Receitas de Petrolíferas e Política FiscalPhilip Daniel e Rolando Ossowski

Departamento de Questões FiscaisFundo Monetário Internacional

Workshop Gestão de Receitas do PetróleoLuanda, Angola

Maio 2006 Os pontos de vista desta apresentação vinculam apenas os autores

e não devem ser atribuídos ao Fundo Monetário Internacional, o seu Conselho Executivo, nem a sua administração.

Receitas do Petróleo e Política Fiscal Quadro Geral

Desafios apresentados pelas receitas petrolíferas Política fiscal e estabilidade macroeconómica O balanço primário não petrolíefro Política fiscal e questões intergeracionais Fundos do petróleo Gestão de despesas Algumas directrizes

Países Não Produtores de Petróleo Diferem

Importância do petróleo nas contas da economia e fiscais Desenvolvimento da economia não petrolífera

Maturidade da indústria petrolífera / horizonte de produção do petróleo

Titularidade da indústria petrolífera Regime fiscal para o sector petrolífero Situação macroeconómica Posiçao financeira do governo e sector público

(dívida bruta e líquida, liquidez) Qualidade de Instituições

Receitas do Petróleo e EstabilizaçãoIncerteza e

Instabilidade Incerteza sobre o

valor dos recursos e timing das receitas

Instabilitdade causada pela volatilidade dos preços petrolíferos

Impostos têm de responder fortemente aos resultados obtidos

Estabilização Estabilizar pelas despesas

totais e gestão das receitas, não por dependência dos impostos “estáveis”

Estabilidade económica geral Reduz prémios de risco dos

investidores Evita interrupção de

projectos Reforça posição de

negociação & comercial Vital para redução da

pobreza

Crude Oil Spot Prices, 1970-2006 1/A Rollercoaster Ride

Nominal oil prices

Real oil prices

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1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

U.S

. dolla

rs p

er

barr

el

Sources: IMF, World Economic Outlook (Washington, various issues); and IMF staff estimates.1/ Average of U.K. Brent, Dubai, and West Texas Intermediate. Real oil prices deflated by the US CPI (December 2005 = 100.)

Directrizes para Estabilidade

Manter procura do sector público em conformidade com a taxa de sustentabilidade do crescimento da capacidade

Poupa excesso de receitas petrolíferas no estrangeiro Usa previsões de preço conservadoras Poupa activos estrangeiros em períodos de “boom”, uso em maus tempos do

negócio Não é necessário “afinar” a economia Depende de estabilizadores automáticos Fundos do petróleo não são substitutos de uma boa gestão fiscal.

O Equlíbrio Primário Não Petrolífero

Indicador fiscal chave em exportadores de petróleo.

Derivado de todo o saldo fiscal, excluindo receitas relacionadas com o petróleo & despesas e juro líquido

Idealmente, deve incluir despesas implícitas ou imputadas aos subsídios dos produtos petrolíferos, se aplicável.

Importância analítica do equilíbrio primário não petrolífero: Indicador razoável da procura do governo nacional Medida de injecção de receitas na economia Medida do esforço fiscal e orientação de política fiscal

subjacente Input chave na sustentabilidade fiscal e análise intertemporal

Volume do Déficit Primário Não Petrolífero Alguns factores a tomar em conta:

objectivos macroeconomicos vulnerabilidade de curto prazo riqueza do governo, incluindo petróleo no solo e activos

financeiros líquidos acumulados - sustentabilidade

Em alguns países exportadores, grandes déficits primários não petrolíferos são sustentáveis e não apresentam preocupações de vulneralidade.

Em outros poderá haver necessidade de reduzir o deficit primário não petrolífero devido às considerações de vulnerabilidade e sustentabilidade.

Em todos os casos, o deficit primário não petrolífero deve ser compatível com os objectivos da estabilidade macroeconómica.

Regulação da Política Fiscal: Considerações Fiscais (1)

Cara e ineficaz para ajustar as despesas rápida e bruscamente.

O nível de despesas deverá ser dterminado à luz da sua provável qualidade e a capacidade de executá-lo eficazmente.

A súbita criação ou alargamento de programas de despesas é arriscada. Aumentos nas despesas poderá ultrapassar

capacidade de planeamento, implementação e de gestão do governo desperdício.

Despesas não deverão aumentar mais rapidamente que permitidas por práticas de aquisições transparentes e cautelosas.

Regulação da Política Fiscal : Considerações Fiscais (2)

Normalmente, as despesas são difíceis de conter ou enquadrar depois de expansões. Despesas ficam entricheiradas e ganham vida própria.

Cortes drásticos nas despesas poderão conduzir à instabilidade social, desencorajar o investimento e reduzir crescimento futuro.

O Equilíbrio Primário Não Petrolífero e Transparência

Foco no equilíbrio primário não petrolífero ajuda a desenvolver apoios de políticas prudentes, contribuindo desse modo para uma política fiscal menos procíclica e mais orientada para longo prazo.

Este equilíbrio deverá ser destacado nos documentos do orçamento usados nas discussões parlamentares e públicas.

Uma apresentação clara do equlíbrio primário não petrolífero ajuda a: Uso mais transparente das receitas petrolíferas Delinear mais claramente as escolhas de política

Exemplo: Orçamento da Noruega.

Dinâmicas Petrolíferas e Fiscais de Longo Prazo :Trajectória da Riqueza Líquida do Governo Total net wealth per capita

(In 1997 U.S. dollars)

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16000

1998 2003 2008 2013 2018 2023 2028 2033 2038

Oil wealth Residual oil in the ground Financial assets

Uma Via Para Uso de Receitas Petrolíferas: Rendimento PermanenteO Conceito Consumo actual limitado para

preservar a riqueza para gerações futuras

Uso sustentável – recursos convertidos em outros activos financeiros geradores de rendimento

Uma directriz com incertezas Vantagem de tornar uma

equidade intergeracional numa meta explícita

O Cálculo Dados da reserva do petróleo &

perfis da produção Custo de produção ou dinheiro

recebido pelo estado Previsões do preço e output Taxa de juro real Taxa de crescimento da

população Subtrair valor presenre

descontado (ajustada para crescimento da população) das receitas totais reais

Fundos do Petróleo

Propósitos Estabilização– proteger a

economia da instabilidade de receitas

Poupanças – riqueza para gerações futuras

Precaução –dúvida se projectos são incertos ou absorventes de capacidade

Ligações com políticas fiscais Fundos de petróleo não são

substitutos para boa gestão fiscal; grandes produtores operam sem fundos de petróleo (RU, Arábia Saudita, Indonésia, Austrália, Rússia)

Características importantes1. Consolidado quadro do orçamento

2. Constrangimento de liquidez no orçamento

3. Limites no investimento doméstico por fundos do petróleo

Tipos de Fundos de Petróleo, por Objectivo Fundos de

EstabilizaçãoFundos de Poupanças

Fundos de Precaução

Recebe todas as receitas & injecta montantes regulares no orçamento [Papua Nova Guiné – fim 2000]Receitas petrolíferas além do montante do orçamento previsto [Oman]

Percentagem fixa das receitas do petróleo [Alberta, Alaska]

Atribui toda ou parte das receitas para finnanciar as fases iniciais do desenvolvimento do petróleo

Percentagem das receitas totais do governo [Kuwait]

Meta para assegurar viabilidade financeira se as receitas forem mais baixas que esperadas

Déficit das finanças ou recebe excedente [Noruega]

Receitas líquidas do governo (excedente do orçamento) [Noruega]

Protecção da fraca capacidade de absorção

Recebe depósitos acima do preço de referência; pode retirar quando abaixo do preço limite [Chile, Venezuela atél 2001]

Exemplos recentes em Azerbajão e Timor-Leste [agora tipo de fundo da Noruega]

Tipos de Fundo do Petróleo, por Regras Operacionais Fundos de contingência

Principamente objectivos de estabilização Depósito e levantamento dependem de indicadores exógenos rígidos,

normalmente preços ou receitas fiscais do petróleo. Indicadores: multianuais (média fixa/variável) ou intra-anual (relativos

ao preço do petróleo do orçamento) Exemplos: Fundos de Estabilização Macroecnómica da Venezuela

(regras 1998), Irão Fundos de partilha de receitas

Principalmente objectivos de poupança Uma porção fixa de receitas ou receitas do petróleo são depositadas

no fundo do petróleo. Várias regras (ou discrição) para levantamentos Exemplo: Fundo de Reserva do Kuwait para Futuras Gerações

Fundos de financiamento Objectivos tanto da estabilização como da poupança Receita líquida do petróleo é depositada no fundo. O fundo financia

automaticamente o déficit não petrolífero através de uma transferência inversa.

Exemplo: Fundo de Pensão do Governo da Noruega

Gestão do Fundo

Potencial para má gestão com ou sem fundo do petróleo: Elementos chave para eficiência do fundo do petróleo –

Divulgação pública regular Resposabilidade aos representantes eleitos Auditoria independente de actividades Estratégia de investimento clara – maioria

activos estrangeiros “Análise comparativa” de retorno de

investimentos desejados Concurso na nomeação de gestores de

investimento

Fundos do Petróleo, PFM, e Transparência Fundos do Petróleo não deverão ter autorização

para gastar Evitar orçamentos duplos: todas as despesas devem

estar transpantemente no orçamento.

Receitas do petróleo não devem ser reservadas para despesas específicas Deve haver concurso genuíno para recursos fiscais.

Evitar quadros institucionais separados do fundo do petróleo

Mecanismos rigorosos para assegurar boa governação, e responsabilização são essenciais Clareza das regras, divulgação, auditoria e avaliação de

desempenho

A Necessidade de Distinguir Fundos do Petróleo das Regras Fiscais

Fundos do petróleo são as vezes confudidos com regras fiscais.

Fundos do petróleo não constrangem política fiscal – salvo se o governo enfrenta limitação de liquidez.

Regras Fiscais nos Países Produtores de Petróleo Tentativa de isolar política fiscal de pressões políticas.

Impondo restrições ou limites nas variáveis fiscais (tais como déficits, despesas, débito), regras procuram constrangir política fiscal.

Desenho de regras fiscais nos países produtores do petróleo tem de ter em conta as suas características fiscais (volatilidade do petróleo, conceito alargado de sustentabilidade).

Regras devem visar separar as despesas e o deficit não petrolífero da volatilidade de curto prazo das receitas do petróleo. Mas, muitos produtores do petróleo têm limitaçãoes de liquidez – conseguirão estes países separar despesas na depressão?

Um bom quadro de gestão fiscal é uma condição necessária (não suficiente) para o sucesso de uma regra fiscal.

Regras fiscais não são mais fortes do que a vontade da classe política em cumpri-las.

Quadros de Despesade Médio Prazo (MTEFs)

MTEFs podem ajudar a limitar o grau de respostas de despesas de curto prazo para rapidamente mutáveis receitas petrolíferas.

Eles podem permitir uma melhor apreciação de futuras implicações de despesas das actuais decisões de política – incluindo custos recorrentes futuros do dispêndio de capital.

Despesas

Gestão de Despesa Pública

Não existem regras especiais para dispêndio das receitas petrolíferas Dados de base

consistentes Procedimentos da

preparação do orçamento

Sistema da execução do orçamento

Planeamneto e gestão do dinheiro

Fundos extra-orçamentais Melhor mobilização do apoio

público? Estimular condições de mercado? Desvantagens

Perda de controlo central e integridade do orçamento

Distorção da alocação de recursos Entrincheirar prioridades antigas Barreira à realocação na margem Potenciais preocupações da

transparência Tentativas em circunstâncias

especiais provaram ser difíceis (Exemplo Chade)

Observações Finais

Direccionar respostas de regulação de gastos para receitas petrolíferas e equlíbrios primários não petrolíferos prudentes.

Consolidação fiscal poderá ser necessária para reduzir vulnerabilidade e reforçar a sustentabilidade fiscal.

Dar atenção ao equilíbrio primário não petrolífero e factores de escala.

Estabelecer bons sistemas de orçamento .

Ter um horizonte de longo prazo.

Melhorar a transparência fiscal, para que todos possam ver como é usada – mal usada as receitas petrolíferas.