4.320/64.

A legislação orçamentária não exige, mas permite o detalhamentodo tipo de gasto por item. Quando utilizado, esse procedimento énormalmente praticado durante a execução orçamentária. Assim, naemissão do empenho, além de serem registrados o título do projeto/atividade utilizado e a classificação restante da despesa, aparecetambém o que está sendo adquirido, como, por exemplo, no casode despesa com material de consumo (material de escritório ou ma-terial de limpeza) ou com equipamentos e material permanente (equi-pamentos de informática ou veículos). Isso favorece o acompanha-mento da natureza dos gastos.

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Toda essa classificação aparece no orçamento no Quadro deDetalhamento de Despesas - QDD. Nele vêm descritos, por unidadeorçamentária, os títulos de cada projeto/atividade com sua respectivaclassificação funcional-programática e elemento de despesa.

S A I B AC O M O É

exemplo deprojeto/atividadeorçamentária.

Descrição doelemento dedespesa

Valor total decréditosorçamentáriosdestinados àatividade

QUADRO DE DETALHAMENTO DE DESPESA - QDD

PREFEITURA MUNICIPAL DE ESPERANÇA DA FÉ

SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃOADMINISTRAÇÃO DE UNIDADES DE ENSINO

08.07.025.2.001

3111 PESSOAL CIVIL 200.000,00

3113 ENCARGOS SOCIAIS 140.000,00

3120 MATERIAL DE CONSUMO 160.000,00

3132 OUTROS SERVIÇOS 200.000,00E ENCARGOS

4110 EQUIPAMENTOS E 100.000,00MATERIAL PERMANENTE

4120 OBRAS E 200.000,00INSTALAÇÕES

1.000.000,00

Unidadeorçamentária

Atividade

Funcional-programática

Código doelemento de

despesa

Valor docréditoorçamentário

Programade Trabalho

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É a codificação de um programa de trabalho orçamen-tário de acordo com a classificação e a estrutura corres-pondente de códigos definida pela Lei 4.320/64 até onível de projeto/atividade e elemento de despesa:

Função

Maior nível de agregação, que designa as atribuiçõespermanentes da Administração, ou seja, suas áreasde atuação.

Programa

Denomina os objetivos globais na forma de um con-junto de ações-afins, organicamente articuladas, paracumprimento da função.

Sub-programa

Define os objetivos parciais identificáveis dentro doprograma, correspondendo a um conjunto deoperações afins.

Exemplo:

DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL

Função Programa Sub-programa Nº Projeto/ Elemento deatividade despesa

08 42 024 2.002 3120

Educação Ensino Informática 2 = Atividade Material dee cultura fundamental + ordem consumo

seqüencial(002)

S A I B AO Q U E É

ClassificaçãoFuncional-Programática.

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Entendendotudo

S A I B AO Q U E É

reserva decontingência.

É uma dotação orçamentária não destinada especifica-mente a determinado programa de trabalho. Seus crédi-tos podem ser remanejados através de suplementação.

Somente são incluídas no orçamento as ações quedemandam gastos diretos da Prefeitura, com recursospróprios, emprestados ou repassados diretamente porqualquer tipo de órgão público ou privado, tais como:construção de escolas, postos de saúde, creches; presta-ção de serviços (coleta de lixo, atendimento hospitalar,emissão de alvarás etc.); implementação de programassociais (atendimento a crianças e adolescentes carentes,fornecimento de merenda escolar, apoio ao pequenoempresário etc.).

Ações implementadas por concessão do Poder Público àiniciativa privada, que tenham o seu apoio ou que sejamfruto de parcerias, não estão presentes na Lei Orçamen-tária. Como exemplos, podem ser citados os casos dereforma de praças e parques por empresas em troca deespaço publicitário ou a disponibilização de funcionários,pela Administração Municipal, para o trabalho em cre-ches ou escolas comunitárias. Nesse caso específico, nãohá um desembolso financeiro direto do setor público.

A implementação de diretrizes de governo (como alte-ração de grade curricular nas escolas ou instituição denova conduta gerencial no atendimento de unidades desaúde) geralmente tendem a não consumir recursos fi-nanceiros e, por isso, também não constam da Lei Orça-mentária Anual. Poderão, em alguma medida, aparecerna Lei de Diretrizes Orçamentárias.

S A I B AO Q U ED E V eE S T A R

obrigatoriamenteregistrado noorçamento.

Programade Trabalho

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A principal despesa referente às categoriasgerenciais é com gasto de pessoal e encargos sociais.A Lei Complementar nº 96/99 estipula, para os municípios,que as despesas com pessoal não podem exceder 60%das receitas correntes. No entanto, há polêmica emtorno desse assunto, porque a lei não é precisa nadefinição do que deve ser considerado, além dos salários,como despesa de pessoal (auxílio-transporte, auxílio-refeição, planos de saúde etc.). Além disso, as receitascorrentes englobam transferências governamentaisimportantes com destinação específica, como, porexemplo, os recursos do Sistema Único de Saúde-SUS,que elevam indevidamente a receita e, portanto, redu-zem o percentual dos gastos com pessoal.

Em segundo lugar, em geral, encontram-se as despesascom custeio, que envolvem a implementação dos projetose atividades orçamentárias (material de escritório, servi-ços de transporte, manutenção das escolas etc.). São osgastos com a compra de remédios para os postos desaúde, de merenda escolar, com a contratação de vigi-lância dos prédios municipais, dentre muitas outras, queviabilizam políticas sociais e urbanas.

Com relação à programação de despesas, o principalgasto ocorre com a função Administração e Planejamento.Esses gastos destinam-se à manutenção do aparato bu-rocrático e administrativo. Em segundo lugar estão asdespesas com a função Educação. De acordo com aConstituição, os gastos do Poder Público com educaçãodevem ser de, no mínimo, 25% do orçamento, nos termosda lei. Geralmente, o Tribunal de Contas é o responsávelpela regulamentação do que deve ser considerado comodespesa de educação.

S A I B AQ U A I SS Ã O

as principaisdespesasorçamentárias.

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Entendendotudo

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S A I B AQ U A I SS Ã O

os elementos dedespesa maiscomuns.

Despesa corrente

A classificação legal dos gastos que se destinam, ba-sicamente, à manutenção de serviços e programassociais existentes, obras de conservação e adaptaçãode imóveis (despesas de custeio), assim como astransferências correntes, que correspondem aos re-passes de recursos para custeio de uma esfera doPoder Público para outra.

Despesa de capital

A classificação legal dos gastos que, em princípio, pro-duzem alteração qualitativa e quantitativa do patrimôniopúblico, tais como investimentos (obras, equipamen-tos ou mobiliário), inversão financeira (aquisição deum prédio, compra de títulos) e transferências decapital, quando uma esfera do Poder Público repassaa outra recursos para investimentos.

3111 - Pessoal civil

Despesas com o pagamento dos salários, vencimen-tos e vantagens dos servidores municipais.

3113 - Obrigações patronais

Despesas com o recolhimento de IAPAS, FGTS e ou-tras obrigações patronais.

3120 - Material de consumo

Despesa com materiais usados correntemente para amanutenção das atividades e projetos, como materialde escritório, material de limpeza, material didáticopara as escolas, material para limpeza urbana etc.

Programade Trabalho

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3131 - Remuneração de serviços pessoais

Despesa com remuneração pela prestação de serviçosde natureza eventual por pessoa física, sem vínculoempregatício, como a contratação de estagiários oude especialistas reconhecidos para assessoramento daAdministração, dentre diversos outros serviços.

3132 - Outros serviços e encargos

Despesa com a remuneração de serviços diversos con-tratados junto a empresas, como serviços de vigilân-cia, serviços de manutenção de equipamentos, servi-ços de manutenção de edificações públicas ou aindaserviços menores tais como confecção de chaves ouimpressão de cópias xerográficas, dentre outros.

3211 - Transferências operacionais

Repasse de recursos para órgãos da AdministraçãoIndireta para realização de despesas com manuten-ção de atividades e pagamento de pessoal (despesascorrentes).

4110 - Obras e instalações

Despesas com estudos, projetos, início, prosseguimen-to e conclusão de obras, bem como a aquisição deimóveis necessários à realização de obras, construçãode instalações incorporáveis às obras, tais como ele-vadores, andaimes, ar condicionado central etc.

4120 - Equipamentos e material permanente

Despesas com a aquisição de equipamentos e mate-riais com durabilidade superior a dois anos, necessá-rios à ampliação e manutenção dos serviços, tais comomáquinas de escrever, mesas, cadeiras, veículos, car-teiras para escolas, raio-x, arquivos etc.

4311 - Auxílios para despesas de capital

Repasse de recursos para órgãos da AdministraçãoIndireta para realização de despesas com obras einstalações e a aquisição de equipamentos e materialpermanente.

Princípioda legalidade

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PRINCÍPIODA LEGALIDADE

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Nesta parte, você aprende que o orçamento precisa virar leie ser elaborado conforme certas normas legais para podervaler. Fica sabendo que, na verdade, três leis formam o con-trato orçamentário brasileiro: a Lei do Orçamento Anual, oPlano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

O contrato orçamentário é lei e o seu processo de elaboração tam-bém obedece a dispositivos legais. As principais determinações en-contram-se presentes na Constituição Federal (Capítulo II, Das Fi-nanças Públicas). Atualmente, a Lei 4.320, de 17 de março de 1964,estabelece as normas específicas sobre elaboração e organizaçãoorçamentária.

Os estados também podem legislar sobre o orçamento, o que tor-na possível a existência de normas estaduais específicas. No âmbitomunicipal, a Lei Orgânica do Município pode apenas apresentaralgum dispositivo referente a aspectos de interesse local ou àsuplementação de determinada norma federal ou estadual.

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Entendendotudo

A Constituição determina a elaboração do contrato orçamentáriocom base em três instrumentos legais: o Plano Plurianual (PPA), aLei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei OrçamentáriaAnual (LOA). Esses três instrumentos direcionam a administraçãodo contrato orçamentário no decorrer dos anos.

Plano Plurianual-PPA

Contém o programa de trabalho elaborado pelo prefeito,sobretudo em relação a investimentos, referente ao períodode quatro anos a contar do segundo ano de seu mandato.O PPA deve ser remetido à Câmara Municipal pelo prefeitoaté o dia 31 de agosto e terá vigência até o final doprimeiro ano do mandato subseqüente. Esse recurso garantea continuidade de ações de um governo para o outro,mantendo as prioridades já assumidas, bem comoproporciona à sociedade uma visão global das pretensõesde ação da Administração Municipal. É um instrumentopara planejamento de médio prazo.

Lei de Diretrizes Orçamentárias-LDO

Define metas e prioridades para a administração públicaa partir do Plano Plurianual, assim como orientações paraelaboração da Lei Orçamentária. Indica possíveis alteraçõesna legislação tributária, na política salarial e de contrataçãode novos servidores. A Constituição Federal prevê a ediçãoanual da LDO. Ela deve ser enviada à Câmara Municipalaté 15 de abril.

Lei Orçamentária Anual-LOA

É elaborada pelo Executivo segundo as diretrizes aprovadasna LDO e estabelece a previsão de despesas e receitaspara o ano seguinte. A LOA deve ser enviada para

Princípioda legalidade

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apreciação do Legislativo até o dia 30 de setembro decada ano. Se isso não ocorrer dentro do prazo legal, a LeiOrgânica do Município pode prever que a Comissão deOrçamento da Câmara elabore uma proposta. Caso aproposta do Executivo seja rejeitada pelos vereadores, estarávalendo, para o próximo mandato, o orçamento do exercícioem curso.

A tramitação do Orçamento na Câmara

O Legislativo tem até o final do exercício que antecede a entradaem vigor da proposta orçamentária para apreciá-la. Os vereadorespodem fazer emendas ao projeto de lei do Executivo ou aos anexos,dos quais faz parte o programa de trabalho com as respectivas pre-visões de despesas. Os vereadores devem indicar, no caso de haveremendas, de qual dotação orçamentária os recursos vão ser retira-dos e para quais outras serão destinados. As emendas aos projetosorçamentários não têm limitação quanto a valor.

Os vereadores não têm poder para movimentar recur-sos destinados a despesas com pessoal e encargos sociais,pagamento da dívida e transferências de recursos deter-minadas pela Constituição. Os valores previstos de re-ceita também não podem ser alterados. O prefeito tempoder para vetar as emendas. Os vereadores vão apreciaros vetos, podendo mantê-los ou rejeitá-los. Se o veto doprefeito for mantido, o projeto ou atividade orçamentária emquestão fica sem o recurso.

A execução do orçamento

Para que o orçamento comece a ser utilizado, ou seja, inicie-se aexecução orçamentária, é necessário que a Lei Orçamentária seja

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Entendendotudo

publicada em um veículo de comunicação de grande circulação. Oinício efetivo da realização de despesas começa com a liberação das

cotas orçamentárias para os órgãos da Prefeiturapelo departamento do orçamento ou órgão equi-

valente, para que possam ser gastas as dotaçõesorçamentárias.

O uso das dotações orçamentárias ocorre pormeio do empenho, que também é uma exigêncialegal. Trata-se de um documento, numeradoseqüencialmente, a ser emitido previamente sem-pre que a Administração decidir realizar alguma

despesa. A emissão significa que a dotação orça-mentária, até aquele valor especificado, já está

comprometida com uma determinada despesa. A realização de umadespesa sem a emissão do empenho configura-se como crime.

Para proceder à compra ou venda de bens, contratação de serviçosou concessão de exploração de serviços públicos, a Prefeitura deverealizar uma licitação para escolher a melhor proposta, conformedispõe a Lei Federal nº 8.666/93. A escolha da melhor proposta édecidida, basicamente, segundo o princípio do menor preço, emboraa legislação permita combinar o critério de melhor técnica. Alémde estabelecer situações de dispensa ou inexigibilidade delicitação, a lei prevê cinco modalidades de licitação sucessivamentemais complexas, de acordo com o valor da compra, contratação ouconcessão a ser feita: convite, tomada de preços, concorrênciapública, leilão e concurso.

Princípioda legalidade

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S A I B AC O M O

a combinação doPPA, LDO e LOApode funcionar demaneira eficiente.

A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, deforma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas daAdministração Pública Federal para as despesas de capi-tal e outras delas decorrentes e para as relativas aosprogramas de duração continuada.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as me-tas e prioridades da Administração Pública Federal, inclu-indo as despesas de capital para o exercício financeirosubseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentáriaanual, disporá sobre as alterações na legislação tributá-ria e estabelecerá a política de aplicação das agênciasfinanceiras oficiais de fomento.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 165, § 1º E 2º

Esta combinação depende da edição de uma Lei Com-plementar, prevista no artigo 165, § 9º da ConstituiçãoFederal, que defina claramente os conceitos indicadospela própria Constituição Federal e o encadeamento entreeles. Atualmente, é comum o Executivo elaborar leis dediretrizes orçamentárias bastante simplificadas, o que lhesretira o valor. A justificativa é de que, inexistindo umaconceituação precisa das funções da LDO, muitosvereadores a utilizam para fazer oposição ao governo.

Com relação ao Plano Plurianual, a falta de umaconceituação clara também causa problemas. Não háinformações precisas, por exemplo, sobre o nível dedetalhe com que as metas devem ser registradas no PPA.Isso tem causado a elaboração de planos genéricos,favorecendo a diluição de compromissos.

I S T O É L E G A L

Compromissode realizações

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COMPROMISSODE REALIZAÇÕES

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A seguir, você verá que o orçamento público é um contra-to de realizações entre o governo e a administração pú-blica com toda a sociedade. No contrato orçamentário,deverá ser registrado tudo aquilo que o governo deveráfazer em benefício da cidade e de seus cidadãos e, aomesmo tempo, o que estes últimos estão dispostos a ofe-recer em termo de contribuições.

A Câmara Municipal e a Prefeitura são as principais instân-cias, no âmbito municipal, para a definição e viabilização deações em benefício da sociedade. Cada fórum desempenhafunções próprias:

Prefeitura Municipal

Conjunto de instituições (secretarias, fundações,empresas etc.) responsável pela administração e

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Entendendotudo

satisfação das demandas ou necessidades existentes nasociedade, de acordo com normas estabelecidas. Asinstituições são gerenciadas por servidores públicos,escolhidos geralmente por concursos. A AdministraçãoPública, formada pelas instituições e servidores, éresponsável pela operacionalização de diversos serviços,programas assistenciais e investimentos. O prefeito é oresponsável por montar o Governo Executivo, que vaidirigir a Administração Municipal.

Câmara Municipal

Instituição que constitui o Poder Legislativo, responsávelpela elaboração das leis que vão nortear as ações daAdministração Municipal. Dispõe de uma Comissão deOrçamento que analisa os projetos de lei orçamentária(LDO, PPA e LOA). O Legislativo, com o auxílio do Tribunalde Contas, também desempenha a função de fiscalizaçãodo Poder Executivo.

O que deverá ser realizado em benefício dos cidadãos e da cidadeé decidido, em última instância, pelo prefeito. O prefeito decide oque vai fazer, levando em conta as leis e os recursos disponíveis. Hádefinições legais constitucionais que o Executivo deve cumprir, taiscomo a atenção à saúde e a oferta de ensino. Os recursos, por suavez, advêm da cobrança de tributos dos cidadãos, de acordo com aforma e o montante definidos pelo Legislativo.

Já a Câmara Municipal aprova matérias específicas para que oExecutivo cumpra as determinações constitucionais, como leis de usoe ocupação do solo, plano diretor e o próprio orçamento. No en-tanto, as leis não são capazes de determinar com precisão o conteú-do e a forma finais a serem conferidos às diversas ações governa-mentais.

Compromissode realizações

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O processo de negociação

Para definir o que realizará, o Executivo busca estabelecer um pro-cesso de negociação com a sociedade, naturalmente organizada emvários agrupamentos de interesse, para chegar a um entendimentocomum quanto ao plano de ações a ser viabilizado. Nesse processo,o Executivo esclarece os benefícios que as medidas propostas trarãopara a sociedade. Ao mesmo tempo, na medida em que arealização das ações vai sendo encaminhada, o Executivobusca movimentar instituições e normas que ele acreditaserem capazes de implementar efetivamente essas ações.Por outro lado, os vários segmentos da sociedadeapresentam as suas demandas por melhorias e fazemcríticas às ações priorizadas pelo governo.

Esse processo de negociação pode ser transparente ounão. Os prefeitos, de diversas maneiras possíveis, podem seutilizar de instrumentos - como pesquisa, consulta à população, criaçãode conselhos comunitários etc. - que permitam estabelecer o diálogocom a sociedade. Os resultados, em termos de participação e com-promisso, vão depender de cada situação, podendo ou nãocontemplar todos os interessados. Podem restringir-se à elaboraçãode orçamentos de gabinete ou chegar à realização de orçamentoparticipativo.

O contrato

Na verdade, o processo de negociação começa ainda na campa-nha eleitoral. É nesse momento que o candidato a prefeito se reúnecom diversas instituições, entidades e lideranças da comunidade paradiscutir as ações consideradas prioritárias por esses segmentos. En-tretanto, como os candidatos - que efetivamente ainda não são go-verno - não possuem condições institucionais para implementar oscompromissos firmados durante a campanha, eles reafirmam essespropósitos em seu Programa Eleitoral de Governo.

20

Entendendotudo

Após a sua eleição, o prefeito busca traduzir em ações as promes-sas feitas durante a campanha. Ele amplia o diálogo com a socieda-de, procurando outros canais de interlocução para confirmar suas

diretrizes eleitorais e também acolher novas demandas.Anualmente, de acordo com a Constituição, o prefeitodeve transformar a promessa de realização emcompromisso de realização, ou seja, fazer o orçamentopúblico, registrando todas as ações que serão tomadas.Assim, formata-se um contrato onde é registrado o queo prefeito pretende realizar em benefício dos cidadãos(despesas) e, ao mesmo tempo, o que os cidadãos estãodispostos a contribuir para os interesses comuns (receitas).

Naturalmente, alguns prefeitos promovem diálogos precários, queterão como conseqüência maior a fragilização dos compromissoscom a população. Apesar disso, o orçamento continua a manter seucaráter de contrato, ainda que com legitimação pequena, devido àprópria natureza de lei do orçamento municipal.

O CUMPRIMENTO DO CONTRATO

Como qualquer outro, o contrato orçamentário firmado entre oprefeito e a sociedade corre também o risco de ser rompido. De umlado, o orçamento pode ser executado apenas em parte. Isso nãoconstitui uma ilegalidade, pois a Constituição Brasileira considera oorçamento uma previsão. Entretanto, dependendo das razões, a nãorealização de determinada prioridade pode configurar descompromis-so político, uma ilegitimidade.

De outro lado, o contrato orçamentário pode ser descumprido devidoao chamado desvio de verba. Isso ocorre quando o prefeito destinauma dotação orçamentária para um determinado programa de tra-balho e a utiliza para outros objetivos. Um exemplo é a dotação pa-ra construção de uma escola ser utilizada na reforma de uma praça.Esse procedimento é ilegal e considerado crime de responsabilidade.

Compromissode realizações

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O CONTROLE SOCIAL DO CONTRATO ORÇAMENTÁRIO

São muitas as formas de controle social do cumprimento doorçamento público, dependendo da sua abrangência ou finalidade.Certamente, uma das mais amplas é a prática de orçamentoparticipativo, que permite à população definir diretamente o seuconteúdo e acompanhar seu cumprimento.

O controle social mais tradicional é o controle de legalidade daexecução do que estava previsto no orçamento, isto é, o controleda execução orçamentária. Ele é considerado controle internoquando é exercido por órgãos do próprio Poder Público, como órgãosde auditoria interna ou contabilidade, que cuidam para que todo oprocessamento da receita e despesa respeite os dispositivos legaisexistentes. É definido como controle externo quando diz respeito àfiscalização exercida pelo Poder Legislativo sobre a legalidade dascontas públicas, com o auxílio do Tribunal de Contas.

A atuação dos órgãos de controle interno e externo é permanente,sobretudo através da análise dos balancetes mensais e dos processoslicitatórios. Esses órgãos podem ser acionados por denúncia dequalquer servidor público ou cidadão. O principal momento acontece,anualmente, sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, prazolimite para o Poder Executivo remeter sua prestação de contas aoLegislativo para apreciação. Para subsidiar esta análise, o Tribunalde Contas elabora parecer prévio, que pode ser aceito ou não pelosparlamentares.

Internamente, no Legislativo, a Comissão de Orçamentodesempenha importante papel de acompanhamento da execuçãoorçamentária e análise dos projetos de lei envolvendo matériaorçamentária. Ela tem competência para solicitar documentos e es-clarecimentos verbais de autoridades públicas e propor emendas atodos os projetos de lei que tratem de gastos públicos.

A atuação dos controles interno e externo é dirigida, principalmente,para a avaliação do cumprimento dos aspectos legais formais do

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Entendendotudo

orçamento. Não se volta para a avaliação do cumprimento do pro-grama de trabalho propriamente dito, mesmo porque a legislaçãobrasileira o considera uma previsão e, portanto, não obrigatório oseu pleno cumprimento, a não ser no caso do já mencionado desviode verba.

CONSELHOS E FUNDOS: O CONTROLE SOCIAL DIRETO

Os conselhos e fundos são instituições que se destinam ao controledireto da definição e do cumprimento do programa de trabalhoprevisto no contrato orçamentário. Os fundos são contasorçamentárias especiais, criadas por lei, com o objetivo de promovero controle da entrada de recursos para determinada finalidade e asua saída para determinado fim. A movimentação dos recursos dofundo se dá através de orçamento, conta bancária, contabilidade eprestação de contas próprios, o que, em princípio, facilita o seuacompanhamento e fiscalização.

A partir da década de oitenta, a instituição de fundos passou a seracompanhada da criação, através de lei, de conselhos integradospor representações de usuários, trabalhadores e Poder Público, quesão responsáveis diretos pela sua gestão. Em geral, o controle socialdo orçamento por meio dos conselhos é exercido, dentre outrasformas, por meio da aprovação do plano de aplicação de recursos eda prestação de contas. Nessa perspectiva, destacam-se o Fundode Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental ede Valorização do Magistério-FUNDEF, Fundo de AssistênciaSocial-FAS, Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente eo Fundo de Saúde, com seus respectivos conselhos, seja no âmbitofederal, estadual ou municipal.

Compromissode realizações

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I S T O É L E G A L

I S T O É L E G A L

I S T O É L E G A L

Prestará contas qualquer pessoa física ou entidadepública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ouadministre dinheiros públicos, bens e valores públicos oupelos quais a União responda, ou que, em nome desta,assuma obrigações de natureza pecuniária.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 70, PARÁGRAFO ÚNICO

Ao órgão incumbido da elaboração da propostaorçamentária ou a outro indicado na legislação, caberáo controle do cumprimento do programa de trabalhoexpresso em termos monetários e em termos de realizaçãode obras e prestação de serviços.

LEI 4.320/64, ART. 75, III E 79

São diretrizes básicas da política de atendimento acriação de conselhos municipais, estaduais e nacionaldos direitos da criança e do adolescente, órgãosdeliberativos e controladores das ações em todos os níveis,assegurada a participação popular paritária por meio deorganizações representativas, segundo leis federal,estaduais e municipais e a manutenção de fundosnacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivosconselhos dos direitos da criança e do adolescente.

ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE(LEI 8.069/90), ART. 88, II E IV

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Entendendotudo

S A I B AP O R Q U E

não é convenienteque a Secretaria daFazenda elabore oorçamento.

S A I B AP O R Q U E

os conselhos sãoimportantes para ocontrole social doorçamento público.

O orçamento tende a perder o seu caráter de contrato,pois a maior preocupação do Secretário de Fazenda écom o caixa da Prefeitura e não com o programa detrabalho a ser realizado. Além disso, provoca uma gran-de concentração de poderes, já que quem paga passa acontrolar também com o que se deve gastar.

O ideal é que a elaboração e execução do orçamentofiquem a cargo da Secretaria de Planejamento ou doórgão responsável pela gerência das diretrizes de gover-no. Dessa forma, será possível enfocar os aspectos deplanejamento e participação, fundamentais no contratoorçamentário.

A criação de conselhos com fundos orçamentários aoseu alcance, integrados por representantes da sociedadecivil, trabalhadores do próprio setor e Poder Público, como poder legal para controlar a destinação de recursospúblicos em diversos setores sociais, constitui umimportante passo na democratização da administraçãopública brasileira, principalmente em nível municipal. Elespermitem que os cidadãos, através de suas entidades,tomem conhecimento direto da situação das políticassociais e participem diretamente das tomadas de decisãodo governo. A escolha de seus integrantes, através demecanismos democráticos, superando práticas populistasde períodos anteriores, representa também uma realvalorização da cidadania.

A atuação dos conselhos é importante, pois apenas aatuação dos governantes, conforme os dispositivos dasleis, não é suficiente para garantir correção no que deveser feito em benefício da coletividade. Por meio de canaisde comunicação como esses, torna-se possível oacolhimento, de fato, dos interesses dos diversossegmentos na formatação do conteúdo das ações dogoverno.

Compromissode realizações

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Entretanto, a relação entre conselhos, fundos eadministração pública ainda é recente. De um lado, aslideranças vêm passando por um intenso processo dedesvendamento do funcionamento do serviço público. Dooutro, os diversos governos vêm se esforçando parainstituir um processo executivo transparente e respeitosoem relação às definições populares. Onde há conselhose fundos, nem sempre todo o conjunto de recursosencontra-se sob seu controle. Os planos de aplicaçãoainda carecem de metas objetivas. É preciso estar atento,pois trata-se da construção de novos conceitos paraadministração pública e a sociedade brasileira.

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Entendendotudo

Previsão deReceitas

e Despesas

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PREVISÃODE RECEITASE DESPESAS

[5]

Este capítulo mostra como o orçamento municipal não écerteza de dinheiro no caixa da Prefeitura. Você verá queo programa de trabalho do contrato orçamentário constituiuma previsão de ações e valores, com uma característicaimportante: é uma autorização para realizações com umlimite de valores e conteúdo.

O orçamento público é elaborado num período de seis aoito meses antes de entrar em vigor. Ele vale por 12 mesescontados a partir de 1º de janeiro do ano seguinte. Portan-to, os valores apresentados para receita e despesa são umaprevisão do cenário esperado. Se o orçamento for elaboradode maneira criteriosa, ele tende a se aproximar da realidade. Noentanto, em face das alterações inesperadas que podem ocorrernas políticas econômica e fiscal, as previsões estão sujeitas amudanças inimagináveis.

Em virtude desse caráter de previsão, os recursos registrados no

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Entendendotudo

orçamento, tanto receitas como despesas, não estão necessariamen-te assegurados. O comportamento da economia afeta sensivelmenteos recursos que chegam diariamente ao Tesouro Municipal.

Dessa forma, os valores definidos na Lei Orçamentária constituemum limite de autorização para a Administração Municipal fazer gas-tos e realizar ações, o que torna o orçamento, na verdade, uma LeiAutorizativa. Ele não mostra o quanto a Administração deverá terobrigatoriamente gasto no final do ano. Portanto, se os recursos pre-vistos forem utilizados apenas parcialmente, não significa que have-rá sobra de dinheiro no caixa da Prefeitura. Significa apenas que foifeita uma previsão para gastos maior do que o valor efetivamentenecessário. Portanto, a legislação orçamentária brasileira consideranormal se parte ou o todo de um projeto ou atividade orçamentárianão for realizado, devido a esse caráter de previsão.

Para corrigir eventuais alterações de previsão no orçamento, o Exe-cutivo pode solicitar créditos adicionais ao Legislativo. Há três tiposde créditos: suplementares, especiais e extraordinários. Asuplementação corresponde ao pedido de créditos adicionais queserão utilizados para cobrir despesas não computadas ou insuficien-temente dotadas na lei do orçamento. O pedido de suplementaçãopode ser feito e concedido no próprio projeto de lei orçamentária,quando este for apresentado para a apreciação do Legislativo. Podetambém ser encaminhado ao longo do ano, na medida do necessá-rio. Antes do Plano Real, a suplementação vinha sendo requeridaprincipalmente para a recomposição do orçamento devido ao pro-cesso inflacionário, que corroía os valores disponíveis.

O crédito extraordinário é destinado às despesas urgentes e im-previstas. O crédito especial é utilizado para despesas para as quaisnão haja dotação orçamentária específica.

Os créditos suplementares e especiais são os mais comuns e de-pendem da indicação de recursos disponíveis, que podem ser prove-nientes de excesso de arrecadação, anulação parcial de dotações

Previsão deReceitas

e Despesas

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S A I B AO Q U E É

orçamentárias ou de operações de crédito autorizadas, assim comoda avaliação contábil da existência de superávit financeiro.

Se imaginarmos um orçamento total de $ 1.000 (Quadro 2 dapágina 46) com duas atividades orçamentárias (Manutenção dosPrédios Públicos e Aperfeiçoamento de Professores no Quadro 1), oPoder Executivo poderá alterar a previsão orçamentária, conformemostram as alternativas a seguir. Caso queira viabilizar condiçõespara se gastar mais $ 100 com o elemento de despesa "Equipamentose Material Permanente" destinado à atividade "Aperfeiçoamento deProfessores", poderá escolher entre duas alternativas. Na alternativa1 (página 47), o Poder Executivo pode retirar, por exemplo, os créditosnecessários de "Obras e Instalações" previstos em "Manutenção dePrédios Públicos" e transferi-los para a dotação em questão. Repareque, neste caso, o total do orçamento permaneceu o mesmo, poisocorreu a anulação parcial de despesa seguida de uma suple-mentação equivalente. Como alternativa 2, o Poder Executivo podeutilizar o excesso de arrecadação. Assim, ele pode aumentar o valorda dotação que desejar até o limite do crescimento da receita.

Dotação orçamentária

Intervenção prevista no orçamento acompanhada dadefinição correspondente de recursos.

Crédito orçamentário

Valor da autorização legislativa para cada projeto ouatividade orçamentária.

Verba

Termo popular, em desuso na terminologia orçamen-tária brasileira. Usado para designar o montante derecursos destinado pelo Poder Público aos programase investimentos públicos.

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Entendendotudo

QUADRO 1ORÇAMENTO INICIAL

MANUTENÇÃO DOS APERFEIÇOAMENTOPRÉDIOS PÚBLICOS $ DE PROFESSORES $

PESSOAL CIVIL 300 PESSOAL CIVIL 200

OBRIGAÇÕES PATRONAIS 90 OBRIGAÇÕES PATRONAIS 60

MATERIAL DE CONSUMO 50 MATERIAL DE CONSUMO 20

OUTROS SERVIÇOS EQUIPAMENTOS EE ENCARGOS 60 MATERIAL PERMANENTE 20

OBRAS E INSTALAÇÕES 200

SUBTOTAL 700 SUBTOTAL 300

ORÇAMENTO TOTAL 1.000

QUADRO 2RECEITA ORÇAMENTÁRIA PREVISTA E REALIZADA

RECEITA PREVISTA $ RECEITA REALIZADA $

IMPOSTOS 400 IMPOSTOS 450

TAXAS 200 TAXAS 200

MULTAS 100 MULTAS 100

COBRANÇA DE DÍVIDA ATIVA 100 COBRANÇA DE DÍVIDA ATIVA 150

OPERAÇÕES DE CRÉDITO 200 OPERAÇÕES DE CRÉDITO 200

TOTAL 1.000 TOTAL 1.100

Previsão deReceitas

e Despesas

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ALTERNATIVA 1ORÇAMENTO APÓS SUPLEMENTAÇÃO POR ANULAÇÃO DE DESPESA

MANUTENÇÃO DOS APERFEIÇOAMENTOPRÉDIOS PÚBLICOS $ DE PROFESSORES $

PESSOAL CIVIL 300 PESSOAL CIVIL 200

OBRIGAÇÕES PATRONAIS 90 OBRIGAÇÕES PATRONAIS 60

MATERIAL DE CONSUMO 50 MATERIAL DE CONSUMO 20

OUTROS SERVIÇOS EQUIPAMENTOS EE ENCARGOS 60 MATERIAL PERMANENTE 120

OBRAS E INSTALAÇÕES 100

SUBTOTAL 600 SUBTOTAL 400

ORÇAMENTO TOTAL 1.000

ALTERNATIVA 2ORÇAMENTO APÓS SUPLEMENTAÇÃO

POR EXCESSO DE ARRECADAÇÃO

MANUTENÇÃO DOS APERFEIÇOAMENTOPRÉDIOS PÚBLICOS $ DE PROFESSORES $

PESSOAL CIVIL 300 PESSOAL CIVIL 200

OBRIGAÇÕES PATRONAIS 90 OBRIGAÇÕES PATRONAIS 60

MATERIAL DE CONSUMO 50 MATERIAL DE CONSUMO 20

OUTROS SERVIÇOS EQUIPAMENTO E MATERIALE ENCARGOS 60 PERMANENTE 120

OBRAS E INSTALAÇÕES 200

SUBTOTAL 700 SUBTOTAL 400

ORÇAMENTO TOTAL 1.100

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Entendendotudo

CARACTERÍSTICAS DOS CRÉDITOS ADICIONAIS

ESPÉCIE FINALIDADE AUTORIZAÇÃO FORMA DE RECURSOS LIMITE VIGÊNCIA PRORROGAÇÃO CLASSIFICAÇÃOLEGISLATIVA ABERTURA DAS DESPESAS

SUPLEMEN- Reforço do Prévia, podendo Decreto do Indicação Obrigatório No exercício Jamais permitida GenéricaTARES orçamento ser incluída na prefeito obrigatória indicação na em que foi

própria lei de Lei de abertoorçamento ou Autorizaçãoem lei específica e no Decreto

de Abertura

ESPECIAIS Atender Prévia em Decreto do Indicação Obrigatório No exercício Só para o exercício Para projetos eprogramas lei específica prefeito obrigatória indicação na seguinte, se aberto atividades com anão existentes Lei de em um dos quatro indicação dosno Autorização últimos meses do elementos deorçamento e no Decreto ano e desde que a despesa

de Abertura lei autorizativaassim o permita

EXTRAORDI- Atender Independente Decreto do Indicação Obrigatório No exercício Só para o exercício EspecificadaNÁRIOS despesas prefeito com obrigatória indicação no seguinte, se aberto somente para as

imprevisíveis remessa Decreto de em um dos quatro despesase urgentes imediata Abertura últimos meses do indicadas na

à Câmara ano e desde que a coluna finalidadeMunicipal lei autorizativa

assim o permita

Previsão deReceitas

e Despesas

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I S T O É L E G A L

Estimativa de receita

A credibilidade do orçamento depende do critério com que seelabora a estimativa de receita para o ano seguinte. Esse proces-so é relativamente complicado, porque envolve variáveis como de-sempenho da economia, possibilidade de mudanças na legislaçãotributária e a atuação direta do Poder Público tanto na fiscalizaçãocomo na negociação de recursos, que estão sujeitos a diversostipos de influência. Além disso, a receita possui várias fontes,que se comportam de maneira própria.

A falta de critérios mais rigorosos pode levar a se montar umorçamento excessivamente otimista ou com "moedas podres", istoé, recursos possíveis, mas que certamente não se confirmarão, emvirtude de dificuldades políticas ou administrativas para sua obten-ção. Nesse caso, há grande chance de, no momento da execuçãoorçamentária, ocorrer déficit, pois a autorização para o gasto se man-tém, apesar de, na prática, não corresponder a uma receita realista.

Basicamente, os recursos orçamentários são classificados em duasgrandes categorias econômicas: receitas correntes e receitas decapital. As receitas correntes são compostas da arrecadação tributá-ria, transferências constitucionais e renda da prestação de servi-ços. Já as receitas de capital, onde pode ocorrer a maior concentra-ção de moedas podres, são provenientes de recursos financeiros oriun-dos, principalmente, da constituição de dívida.

A estimativa da receita terá por base as demonstraçõesmensais da receita arrecadada, a arrecadação dos trêsúltimos exercícios, pelo menos, bem como as circunstân-cias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar aprodutividade de cada fonte de receita.

LEI 4.320/64, ART. 30

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Entendendotudo

Origem dos recursos

O Poder Público pode obter recursos para o desempenho de suasfunções basicamente de quatro fontes: arrecadação de tributos,operações de crédito, convênios e alienação de bens públicos,além de outras formas indiretas.

Considerando-se o montante diretamente arrecadado e as parce-las recebidas, a distribuição de recursos tributários no Brasil é feitada seguinte forma: 42,9% ficam com os estados, 34,4% com a Uniãoe 22,8% com os municípios.

Apesar da existência de mais de 40 tributos, a concentração daarrecadação é muito grande. Apenas cinco tributos (ICMS, Contri-buição Previdenciária, Imposto de Renda, IPI e Finsocial) respondempor 73,2% da arrecadação tributária brasileira. A maior parte dareceita tributária, num percentual correspondente a 51,94%, advémde tributos que incidem sobre bens e serviços. O item rendas e lucrosresponde somente por 16,63% da arrecadação tributária.

Nos países desenvolvidos, a distribuição da incidência de tributos émais eqüitativa e a arrecadação sobre o item rendas e lucros émaior, em torno de 38,8%. Nesse âmbito, a estrutura tributáriabrasileira é mais injusta, pelo fato de a maior parte da arrecadaçãoser oriunda de tributos sobre bens e serviços. Esses tributos -basicamente IPI e ICMS - são repassados para os preços dos produtos.E, nesse caso, ricos e pobres pagam o mesmo percentual para umproduto adquirido. Considerando-se que a população de baixa rendagasta praticamente todo o salário com alimentos, roupas, transporte,remédios, energia elétrica etc., o peso proporcional dos tributos sobrea sua remuneração será maior, como mostra a simulação ao lado.

Previsão deReceitas

e Despesas

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SIMULAÇÃO DO PESO DO IMPOSTO INDIRETO SOBRE A RENDA

FAMÍLIA RENDA DESPESA IMPOSTO IMPOSTO/RENDAMENSAL (R$) MENSAL (R$) PAGO (R$) ( % )

1 200 180 36 18

2 1.000 500 100 10

Arrecadação dos tributos

A receita advinda de tributos pode ser obtida diretamente pelasesferas públicas, quando elas cobram os tributos de sua competên-cia, de acordo com determinação da Constituição. Ela também podeser originada de transferências constitucionais, ou seja, parte doque uma esfera recolheu é repassada para outra. A União transfere,para os estados e municípios, respectivamente, o Fundo de Participa-ção dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

A arrecadação tributária não é uniforme ao longo do ano. No casodos tributos, cuja base de incidência são as atividades comerciais eindustriais (por exemplo, ISS, ICMS e IPI), a receita varia mês amês, de acordo com o desempenho dos diversos setores eco-nômicos que fazem parte dessas atividades. Atualmente, demodo geral, a receita tributária das três esferas de governotende a ser proporcionalmente maior no primeiroquadrimestre do ano (de janeiro a abril). Nesse período écomputado o pagamento concentrado de alguns impostos:IPVA (nos estados), IPTU (nos municípios) e IR (União).

A falta de uniformidade da arrecadação tributária afeta diretamentea distribuição de cotas orçamentárias. A Prefeitura precisa fazer umacompanhamento rigoroso da sua evolução para evitar que sejamliberados mais créditos orçamentários do que deverá ingressarefetivamente de recursos no Tesouro Municipal. Além disso, precisafazer poupança para poder pagar despesas maiores que acontecemno fim de ano, como o 13º salário do funcionalismo.

52

Entendendotudo

IMPOSTO SIGLA

Sobre a renda IR

Sobre propriedade territorial rural ITR

Sobre grandes fortunas -

Sobre importação II

Sobre exportação IE

Sobre produtos industrializados IPI

Sobre operações financeiras IOF

Extraordinário (guerra) -

Empréstimo compulsório (calamidade,guerra, investimento) -

Contribuição provisória sobremovimentação ou transmissãode natureza financeira CPMF

IMPOSTO SIGLA

Sobre prop. veículos automotores IPVA

Sobre transmissão de bens causamortis e doações ITCD

Sobre a circulação de mercadoriase serviços ICMS

Empréstimo compulsório (calamidade) -

IMPOSTO SIGLA

Sobre propriedade territorial e urbana IPTU

Sobre a transmissão intervivos de bens ITBIimóveis

Sobre serviços de qualquer natureza ISSQN

S A I B AQ U A I SS Ã O

os impostos segundoas esferas públicas.

FONTE: CONSTITUIÇÃO FEDERAL

UNIÃO

ESTADO

MUNICÍPIO

Previsão deReceitas

e Despesas

53

S A I B AC O M OA C O N T E C E

o recolhimentode tributos.

S A I B AQ U A I S S Ã O

as transferênciasconstitucionais.

UNIÃO ESTADOS

PARA ESTADOS PARA MUNICÍPIOS PARA MUNICÍPIOS

IMPOSTO VALOR IMPOSTO VALOR IMPOSTO VALOR

Imposto de Imposto de ICMS 25,5%Renda Rendarecolhido dos recolhido dosfuncionários funcionários IPVA 50%estaduais 100% municipais 100%

IR/IPI 21,5% IR/IPI 22,5% IPI 25%s/ exportações

IPI 10% IPTR 50%sobreexportações

Os tributos são recolhidos através dos bancos oficiais.Para que o recolhimento seja feito via bancos privados,é preciso haver uma lei específica autorizando o recebi-mento (Constituição Federal, art. 163, § 30).

Os contribuintes devem se dirigir aos bancos autoriza-dos e preencher uma guia de recolhimento.

Alguns impostos são calculados e pagos de uma só vezao longo do ano ou em parcelas pré-determinadas. É ocaso do IPVA e IPTU. Outros, como ICMS, IPI e IR emalguns casos, são pagos mensalmente, conforme a apu-ração feita.

Obtenção de Empréstimos

O Poder Público pode obter recursos através de endividamento. Asoperações de crédito, de acordo com normas determinadas peloSenado Federal (atualmente, a Resolução nº 78/98) e o Banco Cen-tral, viabilizam a disponibilização desses recursos. Em qualquer hi-pótese de endividamento, é obrigatória a autorização do Legislativo.

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Entendendotudo

Freqüentemente, o Empréstimo por Antecipação de Receita Or-çamentária (ARO) é o mais solicitado. Ele é utilizado para cobrir osdéficits financeiros correntes (pagamento de salários, fornecedo-res, empreiteiras etc.) e funciona como um cheque especial válido porum ano. O Executivo pode tomar emprestado (no sistema bancário,

de acordo com as vantagens oferecidas) o equivalente a até 25%de sua previsão anual de receita. Esse empréstimo deverá serpago conforme os juros de mercado normalmente praticados,o que resulta numa operação cara. O governo aplica o dinheiro

emprestado no mercado financeiro e vai gastando de acordo coma necessidade. O custo financeiro do empréstimo vai ser igual àdiferença entre os juros pagos e os rendimentos obtidos nas aplicações.

No último mês de cada ano, o Executivo é obrigado a pagar ovalor total do ARO. Quando a situação financeira do governo secomplica, é comum contrair-se imediatamente novo ARO, como formade compensar parte do pagamento do empréstimo anteriormentecontraído. No último ano do mandato, o prefeito não pode fazerempréstimo por antecipação de receita. Essa determinação leva auma situação freqüente em que as administrações municipais nãoconseguem pagar salários e fornecedores ao final do ano.

Outra forma de endividamento é a obtenção de recursos de agên-cias financiadoras para a implementação específica de programassociais ou investimentos. Esses financiamentos podem ser feitos porbancos nacionais ou estrangeiros ou por organizações não governa-mentais. O custo desses empréstimos é normalmente baixo e o pra-zo para sua quitação é razoavelmente longo. Além de serem dirigi-dos para a promoção de ações específicas, exigem, de modo geral,uma contrapartida do governo em termos de recursos.

As agências financiadoras exigem a prestação de contas detalhadae periódica. Esse procedimento facilita o acompanhamento daimplementação das ações previstas. Em alguns casos, há instituiçõesque oferecem financiamentos a fundo perdido, ou seja, não exi-gem o pagamento de recursos emprestados.

Previsão deReceitas

e Despesas

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O Poder Público pode também se endividar emitindo títulos públi-cos para captar recursos, preferencialmente da iniciativa privada.Nesse caso, os títulos são vendidos no mercado financeiro, apresen-tando condições para seu resgate após um prazo determinado.

Convênios e parcerias: uma modalidadede financiamento

O Poder Público pode captar a contribuição de entidades públicasou da iniciativa privada, através da celebração de convênios eparcerias. O convênio é um instrumento legal que celebra o acordomútuo entre entidades que possuem interesses comuns. Normalmente,ambas as partes envolvidas participam do convênio, oferecendoparcela equivalente do que é necessário para viabilizar a ação deinteresse comum. O convênio pode representar, a favor daAdministração Pública, a transferência de recursos ou a disponibili-zação de recursos humanos ou materiais como imóveis, máquinasou veículos. Apenas no caso de transferência de recursos é que aoperação aparecerá diretamente no orçamento.

Os Fundos de Assistência Social, Direitos da Criança e doAdolescente, assim como o Fundo de Saúde, dentre outros, costumamreceber um montante expressivo de recursos oriundos de convênios.Para consegui-los, a Prefeitura precisa estar atenta e fazer diversoscontatos com as entidades disponíveis para conveniamento. É umprocesso de negociação relativamente demorado e complexo.Quando o convênio acontece com órgãos do Governo Federal, devemser cumpridas diversas normas para sua celebração, tal comoapresentação prévia de um plano de trabalho detalhado erecolhimentos em dia com o Instituto Nacional do Seguro Social -INSS e Fundo de Garantia do Tempo de Serviço-FGTS.

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Entendendotudo

As parcerias são acordos entre o Poder Público e a iniciativa privada,sujeitos à observância das normas de licitações sempre que houverpossibilidade de competição. Nesse caso, os interesses não sãopropriamente comuns, mas sim convergentes. Ambos se unem emum mesmo empreendimento, porém com objetivos diferentes emrelação a ele. Um bom exemplo é o processo de adoção deequipamentos públicos por empresas, como praças ou áreas de lazer,

visando, por parte do Poder Público, sua manutenção e, pelaentidade, interesse em propaganda.

A ALIENAÇÃO de bens públicos

Outra alternativa para o Poder Público obter recursos é a venda debens de sua propriedade. Essa venda deve ser promovida de acordocom a legislação de licitação, através da modalidade de leilão, para

I S T O É L E G A L

O convênio será proposto pelo titular do Ministério, órgãoou entidade responsável pelo programa, mediante aapresentação do Plano de Trabalho, que conterá, nomínimo, (...) razões que justifiquem a celebração doconvênio; descrição completa do objeto a ser executado;descrição das metas a serem atingidas, qualitativa equantitativamente; etapas ou fases da execução do objeto,com previsão de início e fim; plano de aplicação derecursos a serem desembolsados pelo concedente e acontrapartida financeira do proponente, se for o caso,para cada projeto ou evento; cronograma de desembolso(...).

INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 1 DA SECRETARIA DO TESOURONACIONAL, DE 15.01.97, ART. 2º, I, II, III, IV, V, VI

Previsão deReceitas

e Despesas

57

que todos os interessados possam apresentar a melhor proposta depreço. Em geral, essas operações envolvem a venda de veículos oumáquinas usadas, que não representam recursos significativos.

Atualmente, no Brasil, a alienação de bens mais em voga é a ven-da de empresas públicas. O processo é conhecido como Programade Privatização, e embora tenha especificidades relativas à naturezados bens em questão, trata-se igualmente de leilões cujo objetivo éalcançar o melhor preço.

FONTES INDIRETAS DE RECURSOS

Os municípios podem também obter recursos diretamente do or-çamento da União ou do seu estado. Normalmente, eles referem-sea empreendimentos específicos (construção de pontes, escolas, uni-dades de saúde etc.) e são frutos de emendas de deputados. Aolongo do exercício, o Poder Executivo tem que atuar junto ao órgãoresponsável para a liberação dos recursos orçamentários aprovados.

Outra forma de financiamento do Poder Público é a concessão oupermissão da prestação de serviços públicos ou de obras públicas,através de licitação, de acordo com a Lei nº 8.987, de 13 de fevereirode 1995, e as respectivas leis estaduais e municipais correlatas. Pormeio de um edital e minuta de contrato, o Poder Executivo selecionaa empresa interessada em prestar determinado serviço, conformecertas exigências de qualidade, quantidade, prazo e política tarifária.Nesse caso, o usuário paga à concessionária ou permissionária ovalor do serviço consumido, nos termos da licitação realizada. Este éo caso da permissão às empresas particulares para exploração delinhas de transporte coletivo nas cidades, que são obrigadas aestabelecer o processo da passagem de acordo com as normascontratuais.

58

Entendendotudo

S A I B AO Q U E É

Dívida flutuante

Corresponde aos compromissos a serem honradospelo Poder Público dentro do próprio exercício, damesma forma que os restos em débito do períodoanterior, os pagamentos com os serviços das dívidascontratadas, as operações de crédito por antecipaçãode receita, os débitos de tesouraria e as garantiasrecebidas em dinheiro de terceiros para a execuçãode contratos de obras.

Dívida fundada

Diz respeito aos compromissos de exigibilidade supe-rior a doze meses assumidos pelo Poder Público paraatender desequilíbrios orçamentários ou financiamen-to de obras e serviços públicos. Pode ser contraídamediante contratos ou emissão de títulos da dívidapública.

Dívida ativa tributária

É o crédito que o Poder Público tem a seu favor, pro-veniente de tributos não pagos ou de obrigaçõescontratuais não quitadas pelo contribuinte, como alu-guéis, preços de serviços etc.

Previsão deReceitas

e Despesas

59

I S T O É L E G A L

CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIAPOR CATEGORIA ECONÔMICA

RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL

Receita tributária Operações de créditoImpostos Alienação de bensTaxas Amortização de empréstimos

Contribuições de melhoria Transferências de capitalReceita de contribuições Outras receitas de capitalReceita patrimonialReceita agropecuáriaReceita industrialReceita de serviçosTransferências correntesOutras receitas correntes

Portaria SOF/SEPLAN nº 37 de 02.08.89

Anexo 1Orçamento

Público na História

61

ANEXO 1

ORÇAMENTOPÚBLICO NA

HISTÓRIA

[A1]

Neste capítulo, você fica sabendo que a história do orça-mento público se confunde com a própria evolução doEstado moderno, que busca o controle crescente das açõesdo poder público.

O orçamento público nem sempre foi como é hoje. Aliás, odocumento formal intitulado orçamento público é recente -tem cerca de 180 anos. Entretanto, o processo dos governosarrecadarem recursos para serem revertidos em benefício dapopulação é bastante antigo. E o direito dos governantes derecolherem recursos visando ações públicas remonta à pró-pria razão de ser dos governos: uma parcela do próprio povoescolhida para atuar em seu benefício e que tem como fontede recursos o próprio povo.

Na história ocidental, uma passagem bíblica ilustra bemeste entendimento. Quando Jesus é provocado pelosfariseus, que viam nele uma ameaça ao Império Romano,

62

Entendendotudo

fala sobre a destinação das moedas para pagamento de tributos:"Dai a César o que é de César e a Deus o que é de Deus".

Para alcançar o estágio em que se encontra atualmente, o orça-mento público precisou de muito derramamento de sangue e demuita disputa política nos parlamentos. Embora cada país tenha suaprópria história, a evolução do orçamento tem uma história própria,que vem evoluindo com as mudanças ocorridas nas principais na-ções ocidentais ao longo da história moderna, principalmente naGrã-Bretanha, na França e nos Estados Unidos. Essa história se con-funde com a própria história da estruturação dos fundamentos doEstado moderno e a alteração da conduta dos governantes paracumprir sua finalidade maior, que é trabalhar em benefício dacomunidade.

Orçamento público e direitos civis

Desde o século XIII, a cidadania acumulou sucessivamente a con-solidação de direitos civis, políticos e sociais. O primeiro passo foi aseparação entre o que é público e o que é privado. Isto representou aconquista dos direitos civis fundamentais, tais como o de ir e vir e ode propriedade.

Para o orçamento público, este momento se relaciona com o fim dacobrança indiscriminada de impostos. Em 1215, na Grã-Bretanha, aMagna Carta, outorgada pelo rei João Sem-Terra, foi o marco maisrepresentativo. O artigo 12 da Carta estabelecia condições para aca-bar com a arbitrariedade da Coroa Inglesa de instituir impostos e dedar a eles a destinação que bem entendesse.

Em 1668, também na Inglaterra, foi estabelecida definitivamente adistinção entre despesas da Coroa e do Reino, através do “Bill ofRigths” (Petição de Direitos). Isso ocorreu durante a Revolução Glori-osa e consolidou o entendimento sobre o que é público e o que éprivado.

Anexo 1Orçamento

Público na História

63

Inglaterra • 1215

Os barões ingleses obtêm do rei João Sem-Terra aMagna Carta, fundamentando as liberdades civis. Oartigo 12 da Carta diz:

"Nenhum tributo ou auxílio será instituído no reino, se-não pelo seu conselho comum, exceto com o fim deresgatar a pessoa do rei, fazer seu primogênito e casarsua filha mais velha uma vez, e os auxílios para essesfins serão razoáveis em seu montante."

Inglaterra • 1689

A Revolução Gloriosa edita o "Bill of Rights" (Petição deDireitos). O documento separa finanças do reino(Estado) das finanças da Coroa e o Parlamento passaa autorizar despesas da Coroa.

Estados Unidos • 1774

A Declaração de Direitos do Congresso da Filadélfiadetermina a exclusão de todo imposto interno e exter-no caso não haja consentimento prévio do povo.

França • 1789

A Revolução Francesa institui direitos civis e políticos:

"Nenhum imposto pode ser cobrado sem o consenti-mento da nação."

Q U A D R OR E S U M O

64

Entendendotudo

Orçamento Público e Direitos Políticos

O controle do privado sobre o público foi outro avanço importanteda cidadania. O objetivo foi impedir o poder indiscriminado dosgovernos sobre os cidadãos. Este controle consagrou os direitos po-líticos de livre associação e o sufrágio universal.

Para o orçamento público, essa etapa significou o estabelecimentode exigências tanto para a cobrança como para a destinação derecursos. Entre 1789 e 1831, na França revolucionária, foraminstitucionalizados princípios centrais de controle. O governo foiobrigado a apresentar e aprovar uma lei financeira anual (prin-cípios da legalidade e anualidade) que contivesse todas as previ-sões de receitas e despesas (princípio da universalidade), quefosse votada antes do início do exercício (princípio da anteriori-dade) e que não estabelecesse vinculação de receita à despe-sa.

Em 1822, surgiu na Inglaterra o primeiro documento reco-nhecido formalmente como orçamento público. O Poder Execu-

tivo, através do chanceler do erário inglês, passou a prestar contasao Poder Legislativo das propostas de trabalho do governo e a fixarreceitas e despesas para cada exercício. Nessas apresentações, ochanceler levava sempre uma pasta contendo informações sobre asfinanças do governo. Como ele a abria no momento de seu pronun-ciamento, a palavra budget acabou por designar, em língua inglesa,o documento orçamentário.

Anexo 1Orçamento

Público na História

65

Q U A D R OR E S U M O

Estados Unidos • 1802

A Câmara de Representantes do Povo institui a Comis-são de Meios e Recursos, que funciona como órgãode planejamento, elaborando o orçamento. Osecretário do tesouro é obrigado a apresentar relatórioanual de atividades ao Congresso.

Inglaterra • 1822

É elaborado o primeiro orçamento público. O chancelerdo erário público passa a apresentar ao Parlamentoexposição que fixa receitas e despesas de cada exer-cício. Ele abria sua pasta para discorrer sobre o as-sunto, consagrando, em inglês, o termo budget (pasta)para designar orçamento público.

França • 1815

A Assembléia Nacional passa a decretar lei financeiraanual, mas não controla o detalhamento das dota-ções para órgãos.

França • 1817

A Assembléia Nacional define que os ministérios nãodevem exceder o total da dotação a eles destinada.

França • 1831

A Assembléia Nacional edita legislação consolidandoo controle parlamentar sobre as finanças públicas. Comisso, ficam consolidados os seguintes princípios:anualidade do orçamento; anterioridade do orçamen-to (votação antes do início do exercício); universalida-de do orçamento (inclusão de todas as previsões fi-nanceiras para o exercício); e a não-vinculação dareceita a uma despesa específica.

66

Entendendotudo

Orçamento Público e Direitos Sociais

A partir do século XX, o aprimoramento da cidadania tem comodesafio o controle do conteúdo das ações do governo, através dainstitucionalização de direitos sociais. Diante da crise econômica esocial, a sociedade passa a buscar a definição mais clara dos bene-fícios a serem proporcionados pela administração pública.

Em relação ao orçamento público, esse controle vai exigir que a leimostre, de forma clara e precisa, o montante de impostos a ser arre-cadado e o detalhamento criterioso da sua destinação. As principaisalterações no orçamento público vão acontecer, portanto, na formade registro do contrato das intervenções a serem implementadas.

Essas alterações foram concebidas e consolidadas princi-palmente nos Estados Unidos, a partir da década de 20,através de experiências isoladas de administração pública.Posteriormente, o governo norte-americano desempenhouum papel fundamental na síntese dessas experiências.

Durante a Segunda Guerra Mundial, o Departamento daMarinha do Ministério da Defesa dos Estados Unidos criou

a metodologia de orçamento por programa, principal-mente em função das exigências de eficiência impostaspela guerra. Em 1955, essa metodologia atingiu seuauge através do PPBS (Planning, Programming BudgetSystem) e se transformou, através da Organização dasNações Unidas-ONU, na principal e mais difundida

filosofia para a elaboração de orçamentos através de ma-trizes de custo-benefício.

A partir da década de 70, o governo norte-americano deixou deaplicar amplamente os princípios do orçamento-programa. Nos anos80, iniciou uma profunda reforma gerencial, com o objetivo decontrolar rigidamente o déficit orçamentário.

Anexo 1Orçamento

Público na História

67

Q U A D R OR E S U M O

Estados Unidos • 1910-1912

Instituição da Comissão de Economia e Eficiência peloPresidente Taft, objetivando o amplo estudo da admi-nistração pública norte-americana, bem como sua mo-dernização. O relatório final da Comissão Taft, enca-minhado ao Congresso, diz o seguinte:

"O orçamento constitui um documento para ação porparte do Congresso, um instrumento de controle e deadministração para o chefe do executivo e uma basepara funcionar dos departamentos e órgãos.”

Estados Unidos • 1913-1915

Elaboração de orçamentos com base em custos noBurgo de Richmond (Nova Iorque) - performancebudget.

Estados Unidos • 1920

Cerca de 44 estados realizam reformas, sendo que,em 23 deles, os orçamentos passam a ser elaboradospelo Executivo.

Estados Unidos • 1935

O Departamento de Agricultura e a Administração doVale do Tenessee adotam classificações orçamentáriaspor projetos e programas.

Estados Unidos • 1949

O Departamento da Marinha, vinculado ao Ministérioda Defesa, consolida metodologia para elaboraçãodo orçamento por programa, desenvolvida durante aSegunda Guerra.

A Comissão de Organização do Setor Executivo da 1ªComissão Hoover faz a seguinte recomendação:

"Recomendamos que o conceito de orçamento do go-

68

Entendendotudo

verno federal seja inteiramente reformulado baseadoem funções, atividades e projetos: a isso denominamosde orçamento de desempenho."

Estados Unidos • 1950

A Lei do Processo do Orçamento e da Contabilidadedetermina que o orçamento seja elaborado a partirde programas de trabalho e confere autonomia aoPresidente da República para classificar despesas.

Estados Unidos • 1955

A 2ª Comissão Hoover recomenda a adoção dametodologia Planning, Programming and Budget System- PPBS. Um relatório da 2ª Comissão Hoover diz:

"Planejamento, programação e orçamentação constitu-em os processos por meio dos quais os objetivos, osrecursos e suas inter-relações são levados em conta,visando à obtenção de um programa de ação."

Estados Unidos • 1970

O Presidente Nixon dispensa formalmente o cumpri-mento do PPBS pelos órgãos federais.

Estados Unidos • 1974

Reforma ampla do processo orçamentário norte-americano, através do "Budget and Impoundment ActControl of 1974" (Ato de Controle de Contingencia-mento e Orçamento), que criou as Comissões Centraisde Orçamento nas Casas do Congresso e o Escritóriode Orçamento do Congresso, assim como oprocedimento para apreciação da proposta orçamen-tária enviada pelo Executivo.

Anexo 1Orçamento

Público na História

69

Inglaterra • 1979

A Primeira-Ministra Margareth Thatcher inicia proces-so de desregulamentação dos serviços públicos, inspi-rando diversos outros países.

Estados Unidos • 1985

O Congresso norte-americano aprova o "BalancedBudget and Emergency Deficit Control Act" (Ato doOrçamento Equilibrado e do Controle Emergencial doDéficit), também conhecido pelo nome dos parlamen-tares que o apresentaram ("Gramm-Rudman-HollingsAct"). Esse ato estabeleceu metas anuais para reduçãodo déficit público através de corte linear aprovado porResolução Conjunta do Congresso, e tornou-se, nadécada de oitenta, uma referência internacional parapolítica de equilíbrio dos orçamentos públicos.

70

Entendendotudo

Anexo 2Orçamento Público

na História do Brasil

71

ANEXO 2

ORÇAMENTOPÚBLICO NA

HISTÓRIA DO BRASIL

[A2]

Nas páginas seguintes, apresentamos um resumo da evo-lução do orçamento público no Brasil. Mostramos como aquestão orçamentária foi relevante na nossa história desdea Inconfidência Mineira até o período dos governosmilitares.

A legislação orçamentária brasileira é moderna, o que não sig-nifica que o orçamento tenha sido valorizado ao longo da históriado país. Ao contrário, reflete uma curiosa tradição de se copiaremmodelos. Foi assim no período do Império, quando prevaleceu omodelo do orçamento inglês. No início da República, foi adotado omodelo norte-americano de conferir amplos poderes ao Legislativopara elaborar o orçamento. Na década de 60, o Brasil adotou omodelo do orçamento-programa, também de inspiração norte-ame-ricana.

Atualmente, a estrutura jurídica do orçamento brasileiro se baseiaem princípios gerais modernos, mas ainda carece de regulamenta-

72

Entendendotudo

ção e apropriação pela sociedade civil brasileira como instrumentode participação e acompanhamento das ações governamentais.

De forma geral, prevalece um tratamento bastante flexível do orça-mento. No momento de elaborar a peça orçamentária, existe poucorigor no planejamento de ações. Além disso, no momento da execu-ção, o direito à suplementação costuma ser distorcido, para modifi-car as prioridades orçamentárias.

Inconfidência Mineira:a luta pelos direitos civis no orçamento

A Inconfidência Mineira é um marco histórico da luta pela institui-ção dos direitos civis no país. O cenário na época era o seguinte: ogoverno de Portugal instituía arbitrariamente tributos a serem pagospelo Brasil Colônia, de acordo com as necessidades da metrópole.Além disso, Portugal controlava as finanças da colônia através deórgãos ligados diretamente ao sistema fazendário português, dirigidopor pessoas de estrita confiança da Coroa.

Na época, na província de Minas Gerais, existiam diversos tributos,a maioria temporários: subsídio voluntário, direito de entradas, dízimo,direitos de passagem, ofícios de justiça, correios, imposto do selo,subsídio literário e outros. O mais importante era a capitação: umtributo per capita que incidia sobre a função ou habilidades das pes-

soas, com exceção de mulheres e homens decrépitos. E ha-via também o quinto, que era cobrado como forma deremissão da capitação, que incidia sobre a quantidade de

ouro extraída - 1/5 (daí o nome) ou 20%. O valor dacobrança do quinto sofreu várias alterações ao longodos anos. Em 1750, o seu valor foi estipulado em 100

arrobas anuais (1.500 kg). Em 1772, foi lançada a co-brança compulsória do imposto sobre o ouro, mais conheci-

da como a derrama do ouro.

Anexo 2Orçamento Público

na História do Brasil

73

Em 1788, com tantas medidas arbitrárias e impopulares, um gru-po integrado por intelectuais, proprietários rurais, mineradores, mi-litares e membros do clero acreditou ter chegado a hora de colocarum fim na opressão metropolitana e criar limites para o governointerferir na vida das pessoas. Entretanto, a Inconfidência terminoucom o enforcamento do seu líder, Tiradentes.

Império: um esboço dos direitos civis e políticos

Com a chegada de D. João VI ao Brasil, em 1808, a administraçãodas finanças passou a ser feita no país. Foi criado o Erário Público,ancestral do atual Ministério da Fazenda, e o Banco do Brasil. Obanco respondia pela gerência dos fundos para a manutenção daCorte, pelo pagamento dos soldos e pela promoção das transaçõesmercantis. Entretanto, a instituição de tributos continuou nas mãosdo Imperador. Com a elevação do Brasil à categoria de Reino dePortugal e Algarves, em 1815, o país passou a ter representaçãominoritária no Parlamento Português. Com isso, em tese, passou ater uma certa influência na instituição de tributos.

Em 1824, o Imperador D. Pedro I outorgou a primeira ConstituiçãoBrasileira, que teve como modelo a inglesa. A Constituiçãoestabeleceu a exigência de elaboração de uma propostaorçamentária para o país. O primeiro orçamento brasi-leiro foi aprovado em 1830, através de decreto doLegislativo.

74

Entendendotudo

Q U A D R OR E S U M O

Império • 1808

Criação do Erário Público e do regime de contabilida-de por D. João VI.

Império • 1821

Criação da Secretaria de Estado dos Negócios da Fa-zenda em substituição ao Real Erário Público.

Império • 1824

A Constituição Imperial estabelece competência ao Exe-cutivo para elaboração da proposta orçamentária e àAssembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado)para aprovação da proposta. A legislação sobre im-postos fica a cargo da Câmara dos Deputados. Deacordo com o artigo 172 da Constituição de 1824:

"O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebidodos outros ministros os orçamentos relativos às despesasdas suas repartições, apresentará na Câmara dosDeputados anualmente, logo que esta estiver reunida,um balanço geral da receita e despesas do TesouroNacional do ano antecedente, e igualmente o orça-mento geral de todas as despesas públicas do anofuturo e da importância de todas as contribuições erendas públicas."

Império • 1834

Emenda à Constituição (lei de 12/08/1834) confereàs Assembléias Legislativas das províncias competên-cia para fixar despesas municipais e provinciais. De-termina também a repartição das rendas entre muni-cípios e a fiscalização da aplicação dos recursos.

Anexo 2Orçamento Público

na História do Brasil

75

Orçamento na República

Em 1889, com a Proclamação da República e a elaboração deuma nova constituição, o Brasil iniciou um processo de consolidaçãodos direitos sociais no contrato orçamentário, que durou até a déca-da de 60.

No início da República, a novidade foi conferir ao Poder Legislativoa competência para a elaboração dos orçamentos. O Poder Executi-vo elaborava uma proposta que era entregue informalmente aoCongresso como subsídio. As Constituições de 1934 e de 1937retornaram esta competência para o Executivo.

A criação, em 1938, no período do Estado Novo, do Departamen-to Administrativo do Serviço Público (DASP) foi o início formal dapolítica de planejamento orçamentário no Brasil. O objetivo era o de"organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente daRepública, a proposta orçamentária".

As tentativas para a padronização do orçamento público começa-ram em 1939, com a realização da primeira Conferência de Técni-cos em Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários, promovidapelo Governo Federal para discutir o projeto do padrão orçamentá-rio elaborado pelo Conselho Técnico de Economia e Finanças.

No segundo governo Vargas (1950-1954) e no governoJuscelino Kubitschek (1955-1960), foram criados muitosgrupos de trabalhos setoriais e organismos de planejamento.Toda esta movimentação culminou com a criação doMinistério do Planejamento, em 1962, já no governo JoãoGoulart.

Ao longo da República, as classificações das despesas do poderpúblico mostram nitidamente a evolução do caráter social do contra-to orçamentário. Inicialmente, o Estado brasileiro se voltava quaseque exclusivamente para as ações de manutenção da máquina esta-tal, como Administração Geral e Financeira e Segurança.

76

Entendendotudo

Q U A D R OR E S U M O

No final da década de 30, o conceito de segurança é ampliado epassa a constar no orçamento como "Segurança e Assistência Social".

No período desenvolvimentista, as finalidades sociais são reconhe-cidas expressamente - "educação, saúde, previdência e assistência".As despesas com o desenvolvimento econômico mostram claramentea diretriz política e constam no orçamento como "Economia social".

República • 1891

A Constituição Republicana altera competência, tor-nando a elaboração do orçamento e a tomada decontas do Executivo funções do Congresso Nacional.É instituído o Tribunal de Contas como órgão auxiliarde controle.

República • 1922

O Código de Contabilidade da União formaliza a ela-boração da proposta orçamentária pelo Executivo. Oartigo 13 estabelece:

"O governo enviará à Câmara de Deputados, até 31de maio de cada ano, a proposta de fixação de des-pesas, como o cálculo da receita geral da República,para servir de base à iniciativa da lei de orçamento."

República • 1933

O Decreto-lei 23.150 determina a utilização do crité-rio de classificação das despesas por finalidade:

"1) dívida pública, 2) administração geral, 3) segurançado Estado, 4) assistência social, 5) instrução pública,6) diversos."

Anexo 2Orçamento Público

na História do Brasil

77

República • 1934

A Constituição confere ao Presidente da República com-petência para a elaboração do orçamento e aoLegislativo para apreciá-lo, não havendo limitaçõespara emendas.

República • 1937

A Constituição do Estado Novo determina a criaçãodo Departamento de Administração (DASP), encarre-gado da elaboração do orçamento e coordenaçãodas ações de planejamento.

República • 1939

É criado, em cada estado da Federação, um departa-mento de administração, encarregado da aprovaçãodos orçamentos estadual e municipal.

O Decreto-lei 1.804, com base na proposta da 1ªConferência de Técnicos em Contabilidade Pública eAssuntos Fazendários, estabelece classificação para asdespesas em 10 serviços, cada um subdividido em 10subserviços:

"1) administração geral, 2) exação e fiscalização finan-ceira, 3) segurança pública e assistência social,4) educação pública, 5) saúde pública, 6) fomento,7) serviços industriais, 8) dívida pública, 9) serviços deutilidade pública e 10) encargos diversos."

República • 1940

O Decreto-lei 2.416 consolida novos conceitos emetodologias de finanças públicas após a 2ª Confe-rência de Contabilidade Pública, mas sem promoveralterações relevantes.

78

Entendendotudo

República • 1946

A Constituição confirma competência do Executivo paraelaboração da proposta orçamentária e admite pos-sibilidade de emendas.

República • 1949

A 3ª Conferência de Contabilidade Pública altera oordenamento de classificação dos 10 serviços de des-pesas:

"1) administração geral, 2) administração financeira,3) segurança pública, 4) educação pública, 5) saúdepública, 6) previdência e assistência, 7) economia social,8) obras e serviços públicos, 9) serviços industriais e10) encargos diversos.”

República • 1962

Criado em setembro o Ministério Extraordinário doPlanejamento.

Governos Militares:modernização e autoritarismono orçamento público

A grande conquista para o contrato orçamentário brasileiro foi apublicação da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Embora váriosaspectos dessa lei tenham sido importantes para a consolidação dosdireitos políticos na filosofia orçamentária brasileira, eles foram, naprática, restringidos pelos governos militares, que chegaram ao po-der em 31 de março de 64. A Constituição de 67, no artigo 67,eliminou qualquer tipo de emenda à peça orçamentária por partedo Poder Legislativo. Este impedimento vigorou até 1988.

Anexo 2Orçamento Público

na História do Brasil

79

Preocupados com a modernização do país e com base nos princí-pios ideológicos da segurança nacional, os militares procuraram va-lorizar os princípios do planejamento. Recriaram o Ministério do Pla-nejamento e elaboraram planos nacionais de desenvolvimento. Atra-vés do Decreto-lei 200, de fevereiro de 67, definiram o planejamen-to como princípio fundamental de administração pública e elevaramo orçamento-programa ao status de plano geral de governo.

Apesar dos esforços em introduzir a cultura do planejamento, osmilitares obtiveram resultados duvidosos. De um lado, implementaramuma administração baseada em planos, normalmente executadosvia empresas estatais, e de outro, a administração pelo orçamento,normalmente sujeita ao clientelismo e à falta de programação.

Governos militares • 1964

A Lei nº 4.320 estabelece normais gerais de direitofinanceiro para a elaboração e controle dos orçamen-tos e balanços da União, estados, municípios e DistritoFederal, e institui a metodologia do orçamento-pro-grama para todas as esferas públicas.

Criação do Ministério Extraordinário de Planejamentoe Coordenação Econômica.

Governos militares • 1966

A Lei nº 5.172 cria o Código Tributário Nacional,que institui normas gerais de direito tributário para aUnião, estados e municípios.

Governos militares • 1967

A nova Constituição, em oito artigos, disciplina finan-ças públicas. Em seu artigo 67 e § 1º, dispõe:

"É da competência do poder Executivo a iniciativa dasleis orçamentárias e das que abram créditos, fixem

Q U A D R OR E S U M O

80

Entendendotudo

vencimentos e vantagens dos servidores públicos, con-cedam subvenção ou auxílio ou de qualquer modo,autorizem, criem ou aumentem a despesa pública."

"§ 1º - Não serão objeto de deliberação emendas deque decorra aumento da despesa global ou de cadaórgão, projeto ou programa, ou as que visem a modi-ficar o seu montante, natureza e objetivos."

O Decreto-lei nº 200, de fevereiro de 1967, disciplinaa organização administrativa da União e define oplanejamento como "princípio fundamental" de admi-nistração.

Governos militares • 1974

O Ministério do Planejamento e Coordenação Geral,através de portaria, estabelece códigos e estruturaspara classificação funcional-programática das despe-sas orçamentárias.

Criação, em primeiro de maio, da Secretaria dePlanejamento (Lei nº 6.036), com o objetivo de assistirao Presidente da República na coordenação do siste-ma de planejamento, orçamento e modernizaçãoadministrativa.

Governos militares • 1981

O Decreto-lei nº 1.875, de 17 de julho, faculta aosmunicípios com menos de 50 mil habitantes a aplica-ção da classificação funcional-programática.

Governos militares • 1984

Criação, pelo Governo Federal, da Comissão para oReordenamento das Finanças Públicas, que implemen-tou importantes alterações na política orçamentária.

Anexo 2Orçamento Público

na História do Brasil

81

BRASIL CONTEMPORÂNEO:a busca de uma nova cultura orçamentária

A atual Constituição de 1988 promoveu importantes mudanças nalegislação orçamentária. Criou a Lei de Diretrizes Orçamentárias e oPlano Plurianual de ação governamental, em substituição ao antigoorçamento plurianual de investimentos. Devolveu aos parlamentaresa prerrogativa de apresentarem emendas ao orçamento, emboracom restrições, como a impossibilidade de alterar a receita pro-posta e as despesas com pessoal.

Entretanto, para a gerência orçamentária, o fato mais im-portante neste período foi o restabelecimento do clima de li-berdade democrática, que permitiu a criação de mecanis-mos de participação política. Sob esse clima, surgiram ex-periências de discussão pública do orçamento denomina-das Orçamento Participativo.

O Orçamento Participativo representou o primeiro esfor-ço público para colocação na agenda nacional do resgatedos diretos sociais no orçamento brasileiro. Com estaspráticas, as discussões de prioridades da ação governa-mental começaram a sair dos confusos corredores da bu-rocracia e ganhar a transparência das ruas.

Outro acontecimento importante foi a CPI do Orçamento. Elateve o mérito de levar ao conhecimento da população o estado la-mentável das finanças públicas do país, desmascarando um esque-ma perverso de benefícios privados em que vários segmentos dopróprio governo vinham se envolvendo, durante décadas. Apesar dopapel positivo da CPI do Orçamento para a democratização do paíse para a moralização da gestão das finanças públicas, ela não tevemaiores conseqüências na modernização dos mecanismos de ge-rência orçamentária. Até hoje, encontra-se em tramitação no Con-gresso Nacional um projeto de lei complementar que atualiza osconceitos e princípios de gerência do orçamento no Brasil.

82

Entendendotudo

Brasil contemporâneo • 1988

A nova Constituição Federal estabelece a obrigatorie-dadede elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)e do Plano Plurianual (PPA). Possibilita também aoCongresso Nacional emendar restritamente o orçamento.

Brasil contemporâneo • 1989

O Orçamento Participativo é implementado em váriasadministrações municipais.

Brasil contemporâneo • 1992

Comissão Parlamentar de Inquérito apura esquemade corrupção envolvendo o Presidente da República,Fernando Collor de Mello, e o empresário Paulo CésarFarias, tesoureiro de sua campanha. Além dopagamento de despesas do Presidente com cheques-fantasmas, a CPI aponta favorecimentos a empresasatravés do Orçamento da União. O Presidente édestituído em 27 de setembro.

Brasil contemporâneo • 1993

Comissão Parlamentar de Inquérito investiga tráfico deinfluência de sete parlamentares da Comissão Mista doOrçamento ("sete anões") nas liberações orçamen-tárias,com a ajuda do Secretário do Orçamento Federal. ACâmara dos Deputados aprova a cassação do mandatodos parlamentares e o Secretário do Orçamento é presopor suspeita de assassinato de sua mulher.

Brasil contemporâneo • 1997

Tramita no Congresso Nacional projeto de lei comple-mentar nº 135, propondo novas normas para elabo-ração, execução e contabilização dos orçamentospúblicos.

Q U A D R OR E S U M O

Anexo 2Orçamento Público

na História do Brasil

83

Brasil contemporâneo • 1999

Tramita no Congresso Nacional projeto de leicomplementar nº 18, estabelecendo normas deresponsabilidade fiscal para as três esferas de governo.

COORDENAÇÃOGERAL

CONCEPÇÃOE REDAÇÃO

CONSULTORIA

PROJETOGRÁFICO

COORDENAÇÃO

CRIAÇÃO E DIAGRAMAÇÃO

ILUSTRAÇÕES

PRODUÇÃO

FRANCISCO GAETANI (FJP)

MARIA EATRIZ RIBEIRO D E O L I V E I R A GONÇALVES(FJP)

JOSÉ LUIZFAZZ I

SARA RODRIGUESCOELHO

LUIZ FLÁVIO FREITAS B. D E OLIVEIRADALTON J ORGE TEIXEIRA

LUIZ FLÁVIO FREITAS B. D E OLIVEIRA

SIMONE NOGUEIRA

AFO

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO

MANUEL ROJAS BUVINICH (UNICEF)

WIELAND SILBERSCHNEIDER

JOÃO BASÍLIO COSTA

UNICEF

REDAÇÃO F INAL

REVISÃO

F J PUNDAÇÃO OÃO INHEIROG O V E R N O D E M I N A S G E R A I S

FundodasNaçõesUnidasparaa Infância