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Programa Teixeira de Freitas

1º/2015

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PROGRAMA TEIXEIRA DE FREITAS

– ESTUDANTES 1º/2015 –

1. SUPERVISOR

Fábio Manuel Nogueira de Souza

Assessoria de Assuntos Internacionais

E-mail: fabiom@stf.jus.br

Tel: (+55 61) 3217-4012

2. COORDENADORA

Rogéria Ventura de Carvalho Paes Ribeiro

Assessoria de Assuntos Internacionais

E-mail: rogeriav@stf.jus.br

Tel: (+55 61) 3217- 4056

3. ESTUDANTE

Alexander Loengarov

Período: 16/03/2015 a 15/05/2015

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SEMINÁRIO TEIXEIRA DE FREITAS

ÍNDICE

Introdução...................................................................................................................... 4

1. O federalismo Belga....................................................................................................5

2. Comparação – Aspectos Processuais.......................................................................... 6

2a. Ações......................................................................................................................... 6

2b. Proponentes.............................................................................................................. 8

3. Comparação – Aspectos Materiais............................................................................ 10

4. Comparação – Efeitos ............................................................................................... 11

Referências Bibliográficas ............................................................................................ 12

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Controle de Constitucionalidae no Brasil e na Bélgica – Tipologia e Federalismo.

Aluno: Alexander Loengarov Universidade: Vrije Universiteis Brussel

Introdução

Uma questão fundamental dentro de um estado democrático de direito refere-se à

maneira pela qual normas jurídicas - leis e/ou outras normas - são submissas ao controle de

constitucionalidade. Como geralmente discutido na doutrina constitucional este controle

pode ou não ser judicial e ser de caráter difuso e/ou concentrado1. A esse respeito, tanto o

Brasil como a Bélgica conhecem, além do controle difuso pelo juiz, um controle concentrado

por um órgão estabelecido pela própria constituição, o Supremo Tribunal Federal (STF) no

Brasil e o Grondwettelijk Hof (GwH) na Bélgica. Contudo, como resulta de ambas as

constituições mesmo, o órgão em questão integra o poder judiciário em um caso (STF no

Brasil), mas não no outro (GwH na Bélgica).

Entretanto, na prática o controle concentrado não se articula da mesma maneira nos

dois países. O objetivo dessa pesquisa é estudar a natureza e os limites do controle de

constitucionalidade desde um ponto de vista comparativo. Para esse efeito, serão

confrontadas as ações que podem ser introduzidas, no Brasil e na Bélgica, ante o STF e o

GwH à fim da verificação de constitucionalidade. Convirá fixar-se nas normas que podem

ser submissas à verificação, nas normas à luz das quais as mesmas podem ser apreciadas,

nas instâncias que podem iniciar as ações e nos efeitos das últimas. Contudo, considera-se

útil apresentar primeiramente uma panorâmica do sistema federalista belga.

1 V. p. ex. Luís Roberto Barroso, O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, 2012, p. 64-72.

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1. O federalismo belga

Até 1970 a Bélgica era um estado unitário com três línguas oficiais - neerlandês

(falado na Flandres, norte), francês (na Valônia, sul) e alemão (utilizado por uma pequena

comunidade no leste do país). Entretanto, diferenças dentro do pequeno terrritório belga

conduziram a reinvindicações de maior autonomia. Elas se referiam, num primeiro momento

e do lado flamengo, aos assuntos vinculados à língua ou à cultura veiculada por ela. Num

segundo momento se afirmou na Valônia um desejo de poder prosseguir uma política

socioeconômica de maneira mais autônoma. O resultado foram seis "reformas do Estado"

(staatshervormingen, em 1970, 1980, 1988-1989, 1993, 2001-2003 e 2011-2014), a

instituição em 1984 de uma corte que pudesse resolver conflitos de competência

(Arbitragehof, a partir de 2007 Grondwettelijk Hof) e a inscrição em 1993 do federalismo no

artigo primeiro da constituição belga:

België is een federale Staat, samengesteld uit de gemeenschappen en de gewesten.

A Bélgica é um estado federal, composto de comunidades e regiões.

A estrutura estatal assim concebida é única por compor-se de três tipos de entidades,

dotadas de competências próprias, que se sobrepõem de múltiplos modos, como será visto a

seguir.

O nível onde se situam os órgãos públicos que atuam em todo o território belga é o

nível federal. De maneira geral, ele é responsável por certas áreas tradicionais de atuação do

estado (relações estrangeiras e defesa, justiça, finanças), mas também pela providência social.

Existe um governo federal e um parlamento federal que legisla mediante leis (wetten).

As comunidades são estabelecidas com base na língua falada pela população: existem,

portanto, a Comunidade flamenga, a Comunidade francesa e a Comunidade

germanófona. Em Bruxelas, que é oficialmente bilíngue, atuam tanto a comunidade

flamenga como a francesa. As principais competências ligadas à língua, que são as que

incumbem às comunidades, são a educação, a cultura e os mass media. As comunidades

também são responsáveis pelas políticas ligadas às pessoas, como a política de saúde e a

assistência social.

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Contrariamente às comunidades, as regiões são definidas em função de um critério

territorial: distinguem-se a Região da Flandres, a Região da Valônia e a Região de

Bruxelas-Capital. Contrariamente à competência das comunidades, que é ligada à língua e

às pessoas que a falam, a competência das regiões deriva do território: trata-se da economia,

da agricultura, da habitação, do emprego, das obras públicas, do meio ambiente, da energia

etc.

Cabe ressaltar que Bruxelas não faz parte nem da Região da Flandres, nem da Região

da Valônia, embora as Comunidades flamenga e francesa atuem no território dela. Outra

observação importante é que os municípios onde atua a Comunidade germanófona

pertenecem à Região da Valônia.

Tanto as comunidades como as regiões têm um governo e um parlamento que legisla

mediante decretos (decreten) ou - no caso da Região de Bruxelas-Capital - ordenanças

(ordonnanties).

2. Comparação – aspetos processuais

Cabe comparar, primeiramente, as várias ações de controle de constitucionalidade

perante o STF e o GwH e, em segundo lugar, os proponentes que podem introduzi-las.

2.a Ações

Constata-se uma diferença notável entre os instrumentos podendo ser mobilizados para

avaliar a (in) constitucionalidade perante o STF e o GwH. No sistema belga a única ação

possível é o recurso de anulação (beroep tot vernietiging), que visa a anular total ou

parcialmente a lei ou ato normativo considerado inconstitucional, como estabelecido pelo

artigo 1° da Lei especial de 6 de janeiro de 1989 sobre a Corte Constitucional (ou BWGH;

Bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof):

Het Grondwettelijk Hof doet, bij wege van arrest, uitspraak op de beroepen tot gehele of

gedeeltelijke vernietiging [...].

O Corte Constitucional decide, mediante acórdão, sobre os recursos de anulação, no

todo ou em parte [...].

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No Brasil, entretanto, o panorama das ações é mais amplo, constituindo-se, em

primeiro lugar, de uma ação destinada a estabelecer a inconstitucionalidade da norma

impugnada, a ação direta de inconstitucionalidade (ou ADIn; artigo 102°, inciso I, alínea a)

CF), e de uma ação cujo objetivo é de declarar a constitucionalidade da norma impugnada, a

ação declaratória de constitucionalidade (ou ADC; ibidem). Portanto, enquanto a

finalidade da ADIn corresponde à do recurso de anulação belga, a ADC - que foi estabelecida

no direito constitucional brasileiro num contexto político específico - não tem verdadeiro

equivalente em outros países2.

Além da ADIn e da ADC o direito brasileiro conhece mais três formas de controle da

constitucionalidade: a ADIn por omissão (artigos 12-A até 12-H da Lei n° 9.868, de 10 de

novembro de 1999), a arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF,

artigo 102°, §1 CF) e a ação direta interventiva (artigos 34° e 36° CF). Interessante

conferir, a seguir, como as situações resolvidas através desses instrumentos são geridos no

direito belga.

No que diz respeito à ADIn por omissão não existe um instrumento belga equivalente.

Entretanto, o Arbitragehof julgou em 1996 que é possível que um princípio constitucional -

no caso o princípio de igualdade - seja infringido pela ausência de ação da parte do legislador

(Arbitragehof 15 de maio de 1996, n° 136/2000)3. Neste caso, todavia, a

inconstitucionalidade por omissão foi constatada no contexto de uma questão prejudicial (v.

infra).

A respeito da ADPF, um instrumento subsidiário que tem por objeto "evitar ou reparar

lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público" ou avaliar a

constitucionalidade de uma lei ou um ato normativo municipal, ou anterior à Constituição

(artigo 1 da Lei n° 9.882, de 3 de dezembro de 1999), também não existe equivalente ação

perante o GwH belga. Por um lado, o objeto do recurso de anulação (v. supra) não é limitado

no tempo; por outro, a Bélgica conhece um sistema dualista compondo-se de um sistema

2 V. Luís Roberto Barroso, O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, 2012, p. 258-259, e as

referências aí citadas.

V. Claude Courtoy, De betrekkingen tussen de grondwettelijke hoven en de andere nationale rechtscolleges, met

inbegrip van de interferentie, ter zake, van het optreden van de Europese rechtscolleges. Verslag uitgebracht

namens het Arbitragehof van België, 2011, p.15, www.confeuconstco.org/reports/rep-xii/Belgie-N.pdf, e as

referências aí citadas.

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judiciário e uma justiça administrativa cujo supremo órgão é um conselho de estado (Raad

van State).

Em questão da ação direta interventiva, é fundamental notar que o sistema federalista

descrito no primeiro capítulo deste trabalho é o fruto de um delicado exercício de equilíbrio

entre as diferentes entidades públicas e que a constituição belga não prevê intervenções de um

nível de decisão na âmbito de competência de outro nível. Na verdade, leis federais, decretos

e ordenanças se colocam à mesma altura na hierarquia das normas jurídicas, ou seja ao nível

situado inmediatamente sob a constituição4. A única maneira para uma autoridade pública

impugnar, no que diz respeito à constitucionalidade, um ato normativo emetido por outra

autoridade pública é o recurso de anulação: tanto os poderes executivos como os legislativos

podem ser proponentes do tal recurso, como será visto no parágrafo seguinte.

Cabe ressaltar, por maior exaustividade, que o sistema constitucional belga estabelece

vários procedimentos de coordenação e conciliação entre os níveis de decisão (artigos 54° e

143° da constituição belga; artigos 32° até 33°bis da Lei ordinária sobre a reforme das

instituições (Lei de 9 de agosto de 1980)), que permitem evitar a criação de normas jurídicas

susceptíveis de infringir a ordem constitucional.

Importante destacar, finalmente, a figura da questão prejudicial, desconhecida pelo

sistema judiciário brasileiro, mas fundamental no direito belga (prejudiciële vraag) e da

União Europeia.

2.b Proponentes

Em questão das instâncias aptas a iniciar um controle de constitucionalidade se há de

confrontar os dois textos constitucionais seguintes:

4 A única exeção é o controle político que pode exercer o governo federal belga sobre as ordenanças de Bruxelas com o objetivo

de preservar o papel internacional e a função de capital da região, como estabelecido pelo artigo 45° da Lei especial relativa às

instituições de Bruxelas (Lei de 12 de janeiro de 1989):

Ter vrijwaring van de internationale rol en de hoofdstedelijke functie van Brussel, kan de Koning bij een in Ministerraad overlegd

besluit, de uitvoering schorsen van de ordonnanties van (het Parlement) en de besluiten van de [Regering], die betrekking hebben op de aangelegenheden bedoeld in artikel 6, § 1, I, 1°, en X, van de bijzondere wet. [...]

A fim de preservar o papel internacional e a função de capital de Bruxelas, o Rei pode, mediante decreto deliberado em Conselho de Ministros, suspender os atos legislativos do (Parlamento) e os decretos [do Governo] que regem as matérias previstas no artigo

6º, § 1, I, 1, e X, da lei especial. [...]

Como se pode ler no texto da Lei, a intervenção é, neste caso, política e não jurídica.

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Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a

ação declaratória de constitucionalidade:

I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara

Legislativa do Distrito Federal;

V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do

Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso

Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito

nacional.

(art. 103, caput CF)

“De zaak kan bij het Hof aanhangig worden gemaakt door iedere bij wet aangewezen

overheid, door ieder die doet blijken van een belang of, prejudicieel, door ieder

rechtscollege.”

A ação pode ser iniciada perante a Corte por cada autoridade designada por lei, por

cada pessoa que se pode avaliar de um interesse ou, de maneira prejudicial, por cada

corte ou tribunal.

(art. 143, alínea 3 da Constituição belga)

No caso belga, as autoridades designadas por lei são o conselho dos ministros do

governo federal, os governos das comunidades e regiões e cada assembléia legislativa que

decidir com 2/3 dos representantes (art. 2, alíneas 1° e 3° da BWGH). Constata-se, portanto,

um ordenamento idêntico ao brasileiro: tanto o poder executivo quanto o legislativo, tanto do

nível federal como do nível estadual/comunitário/regional podem iniciar o controle de

constitucionalidade. Por que diz respeito às capacidades atribuídas às instâncias elencadas

nos incisos VI a IX do art. 103 da Constituição brasileira, não são mencionadas nem na

Constituição belga, nem na BWGH. No entanto, tanto a Constituição belga como a BWGH

permitem a introdução de uma ação de constitucionalidade a toda pessoa física ou jurídica que

possa pretender ao interesse5.

5 V. Kris Wagner, Burgerlijk procesrecht in hoofdlijnen, 2014, p. 274-275, e as referências aí citadas.

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3. Comparação – aspetos materiais

No que diz respeito às normas que podem ser submissas ao controle de

constitucionalidade, tanto o sistema brasileiro como o belga instauram este controle para leis e

atos normativos. O sistema brasileiro, porém, é mais diferenciado do que o belga. Na

Bélgica, leis, decretos e ordenanças podem ser submissos ao controle de constitucionalidade

pelo GwH, por força do artigo 142°, alínea 2 da Constituição belga:

Dit Hof doet, bij wege van arrest, uitspraak over:

1° de in artikel 141 bedoelde conflicten;

2° de schending door een wet, een decreet of een in artikel

134 bedoelde regel, van de artikelen 10, 11 en 24;

3° de schending door een wet, een decreet of een in artikel

134 bedoelde regel, van de artikelen van de Grondwet die

de wet bepaalt.

Esta Corte, mediante acórdãos, se pronunciará sobre:

1° os conflitos mencionados no artigo 141°;

2° a infração por meio de lei, decreto o regra mencionada

no artigo 141° aos artigos 10°, 11° e 24°;

3° a infração por meio de lei, decreto o regra mencionada

no artigo 141° aos artigos da Constituição designadas por

lei.

Nota-se que novamente nenhuma diferenciação é operada entre instrumentos legislativos

federais (leis) e infrafederais (decretos e ordenanças das comunidades e regiões).

No Brasil, por outro lado, é apenas ao controle por ADIn - ou, se for o caso, por

ADPF - que podem ser submissas leis ou atos normativos federais e estaduais: o objeto da

ADC se limita às leis e atos normativos federais (art. 13° da Lei n° 9.868, de 1999), enquanto

a ação direta interventiva somente pode ser uma ação iniciada pelo nível federal contra os

níveis infrafederais.

Quanto às normas de controle, importante destacar que o controle de

constitucionalidade brasileiro se pode referir à Constituição na sua integridade.

Na Bélgica, entretanto, as normas de controle tem conhecido uma evolução histórica

relacionada com a própria raison d'être orginária da corte constitucional. Como foi visto no

primeiro capítulo, o GwH foi criado - no contexto da reforma do estado de 1980 - com o

objetivo de supervisar a aplicação das recém-instituidas regras sobre a repartição das

competências do nível federal, das comunidades e das regiões. A estas regras se refere, no

supracitado artigo 142°, alínea 2 da Constituição, sob 1°).

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Em 1988 as normas de controle foram estendidas com as estabelecidas pelos artigos

10, 11 e 24 da Constituição, que concernem respectivamente os princípios de igualdade, não-

discriminação e liberdade de educação.

Finalmente, em 2007, a lista de normas de controle foi novamente estendida - em

vigor do art. 142°, alínea 2, sob 3° - por uma modificação do artigo 1°, sob 2° BWGH. A

partir de então a constitucionalidade das leis, decretos e ordenanças pode ser avaliada à luz do

inteiro Capítulo II da Constituição (“Os belgas e os seus direitos”, De Belgen en hun rechten),

assim como dos artigos 170, 172 e 191 da mesma Constituição, concernente as finanças e o

tratamento de estrangeiros no território nacional.

4. Comparação – efeitos

O resultado do recurso de anulação perante o GwH é uma decisão que, a partir da

publicação no diário oficial (Belgisch Staatsblad), tem efeito erga omnes e ex tunc (artigo 9°,

§1 BWGH).

O mesmo efeito erga omnes e ex tunc é o resultado da ADIn brasileira, embora o

artigo 27° da Lei 9.868/1999 tenha introduzido a possibilidade do STF modular efeitos ex

nunc ou pro futuro6. Isso vale também para a ADIn por omissão

7, mas não para a ADC

8 ou

ADPF9.

6 115-117 6 127-130 6 137-139 6 149-152

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Referências bibliográficas

BARROSO, L.R. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 6a edição. São

Paulo: Saraiva, 2012. 452 p.

COURTOY, C. De betrekkingen tussen de grondwettelijke hoven en de andere nationale

rechtscolleges, met inbegrip van de interferentie, ter zake, van het optreden van de Europese

rechtscolleges. Verslag uitgebracht namens het Arbitragehof van België.

www.confeuconstco.org/reports/rep-xii/Belgie-N.pdf [consultado 12 de maio de 2015].

WAGNER, K. Burgerlijk procesrecht in hoofdlijnen. Antwerpen: Maklu, 2014. 1102 p.