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PAGAMENTOS POR SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS PREVISTOS NA LEI DO

SNUC – TEORIA, POTENCIALIDADES E RELEVÂNCIA

GELUDA, L.1 YOUNG, C. E. F.2

1Economista ambiental, pós-graduado em Ciências Ambientais (NADC/UFRJ) e Mestrando (UFRRJ) – leonardogeluda@yahoo.com.br 2Professor do Instituto de Economia da UFRJ – young@ie.ufrj.br

RESUMO Pagamentos por serviços ecossistêmicos (PSE) são transferências financeiras de beneficiados de serviços ambientais para os que, devido a práticas que conservam a natureza, fornecem esses serviços. Os PSE podem promover a conservação através de incentivos financeiros para os fornecedores de serviços ecossistêmicos. As áreas protegidas são potencias provedoras, e os sistemas de PSE podem direcionar recursos para essas, o que, diante do contexto nacional de descaso político e desvalorização orçamentária, pode representar um incremento significativo para a gestão das mesmas. É aqui que a Lei do SNUC poderá cooperar de forma expressiva ao definir quatro ferramentas de PSE para unidades de conservação.

ABSTRACT.- Environmental Services Payments (ESP) are financial transferences from beneficiaries of environmental services to the ones that, due to the practice of nature conservation, provide these services. The ESP can promote conservation through financial support to the environmental services suppliers. The protected areas are potential providers and the ESP systems can grant the resources to them, which can represent a significant increase in their management as a result of the national background of political carelessness and low budget. And this is where the “SNUC” law can cooperate in a considerable way when defining ESP tools to the conservation units.

INTRODUÇÃO

O meio ambiente oferece diversos serviços para a humanidade. As práticas conservacionistas protegem esses serviços, mas, por isso, encaram custos de oportunidade e de manutenção que normalmente não são repassados a todos os que acabam sendo beneficiados. Portanto, em situações onde é fácil identificar os beneficiários diretos desses serviços, surge o potencial de se estabelecer um sistema de pagamentos por serviços ambientais (PSE): os beneficiários (demandantes) pagam para os fornecedores dos serviços, estes sendo agentes que atuam na conservação ambiental.

As áreas naturais protegidas são possuem grande potencial de fornecer serviços ambientais, mas quase nunca recebem contrapartidas financeiras por isso. A possibilidade de esquemas de PSE que direcionem recursos para essas áreas pode significar uma contribuição efetiva para a gestão dessas, uma vez que a maioria delas passa por dificuldades funcionais devido à falta de recursos financeiros. Nesse contexto, a Lei 9.985/2000, que regulamenta o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), define instrumentos de PSE que, quando forem devidamente regularizados e desenvolvidos, poderão contribuir significantemente para a melhoria do SNUC.

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Esse trabalho objetiva definir o que são sistemas de PSE, como podem beneficiar as áreas protegidas, sua importância e potencial dentro do contexto orçamentário da gestão ambiental nacional, e, por fim, as possibilidades trazidas pela Lei do SNUC.

PAGAMENTOS POR SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS: TEORIA E RELEVÂNCIA.

Os sistemas de PSE têm princípio básico no reconhecimento de que o meio ambiente fornece gratuitamente uma gama de bens e serviços que são de interesse direto ou indireto do ser humano, permitindo sua sobrevivência e seu bem-estar. Entre esses bens e serviços podemos destacar a provisão de alimentos, fibras e energia; a manutenção dos recursos genéticos para o desenvolvimento de produtos industriais, farmacológicos e agrícolas; a possibilidade de estudos; a provisão de madeira e minerais; a estabilização do clima; o controle de pestes e doenças; a purificação do ar e da água; a regulação do fluxo e qualidade dos recursos hídricos; o controle da sedimentação; a manutenção da fertilidade do solo e do ciclo de nutrientes; a decomposição dos rejeitos orgânicos; os benefícios estéticos e culturais e as possibilidades de lazer.

Porém, o modelo socioeconômico vigente é predominantemente degradante ao meio ambiente, o que vem enfraquecendo o potencial da natureza de oferecer esses serviços. Desmatamentos causados por conversão do solo para agricultura e extração predatória de madeira, caça ilegal, poluição do ar e da água, disposição inadequada de resíduos sólidos e outras formas de uso não sustentáveis de recursos naturais estão entre os fatores antrópicos que vêm contribuindo para essa degradação. A deficiente gestão do patrimônio natural e a carência de incentivos econômicos relacionados com a conservação ambiental são as causas determinantes para essa realidade (Pagiola e Platis, 2003). O desafio recente está na busca por soluções inovadoras para este problema, e entre elas temos os sistemas de pagamento por serviços ecossistêmicos como uma das principais opções.

Um sistema de PSE ocorre quando aqueles que se beneficiam de algum serviço ambiental gerado por uma certa área realizam pagamentos para o proprietário ou gestor da área em questão. Ou seja, o beneficiário faz uma contrapartida visando o fluxo contínuo e a melhoria do serviço demandado. Os pagamentos podem ser vistos como uma fonte adicional de renda, sendo uma forma de ressarcir os custos encarados pelas práticas conservacionistas do solo que permitem o fornecimento dos serviços ecossistêmicos. Esse modelo complementa o consagrado princípio do “poluidor-pagador”, dando foco ao fornecimento do serviço: é o princípio do “provedor-recebedor”, onde o usuário paga e o conservacionista recebe.

Além do caráter econômico, os sistemas de PSE contribuem na educação (conscientização) ambiental na medida em que insere uma nova relação entre os fornecedores dos serviços e os beneficiados, e entre esses e a natureza (real prestadora do serviço).

Os serviços ambientais mais comumente mencionados na literatura são divididos em três grupos: (i) os relacionados com o clima, (ii) os relacionados com os recursos hídricos, e (iii) os relacionados com a biodiversidade. Os relacionados com o clima são o seqüestro dos gases do efeito estufa e o controle da umidade, temperatura, precipitação e ventos. Já os relacionados com os recursos hídricos são: a regulação de seu fluxo; a manutenção de sua qualidade; o controle de erosão e sedimentação; a redução da salinidade da água; a manutenção do habitat aquático; e os serviços culturais (recreação). Por fim, os serviços relacionados com a biodiversidade são: a atração de fauna; a diversificação de culturas; a conectividade de blocos florestais (corredores biológicos); os serviços culturais (recreação, turismo e valores de existência); a manutenção da qualidade do solo; e a bioprospecção.

O primeiro passo para a existência de um PSE é a identificação de que pelo menos um desses serviços está beneficiando algum agente interessado. Este agente deve ter uma

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disposição a pagar voluntária pela manutenção do fornecimento do serviço ou precisa existir algum instrumento legal impondo a contrapartida. Porém, a implantação de sistemas de PSE não é simples, existindo diversos pré-requisitos e etapas a serem superados (King, Letsaolo e Rapholo, 2005). É necessário evidenciar a relação de causa e efeito entre o fornecimento ou melhoria de um serviço e um determinado tipo de uso de solo para se confirmar quem está fornecendo o serviço – muitas vezes essa relação é imprecisa (Landell-Mills e Porras, 2002). Além disso, os direitos de propriedade devem ser bem definidos, como forma de se definir quem está fornecendo os serviços e quem pagará por eles (beneficiários).

É imprescindível estruturar um sistema de monitoramento para verificar as eficiências social, econômica e ambiental do PSE. Deve-se acompanhar o fluxo e qualidade dos serviços prestados e dos pagamentos, para assegurar a credibilidade do sistema. Outro ponto importante é a “precificação” dos serviços, pois a maioria deles não possui preço de mercado. O valor deve refletir o real benefício obtido pelo favorecido e deve satisfazer os interesses dos fornecedores (cobrir, ou ao menos contribuir para cobrir, os custos líquidos encarados por estes). A “precificação” deve ser obtida usando-se técnicas de valoração dos recursos ambientais, em um processo intenso de negociações entre as partes envolvidas.

Passadas essas etapas, o funcionamento eficiente desse sistema poderá representar uma importante ferramenta visando a conservação ambiental. Simultaneamente, poderá beneficiar financeiramente os fornecedores dos serviços. Assim, pode-se dizer que o objetivo de sistemas de PSE é garantir o fluxo contínuo dos serviços ambientais através da articulação e motivação dos atores envolvidos (provedores e beneficiários). Mas nem sempre os esquemas de PSE poderão ser implantados. Eles devem ser adotados com devida cautela, apenas em conjunturas onde poderão surtir melhor eficácia na gestão do meio ambiente.

Os beneficiários são todos os agentes, privados ou públicos, que são favorecidos pelos serviços ambientais oriundos de práticas que conservam a natureza. Podem ser, entre outros, empresas farmacêuticas procurando novos compostos em áreas protegidas (bioprospecção), organizações internacionais mantendo florestas visando a fixação de gases do efeito estufa, empresas hidroelétricas e fábrica de bebidas favorecidas pela proteção hídrica fornecida por agricultoras sustentáveis, e indivíduos ou empresas de ecoturismo que pagam para fazer turismo ecológico (lazer) dentro de uma unidade de conservação.

Do outro lado do esquema temos os fornecedores dos serviços, onde podemos destacar dois grupos principais: (i) as áreas naturais protegidas e (ii) as áreas com certa degradação onde mudanças nas práticas vigentes fortaleçam a oferta dos serviços. O primeiro grupo é primordialmente representado por áreas onde o meio ambiente encontra-se conservado, como as áreas protegidas (legalmente ou não), que por serem destinadas a conservar o meio ambiente, acabam sendo as principais fontes de serviços ecossistêmicos. O segundo grupo é constituído por áreas onde o uso do solo por parte dos proprietários (como agricultores), em sua maioria, enfraquece a geração dos serviços, mas onde uma mudança nas práticas correntes pode alterar esse quadro e assim fortalecer a oferta desses serviços. O PSE aparece como uma forma de agregar valor monetário aos serviços gerados, tornando a oferta de serviços ecossistêmicos parte da decisão estratégica dos agentes, pois os usuários terão um incentivo direto a tornar suas práticas mais sustentáveis (Pagiola, Bishop e Landell-Mills, 2002).

Nesse trabalho vamos nos concentrar nas oportunidades de PSE para áreas protegidas. A conservação do ambiente natural nessas áreas permite que elas sejam as principais fornecedoras dos serviços descritos anteriormente. Já existem alguns movimentos nacionais e internacionais no sentido de buscar os mecanismos de PSE como uma fonte extra de recursos para as áreas protegidas. A possibilidade de sistemas de PSE envolvendo áreas de proteção ambiental brasileiras torna-se um fato relevante dentro da realidade política e orçamentária na qual estas estão inseridas. O orçamento destinado às unidades de conservação (e para a gestão

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ambiental como um todo) sempre foi insuficiente, o que, junto com o descaso político, acaba gerando lacunas funcionais e institucionais, dificultando e até impedindo que as unidades cumpram os fins para os quais foram concebidas (Milano, 2001). Grande parte dos problemas enfrentados pelas áreas protegidas deriva da falta ou ineficiência de seu manejo, que, por sua vez, decorre dessa falta de prioridade política e pela indisponibilidade de recursos (Dourojeanni, 2001). Esses problemas são antigos e se perpetuam até os dias atuais.

Uma avaliação das unidades de conservação federais de proteção integral, realizada em 1999, mostrou que das 86 unidades analisadas, 55% estavam em situação precária, 37% foram consideradas como minimamente implementadas e somente 8,4% foram classificadas como razoavelmente implementadas (Lemos de Sá e Ferreira, 2000). Além disso, em 2003, por falta de infra-estrutura para receber os visitantes, 22 dos 55 parques nacionais brasileiros (42,3% do total) estavam fechados à visitação pública, o que representa perdas em termos de turismo, preservação e educação ambiental. A inexistência da infra-estrutura de manutenção e fiscalização facilita usos inadequados, invasões, moradias irregulares, atividades econômicas ilegais e degradação ambiental (Figueiredo e Leuzinger, 2001; Viveiros, 2003).

Esse descaso pode ser observado dentro da política da gestão ambiental federal, onde orçamento destinado para essa função é muito pouco valorizado, como mostra o gráfico 1 (que demonstra o orçamento federal para gestão ambiental ao longo dos últimos em valores atualizados para 2005 – o que significa que os valores entre 2000 e 2004 foram corrigidos levando em conta a inflação em cada período, usando 2005 como ano base).

1.289.378.732,08

1.120.166.897,33

2.070.713.556,82 1.835.639.530,51

243.754.118,40**

3.128.664.047,81

2000 2001 2002 2003 2004 2005**Ano

*delfator: IGP-DI

**até maio

Orçamento Federal para Gestão Ambiental - valores reais* (atualizados) - em R$

Gráfico 1: Orçamento Federal para Gestão Ambiental

Fonte dos valores: Secretaria do Tesouro Nacional

Podemos observar que de 2001 para 2003 houve uma queda significativa no orçamento dedicado à gestão ambiental no Brasil, nem de longe recuperada pelo pequeno aumento realizado entre 2003 e 2004. Em termos relativos, podemos notar mais nitidamente o descaso político, pois o porcentual do valor gasto com gestão ambiental em relação aos totais de gastos do governo federal (excluindo-se os gastos com refinanciamento da dívida) caíram de 0,50% para 0,19% entre 2001 e 2003, subindo para 0,22% em 2004. É um orçamento muito curto para as complexidades, necessidades, dimensões, e riquezas ambientais nacionais.

São esses fatos que tornam a possibilidade de implantação de PSE para unidades de conservação tão importante, pois estes podem aparecer como alternativa financeira para fortalecer a gestão e efetividade das unidades. A idéia não é que os PSE substituam o papel do governo na proteção do meio ambiente. O governo teria que adotar uma política própria que valorizasse o orçamento e a gestão ambiental, enquanto que o PSE atuaria como um fator incremental de receitas e de educação ambiental. Os sistemas de PSE poderão cooperar

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também para que aumente a contribuição de fontes internacionais no financiamento da conservação ambiental no Brasil, um modelo mais justo na medida em que evitaria que os países em desenvolvimento, detentores das principais florestas naturais, arquem sozinhos com a proteção de um meio ambiente que favorece a todos.

PAGAMENTOS POR SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS NA LEI DO SNUC.

Como já mencionado, os esquemas de PSE podem ser voluntários ou impostos por meios legais. Para as áreas protegidas, é interessante a existência de uma legislação impondo o sistema de pagamentos, pois pula a etapa de convencer o beneficiário a fazer contrapartidas. Esse fato é relevante, pois os beneficiários dificilmente aceitariam pagar por um serviço que não poderia ser interrompido (já que áreas legalmente protegidas não poderiam “parar de conservar” a natureza) e que vem sendo fornecido gratuitamente há muitos anos.

Dentro desse quadro legal, a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) aparece definindo algumas possibilidades de sistemas de PSE. A Lei do SNUC nasceu em 2000, com o objetivo maior de conservar o patrimônio ambiental brasileiro através do estabelecimento de “critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação” (art. 1° da Lei do SNUC).

A Lei do SNUC estabeleceu alguns instrumentos que visam o fortalecimento da gestão das unidades de conservação numa tentativa de reverter o quadro de precariedade da maioria das áreas protegidas. Dentre esses instrumentos, existem aqueles que podem ser enquadrados como pagamentos por serviços ecossistêmicos. O primeiro deles está presente no art. 33:

“Art. 33. A exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços obtidos ou desenvolvidos a partir dos recursos naturais, biológicos, cênicos ou culturais ou da exploração da imagem de unidade de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, (...) sujeitará o explorador a pagamento, conforme disposto em regulamento”.

Esse artigo define que o agente que explorar comercialmente bens e serviços desenvolvidos a partir dos recursos ambientais e culturais de unidades de conservação estará sujeito a pagar por esse uso. Ou seja, o beneficiário pagará para a unidade de conservação, que é a fonte (fornecedora) dos bens e serviços demandados. O artigo 35 do Decreto n° 4.340 de 2002, que regulamenta a Lei do SNUC, afirma que o “uso de imagens de unidade de conservação com finalidade comercial será cobrado conforme estabelecido em ato administrativo pelo órgão executor”, mas exclui o pagamento quando a “finalidade do uso de imagem (...) for preponderantemente científica, educativa ou cultural”. Muitas unidades de conservação, devido aos seus atributos naturais, possuem grande potencial para serem beneficiadas por esse instrumento, mas os recursos a serem obtidos não devem ser muito significativos nos casos da exploração das imagens. Para a exploração de produtos, subprodutos e serviços em geral, existe algum potencial em gerar receita, mas ainda falta uma regularização e uma metodologia para cobrança.

Ainda no SNUC, temos ainda dois artigos que envolvem os serviços de proteção dos recursos hídricos fornecidos pelas áreas protegidas. São os artigos 47 e 48:

“Art. 47. O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pelo abastecimento de água ou que faça uso de recursos hídricos, beneficiário da proteção proporcionada por uma unidade de conservação, deve contribuir financeiramente para a proteção e implementação da unidade, de acordo com o disposto em regulamentação específica”.

“Art. 48. O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pela geração e distribuição de energia elétrica, beneficiário da proteção oferecida por uma unidade de conservação, deve contribuir financeiramente para a proteção e implementação da unidade, de acordo com o disposto em regulamentação específica”.

Esses artigos trazem de forma evidente a teoria dos PSE em seu conteúdo. Obrigam aqueles que se beneficiam de um serviço específico (a proteção hídrica) a pagar para aqueles

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que oferecem tal serviço: as unidades de conservação. Os beneficiados são o órgão ou empresa responsável pelo abastecimento hídrico (art. 47) ou pela geração e distribuição de energia elétrica (art. 48). Empresas de abastecimento e de geração de energia possuem demandas especificas por serviços florestais que mantenham o fluxo e a qualidade da água.

Existe um potencial significativo de gerar receitas para as unidades de conservação que fazem a proteção hídrica para essas empresas. O que ainda falta, como no caso anterior, é a regulamentação e a metodologia de cobrança. O Parque Nacional da Tijuca é um exemplo de unidade que favorece a empresa estadual de distribuição de água no Rio de Janeiro.

Por fim, o mecanismo de PSE previsto na Lei do SNUC que causará mais impacto é a compensação ambiental prevista no artigo 36:

“Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório (...), o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral (...)”.

“§1° O montante de recursos a ser destinado (...) não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento”

Aqui o caso é peculiar. Trata-se de um instrumento baseado sobretudo no princípio do “poluidor-pagador” Mas, pode-se pensar que, depois da cobrança, os recursos são obrigatoriamente destinados para unidades de conservação como forma de compensar os impactos “negativos, não mitigáveis” (Decreto 4.340, art. 31). É um pagamento para manter os serviços gerais (e bens) prestados por áreas protegidas, como forma de compensar os bens e serviços ambientais degradados pelo empreendimento. Nesse ponto de vista, devido a vinculação feita, pode-se pensar a compensação como um soma dos princípios do “poluidor-pagador” e do “provedor-recebedor” e encará-la como um PSE.

A compensação ambiental tem grande potencial de gerar recursos financeiros, podendo atuar de forma significativa para a manutenção e criação de unidades de conservação, como já demonstramos em outro trabalho (Geluda e Young, 2004). Embora ainda não esteja clara a regulamentação de sua implementação (Steffen 2005), já existem diversos exemplos de sua aplicação, como o Parque Estadual da Pedra Branca que recebeu quatro milhões de reais da termoelétrica Eltrobolt em 2003 e o Parque Nacional da Chapada Diamantina que recebeu cerca de cinco milhões oriundos da empresa italiana TSN como contrapartida da implantação de linhas de transmissão de energia.

Recentemente o IBAMA divulgou as unidades de conservação a serem beneficiadas com R$ 235,7 milhões oriundos de compensações referentes ao licenciamento de rodovias, hidrelétricas, gasodutos, ferrovias e outras obras de significativo impacto ambiental. Desse montante, R$ 16,2 milhões foram efetivamente investidos e R$ 109,8 milhões têm cronograma de execução para os próximos meses e anos. Além desses valores, o Ibama está programando a destinação de mais R$ 93,7 milhões, conseqüência de licenciamentos ambientais já concluídos ou em fase final de apreciação (Sato, 2005). Esses valores mostram o potencial desse mecanismo, principalmente quando comparados com os valores destinados para a gestão ambiental federal (sendo que este último é repartido para diversas finalidades – não apenas áreas protegidas).

Porém, alguns aspectos ainda precisam ser revistos nesse instrumento. As unidades de conservação não devem depender de recursos oriundos de atividades que degradam intensamente o meio ambiente: a compensação deve ser apenas uma aliada do orçamento público (assim como os demais mecanismos de PSE). A exclusividade dada às unidades de conservação para receberem os recursos pode trazer sérios problemas na alocação orçamentária para a conservação ambiental: em um contexto de crescente aperto nos gastos públicos, as unidades de conservação poderão ter um aumento significativo de recursos

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através das compensações, mas outros temas ambientais (combate à poluição, por exemplo) poderão sofrer cortes de verbas sob o argumento de que a área ambiental já teria obtido aumento de recursos extra-orçamentários – fenômeno semelhante ocorreu na área de saúde quando a CPMF foi criada (Young 2005). Além disso, existe o viés anti-população da alocação dos recursos: as compensações devem ser alocadas exclusivamente em unidades de conservação de proteção integral, onde teoricamente não deveriam residir populações humanas, e as unidades de desenvolvimento sustentável só podem ser beneficiadas quando diretamente afetadas pelo projeto.

Por fim, o debate principal que vem ocorrendo é sobre a metodologia utilizada para o cálculo da compensação, pois a que está em vigor carece de embasamento técnico e teórico e gera resultados absurdos por estar ancorada nos valores dos custos do empreendimento e não exclusivamente nos impactos. Este equívoco deve ser desfeito: a compensação deve ser função do valor do dano, estimado por técnicas consagradas de valoração econômica dos recursos naturais, e não do custo total do empreendimento (Geluda e Young, 2004; Young, 2005).

DISCUSSÃO

Os gastos ambientais no Brasil têm sido afetados de forma negativa pela crise fiscal dentro do setor público. Porém, a legislação recente abre portas para alternativas de financiamento de projetos de conservação através da criação de instrumentos econômicos para a gestão ambiental, trazendo um aumento potencial de recursos para assas atividades. Os pagamentos por serviços ecossistêmicos previstos na Lei do SNUC se enquadram dentro desse instrumental, e assim poderão contribuir de forma significativa para a gestão das áreas protegidas, num quadro nacional de baixo orçamento direcionado a estas. Porém, esses instrumentos ainda devem ser muito debatidos para serem regulamentados e estabelecidos de forma mais completa, com a criação de metodologias para estabelecer os pagamentos.

Vale destacar ainda, que os PSE devem atuar como aliados do orçamento público, ou seja, a política ambiental precisa ser revista e valorizada, pois o meio ambiente nacional não pode depender apenas desses instrumentos para ser efetiva. Além de não contemplarem todas as áreas protegidas, os sistemas de PSE ficam ainda mais distantes de contemplar todas as questões ambientais. E, além disso, a diversidade, complexidade, importância e ameaça de degradação do meio ambiente nacional tornam imperativa uma transformação política e orçamentária em relação às demandas ambientais.

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