1. Nmero 10 maio/junho/julho - 2007 Salvador Bahia Brasil - ISSN 1981-1861 -PARCERIA PBLICO-PBLICO: CONTRATO DEPROGRAMA E EXECUO DE SERVIOS PBLICOS MUNICIPAIS POR ENTIDADE DA ADMINISTRAO INDIRETA ESTADUALProf. Luciano FerrazDoutor e Mestre em Direito Administrativo pela UFMG, Professor Adjunto de Direito Administrativo da UFMG, Professor Adjunto de Direito Financeiro da PUC/MG (licenciado) 1INTRODUO A Lei 11.107, 06 de abril de 2005, estabelece normas gerais para a contratao de consrcios pblicos em todos os nveis, cumprindo a misso de estabelecer parmetros para a gesto associada de servios pblicos entre entidades que compe a Federao brasileira. As figuras jurdicas disciplinadas na nova legislao a bem dizer j se encontravam faticamente implementadas em diversos setores, no se constituindo propriamente em novidade no cenrio nacional. Com efeito, espraiam-se pas afora os consrcios intermunicipais de sade e os convnios de cooperao formalizados entre entes estatais e suas entidades da Administrao Indireta para a execuo de atividades e servios pblicos de interesse comum.No mbito dos servios pblicos locais, cuja competncia constitucionalmente atribuda aos Municpios (art. 30, V, CF), no incomum verificar-se a execuo desses servios por entidade da Administrao Indireta Estadual, fundamentalmente quando se trata de servios de gua e esgoto e saneamento bsico.A sobredita Lei 11.107/2005 registra figura jurdica adequada

2. formalizao desses ajustes o contrato de programa , que a partir de agora ser um dos instrumentos aptos a viabilizar a gesto associada de servios pblicos, em arranjos que integram o gnero que particularmente intitulo parcerias pblico-pblico.O engajamento constitucional e legal do contrato de programa ser objeto de minhas consideraes neste ensaio.2 FUNDAMENTAOO tema proposto remete ao estudo da forma federativa do Estado brasileiro (art. 1, caput da Constituio) do princpio federativo e da subjacente repartio das competncias legislativas e materiais entre as entidades federativas, porquanto a tcnica de repartio de competncias elemento especfico e essencial ao sistema federal.1 A Federao, a rigor, um grande sistema de repartio de competncias. Eessa repartio de competncias que d substncia descentralizao emunidades autnomas.2Com efeito, o processo de descentralizao poltica, que tipifica os Estados Federais, implica a existncia de diferentes e autnomas esferas de poder com competncias legiferantes genuinamente derivadas do Texto Constitucional. esta, alis, a caracterstica primordial a permitir distingui-los os Estados Federais do Estado Unitrio (v.g., Frana), do Estado Regional (v.g., Itlia) e do Estado Autonmico (v.g. Espanha)3. dizer: Essa autonomia conferida aos entes federativos significa que cada qual tempoder para se auto-organizar, editar suas prprias leis e execut-las, respeitadosos limites impostos pela prpria Constituio imediata e mediatamente.4 No particular, o atual desenho constitucional da Federao Brasileira nico, medida que consagra federalismo tripartite, formado pela unio indissolvel de Estados, Distrito Federal e Municpios, reconhecendo-lhes, ao lado da Unio, autonomia poltico-administrativa (arts. 1 e 18)5 e outorgando-lhes, a1 HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 363.2 ALMEIDA, Fernanda Dias Meneses Almeida. Competncias na Constituio de 1988, So Paulo: Atlas. 1991. p. 32. :3 MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. ROBERT, Cinthia. Teoria do Estado Democracia e Poder Local, Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2000. p. 14-30.4 FERRAZ, Luciano. Controle da Administrao Pblica: elementos para a compresso dos Tribunais de Contas, Belo Horizonte: Mandamentos. 1999. p. 39. 5 Releva registrar que o art. 1 da Constituio utiliza o vocbulo unio com letra minscula e o art. 18 com letra maiscula Unio. O primeiro trata especificamente do pacto federativo entre Estados e Municpios, levando formao da Repblica Federativa do Brasil e denota o poder do Estado como soberania interna, pregando a unio indissolvel, que caracteriza as federaes. O segundo trata da pessoa jurdica da Unio, que, assim com Estados e Municpios, autnoma nos termos da Lei Maior. A diferena se impe, eis que sem a unio de Estados e Municpios no haveria a figura da Unio que em nome daquela assume direitos e obrigaes. (FERRAZ. Controle..., cit. p. 39, nota 50)2 3. cada um deles, competncias legislativas e competncias materiais prprias.Mas o federalismo consagrado no Texto Constitucional no estanque, nem concorrencial, cooperativo (art. 23, pargrafo nico da Constituio), o que significa dizer que as esferas da Federao, a despeito do sistema de repartio de competncias, tm escopos idnticos a cumprir.Ditos escopos, por assim dizer, se fazem presentes nos artigos 1 e 3 da Constituio, donde sobrelevar-se, como ncleo axiolgico comum, a dignidade da pessoa humana. Em matria de servio pblico expresso candente dessa humana dignidade , o constituinte optou por arrolar (no todos) os servios de competncia da Unio (art. 21, X, XI e XII), dos Estados (art. 26, 2) e dos Municpios (art. 30, V).6 No mbito municipal, a caracterizao dos servios pblicos prende-se, a teor do inciso V do art. 30, ao signo do interesse local (antes peculiar interesse), cuja dimenso conceitual, sintetiza-se na expresso de Sampaio Dria: Peculiar no nem pode ser equivalente a privativo. Privativo, dizem os dicionrios, o prprio de algum, ou de alguma coisa, de sorte que exclui outra da mesma generalidade, uso, direito. A diferena est na idia de excluso: privativo importa excluso, e peculiar, no. A ordem pblica de um Estado seu interesse peculiar, mas tambm interesse da Nao [...] O entrelaamento dos interesses dos Municpios com os interesses dos Estados, e com os interesses da Nao, decorre da natureza mesma das coisas. O que os diferencia a predominncia, e no a exclusividade.7 Como se v, o interesse local do Municpio a tracejar sua competncia de execuo de servio pblico no de molde a afastar o interesse nessa execuo tambm do Estado e da Unio, porquanto o princpio do federalismo cooperativo deixa ver a comunidade de interesses de ambos predominando o interesse do Municpio na adequada prestao desse servio populao da comuna. a partir desse pressuposto normativo o princpio do federalismo cooperativo , que se deve buscar a exegese adequada do art. 175 da Constituio:Art. 175 Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.6 Cabe registrar que a tarefa de caracterizar dado servio como pblico remete ao plano da concepo poltica dominante, ao plano da concepo sobre o Estado e seu papel. o plano da escolha poltica, que pode estar fixada da Constituio do pas, na lei e na tradio, mas no se deve olvidar a existncia de ncleo pacfico dos servios pblicos a englobar: gua, luz, iluminao pblica, coleta de lixo, limpeza pblica, correio, esgotamento sanitrio. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 369-70. 7 Apud MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 13 ed., So Paulo: Malheiros. 1996. p. 110. 3 4. No se ignora que autores de nomeada sustentam que a expresso sempre constante do preceito, induz a que a execuo, por interposta pessoa, de servio pblico de competncia de determinado ente da Federao, deva, em todo e qualquer caso, se realizar mediante concesso ou permisso precedidas de licitao. De igual modo, no se ignora a existncia de posicionamentos que defendem a necessidade de realizao de licitao mesmo quando o trespasse da atividade se estabelece entre uma e outra entidade estatal, diretamente ou por intermdio de entidade pertencente sua Administrao Indireta.Mas preciso perceber que a interpretao do art. 175 da Constituio, merc do princpio federativo-cooperativo , no pode nem nunca pde ser restritiva e literal, em ordem a afastar, por exemplo, o interesse do Estado- membro reflexivamente das entidades de sua Administrao Indireta na prestao de servios pblicos locais no mbito dos respectivos Municpios. por isso que atribuo razo a Carlos Ari Sundfeld ao professar:Quanto ao art. 175 e exigncia de licitao para delegao de servio pblico a terceiros, o argumento, baseado em leitura meramente literal, era equivocado e provava demais. que, segundo a letra do dispositivo, a licitao seria a nica alternativa prestao direta do servio pelo prprio Poder Pblico.Ora, a levar a literalidade a extremos, seria impossvel a delegao at mesmo a empresa estatal do prprio entre titular do servio. Deveras, a empresa estatal nem integra a Administrao Direta (logo, no poderia estar executando servio estatal diretamente) nem se confunde com o Poder Pblico (pois nem exerce poder, nem pblico).Caso, em leitura mais razovel se entenda que a expresso Poder Pblico tem no art. 175 um sentido mais genrico, correspondendo a Estado ou Administrao (includos quaisquer entes administrativos), o argumento cair automaticamente por terra. Afinal, a empresa estadual tambm integra o Poder Pblico; logo, se executa servio pblico municipal por delegao, tambm haver a uma espcie de execuo direta a que se refere o art. 175.Perceba-se que o art. 175 no diz que a licitao a nica alternativa execuo feita diretamente pelo Poder Pblico que seja o titular do servio. Destarte, desde que o servio esteja a cargo de entidade estatal independentemente de sua natureza jurdica ou vinculao no se cogitar de licitao [...]Para diz-lo sistematicamente: qualquer ente governamental, seja de que esfera for, pode prestar servios pblicos. O fato de existir uma discriminao constitucional de competncias para esses servios apenas exige a concordncia da pessoa estatal competente. Trata-se de arranjo de competncias interno ao Estado...8 As concluses de Sundfeld sem diz-lo expressamente corroboram a noo do federalismo de cooperao, medida que os servios pblicos 8 SUNDFELD, Carlos Ari. O Saneamento bsico e sua execuo por empresa estadual. Revista Dilogo Jurdico. Salvador, CAJ, V. I, n. 5, agosto, 2001, disponvel em: www.direitopublico.com.br. 4 5. municipais no se apresentam sociedade local infensos seara de interesse do Estado-membro a que pertence o Municpio.Portanto, quando determinado servio pblico municipal repassado entidade que integra a Administrao Indireta Estadual, estar-se- no mbito da execuo direta dos servios, hiptese expressamente admitida pelo art. 175 (primeira parte) da Constituio, que utiliza a expresso Poder Pblico em sentido amplo, semelhante ao da definio de Administrao Pblica, prevista no art. 6, XI da Lei 8.666/93. Logo, quando se est diante de explorao direta do servio (pblico) pelo Poder Pblico (qualquer que seja a esfera da federao: contrato-convnio de cooperao), a licitao no necessria, diferentemente de quando esta explorao realizada pelo particular, hiptese em que a licitao ou pelo menos o enquadramento do ajuste num dos casos de dispensa ou inexigibilidade9 sempre necessria, a teor da segunda parte do art. 175 da Constituio. Em outros termos: o advrbio sempre, previsto no dispositivo constitucional citado (art. 175) referindo-se licitao , dirige-se s hipteses em que a prestao do servio pblico trespassada iniciativa privada.Logo, no mbito da prestao de servios pblicos, ao Poder Pblico concedente cabe a opo por uma das seguintes trs hipteses:a) explorar o servio ele prprio;b) aliar-se a outra esfera da federao para explorar o servio num arranjo de pareceria pblico-pblico (convnio de cooperao); c) trespassar a execuo do servio iniciativa privada, mediante contrato de concesso (ou permisso) puro que no deixa de ser parceria ou mediante contrato de parceria pblico-privada sempre atravs de licitao. certo que a preferncia num regime de mercado , em princpio, pela busca de parecerias com a iniciativa privada, mas no se deve desprezar arranjos institucionais que no raro se afiguram soluo mais segura e ajustada ao desiderato de bem executar servios pblicos.Nesse sentido, recomenda a Comisso da Unio Europia em seu Guia Sobre Diretrizes para as parecerias pblico-privadas:Embora os benefcios das parcerias em PPP com o setor privado sejam claros, tais relacionamentos no devem ser encarados como o nico curso de ao possvel que, com efeito, seja complexo para projetar, implementar e operar. Esto disponveis diversas fontesalternativas de financiamento, inclusive arranjos institucionais pblico-pblico, que no devem ser desprezados na9 Cf., na doutrina, SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo das Concesses. Rio de Janeiro: Lmen Jris. 2004. p. 46; JUSTEN FILHO, Maral. Teoria Geral das Concesses de Servio Pblico. So Paulo: Dialtica, 2003. p. 284; AMARAL, Antnio Carlos Cintra do. Concesso de Servio Pblico. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 27.5 6. esperana de que as PPPs ofeream soluo milagrosa.10 Ciente da importncia de projetos pblico-institucionais conjuntos, e guindado pela noo de federalismo cooperativo, o constituinte reformador inseriu, no corpo da Constituio, mediante a EC n. 19/98, o art. 241:Art. 241 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. A insero desse preceito no Texto Constitucional, fundamentalmente a aluso a gesto associada de servios pblicos, repercute na interpretao que se deve dar ao j citado art. 175, impondo-se entender uma vez mais a locuo Poder Pblico em sentido amplo a envolver as trs esferas da Federao, includas as respectivas entidades da Administrao Indireta. Percebe-se que a linha de argumentao que defendia o carter restrito da locuo Poder Pblico constante do art. 175 da Constituio, entendendo que quando se ajusta a execuo de servio pblico com entidade pertencente a outra esfera da Federao, est-se diante mesmo assim de contrato de concesso, exigindo-se, destarte, licitao, h de ser reavaliada em funo do que passou a dispor o art. 241 da Constituio.Assim sendo, base apenas da interpretao constitucional, chegar-se-ia concluso de que o ajuste entre Municpios e entidade da Administrao Indireta Estadual pode ser realizado e independe de licitao, ainda que particularmente no se concorde com a fundamentao do ajuste no art. 24, VIII da Lei 8.666/93, dispositivo que se encontra naturalmente vocacionado a sedimentar contratos em que a Administrao a adquirente do bem ou tomadora do servio.11 A controvrsia, ao que parece, ser dirimida pela nova Lei dos Consrcios Pblicos, que versou o tema da gesto associada de servios pblicos e o correlativo contrato de programa, dispondo no art. 13, in totum:Art. 13 Devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como condio de sua validade, as obrigaes que um ente da Federao constituir com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito da gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos. 1 - O Contrato de programa dever:I atender legislao de concesses e permisses de servios pblicos e, especialmente, no que se refere ao clculo de tarifas e de outros preos pblicos, de regulao dos servios a serem prestados; e 10 Unio Europia. Diretrizes para parcerias pblico-privadas bem-sucedidas. Maro de 2003. http://europa.eu.int/comm/regional. p. 4. 11 No mesmo sentido, Cf. JUSTEN FILHO. Teoria Geral..., cit. p. 286; SOUTO. Direito..., cit. p. 47. 6 7. II prever procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares. 2 - No caso de a gesto associada originar a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos, o contrato de programa, sob pena de nulidade, dever conter clusulas que estabeleam:I os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiria da entidade que os transferiu;II as penalidades no caso de inadimplemento em relao aos encargos transferidos;III o momento de transferncia dos servios e os deveres relativos a sua continuidade;IV a indicao de quem arcar com os nus e os passivos do pessoal transferido;V a identificao dos bens que tero apenas a sua gesto e administrao transferidas e o preo dos que sejam efetivamente alienados ao contratado;VI o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliao dos bens reversveis que vierem a ser amortizados mediante receitas ou tarifas ou outras emergentes da prestao dos servios. 3 - nula a clusula do contrato de programa que atribuir ao contratado o exerccio dos poderes de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios por ele prprio prestados.4 - O contrato de programa continuar vigente mesmo quando extinto o consrcio pblico ou convnio de cooperao que autorizou a gesto associada de servios pblicos.5 - Mediante previso do contrato de consrcio pblico, ou de convnio de cooperao, o contrato de programa poder ser celebrado por entidades de direito pblico ou privado que integrem a administrao indireta de qualquer dos entes da Federao consorciados ou conveniados.6 - O contrato celebrado na forma do 5 deste artigo ser automaticamente extinto no caso de o contratado no mais integrar a administrao indireta do ente da Federao que autorizou a gesto associada de servios pblicos por meio de consrcio pblico ou de convnio de cooperao. 7 - Excluem-se do previsto no caput deste artigo as obrigaes cujo descumprimento no acarrete nus, inclusive financeiro, a ente da Federao ou a consrcio pblico. Depreende-se que o legislador ordinrio elegeu o contrato de programa como instrumento apto a viabilizar a gesto associada de servios pblicos, admitindo, conforme previso do 5, a formalizao mediante consrcio pblico ou convnio de cooperao, que poder ser firmado por quaisquer entidades estatais, bem como pelas entidades pblicas ou privadas que integrem as 7 8. respectivas Administraes Indiretas. Com o objetivo de afastar definitivamente as dvidas relativamente possibilidade de contratao, sem licitao, de entidade da Administrao Indireta pertencente a outra esfera da Federao, em ordem viabilizar a gesto associada de servios pblicos o que de resto seria desnecessrio vista do que acima argumentei a propsito do art. 175 da Constituio , o legislador federal incluiu no rol do art. 24 da Lei 8.666/93 o inciso XXVI, disciplinando nova hiptese de dispensa de licitao:Art. 24 dispensvel a licitao:[...]XXVI na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade de sua administrao indireta, para a prestao de servios pblicos de forma associada nos termos do autorizado em consrcio pblico ou em convnio de cooperao. Portanto, desnecessrio continuar a indagar da possibilidade da formalizao, sem licitao, de ajuste entre o Municpio e entidade da Administrao Indireta Estadual, cujo objeto , por assim dizer, a gesto associada de servios pblicos, porquanto a pertinncia do contrato de programa ao objetivo indiscutvel. Como diria DARBELAY: Ce nest pas en livrant des combts de retardement pour maintenir un tat de chose rvolu quon rsoudra ls problms de notre poque.123CONCLUSOEm sntese do que se exps ao longo deste ensaio, pode-se concluir:a) a Constituio Federal autorizou os entes federados a diretamenteexplorarem servios pblicos (art. 175), podendo conced-los oupermiti-los iniciativa privada;b) No mbito da execuo direta dos servios deve-se compreenderenquadrada a hiptese de arranjo entre o Municpio e entidade daAdministrao Indireta Estadual, merc da conceituao ampla dalocuo Poder Pblico utilizada pelo constituinte no art. 175;c) Tratando-se de execuo direta, no se h de cogitar de licitao, cujaexigncia destinada s hipteses de concesso ou permisso que seajustam entre o Poder Concedente e os particulares; 12 DARBELAY, Jean. Vers la revision de la constitution fdrale, Revue de Droit Suisse, Vol. 87, 1968. p. 425-37. Traduzindo: o que importa no perder tempo em puros combates de retardamento, para manter um estado de coisas do passado, com o que no se resolvero os problemas do nosso tempo.8 9. d) O art. 241 da Constituio deixou clara a possibilidade de seestabelecer gesto associada de servios pblicos entre entidadesdistintas da Federao includas as da respectiva AdministraoIndireta , corroborando a interpretao adequada do art. 175 da Carta;e) A Lei 11.107/05 disciplinou, alm dos consrcios pblicos, os convniosde cooperao para implementao dos contratos de programa,instrumentos aptos a levarem ao cabo a gesto associada de serviospblicos;f) A insero, tambm pela Lei 11.107/05, de nova hiptese de dispensade licitao (art. 24, XXVI da Lei 8.666/93) autoriza a celebrao docontrato de programa entre entes da Federao e entidades de suasAdministraes Indiretas, patenteando aquilo que a Constituioimplicitamente quis dizer nos artigos 175 e 241.g) O instrumento ideal a ser utilizado com tal objetivo o contrato deprograma, precedido de consrcio pblico ou convnio de cooperao,que o formalize.Belo Horizonte, janeiro de 2006. Referncia Bibliogrfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:FERRAZ, Luciano. Parceria Pblico-Pblico: contrato de programa e execuo de servios pblicos municipais por entidade da administrao indireta estadual. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 10, maio/junho/julho, 2007. Disponvel na Internet: . Acesso em: xx de xxxxxx de xxxxObservaes:1) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso ao texto.2) A REDAE - Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico - possui registro de Nmero Internacional Normalizado para Publicaes Seriadas (International Standard Serial Number), indicador necessrio para referncia dos artigos em algumas bases de dados acadmicas: ISSN 1981-18613) Envie artigos, ensaios e contribuio para a Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, acompanhados de foto digital, para o e-mail: redae@direitodoestado.com.br4) A REDAE divulga exclusivamente trabalhos de professores de direito pblico. 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