Resumo Direito Administrativo - Aula 08 (11.01.2012).pdf

Direito Administrativo Data: 11/01/2012

O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais.

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Assuntos tratados:

1º Horário.

Intervenção do Estado na Propriedade / Intervenção Supressiva na Propriedade

– Desapropriação / Controle Jurisdicional em Ação de Desapropriação /

Matérias Passíveis de Análise / Competência para Julgamento / Bens Públicos /

Classificações / Quanto à Titularidade / Natureza Jurídica dos Bens que

Integram o Patrimônio das Pessoas de Direito Privado da Administração

Indireta / Quanto à Destinação / Regime Jurídico dos Bens Públicos /

Alienabilidade Condicionada / Impenhorabilidade / Imprescritibilidade

2º Horário.

Leis que Buscam Solucionar o Problema da Imprescritibilidade / Não

Onerabilidade / Bens Públicos em Espécie / Terrenos de Marinha / Terrenos

Marginais ou Terrenos Reservados / Terras Devolutas / Ilhas

1º Horário

1. Intervenção do Estado na Propriedade

1.1. Intervenção Supressiva na Propriedade – Desapropriação

1.1.1. Controle Jurisdicional em Ação de Desapropriação

1.1.1.1. Matérias Passíveis de Análise

Os arts. 9º e 20, DL nº 3.365/41 são os dispositivos mais importantes acerca do

tema.

Art. 9o Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se

verificam ou não os casos de utilidade pública.

Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou

impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação

direta.





O juiz da causa não pode substituir a valoração feita pelo administrador no

sentido da presença da utilidade pública ou de interesse social, sob pena de

caracterizar invasão indevida no mérito administrativo.

Entretanto, quando a ação de desapropriação é ajuizada em situação de

manifesta ausência de utilidade pública a legitimá-la, o magistrado poderá anular o ato

declaratório sem que isto represente uma ofensa ao Princípio da Separação dos

Poderes ou invasão ao mérito administrativo, como entende a doutrina majoritária.

O juiz que sentenciará, ao analisar a contestação, só pode apreciar os vícios no

processo judicial (representam as condições da ação e os pressupostos processuais) ou

impugnação do preço.

Cumpre salientar que não é admitida, em processo de desapropriação,

qualquer intervenção de terceiros que gere tumulto, pois o objeto é a transferência da

propriedade por preço justo e com celeridade.

Desta forma, é cabível a impugnação do preço e, caso o réu seja citado e não

conteste, de acordo com a súmula 118, do extinto Tribunal Federal de Recursos, não é

dispensada a perícia, em que será aferido o valor exato do bem a ser desapropriado,

ou seja, não é possível a simples decretação de revelia e consideração do valor

apresentado pelo desapropriante como correto. Os efeitos da revelia não poderão

atingir a parte ré em ação de desapropriação.

TFR, Súmula 118. Na ação expropriatória, a revelia do expropriado não implica em

aceitação do valor da oferta e, por isso, não autoriza a dispensa da avaliação.

1.1.1.2. Competência para Julgamento

O art. 11, DL nº 3.365/41 esclarece o foro competente para julgamento de ação

de desapropriação.

Art. 11. A ação, quando a União for autora, será proposta no Distrito Federal ou

no foro da Capital do Estado onde for domiciliado o réu, perante o juízo privativo,

se houver; sendo outro o autor, no foro da situação dos bens.

Em regra, a ação de desapropriação deverá ser proposta no foro da situação do

bem. Excepcionalmente, sendo a União parte autora, o foro competente será o do DF

ou da capital do estado em que for domiciliado o réu, à luz do dispositivo acima. No

entanto, sua constitucionalidade é questionada ante a interiorização da Justiça

Federal, que vem se intensificando nos dias atuais.

O art. 109, parágrafo 1º, CRFB dispõe que as causas em que a União for autora

devem ser aforadas na seção judiciária em que a outra parte tiver domicílio,





corrigindo, portanto, uma injustiça que poderia surgir com a aplicação do art. 11, DL

3.365/41 se aplicado em sua literalidade. Impede-se, desta forma, que a ação de

desapropriação seja ajuizada no DF facultativamente.

Art. 109, § 1º - As causas em que a União for autora serão aforadas na seção

judiciária onde tiver domicílio a outra parte.

Como a interiorização das varas federais não havia na época da CRFB/88, é

possível a interpretação extensiva de seu art. 109, parágrafo 1º, permitindo-se que

onde se lê “seção”, leia-se “subseção”, sendo o entendimento que tem predominado

na Justiça Federal.

O art. 12, DL nº 3.365/41 impede que juízes não vitalícios julguem ações de

desapropriação, não estando em vigor em virtude de a LOMAN proibir qualquer

diferença entre juízes vitalícios e não vitalícios, no que diz respeito à função

jurisdicional.

Art. 12. Somente os juizes que tiverem garantia de vitaliciedade, inamovibilidade e

irredutibilidade de vencimentos poderão conhecer dos processos de

desapropriação.

A lógica do dispositivo seria impedir o superfaturamento de valor oferecido,

envolvendo questões políticas, mas não possui aplicação.

2. Bens Públicos

2.1. Classificações

2.1.1. Quanto à Titularidade

Os bens podem ser da União, dos Estados, do DF ou dos Municípios, sendo

importante que se saiba que o art. 20, CRFB apresenta exemplos de bens que integram

o patrimônio da União.

Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e

construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação

ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou

que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se





estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos

marginais e as praias fluviais;

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias

marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a

sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade

ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda

Constitucional nº 46, de 2005)

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

O dispositivo acima necessita leitura conjunta com a súmula 650, STF.

STF, Súmula nº 650. Os incisos I e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de

aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto.

Quando do julgamento do caso Raposa Serra do Sol, o STF entendeu que a

propriedade dos índios deve ser calculada de forma a incluir as áreas de perambulação

daqueles que transitam de uma comunidade para outra, sendo tais áreas igualmente

de propriedade da União, destinando-se à moradia das comunidades indígenas.

O art. 26, CRFB lista os bens que integram o patrimônio dos Estados.

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,

ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,

excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

Todavia, a CRFB não menciona quais bens pertencem ao Município, o que não

significa não ser possível que este ente possua bens, havendo casos em que a

propriedade decorrerá de lei, sem qualquer exteriorização de sua vontade, como

acontece nos casos de herança vacante e de concurso voluntário.

Na hipótese de herança vacante, a pessoa falece e deixa bens sem herdeiros ou

testamento e, desde que não faleça no DF ou em território federal, os bens tornar-se-

ão municipais. A transferência da propriedade não é imediata, visto que apenas com a

sentença de declaração de vacância da herança é que a herança jacente se torna

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc46.htm







propriedade pública pelo entendimento pacífico do STJ. Desta forma, é possível que o

bem seja usucapido no lapso anterior à sentença.

Com relação ao concurso voluntário, o art. 22, Lei nº 6.766/79 possui regra no

sentido de que o registro do loteamento no registro de imóveis tem condão de

transferir a propriedade das áreas de uso comum do loteamento para o Município.

Com isto, se a propriedade de uso comum se torna pública, o Município será o

responsável pela sua manutenção e sobre esta não se terá que pagar IPTU.

Art. 22. Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domínio do

Município as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios

públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial

descritivo.

A situação é distinta nos casos de condomínios, em que a área de uso comum é

de sua propriedade, estando as vilas incluídas no conceito de condomínio. O STF já

declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que transformava a rua de uma vila

em propriedade de uso comum, por caracterizar desapropriação, além de ofender a

separação dos poderes, caso a lei não seja de iniciativa do Chefe do Executivo, por

aumentar a despesa para a Administração.

2.1.1.1. Natureza Jurídica dos Bens que Integram o Patrimônio das Pessoas de

Direito Privado da Administração Indireta

É inquestionável que os bens das autarquias são públicos, havendo dúvida com

relação aos bens de empresas públicas e sociedades de economia mista.

Hely Lopes Meirelles sempre defendeu que os bens de empresas públicas e

sociedades de economia mista são públicos com destinação especial, ou seja, a

incorporação de bens públicos por pessoas privadas não os transforma em privados.

Entende pela possibilidade de penhora de tais bens, sem que seja possível a usucapião,

motivo pelo qual seu entendimento é minoritário.

Para a maioria significativa da doutrina, bem de sociedade de economia mista

ou empresa pública é privado, podendo, portanto, ser alienado, usucapido e

penhorado.

A doutrina majoritária entende que apenas os bens afetados à pessoa jurídica

de direito privado é que serão públicos. O STF possui entendimento neste sentido,

tendo decidido que o patrimônio do Banco do Brasil é privado, mas já reconheceu que

os bens da Companhia Docas do Estado de São Paulo são públicos por estarem

afetados, assegurando, inclusive, a imunidade tributária à CODESP.





2.1.2. Quanto à Destinação

É a classificação seguida pelo art. 99, CC/02.

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou

estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal,

inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito

público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Os bens públicos podem ser:

a) de uso comum do povo ou de domínio público: o art. 99, I, CC exemplifica

bens que podem ser de uso comum do povo, apesar de ser possível que tais bens

sofram restrições em seu uso.

Exemplo: é possível que o Poder Público faça alguma restrição ao acesso de

parte de uma praia.

O que caracteriza o bem como sendo de uso comum é que ele não

desempenha função pública específica para a Administração, apesar de estar afetado e

satisfazer o interesse público. Isto é importante para a diferenciação destes bens com

relação aos de uso especial.

b) especiais: são aqueles afetados que desempenham função específica para a

Administração, como, por exemplo, um quartel e o prédio do fórum (art. 99, II, CC).

Os bens de uso especial possuem valor patrimonial, diferentemente do que

acontece com o bem de uso comum do povo, que está fora do comércio, não podendo

ser avaliado economicamente.

c) dominicais: são bens públicos que não estão afetados e integram o domínio

público, como as terras devolutas.

A expressão “bens dominicais”, como regra, é equiparada à expressão “bens

dominiais”, como sustentado por Celso Antônio. Entretanto, Carvalhinho os diferencia

minoritariamente, considerando que bens dominiais representam gênero dos bens

públicos, enquanto dominicais são espécie desses bens prevista no art. 90, III, CC.

Observação: A redação do parágrafo único, art. 99, CC é incompreensível, mas

alguns comentários devem ser feitos.

Art. 99, Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se

dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se

tenha dado estrutura de direito privado.





As pessoas de direito público são assim consideradas por possuírem estrutura

de direito público, não fazendo sentido que se fale em pessoa de direito público com

estrutura de direito privado. Com isto, alguns entendem que o mencionado dispositivo

refere-se às fundações públicas de direito privado, mas estas deixam de ser de direito

público. Outros pregam que a menção é feita às sociedades de economia mista e

empresas públicas, o que também não faz sentido, pois os bens afetados no caso não

serão dominicais.

2.2. Regime Jurídico dos Bens Públicos

Os bens públicos possuem características próprias que os distinguem de outros

bens. Tais especificidades serão abaixo analisadas.

2.2.1. Alienabilidade Condicionada1

O principal artigo de lei a trazer as exigências acerca da alienação de um bem

público é o art. 17, Lei nº 8.666/93.

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência

de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e

obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da

administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos,

inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação

na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

a) dação em pagamento;

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da

administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas

alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do

art. 24 desta Lei;

d) investidura;

e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera

de governo; (Incluída pela Lei nº 8.883, de 1994)

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso,

locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados

ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de

1 Já houve caso de provas considerando a expressão “inalienáveis” como errada, visto que a

característica correta é a alienabilidade condicionada, por depender da observância de determinados requisitos.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L11952.htm#art39

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8883.htm#art17ie





regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades

da administração pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383,

de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da

Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição;

(Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso,

locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local

com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no

âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos

por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de

2007)

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras

públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite

de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de

regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; (Incluído pela Lei nº 11.952,

de 2009)

II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta

nos seguintes casos:

a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após

avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à

escolha de outra forma de alienação;

b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da

Administração Pública;

c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação

específica;

d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente;

e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da

Administração Pública, em virtude de suas finalidades;

f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da

Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.

De acordo com o caput, art. 17, Lei nº 8.666/93, a primeira condição para a

alienação de um bem público é a existência de interesse público devidamente

justificado. O segundo requisito é a avaliação prévia do bem.

A alienação de um bem imóvel, como regra, depende da licitação na

modalidade concorrência. Todavia, o art. 19, Lei nº 8.666/93 permite,

excepcionalmente, a adoção, além da concorrência, da modalidade leilão de licitação

para alienarem-se bens imóveis.

Art. 19. Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de

procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por

ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras:


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6383.htm#art29













I - avaliação dos bens alienáveis;

II - comprovação da necessidade ou utilidade da alienação;

III - adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou

leilão. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

Isto ocorre quando o bem imóvel for adquirido em razão de dação em

pagamento ou de um processo judicial.

Cumpre destacar que nos casos de doação, a licitação pode ser dispensada.

Com relação à alienação de bens móveis, não há exigência expressa de que haja

lei que a autorize. Maria Sylvia Di Pietro faz uma interpretação no sentido de que seja

possível a dispensa legislativa. No entanto, Carvalhinho entende que é necessária

autorização legislativa, visto que o administrador não é eleito para dispor do

patrimônio público, sendo indiferente o fato de o bem público ser móvel. Para o

referido autor, sendo a alienação de bens imóveis, a autorização legislativa deve ser

específica. Na prática, no entanto, exige-se autorização genérica em ambos os casos.

A jurisprudência tem exigido autorização legislativa no caso de alienação tanto

de bens públicos imóveis, quanto de móveis. Exemplo: Alienação do controle

societário de entidades de direito privado da Administração Indireta tem dependido de

autorização legislativa.

Importante frisar que o STF já se manifestou no sentido de que medida

provisória não pode suprir a exigência de medida legislativa para a alienação dos bens

públicos, por ofender a separação dos poderes, sendo necessário lei em sentido

formal.

O art. 23, Lei nº 9.636/982 merece atenção pelo alto índice de cobrança em

provas de concurso.

Art. 23. A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização,

mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da

SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.

§ 1o A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou

social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à

preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de

propriedade.

§ 2o A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro

de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

Note-se que o legislador transferiu ao Poder Executivo a concessão de

autorização para alienação de bens públicos da União em verdadeiro caso de

2 Esta legislação deve ser lida em sua integralidade, assim como o DL nº 9.760/46, visto que possuem

alterações recentes que devem ser cobradas em provas de concursos.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8883.htm#art19iii





deslegalização, o que não desconfigura todo o exposto anteriormente, visto que a

alienação pelo Chefe do Executivo se dá por autorização legal. Observe-se que o

Presidente pode delegar ao Ministro de Estado a concessão de autorização para

alienação, sendo igualmente cabível a subdelegação.

Observação: Recentemente, o STF reconheceu como possível a deslegalização

em relação à fixação do salário mínimo. A lei estipulava que a Presidenta da República

fixaria o valor do salário mínimo com base em forma condicionada ao PIB, tendo sido

questionada essa transferência, que só poderia ocorrer mediante lei formal. O STF

reconheceu que o salário mínimo pode ser fixado por decreto, desde que tenha por

fundamento lei autorizando esta fixação.

2.2.2. Impenhorabilidade

Trata-se de característica decorrente do atributo da alienabilidade

condicionada, visto que, caso os bens públicos pudessem ser penhorados, poderiam

ser alienados em hasta pública, o que não observaria as condições que devem ser

atendidas para a alienação de bens públicos.

Desta forma, os bens públicos não respondem pelas dívidas de pessoas de

direito público, que são pagas mediante precatório ou RPV (art.100, CRFB).

Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais,

Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente

na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos

respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações

orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (Redação dada pela

Emenda Constitucional nº 62, de 2009).

A Lei nº 11.079/04, que trata das parcerias público-privadas (PPP), prevê a

figura do fundo garantidor de parcerias (FGP), que serve de instrumento de garantia

das obrigações do Poder Público em uma PPP, em favor do parceiro privado. Em suma,

se o parceiro público descumprir suas obrigações em uma PPP, o credor não precisa se

valer do precatório ou de RPV, podendo excutir bens do FGP, que é constituído pela

transferência de bens públicos, tendo natureza privada.

Art. 8o As obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública em

contrato de parceria público-privada poderão ser garantidas mediante:

V – garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa

finalidade;

Esta regra esvazia o art. 100, CRFB, por possibilitar penhora sem o regime de

precatório. Com isto, Celso Antônio entende o FGP como inconstitucional ao permitir

penhora do que não deveria poder ser penhorado. A doutrina do RJ não vislumbra

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc62.htm#art1







qualquer inconstitucionalidade por entender que a transferência do patrimônio

público para entidades privadas também acontece ao ser criada uma sociedade de

economia mista ou empresa pública, o que é plenamente palpável.

2.2.3. Imprescritibilidade

Os bens públicos não podem sofrer usucapião, não sendo possível aquisição da

propriedade pública em razão do decurso do tempo de posse na propriedade com

animus domini. Esta característica decorre igualmente do atributo da alienabilidade

condicionada.

Note-se que é possibilitado ao Poder Público se beneficiar do instituto da

usucapião, vedando-se a aquisição da propriedade pública por particular através da

usucapião.

Os arts. 183, parágrafo 3º, e 191, parágrafo único, ambos da CRFB, trazem esta

vedação.

Art. 183, § 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Art. 191, Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por

usucapião.

O CC/02 contém proibição no mesmo sentido, mas de forma mais ampla em

seu art. 102, pois impõe que os bens públicos em geral não estão sujeitos à usucapião,

englobando bens móveis e imóveis.

Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

A súmula 340, STF é neste sentido.

STF, Súmula nº 340. Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os

demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.

Entretanto, nem sempre foi assim. Mesmo após o CC/16 e a despeito da

súmula 340, STF, já se admitiu a usucapião de bens públicos no Brasil em situações

específicas. As Constituições de 1934, 1937 e 1946 cuidavam do instituto da usucapião

pro labore, que poderia alcançar terrenos públicos.

A Constituição de 1967 não repetiu o instituto da usucapião pro labore,

substituindo-a pela legitimação de posse cujo objetivo era regularizar a posse de quem

ocupava terreno irregularmente, tendo sido regulamentada pela Lei nº 6.383/763

(cuida do processo discriminatório de terras devolutas da União). O mesmo instituto

apareceu na EC nº 1/69.

3 Deve ser feita uma leitura detalhada desta lei.





O art. 29, Lei nº 6.383/76 merece destaque, dispondo que o domínio da

propriedade pública não é garantido, mas prevê a regularização da posse e o direito de

preferência quando da alienação do bem pelo Poder Público.

Art. 29 - O ocupante de terras públicas, que as tenha tornado produtivas com o

seu trabalho e o de sua família, fará jus à legitimação da posse de área contínua

até 100 (cem) hectares, desde que preencha os seguintes requisitos:

I - não seja proprietário de imóvel rural;

II - comprove a morada permanente e cultura efetiva, pelo prazo mínimo de 1

(um) ano.

Após 1976, a Lei nº 6.969/81 cuidou da usucapião especial de terras devolutas.

Atualmente, pós 1988, não é possível usucapir qualquer tipo de bem público, nem

mesmo os dominicais, conforme entendimento do STF. O que às vezes se discute é se

determinado imóvel se enquadra ou não como terra devoluta e, caso o seja, não será

passível de usucapião.

Isto gera um problema social, visto que o ocupante do bem público jamais

poderá ter sua situação regularizada.

2º Horário

2.2.3.1. Leis que Buscam Solucionar o Problema da Imprescritibilidade

A MP nº 2.220/20014, que cuida da concessão de uso especial para fins de

moradia, em seu art. 1º, prevê que o particular que ocupar imóvel público de até 250

m2 por 5 anos terá direito subjetivo à concessão de uso, a fim de regularizar a

ocupação de imóveis públicos.

Art. 1o Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos,

ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de

imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua

família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação

ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a

qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

Existe uma delimitação temporal para evitar a invasão indiscriminada da

propriedade pública. Ademais, o art. 5º, MP nº 2.220/2001 estipula que o direito à

concessão de bens públicos que estejam afetados será exercido em outro bem

desafetado.

4 A lei em comento deve ser lida na integralidade.





Art. 5o É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam

os arts. 1o e 2o em outro local na hipótese de ocupação de imóvel:

I - de uso comum do povo;

II - destinado a projeto de urbanização;

III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos

ecossistemas naturais;

IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou

V - situado em via de comunicação.

Esta MP trata, ainda, do instituto de autorização de uso para fins comerciais,

sendo uma faculdade do Poder Público competente, ou seja, depende de avaliação

discricionária do administrador (art. 9º).

Art. 9o É facultado ao Poder Público competente dar autorização de uso àquele

que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos,

ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de

imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para fins comerciais.

§ 1o A autorização de uso de que trata este artigo será conferida de forma

gratuita.

§ 2o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo,

acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.

§ 3o Aplica-se à autorização de uso prevista no caput deste artigo, no que couber,

o disposto nos arts. 4o e 5o desta Medida Provisória.

A Lei nº 11.977/09, conhecida como Lei do Projeto Minha Casa, Minha Vida,

tem como propósito possibilitar que todo brasileiro tenha casa própria, preocupando-

se com o financiamento para esta aquisição, bem como com a regularização da

propriedade e da posse, a fim de que a Caixa Econômica Federal realize o

financiamento do imóvel.

Neste contexto, importante destacar o teor do art. 60, Lei nº 11.977/09.

Art. 60. Sem prejuízo dos direitos decorrentes da posse exercida anteriormente, o

detentor do título de legitimação de posse, após 5 (cinco) anos de seu registro,

poderá requerer ao oficial de registro de imóveis a conversão desse título em

registro de propriedade, tendo em vista sua aquisição por usucapião, nos termos

do art. 183 da Constituição Federal.

Note-se que a lei em comento permite que a legitimação de posse possa atingir

imóveis públicos e privados. O dispositivo contido no art. 60 quase permite a

usucapião declarada por oficial do registro de imóveis.

Quando a legitimação de posse se refere a um imóvel privado, o problema é de

menor complexidade, sendo mais fácil que se aceite o reconhecimento pelo oficial do

registro de imóveis, o que se torna dificultoso na hipótese de bens públicos.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui�ao.htm#art183





Ainda não há jurisprudência consolidada sobre o assunto, mas se deve tentar

extrair a interpretação do art. 60, Lei nº 11.977/09 de que não se refere aos imóveis

públicos, à luz do art. 183, parágrafo 3º, CRFB. O único caminho de se defender a

constitucionalidade do aludido dispositivo legal é considerando que a lei está

autorizando a alienação gratuita de bens públicos ocupados por terceiros.

Art. 183, § 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

2.2.4. Não Onerabilidade

Significa que os bens públicos não podem ser oferecidos em garantia, ou seja,

não podem ser hipotecados, nem empenhados, o que levaria à alienação em hasta

pública gerando problema semelhante ao da impenhorabilidade.

A característica da não onerabilidade não é aceita de forma pacífica pela

doutrina, apesar de a maioria acolhê-la. Isto porque há entendimento minoritário no

sentido de que os bens públicos que não estivessem afetados poderiam ser

empenhados e hipotecados, desde que observadas as exigências para a alienação de

um bem público. A ideia é de que quem pode o mais, pode o menos. Se o Poder

Público pode alienar bem não afetado, poderia oferecer este mesmo bem como

garantia.

2.3. Bens Públicos em Espécie

2.3.1. Terrenos de Marinha

Terrenos de marinha são bens da União, nos termos do art. 20, VII, CRFB.


VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

São duas as regras que regulam os terrenos de marinha: o Decreto nº

24.643/34 (Código de Águas) e o DL nº 9.760/46.

O Decreto nº 24.643/34 define terrenos de marinha em seu art. 13, o que é

feito no art. 2º, DL nº 9.760/46.

Decreto 24.643/34, Art. 13. Constituem terrenos de marinha todos os que,

banhados pelas águas do mar ou dos rio navegáveis, vão até 33 metros para a

parte da terra, contados desde o ponto a que chega o preamar médio.

Este ponto refere-se ao estado do lugar no tempo da execução do art. 51, § 14, da

lei de 15/11/1831.





DL 9.760/46, Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta

e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da

linha do preamar médio de 1831:

a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas,

até onde se faça sentir a influência das marés;

b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das

marés.

Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das marés é

caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do

nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.

É utilizada a faixa de jundú em substituição ao preamar médio de 1831,

referência utilizada inclusive pelo STF, surgindo problema quando aquela faixa não

existir. Neste caso, o magistrado deve tentar solucionar o caso concreto com base na

média do preamar atual.

O terreno de marinha não se situa apenas à margem de preamar, sendo

possível que esteja na margem de uma corrente marinha em que haja influência da

maré, considerada como a oscilação do nível do rio em relação à influência do mar.

Todavia, do ponto de vista jurídico, entende-se que a margem da corrente navegável

(até 33 metros) é que será considerada como terreno de marinha.

No terreno de marinha, só o domínio útil pode ser usucapido.

O DL nº 9.760/46 cria, ainda, regras de demarcação dos terrenos de marinha,

muitas vezes desconhecidos pela União. Neste contexto, destaque-se o art. 11, que

permite o convite por edital dos interessados pela demarcação, ou seja, de pessoas

que se encontram em local certo e sabido.

Art. 11. Para a realização da demarcação, a SPU convidará os interessados, por

edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo plantas,

documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos

no trecho demarcando. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

Desta forma, o art. 11, DL nº 9.760/46 teve sua constitucionalidade

questionada no STF através da ADI 4.264, tendo sido declarado inconstitucional, pois a

intimação por edital é exceção e a sua generalização acarreta ofensa aos Princípios do

Contraditório, da Ampla Defesa e do Devido Processo Legal.

ADI 4264 MC / PE - PERNAMBUCO

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI

Julgamento: 16/03/2011 Órgão Julgador: Tribunal Pleno

Publicação DJe-102 DIVULG 27-05-2011 PUBLIC 30-05-2011 EMENT VOL-02532-01

PP-00034






EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. ART.

11 DO DECRETO-LEI 9.760/1946, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 11.481/2007.

VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA.

OCORRÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. I – Ofende as garantias do

contraditório e da ampla defesa o convite aos interessados, por meio de edital,

para subsidiar a Administração na demarcação da posição das linhas do preamar

médio do ano de 1831, uma vez que o cumprimento do devido processo legal

pressupõe a intimação pessoal. II – Medida cautelar deferida, vencido o Relator.

2.3.2. Terrenos Marginais ou Terrenos Reservados

São definidos pelo Código de Águas em seu art. 14 e pelo DL nº 9.760/46 em

seu art. 4º.

Decreto 24.643/34, Art. 14. Os terrenos reservados são os que, banhados pelas

correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 metros

para a parte de terra, contados desde o ponto médio das enchentes ordinárias.

DL 9.760/46, Art. 4º São terrenos marginais os que banhados pelas correntes

navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros,

medidos horizontalmente para a parte da terra, contados dêsde a linha média das

enchentes ordinárias.

Mais uma vez, é necessário que a margem seja de corrente navegável para que

o terreno seja marginal ou reservado, assim como para que seja de marinha. As

correntes não navegáveis, nos termos do art. 12, Código de Águas, são terrenos

particulares, representando servidão administrativa.

Art. 12. Sobre as margens das correntes a que se refere a última parte do nº 2 do

artigo anterior, fica somente, e dentro apenas da faixa de 10 metros, estabelecida

uma servidão de trânsito para os agentes da administração pública, quando em

execução de serviço.

Merece destaque a discussão acerca dos domínios dos terrenos marginais ou

reservados. Hely Lopes, minoritariamente, sempre defendeu que a faixa

correspondente aos terrenos reservados seria uma servidão de trânsito, ou seja,

propriedade privada submetida a um gravame. O STF, discordando deste

entendimento e acompanhando a doutrina majoritária, reconheceu através da súmula

479 que os terrenos marginais são bens públicos.

Stf, Súmula nº 479. As margens dos rios navegáveis são domínio público,

insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização.





Observe-se que o referido enunciado possui imperfeição em sua redação, visto

não ser correto dizer que um bem não pode ser desapropriado pelo fato de ser bem

público, pois os bens que não podem ser desapropriados são os da União.

Um problema que surge é saber se os terrenos reservados pertencem à União,

aos Estados, ao DF ou aos Municípios, apesar de o art. 20, III, CRFB dispor serem bens

da União. Isto porque, o entendimento predominante da doutrina, como para Di Pietro

e Carvalhinho, leva em consideração o art. 31, Código de Águas.

CRFB, Art. 20. São bens da União:

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou

que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se

estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos

marginais e as praias fluviais;

Decreto 24.643/34, Art. 31. Pertencem aos Estados os terrenos reservados as

margens das correntes e lagos navegáveis, si, por algum título, não forem do

domínio federal, municipal ou particular.

Desta forma, para a doutrina majoritária, em regra, os terrenos marginais

pertencem aos Estados-membros e, excepcionalmente, poderiam pertencer à União e

aos Municípios. Serão de propriedade da União nas hipóteses do inciso III, do art. 20,

CRFB e nas do art. 1º, DL nº 9.760/46. Exemplo: margens de rios que banhem mais de

um Estado.

Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:

a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;

b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por

qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;

c) os terrenos marginais de rios e as ilhas nestes situadas na faixa da fronteira do

território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés;

d) as ilhas situadas nos mares territoriais ou não, se por qualquer título legítimo

não pertencerem aos Estados, Municípios ou particulares;

e) a porção de terras devolutas que for indispensável para a defesa da fronteira,

fortificações, construções militares e estradas de ferro federais;

f) as terras devolutas situadas nos Territórios Federais;

g) as estradas de ferro, instalações portuárias, telégrafos, telefones, fábricas

oficinas e fazendas nacionais;

h) os terrenos dos extintos aldeamentos de índios e das colônias militares, que não

tenham passado, legalmente, para o domínio dos Estados, Municípios ou

particulares;

i) os arsenais com todo o material de marinha, exército e aviação, as fortalezas,

fortificações e construções militares, bem como os terrenos adjacentes, reservados

por ato imperial;





j) os que foram do domínio da Coroa;

k) os bens perdidos pelo criminoso condenado por sentença proferida em processo

judiciário federal;

l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu

patrimônio.

Desta feita, os referidos terrenos serão de propriedade do Município ou dos

particulares quando estes receberem os bens da pessoa constante como proprietária

da área na matrícula do imóvel.

A consequência prática é que, se o particular conseguir comprovar que é

proprietário do bem, mediante transferência realizada pelo Poder Público, a súmula

479, STF não terá emprego. Caso contrário, o particular poderá usucapir apenas o

domínio do terreno marginal. Em provas objetivas, no entanto, os terrenos marginais

têm que ser compreendidos como de propriedade pública.

2.3.3. Terras Devolutas

São bens dominicais, não afetados, que fazem parte do domínio público.

Frise-se que terras devolutas são bens públicos e não terras sem propriedade.

Uma vez que não estão afetados, os bens denominados terras devolutas

podem ser alienados, salvo na hipótese do art. 225, parágrafo 5º, CRFB5.

Art. 225, § 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados,

por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

O art. 20, II e 26, IV, CRFB destacam os casos em que as terras devolutas serão

da União e em que hipótese serão dos Estados. Em regra, as terras devolutas

pertencem aos Estados, por transferência das terras de domínio da Coroa a estes com

a Constituição da República.


I - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e

construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação

ambiental, definidas em lei;


IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

Em provas discursivas, deve-se sustentar que Municípios também são

proprietários de terras devolutas quando da transferência destas pelos Estados ou pela

5 Importante relembrar que a Lei 6.383/76 cuida do processo discriminatório de terras devolutas da União, devendo ser lida em sua integralidade.





União, o que não consta dos dispositivos acima, não devendo ser considerado em

provas objetivas.

Ante o exposto, poder-se-ia concluir que a ausência do registro de propriedade

do particular na matrícula do imóvel levaria à presunção de que o bem é público e de

que se trata de terra devoluta, o que deveria ser defendido, visto que na origem os

bens eram públicos. No entanto, o STF e, recentemente, o STJ não consideram haver

presunção de domínio público quando não se tem menção no registro de imóveis

quanto ao proprietário do bem.

2.3.4. Ilhas

Os arts. 20, IV e 26, II e III, ambos da CRFB, tratam da propriedade das ilhas.


IV- as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias

marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a

sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade

ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda

Constitucional nº 46, de 2005)


II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,

excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

As ilhas marítimas se dividem em ilhas oceânicas e costeiras. As oceânicas são

aquelas que se situam no meio do oceano e as costeiras as que possuem proximidade

com a costa.

O art. 26 prevê que são de domínio do Estado-membro as ilhas que estiverem

em seu domínio.

Pela leitura do inciso II, art. 26, CRFB, infere-se que as áreas nas ilhas oceânicas

e costeiras também pertencem ao domínio da União, dos Estados ou de particulares.

O inciso III do dispositivo em comento estabelece que as ilhas fluviais são as

que se situam em rios e as lacustres em lagos, sendo ambas de domínio do Estados,

sendo apenas, excepcionalmente, de domínio da União, nas hipótese do art. 20, IV,

CRFB.

Note-se que, em regra, as ilhas oceânicas e costeiras são de propriedade da

União, sendo excluídas apenas as ilhas costeiras que contenham sede de Município em








seu território (Exemplo: Vitória e Florianópolis). Quando isso ocorrer, a ilha não será de

propriedade da União, mas sim de quem tiver a propriedade registrada.

Frise-se que antes da EC46/05 as ilhas costeiras eram de propriedade da União.

O objetivo desta emenda, que alterou a redação do art. 20, IV, CRFB, foi o de impedir

que quem more em ilha costeira pague IPTU e o foro anual.

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