Plano Integrado de Recursos Hídricos da Bacia do Rio...
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2 17/07/2017 Revisão Geral
1 13/06/2017 Revisão Geral
0 25/05/2017 Emissão Inicial
Plano Integrado de Recursos Hídricos da Bacia do Rio Grande – PIRH-Grande
PRODUTO PARCIAL PP-06 AVALIAÇÃO E PROPOSTA DE APERFEIÇOAMENTO DO ARRANJO INSTITUCIONAL,
RECOMENDAÇÕES PARA OS SETORES USUÁRIOS, ESTRATÉGIAS E ROTEIRO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO
ELABORADO: APROVADO:
Marcos Oliveira Godoi
A.P.A. / M.L.G / M.A.P. ART Nº 92221220160586822
CREA Nº 0605018477-SP
VERIFICADO: COORDENADOR GERAL:
A.P.A. Danny Dalberson de Oliveira
ART Nº 92221220160583716
Nº (CLIENTE):
CREA Nº 0600495622-SP
DATA: 04/08/2017
FOLHA:
Nº ENGECORPS:
1317-ANA-03-RH-RP-0006 REVISÃO:
R3 1/109
AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS
ANA
Plano Integrado de Recursos Hídricos da Bacia do Rio Grande – PIRH-
Grande
PRODUTO PARCIAL PP-06
AVALIAÇÃO E PROPOSTA DE
APERFEIÇOAMENTO DO ARRANJO
INSTITUCIONAL, RECOMENDAÇÕES PARA OS
SETORES USUÁRIOS, ESTRATÉGIAS E ROTEIRO
PARA A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO
ENGECORPS ENGENHARIA S.A.
1317-ANA-03-RH-RP-0006-R3
Agosto / 2017
Agência Nacional de Águas – ANA
Setor Policial - SPO, Área 5, Quadra 3, Bloco “M”
CEP: 70610-200, Brasília - DF
PABX: (61) 2109-5400 / (61) 2109-5252
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Coordenação:
Agência Nacional de Águas – ANA
Superintendência de Planejamento de Recursos Hídricos - SPR
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ENGECORPS ENGENHARIA S.A.
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Segundo Contrato nº 021/2016/ANA, Cláusula Terceira, Inciso II, alínea n), durante a elaboração do trabalho, a
CONTRATADA deverá abster-se de veicular publicidade ou qualquer outra informação acerca do Contrato, sem prévia
autorização da CONTRATANTE.
Plano Integrado de Recursos Hídricos da Bacia do Rio
Grande – PIRH-Grande, Produto Parcial PP-06. Avaliação e
Proposta de Aperfeiçoamento do Arranjo Institucional,
Recomendações para os Setores Usuários, Estratégias e
Roteiro para a Implementação do Plano
109p
Agência Nacional de Águas - Brasília: ANA/SPR,
ENGECORPS ENGENHARIA S.A., 2017.
1. Recursos Hídricos 2. Produção de Água I. Agência
Nacional de Águas (Brasil). II. Superintendência de
Planejamento de Recursos Hídricos. III. Engecorps
Engenharia S.A.
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Produto Parcial PP06 – Avaliação e Proposta de Aperfeiçoamento do Arranjo Institucional,
Recomendações para os Setores Usuários, Estratégias e Roteiro para Implementação do Plano
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ÍNDICE
PÁG.
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 5
2. AVALIAÇÃO DO ARRANJO INSTITUCIONAL EXISTENTE E PROPOSTA DE
APERFEIÇOAMENTO PARA GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS NA BACIA DO RIO
GRANDE ................................................................................................................................. 6
2.1 PREMISSAS DO ESTUDO .............................................................................................................. 6
2.2 O DOMÍNIO DAS ÁGUAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL .................................................................... 9
2.3 POLÍTICAS DE RECURSOS HÍDRICOS ............................................................................................. 9
2.4 INSTRUMENTOS DE GESTÃO ...................................................................................................... 11
2.4.1 Plano de Recursos Hídricos..................................................................................................... 11
2.4.2 Sistema de Informações .......................................................................................................... 13
2.4.3 Outorgas de Direito de Uso de Recursos Hídricos ................................................................... 16
2.4.4 Enquadramento dos Corpos Hídricos ...................................................................................... 21
2.4.5 Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos ................................................................................ 27
2.5 AVALIAÇÃO DA MATRIZ INSTITUCIONAL VIGENTE E PROPOSTAS DE MELHORIAS............................... 30
2.5.1 Âmbito Federal ....................................................................................................................... 30
2.5.2 Âmbito Estadual: São Paulo .................................................................................................... 36
2.5.3 Âmbito Estadual: Minas Gerais .............................................................................................. 41
2.5.4 Propostas de Articulação Institucional ..................................................................................... 45
2.6 AGÊNCIA DE BACIA HIDROGRÁFICA ............................................................................................ 47
2.6.1 Relação entre Agência e o Comitê .......................................................................................... 48
2.6.2 Figuras Jurídicas Passíveis de Constituir Agência ...................................................................... 50
2.6.3 A Questão Legislativa Vigente ................................................................................................. 54
2.6.4 Âmbito Federal ....................................................................................................................... 55
2.6.5 São Paulo ............................................................................................................................... 57
2.6.6 Minas Gerais .......................................................................................................................... 59
2.6.7 Propostas ............................................................................................................................... 62
3. RECOMENDAÇÕES PARA OS SETORES USUÁRIOS E GESTORES ......................................... 63
3.1 A VISÃO DA BACIA DO RIO GRANDE .......................................................................................... 63
3.2 AVALIAÇÃO DOS USOS SETORIAIS DO SOLO E DOS RECURSOS HÍDRICOS ....................................... 71
3.2.1 O Uso e Ocupação do Solo e as Interfaces das Políticas Públicas Municipais com a Gestão dos
Recursos Hídricos na Bacia do Rio Grande .............................................................................. 71
3.2.2 Saneamento e Manejo de Águas Pluviais na Bacia do Rio Grande ............................................ 72
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3.2.3 Macrozoneamento do Território da Bacia do Rio Grande ........................................................ 75
3.3 PROPOSTA DE AJUSTES E ADEQUAÇÕES NAS POLÍTICAS, PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS SETORIAIS
.............................................................................................................................................. 77
3.3.1 Recomendações para a Efetiva Participação dos Setores Usuários nos Colegiados Gestores e na
Futura Agência de Bacia ......................................................................................................... 77
3.3.2 Propostas para o Setor da Irrigação e Agropecuária ................................................................. 78
3.3.3 Propostas para o Setor de Saneamento ................................................................................... 80
3.3.4 Propostas para os Usuários Industriais..................................................................................... 81
3.3.5 Propostas para o Setor Energético ........................................................................................... 82
3.3.6 Propostas para os Setores de Pesca, Turismo e Lazer ............................................................... 84
4. ESTABELECIMENTO DE ESTRATÉGIAS INSTITUCIONAIS E ROTEIRO METODOLÓGICO
PARA A IMPLEMENTAÇÃO DO PIRH-GRANDE .................................................................... 86
4.1 ANÁLISE DA ESTRUTURA PROGRAMÁTICA ESTABELECIDA FRENTE À REALIDADE POLÍTICO-INSTITUCIONAL
DA BACIA ................................................................................................................................ 86
4.2 DEFINIÇÃO DE PRÁTICAS E METODOLOGIAS PARA GERENCIAMENTO DA IMPLEMENTAÇÃO DO PIRH-
GRANDE ................................................................................................................................. 87
4.2.1 Estratégias Institucionais para Implementar o PIRH-Grande ..................................................... 88
4.2.2 Metodologia de Controle e Acompanhamento do PIRH-Grande .............................................. 91
4.3 ESTABELECIMENTO DOS CAMINHOS A SEREM PERCORRIDOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO ... 100
4.3.1 Articulação entre os Órgãos Gestores ................................................................................... 100
4.3.2 Inserção do PIRH-Grande na Agenda Política e Institucional da Bacia .................................... 101
4.3.3 Alocação e Execução Orçamentária ...................................................................................... 102
4.3.4 Financiamento de Programas Contínuos do PIRH-Grande ..................................................... 103
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................... 108
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1. INTRODUÇÃO
O presente documento é parte integrante da etapa de elaboração do Plano de Ações do PIRH-
Grande e, atendendo ao Termo de Referência e ao Plano de Trabalho da ENGECORPS, está
estruturado nos seguintes capítulos, após esta Introdução:
Capítulo 2: Avaliação do Arranjo Institucional Existente e Proposta de Aperfeiçoamento
para a Gestão de Recursos Hídricos na Bacia do Rio Grande;
Capítulo 3: Recomendações para os Setores Usuários e Gestores;
Capítulo 4: Estabelecimento de Estratégias Institucionais e Roteiro Metodológico para
Implementação do PIRH-Grande; e
Capítulo 5: Referências Bibliográficas, relacionando as fontes de consulta utilizadas para
elaboração do presente relatório.
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2. AVALIAÇÃO DO ARRANJO INSTITUCIONAL EXISTENTE E PROPOSTA DE
APERFEIÇOAMENTO PARA GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS NA BACIA DO
RIO GRANDE
2.1 PREMISSAS DO ESTUDO
Na elaboração de uma análise dos aspectos jurídicos e institucionais em vigor na Bacia
Hidrográfica do Rio Grande cabe definir, como base conceitual do estudo, os seguintes
objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos previsto na Lei nº 9.433/1997, quais sejam,
o de 1. assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões
de qualidade adequados aos respectivos usos; 2. a utilização racional e integrada dos recursos
hídricos, com vistas ao desenvolvimento sustentável e 3. a prevenção e a defesa contra eventos
hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.1
Esse desafio pressupõe que um Plano de Recursos Hídricos para essa bacia hidrográfica, com
suas propostas devidamente explicitadas e aprovadas no âmbito do Comitê de Bacia
Hidrográfica, deverá constituir um plano de ação para todos os diversos atores, com vistas a
promover um verdadeiro diferencial nos aspectos qualitativos e quantitativos das águas.
A gestão de recursos hídricos em bacias que possuem corpos hídricos de domínios distintos,
como é o caso da bacia hidrográfica do rio Grande, pressupõe que exista uma convergência
relevante tanto nas normas operativas, relacionadas com a implementação dos instrumentos de
gestão, como no estabelecimento de uma articulação institucional e um sistema de governança
sistemáticos e permanentes.
Essa necessidade de convergência se fundamenta na Lei nº 9.433/1997, que estabelece a bacia
hidrográfica como a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos
Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos2
. Desse
dispositivo decorrem dois resultados: o primeiro é que, quando da aplicação dos diversos
instrumentos de gestão legalmente previstos na Política Nacional de Recursos Hídricos, se
estabeleça o maior nível de compatibilização possível, de forma a facilitar a compreensão dos
procedimentos e o seu respectivo resultado. O segundo é que, para garantir essa
compatibilização, é necessário um grande esforço de articulação e cooperação institucional,
considerando os três entes federativos envolvidos: a União e os estados de Minas Gerais e São
Paulo.
A articulação institucional, no âmbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos, é fator relevante e necessário para a atuação dos atores e para o alcance de suas
finalidades. A gestão de uma bacia hidrográfica deve ser orgânica, ainda que vários órgãos e
entidades, inclusive aquelas privadas, exerçam competências legais sobre esse espaço
(GRANZIERA, 2015).
1 Lei nº 9.433/1997, art. 2º.
2 Lei nº 9.433/1997, art. 1º, V.
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Observa-se, por oportuno, que o arcabouço jurídico nacional a respeito da gestão de recursos
hídricos estabelece em diversas normativas a necessidade de integração e articulação entre os
órgãos envolvidos na gestão de uma bacia hidrográfica, tanto na compatibilização qualitativa e
quantitativa de instrumentos como, também, nas bases de dados.
Importante salientar que não se espera uma uniformização total das normas e dos
procedimentos aplicáveis, mas que se empreendam esforços visando à compatibilização nos
fatores relevantes para a gestão integrada da bacia.
No que se refere ao Sistema de Gerenciamento, a lei prevê que a atuação dos órgãos e
entidades na bacia hidrográfica esteja em sintonia, o que deve ter início já durante a
elaboração do Plano Integrado de Recursos Hídricos da Bacia Rio Grande – PIRH-Grande,
buscando-se uma governança capaz de assegurar um avanço real na gestão desse espaço
geográfico.
As diretrizes gerais de ação para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos,
previstas no art. 3º da Lei nº 9.433/1997, constituem outra base conceitual para a análise dos
aspectos jurídicos e institucionais. A seguir serão destacadas aquelas que se relacionam mais
diretamente com o Plano de Bacia Hidrográfica e sua implementação.
A gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos de quantidade e
qualidade, e a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental têm como
significado que os órgãos e entidades com atribuições relacionadas com recursos hídricos e
com meio ambiente devem atuar em sintonia, e utilizando-se de procedimentos compatíveis e
coordenados. Isso vale principalmente para o enquadramento de corpos hídricos em classes de
uso preponderantes, como será visto adiante.
A articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo pressupõe que os municípios
da bacia hidrográfica são atores de fundamental importância na gestão da água, muito embora
não detenham seu domínio e possuam apenas uma parcela de participação no Comitê de
Bacia Hidrográfica. A implementação do Plano de Recursos Hídricos deve ocorrer em
articulação com o planejamento municipal, sobretudo os planos diretores e os planos
municipais de saneamento básico. Isso pressupõe a necessidade de trazer os municípios para as
discussões acerca da implementação do plano.
Além disso, a Lei nº 9.433/1997 estabelece, em seu art. 4º, que a União articular-se-á com os
Estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos hídricos de interesse comum. Esse
dispositivo estabelece uma diretriz para os entes federados, no que se refere à necessidade de
articulação e cooperação, no âmbito de todos os Comitês de Bacia Hidrográfica que compõem
a bacia do rio Grande.
A partir das observações efetuadas, importa definir, para o presente trabalho, que os temas a
serem objeto de análise terão como enfoque básico, a articulação institucional e a governança
como instrumentos de implementação do PIRH- Grande.
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Articular, para os fins ora propostos, consiste no entendimento, na discussão, na troca de
informações entre os órgãos e entidades públicas e privadas, voltados a proteção dos recursos
hídricos e à implementação do plano de recursos hídricos da bacia hidrográfica. O objetivo
seria buscar, na medida do possível, a padronização e a simplificação dos procedimentos
administrativos, conferindo maior segurança jurídica tanto aos usuários quanto à sociedade,
como aos próprios representantes das entidades públicas ou privadas encarregadas de
implementar os instrumentos de gestão, incluindo o Plano de Bacia Hidrográfica.
É também importante incluir o conceito de governança nos processos decisórios de cunho
governamental, em que se implantam padrões de articulação e cooperação entre atores sociais
e políticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das
fronteiras do sistema econômico (SANTOS, 1997).
Segundo o Banco Mundial, em seu documento Governance and Development, de 1992, a
definição geral de governança é o exercício da autoridade, controle, administração, poder de
governo. Precisando melhor, trata-se da maneira pela qual o poder é exercido na administração
dos recursos sociais e econômicos de um país visando ao desenvolvimento, implicando ainda a
capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções
(GONÇALVES, 2005).
Destacam-se ainda duas questões no que concerne à governança. Em primeiro lugar, uma
‘boa’ governança é um requisito fundamental para um desenvolvimento sustentado, que
incorpora a equidade social e os direitos humanos ao crescimento econômico. Em segundo
lugar, os procedimentos e práticas governamentais na consecução de suas metas adquire
relevância, incluindo aspectos como o formato institucional do processo decisório, a articulação
público-privada na formulação de políticas ou ainda a abertura maior ou menor para a
participação dos setores interessados ou de distintas esferas de poder (BANCO MUNDIAL,
1992).
Pode-se afirmar que a governança aplicada aos processos decisórios relativos aos recursos
hídricos diz respeito, inicialmente, à implementação dos planos de recursos hídricos,
instrumento chave para que se desencadeiem todas as ações necessárias para modificar a
situação atual da bacia hidrográfica, introduzindo uma nova forma de gestão, com impactos
positivos na qualidade e quantidade dos recursos hídricos.
Essa alteração passa pela capacidade de todos os atores de estabelecer uma articulação
permanente, no que se refere tanto à formulação do plano e à fixação das metas, como à sua
implementação, na busca de recursos e projetos que possam responder às necessidades locais.
Importa lembrar o papel dos Comitês de Bacia Hidrográfica nessa questão, pois a eles compete
acompanhar a execução e aprovar o Plano.
Ainda sobre a governança, os Princípios da OCDE para a Governança da Água visam contribuir
para políticas públicas claras e orientadas para resultados, com base em três dimensões que se
complementam e reforçam mutuamente: 1. Eficácia: diz respeito à contribuição da governança
para a definição de objetivos e metas claros e sustentáveis para as políticas da água a todos os
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níveis de governo, para a prossecução desses objetivos e para o cumprimento das metas
desejadas; 2. Eficiência: diz respeito à contribuição da governança para a maximização dos
benefícios de uma gestão sustentável da água e bem-estar associado ao menor custo para a
sociedade e 3. Confiança e Compromisso: dizem respeito a contribuição da governança para o
reforço da confiança da sociedade e para garantir a inclusão das partes interessadas através de
mecanismos de legitimação democrática e de equidade para a sociedade como um todo.3
Esses princípios constituem uma base lógica de ação, a ser incorporada às atividades
relacionadas com a implementação do PIRH-Grande.
2.2 O DOMÍNIO DAS ÁGUAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
A questão do domínio hídrico é aqui introduzida na medida de sua importância no que se
refere à gestão dos recursos hídricos. A partir da Constituição de 1946, o domínio das águas no
Brasil ficou distribuído entre a União e os Estados Federados (e Distrito Federal), suprimindo o
domínio dos municípios e de particulares, vigente nas constituições anteriores. Consagrada nas
demais cartas editadas desde então, essa distribuição de poder e responsabilidade vem
obrigando União e Estados a se articular em praticamente 75% do território nacional para a
gestão das águas em bacias com múltiplos domínios (GONTIJO JR.; TRIGO, 2013).
Vale lembrar que a bacia hidrográfica do rio Grande é caracterizada, de acordo com o
Diagnóstico, por conter 12,4% dos corpos hídricos sob domínio da União, 36,2% sob domínio
do estado de São Paulo e 51,4% sob domínio do estado de Minas Gerais. Diante desse
cenário, faz-se essencial a articulação entre as entidades envolvidas nas três esferas para a
efetiva gestão da bacia hidrográfica, uma vez que os recursos hídricos nela presentes são de
interesse comum4
.
Essa divisão de domínio entre duas esferas de poder coloca-se como um dos grandes desafios
do modelo atual e implica que deve haver elevado esforço de articulação entre os diversos
stakeholders envolvidos com a gestão das águas.
Importante salientar que essa situação jurídica, determinada pela Constituição Federal, em
nenhuma hipótese deve ser considerada como um entrave para a gestão da bacia hidrográfica,
mas sim como uma parte do problema a ser solucionado, o que será efetuado mediante a
articulação permanente entre os atores envolvidos. Não se trata de tarefa simples. Mas sem
ultrapassar os obstáculos colocados pela questão do domínio das águas no Brasil, fica
comprometido o alcance dos objetivos previstos nas Políticas Nacional e Estaduais de Recursos
Hídricos.
2.3 POLÍTICAS DE RECURSOS HÍDRICOS
A Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela Lei nº 9.433/1997, é responsável por
instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SINGREH,
3 OCDE. Princípios da OCDE para a Governança da Água. Direção de Governança pública e desenvolvimento territorial, 2015.
4 Lei nº 9.433/1997, art. 4º.
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regulamentando o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal, e introduzir os fundamentos,
diretrizes gerais e instrumentos aplicáveis em todo o território nacional na gestão de recursos
hídricos.
A articulação entre os Poderes Executivos na implementação da Política Nacional de Recursos
Hídricos diz respeito não apenas às políticas e aos planos específicos de recursos hídricos, mas
deve levar em consideração, também, a sua integração com as políticas locais de saneamento
básico, de uso, ocupação e conservação do solo e de meio ambiente5
. Daí a importância da
participação dos municípios no processo, no que se refere ao uso e à ocupação do solo e aos
planos municipais de saneamento básico, e dos órgãos e entidades de controle ambiental, no
que diz respeito ao enquadramento dos corpos hídricos.
A Política Estadual de São Paulo, Lei nº 7.663/1991, que antecede a própria Política Nacional,
já estabeleceu como um de seus princípios o gerenciamento participativo e integrado de
recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos quantitativos e qualitativos6
. A respeito da
atuação do Estado, é prevista a atuação articulada com a União, Estados vizinhos e municípios
para aproveitamento e controle dos recursos hídricos presentes em seu território7.
A Política Estadual de Minas Gerais reforça os princípios já estabelecidos na norma federal,
segundo os quais o gerenciamento de recursos hídricos deve ser integrado e sua gestão
sistemática, sem dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade8
. Além disso, a Lei do
estado de Minas Gerais nº 13.199/1999 prevê que, com vistas ao aproveitamento, ao controle
e ao monitoramento dos recursos hídricos em seu território, o estado deve articular-se com a
União, com os Estados e municípios, inclusive firmando convênios para o uso de recursos
hídricos compartilhados9
.
No que se refere às leis que estabeleceram as políticas de águas, não há dúvida quanto à
necessidade de articulação entre todos os atores envolvidos com a gestão das águas, como
forma de alcançar os objetivos estabelecidos nessas políticas.
Considerando o presente momento, marcado pela elaboração, aprovação e, posteriormente,
pela necessária implementação do PIRH- Grande, é preciso colocar essa questão em pauta de
modo concreto, como forma de garantir que esse documento técnico possa vir a constituir um
instrumento de efetiva transformação da bacia, em relação à melhoria da qualidade e da
quantidade dos recursos hídricos.
A seguir, serão objeto de análise os instrumentos de gestão de recursos hídricos, com ênfase na
sua implementação e eventual compatibilização, em relação às normas federal e estaduais de
São Paulo e Minas Gerais. Em cada um deles são expostos os aspectos conceituais relevantes,
as características das legislações federal e desses estados e as propostas para uma possível
compatibilização e implantação.
5 Lei nº 9.433/1997, art. 31.
6 Lei Estadual de São Paulo nº 7.663/1991, art. 3º.
7 Lei Estadual de São Paulo nº 7.663/1991, art. 8º.
8 Lei Estadual de Minas Gerais nº 13.199/1999, art. 3º.
9 Lei Estadual de Minas Gerais nº 13.199/1999, art. 8º.
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2.4 INSTRUMENTOS DE GESTÃO
2.4.1 Plano de Recursos Hídricos
2.4.1.1 Aspectos Conceituais
Em um conceito de ciência econômica, o planejamento consiste em uma forma de conciliar
recursos escassos e necessidades abundantes. Em matéria atinente aos recursos hídricos, pode
ser definido como o conjunto de procedimentos organizados que visam ao atendimento das
demandas de água, considerada a disponibilidade restrita desse recurso (BARTH, 1987).
No que diz respeito aos recursos hídricos, o planejamento opera-se não na economia, mas por
meio do estabelecimento de metas de gestão e de natureza física a serem alcançadas e que
podem ser traduzidas em melhoria dos aspectos de quantidade e qualidade das águas.
Todavia, não deixa de haver uma interface com os aspectos econômicos e financeiros, à
medida que são necessários recursos dessa natureza para atender aos objetivos propostos, de
melhoria dos recursos hídricos e manutenção dos usos, para as atuais e futuras gerações
(GRANZIERA, 2014).
O gerenciamento de uma bacia hidrográfica envolve, além de objetivos, um grupo de diretrizes
e instrumentos. Antes que qualquer plano de gestão possa ser desenvolvido, os objetivos
devem ser objeto de acordo: quais usos serão protegidos, quais índices de qualidade serão
buscados, quais compromissos devem ser acertados entre os usos conflitantes. Uma vez que os
objetivos são conhecidos, é necessário buscar um caminho para concretizá-los. Assinale-se que
nesse momento conflitos poderão surgir, sobretudo no que se refere aos usos, devendo esse
tema ser objeto de negociação e acordo, garantindo o avanço das propostas.
Nessa ordem de ideias, o Plano de Recursos Hídricos, instrumento das Políticas de Recursos
Hídricos possui as seguintes características: 1. Deve constituir um pacto e, portanto, 2. Deve
ser cumprido.
A caracterização de pacto, na concepção do plano, pode ser traduzida na sua aprovação pelo
Comitê de Bacia Hidrográfica, do qual participam os representantes de vários segmentos
interessados nos recursos hídricos. Daí a importância do acompanhamento da sua execução.
2.4.1.2 Normas Aplicáveis
Segundo a Lei nº 9.433/1997, os planos de recursos hídricos têm por objetivo fundamentar e
orientar a implementação da política e o gerenciamento dos recursos hídricos. O cumprimento
do plano é, pois, a garantia de efetividade de toda a política de recursos hídricos. Coloca-se,
nesse passo, a questão acerca de como fazer o plano ser cumprido ou dos mecanismos legais
que obrigam o cumprimento do plano.
No que se refere à integração, cabe destacar que a Resolução CNRH nº 145/2012, que
estabelece diretrizes para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos, estabelece, como uma
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das atribuições do Comitê de Bacia Hidrográfica, promover a articulação do arranjo técnico,
operacional e financeiro necessário à elaboração do Plano de Recursos Hídricos.10
A citada norma dispõe que as condições de exutório definidas no Plano de Recursos Hídricos de
uma Sub-Bacia Hidrográfica deverão estar compatibilizadas com o Plano de Recursos Hídricos
da Bacia Hidrográfica do Rio Principal.11 Esse tema é relevante, na medida em que demanda o
exercício de governança no âmbito de toda a bacia hidrográfica, com vistas a estabelecer
acordos exequíveis acerca das condições de quantidade e qualidade a serem entregues de uma
sub-bacia ao rio principal. É digno de nota que o consenso em algumas decisões pode
ultrapassar o período de elaboração do Plano. Nesse caso, ficam as propostas efetuadas para
posterior discussão e encaminhamento.
Ainda sobre a elaboração de Planos de Recursos Hídricos, o CNRH estabelece que devem ser
consideradas as diretrizes do Plano Nacional, os Planos Estaduais de Recursos Hídricos e outros
Planos de Recursos Hídricos de Bacia Hidrográfica existentes na sua área de abrangência12
. Isso
inclui a compatibilização a respeito das definições sobre o regime das águas e os parâmetros
quantitativos e qualitativos13
, como é o caso do enquadramento de corpos de água em uma
mesma bacia hidrográfica14
.
A Resolução CNRH nº 15/2001 estabelece que no Planos de Recursos Hídricos deverão
constar, no mínimo, os dados e informações necessários ao gerenciamento integrado das águas
superficiais, subterrâneas e meteóricas, em atendimento ao art. 7° da Lei n° 9.433/1997.15
.
Nessa linha, a Resolução CNRH nº 22/2002, que estabelece diretrizes para inserção das águas
subterrâneas no instrumento Planos de Recursos Hídricos determina que esses instrumentos
devem considerar os usos múltiplos das águas subterrâneas, as peculiaridades de função do
aquífero e os aspectos de qualidade e quantidade para a promoção do desenvolvimento social
e ambientalmente sustentável 16
e promover a caracterização dos aquíferos, definindo as inter-
relações de cada um com os demais corpos hídricos superficiais e subterrâneos e com o meio
ambiente, visando à gestão sistêmica, integrada e participativa das águas. 17
E a Resolução CNRH nº 92/2008, que estabelece critérios e procedimentos gerais para
proteção e conservação das águas subterrâneas no território brasileiro, estabelece que os
planos de recursos hídricos devem delimitar as áreas de recarga de aquíferos e definir suas
zonas de proteção, devendo ser propostas diretrizes específicas de uso e ocupação do solo.18
10 Resolução CNRH nº 145/2012, art. 3º, II.
11 Resolução CNRH nº 145/2012, art. 7º.
12 Resolução CNRH nº 145/2012, art. 7º.
13 Resolução CNRH nº 145/2012, art. 9º.
14 Resolução CNRH nº 91/2008, art. 11.
15 Resolução CNRH nº 15/2001, art. 3º, I,
16 Resolução CNRH nº 12/2002, art. 1º.
17 Resolução CNRH nº 22/2002, art. 2º.
18 Resolução CNRH nº 92/2008, art. 3º.
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2.4.1.3 Propostas para a Implementação do PIRH-Grande
A implementação do PIRH-Grande, como já foi dito, depende fundamentalmente da
articulação entre os diversos atores, sobretudo aqueles que possuem atribuições a respeito da
implementação dos demais instrumentos de gestão. Para tanto, é necessário que exista uma
instância específica que cuide desse tema.
A Câmara Técnica de Integração (CTI) do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Grande possui a
seguinte atribuição, no que se refere à implementação do Plano: além de acompanhar a
elaboração e a implementação do Plano Integrado de Recursos Hídricos da Bacia (PIRH) e dos
respectivos Planos de Ação de Recursos Hídricos (PARH) nas bacias hidrográficas de rios
afluentes, a ela cabe sugerir providências necessárias ao cumprimento de suas metas. Essa
atribuição pressupõe um fortalecimento institucional dessa Câmara Técnica, conforme será
abordado adiante.
2.4.2 Sistema de Informações
2.4.2.1 Aspectos Conceituais
Antecipando uma evidente necessidade de integração de informações para possibilitar a gestão
compartilhada das águas, a Lei nº 9.433/1997 estabeleceu, entre os instrumentos da PNRH, o
Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos (SNIRH), como um sistema de
coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de informações sobre recursos hídricos e
fatores intervenientes em sua gestão. Seus objetivos são: 1. reunir, dar consistência e divulgar os
dados e informações sobre a situação qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos no Brasil; 2.
atualizar permanentemente as informações sobre disponibilidade e demanda de recursos
hídricos em todo o território nacional; e 3. fornecer subsídios para a elaboração dos Planos de
Recursos Hídricos.
Os princípios a serem observados na implementação desse instrumento são: 1.
descentralização da obtenção e produção de dados e informações; 2. coordenação unificada do
sistema e 3. acesso aos dados e informações garantido a toda a sociedade.19
O Produto PP-04 já destacou a importância de vincular o Banco de Dados do PIRH-Grande ao
SNIRH, tendo em vista a relevância de viabilizar a divulgação de informações atualizadas sobre
aspectos técnicos e de gestão de recursos hídricos para a sociedade da bacia e demais
interessados. Outro ponto de destaque é a possibilidade de monitoramento contínuo dos
objetivos e metas do PIRH-Grande.
É digno de nota que o estado de Minas Gerais, por intermédio do IGAM, passará a incorporar
as informações de disponibilidade hídrica em quantidade e qualidade geradas pelo PIRH ao
seu Sistema de Informações. Segundo informação disponibilizada pela Gerência de Gestão da
Informação em Recursos Hídricos do IGAM, Minas Gerais está em transição do CNARH 1.0
para um sistema interno de informações; para análise de outorgas e armazenamento de
informações de monitoramento de qualidade da água também são utilizados sistemas internos.
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Eles não são integrados ao SNIRH, porém as informações extraídas desses sistemas são
compatíveis com o SNIRH e podem ser utilizadas para alimentá-lo.
Já o estado de São Paulo possui suas informações de disponibilidade hídrica em seu Sistema
Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SIGRH, sendo consideradas adequadas
pelo DAEE.
Cabe destacar que a Resolução CNRH nº 15/2001 estabelece que os Sistemas de Informações
de Recursos Hídricos no âmbito federal e estadual deverão conter, organizar e disponibilizar os
dados e informações necessários ao gerenciamento integrado das águas.19
2.4.2.2 Normas Aplicáveis
Considerando os dispositivos contidos na Lei nº 9.433/1997, acerca desse sistema, a Política
Nacional reforça a necessidade de os órgãos integrantes do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos – Conselho Nacional de Recursos Hídricos, Agência
Nacional de Águas, Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos e do Distrito Federal, Comitês de
Bacia Hidrográfica os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal, cujas
competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos, e as Agências de Água20
–
unificarem o sistema, para que o acesso aos dados e informações seja garantido a toda
sociedade e forneça subsídios para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos21
.
Elemento essencial para o intercâmbio de informações, o Cadastro Nacional de Usuários dos
Recursos Hídricos (CNARH), instituído pela Resolução ANA nº 317/2003, contém informações
sobre a vazão utilizada, local de captação, denominação e localização do curso d’água,
empreendimento do usuário, sua atividade ou a intervenção que pretende realizar, como
derivação, captação e lançamento de efluentes. O CNARH foi desenvolvido de forma a acolher
tanto o cadastramento espontâneo do usuário quanto os registros dos gestores estaduais, que
podem inclusive utilizar o sistema e a base de dados para efetuar diretamente os seus
cadastros.
Até outubro de 2016 haviam aderido ao CNARH 1.0 os estados de Espírito Santo, Goiás,
Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais, Pará, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte,
Roraima e Tocantins. Atualmente esses estados estão adotando estratégias para a migração dos
dados para a nova versão do Cadastro, o CNARH 40, que consiste em uma nova plataforma na
qual os usuários se cadastram de maneira mais fácil e os gestores dispõem de mecanismos mais
atualizados para gerir dados22
.
O CNRH, visando à gestão integrada de recursos hídricos, no âmbito do Sistema Nacional de
Informações sobre Recursos Hídricos (SNIRH), estabelece, na Resolução CNRH nº 13/2000,
art. 2º, que a ANA deve articular-se com órgãos e entidades estaduais, distritais e municipais,
19 Resolução CNRH nº 15/2001, art. 3º, V.
20 Lei nº 9.433/1997, art. 33.
21 Lei nº 9.433/1997, arts. 25-30.
22 ANA. Agência apresenta novo sistema para cadastramento de usuários de água para órgãos estaduais. Disponível em:
http://www2.ana.gov.br/ Paginas /imprensa /noticia.aspx? List=ccb75a86-bd5a-4853-8c76-cc46b7dc89a1&ID=13106 Acesso em 10 mai.
2017.
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públicas e privadas, inclusive as agências de água ou de bacias visando a implantação e
funcionamento do SNIRH. Dentro do SNIRH, o Cadastro Nacional de Usuários de Recursos
Hídricos (CNARH), por exemplo, deve permitir o intercâmbio de dados mínimos que permitam
o suporte à implementação dos instrumentos das Políticas de recursos hídricos e a fiscalização
dos usos e interferências nos recursos hídricos23.
Nos termos da Resolução CNRH nº 216/2011, o órgão gestor ou a autoridade outorgante de
cada Unidade da Federação deverá aderir ao CNARH ou instituir seu sistema para
armazenamento e integração dos dados de usuários de recursos hídricos, cabendo à ANA
disponibilizar o devido acesso ao Sistema. Essa é a regra geral, fundamentada no princípio da
Política Nacional de Recursos Hídricos que define a bacia hidrográfica como a unidade
territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
A citada resolução admite, também, a hipótese de o órgão gestor ou a autoridade outorgante
possa optar por desenvolver sistema próprio. Nesse caso, a integração das bases de dados de
usuários de recursos hídricos em rios de domínio da União com os de domínio das Unidades da
Federação, dar-se-á por intercâmbio de dados mínimos para suporte à implementação dos
instrumentos das Políticas de Recursos Hídricos e a fiscalização dos usos e interferências nos
recursos hídricos. Segundo a norma, a ANA disponibilizará aplicativo que permita sincronizar as
bases de dados do CNARH e das Unidades da Federação24
.
Segundo a resolução em tela, o acesso às informações e aos dados do cadastro de usuários de
recursos hídricos deverá ser garantido aos integrantes do SINGREH e ao público em geral,
devendo ser criados níveis de acesso.25
Em realidade, o cadastramento de usuários das águas não tem sido censitário. Alguns fatores
induzem sua realização, tais como a implementação da cobrança pelo uso da água. Em outras
situações, o cadastro e a outorga são motivados menos pela realidade hídrica do que pela
imposição burocrática às diferentes políticas setoriais, como no caso de financiamentos para o
setor de saneamento, hidrelétrico ou de projetos de agricultura irrigada (GONTIJO JR. e TRIGO,
2013).
O Sistema Estadual de Informações sobre Recursos Hídricos foi considerado na Política
Estadual como fator de integração. A norma mineira estabelece que a coleta, o tratamento, o
armazenamento, a recuperação e a divulgação de informações sobre recursos hídricos e fatores
intervenientes devem ser compatíveis com o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos
Hídricos26.
Nos termos da Resolução CNRH nº 15/2001, nos Planos de Recursos Hídricos deverão constar,
no mínimo, os dados e informações necessários ao gerenciamento integrado das águas, em
23 Resolução CNRH nº 126/2011, art. 4º.
24 Resolução CNRH nº 126/2011, art. 4º.
25 Resolução CNRH nº 126/2011, art. 8º.
26 Lei Estadual de Minas Gerais nº 13.199/1999, art. 12.
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atendimento ao art. 7° da Lei n° 9.433/1997.27
Além disso, os Sistemas de Informações de
Recursos Hídricos no âmbito federal e estadual deverão conter, organizar e disponibilizar os
dados e informações necessários ao gerenciamento integrado das águas.28
O Produto PP-04 já definiu como objetivo estratégico implementar a Gestão do Banco de
Dados da Bacia do Rio Grande integrada ao SNIRH. Entre as referências do documento,
destaca-se consolidar as bases de dados geradas pelo PIRH-Grande utilizadas pelos órgãos
gestores estaduais de São Paulo e Minas Gerais, de modo a obter uma homogeneidade de
informações, facilitando seu manuseio e interpretação.
2.4.2.3 Proposta: Compatibilização dos Sistemas de Cadastro
De acordo com a legislação em vigor, e com a própria lógica da gestão de recursos hídricos por
bacia hidrográfica, os cadastros de usuários e os sistemas de informação devem ser
compatíveis.
Esse ajuste deve fazer parte do conjunto de discussões a serem levadas à Câmara Técnica de
Integração (CTI), tendo em vista a necessidade de se buscarem alternativas de compatibilização
para os Sistemas, em observância aos termos da Política Nacional de Recursos Hídricos e,
especificamente, à Resolução CNRH nº 126/2011. À ANA cumpre exercer um papel relevante
nessa tarefa, nos termos da Resolução CNRH nº 13/2000, acima citada.
O PP-04 já incorporou, entre as metas do PIRH-Grande, a integração das bases de dados das
outorgas estaduais do IGAM e do DAEE ao Sistema CNARH 40. Para isso, entende-se que deve
ser identificado o conteúdo mínimo dos diversos dados para integração e unificação; os dados
devem ser compilados em um relatório anual de outorgas emitidas pelos órgãos gestores, para
divulgação em plataforma de acesso público.
2.4.3 Outorgas de Direito de Uso de Recursos Hídricos
2.4.3.1 Aspectos Conceituais
Inicialmente, o objetivo primordial das outorgas consistiu na necessidade de efetuar o controle
das quantidades derivadas e lançadas aos corpos d’água, o que, juntamente com as vazões
naturais e as demandas, proporciona o cálculo do balanço hídrico. Era preciso conhecer e
controlar as vazões dos rios, a fim de calcular o potencial hidráulico de cada queda, com vista a
obter maiores garantias na exploração dos potenciais hidráulicos, objetivo primordial do uso da
água durante décadas no País. A outorga, era, pois, um instrumento de controle da quantidade
de água, até porque a geração de energia elétrica não exigia qualidade. Ao longo do tempo,
com a edição da Política Nacional de Recursos Hídricos e das políticas estaduais, adequadas às
normas ambientais, a natureza das outorgas modificou-se.
27 Resolução CNRH nº 15/2011, art. 3º, I.
28 Resolução CNRH nº 15/2011, art. 3º, V.
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A outorga é hoje um instrumento de controle quantitativo e qualitativo dos usos da água.
Quantitativo porque controla os volumes retirados e lançados no corpo de água. Qualitativo
pelo fato de, em princípio, as autoridades concederem a outorga de lançamento somente
quando a qualidade dos efluentes a serem lançados for compatível com o enquadramento do
corpo receptor no trecho determinado. Essa regra se coaduna com as diretrizes gerais de ação
para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, destacando a integração da
gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental.
2.4.3.2 Normas Aplicáveis
Como forma de se integrar às políticas ambientais no Brasil, a Lei nº 9.433/1997,
regulamentada pela Resolução CNRH nº 16/2001, estendeu a função das outorgas, além do
controle das quantidades, para o controle qualitativo. A outorga de lançamento de efluentes
para diluição será condicionada, assim, não apenas à capacidade de suporte do corpo
receptor, definido pela Resolução CONAMA nº 430/2011 como ao valor máximo de
determinado poluente que o corpo hídrico pode receber, sem comprometer a qualidade da
água e seus usos determinados pela classe de enquadramento. Há que verificar, assim, a classe
em que o corpo hídrico está enquadrado.
Essa regra associa-se ao processo de licenciamento ambiental, em que o órgão ou entidade
licenciadora somente concederá as licenças ambientais se os lançamentos previstos no projeto
estiverem em conformidade com a classe do corpo hídrico.
Nos termos da Resolução CONAMA nº 430/2011, os efluentes não poderão conferir ao corpo
receptor características de qualidade em desacordo com as metas obrigatórias progressivas,
intermediárias e final, do seu enquadramento, sendo que as metas obrigatórias para corpos
receptores serão estabelecidas por parâmetros específicos. No caso de os parâmetros não
estarem incluídos nas metas obrigatórias e na ausência de metas intermediárias progressivas, os
padrões de qualidade a serem obedecidos no corpo receptor são os que constam na classe na
qual o corpo receptor estiver enquadrado. Essa regra reforça o critério vinculante do
enquadramento para a concessão das outorgas de lançamento de efluentes.
Os objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos coadunam-se perfeitamente com o
fundamento das outorgas, considerando que se trata do instrumento básico de controle do uso
dos recursos hídricos, justamente com o objetivo de garantir disponibilidade às futuras gerações
em qualidade e quantidade e evitar os eventos hidrológicos críticos, sobretudo a escassez
provocada pelo uso excessivo.
Já a racionalidade do uso é muito mais um meio que um objetivo. Cabe à entidade responsável
pelas outorgas de direito de uso de água exigir do usuário a utilização racional e integrada dos
recursos hídricos, garantindo a sua sustentabilidade. Além disso, cabe ressaltar a importância do
reúso da água, lembrando que a Resolução CNRH nº 54/2005 dispõe sobre o reúso direto não
potável de água.
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Na decisão administrativa sobre as outorgas, devem ser consideradas, ainda, como referência,
as prioridades de uso da água fixadas no Plano de Bacia Hidrográfica, devidamente aprovado
pelo respectivo Comitê. No que se refere às captações, deve ser observada a vazão de
referência, definida como a vazão do corpo hídrico utilizada como base para o processo de
gestão, tendo em vista o uso múltiplo das águas e a necessária articulação das instâncias do
Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos (SINGRH).
A expressão usos múltiplos pode ser entendida como uma utilização equilibrada da água entre
os vários tipos de usos: saneamento, indústria, navegação, geração de energia elétrica,
irrigação, pesca e aquicultura, recreação e turismo, controle de cheias. A ideia é garantir que
várias categorias de usos sejam contempladas, evitando-se ou minimizando-se, assim, o conflito
no âmbito das bacias hidrográficas. Com base no princípio do uso equitativo dos recursos
naturais, e nos preceitos da Lei nº 9.433/1997, o uso múltiplo é um dos fundamentos da
Política Nacional de Recursos Hídricos.
Cabe verificar o significado da expressão “necessária articulação das instâncias do Sistema
Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos (SINGRH), objeto da Resolução CONAMA nº 357/2005. Segundo a Lei nº
6.938/1981, os órgãos e entidades das várias esferas do Poder Público responsáveis pela
proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituem o Sistema Nacional do Meio
Ambiente (SISNAMA). Em termos de águas, está-se falando da melhoria, da manutenção e da
recuperação da qualidade desse recurso.
A Lei nº 9.433/1997 criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, com
destaque para os seguintes objetivos: 1. coordenar a gestão integrada das águas; 2.
implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos; 4. planejar, regular e controlar o uso, a
preservação e a recuperação dos recursos hídricos. A Lei de Águas trata precipuamente da base
legal para a organização dos usos da água, de modo a garantir o acesso dos usuários ao
recurso, de forma equilibrada e com o mínimo de conflitos, o que remete à quantidade.
Embora a outorga de direito de uso de recursos hídricos seja um instrumento de controle
quantitativo e qualitativo da água, essa segunda função refere-se à legislação ambiental
(Resoluções CONAMA nº 357/2005 e 430/2011).
Tem-se, pois, normas distintas incidindo sobre as águas, seja com foco na qualidade, seja com
foco na gestão. Ambas são necessariamente complementares, o que significa que, ao garantir
os usos múltiplo (quantidade) deve-se garantir também a qualidade dos corpos hídricos, não
apenas para os usos outorgados, mas para os processos ecológicos que se desenvolvem no
meio aquático ou que dele dependam.
A outorga de direito de uso de recursos hídricos constitui, pois, importante instrumento de
gestão, servindo como ferramenta de apoio para a elaboração do Plano de Recursos Hídricos.
A relevância da outorga pode ser medida quando se projetam as consequências da falta de
implantação ou implantação insuficiente desse instrumento. Essas duas situações interferem
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diretamente no planejamento da bacia hidrográfica, que corre o risco de perder consistência
acerca dos cenários de disponibilidade hídrica e caracterização dos usos.
Trata-se de um processo contínuo, estreitamente vinculado ao cadastro de usuários, que se
alimenta do sistema de informações da bacia hidrográfica e ao mesmo tempo é passível de
fornecer novas informações a ele, na medida em que novos usos são outorgados, explicitando
a necessária integração que deve haver entre os diversos instrumentos de gestão.
Em vista disso, em bacias hidrográficas com corpos hídricos de domínios distintos, não apenas a
implantação do instrumento é estratégica, como a harmonização dos procedimentos e as
informações acerca dos usos outorgados. Há que considerar que é a partir das atividades de
cadastramento pela entidade competente ou por via induzida, (no caso dos processos de
implantação da cobrança pelo uso de recursos hídricos, em que se emitem editais para a
regularização dos usos), que os usos das águas devem ser submetidos à outorga de direito de
uso.
2.4.3.3 Proposta sobre Usos Insignificantes
A definição de usos insignificantes é uma discussão longa, que deve ser conduzida como um
processo de articulação e governança permanente, até que se chegue ao acordo no âmbito do
Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Grande. De qualquer modo, ainda dispensados da
outorga e da cobrança, quando aplicável, os usos devem ser devidamente cadastrados, tendo
em vista a necessidade de registrar as respectivas informações, para constar dos cálculos
relativos ao balanço hídrico.
Conforme apontado no Quadro 2.54 do Diagnóstico, os limites para a dispensa de outorga de
direito de uso de recursos hídricos são distintos nas normas federais e de ambos os estados.
Cabe salientar que tanto a Resolução CNRH nº 16/2001 como a legislação paulista preveem
que tal decisão cabe ao Comitê de Bacia Hidrográfica, em sua atribuição de acompanhar a
elaboração e aprovar o respectivo Plano.
Não havendo tal fixação, a competência fica com o órgão ou entidade outorgante, ANA em
nível federal e DAEE, no estado de São Paulo. Todavia, no estado de Minas Gerais, a Lei nº
13.199/1999 remete a competência para estabelecer os critérios e as normas gerais para a
outorga dos direitos de uso de recursos hídricos não para os Comitês de Bacia Hidrográfica,
mas para o Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH-MG).
A compatibilização dos limites de usos insignificantes, no que se refere aos corpos hídricos de
domínio da União e de domínio do estado de São Paulo soluciona-se na elaboração do Plano
ou em suas revisões. No que se refere ao estado de Minas Gerais, uma vez fixados os usos
insignificantes no Plano de Recursos Hídricos, caberia a edição de uma Deliberação Normativa
do CERH-MG específica para a bacia hidrográfica do rio Grande, compatível com a decisão do
Comitê.
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A Resolução CNRH nº 184/2016 estabelece diretrizes e critérios gerais para definição das
derivações e captações de recursos hídricos superficiais e subterrâneos, lançamentos de
efluentes em corpos de água e acumulações de volumes de água de pouca expressão,
considerados insignificantes, os quais independem de outorga de direito de uso de recursos
hídricos. Nos termos de seu art. 2º, os critérios específicos de derivações, captações,
lançamentos de efluentes ou acumulações de volumes de água de pouca expressão,
considerados insignificantes, serão estabelecidos no respectivo plano de recursos hídricos,
propostos pelos Comitês de Bacia Hidrográfica e aprovados pelos Conselhos Estaduais ou
Conselho Nacional de Recursos Hídricos, respeitados os domínios. Na ausência de propostas
pelo comitê, os critérios específicos de derivações, captações, lançamentos de efluentes ou
acumulações de volumes de água de pouca expressão, considerados insignificantes, serão
definidos, em caráter provisório, pelas respectivas autoridades outorgantes.
2.4.3.4 Proposta de Implementação das Outorgas
Na implantação da cobrança pelo uso de recursos hídricos na bacia hidrográfica do rio Grande,
uma das questões a serem enfrentadas consiste na regularização das outorgas, tendo em vista
que, nos termos da Lei nº 9.433/1997, serão cobrados os usos sujeitos à outorga, no âmbito do
princípio do usuário pagador.
Nessa linha, caberá a edição de editais de convocação de usuários, com vistas a declarar os
usos de recursos hídricos: 1. em desconformidade com a outorga concedida ou 2. não
outorgados. Esses editais, publicados pelos entes outorgantes, estabelecerão prazos para essas
declarações, sem a incidência das penalidades, seja pelos usos em desconformidade, seja pela
falta de outorga. Esse procedimento vem sendo adotado nas bacias hidrográficas quando da
implantação da cobrança pelo uso de recursos hídricos, a exemplo do que já ocorreu nas
bacias hidrográficas dos rios Paraíba do Sul29
, São Francisco30
e Piracicaba, Capivari e Jundiaí
(PCJ)31
.
Os editais de convocação preveem o preenchimento de formulário com dados dos usuários
diretamente no endereço eletrônico do Cadastro Nacional de Usuários de Recursos Hídricos
(CNARH) ou em sistema próprio elaborado para gestão da Bacia Hidrográfica. A partir do
cadastro são identificados os usos sujeitos à outorga conforme os limites previstos e, portanto,
passíveis da cobrança pelo uso de recursos hídricos. Trata-se da forma mais eficiente de obter
as necessárias informações acerca dos usos de recursos hídricos, alimentando os sistemas de
informação acerca do cadastro de usuários, conforme indicado no Produto PP-04.
Para os casos de bacias em situações mais críticas, o PP-04 traz que a experiência da ANA em
processos de cadastros de usuários mostra que as ações de campo são mais efetivas, gerando
maior acurácia nas informações de demanda e, com isso, possibilitando conferir e adequar os
resultados do balanço hídrico quanti-qualitativo.
29 Resoluções ANA nº 210/2002 e nº 327/2004,
30 Resolução ANA nº 267/2010.
31 Resolução Conjunta ANA, DAEE, IGAM nº 499/2005.
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Nesse sentido, com o objetivo de Ampliar a Regularização dos Usos dos Recursos Hídricos, o
PP-04 já estabeleceu metas como por exemplo realizar o chamamento dos usuários para
atualização de seus cadastros e sistematizar e consistir as informações e integrar as bases de
dados de outorgas estaduais ao Sistema CNARH-40, por meio da, entre outras, harmonização
das informações cadastrais entre as autoridades outorgantes dos estados e a ANA.
Cabe, também, à Câmara Técnica de Integração (CTI): propor normativas relativas aos
instrumentos de gestão de recursos hídricos, de forma integrada e harmonizada, observada a
legislação pertinente. Ressalta-se, ainda uma vez, a necessidade de fortalecimento técnico-
institucional dessa Câmara Técnica para executar tal missão.
Como forma de iniciar as discussões sobre a regularização das outorgas, sugere-se que esse
procedimento já seja realizado de forma integrada entre ANA, IGAM e DAEE, como um modo
de dar início ao processo de articulação institucional, com vistas à implementação do Plano. Os
mecanismos a adotar consistem em reuniões permanentes, com a participação de
representantes de cada entidade. As pautas dessas reuniões devem ser definidas
conjuntamente, iniciando-se pela discussão acerca do estado atual das outorgas em cada ente
federado, para que então se possam estabelecer metas e estratégias de regularizar os usos dos
recursos hídricos.
2.4.4 Enquadramento dos Corpos Hídricos
2.4.4.1 Aspectos Conceituais
Enquadrar um corpo hídrico em classes de uso significa estabelecer patamares de qualidade
(metas ou objetivos) da água relacionados com os usos pretendidos, seja para os lançamentos –
padrões – seja para os corpos receptores – classes –, conforme fixado nas Resoluções
CONAMA nº 357/2005 e 430/2011.
A título de esclarecimento, o conceito relativo a fixar objetivos de qualidade das águas é
anterior às políticas nacional e estaduais de recursos hídricos. A Portaria nº 13/1976 do
Ministério do Interior e normas estaduais à época procederam ao enquadramento dos corpos
hídricos. No entanto, não havia qualquer previsão legal associada aos enquadramentos
efetuados, a respeito de como atingir os níveis de qualidade fixadas não tendo ocorrido, ao
longo do tempo, iniciativas relevantes com vistas à efetivação desses enquadramentos.
Como fator externo às políticas de águas, mas não menos importante, as mudanças que vêm
ocorrendo no clima tendem não só a se perpetuar, como a se intensificar, provocando efeitos
adversos nos recursos hídricos - escassez e inundações. Essa nova realidade torna indispensável,
mais que nunca, dar a devida atenção à gestão dos recursos hídricos e à qualidade da água,
sobretudo no que se refere à implementação dos instrumentos de gestão legalmente previstos
visando aos usos múltiplos, mas com ênfase no consumo humano e na dessedentação de
animais, por sua natureza prioritária, em tempos de escassez.
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2.4.4.2 Normas Aplicáveis
Na década de 1990, a Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela Lei nº
9.433/1997, e as políticas estaduais, vieram trazer o enquadramento de corpos hídricos em
classes de usos preponderantes para o rol dos instrumentos de gestão das águas, podendo-se
afirmar que o enquadramento consiste na intersecção lógica entre as políticas públicas de
recursos hídricos e do meio ambiente, na medida em que trata especificamente da qualidade
de um recurso ambiental – água, conforme previsto na Política Nacional do Meio Ambiente.
Essa afirmação se reflete nas resoluções que definem os padrões de qualidade e lançamento,
sob a responsabilidade do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) – Resoluções
CONAMA nº 357/2005 e 430/2011. A Resolução CONAMA nº 396/2008 dispõe sobre a
classificação e diretrizes ambientais para o enquadramento das águas subterrâneas. Cabe
lembrar que a Lei nº 9.433/1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos,
remete o estabelecimento das classes de corpos de água à legislação ambiental. Ao Conselho
Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) cabe editar a normas sobre a efetivação do
enquadramento, consubstanciadas na Resolução CNRH nº 91/2008.
A rigor, os corpos hídricos mencionados na citada Portaria nº 13 e dos demais atos estaduais -
Decretos Estaduais paulista nº 10.755/77 e 39.173/94, e por Deliberações do Conselho
Estadual de Recursos Hídricos e Deliberação Normativa Conjunta do Conselho Estadual de
Política Ambiental – COPAM e do Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH-MG nº 01/
2008, sob o ponto de vista estritamente legal, encontram-se enquadrados.
Segundo apresentado no Diagnóstico, as UGRHIs da bacia do rio Grande da vertente paulista
possuem enquadramento legal, desde 1977, com revisões posteriores em 1994; mais
recentemente, em 2016, a CETESB produziu e disponibilizou a base espacial georreferenciada
do enquadramento aprovado em 1994. A grande maioria dos cursos d’água está enquadrada
em classe 2. Na vertente mineira da bacia, apenas os recursos hídricos da GD 04 estão
enquadrados, em conformidade com a Deliberação Normativa COPAM nº 33/1998. Os rios de
domínio da União da bacia do rio Grande ainda não estão enquadrados de modo específico.
Todavia, a Resolução CONAMA nº 357/2005 dispõe que enquanto não aprovados os
enquadramentos, as águas doces serão consideradas classe 2, o que remete à afirmação de que
todos os corpos hídricos superficiais no País estão enquadrados em uma determinada classe de
uso preponderante, 32
embora isso não necessariamente implique a existência de ações
específicas de efetivação desses enquadramentos.
Ocorre que, ao longo do tempo, manteve-se estático o quadro legal referente aos
enquadramentos fixados para os corpos de água. Mas pouco se avançou na efetivação das
metas relacionadas às classes de usos preponderantes, necessidade urgente na garantia de
manutenção das disponibilidades hídricas para as futuras gerações.
Na maioria das vezes, a situação real dos rios e lagos não corresponde aos padrões de
qualidade legalmente definidos, pois a efetividade do enquadramento de um corpo hídrico
32 Resolução CONAMA nº 357/2005, art. 42.
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demanda uma série de ações para que se alcancem, de forma concreta, as metas de qualidade
estabelecidas, configurando um processo complexo e conflituoso. Nesse cenário, cabe lembrar
que o enquadramento impacta o uso e a ocupação do solo, daí a necessidade de uma ampla
discussão sobre as metas de qualidade pretendidas.
Esse tema tangencia o grande desafio que o País enfrenta no sentido de implementar os
instrumentos de gestão de recursos hídricos, e que não ocorre de forma diferente na bacia
hidrográfica do rio Grande. No caso do enquadramento, a Resolução CNRH nº 91/2008
dispõe sobre procedimentos gerais para o enquadramento dos corpos de água superficiais e
subterrâneos, embora a norma que define as classes de qualidade das águas superficiais seja a
já citada Resolução CONAMA nº 357/2005, que estabelece o seguinte conceito para
enquadramento: o estabelecimento da meta ou objetivo de qualidade da água (classe) a ser,
obrigatoriamente, alcançado ou mantido em um segmento de corpo de água, de acordo com
os usos preponderantes pretendidos, ao longo do tempo. De modo análogo, a Resolução
CONAMA nº 396/2008 define enquadramento das águas subterrâneas, considerando aquífero,
conjunto de aquíferos ou porção desses.
A Resolução CNRH nº 91/2008 estabelece que o alcance ou manutenção das condições e dos
padrões de qualidade, determinados pelas classes em que o corpo de água for enquadrado,
deve ser viabilizado por um programa para efetivação do enquadramento, definido pela
Resolução CONAMA nº 357/2005 como o conjunto de medidas ou ações progressivas e
obrigatórias, necessárias ao atendimento das metas intermediárias e final de qualidade de água
estabelecidas para o enquadramento do corpo hídrico.33
Segundo essa norma, o enquadramento de corpos de água corresponde ao estabelecimento de
objetivos de qualidade a serem alcançados através de metas progressivas intermediárias e final
de qualidade de água. E, nos termos da mesma Resolução, o enquadramento expressa metas
finais a serem alcançadas, podendo ser fixadas metas progressivas intermediárias, obrigatórias,
visando a sua efetivação.
Dessas duas definições, complementares, é possível afirmar que o enquadramento de corpos
hídricos em classes de uso preponderante implica o estabelecimento de objetivos de qualidade,
traduzidos em uma meta final. Tais objetivos devem ser atingidos ao longo do tempo, por meio
da fixação de metas progressivas, intermediárias, até a obtenção do nível de qualidade
almejado. Um fator relevante consiste no fato de que as metas intermediárias e final, uma vez
estabelecidas, são obrigatórias. Daí o desafio a ser enfrentado, na medida em que se estabelece
a responsabilidade dos diversos atores pelas ações a serem implementadas.
A questão envolve aspectos técnicos, institucionais, financeiros e de gestão. A proposta de
enquadramento é parte integrante de um Plano de Recursos Hídricos de Bacia Hidrográfica.
Todavia, as decisões finais podem ultrapassar o período de elaboração e aprovação do Plano.
Nesse caso, as discussões levarão em conta as propostas efetuadas, para posterior aprovação.
33 Resolução CONAMA nº 357/2005, art. 2º, XXIX.
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Ainda segundo a Resolução CNRH nº 91/2008, os corpos de água já enquadrados com base na
legislação anterior à publicação desta Resolução deverão ser objeto de adequação aos atuais
procedimentos, especialmente no que se refere à aprovação do respectivo comitê de bacia
hidrográfica, à deliberação do Conselho de Recursos Hídricos competente e ao programa de
efetivação.34
A Lei nº 9.433, ao estabelecer o conteúdo mínimo dos planos, menciona expressamente as
metas de [...] melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis e as medidas a serem
tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o
atendimento das metas previstas. Ou seja, a previsão legal do que fazer já existe em âmbito
nacional.
2.4.4.3 Proposta de Implementação do Enquadramento
Como já mencionado, ainda que a proposta de enquadramento faça parte integrante do Plano
de Bacia Hidrográfica, não há previsão legal de que o acordo sobre o enquadramento dos
corpos hídricos em classes deve estar definido quando da finalização do Plano. Nesse caso, a
proposta de enquadramento será definida após a aprovação daquele instrumento, uma vez
que se entende que o fluxo de decisões sobre o enquadramento não é o mesmo relativo ao
Plano como um todo. Cabe aos gestores de águas, portanto, submeter as propostas de
enquadramento dos corpos de água em classes segundo usos preponderantes, previamente
aprovadas nos respectivos Planos de Bacia Hidrográfica à deliberação do Conselho de Recursos
Hídricos.
A proposta de enquadramento, nos termos da legislação em vigor, constitui um processo
formal, que deve viabilizar o alcance ou a manutenção das condições e dos padrões de
qualidade, determinados pelas classes em que o corpo de água for enquadrado.
As referências básicas para o enquadramento dos corpos de água por meio do estabelecimento
de classes de qualidade são: 1. a bacia hidrográfica como unidade de gestão e 2. os usos
preponderantes mais restritivos.
Esse processo de cunho formal, que tramita no âmbito do Sistema de Gerenciamento de
Recursos Hídricos, decorre de ampla discussão na própria elaboração da proposta de
enquadramento, que deverá contar com a participação da comunidade da bacia hidrográfica,
por meio da realização de consultas públicas, encontros técnicos, oficinas de trabalho e outros.
Note-se que o dispositivo não menciona apenas os membros do comitê de bacia hidrográfica,
mas todos os atores envolvidos no âmbito da bacia hidrográfica. Nesse processo de governança,
a participação dos municípios é fundamental, em função de sua competência constitucional
para ordenar o uso e a ocupação do solo, que sofre impacto de acordo com o enquadramento
dos corpos de água.
No que se refere, pois, a essa proposta, a Resolução CNRH nº 91/2008 prevê que devem ser
consideradas, de forma integrada e associada, as águas superficiais e subterrâneas. Além disso,
34 Resolução CNRH nº 91/2008, art. 14.
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a norma estabelece que a proposta de enquadramento deverá ser desenvolvida em
conformidade com o Plano de Recursos Hídricos da bacia hidrográfica, preferencialmente
durante a sua elaboração, porém, podendo se estender por período maior de tempo. E devem
ser estabelecidos os seguintes passos no âmbito do processo: 1. diagnóstico; 2. prognóstico; 3.
propostas de metas relativas às alternativas de enquadramento; 4. programa para efetivação.
O diagnóstico deverá abordar:
Caracterização geral da bacia hidrográfica e do uso e ocupação do solo incluindo a
identificação dos corpos de água superficiais e subterrâneos e suas interconexões
hidráulicas, em escala compatível;
Identificação e localização dos usos e interferências que alterem o regime, a quantidade ou
a qualidade da água existente em um corpo de água, destacando os usos preponderantes;
Identificação, localização e quantificação das cargas das fontes de poluição pontuais e
difusas atuais, oriundas de efluentes domiciliares, industriais, de atividades agropecuárias e
de outras fontes causadoras de degradação dos recursos hídricos superficiais e subterrâneas;
Disponibilidade, demanda e condições de qualidade das águas superficiais e
potencialidade e qualidade natural das águas subterrâneas;
Mapeamento das áreas vulneráveis e suscetíveis a riscos e efeitos de poluição,
contaminação, superexplotação, escassez de água, conflitos de uso, cheias, erosão e
subsidência, entre outros;
Identificação das áreas reguladas por legislação específica;
Arcabouço legal e institucional pertinente;
Políticas, planos e programas locais e regionais existentes, especialmente os planos setoriais,
de desenvolvimento socioeconômico, plurianuais governamentais, diretores dos municípios
e ambientais e os zoneamentos ecológico-econômico, industrial e agrícola;
Caracterização socioeconômica da bacia hidrográfica;
Capacidade de investimento em ações de gestão de recursos hídricos.
No prognóstico deverão ser avaliados os impactos sobre os recursos hídricos superficiais e
subterrâneos advindos da implementação dos planos e programas de desenvolvimento
previstos, considerando a realidade regional com horizontes de curto, médio e longo prazos, e
formuladas projeções consubstanciadas em estudos de simulação dos seguintes itens:
Potencialidade, disponibilidade e demanda de água;
Cargas poluidoras de origem urbana, industrial, agropecuária e de outras fontes causadoras
de alteração, degradação ou contaminação dos recursos hídricos superficiais e
subterrâneos;
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Condições de quantidade e qualidade dos corpos hídricos; e
Usos pretensos de recursos hídricos superficiais e subterrâneos, considerando as
características específicas de cada bacia.
Tanto o diagnóstico como o prognóstico e a proposta de alternativas constituem documentos
técnicos. Sua elaboração compete às agências de águas, às agências de bacia hidrográfica ou às
entidades delegatárias, previstas na Lei nº 10.118/2004. Na falta dessas instituições, exercício
dessa atribuição cabe aos órgãos gestores de recursos hídricos. Uma vez elaborado o
documento, ele é submetido ao respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica, para discussão e
aprovação e, a partir daí encaminhado ao Conselho Nacional ou Estadual de Recursos Hídricos
para deliberação.
Uma vez que o Conselho tenha homologado a proposta de enquadramento, inicia-se o desafio
de executar as ações relativas ao programa de efetivação do enquadramento, composto por: 1.
ações de gestão e prazos de execução; 2. planos de investimentos; 3. instrumentos de
compromisso.
Segundo a Resolução CNRH nº 91/2008, o programa para efetivação do enquadramento, como
expressão de objetivos e metas articulados ao correspondente plano de bacia hidrográfica,
quando existente, deve conter propostas de ações de gestão e seus prazos de execução, os
planos de investimentos e os instrumentos de compromisso que compreendam cinco tipos de
recomendação:
Em primeiro lugar, as recomendações para os órgãos gestores de recursos hídricos e de
meio ambiente que possam subsidiar a implementação, integração ou adequação de seus
respectivos instrumentos de gestão, de acordo com as metas estabelecidas, especialmente a
outorga de direito de uso de recursos hídricos e o licenciamento ambiental. Um ponto
fundamental, e do qual depende o sucesso do programa para efetivação do
enquadramento, consiste na implementação dos mecanismos de articulação institucional
entre os Comitês de Bacia Hidrográfica e órgãos gestores, com vistas ao cumprimento das
metas intermediárias e final. Sem uma ação coordenada relativa aos licenciamentos
ambientais e às outorgas de direito de uso de recursos hídricos, fica prejudicada a
continuidade do processo.
Em segundo lugar, as recomendações de ações educativas, preventivas e corretivas, de
mobilização social e de gestão, identificando-se os custos e as principais fontes de
financiamento. Duas questões aqui se colocam: 1. a necessidade de articulação dos entes
gestores de recursos hídricos e meio ambiente com os demais órgãos e entidades para
promover a educação e a mobilização social sobre a qualidade das águas; e 2. a obtenção
de recursos que garantam sustentabilidade aos programas.
Em terceiro lugar, as recomendações aos agentes públicos e privados envolvidos, para
viabilizar o alcance das metas e os mecanismos de formalização, indicando as atribuições e
compromissos a serem assumidos. Mais uma vez, trata-se da articulação dos órgãos e
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entidades envolvidos com os recursos hídricos e o meio ambiente, desta vez com os
empreendedores.
Em quarto lugar, as propostas a serem apresentadas aos poderes públicos federal, estadual e
municipal para adequação dos respectivos planos, programas e projetos de
desenvolvimento e dos planos de uso e ocupação do solo às metas estabelecidas na
proposta de enquadramento. Caberá aos órgãos gestores de recursos hídricos e meio
ambiente, além de elaborar as propostas, estabelecer uma articulação institucional ampla
que possa resultar em um acordo acerca do alcance das metas fixadas no enquadramento,
não apenas na elaboração dos planos, mas indo além, em sua implementação conjunta.
Em quinto lugar, os subsídios técnicos e recomendações para a atuação dos comitês de
bacia hidrográfica, que participam em uma parte do processo relativo às propostas de
enquadramento dos corpos hídricos.
No processo de efetivação do enquadramento, além da articulação que envolve os atores,
sobretudo órgãos e gestores, ainda é necessário implementar ou dar continuidade à
implementação dos demais instrumentos de gestão de recursos hídricos, como é o caso da
outorga de direito de uso de recursos hídricos e da cobrança pelo uso da água.
2.4.5 Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos
2.4.5.1 Aspectos Conceituais
A cobrança pelo uso da água consiste no instrumento econômico da política de recursos
hídricos. É econômico em dois sentidos: o primeiro, no que tange ao entendimento da água
como bem de valor econômico, cuja utilização deve ser cobrada; o segundo, relativo ao
financiamento de obras contidas no plano de recursos hídricos.
A cobrança pelo uso de recursos hídricos deverá estar compatibilizada e integrada com os
demais instrumentos da política de recursos hídricos. Disso decorre que, na sua
implementação, outros instrumentos como, por exemplo, a outorga de direito de uso da água e
o plano de recursos hídricos já devem estar implantados ou em processo intensivo de
implementação.
2.4.5.2 Normas Aplicáveis
A cobrança pelo uso de recursos hídricos ainda não foi implantada na Bacias Hidrográfica do
Rio Grande. A Lei nº 9.433/1997 instituiu a cobrança como um dos instrumentos da Política
Nacional Recursos Hídricos com os seguintes objetivos:
Reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real
valor;
Incentivar a racionalização do uso da água;
Obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções
contemplados nos planos de recursos hídricos.
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A Resolução do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) nº 48/2005, acrescentou
mais dois objetivos para a cobrança, de cunho voltado às questões ambientais:
Estimular o investimento em despoluição, reuso, proteção e conservação, bem como a
utilização de tecnologias limpas e poupadoras dos recursos hídricos, de acordo com o
enquadramento dos corpos de águas em classes de usos preponderantes; e
Induzir e estimular a conservação, o manejo integrado, a proteção e a recuperação dos
recursos hídricos, com ênfase para as áreas inundáveis e de recarga dos aquíferos,
mananciais e matas ciliares, por meio de compensações e incentivos aos usuários.
Nos corpos hídricos de domínio da União, compete aos Comitês de Bacia Hidrográfica a
definição dos critérios e valores a serem cobrados e o respectivo encaminhamento para
aprovação do CNRH. Uma vez aprovados nesse Conselho, a cobrança pode ser implementada.
Além disso, a Resolução do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) nº 48/2005 fixa
as seguintes condicionantes do início da cobrança em uma bacia hidrográfica:
Proposição das acumulações, derivações, captações e lançamentos considerados
insignificantes ou de pouca expressão pelo respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica e sua
aprovação pelo respectivo Conselho de Recursos Hídricos, para os fins previstos no § 1º do
art. 12 da Lei nº 9.433/1997;
Processo de regularização de usos de recursos hídricos sujeitos à outorga na respectiva
bacia, incluindo o cadastramento dos usuários da bacia hidrográfica;
Definição do programa de investimentos no respectivo Plano de Recursos Hídricos,
devidamente aprovado;
Aprovação, pelo competente Conselho de Recursos Hídricos, da proposta de cobrança,
tecnicamente fundamentada, encaminhada pelo respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica
no que se refere à base técnica sobre a qual serão discutidos os valores; o parágrafo único
do art. 6º determina que os órgãos e entidades gestores de recursos hídricos deverão
elaborar estudos técnicos para subsidiar a proposta dos valores a serem cobrados pelo uso
de recursos hídricos, com base nos mecanismos e quantitativos sugeridos pelo Comitê de
Bacia Hidrográfica ao respectivo Conselho de Recursos Hídricos;
Implantação da respectiva Agência de Bacia Hidrográfica ou da entidade delegatária do
exercício de suas funções.
A Lei nº 13.199/1999 de Minas Gerais determina que a implementação da cobrança seja
precedida de articulação com a União e com os Estados vizinhos, nos casos em que as bacias
hidrográficas sejam de rios de domínio federal por meio da celebração de convênios de
cooperação técnica35. Segundo o Decreto nº 44.046/2005, que regulamenta a cobrança pelo
uso de recursos hídricos de domínio do Estado de Minas Gerais, os parâmetros a serem
35 Lei Estadual de Minas Gerais nº 13.199/1999, art. 53.
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adotados em cada bacia hidrográfica serão definidos a partir de propostas apresentadas pelos
comitês de bacia hidrográfica e aprovadas pelo CERH-MG.36
No estado de São Paulo, a cobrança prevista na Lei nº 7.663/1991 é objeto específico da Lei
nº 12.183/2005, regulamentada pelos Decretos nº 50.667/2006 e nº 55.008/2009, que
estabelecem os critérios de cobrança. O cálculo dos valores deve seguir fórmula paramétrica
fixada nessa legislação, ao contrário do que prevê a norma federal, acerca da cobrança pelo
uso de recursos hídricos de domínio da União, em que o Comitê de Bacia Hidrográfica propõe
os valores de acordo com critérios definidos em deliberação, cabendo ao CNRH aprová-los.
2.4.5.3 Proposta de Implementação da Cobrança
A proposta acerca da implementação da cobrança, no que se refere aos aspectos institucionais,
refere-se à necessidade de equidade (igualdade) em relação aos usuários, isto é, ao equilíbrio
dos valores a serem cobrados de cada setor produtivo nos corpos hídricos de domínio da
União, do estado de São Paulo e do estado de Minas Gerais.
Conforme tratado no PP-04, a implementação da Cobrança pelo Uso dos Recursos Hídricos na
Bacia do Rio Grande é um dos objetivos estratégicos em relação aos instrumentos do Plano.
Como já identificado, a situação do processo de implementação da cobrança pelo uso dos
recursos hídricos na vertente paulista se encontra em estágio avançado, pois em São Paulo já
há uma fórmula legalmente definida para que os comitês apenas fixem os pesos. Nos rios de
domínio do estado de Minas Gerais, os comitês de bacias afluentes não iniciaram o processo
de discussão de valores e metodologias visando à implementação da cobrança. Nos rios de
domínio da União, o processo de implementação tampouco foi iniciado.
A seguir, é reproduzida a tela de acompanhamento da implementação da cobrança pelo uso
da água na vertente paulista da bacia do rio Grande, disponível no Sistema de Gerenciamento
de Recursos Hídricos – SIGRH - paulista.
TABELA DE ACOMPANHAMENTO DA IMPLEMENTAÇÃO DA COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA EM
SÃO PAULO37
UGRHI
Aprovação da
proposta de
Cobrança no CBH
Aprovação da
proposta de
cobrança no
CRH
Decreto
Estadual
Ato
Convocatório
INÍCIO
(Emissão dos
Boletos)
01 – Serra da
Mantiqueira
Deliberações CBH-
SM 03, de 31.03.11;
e 11, de 31.08.11
Deliberação CRH
131, de 19.04.11
58.804, de
26.12.2012,
republicado em
28.12.2013
04 - Pardo
Deliberação CBH-
Pardo 16, de
03.12.10
Deliberação CRH
127, de 19.04.11
58.771, de
20.12.2012
36 Decreto nº 44.046/2005, art. 10, parágrafo único.
37 SIGRH. Disponível em: http://www.sigrh.sp.gov.br/cobrancapelousodaagua
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UGRHI
Aprovação da
proposta de
Cobrança no CBH
Aprovação da
proposta de
cobrança no
CRH
Decreto
Estadual
Ato
Convocatório
INÍCIO
(Emissão dos
Boletos)
08 – Sapucaí Mirim /
Grande
Deliberações CBH-
SMG 183, de
02.12.10; 191 ad
referendum, de
19.04.11; e 223 ad
referendum, de
04.12.13
Deliberação CRH
128, de 19.04.11
58.772, de
20.12.2012,
republicado em
14.02.2014 e
15.02.2014
09 – Mogi-Guaçu
Deliberações CBH-
Mogi 110, de
19.11.10; e 143 ad
referendum, de
18.12.13
Deliberação CRH
126, de 19.04.11
58.791, de
21.12.2012,
republicado em
16.01.2014
12 – Baixo Pardo /
Grande
Deliberações CBH-
BPG 111, de
29.11.10; 120, de
28.06.11; e 154, de
25.11.13
Deliberação CRH
129, de 19.04.11
58.813, de
27.12.2012,
republicado em
12.12.2013 e
28.12.2013
15 – Turvo Grande Deliberação CBH-TG
203, de 04.12.12
Deliberação CRH
150, de 30.04.13
61.346, de
06.07.2015
Legenda:
Implementado
Em andamento
Não realizado
Tendo em vista que os processos de definição dos valores não são idênticos, é necessário um
acordo prévio, que seja compatível com a legislação paulista. Isso não significa que haja
qualquer engessamento para um processo de governança, pois é possível utilizar, dentre os
parâmetros fixados na norma paulista, apenas aqueles que se deseja computar no cálculo.
Essa prática de compatibilização já foi efetuada em outras bacias hidrográficas, com a presença
de corpos hídricos de domínios distintos, incluindo os de São Paulo. O ponto relevante
consiste realmente no processo de governança.
2.5 AVALIAÇÃO DA MATRIZ INSTITUCIONAL VIGENTE E PROPOSTAS DE MELHORIAS
2.5.1 Âmbito Federal
Em nível nacional, ressalta-se o protagonismo na gestão integrada de recursos hídricos da
Agência Nacional de Águas (ANA) e do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH).
Caberá abordar, além deles, o Comitê Federal da Bacia do Rio Grande.
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2.5.1.1 Agência Nacional de Águas - ANA
À Agência Nacional de Águas (ANA), entidade federal de implementação da Política Nacional
de Recursos Hídricos38
, é atribuída a função de atuar em articulação com órgãos e entidades
públicas e privadas integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos,
cabendo-lhe, entre outros: 1. supervisionar, controlar e avaliar as ações e atividades
decorrentes do cumprimento da legislação federal pertinente aos recursos hídricos; e 2.
disciplinar, em caráter normativo, a implementação, a operacionalização, o controle e a
avaliação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos39
.
2.5.1.2 IBAMA
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) é uma
autarquia federal criada pela Lei nº 7.735/1989 com a finalidade de: 1. exercer o poder de
polícia ambiental; 2. executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às
atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental,
à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle
ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e 3. executar
as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental
vigente .
Suas competências no âmbito federal são regulamentadas pelo Decreto nº 8.973, de 24 de
janeiro de 2017, entre as quais destacam-se : 1. proposição e edição de normas e padrões de
qualidade ambiental; 2. avaliação de impactos ambientais; 3. licenciamento ambiental de
atividades, empreendimentos, produtos e processos considerados efetiva ou potencialmente
poluidores, e daqueles capazes de causar degradação ambiental; 4. implementação dos
Cadastros Técnicos Federais de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental e de Atividades
Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras dos Recursos Ambientais; 5. fiscalização e aplicação
de penalidades administrativas ambientais ou compensatórias pelo não-cumprimento das
medidas necessárias à preservação ou à correção da degradação ambiental, nos termos da
legislação em vigor; 6. disciplinamento, cadastramento, licenciamento, monitoramento e
fiscalização dos usos e dos acessos aos recursos ambientais, florísticos e faunísticos; 7.
elaboração do sistema de informação para a gestão do uso dos recursos faunísticos, pesqueiros
e florestais; 8. elaboração e estabelecimento de critérios, padrões e proposição de normas
ambientais para a gestão do uso dos recursos pesqueiros, faunísticos e florestais.
O licenciamento ambiental, já previsto na Lei nº 6.938/81, atualmente é regulamentada pela
Lei Complementar nº 140/2011, segundo a qual é de competência da União e, portanto, do
IBAMA, promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades, entre outras,
localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados ou localizados ou desenvolvidos em
unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental
(APAs) .
38 Lei nº 9.984, art. 1º.
39 Lei nº 9.984/2000, art. 4º
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Dentro de sua estrutura organizacional, compete à Diretoria de Licenciamento Ambiental
coordenar, controlar e executar as ações referentes ao licenciamento ambiental, nos casos de
competência federal.
2.5.1.3 Conselho Nacional de Recursos Hídricos
A respeito do CNRH, a Lei nº 9.984/2000 estabelece a sua competência para promover a
articulação dos planejamentos nacional, regionais, estaduais de recursos hídricos e formular a
Política Nacional de Recursos Hídricos40
. Esse órgão da Administração Pública tem caráter
consultivo e deliberativo na gestão de recursos hídricos41
.
2.5.1.4 Comitê Federal de Bacia Hidrográfica do Rio Grande (CBH Grande)
A Resolução CNRH nº 5/2000, alterada pelas Resoluções nº 18/2001 e 24/2002, ao tratar dos
Comitês de Bacia Hidrográfica em rios de domínio dos estados, afluentes de rios de domínio
da União, determina que as ações – decisões e planos, por exemplo – devem ser desenvolvidas
de forma articulada entre União e Estados, observando os critérios e as normas estabelecidas
pelos Conselhos de Recursos Hídricos42
, bem como compatibilizadas com os planos e decisões
referentes a bacia hidrográfica, especialmente quando se tratar de Comitês de sub-bacias43
.
A integração e a articulação entre os órgãos envolvidos na gestão de uma bacia hidrográfica
foram incorporadas no Regimento Interno do Comitê Federal de Bacia Hidrográfica do Rio
Grande (CBH Grande), segundo o qual tem por finalidades44:
Promover a gestão integrada dos recursos hídricos no âmbito de sua competência,
considerando a totalidade da bacia hidrográfica do rio Grande como unidade de
planejamento e gestão, definidas pela Política e Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos, fomentando as ações previstas na Lei nº 9.433/1997, nas Políticas
Estaduais correspondentes e em normas complementares supervenientes;
Articular a integração da gestão dos Sistemas Estaduais e Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos e seus respectivos instrumentos de gestão, no âmbito da bacia
hidrográfica do rio Grande;
Apoiar e promover a gestão compartilhada envolvendo as instâncias regionais de recursos
hídricos da bacia hidrográfica do rio Grande, tais como: os comitês de bacia de rios
afluentes ao rio Grande, os consórcios intermunicipais de bacias hidrográficas, as
associações de usuários de recursos hídricos e outras formas de organização afins.
O CBH Grande, em sua competência de elaborar o Plano de Recursos Hídricos da Bacia
Hidrográfica do Rio Grande, compromete-se a respeitar e integrar as diretrizes emanadas pelo
CNRH e as orientações contidas nos Planos Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos,
40 Lei nº 9.984/2000, art. 2º.
41 Decreto nº 4.613/2003, art. 1º.
42 Resolução CNRH nº 5/2000, art. 3º.
43 Resolução CNRH nº 5/2000, art. 6º.
44 Deliberação CBH Grade nº 018/2015, art. 3º
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compatibilizando de forma articulada e integrada, com os planos de recursos hídricos de bacias
hidrográficas afluentes ao rio Grande, quando existentes45.
Nesse sentido, foi criada a Câmara Técnica de Integração (CTI) do CBH Grande46
, com a
finalidade de facilitar o debate e criar consensos par a atuação articulada na Bacia Hidrográfica
do Rio Grande, constituída de:
7 (sete) vagas para o segmento Poder Público, sendo: a. 2 (duas) vagas para o órgão gestor
de recursos hídricos do Estado de São Paulo; b. 1 (uma) vaga para o órgão gestor de
recursos hídricos do Estado de Minas Gerais; c. 1 (uma) vaga para prefeituras do Estado de
São Paulo; d. 2 (duas) vagas para prefeituras do Estado de Minas Gerais; e. 1 (uma) vaga
para a Agência Nacional de Águas.
8 (oito) vagas para o segmento Usuários, sendo: a. 4 (quatro) vagas para o Estado de São
Paulo; b. 4 (quatro) vagas para o Estado de Minas Gerais.
6 (seis) vagas para o segmento Sociedade Civil, sendo: a. 3 (três) vagas para o Estado de São
Paulo; b. 3 (três) vagas para o Estado de Minas Gerais.
Os membros que compõem a Câmara Técnica de Integração (CTI) no mandato de 2016 a
2020 tomaram posse em agosto de 2016, por meio da Deliberação CBH-Grande nº 31/2016.
Entre os órgãos e entidades do segmento poder público, farão parte dessa Câmara Técnica os
representantes da ANA, DAEE, CETESB, IGAM, Prefeitura de Catanduva, Prefeitura de Cambuí
e Prefeitura de Itajubá. Quanto aos representantes do segmento usuário, foram designados:
Sindicato Rural do Vale do Rio Grande – SIRVARIG; Associação Nacional dos Serviços
Municipais de Saneamento – ASSEMAE; Federação das Indústrias do Estado de São Paulo –
FIESP; Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP; Federação das
Indústrias do Estado de Minas - FIEMG - Regional Vale do Rio Grande; Sindicato dos
Produtores Rurais de Cassia; Federação das Indústrias do Estado de Minas - FIEMG - Regional
Sul; Companhia de Saneamento de Minas Gerais – COPASA. Por fim, como representantes da
sociedade civil: Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental – ABES; Associação
Paulo Duarte – APD; Universidade de Ribeirão Preto – UNAERP; Associação Brasileira de
Engenharia Sanitária – ABES; Associação Instituto Rio Santo Antônio - ONG IRIS; e ONG
Planeta Solidário.
Cabe destacar as atribuições da Câmara Técnica de Integração – CTI:
Conduzir o processo de construção da Agenda de Integração para a Gestão das Águas da
Bacia Hidrográfica do Rio Grande e acompanhar, avaliar e propor medidas visando à
implementação das ações estabelecidas;
Propor formas de articulação e integração das ações dos Estados de São Paulo e de Minas
Gerais e da União na implementação das suas competências na gestão das águas na bacia
45 Deliberação CBH Grande nº 018/2015, art. 4º
46 Deliberação CBH Grande nº 013/2014, art. 2º.
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hidrográfica do rio Grande, estimulando o desenvolvimento de projetos que tragam
benefícios para toda a bacia e reforcem a visão de conjunto;
Atuar como fórum de integração dos Comitês Estaduais, órgãos gestores, federal e
estaduais, e demais entidades intervenientes no âmbito da bacia hidrográfica do rio
Grande;
Examinar matérias específicas, de cunho técnico e institucional, para subsidiar a tomada de
decisões do Plenário e da Diretoria Colegiada do CBH-Grande;
Propor normativas relativas aos instrumentos de gestão de recursos hídricos, de forma
integrada e harmonizada, observada a legislação pertinente;
Acompanhar a elaboração e a implementação do Plano Integrado de Recursos Hídricos da
Bacia (PIRH) e dos respectivos Planos de Ação de Recursos Hídricos (PARH) nas bacias
hidrográficas de rios afluentes, sugerindo providências necessárias ao Cumprimento de suas
metas;
Subsidiar a formulação de diretrizes gerais para a cobrança pelo uso da água, prioridades
de uso e alocação de água, no âmbito da Bacia Hidrográfica do Rio Grande.
As atribuições acima relacionadas referem-se, especificamente, a uma atuação concreta no
processo de integração da bacia hidrográfica, prevendo-se que essa Câmara Técnica possua
expertise não só para analisar as questões, mas também e principalmente estabelecer propostas
técnicas de cunho bastante estratégico.
É o caso, como por exemplo, de propor formas de articulação e integração das ações dos
estados de São Paulo e de Minas Gerais e da União na implementação das suas competências na
gestão das águas na bacia hidrográfica do rio Grande ou ainda normativas relativas aos
instrumentos de gestão de recursos hídricos, de forma integrada e harmonizada.
Em realidade, trata-se de atribuições pouco compatíveis com uma Câmara Técnica, pois os
temas elencados configuram a base da integração entre União e os estados de Minas Gerais e
São Paulo em pontos bastante nevrálgicos. Uma atuação nessa linha enseja um processo de
governança muito estruturado, para obter, de fato, os resultados pretendidos.
Ainda que esteja prevista a criação de 1. grupos de trabalho temáticos, para tratar de assuntos
específicos e tornar mais ágil e eficaz o desempenho de suas atividades, quando necessário; 2.
o convite a especialistas para prestar informações sobre assuntos de sua competência; 3. o
encaminhamento, quando necessário, de solicitação de manifestação dos órgãos e entidades
integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, sobre assunto de sua
competência; 4. a proposta ao Comitê de indicação de especialistas para compor Grupos de
Acompanhamento que venham a ser instituídos, é necessário fortalecer o modelo adotado.
Para que essa Câmara Técnica possa realmente exercer as atividades a ela atribuídas, será
necessário que os seus membros estejam em contato permanente e direto com os órgãos e
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entidades e efetuem os encaminhamentos com base técnica suficiente para respaldar as
discussões e decisões políticas a serem estabelecidas pelo Comitê.
Atualmente, o Grupo Técnico para acompanhar a elaboração do Plano Integrado de Recursos
Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio Grande (GT-Plano), instituído pela Deliberação CBH-
Grande nº 19/2015 sob responsabilidade da CTI, tem sido ativo no processo de
acompanhamento da elaboração do PIRH-Grande, cabendo a ele a avaliação dos produtos
antes que sejam submetidos à plenária do Comitê. No PP-04, dentro do componente
estratégico de governança, foi estabelecida a meta de desenvolver metodologia para que o
gerenciamento da implementação do PIRH seja feito pelo GT-Plano.
2.5.1.5 Pacto para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio
Grande
O Pacto para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio Grande47
consiste em um Acordo de Cooperação Técnica contendo um Plano de Trabalho anexo, que
visa definir o arranjo institucional e as atribuições compartilhadas, além de garantir o
funcionamento do CBH-Grande.
Nesse documento, os signatários – CBH Grande, Comitês de Bacias Hidrográficas Afluentes,
ANA, estado de São Paulo e estado de Minas Gerais – se comprometem a buscar a atuação
articulada para a harmonização de critérios e procedimentos em toda a bacia hidrográfica do
rio Grande, tais como os instrumentos de cadastro, outorga de direito de uso e fiscalização.
De acordo com o documento, o CBH Grande atuará como um Comitê de Integração, entre as
quatorze Unidades Estaduais de Gestão de Recursos Hídricos (UGHs) existentes na Bacia
Hidrográfica do Rio Grande48
. Entre os instrumentos de gestão aplicáveis a este Comitê de
Integração, consta, com apoio dos acordantes, a elaboração de um Plano Integrado de
Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio Grande.
Os signatários acordam, também, em buscar um modelo de organização que possa atuar como
Agência de Água da Bacia Hidrográfica do Rio Grande, isto é, que seja compatível com a
legislação nacional e as legislações estaduais correlatas. Além disso, faz parte do Pacto a
universalização da cobrança pelo uso de recursos hídricos em toda bacia, com o
estabelecimento de mecanismos e valores harmônicos49.
O Plano de Trabalho que compõe o Pacto traça metas para a integração da gestão do CBH
Grande, detalhando as diretrizes do Acordo de Cooperação quanto às atividades a serem
realizadas (ex.: criação de grupo de trabalho), ao aporte financeiro (se necessário), ao prazo
para cumprimento e aos responsáveis pela execução das atividades.
De acordo com informações obtidas em 27/06/2017, o Pacto já foi assinado pela ANA, pelo
CBH Grande e pelos Comitês de Bacia Hidrográfica Afluentes.
47 Acordo de Cooperação Técnica nº 09/2016/ANA.
48 Acordo de Cooperação Técnica nº 09/2016/ANA, Cláusula Quarta.
49 Acordo de Cooperação Técnica nº 09/2016/ANA, Cláusula Quarta.
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2.5.2 Âmbito Estadual: São Paulo
No estado de São Paulo, foram analisadas a Política Estadual de Recursos Hídricos, Lei nº
7.663/1991, as Resoluções do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CRH) e os Estatutos,
Deliberações e Atas de Reunião – entre 2012 e 2017 – dos seis Comitês de Bacia Hidrográfica
dos rios afluentes, que compõem a Bacia Hidrográfica do Rio Grande.
2.5.2.1 Departamento de Água e Energia Elétrica (DAEE)
O Departamento de Águas e Energia Elétrica - DAEE, autarquia estadual, criada pela Lei nº
1.350/1951, com alterações posteriores, é a entidade do Estado de São Paulo responsável pelas
ações relativas ao controle dos recursos hídricos de domínio do estado de São Paulo.
Atualmente, o DAEE se encontra vinculado à Secretaria de Estado de Saneamento e Recursos
Hídricos.
Destacam-se as seguintes atribuições dessa entidade:
Estabelecer a política de utilização dos recursos hídricos, tendo em vista o desenvolvimento
integral das bacias hidrográficas;
Desenvolver a ecologia, promover a defesa do meio-ambiente e executar serviços e obras
de saneamento (Decreto nº 6.997/1975).
Os princípios estabelecidos para a atuação do DAEE consistem em:
As atividades do DAEE orientar-se-ão por uma política visando à máxima eficiência de
atendimento e à redução de custos operacionais;
No exercício de suas atividades, o DAEE terá sempre presente a preocupação fundamental
de disciplinar a utilização dos recursos hídricos e o desenvolvimento regional, dentro de
critérios exclusivamente técnicos e econômicos e de aprimoramento dos serviços;
Outorgar concessões permissões e autorizações para uso ou derivação de águas do domínio
estadual.
A Lei nº 7.663/91 instituiu, no artigo 7º da Disposições Transitórias, as seguintes atribuições ao
DAEE, no âmbito do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SIGRH:
Autorizar a implantação de empreendimentos que demandem o uso de recursos hídricos;
Cadastrar os usuários e outorgar o direito de uso dos recursos hídricos, e aplicar as sanções
previstas nos artigos 11 e 12 da Lei nº 7.663/1991;
Efetuar a cobrança pelo uso dos recursos hídricos, nas bacias em que não tiver sido
implantada a Agência de Água.
A legislação institucional que dispõe sobre o DAEE encontra-se defasada em relação aos
parâmetros de gestão atualmente em vigor, não havendo previsão expressa para estabelecer a
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articulação com outros estados e a União, no âmbito das bacias hidrográficas. Importa
considerar, todavia, que essa lacuna nas normas não exime a entidade de proceder à
articulação necessária, pois tanto a norma geral sobre recursos hídricos, Lei nº 9.433/1997,
como a lei estadual que rege a matéria, Lei nº 7.663/1991, são claras sobre essa matéria.
Cabe verificar como a legislação em vigor dispõe sobre a articulação institucional. A Lei nº
9.433/1997, conforme já mencionado no início deste texto, estabelece, como princípios
norteadores da Política Nacional de Recursos Hídricos que a bacia hidrográfica é a unidade
territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.50
Além disso, a gestão dos recursos hídricos
deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das
comunidades.51
Considerando que a delimitação da bacia hidrográfica deve corresponder à atuação de um
Comitê de Bacia Hidrográfica, tem-se, no caso presente, que a gestão do CBH-Grande
necessariamente deve contar com uma gestão da qual participem o Poder Público, os usuários
e as comunidades. Para tanto, a articulação institucional é condição fundamental para que se
cumpra o dispositivo da norma geral acima mencionado: gestão por bacia hidrográfica.
A Lei nº 7.663/1991, por sua vez, estabelece, como atribuição do Conselho Estadual de
Recursos Hídricos (CRH), entre outras, promover:52
1. a integração entre os componentes do
SIGRH, a articulação com os demais sistemas do Estado em matéria correlata, com o setor
privado e a sociedade civil; e 2. promover a articulação com o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hídricos, com os Estados vizinhos e com os Municípios do Estado
de São Paulo. Essas atribuições implicam que todos os membros do CRH participam dessa
articulação. Assim, por força das políticas de recursos hídricos, os órgãos e entidades
governamentais incluem-se nessa articulação, ainda que as respectivas leis de criação não
sejam explícitas quanto a isso. O princípio da legalidade deve ser visto, nesse caso, a luz do
ordenamento jurídico como um todo.
Além disso, como entidade responsável pelas outorgas de direito de uso de recursos hídricos
de domínio do estado de São Paulo, o DAEE é protagonista essencial na implantação do PIRH-
Grande.
No que se refere à cobrança pelo uso de recursos hídricos, uma vez aprovado o início da
cobrança, e na ausência de uma entidade única ou não, que exerça as funções de Agência,
caberá ao DAEE proceder a cobrança pelo uso dos recursos hídricos de domínio estadual.
50 Lei nº 9.433/1997, art. 1º, V.
51 Lei nº 9.433/1997, art. 1º, V.I
52 Lei nº 7.663/1991, art. 27.
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2.5.2.2 Companhia Ambiental do Estado de São Paulo CETESB)
A Companhia Ambiental do Estado de São Paulo – CETESB é a entidade do Governo do Estado
responsável pelo controle, fiscalização, monitoramento e licenciamento de atividades geradoras
de poluição, com o objetivo de preservar e recuperar a qualidade das águas, do ar e do solo.
A CETESB foi criada pelo Decreto Estadual nº 50.079, de 24 de julho de 1968, como Centro
Tecnológico de Saneamento Básico, pertencente ao Fundo Estadual de Saneamento Básico,
com o objetivo de realizar exames de laboratório e levantamentos e efetuar estudos, ensaios,
pesquisas e treinamento de pessoal no campo da engenharia sanitária. A Lei Estadual nº
118/1973, contudo, constituiu a Companhia Estadual de Tecnologia de Saneamento Básico e
de Controle de Poluição das Águas, CETESB, como uma sociedade por ações vinculada à
Secretaria dos Serviços e Obras Públicas.
Por fim, a Lei Estadual nº 13.542/2009 alterou a denominação da CETESB para Companhia de
Tecnologia de Saneamento Ambiental, constituindo a denominada “Nova CETESB”. A
entidade, assim, passou a ser a executora do Sistema Estadual de Administração da Qualidade
Ambiental, Proteção, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos
Recursos Naturais (SEAQUA) e a compor o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos
Hídricos (SIGRH).
Essa lei redefiniu, também, as atribuições da CETESB, entre as quais destacam-se: 1. proceder
ao licenciamento ambiental de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como capazes, sob
qualquer forma, de causar degradação ambiental; 2. autorizar a supressão de vegetação e
intervenções em áreas consideradas de Preservação Permanente e demais áreas
ambientalmente protegidas; 3. emitir alvarás e licenças relativas ao uso e ocupação do solo em
áreas de proteção de mananciais; 4. emitir licenças de localização relativas ao zoneamento
industrial metropolitano; 5. fiscalizar e impor penalidades: a) a quem instale ou opere as
atividades de que trata o inciso I deste artigo, sem licença ou autorização ambiental ou
descumpra as exigências e condições nelas impostas; b) a quem cause poluição ou degradação
do meio ambiente; c) aos infratores da legislação sobre o uso e ocupação do solo em áreas de
proteção de mananciais; d) aos infratores da legislação sobre o zoneamento industrial
metropolitano; 6. executar o monitoramento ambiental, em especial da qualidade dos recursos
hídricos superficiais e subterrâneos, do ar e do solo; 7. efetuar exames e análises necessários ao
exercício das atividades de licenciamento, fiscalização e monitoramento ambiental; 8.
desenvolver estudos e pesquisas de interesse de seu campo de atuação; 8. expedir normas
técnicas específicas e suplementares no âmbito de suas atribuições.
Dessa forma, compete à CETESB, no Estado de São Paulo, licenciar a instalação, a construção
ou a ampliação, bem como a operação ou o funcionamento das fontes de poluição, que ficam
sujeitas à prévia autorização, mediante expedição, quando for o caso, de Licença Ambiental
Prévia (LAP), de Licença Ambiental de Instalação (LAI) e/ou de Licença Ambiental de Operação
(LAO). De acordo com o artigo 6º da Lei Estadual nº 997/1976, os órgãos da Administração
direta ou indireta, do Estado e dos Municípios, deverão exigir a apresentação das licenças
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expedidas pela CETESB, antes de aprovarem projetos de ampliação, instalação ou construção
das fontes de poluição, ou de autorizarem a operação ou o funcionamento dessas fontes. Cabe
citar a Resolução Conjunta SMA/SERHS nº 1/2005, que regula o Procedimento para o
Licenciamento Ambiental Integrado às Outorgas de Direito de Uso de Recursos Hídricos.
Para fins de licenciamento ambiental pela CETESB, são consideradas fontes de poluição
relacionadas à gestão de recursos hídricos:
Sistemas de saneamento, a saber:
o Sistemas autônomos públicos ou privados de armazenamento, transferência,
reciclagem, tratamento e disposição final de resíduos sólidos;
o Sistemas autônomos públicos ou privados de armazenamento, afastamento,
tratamento, disposição final e reuso de efluentes líquidos, exceto implantados em
residências unifamiliares;
o Sistemas coletivos de esgotos sanitários: elevatórias; estações de tratamento; emissários
submarinos e subfluviais; e disposição final;
o Estações de tratamento de água;
Serviços de coleta, armazenamento, transporte e disposição final de lodos ou materiais
retidos em unidades de tratamento de água, esgotos ou de resíduos industriais.
Ainda no âmbito dos recursos hídricos, a CETESB, de acordo com o Decreto Estadual nº
32.955/1991, que regulamenta a preservação dos depósitos naturais de águas subterrâneas do
Estado de São Paulo, conforme a Lei nº 6.134/1988, tem a competência prevenir e controlar a
poluição das águas subterrâneas e, para isso, deve manter os serviços indispensáveis. Dessa
forma, caberá à CETESB, ao DAEE e à Secretaria da Saúde, no âmbito das atribuições, fiscalizar
a utilização das águas subterrâneas, para protegê-las contra poluição e evitar efeitos
indesejáveis aos aquíferos e à saúde pública.
Por fim, esse mesmo Decreto determina que no interesse da conservação, proteção e
manutenção do equilíbrio natural das águas subterrâneas, dos serviços de abastecimento de
água, ou por motivos geotécnicos ou geológicos, o DAEE e a CETESB poderão propor ao
Conselho Estadual de Recursos Hídricos a delimitação de áreas destinadas ao seu controle e
restringir a captação e o uso dessas águas.
2.5.2.3 Conselho Estadual de Recursos Hídricos
Em relação ao CRH, não se encontraram, em suas resoluções, dispositivos específicos
abordando o tema da articulação institucional entre comitês. Essa informação é relevante, pois
aponta que esse tema não está incorporado nas discussões no âmbito do colegiado estadual. E
indica, também, a necessidade de incluir na pauta das reuniões do CRH a discussão sobre a
necessidade do exercício da governança e da articulação, tendo em vista que essa é uma
condição básica para a gestão da bacia do rio Grande, que congrega vários comitês estaduais
de ambos os estados.
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2.5.2.4 Comitês de Bacia Hidrográfica
No estado de São Paulo, os Comitês de Bacia Hidrográfica e respectivas UGRHIs foram
definidos na Lei nº 9.034/1994, revogada pela Lei nº 16.337/2016, que confirmou a divisão
hidrográfica do estado de São Paulo anteriormente definida. Fazem parte da bacia do rio
Grande o CBH da Serra da Mantiqueira (UGRHI 01); o CBH do Pardo (UGRHI 04); o CBH do
Sapucaí-Mirim/Grande (UGRHI 08); o CBH do Mogi Guaçu (UGRHI 09); o CBH do Baixo
Pardo / Grande (UGRHI 12) e o CBH do Turvo / Grande (UGRHI 15).
Todos os Estatutos dos Comitês de Bacia Hidrográfica paulistas, dos afluentes do rio Grande,
previram competências relacionadas à articulação com a União, estados e municípios para a
gestão integrada de recursos hídricos, em consonância com as normas federais e estaduais.
Merecem destaque, contudo, as previsões do CBH Serra da Mantiqueira e do CBH do Pardo
que dizem especificamente sobre a articulação com o Estado de Minas Gerais:
Estatuto do CBH da Serra da Mantiqueira:
Artigo 3º - Além do disposto na Legislação Estadual com relação às atribuições dos
Comitês das Bacias Hidrográficas, compete ao CBH-SM: XXII – Participar da
articulação com o Estado de Minas Gerais e com a União, visando a instituição de
mecanismos para integração da gestão dos recursos hídricos.
Estatuto do CBH do Pardo:
Artigo 14 - São atribuições da Secretaria Executiva, além daquelas expressas neste
Estatuto, dar cumprimento às deliberações do CORHI e CRH, conforme a legislação
vigente: IX - participar com o CORHI, na promoção da articulação com os demais
Comitês de Bacias paulistas e mineiros e com a União, para gestão dos Recursos
Hídricos da Bacia Hidrográfica do Pardo.
Esses dispositivos são relevantes, pois deixam explicitado que faz parte integrante da gestão da
bacia do rio Grande e das bacias de seus afluentes a articulação permanente na busca de
mecanismos de gestão compatibilizados.
A respeito do posicionamento dos CBHs paulistas em relação ao Pacto para a Gestão Integrada
dos Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio Grande, houve deliberação e o documento
já foi aprovado pelo CBH Serra da Mantiqueira53
, CBH Pardo54
, CBH Sapucaí Mirim /
Grande55
, CBH Baixo Pardo / Grande56
, CBH Mogi Guaçu57
e CBH Turvo / Grande58
. Apesar da
informação obtida em 05/04/2017 de que todos os CBHs afluentes paulistas haviam aprovado
o Pacto, não foi encontrada Deliberação do CBH Mogi Guaçu a esse respeito no Sistema
Integrado de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (SIGRH).
53 Deliberação CBH-SM nº 09/2016.
54 Deliberação “ad referendum” CBH-Pardo nº 225/2016.
55 Deliberação CBH-SMG nº 256/16.
56 Deliberação CBH-BPG nº 199/2016.
57 Deliberação CBH-MOGI nº 162/2016.
58 Deliberação CBH-TG nº 261/2016.
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Foram analisadas as atas de reunião dos Comitês de Bacia Hidrográfica, com o objetivo de
identificar, nesses documentos, o registro da atuação mais relevante de algum grupo. Porém,
não se identificou qualquer segmento representado nos Comitês com atuação relevante
explicitada nesses documentos.
2.5.3 Âmbito Estadual: Minas Gerais
A Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD) e o
Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM), assim como o CERH-MG e o IGAM, são
órgãos que integram o Sistema Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SISEMA) do
Estado de Minas Gerais.
O arcabouço institucional do estado de Minas Gerais, analisado do ponto de vista da gestão
integrada de recursos hídricos, consiste naquele estabelecido na Política Estadual de Recursos
Hídricos, Lei nº 13.199/1999, nas Resoluções do Conselho Estadual de Recursos Hídricos
(CERH), além dos Estatutos, Deliberações e Atas de Reunião – entre 2012 e 2017 – dos oito
Comitês de Bacia Hidrográfica dos rios afluentes, que compõem a bacia hidrográfica do rio
Grande.
2.5.3.1 Instituto Mineiro de Gestão das Águas
O Instituto Mineiro de Gestão das Águas (IGAM) é uma autarquia estadual de que trata a Lei nº
12.584/1997, com autonomia administrativa e financeira, personalidade jurídica de direito
público, prazo de duração indeterminado, sede e foro na capital do estado de Minas Gerais, e
vincula-se à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – SEMAD.
Nos termos do Decreto nº 46.636/2014, que estabelece o Regulamento do IGAM, essa
entidade integra, no âmbito estadual e na esfera de sua competência, o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos, nos termos da Lei Federal nº 9.433/1997, o Sistema
Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), o Sistema Estadual de Meio Ambiente e Recursos
Hídricos (SISEMA) e o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SEGRH-MG),
de que trata a Lei nº 13.199/1999.59
Na execução da política estadual de recursos hídricos e de meio ambiente formulada pela
SEMAD, pelo CERH-MG e pelo COPAM, compete ao IGAM, entre outras atribuições:
Assegurar, para a atual e as futuras gerações, a disponibilidade de água, em padrões de
qualidade adequados aos respectivos usos;
Executar diretrizes relacionadas à gestão das águas no território mineiro e à política estadual
de recursos hídricos;
Programar, coordenar, supervisionar e executar estudos que visem à elaboração e à
aplicação dos instrumentos de gestão das águas e da política estadual de recursos hídricos;
59 Decreto nº 46.636/2014, art. 3º.
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Promover, incentivar, executar, publicar e divulgar estudos, projetos, pesquisas e trabalhos
técnico-científicos de proteção e conservação das águas, visando ao seu consumo racional e
aos usos múltiplos;
Desempenhar, em cooperação com órgãos e entidades encarregados de implementar a
política estadual de recursos hídricos, as funções técnicas e administrativas necessárias à
utilização racional dos recursos hídricos do Estado, objetivando seu aproveitamento
múltiplo;
Incentivar e prestar apoio técnico à criação, à implantação e ao funcionamento de comitês
e agências de bacias hidrográficas, bem como coordenar o processo eleitoral dos comitês
de bacias hidrográficas;
Coordenar a elaboração e a atualização do plano estadual de recursos hídricos e dos planos
diretores de recursos hídricos, bem como articular sua implementação;
Subsidiar o cerh no estabelecimento de critérios e normas gerais sobre outorga,
enquadramento, cobrança e demais instrumentos da política estadual de recursos hídricos;
Gerir o sistema estadual de informações sobre recursos hídricos;
Orientar a elaboração e acompanhar a aprovação e o controle da execução de planos,
estudos, projetos, serviços e obras na área de recursos hídricos, bem como participar de sua
elaboração quando desenvolvidos por instituições conveniadas;
Medir e monitorar a qualidade e a quantidade das águas de forma permanente e contínua.
Cabe destacar, entre as atribuições do IGAM, a de promover a articulação de ações integradas
com os órgãos e entidades outorgantes da União e dos Estados limítrofes a Minas Gerais, para a
gestão de bacias compartilhadas.
Nota-se que as normas aplicáveis à atuação do IGAM estão perfeitamente coadunadas com as
políticas de recursos hídricos, cabendo enfatizar que a articulação com a União e estados
limítrofes, como é o caso de São Paulo, na bacia do rio Grande, encontra-se expressamente
incluída no rol de competências da entidade gestora.
2.5.3.2 SEMAD e Conselho Estadual de Política Ambiental - COPAM
A SEMAD tem por finalidade formular, coordenar, executar e supervisionar as políticas públicas
para conservação preservação e recuperação dos recursos ambientais, visando ao
desenvolvimento sustentável e à melhoria da qualidade ambiental do Estado. Entre suas
competências, destacam-se: 1. planejar, executar e coordenar a gestão ambiental de forma
participativa e descentralizada, por meio da regularização ambiental e da aplicação de outros
instrumentos de gestão ambiental; 2. coordenar e exercer o poder de polícia administrativa; 3.
propor, estabelecer e promover a aplicação de normas relativas à conservação, preservação e
recuperação dos recursos ambientais e ao controle das atividades e dos empreendimentos
considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
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degradação ambiental, em articulação com órgãos e entidades federais, estaduais e municipais;
4. orientar, analisar e decidir sobre processo de licenciamento ambiental e autorização para
intervenção ambiental, ressalvadas as competências do COPAM; 5. decidir sobre processo de
licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos: a) de pequeno porte e grande
potencial poluidor; b) de médio porte e médio potencial poluidor; c) de grande porte e
pequeno potencial poluidor .
Dentro da SEMAD, a Subsecretaria de Regularização Ambiental é responsável pelos processos
de licenciamento ambiental e de autorização para intervenção ambiental de atividades ou
empreendimentos classificados como prioritários , enquanto que as Superintendências
Regionais de Meio Ambiente (Suprams) têm por finalidade gerenciar e executar as atividades
de regularização, fiscalização e controle ambiental na sua respectiva área de abrangência
territorial, cabendo a ela decidir sobre os processos de licenciamento ambiental e de
autorização para intervenção ambiental de atividades ou empreendimentos potencial ou
efetivamente causadores de poluição ou degradação ambiental .
Além da SEMAD, também o Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM) possui
atribuições relacionadas com o licenciamento ambiental no Estado de Minas Gerais. Este órgão,
que tem por finalidade deliberar sobre diretrizes e políticas e estabelecer normas
regulamentares e técnicas, padrões e outras medidas de caráter operacional para preservação e
conservação do meio ambiente e dos recursos ambientais, também tem a competência de :
1. aprovar normas relativas ao licenciamento e às autorizações para intervenção
ambiental, inclusive quanto à tipologia de atividades e empreendimentos, considerando
os critérios de localização, porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou do
empreendimento;
2. decidir, por meio de suas câmaras técnicas, sobre processo de licenciamento
ambiental de atividades ou empreendimentos: a) de médio porte e grande potencial
poluidor; b) de grande porte e médio potencial poluidor; c) de grande porte e grande
potencial poluidor; d) nos casos em que houver supressão de vegetação em estágio de
regeneração médio ou avançado, em áreas prioritárias para a conservação da
biodiversidade;
3. decidir sobre processo de licenciamento ambiental não concluído no prazo de que
trata o art. 21, nos termos de regulamento;
4. decidir, em grau de recurso, sobre os processos de licenciamento e intervenção
ambiental, nas hipóteses estabelecidas em decreto.
Assim, cabe às câmaras técnicas do COPAM – Câmara de Atividades Minerárias (CIM); Câmara
de Atividades Industriais (CID); Câmara de Atividades Agrossilvipastoris (CAP); Câmara de
Atividades de Infraestrutura de Transporte, Saneamento e Urbanização (CIF); Câmara de
Atividades de Infraestrutura de Energia (CIE) –, conforme sua área de competência, decidirem
sobre processo de licenciamento ambiental de empreendimentos de: 1. médio porte e grande
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potencial poluidor; 2. grande porte e médio potencial poluidor; ou 3 grande porte e grande
potencial poluidor .
Dessa forma, portanto, observa-se que no licenciamento ambiental em Minas Gerais a
definição em relação à competência está subordinada à dimensão do empreendimento e ao
seu potencial poluidor. A classificação dos empreendimentos se dá por meio da Deliberação
Normativa Copam nº 74/2004:
Classe 1 - pequeno porte e pequeno ou médio potencial poluidor;
Classe 2 - médio porte e pequeno potencial poluidor;
Classe 3 - pequeno porte e grande potencial poluidor ou médio porte e médio potencial
poluidor;
Classe 4 - grande porte e pequeno potencial poluidor;
Classe 5 - grande porte e médio potencial poluidor ou médio porte e grande potencial
poluidor; e
Classe 6 - grande porte e grande potencial poluidor.
Para os empreendimentos classes 1 e 2, considerados de impacto ambiental não significativo, é
obrigatória a obtenção da Autorização Ambiental de Funcionamento (AAF). Para as demais
classes (3 a 6), o processo de licenciamento ambiental é obrigatório para se obter a
regularização ambiental.
2.5.3.3 Conselho Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais (CERH-MG)
Da mesma forma que no CRH de São Paulo, não se encontraram, nas resoluções do Conselho
Estadual de Minas Gerais, dispositivos específicos abordando o tema da articulação institucional
entre comitês. Essa informação é relevante, pois aponta que esse tema não está incorporado
nas discussões no âmbito do colegiado estadual. E indica, também, a necessidade de incluir na
pauta das reuniões do CERH a discussão sobre a necessidade do exercício da governança e da
articulação, tendo em vista que essa é uma condição básica para a gestão da Bacia do Rio
Grande, que congrega vários comitês estaduais de ambos os estados.
2.5.3.4 Comitês de Bacia Hidrográfica
No estado de Minas Gerais, são os seguintes os Comitês de Bacia Hidrográfica que compõem a
bacia do rio Grande: Alto Grande (GD 01); Vertentes do Rio Grande (GD 02); Entorno do
Reservatório de Furnas (GD 03); Verde (GD 04); Sapucaí (GD 05); Mogi Guac u/Pardo (GD 06);
Médio Grande (GD 07) e Baixo Grande (GD 08).
Quanto aos Regimentos Internos dos Comitês de Bacia Hidrográfica dos afluentes mineiros,
observa-se que esses atos seguem um padrão, uma vez que todos os Comitês se comprometem
com os fundamentos da Lei Federal nº 9.433/1997 e Lei Estadual nº 13.199/1999, em
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especial, no que se refere à gestão descentralizada e participativa, entre o poder público, os
usuários e a sociedade civil, bem como à necessidade da gestão compartilhada, considerando as
políticas estaduais de recursos hídricos e as competências constitucionais e legais do Sistema
Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos60
.
Entre as competências previstas para os CBHs mineiros, merece destaque a previsão, em todos
eles, do acompanhamento da execução das Políticas Estadual e Nacional de Recursos Hídricos
na sua área de atuação, demonstrando a importância da integração entre as esferas de gestão.
Sete dos Comitês comprometem-se, inclusive, a formular sugestões e oferecer subsídios aos
órgãos e às entidades participantes dos Sistemas de Gerenciamento de Recursos Hídricos. O
CBH da GD 06 - Afluentes Mineiros dos Rios Mogi-Guaçú e Pardo se compromete apenas a
acompanhar a Política Estadual de Recursos Hídricos, nada mencionando sobre a Política
Nacional. 61
Seguindo as diretrizes gerais das normas federais e estaduais, os Regimentos Internos previram,
ademais, a necessidade de articular a integração da gestão dos Sistemas Estaduais e Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hídricos e seus respectivos instrumentos no âmbito de suas
bacias hidrográficas. Isto é, ao estabelecer aspectos quantitativos e qualitativos dos
instrumentos de gestão de recursos hídricos, tais como outorga, cobrança e enquadramento de
recursos hídricos, os CBHs devem atentar-se à compatibilização destes com os Sistemas
Estaduais e Nacional.
Assim como os CBHs de São Paulo, segundo informações obtidas em 05/04/2017, em Minas
Gerais os Comitês afluentes também aderiram ao Pacto para a Gestão Integrada dos Recursos
Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio Grande, comprometendo-se a buscar uma gestão
integrada de recursos hídricos em toda bacia, bem como a harmonização de critérios e
procedimentos.
2.5.4 Propostas de Articulação Institucional
Como preconizado no Inciso I, do art. 38, da Lei n° 9.433/97, o CBH Grande deve “promover
o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades
intervenientes”. Nesse sentido, o CBH-Grande deve ser reconhecido como a principal instância
para realização das articulações institucionais necessárias ao aprimoramento da gestão de
recursos hídricos na bacia do rio Grande, sendo sua diretoria o principal condutor das
negociações técnicas e políticas necessárias, definidas a partir das deliberações de seu plenário.
Para isso, o PIRH-Grande, ouvidos os Comitês Afluentes, desempenha papel central na
definição das estratégias a serem propostas e articulações a serem adotadas junto aos órgãos
gestores de recursos hídricos, comitês de bacias afluentes, usuários de águas e demais
representantes da sociedade civil.
60 Deliberação Normativa CBH Alto Rio Grande nº 01/2017 (Regimento Interno GD1), semelhante ao texto contido nos demais Regimentos
Internos.
61 Regimento Interno do GD 6, Art. 6º - O Comitê tem as seguintes competências em sua área de abrangência: XI
– acompanhar a execução da Política Estadual de Recursos Hídricos na área territorial da Bacia Hidrográfica dos
Afluentes Mineiros dos Rios Mogi-Guaçú e Pardo, formulando sugestões e oferecendo subsídios aos órgãos e às
entidades participantes do SEGRH-MG.
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No que se refere aos órgãos gestores, nota-se que as atribuições legalmente estabelecidas, tanto
da Agência Nacional de Águas, como do Instituto Mineiro de Gestão das Águas, encontram-se
em consonância com os princípios e diretrizes das políticas de recursos hídricos.
O Decreto nº 46.636/2014, que regulamenta as atividades do IGAM, por exemplo, estabelece
entre as competências do Instituto: promover a articulação de ações integradas com os órgãos e
entidades outorgantes da União e dos Estados limítrofes a Minas Gerais para a gestão de bacias
compartilhadas, estando, pois, perfeitamente adequado às normas de gestão.
Essa situação estabelece, a priori, uma clareza do papel institucional dessas entidades, e a
necessidade de trabalhar em conjunto com os demais atores.
No estado de São Paulo, contudo, existe um descompasso flagrante entre as normas que regem
o Departamento de Águas e Energia Elétrica e a atual realidade da gestão dos recursos hídricos,
sobretudo quando se trata de uma bacia hidrográfica compartilhada com outros estados e a
União.
Essa desatualização legislativa, embora não possa eximir a entidade de atuar de acordo com os
princípios e diretrizes das políticas de recursos hídricos, deixa, por outro lado uma ideia, ainda
que não verdadeira, de que o exercício da governança e as obrigações relacionadas com a
articulação institucional não fazem parte do universo das atribuições do DAEE.
Embora essa questão não diga respeito exclusivamente à bacia hidrográfica do rio Grande, ela
não deixa de interferir negativamente no avanço de uma necessária governança, a ser
estabelecida pelos três entes federativos.
Importante destacar que a Lei nº 9.034/1994, que dispôs sobre o Plano Estadual de Recursos
Hídricos - PERH, para o período 1994 e 1995, e que, embora hoje revogada, vigorava quando
da instalação do CGH-Grande, estabelecia que a implantação dos Comitês das Bacias
Hidrográficas dos rios de domínio federal deverá ser acompanhada de articulações do Governo
do Estado de São Paulo com a União e com os Governos dos Estados limítrofes, tendo em vista
o estabelecimento de convênios, ou mecanismos institucionais de cooperação e intercâmbio,
para a solução de questões de interesse comum, nessas bacias hidrográficas.62
O Pacto, nessa
linha, encontra-se no bojo das articulações a serem realizadas, mas essas não se resumem ao
Pacto, nos termos do dispositivo mencionado. Evidentemente, a assinatura do Pacto demonstra
a boa vontade de avançar na gestão da bacia hidrográfica. Todavia, há temas muito específicos,
típicos da gestão, que podem ser tratados pelos órgãos e entidades competentes, com base na
própria Lei nº 9.433/1997, art. 1º, V e VI.
Nessa linha, a Lei paulista nº 16.337/2016 reitera a divisão hidrográfica do Estado de São Paulo
fixado pela Lei nº 9.034/1994, que compreende 22 (vinte e duas) unidades hidrográficas
denominadas Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos – UGRHIs. E preconiza que
62 Lei nº 9.034/1994, art. 9, § 3º.
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essa divisão servirá de referência para, entre outros, a articulação com a União, com os Estados
vizinhos e com os Municípios para o gerenciamento de recursos hídricos de interesse comum.63
Vale salientar o papel estratégico que órgãos gestores, junto com os comitês de bacia,
desempenham na implementação das políticas de águas, uma vez que possuem competência
direta para sua execução. Propõe-se que a diretoria do CBH-Grande, a partir da aprovação do
PIRH-Grande, se articule com os órgãos gestores de recursos hídricos a fim de estabelecer as
pautas de reuniões tanto do CBH Grande, como dos Comitês afluentes, de São Paulo e de
Minas Gerais, para que se desencadeiem as discussões relacionadas com a implementação do
Plano, principalmente no que diz respeito aos instrumentos de gestão, de forma harmônica,
em toda a bacia.
O objetivo é introduzir, nos próximos passos, a articulação e o exercício da governança, como
mecanismos de busca de soluções para impasses e acordos sobre os temas polêmicos acerca
dos instrumentos de gestão.
2.6 AGÊNCIA DE BACIA HIDROGRÁFICA
O PIRH-Grande recomenda a implantação de uma Agência única para a Bacia Hidrográfica do
Rio Grande; contudo, o formato jurídico-institucional da entidade a ser efetivamente criada
dependerá de decisões a serem tomadas futuramente, mediante articulação entre os órgãos
gestores de recursos hídricos, o CBH-Grande e os CBHs-Bacias Afluentes.
O modelo de Agência única tem fundamento nos seguintes aspectos:
1. Viabilidade jurídica: há que se buscar um modelo jurídico cujas regras de
funcionamento sejam compatíveis com as características da Bacia Hidrográfica do Rio
Grande, que congrega a União, e dois estados, com Administrações Públicas distintas,
no tocante ao domínio das águas. A natureza da entidade deve propiciar o uso de
mecanismos claros de negociação (no momento da criação) e articulação (no seu
funcionamento) entre os atores públicos e privados envolvidos.
2. Viabilidade político-institucional: a entidade deve ser estruturada de modo a
assegurar que o resultado das articulações possa ser implementado efetivamente, com
possibilidades de ajuste às diferenças que se encontram no território.
3. A título de esclarecimento, uma Agência única que venha a gerir os recursos
arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos terá necessariamente contas
distintas e os regimes de aplicação desses recursos devem obedecer às normas do ente
federado detentor do domínio hídrico, assim como os controles internos e externos da
Agência.
63 Lei nº 16.337/2016, art. 7º, III.
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2.6.1 Relação entre Agência e o Comitê
Conceitualmente, a Agência é o braço técnico do Comitê de Bacia Hidrográfica. Muitas vezes,
a Agência formula um determinado estudo para fornecer o necessário embasamento técnico às
decisões do Comitê. Em outros momentos, a Agência atua como Secretaria Executiva do
Comitê. E em outros momentos, suas atribuições são relativas apenas à gestão de recursos
hídricos (sistema de informações, monitoramento, estudos etc.). Todavia, as atribuições não se
confundem.
Para uma visão mais esclarecedora desse tema, cabe detalhar as atribuições da Agência e do
Comitê, indicando algumas intersecções dessas atividades, em que parte delas cabe à Agência
e parte ao Comitê, de modo sempre complementar e nunca conflitante.
Nessa linha, são atribuições de cunho político-administrativo do Comitê: 1. Debater questões
relacionadas a recursos hídricos64
; 2. Arbitrar conflitos entre usos e usuários65
; 3. Articular a
gestão de todos os agentes66
;4. Integrar a gestão com os comitês estaduais.
No que se refere às atribuições técnicas do Comitê, cabe salientar que as mesmas devem ser
embasadas em estudos preliminares, formulados pela Agência. São elas: 1. Aprovar o Plano de
Recursos Hídricos67
, elaborado pela Agência; 2. Propor usos não-outorgáveis68
, com base em
estudos elaborados pela Agência; 3. Definir as prioridades de usos69
;4. Propor áreas sujeitas a
restrição de uso70
; 5. Acompanhar a execução do Plano71
pela Agência72
; 6. Definir metas
quanto aos recursos hídricos (racionalização, qualidade e quantidade)73
, com base em estudos
elaborados pela Agência; 7. Indicar a alternativa de enquadramento, de acordo com estudos
elaborados pela Agência74
; 8. Aprovar o Plano de Aplicação dos Recursos arrecadados com a
cobrança, de acordo com estudos elaborados pela Agência75
; 9. Aprovar a cobrança (valores e
mecanismos), conforme estudos elaborados pela Agência76
.
Por seu turno, no que se refere ao gerenciamento técnico, cabe à Agência: 1. Elaborar e
promover a execução do Plano de Recursos Hídricos, a ser aprovado e ter sua execução
acompanhada pelo Comitê; 2. Manter o balanço hídrico atualizado77
; 3. Manter e atualizar o
cadastro de usuários78
; 4. Promover estudos sobre a gestão dos recursos hídricos79
; 5. Elaborar
64 Lei nº 9.433/1997, art. 38, I.
65 Lei nº 9.433/1997, art. 38, II.
66 Lei nº 9.433/1997, art. 38, I.
67 Lei nº 9.433/1997, art. 38, III.
68 Lei nº 9.433/1997, art. 38, V.
69 Lei nº 9.433/1997, art. 7º, VIII, combinado com o art. 38, III.
70 Lei nº 9.433/1997, art. 7º, X, combinado com o art. 38, III.
71 Lei nº 9.433/1997, art. 38, IV.
72 Lei nº 9.433/1997, art. 44, X.
73 Lei nº 9.433/1997, art. 7º, IV, combinado com o art. 38, III.
74 Lei nº 9.433/1997, art. 44, X, a.
75 Lei nº 9.433/1997, art. 44, X, c.
76 Lei nº 9.433/1997, art. 44, X, b.
77 Lei nº 9.433/1997, art. 44, I.
78 Lei nº 9.433/1997, art. 44, II.
79 Lei nº 9.433/1997, art. 44, IX.
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os estudos sobre o enquadramento dos corpos hídricos, para embasar as deliberações do
Comitê e encaminhamento aos respectivos Conselhos de Recursos Hídricos – nacional e
estaduais80
; 6. Analisar e emitir pareceres técnicos sobre investimentos; 7. Propor o Plano de
Aplicação dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos, para
embasar as deliberações do Comitê sobre esse tema81
; 8. Elaborar estudos sobre a cobrança,
como subsídio às decisões do Comitê sobre a matéria82
.
Compete ainda à Agência, nas funções de secretaria executiva do Comitê de Bacia
Hidrográfica: 1. Apoiar o Comitê quanto ao cumprimento do Regimento Interno; 2. Organizar
internamente o Comitê; 3. Operacionalizar ações para as reuniões.
Além disso, em relação ao modelo institucional de entidades Delegatárias, o Comitê possui
atribuições de interveniente e controlador no contrato de gestão, no que se refere a: 1. Indicar
a entidade de celebrará o Contrato de Gestão com a Agência Nacional de Águas – ANA (e
outros contratantes estaduais), procedimento que, embora não esteja explicitado na legislação
vigente, consiste no procedimento adotado em todas as bacias que possuem entidade
delegatária para o exercício das funções de Agência de Água83
; 2. Manifestar-se previamente
sobre o Contrato de Gestão; 3. Avaliar o cumprimento das metas do Contrato de Gestão; 4.
Aprovar a proposta orçamentária anual.
A Entidade Delegatária submete-se ao conteúdo do contrato de gestão, sob pena de não haver
renovação do mesmo, cabendo, nesse caso, a busca de outra entidade a ser aprovada pelo
Comitê, para receber delegação do Conselho Nacional de Recursos Hídricos.
Essa relação contratual por si só já define e delimita o universo de atividades da Agência,
ficando claro que se trata de um órgão técnico, cabendo ao comitê a articulação política, ainda
que sobre temas de cunho técnico.
É de se ressaltar que, mesmo nessas questões, de natureza técnica, encaminhadas pela Agência
ao Comitê, para deliberação, é este que tem o poder de decidir. É a decisão política sobre
questões técnicas. Todavia, sem a atuação da Agência, não haveria a informação suficiente
para que os membros do comitê se pronunciassem. Daí a importância de uma Agência na
bacia hidrográfica.
No modelo das Agências de Água, não se evoluiu nas normas que regem a relação Comitê -
Agência, cabendo à lei de criação da entidade, se for essa a alternativa a ser adotada, fixar os
moldes dessa relação institucional, lembrando que a possibilidade de um contrato de gestão
não é descartada. Apenas há que compatibilizar esse instrumento com uma instituição pública,
criada especialmente para esse fim. Dessa forma, haveria que buscar outros critérios de gestão
do contrato, uma vez que não caberia a renovação do mesmo, pois o entendimento, nesse
caso, é que a Agência seria a entidade criada para a finalidade específica.
80 Lei nº 9.433/1997, art. 44, X, a.
81 Lei nº 9.433/1997, art. 44, X, c.
82 Lei nº 9.433/1997, art. 44, X, b e c.
83 Lei nº 10.881/2004, art. 2º, III.
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No modelo das Entidades Delegatárias, essa relação é mais clara na medida em que a Lei nº
10.881/2004 estabelece as cláusulas e condições do contrato de gestão. Cabe lembrar que o
Comitê, embora não previsto na Lei nº 10.881/2004 como parte no contrato de gestão,
participa da celebração dos mesmos, como interveniente. Aliás, essa é a essência da
descentralização: um órgão colegiado de bacia hidrográfica – o Comitê, responsável pelo
estabelecimento do Plano de Recursos Hídricos, deverá definir as metas e os indicadores de
desempenho daquela entidade que escolheu como seu braço executivo.
Além das observações acima efetuadas, cabe ponderar que, além das normas legais em vigor, o
Estatuto da Agência, quando de sua formulação, pode estabelecer com mais detalhes as
relações entre a Agência e o Comitê. Dessa forma, mantendo-se o entendimento de que é o
Comitê quem pautará a atuação da Agência, esse relacionamento há que ser negociado e
estabelecido no Estatuto do modelo jurídico a ser adotado para a Agência do Rio Grande.
É nos atos constitutivos da entidade que poderá ficar estabelecida, por exemplo, a
competência do Comitê para participar do processo de indicação da Diretoria e para aprovar o
planejamento da Agência e a sua execução.
Cabe ainda mencionar, como atribuição da Agência, o gerenciamento administrativo e
financeiro, sob a competência da Agência, conforme segue: 1. Acompanhar a administração
dos recursos da cobrança; 2. Administrar os recursos financeiros recebidos;3. Celebrar
contratos e convênios;4. Elaborar o relatório de gestão e a prestação de contas; 5. Elaborar a
proposta orçamentária anual; 6. Gerir pessoal e compras.
2.6.2 Figuras Jurídicas Passíveis de Constituir Agência
a) Agência de Água
As categorias passíveis de constituir Agência de Água, conforme previsto na Lei nº 9.433/1997,
modelo que, no entanto, ainda não foi criado, são a autarquia, a fundação de direito público e
o consórcio público de direito público.
Ao contrário das Entidades Delegatárias, cujo regime jurídico está fixado na Lei no
10.881/2004, e que não necessitam de lei de criação, com exceção do consórcio público com
personalidade jurídica de direito privado, as Agências de Águas são criadas por leis específicas,
que trarão, em seu conteúdo, o regime jurídico da entidade.
O princípio da legalidade rege as entidades da Administração Pública, na forma do art. 37 da
Constituição Federal. Desde que não fira as Constituições Federal e Estaduais, a lei de criação
de uma entidade Agência de Água embasa o seu funcionamento.
A lei que criar uma Agência na forma de autarquia pode estabelecer várias competências.
Todavia, há outros parâmetros a considerar, além da legalidade: trata-se da possibilidade de
geração de conflito de competência com os órgãos gestores estaduais e outras entidades que já
atuam na bacia hidrográfica. Como exemplos, podem-se citar as atividades relativas ao
monitoramento de recursos hídricos e a construção do cadastro de usuários.
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Tendo em vista que é condição sine qua non para a criação da Agência a negociação, esses
temas devem ser claramente definidos, entre a União e os Estados de São Paulo e Minas
Gerais, de modo que incertezas no tocante às competências dos órgãos gestores e demais
entidades públicas não venham a travar as negociações.
a.1) Autarquia
A autarquia é criada e vincula-se a um único ente federativo: União ou aos Estados, por
intermédio de um órgão público – Ministério ou Secretaria de Estado. Para uma autarquia
federal ou de um Estado constituir-se como Agência de Água, no que se refere aos recursos
hídricos de outro Ente Federado, necessariamente, deverá esse ente editar uma lei
reconhecendo a competência da entidade e autorizando o Poder Público a celebrar convênio
com a mesma. Releva salientar que não há normas gerais estabelecendo regras para essa
possibilidade, o que dificulta uma tentativa nesse sentido, constituindo um fator de insegurança
do modelo jurídico. Em geral, não é prevista a participação da sociedade civil organizada nas
autarquias tradicionais.
Trata-se de alternativa de difícil sustentação, na medida em que, na categoria das Agências de
Água, o consórcio público, regido pelo direito público, nos termos da Lei no 11.107/2005, de
natureza autárquica, possui normas claras que regem seu funcionamento, estabelecendo como
deve ser o relacionamento entre os consorciados – direitos e obrigações – e a participação da
sociedade civil, entre outras condições. Dessa forma, entende-se que ficaria prejudicada a
adoção da autarquia tradicional como entidade passível de ser constituída para a Agência da
Bacia Hidrográfica do Rio Grande.
a.2) Fundação de Direito Público
Para uma fundação pública criada pela União, ou por determinado Estado, tornar-se Agência
de Água da Bacia Hidrográfica, necessariamente, deverá cada um dos demais entes federados,
além daquele que a tiver instituído, editar uma lei reconhecendo a sua competência e
autorizando o Poder Público estadual a celebrar convênio com a mesma. Releva salientar que
não há normas gerais estabelecendo regras para essa possibilidade, o que dificulta qualquer
tentativa nesse sentido. Além disso, não há previsão da participação da sociedade civil nas
fundações públicas.
Trata-se de alternativa de difícil sustentação, na medida em que, na categoria das Agências de
Água, o consórcio público, regido pelo direito público, nos termos da Lei no
11.107/2005, de
natureza autárquica, possui normas claras que regem seu funcionamento, estabelecendo como
deve ser o relacionamento entre os consorciados – direitos e obrigações – e a participação da
sociedade civil, entre outras condições. Dessa forma, entende-se que ficaria prejudicada a
adoção da fundação pública como entidade passível de ser constituída para a Agência da Bacia
Hidrográfica do Rio Grande.
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a.3) Consórcio Público de Direito Público
Ao contrário da autarquia tradicional e da fundação pública, o consórcio público, com
personalidade jurídica de direito público é, por disposição legal, ente da Administração Indireta
de todos os consorciados. A própria lei dos consórcios públicos prevê, ainda, a possibilidade de
uma adesão paulatina à entidade ao longo do tempo, pelos diversos entes da Federação. Isso
permite que os acordos já estabelecidos se formalizem e que as negociações em curso
desenvolvam seu processo, sem emperrar as soluções já encontradas.
O consórcio público é formado, unicamente, por entes políticos federados (no caso, seriam a
União e os Estados de Minas Geris e São Paulo). Todavia, a negociação, entre os consorciados,
nos termos do estatuto da Agência, poderá estabelecer a participação da sociedade civil em
instâncias orgânicas do mesmo, assim como podem ser estabelecidos direitos aos Comitês
sobre a Agência.
Por meio do contrato de rateio, instrumento de gestão financeira do consórcio, a entidade
pode receber recursos dos consorciados, de forma ordenada e rígida, para efetivamente
realizar a gestão na bacia hidrográfica.
Sendo ente de direito público, o consórcio público regido pelo direito público pode receber
delegação por lei da União e dos Estados para executar todas as tarefas relativas à gestão de
recursos hídricos, inclusive o exercício do poder de polícia, desde que previsto no contrato de
consórcio e homologado por legislação específica de cada ente. Todavia, há duas questões a
considerar: 1. o campo de atuação da Agência, independentemente de sua natureza jurídica,
deve ser equivalente ao da sua sustentabilidade financeira; e 2. recomenda-se evitar conflito de
competência com os órgãos gestores (reguladores). Lembre-se de que o consórcio público é
ente da Administração Indireta de cada consorciado, que definirá o âmbito de atuação da
entidade, nos limites de seu território.
O sistema de celebração de protocolo de intenções, que depende de ratificação por lei para
que o contrato vigore, e as regras rígidas sobre os repasses de recursos exigem um
comprometimento muito forte dos governos.
Além disso, o fato de o consórcio público ser constituído unicamente pelos entes políticos –
União e Estados – pode ensejar dúvidas quanto à efetividade da participação da sociedade civil
na própria entidade, basicamente no que se refere ao entendimento da Agência como braço
técnico do Comitê. O sistema de celebração de protocolo de intenções, que depende de
ratificação por lei para que o contrato vigore e as regras rígidas sobre os repasses de recursos
exigem um comprometimento muito forte dos governos.
b) Entidades Delegatárias
A Lei nº 10.881/2004 estabeleceu uma nova relação jurídica entre a Agência Nacional de
Águas (ANA) e as organizações civis de recursos hídricos, relacionadas no art. 47 da Lei nº
9.433/97. A lei estabelece o procedimento político-administrativo para que uma organização
civil de recursos hídricos receba delegação do Conselho Nacional de Recursos Hídricos
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(CNRH), por meio de resolução, para exercer as competências inerentes às Agências de Água,
previstas na Lei nº 9.433/97, salvo a cobrança pelo uso de recursos hídricos.
A partir da delegação das funções de Agência de Água – exceto efetuar a cobrança pelo uso da
água – a uma Entidade Civil de Recursos Hídricos, pelo Conselho Nacional de Recursos
Hídricos (CNRH), e cumpridas todas as formalidades legais estabelecidas nos arts. 42 e 43 da
Lei nº 9.433/1997, é celebrado o contrato de gestão por prazo determinado com a ANA e a
entidade delegatária, que passa a assumir funções das Agências de Água, relativas à gestão de
recursos hídricos de domínio da União, exceto efetuar a cobrança pelo uso da água.
Esse modelo, todavia, não exclui as Agências de Água. A Lei nº 10.881/2004 dispõe que,
instituída uma Agência de Água, esta assumirá as competências estabelecidas pelos arts. 41 e
44 da Lei nº 9.433/97, encerrando-se, em consequência, o contrato de gestão referente à sua
área de atuação. Nesse caso, a entidade delegatária perde tal condição junto ao Conselho
Nacional de Recursos Hídricos, embora possa continuar atuando como organização civil de
recursos hídricos, da mesma forma como procedia antes de receber a delegação do CNRH.
Os contratos de gestão fixarão atribuições, direitos, responsabilidades e obrigações das partes
signatárias. Embora se trate de um contrato administrativo, seu regime jurídico difere do
modelo clássico, em que a Administração Pública fiscaliza passo a passo a execução do objeto,
efetuando medições a cada etapa ou a cada período. A fiscalização ocorre na aferição do
cumprimento das metas contratualmente fixadas e não a cada atividade executada pela
entidade delegatária.
Tem-se, nos contratos de gestão, uma forma de descentralizar as atividades inerentes ao Poder
Público, transferindo-as ao particular. No contrato de gestão, especifica-se o programa de
trabalho proposto, fixam-se as metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução,
assim como são expressamente previstos os critérios objetivos de avaliação a serem utilizados,
mediante indicadores de desempenho.
A entidade delegatária obriga-se a apresentar à ANA e ao(s) respectivo(s) Comitê(s) de Bacia
Hidrográfica, ao término de cada exercício, relatório sobre a execução do contrato, contendo
comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado de
prestação de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados.
No que tange ao controle do contrato de gestão, a ANA, como Poder Público responsável pela
fiscalização do cumprimento das obrigações assumidas, deve constituir comissão de avaliação
que analisará, periodicamente, os resultados alcançados com a execução do contrato de gestão
e encaminhará relatório conclusivo sobre a avaliação procedida, contendo comparativo
específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado da prestação de
contas correspondente ao exercício financeiro, à Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério
do Meio Ambiente e ao(s) respectivo(s) Comitê(s) de Bacia Hidrográfica.
O sistema adotado é contratual no sentido de que, uma vez delegadas as funções da Agência
de Águas a uma entidade delegatária, há um prazo específico para vigorar essa delegação, que
pode ou não se prorrogar, de acordo com as prestações de contas e eficiência na atuação.
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Dessa forma, o contrato de gestão deve conter o prazo de sua vigência e as condições para sua
suspensão, rescisão e renovação. A rescisão importará a reversão dos bens cujo uso foi
permitido e dos valores entregues à utilização da entidade delegatária, sem prejuízo de outras
sanções cabíveis.
No contrato de gestão deverá ser fixada não apenas a forma de relacionamento da entidade
delegatária com o(s) respectivo(s) Comitê(s) de Bacia Hidrográfica, mas também a forma de
relacionamento e cooperação com as entidades estaduais diretamente relacionadas ao
gerenciamento de recursos hídricos na respectiva bacia hidrográfica.
Um ponto a destacar consiste no fato de que o modelo adotado não privilegia uma instituição
em si, mas um sistema contratual, em que a entidade delegatária – qualificada como tal pelo
Conselho Nacional de Recursos Hídricos – assume a responsabilidade de alcançar as metas
fixadas, prestando contas das atividades desenvolvidas e aplicação de valores.
As categorias de entidades delegatárias, quanto à personalidade jurídica, a serem analisadas
são: 1. fundação de direito privado; 2. consórcio público com personalidade jurídica de direito
privado e a associação civil sem fins lucrativos.
b.1) Fundação de Direito Privado
A fundação de direito privado pode assumir o papel de Entidade Delegatária consoante com a
legislação federal. Apenas a União prevê o modelo da fundação de direito privado em suas
normas, como entidade passível de constituir uma Entidade Delegatária. No Estado de São
Paulo, como será visto esse é o modelo adotado.
b.2) Consórcio Público de Direito Privado
O consórcio público com natureza jurídica de direito privado assemelha- se a uma associação
civil. Há que considerar que o esforço político de instituir um consórcio público com natureza
semelhante à de uma associação civil parece ser desnecessário. Nesse caso, mais interessante é
adotar o modelo das associações civis sem fins lucrativos.
b.3) Associação Civil sem Fins Lucrativos
Com estrutura flexível, o modelo está pronto para a União e para Minas Gerais. Somente as leis
da União e do Estado de Minas Gerais estão aptas a implementar esse modelo da associação
civil sem fins lucrativos.
2.6.3 A Questão Legislativa Vigente
No caso da Bacia Hidrográfica do Rio Grande, considerando a Agência Única, objetivo que,
segundo a visão do presente Plano, não apenas se coaduna com o ordenamento jurídico
brasileiro, mas que pode oferecer a melhor possibilidade de gestão por bacia hidrográfica, é
necessária uma alteração legislativa, seja pelo estado de São Paulo seja por Minas Gerais. Há
uma questão prévia que se coloca no âmbito legal em que não existe compatibilidade de
normas entre os estados de São Paulo e Minas Gerais, conforme será verificado adiante.
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A Lei nº 9.433/1997 determina que os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de
recursos hídricos serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados
e serão utilizados, também, no pagamento de despesas de implantação e custeio administrativo
dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos,
limitando-se essa aplicação a sete e meio por cento do total arrecadado.84
No estado de São Paulo, o § 1 do artigo 2º da Lei nº 12.183, especifica que o produto da
cobrança estará vinculado à bacia hidrográfica em que for arrecadado e a Lei nº 10.020/1998
estabelece que poderão ser despendidos até 10% (dez por cento) dos recursos provenientes da
cobrança pela utilização dos recursos hídricos em despesas de custeio e pessoal da Agência. 85
No estado de Minas Gerais, a Lei nº 13.199/1999 prevê que os valores arrecadados com a
cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados, na bacia hidrográfica em que foram
gerados e serão utilizados, também, no pagamento de despesas de monitoramento dos corpos
de água e custeio dos órgãos e entidades integrantes do SEGRH-MG, na sua fase de
implantação, sendo que a aplicação nessas despesas é limitada a sete e meio por cento do total
arrecadado.86
.
Sob o ponto de vista jurídico, essa entidade deve ter uma natureza jurídica compatível com a
legislação federal e dos estados de Minas Gerais e São Paulo, considerando que a legislação do
estado de São Paulo é restritiva quanto à alternativa de modelo, na medida em que já
estabeleceu a figura de fundação como instituição competente para funcionar como Agência
de Bacia Hidrográfica.
No que se refere ao estado de Minas Gerais, a Constituição Estadual, em seu art. 14, § 5º,
somente permite ao Estado instituir e manter fundação cuja natureza jurídica seja de direito
público, o que não é o caso do modelo institucional de Agência de Bacia prevista na Lei nº
10.020/1998.
Não se tem notícia de estudo no âmbito de MG acerca de uma interpretação do termo
“manter” pois, em verdade, o Estado não manteria a entidade Agência de Bacia: esses recursos
seriam, por força de lei, aplicados no Programa de Investimentos aprovado pelo Comitê de
Bacia Hidrográfica. Esse tema poderá ser retomado, na busca de um fundamento legal que dê
suporte a uma Agência Única. Todavia, ressalta-se a necessidade de um parecer jurídico da
PGE/MG acerca do entendimento e alcance do termo “manter”.
2.6.4 Âmbito Federal
De acordo com a Lei nº 9.433/1997, as Agências de Água integram o Sistema Nacional de
Recursos Hídricos87
e têm por finalidade exercer a função de secretaria executiva dos
respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica88
. A sua criação é autorizada pelo Conselho
84 Lei nº 9.433/1997, art. 22.
85 Lei estadual de São Paulo nº 10.020/1998, art. 8º.
86 Lei estadual de Minas Gerais, nº 13.199/1999, art. 28.
87 Lei nº 9.433/1997, art. 33, V
88 Lei nº 9.433/1997, art. 41.
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Nacional de Recursos Hídricos ou pelos Comitês Estaduais de Recursos Hídricos89
, mediante
solicitação de um ou mais Comitês de Bacia Hidrográfica, condicionada à prévia existência do
respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica e à viabilidade financeira assegurada
pela cobrança do uso dos recursos hídricos em sua área de atuação90
.
Constituem competências das Agências de Água, em sua área de atuação, entre outras, manter
balanço atualizado da disponibilidade de recursos hídricos e o cadastro de usuários de recursos
hídricos91
. Mediante delegação do outorgante, às Agências cabe cobrar pelo uso de recursos
hídricos, efetuar a administração financeira dos recursos arrecadados com a cobrança e analisar
e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem financiados com recursos gerados pela
cobrança, encaminhando-os à instituição financeira responsável pela administração dos
mesmos.
Além disso, são atribuições das Agências de Água gerenciar o Sistema de Informações sobre
Recursos Hídricos, assim como promover os estudos necessários para a gestão dos mesmos,
além de elaborar o Plano de Recursos Hídricos para apreciação do Comitê92
.
Compete ainda às Agências propor ao respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica: 1. o
enquadramento dos corpos de água nas classes de uso, para encaminhamento ao respectivo
Conselho Nacional ou Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, de acordo com o domínio
destes; 2. os valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos; 3. o plano de aplicação
dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso dos recursos hídricos e 4. o rateio de custo
das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo.
A Política Nacional de Recursos Hídricos não estabelece a forma jurídica da Agência de Água.
Todavia, tendo em vista a competência para efetuar a cobrança pelo uso de recursos hídricos,
ainda que por delegação do outorgante, entende-se que a mesma não poderá constituir
entidade de direito privado, na medida em que os recursos decorrentes da cobrança são de
natureza pública e, portanto, só um ente público é competente para arrecadá-lo. No que se
refere às demais competências, não há restrição para o seu exercício por pessoa jurídica de
direito privado.
Apesar disso, vale ressaltar que, embora a entidade de direito privado não possa arrecadar os
recursos da cobrança pela razão apontada, pode atuar em atividades acessórias e de apoio à
cobrança, como a emissão de boletos de cobrança e envio dos mesmos, sempre em nome do
detentor do domínio dos recursos hídricos, mediante, aí sim, delegação do outorgante.
Para disciplinar a relação entre a ANA e as organizações civis de recursos hídricos, foi editada a
Lei nº 10.881/2004, que tem por objetivo estabelecer uma alternativa legal para viabilizar a
relação jurídica entre as duas entidades, relacionadas no art. 47 da Lei nº 9.433/1997, que
pretendiam atuar como Agências de Água, mas que não encontravam no ordenamento jurídico
então em vigor a base legal para essa atuação.
89 Lei nº 9.433/1997, art. § único.
90 Lei nº 9.433/1999, art. 43.
91 Lei nº 9.433/1997, art. 44.
92 Lei nº 9.433/1997, art. 41.
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São organizações civis de recursos hídricos: 1. consórcios e associações intermunicipais de
bacias hidrográficas; 2. associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos
hídricos; 3. organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos
hídricos; 4. organizações não-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e
coletivos da sociedade; 5. outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos
Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.
Nesse modelo, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH delega a uma entidade civil
com objetivos relacionados com os recursos hídricos, por meio de processo administrativo
próprio, cujo ato final consiste na edição de uma Resolução, as competências inerentes à
atuação de Agência de Água, salvo a cobrança pelo uso de recursos hídricos.
Como já mencionado, a competência para efetuar a cobrança pelo uso de recursos hídricos é
exclusiva das Agências de Bacia criadas com essa finalidade específica ou, na sua ausência, da
Agência Nacional de Águas - ANA, não podendo ser delegada às entidades ora em questão.93
A partir da delegação das funções de Agência de Água a uma entidade civil, é celebrado o
contrato de gestão por prazo determinado com a Agência Nacional de Águas - ANA e a
entidade delegatária, que passa a assumir funções das Agências de Água relativas à gestão de
recursos hídricos de domínio da União, salvo, como já foi dito, para efetuar a cobrança.
Instituída uma Agência de Água, esta assume as competências estabelecidas pelos arts. 41 e 44
da Lei nº 9.433/1997, encerrando-se, em consequência, o contrato de gestão referente à sua
área de atuação.
Nota-se, portanto, que na esfera federal há a possibilidade de diversas entidades atuarem como
Agência de Águas, sejam elas Agências instituídas por decisão do Comitê de Bacia Hidrográfica
com aprovação do CNRH, sejam organizações civis que celebram contrato de gestão com a
ANA e atuem como entidades delegatárias na bacia, mediante indicação do Comitê.
2.6.5 São Paulo
A Política Estadual de Recursos Hídricos de São Paulo, definida na Lei nº 7.663/1991, dispõe
que, nas bacias hidrográficas onde os problemas relacionados aos recursos hídricos assim o
justificarem, por decisão do respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica e aprovação do Conselho
de Recursos Hídricos, poderá ser criada uma entidade jurídica, com estrutura administrativa e
financeira própria, denominada Agência de Bacia, que exercerá as funções de secretaria
executiva do Comitê de Bacia Hidrográfica. 94
As Agências de Bacias têm sua vinculação ao estado e a organização administrativa, além de
sua personalidade jurídica, disciplinadas na lei que autorizar sua criação, vinculando-se esta ao
início da cobrança pelo uso dos recursos hídricos.
93 Lei nº 10.881/2004, art. 2º, VI.
94 Lei nº 7.663/1991, art. 29.
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A instituição de uma Agência de Bacia, dirigida aos corpos de água superficiais e subterrâneos
de domínio do estado de São Paulo depende da adesão de, no mínimo, 35% dos municípios
interessados, abrangendo pelo menos 50% da população das bacias.
Entre as atribuições da Agência de Bacia, destacam-se: 1. a elaboração periódica do plano de
bacia hidrográfica; 2. a elaboração de relatórios anuais sobre a “Situação dos Recursos Hídricos
na Bacia Hidrográfica”; 3. o gerenciamento dos recursos financeiros do FEHIDRO pertinentes à
bacia hidrográfica, gerados pela cobrança pelo uso da água e 4. a promoção, na bacia
hidrográfica, da articulação entre os componentes do Sistema Estadual de Gerenciamento de
recursos Hídricos - SIGRH, com os outros sistemas do Estado, o setor produtivo e a sociedade
civil.
A regulamentação específica sobre as Agências de Bacia, no estado de São Paulo, coube à Lei
nº 10.020/1998, limitando a uma única figura jurídica, com o caráter de fundação de direito
privado, denominando-as Fundações Agências de Bacias Hidrográficas. O modelo adotado
pelo estado de São Paulo tem uma lógica diversa em relação ao modelo institucional adotado
para as entidades delegatárias no âmbito federal, pois invoca uma instituição permanente, que
recebe por lei a delegação de competências, não havendo contratualização entre o estado e a
Agência. Evidentemente, isso não significa que não haja a aplicação dos controles, previstos na
lei, como ocorre para qualquer entidade que administre recursos públicos. Apenas não se
estabelecem metas cujo cumprimento condicione a continuidade da Agência.
O Poder Executivo do estado de São Paulo está autorizado por lei a participar da constituição
de agências, de modo que não são necessárias leis autorizativas específicas para sua criação.
Ainda sobre a participação do Poder Executivo, é permitido ao Governo do Estado, por
intermédio de seus representantes permanentes no Conselho Deliberativo da Agência, vetar a
adoção de medidas que contrariem as diretrizes básicas dos planos e programas de gestão de
recursos hídricos do Estado, exercendo, portanto, seu poder de guarda e proteção dos recursos
hídricos.
Nas Agências de Bacia, é assegurada a composição paritária tripartite entre o Estado, os
Municípios e a sociedade civil, com direito a voz e voto de todos os seus membros, da mesma
forma que são constituídos os Comitês de Bacia Hidrográfica e o Conselho Estadual de
Recursos Hídricos – CRH. Não são distribuídos lucros, dividendos ou quaisquer outras
vantagens aos seus instituidores, mantenedores ou dirigentes, empregando-se toda a renda no
cumprimento das finalidades da Agência.
No caso de a União vir a integrar a Agência e a delegar-lhe ou atribuir-lhe competência para
atuar no campo das águas do seu domínio, o número de componentes do Conselho
Deliberativo, da Diretoria e do Conselho Fiscal poderá ser alterado, inclusive quanto aos
membros permanentes.
Nessa ordem de ideais, nada obsta que as Fundações Agências de Bacia, objeto da Lei nº
10.020/1998, recebam delegação do Conselho Nacional de Recursos Hídricos para assumir
funções de Agência de Água frente aos recursos hídricos de domínio da União. O art. 47 da Lei
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nº 9.433/1997 prevê, em seu inciso V, outras organizações reconhecidas pelo Conselho
Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, o que pode incluir as fundações
de direito privado, como é o caso das Agências de Bacia. Todavia, como será verificado no
item seguinte, a legislação de Minas Gerais não prevê a figura da fundação como passível de
constituir uma Entidade Equiparada.
A partir de sua instituição, fica delegado à Agência o exercício das ações previstas no artigo 4º,
destacando-se: 1. efetuar estudos, participar da gestão de recursos hídricos e elaborar o Plano
de Recursos Hídricos da Bacia, em articulação com órgãos do Estado e Municípios; 2. aplicar
recursos financeiros a fundo perdido; 3. analisar técnica e financeiramente os pedidos de
investimentos de acordo com as prioridades e critérios estabelecidos pelo Comitê de Bacia; 4.
fornecer subsídios à deliberação do Comitê sobre a cobrança pelo uso das águas; 5. administrar
a subconta do FEHIDRO correspondente aos recursos da Bacia; 6. efetuar a cobrança pela
utilização dos recursos hídricos da Bacia de domínio do Estado; 7. gerenciar os recursos
financeiros gerados por cobrança pelo uso da água; 8. elaborar relatórios anuais sobre a
“Situação dos Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas” e 9. prestar apoio administrativo,
técnico e financeiro ao funcionamento do Comitê de Bacia Hidrográfica.
Dessa forma, no estado de São Paulo as Agências de Bacia devem ser, necessariamente,
fundações de direito privado com participação obrigatória do Estado. Essas fundações
apresentam configuração institucional compatível com a lei federal para exercer o papel de
entidade delegatária nas bacias hidrográficas com rios de domínio da União.
2.6.6 Minas Gerais
A Lei nº 13.199/1999, que estabelece a Política Estadual de Recursos Hídricos no Estado de
Minas Gerais, determina que as Agências, quando instituídas pelo estado, mediante
autorização legislativa, tenham personalidade jurídica própria, autonomia financeira e
administrativa e organizem-se segundo quaisquer das formas permitidas pelo Direito
Administrativo, Civil ou Comercial, atendidas as necessidades regionais, locais e multissetoriais.
E dispõe que os respectivos atos constitutivos sejam aprovados por meio de Decreto pelo
Poder Executivo, e sejam inscritos em registro público.
As alternativas propostas por essa lei apontam para cenários que, em função de outras regras
contidas no ordenamento jurídico pátrio, inclusive do próprio estado mineiro, são
incompatíveis com o modelo previsto para Agência. Nessa linha, o caput do artigo 37 reporta-
se a quaisquer das formas permitidas pelo Direito Administrativo, Civil ou Comercial. Seriam,
em tese, admitidas as associações, as autarquias, as sociedades comerciais, as sociedades de
economia mista, as empresas públicas, as fundações de direito público e fundações de direito
privado.
Todavia, o dispositivo menciona que essas entidades sejam instituídas pelo estado, mediante
autorização legislativa, o que reporta à administração pública indireta, cujas figuras admitidas
são apenas as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações
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públicas e os consórcios públicos. As fundações de direito privado e as associações ficam
excluídas, para o modelo de Agência criado pelo Estado.
Como neste estudo estão sendo consideradas apenas as associações e as fundações, pois trata-
se de figuras já previstas nas normas em estudo, há que descartar a empresa pública e a
sociedade de economia mista, esta última necessariamente sob a forma de sociedade anônima,
em que o lucro é inerente, e, portanto, incompatível com a natureza da Agência, concluindo-
se pela não adoção do modelo.
Restam, como figuras permitidas para serem instituídas pelo estado de Minas Gerais, como
Agência de Bacia, a autarquia, o consórcio público ou a fundação pública, podendo esta
última, em tese, nos termos da legislação federal, adotar a natureza jurídica de direito público
ou de direito privado.
Aqui, outra questão se coloca. A Constituição Estadual de Minas Gerais, em seu art. 14, § 5º,
somente permite ao Estado instituir e manter fundação cuja natureza jurídica seja de direito
público, o que equivale, na prática, a uma autarquia.
Já a fundação de direito privado permite essa flexibilidade. Nesse caso, cabe ressaltar que o
estado de Minas Gerais não criaria nem manteria a fundação de direito privado, mas apenas
repassaria os valores arrecadados pela cobrança para aplicação nos projetos, obras e ações
definidas no Plano de Aplicação aprovado pelo Comitê de Bacia Hidrográfica. Ou seja, não
haveria, por parte do estado, o pagamento do custeio da Agência.
Os consórcios ou as associações intermunicipais de bacias hidrográficas, bem como as
associações regionais e multissetoriais de usuários de recursos hídricos, legalmente constituídos,
podem ser equiparados às Agências de Bacia, por ato do Conselho Estadual de Recursos
Hídricos - CERH-MG, para o exercício de funções, competências e atribuições a elas inerentes,
a partir de propostas fundamentadas dos comitês de bacias hidrográficas competentes. 95
Todavia, esse dispositivo da lei mineira não prevê outro tipo de entidade, como faz a Lei nº
9.433/1997, em âmbito federal.
Para admitir a fundação de direito privado como Entidade Equiparada, seria necessário incluir
um dispositivo no art. 37, § 2º, da Lei mineira, admitindo expressamente a fundação de direito
privado como Entidade Equiparada ou, na forma da lei federal, outras organizações
reconhecidas, no caso, pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos.
A Lei nº 13.199/1997 determina ainda que a proposta de criação de consórcio ou de
associação intermunicipal de bacia hidrográfica ou de associação regional, local ou multissetorial
de usuários de recursos hídricos dá-se mediante livre iniciativa dos municípios, devidamente
autorizados pelas respectivas Câmaras Municipais, ou mediante livre manifestação de usuários
de recursos hídricos.96
95 Lei estadual de Minas Gerais nº 13.199/1999, art. 37, § 2º.
96 Lei estadual de Minas Gerais nº 13.199/1999, art. 39.
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Nos termos do art. 38 da citada norma, as Agências de Bacia ou as entidades a elas
equiparadas, por ato do CERH-MG, atuam como unidades executivas descentralizadas de
apoio aos respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica e respondem pelo seu suporte
administrativo, técnico e financeiro, e pela cobrança pelo uso dos recursos hídricos, na sua área
de atuação.
A Agência de Bacia Hidrográfica tem a mesma área de atuação de um ou mais comitês de
bacia hidrográfica e sua criação é autorizada pelo CERH-MG mediante solicitação de um ou
mais comitês (art. 44).
O longo rol de competências da Agência de Bacia ou entidades a ela equiparadas em sua área
de atuação está definido no art. 45, e refere-se a: 1. balanço atualizado da disponibilidade
hídrica; 2. cadastro de usos e de usuários e gestão do Sistema de Informações sobre Recursos
Hídricos; 3. Plano Diretor e Projetos Emergenciais de Controle da Quantidade e da Qualidade
dos Recursos Hídricos; 4. monitoramento da quantidade e da qualidade das águas; 5.
relatórios sobre a situação dos recursos hídricos; 6. cobrança; 7. pareceres sobre projetos e
obras a serem financiados com recursos da cobrança; 8. administração financeira dos valores
arrecadados com a cobrança; 9. análise de projetos e obras considerados relevantes para
encaminhamento às instituições responsáveis por seu financiamento, implantação e
implementação; 10. análise de pedidos de financiamento, relacionados com recursos hídricos;
11. proposta do plano de aplicação dos recursos financeiros arrecadados com a cobrança; 12.
gestão dos recursos financeiros gerados pela cobrança por meio de instituição financeira; 13.
proposta de enquadramento dos corpos de água nas classes de uso, dos valores a serem
cobrados pelo uso de recursos hídricos e do plano de aplicação dos valores arrecadados com a
cobrança; 14. apoio administrativo, técnico e financeiro ao comitê.
O Decreto nº 44.046/2005, alterado pelo Decreto nº 44.945/2008, regulamenta a cobrança
pelo uso de recursos hídricos no estado de Minas Gerais. Nos termos do art. 5º, a cobrança
condiciona-se, entre outros, à instituição de Agência de Bacia Hidrográfica ou entidade a ela
equiparada, na mesma área de atuação de um ou mais comitês de bacia hidrográfica.
Nota-se que tanto a Política Nacional como a Política de Minas Gerais de Recursos Hídricos
permitem dois modelos para as Agências: 1. a Agência propriamente dita, instituída
especificamente para tanto e 2. a adoção de outras entidades de direito privado, existentes ou
a serem criadas especificamente, que recebem delegação do detentor do domínio dos recursos
hídricos, para assumir as funções das Agências. Nesse último caso, a entidade de direito
privado não pode efetuar a cobrança (no sentido de arrecadar) pelo uso de recursos hídricos,
tendo em vista tratar-se de recursos públicos.
Já no estado de São Paulo, o modelo institucional adotado é mais rígido, pois restringe a figura
da Agência de Bacia a uma fundação de direito privado, em que o Poder Executivo Estadual
participa da respectiva constituição.
A compatibilidade jurídica da legislação federal e dos estados de Minas Gerais e São Paulo é
essencial para a constituição de uma Agência de Águas que possa atuar em todo território da
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bacia hidrográfica do rio Grande. O CBH-Grande pode dar início a essas discussões junto aos
órgãos gestões e às administrações públicas de São Paulo, Minas Gerais e União.
2.6.7 Propostas
Na busca de soluções para essa questão, ressalta-se a necessidade de articulação no âmbito do
Comitê, ressaltando-se a imprescindibilidade da participação das sociedade civil e usuários,
com vistas a verificar a percepção que têm sobre a Agência única.
A proposta que se faz é que, num primeiro momento, mediante a criação de um Grupo de
Trabalho, a Diretoria do CBH Grande se articule com a ANA, IGAM e DAEE, de modo a buscar
soluções para a constituição da Agência de Bacia, lembrando que isso implicará gestões junto
aos governos de Estado e às Assembleias Legislativas. O passo seguinte consistiria na criação de
um segundo Grupo de Trabalho, ligado à CTI, e que teria por objetivo discutir os resultados e
as propostas apresentadas previamente, em articulação com Grupo de Trabalho a ser criado
para tratar da implementação da cobrança, visando definir o formato jurídico-institucional da
Agência e aprovar a sua criação.
Cabe aqui citar o caso das bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, no que se refere aos
aspectos institucionais, embora a situação geográfica da bacia do rio Grande seja muito
diferente do PCJ, em que apenas uma sub-bacia localiza-se no estado de Minas Gerais.
Na instituição da cobrança pelo uso de recursos hídricos, foi celebrado um contrato de gestão
entre o IGAM e o Consórcio Intermunicipal das Bacias PCJ, associação civil sem fins lucrativos,
com base no § 2º do art. 37 da Lei nº 13.199/1999, segundo o qual os consórcios ou as
associações intermunicipais de bacias hidrográficas, bem como as associações regionais e
multissetoriais de usuários de recursos hídricos, legalmente constituídos, podem ser equiparados
às Agências de Bacia, por ato do Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CERH-MG, para o
exercício de funções, competências e atribuições a elas inerentes, a partir de propostas
fundamentadas dos comitês de bacias hidrográficas competentes.
Com a substituição do Consórcio PCJ pela Fundação PCJ, a relação entre IGAM e a nova
Agência deixou de ter um cunho contratual, situação que permanece até hoje, ou seja: o
IGAM é o gestor, e arrecada os valores, que ficam disponíveis para aplicação no âmbito de
atuação do Comitê PJ (Minas Gerais). Não há repasse para a Agência PCJ.
No caso da bacia do rio Grande, vale ressaltar que, nos termos do Pacto para a Gestão
Integrada dos Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio Grande, os signatários acordam,
também, em buscar um modelo de organização que possa atuar como Agência de Água da
Bacia Hidrográfica do Rio Grande, isto é, que seja compatível com a legislação nacional e as
legislações estaduais correlatas. Além disso, faz parte do Pacto a universalização da cobrança
pelo uso de recursos hídricos em toda bacia, com o estabelecimento de mecanismos e valores
harmônicos97
.
97 Acordo de Cooperação Técnica nº 09/2016/ANA, Cláusula Quarta.
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3. RECOMENDAÇÕES PARA OS SETORES USUÁRIOS E GESTORES
Considera-se fundamental para a implementação do PIRH-Grande, em consonância com suas
finalidades, componentes estratégicos, objetivos e metas de curto, médio e longo prazo, que
haja grande esforço para articular os diversos setores, sobretudo os gestores, que possuem
atribuições a respeito da implementação dos instrumentos de gestão, e os usuários dos recursos
hídricos.
Na esfera estadual as recomendações do PIRH-Grande estão voltadas ao fortalecimento dos
órgãos gestores de recursos hídricos e de suas competências, através da suplementação de
recursos financeiros, meios humanos e materiais necessários ao adequado desenvolvimento de
suas atribuições.
Os governos federal, estaduais e municipais estão desenvolvendo e atualizando uma série de
planos, os quais estão ligados à implementação de políticas públicas em diversas áreas de
atuação, com rebatimentos nos recursos hídricos, no saneamento e meio ambiente.
Recomenda-se que o planejamento realizado pelo poder público considere os objetivos, metas
e prazos estabelecidos pelo PIRH-Grande, para que se consiga integrá-lo efetivamente ao
conjunto de políticas públicas com rebatimentos sobre os seus programas de ações.
Na escala municipal são administrados aspectos de vasta abrangência, muito voltados ao uso e
ocupação do solo, à mobilidade e aos sistemas de transporte, à habitação de interesse social,
ao saneamento e ao manejo das águas pluviais, que interferem sobre os usuários de água na
bacia do rio Grande. Pela falta de atribuições no Sistema de Gerenciamento de Recursos
Hídricos ao importante ente orgânico federativo que é o Município, este não se encontra
representado de forma compatível com sua importância na gestão dos recursos hídricos.
Recomenda-se, portanto, que os poderes públicos municipais sejam representados nas
instâncias do sistema de gerenciamento de recursos hídricos da bacia do rio Grande com
destaque, de maneira a articular suas atribuições administrativas e seu papel no ordenamento
territorial à gestão dos recursos hídricos. O fortalecimento do papel dos municípios passa
necessariamente pela instituição de instâncias gestoras próprias para, posteriormente, se
fazerem representar nos colegiados gestores das respectivas bacias a que pertencem, de forma
qualificada e com capacidade de interferir de forma construtiva e cooperativa.
3.1 A VISÃO DA BACIA DO RIO GRANDE
As recomendações aos setores usuários e aos gestores não podem deixar de considerar as
importantes contribuições advindas das oficinas participativas realizadas em várias cidades da
bacia do rio Grande no ano de 2016.
As oficinas foram organizadas e realizadas pela ANA com apoio do CBH-Grande, dos CBHs-
Bacias Afluentes e dos órgãos gestores de recursos hídricos de Minas Gerais e São Paulo.
Foram aplicadas as metodologias:
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Desenvolvimento e aplicação da Análise FOFA (Forças, Oportunidades, Fraquezas e
Ameaças);
Mapeamento ambiental participativo para levantamento dos principais conflitos locais pelo
uso da água; e
Apresentação e debate do Diagnóstico Preliminar da bacia do rio Grande.
As oficinas ocorreram por CBH afluente e em locais por eles definidos, contando-se com a
participação de representantes das Entidades Civis, Usuários de Recursos Hídricos e Poder
Público integrantes desses Comitês e demais interessados no planejamento de recursos hídricos
da bacia do rio Grande.
A partir dos trabalhos desenvolvidos nas oficinas, consolidaram-se, para cada uma delas, suas
principais resultantes nos esquemas apresentados a seguir. Neles, colocam-se as principais
forças e fraquezas nos dois primeiros quadrantes. Nos quadrantes seguintes apresentam-se as
oportunidades e ameaças que tiveram maior destaque com a aplicação da análise. Este
cruzamento permite inferir a opinião dos usuários e dos gestores sobre recomendações a serem
consideradas para a bacia do rio Grande.
As forças que foram mais citadas nas oficinas foram a disponibilidade hídrica e o papel das
universidades na formação de recursos humanos. Fica claro aqui a importância que terão as
ações do PIRH-Grande para garantir aos usuários água suficiente e de boa qualidade. Ao
mesmo tempo, se reconhece que há meios para capacitar atores e gestores com o apoio dos
recursos da academia.
O saneamento básico insuficiente foi apontado com destaque em todas as UGHs mineiras, o
que reforça a necessidade de atuar nos programas de ações do PIRH, em particular, os
Programas para Gestão da Demanda e da Oferta Quantitativa de Recursos Hídricos (Programa
nº 10) e para Controle das Cargas Poluidoras (Programa nº 11). Outras fraquezas relevantes
apontadas foram a falta de instrumentos municipais/fiscalização, falta de sistema de informação
e de monitoramento quali-quantitativo e alta impermeabilização do solo.
As oportunidades ligadas aos aspectos hidroambientais foram as que obtiveram maior menção
pelos participantes das oficinas. Neste contexto citaram-se o pagamento por serviços
ambientais, a proteção de mananciais e também o aproveitamento do potencial turístico
aquático.
Quanto às ameaças, foi muito mencionada a instabilidade política, reflexo da situação
atualmente observada no País, capaz de provocar estagnação no desenvolvimento e piorar as
condições de trabalho e desenvolvimento sustentado. A insuficiência de recursos humanos
qualificados também foi mencionada como ameaça em várias oficinas, o que reforça a
proposta do PIRH-Grande em realizar Programa de Educação para Conservação e Gestão dos
Recursos Hídricos (Programa nº 14).
Os resultados das Oficinas estão ilustrados nas figuras apresentadas a seguir.
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3.2 AVALIAÇÃO DOS USOS SETORIAIS DO SOLO E DOS RECURSOS HÍDRICOS
3.2.1 O Uso e Ocupação do Solo e as Interfaces das Políticas Públicas Municipais com a
Gestão dos Recursos Hídricos na Bacia do Rio Grande
Ao contextualizar o uso e ocupação do solo e as interfaces das políticas públicas municipais
com a gestão dos recursos hídricos na bacia do rio Grande, é preciso lembrar que os
instrumentos de ordenamento e de reestruturação urbana, que devem ser itens obrigatórios do
planejamento municipal, devem ter o objetivo de promover transformações estruturais nas
cidades. Os municípios deverão, para se ajustar aos objetivos, metas e ações do PIRH-Grande,
desenvolver Projetos de Intervenção Urbana para promover o ordenamento e a reestruturação
urbana em áreas subutilizadas e com potencial de transformação, para maior aproveitamento
da terra e o consequente aumento das densidades construtivas e demográficas de forma
sustentável, possibilitar a implantação de novas atividades econômicas, aumentar a oferta de
emprego e do atendimento às necessidades de habitação e de equipamentos sociais para a
população.
Nas áreas contidas nos perímetros dos Projetos de Intervenção Urbana, os municípios poderão
promover, a pedido dos proprietários ou por iniciativa própria, o Reordenamento Urbanístico
Integrado, que trata do processo de reorganização fundiária associado à implantação de
projetos de reconhecido interesse público, no qual os registros imobiliários dos terrenos
afetados poderão ser objeto de unificação para posterior parcelamento, com a implantação do
projeto urbanístico autorizador da medida, regulamentado por lei específica. Esta política
inovadora pode se converter em oportunidade muito interessante para estimular investimentos
imobiliários de forma ordenada e com retorno econômico e financeiro, apropriando-se dos
benefícios auferidos por uma gestão hídrica bem coordenada e que valorize o território
urbano.
Outro aspecto que pode ser muito favorecido pela integração do PIRH-Grande com as
posturas municipais no que se refere ao uso e ocupação do solo é o estabelecimento de polos
estratégicos de desenvolvimento econômico.
Os polos estratégicos de desenvolvimento econômico são setores demarcados nos Projetos de
Intervenção Urbana situados em regiões de baixo nível de emprego e grande concentração
populacional, que apresentam potencial para a implantação de atividades econômicas,
requerendo estímulos e ações planejadas do Poder Público.
Considerando-se também a grande extensão de área rural na bacia do rio Grande, recomenda-
se que os municípios constituam Polos de Desenvolvimento Econômico Rural Sustentável. Tais
polos objetivam promover atividades econômicas e gerar empregos na zona rural, de modo
compatível com a conservação das áreas prestadoras de serviços ambientais.
Para implementar os Polos de Desenvolvimento Econômico Rural Sustentável, deverão ser
promovidas as seguintes ações pelos municípios:
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Fortalecer a assistência técnica e extensão rural através de casas de agricultura ecológicas,
dotando-as de recursos e infraestrutura suficientes;
Apoiar a certificação orgânica dos agricultores familiares, em especial a certificação
participativa;
Estabelecer convênio com o Instituto Nacional da Colonização e Reforma Agrária (INCRA)
para promover o recadastramento e a regularização fundiária das propriedades;
Firmar convênios com o Governo Federal, em especial com o Ministério do Meio
Ambiente, e entidades a ele ligadas, em especial ANA e IBAMA, objetivando implantar nos
municípios as políticas e programas federais voltados à agricultura familiar e com emprego
de baixo consumo de água;
Firmar convênios de Assistência Técnica e Extensão Rural com órgãos tais como a
EMBRAPA e a EMATER com objetivo de introduzir boas práticas de manejo do solo e água;
Fortalecer e ampliar a fiscalização ambiental para proteger as nascentes e áreas de
mananciais, o uso e a paisagem rural, integrando e otimizando as ações dos órgãos gestores
estaduais e municipais competentes;
Implementar o instrumento por Pagamento por Serviços Ambientais – PSA – às
propriedades rurais, em especial nas áreas prestadoras de serviços relacionados à produção
de água.
3.2.2 Saneamento e Manejo de Águas Pluviais na Bacia do Rio Grande
O sistema de saneamento ambiental (Figura 3.1) é integrado pelos sistemas de abastecimento
de água, de esgotamento sanitário, de drenagem e de gestão integrada de resíduos sólidos e
composto pelos serviços, equipamentos, infraestruturas e instalações operacionais e processos
para viabilizar:
o abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais, com
seus respectivos instrumentos de macro e micromedição, incluindo os sistemas isolados;
a coleta, o afastamento, o tratamento e a disposição final adequados dos esgotos sanitários,
desde as ligações prediais até o lançamento do efluente final no meio ambiente;
o manejo das águas pluviais, compreendendo desde o transporte, detenção, retenção,
absorção e o escoamento ao planejamento integrado da ocupação dos fundos de vale;
a coleta, inclusive a coleta seletiva, o transporte, o transbordo, o tratamento e a destinação
final dos resíduos domiciliares, da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas, dos
estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços, dos processos e instalações
industriais, dos serviços públicos de saneamento básico, serviços de saúde e construção
civil;
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a hierarquia de não geração, redução, reutilização, reciclagem o tratamento dos resíduos
sólidos e a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos por meio do manejo
diferenciado, da recuperação dos resíduos reutilizáveis e recicláveis e da disposição final
dos rejeitos originários dos domicílios e da varrição e limpeza de logradouros e vias
públicas.
É fundamental que nas UGHs da bacia do rio Grande o saneamento deva obedecer aos
critérios da infraestrutura urbana e rural definidos pelos municípios e órgãos gestores federais e
estaduais, e atender à legislação referente às Unidades de Conservação, em especial seus
planos de manejo.
Figura 3.1 – Sistema de Saneamento Ambiental
Cabe aqui lembrar que os Programas de Ações do PIRH-Grande voltados para a gestão da
demanda e da oferta quantitativa de recursos hídricos e para o controle de cargas poluidoras
incluem a elaboração dos PMSBs para os municípios que ainda não o elaboraram e a
atualização dos PMSBs para os municípios que já possuem os respectivos PMSBs.
O PMSB é um instrumento estratégico de planejamento e de gestão participativa que integra
abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos, drenagem e
manejo das águas pluviais urbanas, e está diretamente relacionado as metas de quantidade e
qualidade dos recursos hídricos apresentados no PIRH-Grande.
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Os PMSBs deverão atender aos objetivos e diretrizes do marco regulatório do saneamento (Lei
Federal no
11.445, de 2007), e conter no mínimo:
Análises sobre a situação atual de todos os componentes do sistema de saneamento
ambiental, avaliando seus impactos nas condições de vida da população e dimensionando
as demandas sociais a partir de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e
socioeconômicos;
Metas de curto, médio e longo prazo para a universalização do acesso aos serviços de
saneamento, para a suficiência dos sistemas de abastecimento de água e de tratamento dos
efluentes dos esgotos coletados, para o manejo das águas pluviais e resíduos sólidos,
admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais
planos setoriais;
Programas, projetos, ações e investimentos necessários para atingir as metas mencionadas
no item anterior de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e planos
setoriais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;
Ações para emergências e contingências relativas a ocorrências que envolvem os setores de
saneamento;
Mecanismos e procedimentos para o monitoramento e avaliação dos resultados alcançados
com a implementação dos projetos, ações e investimentos programados;
Propostas para garantir a sustentabilidade, eficiência e boa qualidade urbana e ambiental:
No abastecimento de água;
No esgotamento sanitário;
Na limpeza urbana;
No manejo dos resíduos sólidos;
No manejo das águas pluviais;
No controle de vetores.
A Figura 3.2 ilustra os aspectos que integram os PMSBs.
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Figura 3.2 - Componentes do Plano Municipal de Saneamento Básico – PMSB
Cabe também salientar que está recomendada pelo PIRH-Grande (Programa nº 11), no âmbito
do Componente Estratégico “Conservação dos Recursos Hídricos”, a elaboração de um estudo
específico de regionalização para constituição de consórcios públicos regionais na bacia
visando à gestão dos resíduos sólidos.
3.2.3 Macrozoneamento do Território da Bacia do Rio Grande98
Para garantir um desenvolvimento sustentável e equilibrado entre as várias visões existentes na
bacia sobre seu futuro, o PIRH-Grande observa e considera, em sua estratégia de ordenamento
territorial, as seguintes dimensões:
A dimensão social, fundamental para garantir os direitos sociais para todos os cidadãos, em
especial o direito à infraestrutura básica, à moradia, à mobilidade e ao acesso aos
equipamentos sociais;
A dimensão ambiental, fundamental para garantir o necessário equilíbrio entre as áreas
edificadas e os espaços livres e verdes no interior das áreas urbanizadas e entre esta e as
áreas preservadas e protegidas no conjunto da bacia;
A dimensão imobiliária, fundamental para garantir a produção de edificações;
A dimensão econômica e financeira, fundamental para garantir a viabilidade de
implantação dos serviços indispensáveis ao desenvolvimento da bacia.
Recomenda-se que a estratégia territorial vinculada ao PIRH-Grande, na perspectiva de
observar de maneira equilibrada as dimensões definidas anteriormente e, ainda, os princípios,
diretrizes e objetivos dos Projetos de Intervenção Urbana, deva estruturar-se a partir dos
seguintes elementos:
98A proposta aqui apresentada deverá ser compatibilizada com as diretrizes do Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) do estado de Minas
Gerais, já elaborado, bem como com as diretrizes do ZEE do estado de São Paulo, ora em processo licitatório para futura contratação pelo
Departamento de Estradas de Rodagem – DER/SP.
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Macrozonas e Macroáreas, áreas homogêneas que orientam, ao nível do território, os
objetivos específicos de desenvolvimento urbano e a aplicação dos instrumentos
urbanísticos, ambientais, e de gestão hídrica, destacando-se a Macroárea de Preservação de
Ecossistemas Naturais, em conexão com fundamentos adotados pela Política Nacional de
Meio Ambiente (Lei Federal no
6.938/1981), caracterizada pela existência de sistemas
ambientais cujos elementos ainda conservam suas características naturais.
Na Macroárea de Preservação de Ecossistemas Naturais predominam áreas de remanescentes
florestais naturais e ecossistemas associados com expressiva distribuição espacial e relativo grau
de continuidade e conservação, mantenedoras da biodiversidade e conservação do solo, bem
como várzeas preservadas, cabeceiras de drenagem, nascentes e cursos d´água ainda pouco
impactados por atividades antrópicas e áreas com fragilidades geológico-geotécnicas e de
relevo suscetíveis a processos erosivos, escorregamentos e outros movimentos de massa.
A Macroárea de Preservação de Ecossistemas Naturais integra principalmente a zona rural da
bacia, e seus objetivos específicos são:
Manutenção das condições naturais dos elementos e processos que compõem os sistemas
ambientais;
Preservação dos bens e áreas de interesse histórico e cultural;
Proteção de espécies vegetais e animais especialmente ameaçadas de extinção;
Respeito às fragilidades geológico-geotécnicas e de relevo dos seus terrenos;
Implementação e gestão das unidades de conservação existentes;
Criação de novas unidades de conservação de proteção integral;
Promoção de atividades ligadas à pesquisa, ao ecoturismo e à educação ambiental voltada
para o aproveitamento dos recursos hídricos.
Rede de Estruturação e Transformação da bacia do rio Grande, composta pelos seguintes
elementos estruturadores do território:
Rede hídrica e ambiental constituída pelo conjunto de cursos d’água, cabeceiras,
mananciais e planícies aluviais, de parques urbanos, lineares e naturais, áreas verdes
significativas, áreas protegidas e espaços livres, que constitui o arcabouço ambiental dos
municípios e desempenha funções estratégicas para garantir o equilíbrio e a
sustentabilidade urbanos;
Redes de estruturação locais, que articulam as políticas públicas setoriais no território com o
objetivo de gerar novas centralidades em regiões menos estruturadas, além de qualificar as
existentes;
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Rede estrutural de transportes, definidora dos eixos de estruturação da transformação
urbana, ao longo da qual se propõe concentrar o processo de adensamento demográfico e
urbano e qualificar o espaço público.
A Figura 3.3 ilustra os elementos estruturantes propostos para o Macrozoneamento de
Ocupação do Território da bacia do rio Grande.
Tal Macrozoneamento poderá ser encaminhado mediante articulações do CBH-Grande com as
entidades responsáveis pelos ZEEs dos estados de São Paulo (Departamento de Estradas de
Rodagem – DER) e Minas Gerais (Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável), de modo que sejam consideradas as propostas do PIRH-Grande, na linha
específica da conservação dos recursos hídricos.
Figura 3.3 – Elementos Estruturantes do Ordenamento Territorial Propostos para a Bacia do Rio Grande
3.3 PROPOSTA DE AJUSTES E ADEQUAÇÕES NAS POLÍTICAS, PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS
SETORIAIS
3.3.1 Recomendações para a Efetiva Participação dos Setores Usuários nos Colegiados
Gestores e na Futura Agência de Bacia
É inerente a um Comitê de Integração como o CBH-Grande tentar conciliar as diversas
vertentes que interferem na efetiva participação dos usuários nos colegiados gestores. Vale
lembrar ainda que o envolvimento do segmento dos usuários com interesse na gestão dos
recursos hídricos, considerando o quadro histórico a partir de 1997, deu-se pautado pela
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adesão a um pacto descentralizador e integrativo decorrente da Lei 9.433/97, que instituiu a
Política Nacional de Recursos Hídricos. Embora nos comitês de bacias afluentes os entes
governamentais públicos tenham maioria de representantes, tal situação não configura
automaticamente uma situação de controle deliberativo. Está, ao contrário, sempre sujeita a
processos de negociação e tratativas.
Políticas públicas podem ser definidas como o campo de pressões e contrapressões de forças
sociais e políticas em disputa para implantar, conduzir e produzir regulamentação do Estado
sobre questões controversas, polêmicas ou conflitivas. Toda política púbica mobiliza e canaliza
recursos da sociedade para despesas que se tornam itens do orçamento governamental.
O momento que se abre na bacia do rio Grande tem duas características importantes. A
primeira refere-se ao aprimoramento do campo de seleção e aprovação de projetos do
interesse do CBH-Grande, processo esse que deverá ser regido por uma estrutura de programas
de ações apresentada no PP05. A segunda diz respeito ao fortalecimento da capacidade
institucional do CBH-Grande e dos comitês de bacias afluentes. Tal capacidade assume uma
dimensão chave que é o seu caráter para-regulatório compartilhado entre gestores e usuários.
Os comitês passariam a atuar como entidades para-regulatórias porque terão influência sobre a
futura Agência de Bacia, já que ela atuará sobre cobrança, enquadramento, sistemas de
informações, outorga, obras etc. Neste contexto o papel dos usuários se sobressairá e
conquistará dimensão apropriada ao sistema de gestão, produzindo estruturas estáveis de
coordenação e formulação de políticas integradas de recursos hídricos com base no modelo de
gestão por bacia hidrográfica – a partir das quais aumentam as possibilidades de integrar ações
inter-setoriais e intergovernamentais.
3.3.2 Propostas para o Setor da Irrigação e Agropecuária
O crescimento populacional e a melhoria da sua capacidade aquisitiva no País e na bacia do
rio Grande causaram elevadas pressões na base alimentar. Essas pressões, por sua vez,
repercutem sobre o meio ambiente, principalmente nos solos, na cobertura vegetal e, em
especial, nos recursos hídricos.
A necessidade de aumento na produção de alimentos influenciou o incremento da prática da
irrigação na busca pelo atendimento a padrões adequados ao aumento do consumo e da
produtividade. A agricultura irrigada, reconhecidamente o uso de maior consumo de água, tem
sido apresentada como uma alternativa para quebrar o ciclo vicioso da pobreza e da exclusão
social. Bacias como a do rio Grande, que possuem significativa disponibilidade hídrica, solo e
clima favoráveis, têm esses fatores a seu favor para adotar práticas agrícolas sustentáveis, nas
quais se faz recomendável a utilização da agricultura irrigada.
Uma perspectiva existente em todo o País é que a crescente dinâmica do agronegócio induza,
nos próximos anos, o aumento da área irrigada, seja como forma de superação dos problemas
socioeconômicos, seja como forma de aumentar a quantidade, a qualidade e agregar valor no
produto agropecuário.
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Quanto ao desenvolvimento da agricultura irrigada, ainda que a taxa e áreas irrigadas tenha
crescido no Brasil nos últimos anos (MMA/SRH/BID, 2005), observa-se um baixo valor para a
relação área irrigada/área plantada. No entanto, mesmo se verificando uma pequena
porcentagem de área irrigada em comparação com a área plantada, cultivos irrigados
produziram, em 1998, 16% da safra de alimentos e 35% do valor de produção
(MMA/SRH/BID, op. cit.).
Quanto aos métodos de irrigação, observa-se de maneira geral, inclusive na bacia do rio
Grande, uma tendência de aumento da participação daqueles menos dependentes de mão-de-
obra, como é o caso dos sistemas de irrigação localizada, utilizado para culturas permanentes,
e pivô central, utilizado para culturas anuais, em particular para a produção de grãos. Observa-
se também uma tendência de estabilização nos métodos de irrigação por superfície, que
apresentam os maiores valores de consumo específico de água.
Dentre os métodos mais utilizados, o método por aspersão é predominante, representando
78,5%, sendo que 14,8% referem-se aos pivôs centrais e 63,7% representam outros métodos
de aspersão. Já o método de irrigação localizada representa 10,5%.
Os principais cultivos na bacia são cana-de-açúcar (53,7%), milho (13,1%), café (12,9%), soja
(7,4%), laranja (5,6%) e feijão (2,4%), e que ocupam, juntos, aproximadamente 95% de toda a
área da bacia destinada à agricultura.
A bacia do rio Grande tem 40,8% da sua área destinada à pecuária, 26,7% de agricultura
irrigada, 15,5% de outras culturas ou agropecuária, 6,6% de Mata Atlântica, 6,2% de Cerrado,
2,3% de corpos d´água, 1,3% de áreas edificadas e 0,7% de Silvicultura.
Cabe ressaltar que no PIRH-Grande os programas de ações foram concebidos para atender às
metas do Plano, mediante a realização das atividades previstas. Assim, o Programa para
Compatibilização dos Balanços Hídricos Quantitativos (Programa nº 10), atende às seguintes
metas: incentivar o uso racional dos recursos hídricos com relação às demandas de irrigação e
consequente redução dos volumes hídricos utilizados; estudar a regularização de vazões
proporcionada por barramentos para uso da água em irrigação existentes na bacia, avaliar o
potencial de otimização do uso da água e propor metas de redução da demanda, incluindo,
onde aplicável, o reuso da água.
A intensificação do agronegócio, com o incremento da irrigação e o consequente aumento da
demanda de água, destaque importante do Diagnóstico e Prognóstico do PIRH-Grande, não é
o único impacto potencial a ser considerado do ponto de vista da gestão dos recursos hídricos
na bacia. A disposição de resíduos das atividades agrícolas é seguramente uma variável
relevante a ser considerada na proteção da qualidade das águas.
Quanto à degradação da qualidade das águas, ressalta-se o impacto causado pelos rebanhos
em algumas áreas da bacia em decorrência da quantidade de resíduos produzidos, acarretando
poluição difusa com altas cargas de DBO e de fósforo, durante períodos de chuvas. Caso não
se dê de maneira adequada o manejo da pecuária, as condições de infiltração serão alteradas,
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em especial com retirada de vegetação natural e compactação do solo, trazendo impactos
sobre a qualidade e o volume de escoamento das águas.
No PIRH-Grande também foi proposto o Programa para o Controle das Cargas Poluidoras
(Programa nº 11), que inclui a elaboração de um estudo para a redução das cargas poluidoras
na zona rural e apresentação de metas progressivas visando à adequação da qualidade das
águas ao enquadramento dos corpos hídricos, que será posteriormente definido.
3.3.3 Propostas para o Setor de Saneamento
A principal proposta para o setor de saneamento a ser considerada no PIRH-Grande é avançar
mais na universalização da cobertura urbana. Nesse sentido, a Lei nº 11.445/2007, que dispõe
sobre as Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico, estabeleceu como princípio
fundamental para a prestação dos serviços a universalização do acesso (art. 2º, I),
compreendida como a ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao
saneamento básico (art. 3º, III).
Tendo em vista que a população ainda desprovida dos serviços se localiza predominantemente
nas áreas periféricas e de urbanização informal, esse fato determina a adoção de programas
específicos e integrados aos de desenvolvimento urbano. Na área rural da bacia, a cobertura
ainda é incipiente e deve ser tratada com sistemas isolados e com assistência técnica oferecida
pelas concessionárias.
Os sistemas de abastecimento da bacia do rio Grande concentram grande utilização de água
subterrânea, conforme visto no Diagnóstico. O tratamento e a distribuição da água tratada na
bacia são adequados, entretanto, as perdas de água nos sistemas de abastecimento podem
atingir 40% ou mais do volume de água produzido, por isso é fundamental que se invista
fortemente em programas de controle de perdas. Os tipos de controle de perdas envolvem a
fiscalização de ligações irregulares, renovação de ativos, manutenção da micromedição e
pesquisa de vazamentos.
Os serviços de esgotamento sanitário têm presença deficiente na bacia do rio Grande. O índice
de cobertura do serviço nos municípios da bacia é ainda baixo (89,8% de coleta, 47,8% de
tratamento), com algumas exceções, como a cidade de Franca, modelo para o Estado de São
Paulo. Trata-se de uma desconformidade com a norma vigente, pois a Lei Federal nº
11.445/2007, em seu art. 3º, I, b, assim define o serviço de esgotamento sanitário: atividades,
infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final
adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no
meio ambiente.
Considerando que a maior parte dos municípios da bacia não possui PMSB, deve-se atentar à
execução das atividades constituintes dos Programas para Gestão da Demanda e Oferta
Quantitativa de Recursos Hídricos (Programa nº 10) e para o Controle das Cargas Poluidoras
(Programa nº 11) propostos pelo PIRH-Grande, que atendem à Lei nº 11.445/2007, em seu
art. 9º, I, quanto à exigência de elaboração dos PMSBs. Além disso, nesses instrumentos pode
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ser desenvolvido o arranjo institucional local para a implementação das ações objeto do Plano,
assegurado, nesse caso, o controle social, por meio de oficinas e audiências públicas.
Segundo avaliado pelo Diagnóstico e Prognóstico, o lançamento de esgotos domésticos nos
corpos hídricos constitui o principal problema de qualidade das águas na bacia. Observa-se
ainda que, via de regra, a poluição das águas por esgotos não está somente relacionada à
parcela da população sem rede coletora, mas também àquela com rede, incluindo parte
daquela com tratamento, em decorrência de ligações cruzadas ou lançamentos diretos na rede
de drenagem, além das baixas eficiências dos sistemas sanitários, associadas a uma operação
deficiente.
Um dos maiores desafios da gestão dos recursos hídricos são os esforços conjuntos a serem
empreendidos para a recuperação da qualidade das águas, tanto por questões ambientais
quanto de saúde pública e de qualidade de vida. Embora seja uma atribuição do setor de
saneamento, a qualidade dos serviços de abastecimento, de esgotamento sanitário e de
disposição dos resíduos sólidos urbanos tem enorme repercussão na visibilidade política da
área de recursos hídricos. Por essa razão, a bacia do rio Grande deverá usar os instrumentos de
gestão para, de forma articulada com a política setorial de saneamento e saúde, atender aos
fundamentos da Lei das Águas (9.433/97), expressos em seu artigo 1o
, bem como garantir o
primeiro objetivo expresso na mesma Lei (artigo 2o
, I) de “assegurar à atual e às futuras gerações
a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos
usos”.
Essas considerações permitem concluir que o PIRH-Grande constitui um subsídio importante
para que os atores e gestores da bacia possam encontrar alternativas para induzir o tratamento
de esgotos, como forma de recuperação e controle da poluição das águas. É possível que
instrumentos econômicos tenham que ser reforçados e retomados para subsidiar parcialmente
a implementação desses sistemas, a exemplo do Programa Nacional de Despoluição de Bacias
da ANA (Prodes).
3.3.4 Propostas para os Usuários Industriais
Informações precisas sobre a relação água e indústria são de difícil obtenção na bacia do rio
Grande. Tal dificuldade se prende, especialmente, à identificação das tendências de
crescimento econômico regional da indústria em face da disponibilidade hídrica. As
dificuldades de informação também se correlacionam com as limitações dos processos de
outorga pelo uso dos recursos hídricos, que requerem importante evolução, nos moldes
propostos no PP05, consolidados nos Programas para Fortalecimento de Outorga – Critérios
Técnicos e Administrativos.
As demandas por água para o setor industrial têm sido estimadas pelos órgãos gestores de
forma indireta e, em geral estão dispersas, não sistematizadas, não se dispondo de uma
consolidação abrangente na bacia, sendo uma das principais metas em que se recomenda
atuar fortemente.
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Como característica geral, o parque industrial na bacia é bastante diverso, com o maior peso
econômico recaindo sobre as indústrias extrativistas e de base, em especial do setor
sucroalcooleiro. As indústrias de pequeno e médio porte representam a maior parte do parque
industrial. Essas indústrias utilizam em sua maioria, as redes públicas, tanto na captação como
no lançamento de efluentes. Entretanto, as grandes empresas, que adotam em larga maioria a
captação e o lançamento direto nos corpos d’água, fazem uso do maior volume de água
industrial na bacia. Em compensação, evoluíram na implementação em suas unidades
operacionais de sistemas de reuso de água e tratamento de efluentes, ao contrário das
pequenas e médias empresas.
Relativamente aos outros setores, a indústria tem maior facilidade em adequar-se às restrições
quantitativas (outorga de captação de água) e qualitativa (outorga de lançamento de efluentes).
Importante frisar que o PIRH-Grande estabeleceu, no Programa de Compatibilização dos
Balanços Hídricos Quantitativos (Programa nº 10), atividades específicas para atendimento as
seguintes metas do Plano: incentivar o uso racional da água no setor industrial; elaborar estudo
para avaliação do potencial do uso da água nas indústrias da bacia e apresentar proposta de
metas de redução de demanda. Já no o Programa para Controle de Cargas Poluidoras
(Programa nº 11), estabeleceu a elaboração de um estudo para a caracterização e redução das
cargas poluidoras de origem industrial.
3.3.5 Propostas para o Setor Energético
As diretrizes estabelecidas para o setor de energia nos últimos planos plurianuais da União
enfatizaram o incremento sustentável da oferta interna de energia mediante o aumento da
capacidade de geração elétrica.
Ao longo dos anos, o vasto potencial hidrelétrico existente no País e a alta competitividade
econômica foram fatores determinantes para a priorização da construção de usinas
hidrelétricas. No entanto, a partir de 1990, observou-se decréscimo na participação relativa da
energia de origem hidrelétrica em virtude, principalmente, da inclusão do gás natural na matriz
energética, dos incentivos à cogeração e das restrições ambientais. Destacam-se, ainda, a
manutenção de um programa nuclear mínimo e a implantação do gasoduto Brasil-Bolívia. A
hidroeletricidade, entretanto, continua sendo a fonte largamente dominante na bacia do rio
Grande, havendo ainda previsão de implantar muitos novos aproveitamentos, conforme
apresentado no Prognóstico do PIRH-Grande.
Em termos setoriais, destaca-se o consumo de energia elétrica pela indústria, responsável por
cerca de 40% do consumo nacional. O setor residencial, aquele que mais contribuiu para a
racionalização do consumo no período do “apagão” (2001/2002), é o segundo maior
consumidor de energia elétrica do País.
Sob o ponto de vista dos impactos nos usos da água, as usinas hidrelétricas correspondem à
categoria de usos não consuntivos, uma vez que não extraem água dos rios em que se
localizam. Entretanto, as regras operativas e a necessidade de serem disponibilizadas as vazões
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outorgadas às hidrelétricas podem criar restrições aos demais usuários de água, tanto a
montante como a jusante. O potencial remanescente na bacia do rio Grande é relevante. Esse
fato reforça a necessidade de um ambiente de plena articulação institucional na bacia e no
âmbito da implementação do PIRH-Grande, com participação pública consistente e
qualificada.
Sendo a operação do Sistema Interligado Nacional (SIN) coordenado e controlado pelo
Operador Nacional do Sistema (ONS), os agentes geradores seguem as suas determinações. Em
vista disso, o sistema de gerenciamento de recursos hídricos possui um desafio gerencial
voltado para a necessidade de harmonizar os interesses dos diversos usuários da água e as
decisões do ONS, que certamente terão repercussão no regime fluvial e sobre os demais
usuários da água.
A geração de energia hidrelétrica predomina na bacia do rio Grande e permanece muito
significativa nos planos de expansão do setor. Entretanto, para os próximos anos, ao nível
nacional, estima-se uma maior participação da geração termelétrica, motivada pela
disponibilidade de gás natural (combustível consideravelmente mais competitivo do que os
derivados de petróleo) e por incentivos à prática da cogeração e de outras fontes alternativas,
com o objetivo de diversificação da matriz de energia elétrica brasileira. Também se
recomenda a busca de soluções de cunho regional, com a utilização de fontes renováveis de
energia, mediante o aproveitamento econômico de insumos disponíveis e das tecnologias
aplicáveis a partir do aumento da participação da energia elétrica produzida com base
naquelas fontes.
Na bacia do rio Grande atualmente existem 17 Usinas Hidrelétricas em operação. Conforme
relatório da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), está prevista a construção de 77
empreendimentos hidrelétricos na bacia do rio Grande, sendo eles:
5 UHEs (usinas hidrelétricas) – 4 com eixo disponível e 1 com registro para o estudo de
viabilidade.
57 PCHs (pequenas centrais hidrelétricas) – 21 com eixo disponível; 25 Projetos Básicos
(PB) com aceite; 3 PBs aprovados; 2 PBs com registro e 6 construções não iniciadas.
15 Centrais Hidrelétricas – 5 com eixo disponível; 2 PBs com aceite; 7 construções não
iniciadas e 1 construção outorgada.
A implantação desses empreendimentos hidrelétricos representa a produção de 816 MW, o
que corresponde a um aumento de 10% da capacidade instalada da bacia. Dos 816 MW,
385 MW correspondem a empreendimentos hidrelétricos com reservatórios que totalizam uma
área inundada de 214 km2
.
A bacia do rio Grande possui atualmente 26 cursos d’água em estudo para novos
aproveitamentos hidrelétricos, sendo eles: Grande; Mogi-Guaçu; Pardo; Sapucaí e Verde.
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Recomenda-se que sejam tomados os devidos cuidados quando da implantação dos
aproveitamentos previstos, tendo em vista, principalmente, a conservação da ictiofauna da
bacia, o que deve integrar os processos de licenciamento ambiental dos empreendimentos, ao
encargo dos órgãos de meio ambiente das instâncias federal e estadual, onde pertinente.
3.3.6 Propostas para os Setores de Pesca, Turismo e Lazer
A despeito do potencial turístico da bacia do rio Grande, associado à sua beleza cênica, aos
lagos dos reservatórios, às características climáticas e rica biodiversidade, este não é um setor
suficientemente estruturado à altura desse potencial, principalmente no que se relaciona com o
turismo externo à bacia. É recomendável que se desenvolva esse setor, pois apresenta uma
larga margem para o seu aproveitamento econômico na bacia, com uma parcela importante
relacionada aos recursos hídricos, portanto podendo ser afetada pela qualidade e quantidade
desse recurso, especialmente quando é desenvolvido em função da proximidade de corpos
d’água e do ambiente natural preservado.
Em virtude da crescente sensibilização da população para as questões ambientais, destacam-se
os potenciais na bacia para crescimento das atividades de turismo ecológico e do turismo da
pesca, recomendando-se também que sejam explorados os nichos do turismo científico e
tecnológico. Foram forças e oportunidades muito mencionadas nas oficinas realizadas no Baixo
Pardo/Grande, Turvo Grande, Sapucaí-Mirim, Serra da Mantiqueira, Rio Sapucaí, Afluentes
Mineiros dos Rios Mogi-Guaçu e Pardo, Alto Rio Grande e Vertentes do Rio Grande, Entorno
do Lago de Furnas e Rio Verde.
Os setores de turismo, pesca e lazer requerem o estabelecimento de políticas que promovam
estas atividades na bacia de maneira sustentável do ponto de vista socioambiental, integrando-
as com as políticas ambiental e de recursos hídricos. Planos e programas de incentivo ao
turismo podem gerar efeitos positivos e negativos sobre os recursos hídricos decorrentes da
intensificação da atividade turística na bacia do rio Grande.
Podem-se destacar como efeitos positivos: o incentivo à coleta e tratamento de águas
residuárias; melhoria na infraestrutura pública (sistemas de drenagem, abastecimento de água,
elaboração de planos de turismo sustentável); criação de áreas protegidas para conservação de
fauna, flora, biodiversidade genética, pontos turísticos, áreas de recarga de aquíferos; criação
de políticas para a valoração de recursos hídricos; e incentivo à educação ambiental e
sensibilização de turistas.
Já os efeitos negativos são: aumento no consumo de recursos hídricos para abastecimento da
população temporária; risco de depleção dos ambientes fluviais e ribeirinhos; contaminação
dos recursos hídricos para a realização de obras públicas; e especulação imobiliária em áreas
de recarga de aquíferos e de proteção de mananciais.
Conforme apresentado no Diagnóstico, a bacia do rio Grande possui um grande potencial
turístico, tanto pelo seu patrimônio histórico, quanto por suas belezas naturais, e consequente
aproveitamento para atividade de ecoturismo, esportes de aventura e pesca recreativa, com
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destaque às atividades desenvolvidas no lago do reservatório de Furnas e entorno. São 88
municípios com atividades de turismo e lazer náutico, e 70 municípios são considerados
estâncias: climáticas, hidrominerais ou turísticas.
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4. ESTABELECIMENTO DE ESTRATÉGIAS INSTITUCIONAIS E ROTEIRO
METODOLÓGICO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DO PIRH-GRANDE
4.1 ANÁLISE DA ESTRUTURA PROGRAMÁTICA ESTABELECIDA FRENTE À REALIDADE POLÍTICO-
INSTITUCIONAL DA BACIA
A estrutura programática estabelecida foi analisada a partir do exame dos documentos em vigor
relacionados com a atuação dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos e comitês de bacia
hidrográfica nos três âmbitos: federal e dos estados de São Paulo e Minas Gerais.
No que se refere aos órgãos gestores, nota-se que as atribuições legalmente estabelecidas, tanto
da Agência Nacional de Águas, como do Instituto Mineiro das Águas, encontram-se em
consonância com os princípios e diretrizes das políticas de recursos hídricos.
Essa situação estabelece, a priori, uma clareza do seu papel institucional quanto à atuação
dessas entidades, e a necessidade de trabalhar em conjunto com os demais atores.
No estado de São Paulo, contudo, existe um descompasso flagrante entre as normas que regem
o Departamento de Águas e Energia Elétrica e a atual realidade da gestão dos recursos hídricos,
sobretudo quando se trata de uma bacia hidrográfica compartilhada com outros estados e a
União.
Essa desatualização legislativa, embora não possa eximir a entidade de atuar de acordo com os
princípios e diretrizes das políticas de recursos hídricos, deixa, por outro lado uma ideia, ainda
que não verdadeira, de que o exercício da governança e as obrigações relacionadas com a
articulação institucional não fazem parte do universo das atribuições do DAEE.
Embora essa questão não diga respeito exclusivamente à bacia hidrográfica do rio Grande, ela
não deixa de interferir negativamente no avanço de uma necessária governança, a ser
estabelecida pelos três entes federativos.
Além disso, de acordo com a legislação em vigor, há incompatibilidades de ordem legal que
impedem a instituição, desde logo, de uma Agência de Bacia única para esses três entes, tal
como exposto no Capítulo 2 deste relatório.
Daí a proposta de que o exercício da articulação institucional seja levado adiante, com uma
pauta voltada às questões que devem ser objeto de discussão, no âmbito da implementação do
Plano.
Cabe salientar o papel estratégico dos órgãos gestores. Uma vez que a eles compete a
implementação das políticas de águas, propõe-se que essas entidades estabeleçam, como
pauta das reuniões tanto do CBH-Grande, como dos Comitês afluentes, as ações que cabem a
cada uma delas, para a completa implementação dos instrumentos de gestão. O objetivo é
introduzir, nos próximos passos, a articulação e o exercício da governança, como mecanismos
de busca de soluções para impasses e acordos sobre os temas polêmicos acerca dos
instrumentos de gestão.
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Isso é necessário na medida em que se verificou, quando da análise dos documentos
relacionados com a atuação dos conselhos estaduais de recursos hídricos e comitês de bacia
hidrográfica, que os temas da governança e da articulação institucional não estão
completamente incorporados na atuação desses colegiados.
Esse tema é estratégico para trazer os setores usuários à discussão em alinhamento com os
órgãos gestores, no sentido de contar com a sua ativa participação, principalmente quando
estiver em curso o processo de implementação da cobrança pelo uso de recursos hídricos na
totalidade da bacia.
4.2 DEFINIÇÃO DE PRÁTICAS E METODOLOGIAS PARA GERENCIAMENTO DA IMPLEMENTAÇÃO DO
PIRH-GRANDE
A implementação do Plano de Recursos Hídricos de Bacia Hidrográfica é um desafio, na
medida em que depende da capacidade e vontade de articulação institucional, congregando
não apenas os setores da economia por meio das secretarias ou ministérios que os representam
no CBH-Grande e os setores organizados da sociedade, por exemplo, industrial, agrícola e
organizações ambientais. Daí a importância da atuação, a priori, dos órgãos gestores,
responsáveis pela implementação das políticas de recursos hídricos.
As instâncias participativas – conselhos e comitês de bacias – também cumprem papel
estratégico de controle social para que as ações pactuadas sejam efetivamente implementadas
(ANA, 2013). Nos comitês de bacia hidrográfica, onde todos os setores estão representados,
seus membros precisam estar diretamente envolvidos na implantação do Plano de Bacia, tendo
em vista as necessidades de articulação para realizar as ações definidas nos programas.
Em face do cenário institucional vigente, entende-se ser necessário que os órgãos gestores –
ANA, DAEE e IGAM – tomem a iniciativa de introduzir a questão da implementação do Plano,
enfatizando a importância da articulação institucional e do exercício da governança, no
estabelecimento dos acordos necessários, que culminarão na execução do plano de ações
proposto.
Ou seja, a efetividade do Plano dependerá da capacidade de coordenação das ações das
diversas esferas governamentais e, inclusive, no âmbito de uma mesma esfera, seja ela federal,
estadual e até mesmo municipal (ANA, 2013).
Tanto as instituições das três esferas governamentais que atuam na bacia hidrográfica, quanto
os setores econômicos necessitam estabelecer um sistema de articulação, para que as ações e
programas previstas no Plano de Bacia possam ser factíveis e não encontrem entraves de cunho
institucional em sua realização. Afinal, não basta que o Plano indique o que deve ser feito,
como e quando. É preciso haver acordo entre os atores envolvidos para que haja efetividade e
avanço na gestão.
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4.2.1 Estratégias Institucionais para Implementar o PIRH-Grande
4.2.1.1 Agência de Bacia e Órgãos Gestores Estaduais: Competências Compartilhadas e
Exclusivas para a Implementação do PIRH-Grande
A governança da bacia do rio Grande, segundo proposto neste Plano, segue um processo
evolutivo em direção à criação da Agência da Bacia do Rio Grande. Ao longo deste caminho
algumas competências que eram exclusivas dos órgãos gestores passarão a ser compartilhadas
pelos órgãos colegiados que exercerão, à medida que se qualificarem, um papel de ente para-
regulador, conforme anteriormente exposto. No próximo estágio de articulação institucional se
decidirá sobre a criação da Agência única. A esta altura entende-se como necessário o
fortalecimento do CBH-Grande, para avançar na implementação do Plano, enquanto se
prepara a instituição da Agência.
Com o CBH-Grande fortalecido, o processo de compartilhamento de competências passa a ser
ampliado, cabendo a ele propor normativas referentes aos instrumentos de gestão de recursos
hídricos, de forma integrada e harmonizada, observada a legislação pertinente. Observe-se que
o compartilhamento não se limitará às competências, mas também às responsabilidades e aos
meios operacionais.
Os requisitos indispensáveis para o cumprimento da Resolução CNRH no
48/2005 passarão a
ser missão do CBH-Grande, com o apoio técnico dos órgãos gestores. Dessa forma, deverão ser
deliberados temas tais como os usos insignificantes, avanços necessários para cadastrar os
usuários, diligenciar em sintonia com os gestores e atores a viabilização dos recursos
necessários para o Programa de Investimentos e, finalmente, propor e tramitar até a sua
aprovação, a proposta de cobrança e, finalmente, da Agência de Bacia do Rio Grande.
Aqui cabe lembrar que, ao contrário do que alguns afirmam, este processo rumo à Agência não
enfraquece os órgãos gestores. Ao contrário, para atender aos requisitos normativos, e construir
uma agenda de integração na bacia, o fortalecimento dos órgãos gestores é fundamental, pois
somente assim haverá base sedimentada para assegurar que a futura Agência seja
adequadamente instituída.
Ao se instituir a Agência, os órgãos gestores poderão se dedicar a desempenhar suas
competências exclusivas com maior eficiência. Não custa relembrar a atribuição exclusiva da
ANA de atuar em articulação com órgãos e entidades públicas e privadas integrantes do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, cabendo-lhe supervisionar,
controlar e avaliar as ações e atividades decorrentes do cumprimento da legislação federal
pertinente aos recursos hídricos e disciplinar, em caráter normativo, a implementação, a
operacionalização, o controle e a avaliação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos
Hídricos.
Papel similar ao da ANA cumpre exclusivamente aos órgãos gestores estaduais nos rios de seu
domínio. O DAEE e o IGAM terão sempre presentes no exercício de suas atividades a
preocupação de disciplinar a utilização dos recursos hídricos e o desenvolvimento regional.
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4.2.1.2 A Participação Pública e dos Usuários na Gestão dos Recursos Hídricos da Bacia do
Rio Grande
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SINGREH, no que diz respeito
ao papel da sociedade civil e usuários, nasceu com uma deficiência conceitual quando colocou
no mesmo conjunto representativo, sob a denominação “sociedade civil organizada” o setor
técnico (universidades, associações técnicas especializadas), os usuários e as entidades
ambientalistas e sindicais. Nesse amálgama misturam-se entes do setor público como
universidades estatais, empresas de economia mista e concessionárias do setor público, como
se fossem representantes sociais. Esta situação resultou que nos comitês, onde se dá a grande
expressão da participação pública no sistema, houve numa primeira fase de intensa
predominância do poder público, sobrepujando a participação dos usuários e da sociedade em
geral.
Aos poucos, as organizações da sociedade civil, superando uma primeira fase de indução para
participação por parte do poder público, começaram a ter um papel mais relevante,
apropriando-se e participando do Sistema.
O fato é que a participação pública ficou muito dispersa e sem ressonância no contexto dos
comitês. Inúmeras reuniões de câmaras técnicas e de plenárias, sem pautas concretas, sem
demandas organizadas por planos de bacia ancorados em fontes viáveis de financiamento, sem
avanços na implementação dos instrumentos de gestão, resultam em frequentes faltas de
quórum e no descrédito de agentes estratégicos, afastados em função da prevalência de
interesses locais e marginais para a bacia. Os comitês federais e os comitês de bacias afluentes,
sem viabilizar aportes significativos nas bacias hidrográficas onde atuam, salvo ações pontuais,
programas de educação ambiental e outras pequenas medidas de cunho corretivo, estão
sempre muito distantes das expectativas requeridas por quadros comprometidos com a
construção de uma agenda de progresso na gestão hídrica brasileira.
É possível antever evoluções na condução de debates sobre o PIRH-Grande, na medida em
que os universos e as referências que orientam os processos decisórios dos diferentes atores
sejam menos distintos e assimétricos: de um lado, preocupações dos usuários pagadores sobre
como internalizar exigências ambientais e de gestão de recursos hídricos em seus custos de
produção; de outro lado, expectativas de alguns dos segmentos da sociedade civil,
notadamente de ONGs que militam na área ambiental, sobre metas e objetivos associados a
condições viáveis de financiamento e nos prazos requeridos.
Outra questão que se rebate na participação pública observada, e que necessita de ajustes, é a
prática brasileira político-administrativa de desconcentrar decisões sem efetivamente
descentralizá-las. Opera-se mediante instâncias regionalizadas, todavia remanescendo os
núcleos decisórios na União ou em governos estaduais. Muitos dos passos locais só podem ser
dados sob o aval de instâncias superiores, quando deveria ser possível avançar em soluções
específicas, sempre que não fossem violados os fundamentos da política de recursos hídricos e
afetados os interesses de terceiros.
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No caso dos recursos hídricos, um dos conceitos fundamentais do SINGREH propostos no
PIRH-Grande para valorizar a participação pública refere-se à participação de instâncias
decisórias locais, com autonomia de atuação em suas respectivas áreas de atribuição, sempre
que problemas possam ter solução na própria bacia hidrográfica em que atuam os comitês e a
futura Agência da Bacia do Rio Grande.
Sob tal entendimento, será também fundamental promover na bacia do rio Grande formas de
inserção real dos municípios nas estratégias de gestão, uma vez que variáveis decisivas se
encontram sob sua competência (legislação de uso e ocupação do solo, titularidade de serviços
de saneamento, intervenções em drenagem, disposição de resíduos sólidos, dentre outras).
Alguns municípios da bacia possuem bastante prática em fomentar instrumentos de
participação pública para subsidiar o seu planejamento estratégico, tais práticas poderiam ser
replicadas em benefício da implementação dos programas de ações do PIRH-Grande.
As prefeituras poderiam, desde que devidamente articuladas com os comitês vinculados às
UGHs às quais estão afetas, induzir a participação pública através da realização de audiências
públicas por ocasião do processo de discussão para licenciar ou autorizar a implantação de
empreendimentos e atividades públicas e privadas que interfiram nos recursos hídricos locais.
Também seria muito inovador dentro do sistema se as prefeituras estimulassem a iniciativa
popular de planos, programas e projetos voltados à melhoria da gestão hídrica, como, por
exemplo, programas do tipo “Córregos Limpos”. Poderiam, na sequência das iniciativas
populares de planos, programas e projetos de recuperação hídrica, propor projetos de lei,
como por exemplo, “Leis de Armazenamento em Lotes Urbanos” para diminuir os impactos da
urbanização na geração de inundações.
Finalmente, as prefeituras, em estreita colaboração com os comitês, promoveriam atividades
periódicas de formação para os munícipes, como cursos, seminários e oficinas, com o objetivo
de ampliar a troca de informação sobre as políticas de gerenciamento de recursos hídricos e de
desenvolvimento urbano, favorecendo o seu contínuo aperfeiçoamento.
A Figura 4.1 ilustra as estratégias recomendadas para a aplicação dos instrumentos de
participação pública, com destaque ao relevante papel a ser exercido pelos usuários na
participação em audiências públicas e na tomada de iniciativas para criar novos planos,
programas e projetos e propor aprimoramento na legislação.
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Figura 4.1 – Instrumentos de Participação Pública
4.2.1.3 Estratégia de Uso Compartilhado dos Recursos Hídricos
A estratégia de uso compartilhado dos recursos hídricos na bacia do rio Grande poderá variar
conforme a situação e as peculiaridades de cada UGH, enfatizando-se, nos comitês de bacias
afluentes segundo as circunstâncias, a inserção dos usuários e de suas associações no processo
de gestão. Alternativamente pode-se trabalhar com maior energia na estratégia de reforço dos
órgãos gestores estaduais, conforme ocorrerem os avanços nos programas de fortalecimento da
outorga e de implantação da cobrança. Também pode ser adotada uma estratégia de uso
compartilhado dando-se prioridade à implementação dos programas do PIRH-Grande
apoiados em sistemas de informações atualizados.
O uso compartilhado das águas também deverá se apoiar em critérios para alocação de água
na bacia, considerando vazões de entrega entre rios de domínio da União e dos estados de
Minas Gerais e São Paulo, em quantidade e qualidade adequadas aos usos múltiplos dos
recursos hídricos.
Qualquer que seja a estratégia de uso compartilhado a ser adotada, ela terá o CBH-Grande e
os comitês de bacias afluentes como pivôs de um processo em que o PIRH-Grande será o elo e
referencial técnico-programático a ser adotado para estabelecer o pacto do uso compartilhado
dos recursos hídricos na bacia.
4.2.2 Metodologia de Controle e Acompanhamento do PIRH-Grande
Para o controle e o acompanhamento da implementação das ações previstas pelo Plano ao
longo do tempo, propõe-se a adoção de um Sistema de Monitoramento do PIRH-Grande, tal
como exposto a seguir.
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4.2.2.1 Conceituação de Sistema de Monitoramento
O primeiro passo para a concepção da forma de acompanhamento e monitoramento do PIRH-
Grande consiste na compreensão do propósito do seu plano de ações: trata-se de conjunto de
ações de curto, médio e longo prazo, ancorado na necessidade de atendimento a objetivos e
metas estabelecidos de acordo com os interesses da gestão integrada e compartilhada dos
recursos hídricos da bacia do rio Grande e pactuados com o CBH Grande.
O processo de gestão compartilhada demanda, por sua vez, planejamento estratégico robusto,
claro e de fácil acompanhamento e monitoramento. Nesse contexto, insere-se o Artigo 13º da
Resolução nº 145/2012 do CNRH, que ao listar o conteúdo mínimo para o Plano de Ação dos
Planos de Bacia Hidrográfica, inclui “indicadores que permitam avaliar o nível de
implementação das ações propostas”.
Compreende-se que os indicadores devem dar suporte à avaliação do cumprimento de cada
uma das metas e objetivos aprovados pelo PIRH-Grande de forma a demonstrar o caminhar
rumo aos objetivos do Plano em sua concepção mais ampla. Da mesma forma, a metodologia
a ser utilizada deve promover a agregação desses indicadores de forma a proporcionar uma
análise global dos níveis de avanço das metas do conjunto do PIRH- Grande.
A operacionalização do PIRH-Grande (cujo fortalecimento e instrumentalização são
evidenciados em diversos dos programas do Plano) passa, assim, pela instituição de um Sistema
de Monitoramento, cuja implantação torna-se parte do processo de gestão da própria bacia
hidrográfica. Afinal, não se atinge um “fim” somente com a delimitação de programas, metas e
ações; a revisão periódica do Plano demanda constante atualização, assim como a
incorporação de fatos não antecipados. O médio prazo de hoje é o curto prazo de amanhã.
Nesse sentido, mais uma vez, se compreende fulcral realizar o acompanhamento do processo
rumo aos objetivos do PIRH-Grande de forma clara e estruturada, sob os preceitos da gestão
integrada e participativa, relevante para a bacia e em respeito aos seus anseios e interesses.
O objetivo de se conceber um Sistema de Monitoramento99
é o de criar um instrumento de
acompanhamento e avaliação sistemática da implementação e operacionalização do PIRH-
Grande. Almeja-se que a ferramenta de monitoramento subsidie os Comitês de Bacia
Hidrográfica e os órgãos gestores, em suas tomadas de decisão, a fim de:
Acompanhar de forma sistematizada o andamento de cada um dos programas, incluindo as
diversas interfaces institucionais que os envolvem;
Endereçar dificuldades que eventualmente se apresentem;
Mensurar o cumprimento dos objetivos e metas propostos;
Indicar necessidades de ajustes que permitam melhorar a estratégia de execução; e
99 Ressalta-se que no escopo da elaboração do PIRH-Grande se tem a concepção do sistema, mas não sua elaboração, geração de insumos e
formatação efetiva do monitoramento e seu banco de dados - tarefa esta que recairá sobre a entidade responsável pela sua implantação.
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Dar suporte ao processo de revisão e repactuação das metas e objetivos do PIRH-Grande.
4.2.2.2 Agregação de Indicadores pelo Gráfico de Objetivos e Meios - GOM
Os indicadores do Plano de Ações estão devidamente definidos e apresentados no Produto
PP05; constam nas fichas dos Programas, que apresentam diversas Atividades prescritas,
dirigidas ao atendimento às metas de cada um dos 18 Programas. Os indicadores foram
concebidos de forma a representar - da melhor forma, abrangência e aderência possível - o
cumprimento das metas e atividades, de modo que mudanças nos indicadores identifiquem as
alterações ocorridas rumo às finalidades do Plano.
Os Programas, por sua vez, foram elaborados justamente para atender aos objetivos do PIRH-
Grande, sendo as atividades integrantes de cada um deles definidas para atender às metas. A
estrutura hierárquica utilizada para formalizar a ligação entre as finalidades de longo prazo do
Plano, seus objetivos, meios, metas e ações é o GOM - Gráfico de Objetivos e Meios, e é justo
nessa estrutura que se deve inserir o acompanhamento e monitoramento do PIRH.
No contexto descrito, tem-se que o conjunto de indicadores que visa mensurar o nível de
avanço e cumprimento de cada uma das metas do PIRH-Grande passa a integrar o Sistema de
Monitoramento de forma hierárquica e agregável. O método que estrutura o GOM, afinal,
advém da teoria dos sistemas e permite relacionar objetivos e metas de forma a se ter uma
leitura tanto top-down como bottom-up.
Dessa forma, o Sistema de Monitoramento proposto organiza a leitura dos indicadores de
forma sistemática em vários níveis: o primeiro deles é a leitura desmembrada de cada
atividade, ou seja, uma leitura de baixo para cima (bottom-up). Os indicadores propostos têm
escala variando a partir do valor nulo para a ausência de atividade executada sobre aquele
tema ao valor unitário quando, da conclusão e atendimento integral das ações necessárias.
Com isso, permite-se, pela agregação dos indicadores, promover a leitura de cima para baixo
(top-down), compreendendo-se, por exemplo, que se três de quatro metas foram cumpridas, o
sucesso de um determinado objetivo foi alcançado em 75%.
A Figura 4.2 apresenta uma imagem ilustrativa da agregação dos indicadores no GOM.
Figura 4.2 - Imagem Ilustrativa da Agregação dos Indicadores no GOM
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Como um ferramental para os Comitês de Bacia na condução da gestão integrada e múltipla
dos recursos hídricos da bacia do rio Grande, o Sistema de Monitoramento deverá apresentar
diferentes níveis de agregação dos indicadores para acompanhamento das diversas atividades,
metas, objetivos e componentes estratégicos, de sorte a permitir análises pertinentes a cada
qual.
Cada meta/atividade deve ter seu indicador acompanhado e deve ter um resultado isolado e
individual de verificação de seu cumprimento. Assim, o indicador que permite o
monitoramento de cada atividade apresentará valor de “zero” a “um”, de acordo com o seu
nível de cumprimento.
Como exemplo, considere-se a atividade 7 do Programa 2: “Realizar cursos de capacitação
sobre as novas metodologias de análise de outorga propostas”. Trata-se de atividade sob
responsabilidade da ANA e envolvimento direto do IGAM e DAEE, sendo os cursos voltados,
principalmente, para os analistas dos órgãos gestores estaduais.
Compreende-se que, como se trata de capacitação sobre novas metodologias de análise de
outorga, a maior quantidade de técnicos envolvidos se faz desejável. Afinal, as novas
metodologias devem permear a estrutura dos órgãos gestores estaduais para que se façam
aplicar. O indicador definido para essa atividade é o ”número de participantes capacitados nos
cursos em cada estado em relação ao número total de técnicos que atuam na análise dos
processos de outorga”. Ter-se-á, com a avaliação do indicador, uma medida relativa de sucesso
no cumprimento da atividade, pois quanto maior o percentual de técnicos que atuam em
processos de outorga que receberam o curso, melhor.
Na hipótese de que o indicador resulte 0,20 (20%), ter-se-ia a necessidade de recondução do
curso para complemento da capacitação dos profissionais dos órgãos gestores, uma vez que o
sucesso foi aquém do necessário. Já situação oposta se verifica caso o indicador resulte por
exemplo, 0,80 (80%); neste caso, o valor próximo ao esperado, que seria de 100% de
atendimento, com o indicador assumindo, assim, a unidade.
Os indicadores que monitoram o cumprimento de cada atividade devem ser avaliados, para
acompanhamento de cada meta. Nesse sentido, há metas com mais de um indicador proposto
para seu acompanhamento. Em situações como essa, cada indicador deve ser monitorado de
forma individual e deve ser realizada a sua agregação simples, visando ao monitoramento da
meta.
Como exemplo, cita-se a meta 8 do Programa 2, que determina: “implementar as novas
metodologias de outorga propostas”. Essa meta apresenta seis indicadores: “metodologia de
outorga revista/implementada em cada estado para cada tipologia de uso (aproveitamentos
hidrelétricos, águas subterrâneas e lançamentos de efluentes)”. São propostos indicadores para
monitorar a implementação de cada uma das três metodologias em cada um dos dois estados.
Nesse caso, o cumprimento isolado de cada um deles mostra 1/6 (0,167 ou 16,7%) do
atendimento à meta. O indicador de acompanhamento da meta é o agregado dos seis
indicadores para cada atividade.
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Os indicadores de monitoramento de cada meta devem ser agregados para o
acompanhamento do avanço de cada Programa e, consequentemente, de cada Objetivo.
Como exemplo, o Programa 2 está voltado ao “Fortalecimento da Outorga – Critérios
Técnicos”, e é desenhado para endereçar o Objetivo 2: “Revisar Critérios Técnicos de Outorga”.
Esse Programa visa atender ao Objetivo em questão, que apresenta 8 metas. Nesse sentido, o
resultado do indicador de monitoramento de cada meta deve ser agregado para o
acompanhamento do Objetivo como um todo. Dessa forma, uma situação em que três
indicadores referentes às metas atingirem cumprimento integral e os cinco restantes valor nulo,
tem-se o valor correspondente a 3/8 (0,375 ou 37,5%) para o indicador de monitoramento do
Objetivo.
O mesmo princípio da agregação deve ser adotado para o monitoramento do Componente
Estratégico. Como exemplo, o componente estratégico “Instrumentos de Gestão dos Recursos
Hídricos” apresenta nove objetivos. Com isso, o resultado do indicador de cumprimento do
Componente deve ser dado pela agregação direta dos nove indicadores referentes aos
objetivos, conforme exemplos dados para as agregações anteriores.
A vantagem de se adotar um sistema de ponderação linear é a decorrente facilidade de realizar
a agregação: basta multiplicar o resultado padronizado entre "zero" e "um" de cada um dos
indicadores por sua ponderação e adicionar os resultados de cada grupo (entre as atividades;
entre as metas; entre os objetivos e, também, entre os componentes; e também, entre esses e
as finalidades de longo prazo do Plano).
Para a agregação descrita, poderia ser necessário ponderar a importância de cada uma das
Atividades dos 18 Programas na composição do todo (notando-se que cada atividade é
monitorada por um indicador ou, em alguns casos específicos, por mais de um). Para efeito de
simplicidade operacional do modelo do Sistema de Monitoramento e melhor compreensão da
sociedade, propõe-se que cada objetivo tenha peso igual. Com isso, a integração é dada da
seguinte forma:
Componente Instrumentos de Gestão dos Recursos Hídricos 9 Objetivos = 9 Pontos;
Componente Conservação dos Recursos Hídricos 5 Objetivos = 5 Pontos
Componente Governança 4 Objetivos = 4 Pontos.
Com isso, considerando a situação de 18 Objetivos para o PIRH-Grande, o seu cumprimento
integral seria dado pela obtenção da totalidade dos pontos relacionados aos indicadores
agregados dos Objetivos e Componentes. E, para a obtenção do indicador global de
acompanhamento do PIRH-Grande, propõe-se a normalização do valor de avanço para um
valor máximo de 100%, que pode ser feito por meio de regra de três simples em que 100%
corresponde aos 18 pontos de atendimento integral aos Objetivos e, por consequência, ao
atendimento integral de cada Componente e, finalmente, ao alcance das finalidades maiores
do Plano.
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4.2.2.3 Curva de Avanço - Ações no Tempo
O estabelecimento do Sistema de Monitoramento baseado em indicadores que demonstram o
nível de cumprimento/avanço de suas metas implica a pactuação sobre seus prazos de
cumprimento. Dessa forma, as atividades podem ser alocadas no tempo, de forma a permitir a
construção de curvas de avanço para o PIRH-Grande como um todo.
O Quadro 4.1 ilustra a curva de avanço de uma atividade hipotética, representada na Figura
4.3. Nota-se facilmente, pelo exemplo, que o início da atividade se deu com dois meses de
atraso, embora o status em novembro seja de apenas um mês de atraso, restando apenas a
quarta e última etapa para a finalização da atividade.
QUADRO 4.1 – EXEMPLO DE CURVA DE AVANÇO – ATIVIDADE HIPOTÉTICA
Atividade « A » Prazos pactuados Percentual de cada etapa Curva de avanço ideal
Etapa 1 maio/2018 25% 25%
Etapa 2 julho/2018 25% 50%
Etapa 3 set/2018 25% 75%
Etapa 4 nov/2018 25% 100%
Elaboração ENGECORPS, 2017
Figura 4.3 – Curva de Avanço de uma Atividade Hipotética
A Figura 4.4 ilustra a ponderação linear sugerida no item anterior, para o Componente
Estratégico “Governança”, constituído por 4 Objetivos, cada um deles com suas respectivas
metas, considerando um primeiro caso de cumprimento integral das metas e um segundo caso,
de cumprimento parcial.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Apr-18 May-18 Jun-18 Jul-18 Aug-18 Sep-18 Oct-18 Nov-18 Dec-18
Previsto Executado
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Figura 4.4 - Ponderação Linear Exemplificada para Desagregação do Sistema de Monitoramento com Base na
Estrutura do GOM
No exemplo acima, no caso de cumprimento parcial das metas, o Componente “Governança”
teria sua curva de avanço geral em 75%. Na hipótese de que o avanço dos Componentes 1
(Instrumentos de Gestão de Recursos Hídricos) e 2 (Conservação dos Recursos Hídricos)
tivessem avanços, respectivamente, de 50% e de 85%, a média aritmética dos três valores seria
de 70%, média essa correspondente ao atendimento das finalidades de longo prazo do Plano,
ou seja, do Plano propriamente dito.
4.2.2.4 Atividades de Acompanhamento
A implementação do Sistema de Monitoramento tem como finalidade a verificação
permanente da execução das ações propostas pelo PIRH-Grande. Para tanto, é necessária a
execução das seguintes atividades:
Cálculo periódico e sistemático dos indicadores;
Emissão de relatórios periódicos de acompanhamento; e
Repactuação de objetivos e metas.
Cada uma dessas atividades é a seguir detalhada, incluindo os seus principais responsáveis:
com as responsabilidades principais:
Cálculo periódico e sistemático dos indicadores
O sistema de monitoramento é baseado na coleta e tratamento de informações que darão
subsídio ao cálculo dos indicadores que mensuram os níveis de avanço de cada uma das
atividades descritas no Plano de Ações. Estas atividades detêm um responsável por sua
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execução, que pode coincidir ou não com o agente responsável pelo acompanhamento direto
do PIRH-Grande.
Depois de implantada, a Agência de Bacia será a responsável pela coleta de informações
necessárias ao cálculo sistemático dos indicadores sendo, na sua ausência, atribuição dos
órgãos gestores, mais especificamente da ANA, no caso do PIRH-Grande. Caso seja de
interesse, pode ser feita a contratação de consultoria específica com essa finalidade de coleta
de dados e cálculo dos indicadores.
O responsável pela coleta de dados deve realizar a verificação junto aos executores de cada
uma das ações para obtenção de seu status. Nesse sistema interdependente, torna-se crucial
coletar de forma periódica, preestabelecida e sistemática, as informações para cálculo dos
indicadores.
É importante que a periodicidade de levantamento de dados e cálculo dos indicadores seja a
mesma para todo o PIRH-Grande, sendo proposta de forma semestral para o período dos
primeiros três anos e anual a partir de então.
Emissão de relatórios periódicos de acompanhamento
Os resultados do monitoramento devem ser disponibilizados à sociedade da bacia, em
relatórios periódicos de acompanhamento do PIRH-Grande, emitidos pelo executor do
monitoramento, com a mesma frequência da coleta de dados.
Sugere-se que o relatório de acompanhamento deva conter:
Status de todos os indicadores, cotejando a situação prevista com o realizado até o
momento e com comentários e justificativas dos eventuais atrasos/não cumprimentos;
Resumo das atividades realizadas de acordo com a programação do ente gestor e das
funções de compromisso entre os envolvidos; e
Propostas de repactuação por meio da revisão das metas e prazos de cumprimento, com as
devidas justificativas.
Os relatórios de acompanhamento, compreendidos como mensuradores do progresso da
implantação do PIRH-Grande, deverão ser disponibilizados no portal do CBH-Grande, para
consulta pela sociedade.
Repactuação de objetivos e metas
O Plano de Bacia tem a prerrogativa de ser revisto periodicamente. Dessa forma, a análise de
cada relatório de acompanhamento por parte do CBH-Grande deve levar à repactuação dos
objetivos, metas e seus prazos de cumprimento. É possível que algumas metas não sejam mais
consideradas viáveis ou mesmo não mais sejam relevantes para a bacia. Outro aspecto a ser
verificado é que as metas que tem precedência podem ser excluídas ou revistas em função de
resultados obtidos nas anteriores.
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Como exemplo, a meta 8 do Programa 2 prevê a implementação de novas metodologias de
análise técnica de outorga e tem como precedentes, as metas 5, 6 e 7 que tratam de estudos
para a proposta de revisão das metodologias. No entanto, caso os estudos não sejam aprovados
pelos órgãos gestores ou caso seja verificado que as metodologias atuais não devem sofrer
grandes alterações, é possível que não haja necessidade de um processo formal de
implementação de uma nova metodologia.
4.2.2.5 Painel de Controle
O Sistema de Monitoramento se torna um instrumento de gestão mediante a manutenção da
relação entre os indicadores e seus objetivos, os recursos disponíveis, a facilidade de seu uso e
consulta, a constância de sua execução e também por sua notoriedade. Sob esses preceitos,
propõe-se a elaboração de uma plataforma que apresente os resultados do monitoramento de
forma visual, contemplando a totalidade do Sistema de Monitoramento de forma integrada ao
GOM, segundo exemplo ilustrado na Figura 4.5.
Essa plataforma seria apresentada mediante um Painel de Controle (conceito de dashboard, em
inglês), haja vista as inúmeras possibilidades de agregação e desagregação das informações
existentes. Apenas com a facilidade de manipulação de grandes inter-relações é possível
vislumbrar um sistema integrado que reúna desde o acompanhamento das ações sob ótica
estratégica (os componentes e objetivos estratégicos e os programas que os endereçam) até a
operativa (as etapas de uma atividade).
O Painel de Controle traz as informações atualizadas de todos os indicadores para todos os
horizontes temporais e pode ser detalhado para o curto prazo, caso seja de interesse do
analista.
Uma vez que o painel de controle permite um “zoom” para quaisquer dos níveis de agregação
que se deseje, tem-se uma poderosa ferramenta de acompanhamento da implementação do
PIRH-Grande, possibilitando avaliar o cumprimento de suas metas, dos objetivos de cada
Componente Estratégico e, por fim, o atendimento das finalidades de longo prazo do Plano.
Uma vez que os indicadores estão estabelecidos nas fichas de todos os programas do Plano de
Ações do PIRH, a automatização do Painel de Controle pode ser realizada mediante a
montagem de um sistema em “html”, com acesso e restrições predefinidas, possibilitando
acompanhar o desenvolvimento gradual das ações do PIRH-Grande ao longo do tempo,
mediante a análise do avanço das atividades, à luz do GOM.
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Figura 4.5 - Concepção Estrutural do Painel de Controle
4.3 ESTABELECIMENTO DOS CAMINHOS A SEREM PERCORRIDOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO
Propõem-se, a seguir, os elementos constituintes de um roteiro para a implementação do Plano
de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio Grande.
4.3.1 Articulação entre os Órgãos Gestores
Será fundamental a discussão entre ANA, IGAM e DAEE, para definir como será introduzida a
questão da articulação institucional, assim como a governança na implementação do Plano, o
que significa, também, a implementação dos demais instrumentos de gestão de recursos
hídricos, tendo em vista a necessária conexão que existe entre todos eles.
Nessa articulação entre os órgãos gestores de recursos hídricos deve estar contido, logo de
início, o processo de decisão acerca da criação de uma Comissão Provisória de Gestão da
Bacia Hidrográfica, e o fortalecimento da Câmara Técnica de Integração, que poderão
trabalhar conjuntamente, para avançar na implementação do Plano, enquanto não se define
com maior clareza a instituição da Agência de Bacia única.
Nesse contexto é importante que o PIRH-Grande passe a integrar a agenda política e
institucional da bacia, e que haja meios apropriados e eficientes para alocação, execução
orçamentária e financiamento dos programas propostos pelo Plano.
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4.3.2 Inserção do PIRH-Grande na Agenda Política e Institucional da Bacia
Há comitês de bacias afluentes mais adiantados na construção de sua própria agenda
governativa e há os que são iniciantes na formulação e desenvolvimento de meios para resolver
os seus problemas.
O que faz os comitês de bacias afluentes se integrarem ao CBH-Grande? Além do fato óbvio de
se integrarem formalmente a um arranjo definido por estatutos e afeto a um regime jurídico de
conselhos, seu funcionamento real, porém, ainda precisa atingir eficácia suficiente na
articulação com o CBH-Grande.
É possível que nem sempre o CBH-Grande possa contar com indicações suficientes e
completas para acompanhar as reuniões regulares para transmitir informações e esclarecer
encaminhamentos locais. De modo geral, no País, as falhas de comunicação regular entre os
comitês têm sido discutidas como uma questão de baixa capacidade coordenativa. Como se
vê, a definição de temas e prioridades por uma agenda técnica é, atualmente, um componente
importante no que diz respeito ao caráter político e governativo do Comitê. Haveria, assim,
uma inter-relação entre agenda técnica (coordenação) e a agenda política (governativa)? O
CBH-Grande ainda não é instância com essas duas dimensões articuladas.
Isso ocorre, sobretudo porque sua dinâmica encontra-se subordinada aos impasses e bloqueios
da agenda política de uma forte tríade de instituições (usuários, órgãos gestores e
concessionários do poder público), cuja dinâmica é comandada pelas respectivas pastas
políticas e suas agências operacionais. Dessa forma, a agenda do CBH-Grande e dos comitês e
bacias afluentes só pode ser entendida como subproduto da dinâmica dessa tríade.
Qualquer potencial de os comitês virem a melhorar sua articulação interna e induzir ações
consorciadas das prefeituras, por exemplo, além de melhorar a integração dos segmentos de
usuários, depende de orientações daquela tríade. Faz parte da capacidade governativa atrair
apoios e estabelecer alianças favoráveis aos seus objetivos, mas igualmente compartilhar
objetivos do segmento dos usuários, da sociedade civil e prefeituras. Ao realizar os objetivos do
campo de atuação de cada um dos atores da tríade, os comitês estarão desempenhando de
fato seu papel de instâncias articuladoras dos objetivos locais.
O PIRH-Grande será o instrumento adequado para auxiliar os comitês e a futura Agência de
Bacia a se transformarem em pivôs dos objetivos gerais estratégicos da bacia, setoriais e
territoriais. Os fundos de recursos hídricos, quando forem alimentados pela cobrança, ao
atuarem como canais de financiamentos para capacitação, estudos e planos, além de algumas
obras e serviços, passarão a operacionalizar muitas das modalidades cruzadas consorciadas
(prefeituras / usuários; usuários / órgãos gestores estaduais; universidades / comitês; prefeituras
/ órgãos gestores; universidades / prefeituras, e outras modalidades).
No caso da política de recursos hídricos, a constituição dos comitês e seu funcionamento na
bacia do rio Grande apontam, à primeira vista, que o seu funcionamento poderá ser objeto de
melhorias substanciais à medida que a sua agenda técnica for representada pelas propostas do
PIRH-Grande.
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4.3.3 Alocação e Execução Orçamentária
A Figura 4.6 consolida esquematicamente como se processará a alocação e execução
orçamentária proposta no PIRH-Grande, discriminado fontes de recursos, com destaque a
repasses da União e estaduais, contribuições de diversas origens, acordos, contratos de
financiamento, receitas da cobrança, rendimentos financeiros de capital investido etc.
Apresenta também esquematicamente a destinação dos recursos auferidos, a serem utilizados
em sistemas de infraestrutura hídrica, execução dos programas do PIRH-Grande, ordenamento
e direcionamento da estruturação urbana, implantação de equipamentos urbanos, espaços
públicos de lazer a áreas verde, proteção, recuperação e valorização de mananciais, criação e
conservação de áreas protegidas.
Os recursos recebidos serão depositados em conta corrente administrada pela futura Agência
da Bacia do Rio Grande, podendo se prever a criação de subcontas rateadas entre as UGHs.
Segundo já exposto no item 2.6, uma Agência única que venha a gerir os recursos arrecadados
com a cobrança pelo uso de recursos hídricos terá necessariamente contas distintas e os
regimes de aplicação desses recursos devem obedecer às normas do ente federado detentor do
domínio hídrico, assim como os controles internos e externos da Agência.
Figura 4.6 – Fundos de Aplicação em Recursos Hídricos na Bacia do Rio Grande
A Figura 4.7, por sua vez, mostra como se dará a articulação do PIRH-Grande com os
instrumentos orçamentários, devendo ser observado o planejamento e incorporar as ações
prioritárias do PIRH-Grande nos orçamentos anual, plurianual associadas às leis de diretrizes
orçamentárias.
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Figura 4.7 – Articulação do PIRH-Grande com os Instrumentos Orçamentários
4.3.4 Financiamento de Programas Contínuos do PIRH-Grande
O PIRH-Grande definiu 18 programas para o atendimento das metas propostas nos horizontes
de curto, médio e longo prazo, sendo que cinco programas são contínuos, e não terminarão
em 2030, último ano do horizonte de longo prazo.
Os cinco programas contínuos são: O programa para a Gestão do Banco de Dados da Bacia do
rio Grande no SNIRH (Programa nº 8), o Programa para a Gestão da Demanda e da Oferta
Quantitativa dos Recursos Hídricos (Programa nº 10); Programa para Controle de Cargas
Poluidoras (Programa nº 11); Programa de Conservação Hidroambiental (Programa nº 13); e
Programa de Educação para Conservação e Gestão dos Recursos Hídricos (Programa nº 14).
O programa para a Gestão do Banco de Dados da Bacia do rio Grande no SNIRH (Programa nº
8) unificará e disponibilizará todos os dados técnicos atualizados em uma única plataforma de
acesso público (Figura 4.8). Essa plataforma manterá permanentemente atualizada o conjunto
de dados e informações da bacia.
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Figura 4.8 – Metas a Serem Alcançadas com a Implementação do Programa para a Gestão do Banco de Dados
da Bacia do rio Grande no SNIRH
O programa para a Gestão da Demanda e da Oferta Quantitativa dos Recursos Hídricos (Figura
4.9) tem um aspecto fundamental no processo de gestão e conservação dos recursos hídricos,
pois trata do uso eficiente da água. Novas tecnologias para redução de consumo e de perdas
vêm sendo desenvolvidas visando aperfeiçoar o aproveitamento dos recursos hídricos. Em um
primeiro momento devem ser priorizadas as bacias/microbacias em que o balanço hídrico
quantitativo apresenta situação conflituosa, e posteriormente o restante da bacia. De uma
forma geral, trata-se de avançar no sentido de reduzir as demandas ou adequá-las às
disponibilidades hídricas quantitativas e executar serviços e obras para a otimização dos usos
(irrigação e indústria) e redução de perdas (sistemas de abastecimento de água) e atingir metas
preestabelecidas para a redução de demandas.
Figura 4.9 – Metas a Serem Alcançadas com a Implementação do Programa para Gestão da Demanda e da
Oferta Quantitativa de Recursos Hídricos
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O programa para Controle das Cargas Poluidoras (Figura 4.10) tem como foco a redução das
cargas poluidoras lançadas diretamente nos rios, com ou sem tratamento. A principal fonte
geradora de poluição na bacia é o lançamento dos esgotos urbanos na rede de drenagem,
juntamente com as fontes de poluição na zona rural. Para a redução do lançamento das cargas
poluidoras nos rios é necessário melhorar o sistema de coleta e tratamento de esgotos
sanitários, que são de responsabilidade dos municípios e concessionários, e é necessária a
elaboração ou atualização dos PMSBs com metas para a redução de poluição sejam elas
estruturais ou não estruturais. Adicionalmente, deve-se apresentar proposta de redução das
cargas poluidoras de origem rural e industrial da bacia. E após a implementação do
enquadramento e/ou reenquadramento executar serviços e obras para o atendimento das
metas progressivas estabelecidas tanto para cargas urbanas quanto para as cargas de origem
rural ou industrial.
Figura 4.10 - Metas a Serem Alcançadas com a Implementação do Programa para Controle das Cargas
Poluidoras
O Programa de Conservação Hidroambiental (Figura 4.11) tem como foco identificar áreas
prioritárias para a implementação de PSAs, e UCs; elaborar projeto-piloto para conservação de
nascentes e áreas de aquíferos; desenvolver e aplicar metodologia de identificação de áreas de
restrição e implantação de equipamentos de monitoramento para a verificação dos resultados
da implementação das ações de conservação ambiental na bacia.
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Figura 4.11 – Metas a Serem Alcançadas com a Implementação do Programa de Conservação Hidroambiental
O Programa de Educação para a Conservação e Gestão dos Recursos Hídricos (Figura 4.12) visa
à elaboração do Plano de Educação para Conservação e Gestão dos Recursos Hídricos;
comunicação das ações definidas no Plano de Educação; a implementação dessas ações e o
monitoramento dos resultados das ações. Para atingir os objetivos do PIRH-Grande será
fundamental a adesão da população da bacia às metas do Plano, mediante a sua contribuição
direta e continuada para implementação de ações de conservação dos recursos hídricos, no
que lhe couber.
Figura 4.12 – Metas a Serem Alcançadas com a Implementação do Programa de Educação para Conservação e
Gestão dos Recursos Hídricos
Apoiar a solução de passivos
ambientais associados
aos recursos hídricos
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Os programas contínuos do PIRH-Grande têm previsão de custo e fontes de recursos
predefinidas até o horizonte de projeto em 2030. A cobrança pelo uso da água da bacia do rio
Grande deverá ser a principal fonte de recursos das atividades contínuas, sendo necessária a
estimativa dos custos requeridos para essas atividades. A nova estimativa de investimentos
deverá ser elaborada pela futura Agência de Bacia do Rio Grande, com base na continuidade
dos programas que serão previstos no âmbito das atualizações periódicas do PIRH-Grande.
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5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANA. Planos de recursos hídricos e enquadramento dos corpos de água / Agência Nacional de
Águas. Brasília: ANA, 2013.
BANCO MUNDIAL. Governance and Development, 1992.
COLSON, J. P. Droit public économique. 2. ed. Paris: LGDJ, 1997.
GONÇALVES, Alcindo. O conceito de governança. XIV Congresso Nacional CONPEDI, 2005,
Fortaleza. XIV Conpedi 2005. Disponível em: http://www.egov.ufsc.br
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