REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL … · Deus criou o mundo em 7 dias; no ÉDEN...

V. 14 1986

DISTRITO FEDERAL

REVISTADO

TRIBUNAL DE CONTASDO

Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 14.

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SUMÁRIO

I - DOUTRINA _______________________________________________________________ 5

O TRIBUNAL DE CONTAS NO ESTADO DEMOCRÁTICO Controle dos Bens e ValoresPúblicos ____________________________________________________________________ 6

JOEL FERREIRA DA SILVA ____________________________________________________________ 6

PROPOSTA DE REFORMA DOS ARTIGOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL QUE TEMREFLEXO SOBRE A FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA PELOTRIBUNAL DE CONTAS_____________________________________________________ 17

A CONSTITUIÇÃO E PODER DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE __________________ 25MARQUES DE OLIVEIRA Auditor______________________________________________________ 25

SITUAÇÃO JURÍDICA DOS AUDITORES DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITOFEDERAL_________________________________________________________________ 37

MARQUES DE OLIVEIRA Auditor______________________________________________________ 37

REFLEXÕES ACERCA DO ÓRGÃO LEGIFERANTE - DO DISTRITO FEDERAL_______ 43OSVALDO RODRIGUES DE SOUZA Técnico de Controle Externo _____________________________ 43

TRIBUNAL DE CONTAS EXERCÍCIO DO CONTROLE EXTERNO E OS _____________ 49

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS SUGESTÕES À COMISSÃO CONSTITUINTE _____ 49JOSÉ EDUARDO SABO PAES Diretor Jurídico da Associação dos Servidores do Tribunal de Contas doDistrito Federal ______________________________________________________________________ 49

II. - VOTOS E PARECERES ___________________________________________________ 64

REFORMA DE POLICIAL MILITAR___________________________________________ 65ROGÉRIO NUNES ___________________________________________________________________ 65

PENSAO DE POLICIAL MILITAR_____________________________________________ 69FERNANDO TUPINAMBÁ VALENTE___________________________________________________ 69

BRB - CRÉDITO IMOBILIÁRIO S.A. - CONSTITUIÇÃO ___________________________ 72FERNANDO TUPINAMBÁ VALENTE___________________________________________________ 72

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL ____________________________________________ 76FERNANDO TUPINAMBÁ VALENTE___________________________________________________ 76

APOSENTADORIA DE POLICIAL CIVIL _______________________________________ 80ELVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO________________________________________________ 80

REFORMA POR INVALIDEZ DE POLICIAL MILITAR DA RESERVA REMUNERADA _ 85ELVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO________________________________________________ 85

APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA ____________________________________________ 89ELVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO _______________________________________________ 89

REVISÃO DE PROVENTOS DE REFORMA POR AGRAVAMENTO DE DOENÇA QUEMOTIVOU A INATIVIDADE _________________________________________________ 93

ELVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO________________________________________________ 93

CRITÉRIO PARA RECOMPOSIÇÃO DE PATRIMÔNIO AFETADO PELO EXTRAVIO DEBENS_____________________________________________________________________ 96

ELVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO________________________________________________ 96

REFORMA DE POLICIAL MILITAR___________________________________________ 98ELVIA LORDELLO CASTELI.O BRANCO________________________________________________ 98

DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA. ORDENADOR DE DESPESA. CONSULTA _______ 100


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JOSÉ GUILHERME VILLELA _________________________________________________________ 100

REVISÃO DE ATOS DE APOSENTADORIA POR FORÇA DE VARIAÇÃO DE : RITÉRIOSJURISPRUDENCIAIS. ______________________________________________________ 105


APOSENTADORIA. TEMPO DE SERVIÇO. JUSTIFICAÇÃO JUDICIAL. ____________ 108JOSÉ GUILHERME VILLELA _________________________________________________________ 108

PENSÃO ESPECIAL. VIÚVA. COMPANHEIRA._________________________________ 110JOSÉ GUILHERME VILLELA _________________________________________________________ 110

CONSULTA SOBRE DESPESA DE SEGURO COM ESTÁGIO CURRICULAR DEESTUDANTES ____________________________________________________________ 113


TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO EM FUNÇOES DE CONFIANÇA SOB OREGIME DAS LEIS DO TRABALHO__________________________________________ 115

LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ __________________________________________ 115

TEMPO DE EFETIVO EXERCÍCIO EM FUNÇÕES DE MAGISTÉRIO_______________ 120LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ __________________________________________ 120

FIXAÇÃO DOS PROVENTOS EM CASO DE APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA ______ 123LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ __________________________________________ 123

COMPROVAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO COM BASE NA LEI DE CONTAGEMRECÍPROCA _____________________________________________________________ 127


TEMPO DE SERVIÇO COMPUTÁVEL PARA A CONCESSÃO DOS ADICIONAIS DAMAGISTRATURA _________________________________________________________ 130


TOMADA DE CONTAS ESPECIAL ___________________________________________ 134LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ __________________________________________ 134

APOSENTADORIA POR INVALIDEZ _________________________________________ 136LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ __________________________________________ 136

APLICAÇÕES DE ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA DODISTRITO FEDERAL NO MERCADO FINANCEIRO ____________________________ 139


CONSULTA SOBRE A LEGALIDADE DA INSTITUIÇÃO DE CAIXA ROTATIVO NAFUNDAÇÃO DO SERVIÇO SOCIAL DO DISTRITO FEDERAL ____________________ 144


TOMADA DE CONTAS ESPECIAL ___________________________________________ 148LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ __________________________________________ 148

TOMADAS DE CONTAS____________________________________________________ 154WAGNER JORGE DE MIRANDA ______________________________________________________ 154

NOTAS DE EMPENHO _____________________________________________________ 160WAGNER JORGE DE MIRANDA ______________________________________________________ 160

PROGRAMA DO FUNDEFE _________________________________________________ 169WAGNER JORGE DE MIRANDA ______________________________________________________ 169

CONTAGEM DE TEMPO DE EXERCÍCIO DE CARGOS E FUNÇÕES DE CONFIANÇA 181ELZA DA SILVA GUIMARÃES _______________________________________________________ 181


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VANTAGEM PESSOAL_____________________________________________________ 189ELZA DA SILVA GUIMARÃES _______________________________________________________ 189

CONTAGEM DE TEMPO DE EXERCÍCIO EM FUNÇÕES DO GRUPO DAS __________ 200ELZA DA SILVA GIMARÃES _________________________________________________________ 200


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I - DOUTRINA


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O TRIBUNAL DE CONTAS NO ESTADODEMOCRÁTICO CONTROLE DOS BENS E VALORES

PÚBLICOS

JOEL FERREIRA DA SILVA

Diz o Art. 70 da Constituição Federal que a fiscalização financeira e orçamentáriaserá exercida, pelo Congresso Nacional, mediante Controle Externo e pelos sistemasde controle interno do Poder Executivo. O Parágrafo 1° deste artigo afirma que oControle Externo do Congresso Nacional será exercido com o auxilio do Tribunal deContas e compreenderá a apreciação das contas do Presidente da República, odesempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, bem como ojulgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valorespúblicos. O Tribunal pode, ainda, assinalar prazos para que a Administração corrija asirregularidades; pode representar ao Executivo e Legislativo sobre abusos verificados;e, sustar os atos impugnados se não forem corrigidas as irregularidades.

O Parágrafo 2.° escreve que o Tribunal de Contas dará Parecer Prévio, em 60(sessenta) dias, sobre as contas que o Presidente da República prestar anualmente. Seestas não forem enviadas ao Tribunal no prazo, o fato será comunicado ao CongressoNacional, para fins de direito.

No sistema brasileiro o Tribunal de Contas exerce 3 funções essenciais:

I - Auditoria financeira e orçamentária sobre os atos de gestão das unidadesadministrativas dos Três Poderes;

II - Emissão de Parecer Prévio sobre as contas prestadas anualmente peloschefes do Poder Executivo, Federal, Estadual e Municipal;

III - Julgamento das contas dos Administradores e responsáveis por dinheiro ebens públicos, além das concessões iniciais de aposentadorias, pensões e reformas.


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Para efeito de conhecimento, temos ainda o Controle Jurisdicional e o ControlePopular; aquele exercido pelo Poder Judicial - § 4°, Art. 153, da Constituição Federal -,e este por qualquer do povo, consoante preceitua o § 31, do citado Art. 153, da mesmaCarta. Estas duas modalidades de Controle não dizem respeito ao Tribunal de Contas.

Dista de milênios a idéia, a intenção da existência de um organismo com aespecífica finalidade de bem zelar pelo uso e guarda dos valores públicos. Emdespretensioso trabalho que escrevemos ano passado, intitulado - Do Controle - SuaEvolução e Aperfeiçoamento, afirmamos na página 6, que a idéia de Controle tem aidade do mundo.

Deus criou o mundo em 7 dias; no ÉDEN colocou apenas 2 pessoas (ADÃO eEVA) e a estes deu liberdade para de tudo usufruírem; menos uma qualidade dentretantos frutos, não deveriam comer. Mais tarde, quando CAIM matou ABEL, Deus ochamou e dele pediu contas de seu (dele) irmão. Não é difícil compreender que emtudo isto há idéia de CONTROLE; de TOMADA DE CONTAS; (Livro do Gênesis).

Notícias há de que na antiga e histórica Mesopotâmia, distante 4 mil anos, jáexistia contabilidade das contas dos Governantes. (WERBER, Keller, «E a Bíblia TinhaRazão»).

Referências há na história grega, há 2 mil anos, de que um colegiado de 10tesoureiros cuidava, anualmente, das gestões financeiras e econômicas do Reino. Talcontabilidade era gravada em pedra para dar sentido de perenidade e ofereceroportunidade de exame por parte dos cidadãos. No Museu Britânico, em Londres, hábem conservada uma mostra da contabilidade grega da época. (Revista do TCU, n° 1,1970).

Mais tarde vamos encontrar diversos órgãos de controle, tais como as Cortes deLeon, 1188; o Regimento das Contas, em Portugal, 1419; o Tribunal de JustiçaFinanceira (EXCHEQUER), na Inglaterra, 1215, composto de Barões Feudais; a Cortede Contas de Felipe - O Belo, em 1319, que mantinha, ao lado da sala de julgamento,um pátio onde eram decapitados os dilapidadores do Tesouro; a Câmara de Contas doReino de Nápoles, 1502; a Câmara de Contas do Império Austríaco, 1661; o TribunalMaior de Contas, instituído em Buenos Aires, pela Espanha, em 1767, por Carlos III,com jurisdição sobre as Províncias do Rio da Prata, Paraguai, etc...; e, ainda, as Cortesde Contas de França, por volta de 1800.

No Alvará expedido por D. João VI, em 1808, no Brasil, encontramos a redaçãoque, pela sua importância, vale ser transcrita:

«Para que o método de escrituração, e fórmulas de contabilidade de minhaReal Fazenda não fique arbitrário e sujeito à maneira de pensar de cada um doscontadores gerais, que sou servido criar para o referido Erário: - ordeno que aescrituração seja a mercantil por partidas dobradas, por ser a única seguida pelasnações mais civilizadas, assim pela sua brevidade para o maneio de grandessomas, como ser a mais clara e a que menos lugar dá a erros e subterfúgios,onde se esconde a malícia e a fraude, dos prevaricadores.»

Estabelecia, ainda, o citado Alvará:


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«portanto, haverá em cada uma das contadorias gerais um Diário, um livroMestre, e um Memorial ou Borrador, além de mais um livro Auxiliar ou de ContasCorrentes para cada um dos rendimentos das Estações de Arrecadação,Tesourarias, Recebedorias, Contratos ou Administrações da minha RealFazenda. E isto para que sem delongas se veja, logo que se precisar, o estadoda conta de cada um dos devedores ou exatores das rendas, da minha Coroa efundos públicos».

Cremos, pois, que no Brasil, o intuito de se criar um Tribunal de Contas, surgiunos idos do Império. Em ato de 'U João VI e de D. Pedro I, evidenciam-se os embriõesdos Tribunais de Contas de hoje.

É de 1826, o Projeto de Lei de Marquês de Barbacena, e José Ignácio Borges,determinando a criação de um Tribunal de Revisão de Contas, com seu regimentopróprio. Essa proposição não logrou êxito; teve ferozes opositores; ainda que, também,ardorosos defensores. Vale a pena transcrever as patrióticas palavras de defesa daproposição, proferidas por Viçoso Jardim - «Foi a primeira tentativa para a criação emnosso País, de um Tribunal de Contas, muitos anos antes das idéias expedidas peloMarquês de Abrantes em 1838, a quem se atribui comumente a prioridade desemelhante cogitação.» Árdua e brava, por igual, foi a luta de Bernardo Pereira deVasconcelos pela criação do Tribunal de Contas, em 1830.

A 4 de outubro de 1831 foi criado o Tribunal do Tesouro Público Nacional, com aincumbência de cuidar de todas as atividades financeiras do Pais, no tocante à receita edespesa públicas, contabilidade e demais bens nacionais.

Ao longo do século XIX, outros Projetos tentaram criar um Tribunal de Contas.Entre tantos homens notáveis, Rui Barbosa foi o intimorato paladino dessa luta, ao ladode Silveira Martins, Afonso Celso, João Alfredo e Serzedello Corrêa. Rui defendia combravura a criação de um Tribunal de Contas, «... corpo de magistratura intermediária àAdministração e à Legislatura, que colocado em posição autônoma, com atribuições derevisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercersuas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se eminstituição de ornato aparatoso e inútil»; e, prosseguia, « convém levantar, entre oPoder que autoriza periodicamente a despesa e o Poder que quotidianamente aexecuta um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que comunicando com aLegislatura e, intervindo na Administração, seja não só o vigia, como a mão forte daprimeira sobre a segunda, obstando a perpetração das infrações orçamentárias porveto oportuno nos atos do Executivo que direta ou indiretamente, próxima ouremotamente discrepem na linha rigorosa das leis das finanças.»

Finalmente, pelo Decreto n° 966-A, de 7-11-1890, foi criado o Tribunal de Contasno Brasil. Venceram os defensores dos bens e valores públicos -à frente Rui Barbosa.Venceram os que sempre entenderam que os recursos públicos pertencem ao povo epor isto devem ser bem usados.

Tal era a resistência à criação desse Tribunal por parte dos que não queriam terseus atos fiscalizados que, apesar de criado em 1890 e constitucionalizado na primeiraConstituição Republicana de 1891, somente a 17 de janeiro de 1893, foi solenementeinstalado. À solenidade de instalação, compareceu o Ministro INOCÊNCIO


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SERZEDELLO CORRÊA, Presidente de honra da novel Instituição. Em seu discursoafirmou: «Felicito o País e a República pelo estabelecimento de uma instituição queserá a garantia de boa administração e o maior embaraço que poderão encontrar osgovernos para a prática de abusos no que diz respeito a dinheiros públicos.»Prosseguindo afirmava: «Sinto-me feliz por ser o Ministro que teve a honra de fazer areforma e de fazer as nomeações, pois fui buscar os diretores desse Tribunal entre osaltos funcionários públicos que, por sua integridade moral, por seu zelo, por suacompetência, são a maior garantia de que essa instituição será colocada em seuverdadeiro papel.» Serzedello finalizou dizendo: «Em nome do Governo, mas ainda, emnome da República que não desaparece com os Governos agradeço a tão prestantescidadãos o terem aceitado as nomeações e, para o bem da República, moralidade daAdministração, exato cumprimento do orçamento e economia nos dinheiros públicos.declaro instalado o Tribunal de Contas.»

Tal era o caráter dos homens daquela época, e tão alto o conceito do Tribunalidealizado por Rui e instalado por Serzedello, que vale transcrever esse históricoepisódio ocorrido logo mais tarde, com o próprio Serzedello. Ele que se empenhou dealma e consciência a favor de uma fiscalização atuante, incessante e proba, narra, elepróprio, no livro Páginas do Passado: «Como Ministro da Fazenda uma das minhasmaiores criações foi a do Tribunal de Contas, pois, ao regulamentar-lhe as atribuições,estabeleci o veto absoluto a certas despesas. Por isto, começaram aparecer atritosentre o Tribunal e os meus colegas de Ministério. Um dia, o Marechal pediu a Limpo deAbreu um lugar para Pedro Paulino, irmão de Deodoro e sogro do Marechal Hermes.Limpo de Abreu, prontamente, mandou adi-lo ao seu Ministério com um conto de réispor mês. Mas o Tribunal recusou registro da despesa, por ser ilegal o pagamento.Limpo de Abreu queixou-se ao Marechal, ouvindo esta resposta: `São coisas do meuMinistro da Fazenda, que criou um Tribunal superior a mim. Precisamos reformá-lo'.Serzedello não deixou a objurgatória sem réplica: «Superior a V. Exa. não! Quando V.Exa. está dentro da lei e da Constituição, o Tribunal cumpre as suas ordens. Quando V.Exa. se põe acima da Constituição e das leis, o Tribunal lhe é superior». O Ministrodemitiu-se com uma carta em que disse a Floriano: «Os governos nobilitam-seobedecendo à soberania suprema da lei e só dentro dela se mantêm independentes».(Revista n° 19 - Tribunal de Contas do RJ - págs. 25/26).

Ao longo deste século o Tribunal de Contas vem atravessando mares revoltos.Poucos são os períodos que navega em águas tranqüilas. Apesar de tudo, todas asConstituições Republicanas escreveram nos seus textos, a respeitável e útil instituição;umas mais destacadamente, outras, em condições menos nobres.

A Constituição de 1891, instituiu o Tribunal de Contas no Título -DASDISPOSIÇÕES GERAIS - Art. 89; a de 1934, o incluiu no Capítulo - DOS ÓRGÃOS DECOOPERAÇÃO DAS ATIVIDADES GOVERNAMENTAIS - Arts. 95 a 103; a Carta de1937, na qual não há Capítulos ou Títulos bem definidos, o Tribunal de Contas foicolocado em posição neutra, Arts. 111/113; a Constituição de 1946 restabeleceu aplenitude das funções da Corte e a de 1967/69 inseriu o Tribunal de Contas em posiçãode relativa saliência.

Discorrendo, assim, em ligeiras pinceladas sobre as lutas ao longo dos séculos edo Universo pela criação do Tribunal de Contas, parece-nos que uma indagação está


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solta fustigando todos nós: Por que tantos homens ilustres durante tanto tempo e emtantos lugares do mundo perseguiam este objetivo? Será que em todos os lugares e emtodos os tempos os governantes (sentido lato), foram, são e serão sempre desonestos?

Parece-nos que nestas palavras de JACK ANDERSON, temos a resposta. Falavaele sobre o PODER no mais poderoso e democrático Estado do mundo, quando disse:

«Os presidentes e os legisladores, como toda gente, podem ser aquilo que bemdesejarem. Podem servir à nação ou a si mesmos. Para muitos homens públicos, osimples poder representa um fim em si mesmo.

O poder é o produto mais comercializável de Washington.

Pelo poder, os desonestos mentem e os íntegros trapaceiam. Poucos atingem ospináculos políticos sem vender o que não possuem e sem prometer aquilo que não lhespertence. Na árdua e exaustiva busca de poder, é fácil esquecer que o poder nãopertence àqueles que no momento estão de posse dele, e sim à nação e a seu povo.

Conquanto o poder não seja necessariamente corruptor, é impossível negar que osistema político americano convida à corrupção.

Na mais poderosa nação do mundo, os que chegam aos mais altos escalões daautoridade se sentem tão lisonjeados e tão protegidos pelo aparato do poder, queacabam esquecendo sua condição de servidores, comportando-se como verdadeirospatrões da nação. O louvor e os rendimentos seriam suficientes para virar a cabeça deum santo e poucos dos homens que ocupam a Casa Branca são santos.» (Os arquivosde Anderson, pág. 5).

Saliente-se que tais palavras foram proferidas a respeito de uma Nação altamentedemocrática e onde a idéia de Controle está impregnada em quase todas asconsciências. Ali não faltam recursos nem autoridade para o fiel exercício do Controle.

Abrindo o Manual de Controle Interno, editado em 1983, o Chefe do GENERALACCOUNTING OFFICE, órgão de controle americano, desabafou: «No último decêniosurgiram numerosas situações que demonstraram de forma dramática a necessidadede contar com controles, posto que o Governo experimentou uma onda de atos ilegais,não autorizados e duvidosos, que se caracterizaram por fraude, desperdício e abuso.»

Diante de tudo isto, fica-nos a idéia de que sempre houve a necessidade dacriação de Tribunais de Contas. E só com características e poderes policialescospoderiam deter esses desmandos. Porém, o Tribunal de Contas não tem característicapolicialesca. Os que o idealizaram e lutaram por sua implantação e institucionalização,o imaginaram um órgão forte, independente e -capaz de defender com firmeza opatrimônio comum, sem constituir-se em Tribunal Inquisitório. O Tribunal de Contasexerce função fiscalizadora, de vigilância junto a todos que manipulam bens e valorespúblicos, quer da Administração Direta ou Indireta, no mais alto sentido e com as maisnobres das intenções.

O real conceito dos Tribunais de Contas é o de uma Sentinela Indormida,competente, alerta, que só por sua presença impermite que alguém se atreva a praticarquaisquer deslizes. É assim que a Administração deve ver a austera figura do Tribunalde Contas. Ter Nele um ente de colaboração com o Controle Interno e de zelo pelo


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patrimônio comum. O Tribunal de Contas tem a administração e os administradores naconta de instituições e homens de bem que exercem atividades voltadas para odesenvolvimento e bem-estar da sociedade. Desvirtuamentos que causam danos aopatrimônio público acontecem, e com freqüência, pela natural condição humana. Poristo a imprescindibilidade da instituição.

ROUSSEAU imaginou uma sociedade sem fronteiras, sem leis, sem nenhumimpedimento, absolutamente livre. Mas foi ele quem propôs um pacto entre essasociedade e a administração, a fim de que os direitos de todos fossem preservados.(Contrato Social, 1762, pág. 21).

Em havendo homens numa sociedade há de haver o controle de seus atos e paraisto há de se ter um órgão próprio para desempenhar essa delicada, porémindispensável e nobre função de CONTROLE.

O Tribunal de Contas é, presumivelmente, composto de homens experientes,competentes e capazes, para bem desempenharem suas altas funções. O CorpoInstrutivo do Tribunal, integrado por técnicos concursados e mais a vigilância, asabedoria do Ministério Público que lhe é presente, constitui um conjunto preparadoespecificamente para o exame dos atos dos Três Poderes, no que se refere àaplicação, uso e guarda dos bens e valores públicos. Isto é válido para as esferasFederal, Estadual e Municipal.

Consoante determina a Constituição, o Tribunal de Contas fiscaliza toda amovimentação orçamentária e financeira dos Três Poderes, incluindo-se ele próprio,nessa fiscalização.

Recordemos que, segundo o art. 70 da Constituição Federal, há um, ControleInterno. Ele é necessário. Mas, sendo composto por servidores do mesmo Poder nãoseria bastante para fiscalizar e dar a palavra final sobre atos do Poder a que serve. Eleé útil, necessário e deve também ser fortalecido. O êxito do Controle Externo está emhaver um Controle Interno capaz, competente, forte e íntegro.

Tratando-se de Estado democrático, impossível seria ao Poder Legislativo, por simesmo, desempenhar a tarefa fiscalizadora. Sendo o Congresso uma Casa Política,composta por múltiplos partidos, impossível seria incompatibilizar-se com tudo e comtodos, na delicada e árdua tarefa de conter a prodigalidade, os abusos e a corrupção.Por isto, a luta inicial pela criação de um Tribunal Independente, com seus membroscercados de todas as garantias, a fim de não estarem sujeitos a qualquer tipo depressão.

O Tribunal, por ser isento de atividades político-partidárias, fiscaliza, orienta, atétolera. Porém, por sua independência e no exato cumprimento de suas altas enobilitantes funções, não hesita em chamar à ordem os que tentam malbaratar osrecursos públicos, através de qualquer forma de desvio, e lhes aplicar as devidascorreções e penalidades. Podemos dizer que o Controle deve ser tríplice, isto é,PREVENTIVO, REPRESSIVO E COIBITIVO.

O Tribunal de Contas não é órgão do Poder Judiciário, também não é doLegislativo, e muito menos do Poder Executivo. Como bem o posiciona Rui Barbosa, é«... corpo de Magistratura intermediária à Administração e à Legislatura, que colocada


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em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantiascontra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismoconstitucional...». Apesar desta correta conceituação de Rui, alguns pensam que osTribunais de Contas têm qualquer dependência em relação ao Legislativo,simplesmente porque a Constituição fala em órgão auxiliar. Melhor é a redação daConstituição Francesa de 1958, que diz: a Corte de Contas assiste o Parlamento e oGoverno no Controle da execução das leis de finanças.

Como regra geral, as decisões do Poder Judiciário, qualquer que seja suahierarquia, exceção da Suprema Corte, são recorríveis, isto é, delas sempre cabemrecursos para Instância Superior.

As decisões dos Tribunais de Contas, na esfera de sua jurisdição são irrecorríveis,ou seja, delas não cabem recursos.

No Brasil há um Tribunal de Contas Federal, com jurisdição em todo o TerritórioNacional, no que lhe diz respeito, e Tribunais Estaduais com sedes nas capitais dasUnidades Federativas e jurisdição local. Contudo, todos são autônomos; um não estáem posição superior ao outro; de um não cabe recurso para, outro. As decisões decada um, dentro da esfera de sua jurisdição e competência, são terminativas, inclusiveem relação ao Supremo Tribunal Federal.

As atribuições legais dos Tribunais de Contas estão explícitas, ora nasConstituições, ora na Legislação Ordinária. No passado, alguns inconformadostentaram recursos ao Supremo, tanto de decisões do TCU, como de Tribunais locais;porém, a farta jurisprudência da mais Alta Corte é clara e pacífica, confirmando acompetência exclusiva das Cortes de Contas, nas esferas de suas atribuições,ressalvado o contido no § 4°, do Art. 153, da Constituição Federal.

Como anteriormente afirmado, ao longo da história dos Tribunais de Contas noBrasil, todas as Constituições Republicanas os têm consagrado, às vezes mais, àsvezes menos destacadamente. Nesse longo caminhar algumas leis têm fortalecido,outras enfraquecido a instituição.

Cremos que as terríveis lições sobre as altas negociatas, as descabidastransações legais especialmente em instituições financeiras, as escandalosas falênciasfraudulentas e os incontáveis atos de corrupção praticados impunemente, servirão paraque as autoridades reflitam e decidam influir para que as Cortes de Contas tenhamlugar o mais destacado possível, na ordem jurídica do País e na nova Constituição quevirá.

Temos convicção segura de que somente com Tribunais de Contas fortes,podendo fiscalizar inclusive a receita e não somente a despesa e a posterioriacompanhando desde o início todos os desembolsos orçamentários, evitaremos que odinheiro do povo seja mal aplicado ou desviado para os bolsos de poucos.

No sistema atual, os Tribunais de Contas só tomam conhecimento dos grandesescândalos envolvendo recursos do povo, após tudo consumado. Agora, pouco ounada podem fazer.

Daí o clamor e a justa inconformação do povo e do próprio Governo sobre taisescândalos e sobre gastos excessivos das empresas estatais; e é precisamente nesse


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tipo de empresa que as dificuldades legais existem, entravando enormemente otrabalho saneador dos Tribunais de Contas, principalmente no âmbito dos Estadosmembros.

Como já nos referimos, o Controle pode ser exercido a priori, concomitante ou aposteriori. No Brasil, já funcionou o chamado Controle

Prévio, por parte dos Tribunais de Contas. Isto significava que o Executivo sópodia fechar quaisquer despesas, após a aprovação do Tribunal de Contas.

Ficaram os Tribunais abarrotados de papéis, visto que não dispunham, como nãodispõem de estrutura para este tipo de trabalho. Ocorreu que, o Executivo, quasesempre, teria que aguardar algum tempo até que o respectivo Tribunal de Contasliberasse o documento autorizativo da despesa. Tal procedimento foi irritando o PoderExecutivo que, diga-se de passagem, nada gostava dessa modalidade fiscalizadora eacabou encontrando meio de burlar esse procedimento, através do conhecidoREGISTRO AUTOMÁTICO. O que é isto? Toda vez que o Poder Executivo queriacontratar determinado serviço ou obra, remetia mensagem ao Legislativo, pedindo aabertura do necessário crédito, com dispositivo expresso de que aquele crédito pedido,ficava automaticamente registrado, independente de qualquer outro ato.

O sistema do Controle Prévio realmente não foi e não será a melhor forma.Primeiro, porque para funcionar bem exigiria dos Tribunais de Contas uma estruturahumana e técnica que se assemelharia à do próprio Poder Executivo, e isto seria umaatividade paralela de altíssimos custos, para pouco resultado. Segundo, porque o PoderPolítico encontrava sempre meios de burlar esse procedimento.

Não advogamos a volta dessa modalidade fiscalizadora; porém, permanecer nooutro extremo será a falência do Controle e a vitória da corrupção. Se não defendemoso Controle Prévio generalizado como outrora existiu, temos como inteiramente oportunae necessária sua obrigatoriedade, para desembolsos de despesas com Contratos apartir de determinada soma. Isto é, os Contratos de obras e serviços cujas despesasestejam acima de determinado valor, somente poderão ser firmados após oassentimento do respectivo Tribunal de Contas. Se do posicionamento do Tribunal oExecutivo discordar, poderá recorrer, sem efeito suspensivo, ao Poder Legislativorespectivo, e só após a decisão deste, o assunto estará terminado. Para isto, há de seter Tribunais de Contas fortalecidos nas suas estruturas básicas pela Constituição esustentados através de leis inteligentes e práticas que impermitam o hábito do peculato,dos desvios desonestos e da prática da corrupção. Tribunais com poderes paraexaminar e acompanhar toda a execução orçamentária, quer da Administração Diretacomo da Indireta e Fundações a nível dos Três Poderes, punindo com justiça osdilapidadores do patrimônio público.

Nos Estados Unidos da América, em França, na Alemanha, na Itália, para citarapenas esses países, poucos são os que se atrevem a facilitar com os bens e recursospúblicos. É que ali, o Controle é fortalecido e poderoso para afastar do convívio socialqualquer pessoa, física ou jurídica, que se proponha à prática da desonestidade.

Temos certeza que se Rui, Serzedello, Pereira de Vasconcelos e muitos outrosfossem vivos, chorariam de vergonha pelo enfraquecimento da notável obra pela quallutaram e venceram - O Tribunal de Contas.


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Uma sociedade sem órgão de Controle cercado (o órgão e seus integrantes) detodas as garantias, absolutamente independente, capaz e competente, seria como umaprisco aberto, no qual se pretendesse teimosamente, manter um grande eindisciplinado rebanho selvagem e bravio.

Rousseau imaginou uma sociedade sem freios, caminhando solta em absolutaliberdade. À medida que seus membros aumentavam e se desenvolviam, iam tambémse atritando e se desmandando, para, por certo, tropeçarem no abismo. Rousseaupensou em acabar com a sociedade; sendo impossível, idealizou um Pacto, pelo qualcada membro da sociedade se despojaria de algumas faculdades; de alguns direitosque presumia seus, para entregar a um mordomo, a um administrador que teria aincumbência de administrar os direitos e bens de todos em comum.

O Controle é indispensável, é essencial. Quando em 1964 os novos dirigentes doBrasil, ainda que por momentos, entenderam assim, buscaram a Lei n° 4.320/64, quemuito ajudou a encurtar os passos dos que manipulavam recursos públicos.

Mais tarde, com o Decreto-lei n° 200/67, mais ainda o Controle ficou fortalecido;não o suficiente para deter os desonestos. Depois, outros instrumentos legais surgiram,esvaziando o poder, as atribuições e a força dos Tribunais de Contas, e o que se temvisto é de estarrecer.

Os Tribunais de Contas não assustam nem incomodam os homens de bem. Elessão terríveis e odiados pelos que, ao chegaram às posições de mando nas sociedades,esquecem que são servidores do povo e se julgam seu patrão e dono.

O Poder Legislativo é o órgão maior do Controle. É um gigante, mas por si sópouco pode fiscalizar. Esta é tarefa dos Tribunais de Contas porque não exercematividades político-partidárias e, portanto, podem e devem se manter com isenção,totalmente independentes.

Por fim, temos esperanças de que os dolorosos exemplos do passado recente edo presente sirvam para que nossos futuros constituintes coloquem os Tribunais deContas em posição de destaque, em capítulo próprio na Constituição, com poderes egarantias suficientes para coibirem os anseios dos que não sabem lidar com as coisasalheias.

Não esqueçamos de que entre os homens há os que pensam como Jasão, tiranode Feres, em Tessália, que deixou, este tormentoso exemplo: «Se eu deixasse dereinar, morreria de fome porque não saberia viver como um homem comum».

Por derradeiro, desejamos ver na futura Constituição, Tribunais de Contas quefiscalizem todos os atos da Administração, inclusive contratos, podendo sustar suaexecução, obrigar o ressarcimento dos prejuízos causados aos cofres dos Tesouros epunir os responsáveis pelos atos danosos.

O posicionamento estrutural dos Tribunais de Contas na Constituição é importantee fundamental, a fim de não ficarem à mercê de ameaças mesquinhas, partidas demembros isolados ou de grupos insignificantes e personalistas de legisladores comletras minúsculas (exclua-se disto a área Federal).


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Almejamos que os altos interesses do Estado e do povo, no que se relacionamcom seus bens e patrimônio, sejam bem resguardados na futura Constituição, atravésde Tribunais que não sejam meros conferentes de rubricas orçamentárias de despesasconsumadas.

Esta é a hora da prova; hora de sabermos se a Nação deseja na prática o queteoricamente falam seus governantes; pôr fim, ou pelo menos, diminuir a fúria dosdesonestos e os freqüentes atos de peculato, fraude e corrupção. Sem Tribunais fortese totalmente independentes, nada mudará; antes, ficará provado que os governantesafirmam o que não desejam na prática.

Este é o tempo; não há outro. Tempo de privilégio e de rara oportunidade para osConstituintes que poderão e deverão dotar a Nação de Tribunais independentes, talvezaté com orçamentos próprios, capazes de não transigirem, porque imunes e isentos dequalquer tipo de ameaça ou pressão, por vezes partidas até por burocratas menores.

A existência de Tribunais de Contas nas Unidades Federativas deve serobrigatória e não ficar à mercê da vontade de seus dirigentes. Não admitir a presençado Tribunal de Contas para exame e julgamento de suas contas, é atestarprocedimento incoerente e contrário aos interesses do povo. Isto os responsáveis pelapróxima Constituição não devem permitir.

Questões regulamentares podem e devem ficar para legislação ordinária. Osprincípios, as estruturas e as normas fundamentais, são assuntos que imperiosamentedevem constar na Lei Maior.

É isto que esperamos dos futuros Constituintes brasileiros.

BIBLIOGRAFIA

1. DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. Cadernos deadministração pública. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, (37), 1969.

2. GILSON, Iberê. Das origens dos Tribunais de Contas. Revista do Tribunal deContas da União. Brasília, 1(1):3-9, 1970.

3. ___________. Do controle financeiro e orçamentário. Revista do Tribunal deContas da União. Brasília, 4(5):23-124, 1973.

4. LEITE, Mauro Renault. Comemorações dos noventa anos do TCU. Revista doTribunal de Contas da União. Brasília, 11(24), 1981.

5. WERNER, Keller. E a Bíblia tinha razão. São Paulo, Melhoramentos, 1975.

LEGISLAÇÃO CONSULTADA

- Decreto n.° 966-A, de 1890

- Constituição Republicana de 1891

- Decreto nº 1.166, de 1892

- Lei nº 30, de 1892

- Decreto Legislativo n." 2. 511, de 1911

- Lei Orçamentária, de 1918


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- Decreto n° 15.770, de 1922

- Decreto Legislativo n° 4.536, de 1922

- Decreto n° 15.783, de 1922

- Constituição de 1933



- Lei n° 830, de 1919

- Lei n° 3.751, de 1960

- Decreto (DF) n.º 196, de 1962

- Lei n.° 1.320, de 1964


- Decreto-Lei n° 199, de 1967

- Decreto-Lei n° 200, de 1967

- Lei n° 5.538, de 1968

- Emenda Constitucional n° 1, de 1969

- Lei n° 6.223, de 1975

- Emenda Constitucional n° 7, de 1977

- Lei n° 6.525, de 1978

- Lei n° 6.822, de 1980


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PROPOSTA DE REFORMA DOS ARTIGOS DACONSTITUIÇÃO FEDERAL QUE TEM REFLEXO

SOBRE A FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA EORÇAMENTÁRIA PELO TRIBUNAL DE CONTAS *

Para maior facilidade de exame e comparação, foramutilizados, basicamente, na redação da proposta, os artigoscorrespondentes que tratam da matéria na vigente ConstituiçãoFederal. O presente trabalho é complemento da análisehistórico-crítica do sistema tributário de contas e dos pontosfundamentais de controle da execução financeira e orçamentáriana Nova Constituição, anteriormente apresentados à Comissão deEstudos Constitucionais pela Comissão dos Tribunais de Contasdo Brasil.

CAPÍTULO IIIDos Estados e Municípios

«Art. 13. Os Estados organizar-se-ão e reger-se-ão pelas constituições e leis queadotarem, respeitados, dentre outros princípios estabelecidos nesta Constituição, osseguintes:

* Documento elaborado por comissão designada pelo X111 Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, realizadoem Salvador, Bahia, para elaborar trabalho a ser apresentado à Comissão de Estudos Constitucionais, compostapelos seguintes membros: Ministro Ewaldo Pinheiro (Tribunal de Contas da União), Ministro Luciano Brandão Alvesde Souza (Tribunal de Contas da União). Conselheiro João Feder (Tribunal de Contas do Paraná), Conselheiro LuizAlberto Bahia (Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro), Conselheiro Fernando Tupinambá Valente(Tribunal de Contas do Distrito Federal), Conselheiro Marcelo Moreira Tostes (Tribunal de Contas do Rio Grande doSul), Conselheiro Adhemar Bento Gomes (Tribunal de Contas da Bahia) e Ministro Carlos Atila (Tribunal de Contasda União).


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IV - A elaboração do orçamento, bem como a fiscalização orçamentária efinanceira, nos termos previstos no capítulo ..., inclusive a da aplicação dos recursosrecebidos da União;

IX - A aplicação do disposto nos itens I a III do art. 114 aos membros dosTribunais de Contas, fixado o seu número em sete.

Art. 15. A autonomia será assegurada:

§ 3° A intervenção nos Municípios será regulada na Constituição do Estado,somente podendo ocorrer quando:

c) não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;

e) forem praticados, na administração municipal, atos de subversão, de corrupçãoe de não cumprimento de decisão judicial ou do Tribunal de Contas.

Art. 16. A fiscalização orçamentária e financeira dos municípios será exercidamediante controle interno do Executivo Municipal e controle externo do Tribunal deContas do Estado ou do Município, sem prejuízo das atribuições da Câmara Municipal.

§ 1 ° Somente instituirão Tribunais de Contas os Municípios com número dehabitantes superior a três por cento da população do pais.

§ 2° O Tribunal de Contas apreciará as contas anuais dos Municípios a seremapresentadas até o dia 31 de março do ano seguinte.

§ 3`.' Somente pelo voto de dois terços dos membros da Câmara Municipaldeixará de prevalecer o parecer prévio do Tribunal de Contas.

§ 4° Mantido o parecer do Tribunal de Contas, em caso de desaprovação, opresidente da Câmara Municipal comunicará ao Ministério Público para os fins dedireito.

Seção IVDas Atribuições do Poder Legislativo

Art. 45. A lei regulará o processo de Controle Público dos atos do PoderExecutivo, inclusive da administração descentralizada, pela Câmara dos Deputados eSenado Federal.

§ 1 ° O Tribunal de Contas, sempre que for solicitado, colocará à disposição doPoder Legislativo toda informação sobre a fiscalização orçamentária, financeira eoperacional, inclusive os resultados de auditorias e inspeções.

§ 2° O Poder Legislativo poderá solicitar ao Tribunal de Contas a realização deauditorias e inspeções, inclusive em órgãos da administração descentralizada.

§ 3° A garantia da União a operações de crédito de entidades ou empresasprivadas somente se dará após autorização do Poder Legislativo, com parecer doTribunal de Contas, se solicitado.

CAPITULO - (próprio)Do Tribunal de Contas


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Seção IDas Normas de Controle

Art. 70. A fiscalização financeira, orçamentária e operacional será exercida peloTribunal de Contas, mediante controle externo e pelo controle interno da administraçãopública.

Parágrafo único. O controle externo compreenderá o desempenho das funções deauditoria financeira, orçamentária e operacional e o julgamento das contas públicas,dos responsáveis pela arrecadação da receita e dos ordenadores de despesa, bemcomo dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos, inclusiveos da administração indireta.

Art. 71. A auditoria financeira, orçamentária e operacional será exercida sobre ascontas das unidades administrativas do Executivo, do Legislativo e do Judiciário que,para esse fim, deverão colocar à disposição do Tribunal de Contas as demonstraçõescontábeis, a documentação e as informações por este solicitadas.

Parágrafo único. O julgamento dos atos e das contas dos administradores edemais responsáveis será baseado em exames jurídicos, contábeis e econômicos,certificados de auditoria e pronunciamentos das autoridades administrativas, semprejuízo das inspeções determinadas pelo Tribunal de Contas.

Art. 72. O Tribunal de Contas dará parecer prévio, em noventa dias, sobre ascontas que o Chefe do Executivo prestar anualmente ao Poder Legislativo.

Parágrafo único. Recebidas as contas, o Legislativo as enviará ao Tribunal deContas, no prazo de até 10 dias, para os efeitos do presente artigo.

Art. 73. O Tribunal de Contas representará, conforme o caso, aos Chefes dosPoderes do Estado e ao Ministério Público, sobre irregularidades ou abusos por eleverificados.

Art. 74. O Tribunal de Contas, de ofício ou mediante provocação do MinistérioPúblico ou das auditorias financeiras, orçamentárias e operacionais, se verificar ailegalidade de qualquer despesa, inclusive as referentes a pessoal e as decorrentes decontratos, aposentadorias, disponibilidades, reformas, transferências para a reservaremunerada e pensões, deverá:

I) - assinar prazo razoável para que o órgão da administração pública adote asprovidências necessárias ao exato cumprimento da lei;

II) - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado.

Art. 77. O Tribunal julgará, para fins de registro, a legalidade dos contratos e dasconcessões de aposentadorias, disponibilidades, transferências para a reservaremunerada, reformas e pensões.

Art. 76. Os contratos, a partir de valor a ser determinado em lei, só entrarão emvigor após julgados legais pelo Tribunal de Contas. A lei disporá, também, sobre oprazo para o seu julgamento.


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Art. 77. Apurada a existência de irregularidades ou abusos na gestãofinanceiro-orçamentária, o Tribunal de Contas aplicará aos responsáveis as sançõesfixadas em lei.

Art. 78. A fim de assegurar maior eficácia do controle externo e a regularidade darealização da receita e da despesa, o Poder Executivo, no âmbito Federal, Estadual,Municipal e do Distrito Federal manterá controle interno, visando a:

I - proteger os respectivos ativos patrimoniais;

II - acompanhar a execução de programas de trabalho e do orçamento;

III - avaliar os resultados alcançados pelos administradores, inclusive quanto àexecução dos contratos.

Parágrafo único. Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimentode qualquer irregularidade ou abuso, darão ciência ao Tribunal de Contas, sob pena deresponsabilidade.

Art. 79. As normas de fiscalização estabelecidas neste Capitulo aplicam-se àsautarquias e às entidades às quais elas destinem recursos.

Art. 80. As Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, cujo capitalpertença, no todo ou em parte, ao Governo ou a qualquer entidade de suaadministração indireta, bem como as Fundações e Sociedades Civis instituídas oumantidas pelo Poder Público, ficam submetidas à fiscalização do Tribunal de Contas,sem prejuízo do controle exercido pelo Poder Executivo.

Art. 81. A União firmará tratado com outros países a fim de que o Tribunal deContas exerça suas atividades sobre as empresas ou entidades supranacionais de cujocapital social participe.

Art. 82. Os membros dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal edos Municípios terão o título de Conselheiro.

Seção IIDo Tribunal Federal de Contas

Art. 83. O Tribunal Federal de Contas, com sede no Distrito Federal, e jurisdiçãoem todo o País, compõe-se de nove Ministros e terá quadro próprio de pessoal.

§ 1.° O Tribunal Federal de Contas exerce, no que couber, as atribuições previstasno art. 115.

§ 2° Lei de iniciativa do Tribunal Federal de Contas disporá sobre suaorganização, podendo dividi-lo em câmaras e criar delegações ou órgãos destinados aauxiliá-lo no exercício de suas funções e na descentralização de suas atividades.

§ 3° Os seus Ministros serão nomeados pelo Presidente da República, depois deaprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre brasileiros maiores de trinta e cincoanos, de idoneidade moral e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeirosou de administração pública, e terão os mesmos direitos, garantias, prerrogativas,remuneração e impedimentos dos Ministros do Tribunal Federal de Recursos.


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Art. 84. As normas previstas neste capítulo aplicam-se à fiscalização, bem como àorganização dos Tribunais de Contas, dos Estados, dos Municípios e do DistritoFederal.

JUSTIFICATIVA

Art. 13. Não há alteração. A atual Constituição prevê que os Estados devem seguiro modelo federal na elaboração do orçamento e no sistema de fiscalização financeira eorçamentária. O que se almeja, nas alterações posteriores, é que esse princípioefetivamente se imponha a fim de que haja um modelo básico de orçamento e defiscalização para tornar eficaz o mecanismo técnico e jurídico de controle.

O capitulo a que se refere o inciso IV deverá ter um número do capítulo a quecouber o título Do Tribunal de Contas.

O inciso IX fixa em sete o número de membros para impedir que por lei ordináriase possa reduzi-lo. Com isso se pretende evitar a ameaça da disponibilidade, um fatoconstante na vida dos membros dos Tribunais de Contas dos Estados. A garantia donúmero significa a garantia dos próprios integrantes do Tribunal. A atual Constituiçãonão permite que esse número seja superior a sete, mas não impede que seja inferior. E,como garantia, trata-se de elemento indispensável.

Art. 15. A alteração proposta na alínea e do § 3° tem a finalidade de incluir o nãocumprimento a decisão judicial ou do Tribunal de Contas como causa para pedido deintervenção no Município.

Art. 16. A Constituição atual, mais pela redação do texto, destinado a alcançartambém o Estado do Acre, onde não havia Tribunal de Contas, do que por vontade dolegislador, criou uma alternativa para a fiscalização das contas municipais. Com isso,alguns Estados, mais precisamente cinco - Amazonas, Pará, Ceará, Bahia e Goiás -instituíram os chamados Conselhos de Contas Municipais. Alguns Estados os criaram eextinguiram e outros, embora autorizados por lei, não os instalaram. Trata-se, logo sevê, de órgão sem nenhuma garantia, dependente da vontade e do interesse doLegislativo ou do Executivo e, bem por isso, sem a independência necessária para oexercício de uma fiscalização legítima. Além do mais, Estados com pequeno número demunicípios criaram Conselhos com a estrutura de um verdadeiro Tribunal, no qual seespelharam e sem esquecer de atribuir aos seus membros a mesma retribuiçãofinanceira. Já Minas Gerais, com mais de 700 municípios, apesar de autorizada há anospor lei, não instalou o Conselho, considerado um órgão oneroso e dispensável, e ali oTribunal de Contas, como de resto em todos os demais Estados, se desincumbe dessemister satisfatoriamente.

O que se deseja com a modificação do Art. 16 é atribuir ao Tribunal de Contas, emtodos os Estados, a competência que exerce na grande maioria deles, de fiscalizar ascontas municipais. A instituição de outros órgãos de controle significa criar para osEstados um ônus significativo e inteiramente desnecessário.

No § 1° procura-se limitar a criação de Tribunais de Contas nos municípios,evitando uma proliferação como ocorreu no passado, fixando-se como condição parapermitir a sua instalação, uma população superior a 3 por cento da população do país.A atual fixa esse limite em 2 milhões, um bom número para 1967, e exige renda


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tributária acima de 500 milhões de cruzeiros. Essa última condição é, por motivosóbvios num país em regime inflacionário, inconveniente, sobre ser, também,desnecessária.

No § 4° impõe-se que, em caso de desaprovação das contas municipais, se dêconhecimento ao Ministério Público, a fim de evitar o engavetamento desses processos,como ocorre, na maioria das vezes, presentemente, tornando a decisão inconseqüente.

Art. 45. A sistemática de fiscalização da atual Constituição não precisa comclareza as competências do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas. Torna-seconveniente melhor defini-las.

A fiscalização do Poder Legislativo, sabe-se, é de todo abrangente, é o controlepúblico de natureza político - representativa, exercido sobre os atos - financeiros ou não- do Poder Executivo.

A fiscalização do Tribunal de Contas é tão somente de natureza financeira,orçamentária e operacional exercida sobre os atos dos três Poderes.

É o que procura estabelecer a nova redação do Art. 45, fazendo-o de forma clara,ou seja, sem a imprecisão da redação vigente.

O § 3° estabelece como condição às garantias que a União possa eventualmenteoferecer a particulares em operações de crédito internacional, a prévia autorização doPoder Legislativo. Quando julgar necessário, o Poder Legislativo poderá se servir deparecer do Tribunal de Contas. Cuida-se, de fato, de dificultar ao Estado assumirencargos dessa natureza, por motivos que estão bem presentes na memória de todosos brasileiros.

Art. 70. Coerente com a nova redação do Art. 45, que disciplina a competênciamaior do Poder Legislativo para o exercício do controle público, em seus múltiplosaspectos, define-se aqui a competência do Tribunal de Contas, na fiscalização daexecução financeira, orçamentária e operacional, próprias do controle externo.

Isto posto, não se faz menção à expressão ««com auxílio do Tribunal de Contas»,como dispõe atualmente o § 1°, dando margem a interpretações que desqualificam aautonomia do Tribunal de Coutas.

Não há fiscalização legítima sem autonomia, que é premissa básica para ocumprimento das funções do controle externo. O novo texto atende perfeitamente afinalidade a que se destina e está em consonância com os modernos princípios decontrole do dinheiro público.

Art. 71. Assegura-se aqui a fiscalização sobre a execução orçamentária dos TrêsPoderes e define-se a forma como ela se fará na administração pública.

Art., 72. Amplia o prazo de apreciação das contas anuais prestadas pelo chefe doPoder Executivo para 90 dias. O prazo atual, de 60 dias, tem dificultado um exame maisacurado de um processo volumoso e complexo como é o balanço das contas dogoverno.

O parágrafo único disciplina a tramitação das Contas do Governo, prestadas aoPoder Legislativo.


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Arts. 73 e 74. Especificam as providências que o Tribunal de Contas deve tomarcontra os atos irregulares verificados na administração pública.

Altera-se aqui o absurdo tratamento dado atualmente ao exame de contratos. PelaConstituição vigente (art. 72, § 6°) os contratos considerados ilegais pelo Tribunal deContas tornam-se legais se não houver pronunciamento do Legislativo no prazo detrinta dias. Pela nova redação, o julgamento dos contratos administrativos se esgota naesfera do Tribunal de Contas, ressalvado, logicamente, o recurso judiciário asseguradono capítulo dos direitos e das garantias individuais.

Extingue, também, a execução de contratos determinada pelo chefe do PoderExecutivo ad referendum do Congresso, introduzida pela Emenda 7/77, nos termos doatual § 8° do art. 72.

Art. 75. Devolve ao Tribunal de Contas competência para o julgamento e nãoapenas apreciação como prevê hoje o Art. 71, § 7°, resultante das modificaçõesproduzidas pela Emenda 7/77.

Elimina, ainda, o registro do ato pelo Chefe do Poder Executivo, ad referendum doCongresso, implantado pela mesma Emenda.

Art. 76. O artigo requer a prévia aprovação pelo Tribunal de Contas, para aentrada em vigor, dos contratos de grande vulto financeiro, cujo valor será determinadoem lei, à qual caberá também estabelecer prazo para o seu julgamento.

Art. 77. Transfere à lei a fixação das sanções a serem aplicadas aos eventuaisresponsáveis por irregularidades ou abusos no exercício da função pública.

Art. 78. Estabelece a obrigatoriedade do controle interno em todos os níveis daadministração pública, o que é da maior importância para a fiscalização exercidaatravés do controle externo. E exige que se comunique atualizadamente ao Tribunal deContas qualquer irregularidade encontrada, sob pena de responsabilidade que a leiordinária definirá. Como o Tribunal de Contas, e de resto nenhum outro órgão, poderiaestar presente a todos os atos administrativos, esse dispositivo é fundamental namedida em que objetiva fazer com que ele seja cientificado desses atos no menorespaço de tempo possível, para adoção das medidas cabíveis.

Arts. 79 e 80. Estendem o controle externo às autarquias, empresas públicas,sociedades de economia mista e fundações instituídas pelo Poder Público. Hoje essamatéria está disciplinada apenas na lei ordinária (Lei n° 6.223 de 1-f de julho de 1975,alterada pela Lei n° 6.525, de 11 de abril de 1978).

No que se refere às empresas públicas e sociedades de economia mista, afiscalização passa a ser aplicada inclusive àquelas em que o Estado não detenha amaioria acionária.

A propósito, essa fiscalização somente poderá se tornar realmente eficaz se o Art.170, § 2°, da Constituição vigente, for alterado nesta oportunidade para preceituar, porexemplo, o seguinte:

«Na exploração de atividade econômica pelo Estado, as empresas públicase as sociedades de economia mista serão criadas por lei e reger-se-ão porestatuto próprio».


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Trata-se de uma modificação substancial, mas é de se convir que não tem sentidoo Poder Público criar entidades para serem submetidas às normas de direito privado;não tem sentido dirigentes atuarem sobre o dinheiro público como se estivessematuando sobre o seu próprio dinheiro. Esse princípio tem proporcionado entraves àfiscalização das empresas estatais, já que permite que elas se julguem e até secomportem como se estatais não fossem.

Art. 81. Prevê a fiscalização de empresas supranacionais de que o Brasil possaparticipar. Sabe-se que esse é um tipo de empresa sempre de grande porte e amovimentar elevadas somas de dinheiro público, não podendo, só por isso, ficar livre defiscalização.

Art. 82. Traz para o capítulo próprio o disposto no art. 193, § 2.º.

Art. 83. Dá ao Tribunal de Contas da União a denominação mais apropriada deTribunal Federal de Contas e fixa em nove o número dos seus Ministros.

Os parágrafos não inovam a não ser para assegurar, no § 3°, aos seus membrostambém os direitos de que são titulares os Ministros do Tribunal Federal de Recursos.

Art. 84. O que se deseja aqui é que o sistema de fiscalização a ser aplicado àUnião, o seja, por igual, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, comoreclamam os mais respeitáveis princípios de administração pública. Aos brasileiros, nãocabe encontrar diferenças nas diretrizes que balizam o seu relacionamento com oPoder Público. Ademais, as regras de respeito à aplicação do dinheiro público não sepodem modificar ao sabor de regiões, de interesses políticos ou por força de eventuaismaiorias partidárias. E não há lugar aqui para invocar a autonomia dos Estados ou dosMunicípios - na realidade preservada - porquanto acima dessa autonomia pairam oprincípio e o interesse da unidade nacional. Assim sendo, aos Estados, Municípios e aoDistrito Federal, se deve impor a adoção das normas previstas no presente capítulo daConstituição Federal.


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A CONSTITUIÇÃO E PODER DE FISCALIZAÇÃO ECONTROLE

MARQUES DE OLIVEIRAAuditor

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL(BASEADA NA TEORIA TETRAÉDRICA DO DIREITO E DO ESTADO)*

«Art. 6° São Poderes da União, interdependentes e harmônicos, oLegislativo, o Executivo e o Judiciário, e Poder do povo brasileiro, os órgãos deControle.»

EMENDA À CONSTITUIÇÃO

I - Artigos propostos

II - Artigos a serem alterados

I - ARTIGOS PROPOSTOS

DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE

Art. Os órgãos de Controle, harmonicamente integrados na organização doEstado, têm por função o controle político das atividades administrativas dos trêsPoderes, autenticando atos, fatos e situações jurídicas públicas e particulares.

Art. Os Órgãos de Controle são organismos inermes mas não inertes, agindo deofício sempre que necessário, e seu poder se restringe a provocar a atividadeconstitucional e legal dos demais Poderes da União em suas respectivas áreas decompetência, sob pena de comunicação ao Ministério Público da União, o qual acionaráos mecanismos constitucionais e legais de cumprimento da lei e de resguardo damoralidade administrativa e dos direitos constitucionais dos indivíduos. * Apresentada ao XIII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, em Salvador, BA, de 3 a 6 de setembro de 1985.


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Parágrafo único. O Ministério Público junto à Corte de Contas da União, às Cortesde Controle Jurídico e às Cortes de Autenticação Jurídica será organizado pela lei.

Art. - Os órgãos de Controle são:

1. a Corte de Contas da União;

2. o Ministério Público da União;

3. a Corte Federal de Controle Jurídico;

4. a Corte Federal de Autenticação Jurídica;

5. a Corregedoria Administrativa.

Seção 1Da Corte de Contas da União

Art. 70. A fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pela Cortede Contas da União, mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno doPoder Executivo, instituídos por lei.

§ 1 ° O controle externo da Corte de Contas da União compreenderá aautenticação das contas do Presidente da República e as dos administradores e demaisresponsáveis por bens e valores públicos, bem como o desempenho das funções deauditoria financeira e orçamentária.

§ 2° A Corte de Contas da União tomará também conhecimento da arrecadaçãoda receita federal, inclusive das entidades dotadas de poderes parafiscais.

§ 3° A Corte de Contas da União autenticará, ou não, em sessenta dias, as contasprestadas pelo Presidente da República anualmente; não sendo estas enviadas dentrodo prazo, o fato será comunicado ao Senado Federal, para os fins de direito, devendo aCorte, em qualquer caso, apresentar minucioso relatório do exercício financeiroencerrado.

§ 4° A auditoria financeira e orçamentária será exercida sobre as contas dasunidades administrativas dos três Poderes da União e sobre cada órgão de Controleque, para esse fim, deverão remeter demonstrações contábeis à Corte de Contas daUnião, à qual caberá realizar as inspeções necessárias.

§ 5° A autenticação das contas dos administradores e demais responsáveis serábaseada em levantamentos contábeis, certificados de auditoria e pronunciamento dasautoridades administrativas, sem prejuízo das inspeções mencionadas no parágrafoanterior.

§ 6° As normas de controle financeiro e orçamentário estabelecidas nesta Seçãoaplicar-se-ão às autarquias, às sociedades de economia mista, às 34 empresaspúblicas, às fundações criadas por lei e às entidades dotadas de poderes parafiscais.

Art. 71. O Poder Executivo manterá sistema de controle interno, a fim de:

I - criar condições indispensáveis para assegurar efetividade ao controle externo eregularidade à realização da receita e da despesa;

II - ...(igual);


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III - ... (igual).

Art. 72. A Corte de Contas da União, composta de dezoito Ministros e noveVice-Ministros, com sede no Distrito Federal e quadro próprio de pessoal, tem jurisdiçãoem todo o Pais.

§ 1 ° ...(igual).

§ 2° ...(igual).

§ 3° Os Ministros da Corte de Contas da União serão nomeados pelo Presidenteda República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre brasileiros,maiores de trinta e cinco anos, de idoneidade moral e notórios conhecimentos jurídicos,econômicos, financeiros ou de administração pública e terão as mesmas garantias,prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

§ 4° Os Vice-Ministros da Corte de Contas da União serão escolhidos porconcurso público, conforme a lei, com as mesmas garantias, prerrogativas eimpedimentos dos Ministros do Tribunal Federal de Recursos.

§ 5° No exercício de suas atribuições de controle da administração financeira eorçamentária, a Corte de Contas da União representará aos Poderes Executivos,Legislativo e Judiciário, bem como aos demais órgãos de controle, sobre irregularidadese abusos por ela verificados nas respectivas áreas.

§ 6° A Corte, de oficio ou mediante provocação do Ministério Público ou dasauditorias financeiras e orçamentárias e demais órgãos auxiliares, se verificar ailegalidade de qualquer despesa, inclusive as decorrentes de contratos, deverá:

a) assinar prazo razoável para que o órgão da Administração Pública adote asprovidências necessárias ao exato cumprimento da lei, sob pena de comunicação dofato ao órgão do Ministério Público junto à Corte de Contas da União;

b) solicitar ao Senado Federal, em caso de contrato, que determine a medidaprevista na alínea anterior ou outras necessárias ao resguardo dos objetivos legais.

§ 7° No caso do § 6°, alínea a, o órgão do Ministério Público sustará, dentro dequarenta e oito horas, a execução do ato impugnado.

§ 8° O Presidente da República poderá ordenar a execução do ato a que se refereo parágrafo anterior, ad referendum do Congresso Nacional.

§ 9.° O Senado Federal deliberará sobre a solicitação de que cogita a alínea b do§ 6°, no prazo de trinta dias, findo o qual, sem pronunciamento do Poder Legislativo,será considerada válida a impugnação, devendo o órgão do Ministério Público junto àCorte de Contas da União tomar as medidas legais para efetivá-la.

§ 10. A Corte de Contas da União autenticará, para fins de registro, a legalidadedas concessões iniciais de aposentadoria, reformas e pensões, independendo de suaapreciação as melhorias posteriores.

Seção IIDo Ministério Público da União


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Art. O Ministério Público será organizado na União, no Distrito Federal e nosTerritórios, por lei federal e, nos Estados, por lei local, conforme o paradigma federal.

Art. O Ministério Público tem por função a defesa dos indivíduos, garantindo-lhes oamparo da lei junto aos Tribunais e às Cortes, contra a força, o poder ou qualquer tipode coação física ou moral empregados por particulares, organizações ou até agentesdo Poder Público.

Parágrafo único. Ao Ministério Público junto aos demais órgãos de controlecompetirá acionar o Poder que deverá executar a providência sugerida, ou arecomendação ou determinação para corrigir irregularidades ou abusos autenticados.

Art. O Chefe do Ministério Público da União será nomeado pelo Presidente doSenado Federal, dentre Promotores Públicos com dez anos ou mais de função, em listaquádrupla apresentada pelo Supremo Tribunal Federal e seu mandato será de cincoanos, podendo ser reconduzido uma vez.

Art. Uma vez exercido o cargo pelo prazo mínimo de três anos, os vencimentos evantagens do Chefe do Ministério Público, ainda que peça exoneração ou se aposentea qualquer título, serão irredutíveis

Parágrafo único. No caso de recondução, será compulsoriamente aposentadoapós o término do segundo período de cinco anos com proventos integrais.

Seção III Das Cortes de Controle Jurídico

Art. A Corte Federal de Controle Jurídico tem competência para autenticarsituações jurídicas de direito objetivo de particulares perante a União, em questõestributárias, previdenciárias, estatutárias e de relação de trabalho.

§ 1 ° As decisões das Cortes de Controle Jurídico a favor do particular vinculam oEstado, sendo irrecorríveis.

§ 2° Aos particulares, entretanto, fica assegurado o direito de recurso ao Judiciáriona hipótese do art. 153, § 4°

§ 3° Haverá, em cada Estado da União e no Distrito Federal, uma Corte Federalde Controle Jurídico Regional para autenticação de situações de direito objetivo departiculares perante os Estados, ou o Distrito Federal, em questões tributárias,previdenciárias, estatutárias e de relações de trabalho.

Art. A lei organizará a composição das Cortes de Controle Jurídico de âmbitofederal e as do Distrito Federal e o modo de provimento de seus cargos,assegurando-se aos seus membros as garantias do art. 113 e, às Cortes, as do art.115, no que couber.

Parágrafo único. Os Estados seguirão o paradigma federal em lei local paraquestões perante o Estado.

Art. A Corte Federal de Controle Jurídico terá sede em Brasília e jurisdição sobretodo o território nacional, para decisão de questões fiscais e previdenciárias, inclusiveas relativas a acidentes de trabalho, autenticando situações jurídicas do direito objetivo.


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Parágrafo único. Nos casos indicados em lei, a Corte Federal de Controle Jurídicopoderá funcionar como última instância recursal das Cortes estaduais.

Art. As Cortes de Controle Jurídico Estaduais terão sede nas Capitais dosEstados, a do Distrito Federal, em Brasília, podendo a lei, nos Estados onde houvernecessidade, criar até mais duas Cortes localizadas cada qual em cidades depopulação igual ou superior a trezentos mil habitantes.

Art. As questões decorrentes de relação de trabalho dos servidores federais com aUnião, as dos estaduais com o Estado e as dos servidores do Distrito Federal serãoprimeiramente processadas e decididas nas respectivas Cortes de Controle Jurídico eapenas na hipótese de decisão desfavorável aos servidores poderão ingressar naJustiça Federal, nos termos desta Constituição (art. 122, II).

Seção IVDas Cortes de Autenticação Jurídica

Art. As Cortes de Autenticação Jurídica tratarão de todos os casos da chamadajurisdição graciosa ou voluntária, das questões de Estado e das ações declaratórias eprocedimentos cautelares, garantindo-se-lhes o disposto no art. 115 e parágrafos, noque couber.

Parágrafo único. Haverá em cada Município e no Distrito Federal uma Corte deAutenticação Jurídica e em cada Capital de Estado e no Distrito Federal uma CorteRegional de Autenticação Jurídica, como segunda instância.

Art. A estrutura e composição das Cortes de Autenticação Jurídica serãoestabelecidas em lei, devendo seus Censores, na primeira instância, e seus Ministros,em segunda instância, ser bacharéis em Direito, guardando semelhança com aorganização do Judiciário, com as garantias do art. 113 e seus parágrafos, no quecouber.

Art. A função das Cortes de Autenticação Jurídica consiste em conceder auctoritasaos atos perante ela praticados por particulares, vinculado a União à sua validade eeficácia.

Art. Na eventualidade de lesão a direito subjetivo, a competência das Cortes deAutenticação Jurídica pode ser elidida pelo interessado mediante recurso ao Judiciário(art. 153, § 4°).

Art. As decisões das Cortes de Autenticação Jurídica são tidas como verdadelegal perante o Judiciário por presunção juris et de jure.

Art. Os Cartórios, Tabelionatos e Ofícios de Registros Públicos estarão sob ajurisdição da Corte Jurídica, nos termos da lei.

Seção VDa Corregedoria Administrativa

Art. A Corregedoria Administrativa compor-se-á do Corregedor-Geral e de doisCorregedores, com a função de receber, processar e atender as queixas de qualquerdo povo sobre o bom andamento da administração no âmbito do Executivo, doLegislativo, do Judiciário e dos órgãos de controle, conforme especificado em lei.


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Art. A lei organizará a Corregedoria Administrativa e o modo de provimento dosCorregedores, aplicando-se, no que couber, o disposto no art. 115 e seus parágrafos.

Art. Um dos Corregedores cuidará especialmente de reclamações contra abusosnos meios de comunicação, tais como radioemissoras, jornais, estações de televisão equaisquer outros veículos de comunicação de massa, promovendo a responsabilizaçãode seus dirigentes e dos autores dos abusos, através do Ministério Público.

Art. A Corregedoria Administrativa atenderá ainda os casos referentes aadulteração de gêneros alimentícios ou sua má qualidade, promovendo aresponsabilização criminal e civil dos implicados, através do Ministério Público,conforme a lei, podendo destacar outro Corregedor para exercer, cumulativamente,essa função.

Art. Os membros da Corregedoria Administrativa servirão por cinco anos, após osquais poderão ser designados pelo Chefe do Ministério Público para outra função, nãopodendo seus vencimentos ser reduzidos após servirem como Corregedores.

Parágrafo único. Isolada ou conjuntamente, poderão ser reconduzidos uma vezpara a Corregedoria Administrativa e qualquer deles poderá ser reconduzido comoCorregedor-Geral.

Art. Antes de tomar as medidas cabíveis, a Corregedoria Administrativa faráinvestigação sumária e sigilosa dos fatos, ouvindo os imputados e recomendando-lhesprovidências a serem tomadas, ou arquivando a queixa quando for infundada.

Art. O desatendimento das sugestões, recomendações ou determinações, daCorregedoria Administrativa, implicará na imediata comunicação do fato às autoridadessuperiores ou ao Ministério Público para as providências legais cabíveis.

Art. O Corregedor-Geral será escolhido na forma decidida em lei, dentre membrosdo Ministério Público com dez anos ou mais de função.

§ 1° Os Corregedores deverão ter pelos menos cinco anos de atividade noMinistério Público.

§ 2° A estrutura do Gabinete do Corregedor-Geral será definida em lei

(ARTIGO OPCIONAL)

Art. A Corregedoria Administrativa atenderá às queixas expressas dos cidadãos,referente à poluição ambiente, inclusive sonora, usadas por pessoas físicas oujurídicas, particulares ou públicas, e aos atentados comprovados à ecologia, conformedisposto em lei.

II - ARTIGOS A SEREM ALTERADOS

Art. 6° São Poderes da União, interdependentes e harmônicos, o Legislativo, oExecutivo e o Judiciário, e Poder do povo brasileiro, os órgãos de Controle.

Art. 95. A lei organizará a Procuradoria da República, cujo Procurador-Geral seránomeado pelo Presidente da República, dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos,de notável saber jurídico e reputação ilibada.


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§ 1 ° Os membros da Procuradoria Pública da União, do Distrito Federal e dosTerritórios ingressarão nos cargos ... (o restante permanece igual)...

§ 2° Nas Comarcas do interior, a União poderá ser representada pela Procuradoriaestadual.

Art. 96. A Procuradoria dos Estados será organizada em carreira, por lei estadual.

Parágrafo único. A Lei complementar, de iniciativa do Presidente da República,estabelecerá normas gerais a serem adotadas na organização da Procuradoriaestadual observando o disposto no § 1° do artigo anterior.

Art. 193. O título de Ministro é privativo dos Ministros de Estado, dos Ministros doSupremo Tribunal Federal. do Tribunal Federal de Recursos, do Superior TribunalMilitar, do Tribunal Superior Eleitoral, do Tribunal Superior do Trabalho, da Corte deContas da União, da Corte de Contas do Distrito Federal, da Corte Federal de ControleJurídico, da Corte Federal de Autenticação Jurídica e dos da carreira de Diplomata.

§ 1° ...(igual).

§ 2° Os membros da Corte de Contas dos Estados e dos Municípios terão o títulode Conselheiros.

Art. 203. Os Vice-Ministros da Corte de Contas da União serão nomeados apósconcursos de provas e títulos, conforme a lei, e terão as mesmas garantias,prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Tribunal Federal deRecursos.

Art. 204. A Corte de Contas do Distrito Federal será composta de sete Ministrosnomeados pelo Governador do Distrito Federal, depois de aprovada a escolha peloSenado Federal, dentre brasileiros, maiores de trinta e cinco anos, de idoneidade morale notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administraçãopública e terão as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dosMinistros do Tribunal Federal de Recursos.

Parágrafo único. Os Vice-Ministros da Corte de Contas do Distrito Federalingressarão na Magistratura de contas por concurso público de provas de títulos e terãoas mesmas garantias prerrogativas, vencimentos e impedimentos dosDesembargadores do Distrito Federal.

Art. 153. ...(igual).

§ 1 ° ... (igual).

§ 2° ... (igual).

§ 3° A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito, a coisa julgadae a coisa veredita .

... (dos §§ 4° a 36, permanecem como estão)...

(Nova redação:) Art. 122, II - julgar originariamente, nos termos de lei, o pedido derevisão das decisões proferidas pelas Cortes de Controle Jurídico contrárias aosparticulares.

Art. 42. ... (igual).


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Itens I a IV ... (iguais);

V - legislar para o Distrito Federal, segundo o disposto no § 1° do art. 17, ecooperar com o controle exercido pela Corte de Contas do Distrito Federal quando estanegar auctoritas às Contas do Governador e, em casos de contratos da administraçãolocal, atender à solicitação da Corte de Contas, conforme o disposto a aliena b do § 6°e no § 9° do art. 72.

Itens VI a IX - ... (iguais).

Art. 44. ... (caput, igual).

Itens I a VII - ... (iguais);

VIII - julgar o Presidente da República no caso de suas contas não seremautenticadas pela Corte de Contas da União.

(Nota: este item poderá ser eliminado, caso se aprove a mudança do art. 42, I,para:)

Art. 42. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - julgar o Presidente da República nos crimes de responsabilidade e os Ministrosde Estado nos crimes de mesma natureza conexos com aqueles, devendo, nos casosdo art. 82, itens V e VI, haver prévia autenticação dos fatos pela Corte de Contas daUnião e representação do seu órgão do Ministério Público à Câmara dos Deputados(art. 40, 1).

Item IX - ... (igual).

Art. 45. A lei regulará os casos de concessão de auctoritas pelo Poder Legislativo,respeitadas as competências privativas dos órgãos de Controle.

Art. 40. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

I - ... (igual);

II - autorizar a Corte de Contas da União a proceder à tomada de contas doPresidente da República, quando este não as prestar dentro de sessenta dias após aabertura da sessão legislativa.

III - ... (igual).

Art. 81. Compete privativamente ao Presidente da República:

I a XIX ... (iguais);

XX - apresentar ao Congresso Nacional e prestar à Corte de Contas da União,anualmente, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contasreferentes ao ano anterior.

XXI e XXII - ... (iguais).

(Acrescentar nas Disposições Transitórias).

Art. 193 ... (já alterado, supra).

§ 1 ° ... (igual).


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§ 2° .. (já alterado).

§ 3° Os atuais Auditores do Tribunal de Contas da União e do Tribunal de Contasdo Distrito Federal passarão as chamar-se Vice-Ministros. Nos demais tribunais decontas serão chamados Vice-Conselheiros, desde que seus cargos tenham sidoprovidos por concurso conforme a lei respectiva.

JUSTIFICATIVA

Para juristas, a Emenda Constitucional proposta à consideração dos Senhoresdeputados e senadores, encontra-se na própria redação dos artigos. De prontoentenderão todos que a necessidade de tal emenda tem seu nascedouro nos própriosdebates que antecederam e sucederam a promulgação da primeira ConstituiçãoFrancesa e nos subseqüentes à primeira Constituição Estadunidense. Madison quasechegou a propor algo parecido quando estudou, no « O Federalista», o problema docontrole.

Apesar disso, achamos que a Revolução Francesa, no seu ímpeto proselitista,deixou de lado o estudo mais sereno e tranqüilo da organização estatal. De fato, emFrança, primeiramente os Poderes eram apenas dois. Foi a Constituição Americanaque, ao lado do Executivo e do Legislativo, acrescentou o Poder Judiciário. E, de aipara cá, tudo era propaganda fervorosa de um ideal de liberdade fundamentada nadivisão de poderes, ou, como sublinham muitos, na separação de Poderes.

O pioneirismo jurídico de Montesquieu não foi levado avante, não foi continuado.O progresso político das novas idéias deixou de lado o necessário embasamentojurídico da teoria da repartição de Poderes. Os juristas que se seguiram, presos àmagia do número 3 (três), realizaram prodígios hermenêuticos para poder compor umEstado apenas tripé.

A tradição tem seu peso e nada queremos opor a ela. Nem se pensa na criaçãode um quarto Poder, pretende-se apenas separar dos Poderes já existentes umafunção estatal da maior importância: a função controle. Cada Poder tem sua própriafunção menor de controle. Entretanto, não é interessante, nem frutífero que o PoderJudiciário, por exemplo, esteja sobrecarregado com a chamada Jurisdição Graciosa quenão passa de controle administrativo de situações jurídicas de direito objetivo referentesao status dos interessados, na maior parte das vezes. As questões de estado, as açõesdeclaratórias e mesmo os procedimentos cautelares constituem problemas que nadatêm a ver com a jurisdição no sentido etimológico de jurisdictio, território sagrado doPoder Judiciário.

Propõe-se, portanto, a criação das Cortes de Autenticação Jurídica, para exerceressas funções que, na sua essência, são a função de controle, para autenticação defatos, ou seja, o comprometimento do Estado que os reconhece como verdadeiros.Todo o âmbito das Cortes de Autenticação Jurídica se reduz a verificar, comprovar eautenticar fatos jurídicos perante o Estado.

Aliviando assim o Poder Judiciário de uma carga injusta e pesada, responsávelfreqüentemente pela morosidade na solução de casos mais importantes de suaespecífica jurisdição, necessário seria, ao menos por espírito de eqüidade e por muitase outras importantes razões, retirar do Poder Executivo o chamado Contencioso


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Administrativo, que não é contencioso, pois, não se refere a pretensões jurídicas, nem éadministrativo, pois, trata exclusivamente de situações de direito objetivo perante oEstado.

Assim surgem as Cortes de Controle Jurídico, encarregadas de todos os casos do«Contencioso»... «Administrativo».

Em trabalhos publicados na «Revista de Informação Legislativa» e também na«Revista Jurídica» da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, tive oportunidade demostrar que o Contencioso Administrativo não é nem contencioso, nem administrativo,conforme sempre disse o administrativista CRETELLA JÚNIOR. Mas o mais importanteé que apenas razões de ordem histórica, sem nenhuma base jurídica, mantêm ocontencioso administrativo ligado ao Executivo, sendo este fato a grande aporia jurídicade todos os países que têm um contencioso e não conseguem situá-lo como órgãoindependente. O «contencioso», não pertence ao Executivo, não pode estar noLegislativo e jamais poderia localizar-se no Judiciário. Ora, a única solução possível éaliviar dessa carga o Executivo ~e fazê-lo órgão de controle, conforme pede suaontologia jurídica. E assim temos o Judiciário livre da pretensa «jurisdição» voluntáriaou graciosa e o Executivo desvencilhado do «contencioso administrativo».

O Poder Legislativo, por sua vez, ficará separado de direito de um órgão que jávive dele separado de fato: O Tribunal de Contas. O infeliz nome de Tribunal tem criadoproblemas não apenas terminológicos no âmbito do Tribunal de Contas (como, porexemplo, as engraçadas «citações» que na verdade seriam simples notificações feitasa imputados de alcance) mas ainda tentativas repetidas de equiparações com o PoderJudiciário e confusões, como por exemplo o do «julgamento» das... contas (!) doPresidente do Tribunal de Contas...

As cortes de Contas autenticam as contas dos administradores e estaautenticação significa, no âmbito do Controle o mesmo que sentença ou, mais ainda,acórdão, no mundo do Judiciário, e assim deve ser respeitada e acatada pelos trêsPoderes do Estado, como última instância em matéria de Controle.

Até agora o vocábulo «TRIBUNAL» tem sugerido JULGAMENTO, palavraaltamente imprópria quando for aplicada a uma coisa: contas. Os ingleses, por«julgarem» animais, são motivo de riso, e, no entanto, até agora não percebemosquanto humor existe na expressão «julgar ... contas!».

Por isso, ao invés de Tribunal, propomos a mudança do nome para Corte deContas, traçando assim nítida e precisa separação terminológica para realidadesdiferentes. Tribunais são do Judiciário e só dele; Cortes são órgãos de controle e talnome lhes será privativo. Desta forma estamos, surpreendentemente para o próprioautor da teoria, agradando a gregos e troianos.

A separação da Corte de Contas, independentizada, vem servir primeiramente aoLegislativo que não tem condições materiais de acompanhar as trabalhosas eintrincadas contas governamentais e, no entanto, acaba assumindo, aos olhos do povo,toda a responsabilidade pelo resultado do controle. No âmbito das futuras Cortesaumenta-se a responsabilidade própria e dá-se aos seus membros maior senso deauto-realização profissional e conseqüentemente aprimoramento da capacidade técnicade seus funcionários, já de alto gabarito cultural atualmente.


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Quando em França, na briga com o Rei, imitava-se a Inglaterra medieval, haviarazões para que, havendo apenas dois poderes, o Executivo e o Legislativo, devesseeste pedir contas ao Rei. Mas hoje não temos Rei; nem temos apenas dois poderes;RUI BARBOSA já aventou a necessidade de órgão destinados especificamente aocontrole; nas nossas Constituições o «Tribunal de Contas» já esteve nas DisposiçõesGerais (1891); já foi órgão de cooperação nas atividades governamentais (1934); jávoltou para o Judiciário (1937); e somente a partir de 1946 foi abstrusamente localizadano Legislativo, transformando-se em peso e empecilho para o senhores Deputados eSenadores, com grande desgaste para o Legislativo.

Por todos estes motivos, devem ficar os Tribunais de Contas transformado emCortes de Contas, órgão de controle, responsável perante a nação e o povo pelaexatidão das contas da administração pública. Por isso mesmo, o número de ministrosé dobrado, e dobrado o número de auditores.* O Brasil cresceu enormemente, nãoapenas em população, em número de Estados-membros, mas em complexidadeadministrativa e, no entanto, a inércia histórica nos tem mantido presos a númeroscabalisticamente simbólicos num órgão de tanta importância perante a nação.

* Que passarão a chamar-se, com maior propriedade vocabular, vice-ministros.

A única novidade nesta Emenda está na figura do Corregedor Administrativo, queé o mesmo OMBUDSMAN escandinavo ADAPTADO antes de ser ADOTADO. Nãoserá, como nos países que usaram papel carbono no modelo escandinavo, órgão doLegislativo, mas órgão independente, exatamente por ser órgão de controle! O avançodemocrático que esta medida virá trazer à nação está na linha da decisão do presidenteJoão Baptista Figueiredo de fazer deste país uma democracia. Basta a leitura dosartigos referentes ao Corregedor Administrativo para se ter idéia da importância, danecessidade e da urgência da criação de um mecanismo que sirva diretamente aohomem do povo para ser, também, ele, participante do governo.

Outro aspecto que merece observação refere-se ao Ministério Público. Atualmenteo Ministério Público está localizado no Executivo. Mas essa ubiquação tem apenasrazões de ordem histórica, pois, a origem do Ministério Público está nos Advogados doEstado, ou seja: Procuradores da República. Dessa maneira - como procuradores doEstado - podem continuar no Executivo, no mesmo local onde ora estão situados.

Mas o Ministério Público é outra coisa. O advogado que exerce tal função éadvogado do uomo qualunque, do taxpayer, do contribuinte, do zé-povinho, daquelesque não têm ninguém por si. A necessidade de tal profissional já foi sentida quando seinstituiu o advogado dativo e mesmo a Defensoria Pública. Mas a figura do novoMinistério Público que se apresenta à consideração desta Casa é muito mais ampla: é odefensor do Indivíduo perante o Estado. Não é apenas o Fiscal da Lei, função quecontinuará a cumprir, é mais que isso, é o cavaleiro medieval, o campeão do Homem,perante esse moderno Ogre que é o Estado.

Não diria que o novo Ministério Público seja apenas a Magistratura em pé, mas éa Guarda-Suiça da Magistratura do Controle. Ao Ministério Público compete acionar osórgãos de todos os Poderes para que atendam às determinações das Cortes deControle. Fala em nome do povo soberano e suas determinações são como se alguémdo povo reclamasse diretamente ao Poder competente para que cumprisse suas


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atribuições constitucionais. Por isso mesmo, o Ministério Público atua mesmo quandoos responsáveis não agem motu proprio de acordo com a Lei ou com a MoralidadePública...

Tornando o Ministério Público órgão independente, estaremos resolvendo tambémuma indecisão constitucional que ora o faz pertencer ao Judiciário (em quatroConstituições: 1891, 1937, 1946 e 1967), ora o faz órgão de cooperação (1934) esomente em 1969 o colocou no Executivo...

É chegada a hora de não sermos apenas caudatários e copistas de juristasalienígenas, mendigos culturais e meros reprodutores de artigos constitucionais queforam aprovados em outros países. Esta reforma será copiada no estrangeiro e, pelaprimeira vez, a grande aporia jurídica do controle estatal terá condições de ser resolvidacom conceitos jurídicos modernos, nascidos na realidade fática brasileira.


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SITUAÇÃO JURÍDICA DOS AUDITORES DOTRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL

MARQUES DE OLIVEIRAAuditor

Não existe um termo jurídico para a palavra Auditor.

§ Cada Estado entende coisas diferentes para significar Auditor

§ Existe o paradigma ou modelo federal para os Tribunais de Contas, mas nãoacontece o mesmo com os Auditores. Por quê? Porque não estão naConstituição Federal.

• Decreto-Lei n° 199 e os Auditores.

• A Lei n° 5.538 e os Auditores.

Se não há um modelo a ser seguido - por imperativo Constitucional - então adefinição de Auditor deve constar:

- para os Estados, das Constituições Estaduais

- para o Tribunal de Contas da União e para o Distrito Federal, de suas LeisOrgânicas.

• O juiz natural é o de origem constitucional ou legal.

• O Auditor, na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União - Decreto-Lei n°199/67.

• O Auditor, na Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal: a Lei n°5.538, de 22-11-68.

• Não há necessidade de serem ambos iguais, nem há obrigação de seguir omodelo federal, pois, o modelo federal refere-se ao modelo que está na


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Constituição e na Constituição não há menção a Auditor, logo, há liberdadepara que o Legislador crie a figura própria, com características próprias.

O órgão do Legislativo que tem competência privativa para legislar a respeito doTribunal de Contas do Distrito Federal é o Senado Federal (art. .42, V).

O Senado não estava obrigado a seguir o modelo federal em relação a Auditorespela simples razão de não haver, no modelo constitucional, menção a Auditores. Assimsendo, a figura do Auditor da Lei n° 5.538/68 é a fonte desse juiz natural que nasce daConstituição ou da lei, segundo opinião unânime dos melhores juristas econstitucionalistas.

Senão, vejamos:

I - Origem das situações jurídicas

A origem da situação jurídica dos Auditores do Tribunal de Contas da União é oDecreto-lei n° 199, de 25 de fevereiro de 1967, enquanto que a dos Auditores doTribunal de Contas do Distrito Federal deriva da Lei n° 5.538, de 22 de novembro de1968.

A primeira observação a ser feita é a de que a criação dos cargos de Auditor doTribunal de Contas do Distrito Federal é posterior à dos cargos de Auditor do Tribunalde Contas da União. Logo, não se poderá alegar que os autores da Lei n° 5.538/68ignoravam ou ignoraram a existência de cargo semelhantes no Tribunal de Contas daUnião. Tanto assim, que praticamente, copiaram ipsis litteris o disposto no Decreto-Lein° 199.

Conhecido e seguido o modelo do Tribunal de Contas da União, toda e qualqueralteração ou diferença de situação jurídica foi evidentemente intencional, visando aosinteresses supremos da fiscalização orçamentária e financeira da nascente sede daCapital do Brasil.

E houve intenção clara e insofismável de fazer dos Auditores do Tribunal deContas do Distrito Federal indiscutidos magistrados e não apenas magistradospirilampos ou intermitentes, como estranhamente acontece no Tribunal de Contas daUnião. A Lei n° 5.538/68 pretendeu corrigir uma situação dúbia e confusa, tornando-adefinida.

Tanto isso é verdade, que a Lei n° 5.538/68 tem um Capítulo especial para osAuditores - o que não acontece no Decreto-lei n° 199/67.

II - Situação jurídica dos Auditores.

No Tribunal de Contas da União

A primeira menção a Auditor, no Decreto-lei n° 199/67, encontra-se no art. 11 eseu parágrafo único:

Art. 11. Os Ministros, em suas faltas e impedimentos, serão substituídos pelosAuditores, observada a ordem de sua antigüidade no cargo, ou a maior idade no casode idêntica antigüidade.

Parágrafo único. Os Auditores também substituirão os Ministros para efeito dequorum nas sessões, por convocação do Presidente, e exercerão as respectivas


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funções, no caso de vacância do cargo de Ministro, até novo provimento, a Juízo doTribunal.

Como se vê, no Tribunal de Contas da União a figura do Auditor é marcada pelafunção de substituição. Tanto assim que há cinco referências a substituição, no mesmotrecho: art. II, caput; art. 11, parágrafo único; art. 12, § 3°; art. 13 caput e art. 13,parágrafo único.

No Tribunal de Contas do Distrito Federal

A Lei n° 5.538, de 22-11-68, corrigiu de vez essa situação esdrúxula demagistrado intermitente, assegurando aos Auditores do Tribunal de Contas do DistritoFederal a situação jurídica de magistrado, embora de categoria inferior à dos SenhoresConselheiros.

Em primeiro lugar, foi dado aos Auditores um capítulo especial na lei:

CAPÍTULO IIIDos Auditores

Em segundo lugar, a descrição da função, no art. 12, guarda perfeito paralelo coma dos Senhores Ministros (à época, conforme a letra da lei).

Art. 12. Os Auditores, em número de 3 (três) serão nomeados pelo Prefeito doDistrito Federal, mediante concurso de provas e títulos, e deverão preencher osrequisitos exigidos para o cargo de Ministro.

Em terceiro lugar, temos o caput do art. 13 da Lei Orgânica do Tribunal de Contasdo Distrito Federal:

Art. 13. Compete aos Auditores o relatório dos processos de tomada de contas, oauxílio ao Ministro Coordenador na supervisão das atividades da Inspetoria-Geral e dasInspetorias Seccionais, bem como as demais atribuições que lhes forem cometidas peloRegimento Interno.

O art. 13, como se vê, é o tolitur quaestio quanto a serem, ou não, magistrados osAuditores do Tribunal de Contas do Distrito Federal, muito embora tal situação sejapeculiar e única - sem equivalência ou paralelo com nenhum outro Auditor de Tribunaisde Contas, seja dos Estados, sejam os próprios Auditores do Tribunal de Contas daUnião.

A situação do Distrito Federal é única e refere-se apenas a três cargos (sendo queum deles está vago anualmente.)

A explicação dessa intenção do legislador talvez se encontre no fato de o Tribunalde Contas do Distrito Federal contar com apenas 5 (cinco) Conselheiros efetivos,enquanto que os Tribunais Estaduais contam com 7 (sete).

Vejamos o art. 13, que define a função dos Auditores do Tribunal de Contas doDistrito Federal e notemos que no caput nenhuma referência se faz a SUBSTITUIÇÃO,mas sim a COMPETÊNCIA, que é a medida da jurisdição dos magistrados. Note-semais que a COMPETÊNCIA dos Auditores do Tribunal de Contas do Distrito Federal épara relatar, não qualquer tipo de processo, mas relatar tomadas de contas, as quaissão a própria razão de ser dos Tribunais de Contas em todo o país!


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Competência e atribuição não meras palavras da língua, são termos jurídicos.Competência é medida de jurisdição e, embora este termo tenha acepção tantoadministrativa como judiciária, é claro que in casu refere-se à medida de jurisdiçãodentro de um processo de tomada de contas, ou seja, compete aos Auditorescompetência de juiz-relator.

Na Lei n° 5.538/68 a palavra competência é aplicada apenas ao Tribunal deContas como um todo, ao Procurador-Geral e aos antigos Procuradores-Adjuntos, hoje,Procuradores.

Quando na Lei n° 5.538/68 há referência a meras atribuições, a palavra usada éincumbe.

Como se vê, o Auditor, no Tribunal de Contas do Distrito Federal, temcompetência expressa, permanente, própria. E sua competência não é substituir, é a deRELATAR os mais importantes processos do Tribunal, os de tomada de contas! Opróprio art. 13, caput confere-lhe ainda atribuições próprias, permanentes, - e não,eventuais - como auxílio ao Ministro Coordenador na supervisão das atividades daInspetoria-Geral e das Inspetorias Seccionais, além das demais atribuições que lhesforem cometidas pelo Regimento Interno.

Bem diferente é a situação jurídica dos Auditores no Tribunal de Contas da União,que assim é expressa no art. 12, § 3° do Decreto-lei n° 199:

Art. 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (omissis) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

§ 1 ° . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (omissis) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

§ 2° . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (omissis) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

§ 3° Os Auditores, quando não estiverem substituindo Ministros, exercerão asdemais funções que lhes forem atribuídas pelo Regimento Interno.

Como se vê, mais uma vez se lhes marca o caráter de meros substitutos apenassubsidiariamente, encarregados de atribuições constantes do Regimento Interno. NoTribunal de Contas do Distrito Federal a situação dos auditores é, literal eexpressamente, inversa: têm competência própria, permanente de Relator dasTomadas de Contas e só subsidiariamente é que exercem atribuições.

Há, entretanto, outra disposição no Decreto-lei n° 199 que parece marcar maisainda a qualidade de mero substituto eventual dos Auditores do Tribunal de Contas daUnião. Referimo-nos ao art. 13 do Decreto-lei n° 199/67:

Art. 13. O Auditor, substituindo Ministro, só terá direito ao vencimento do cargodeste quando a substituição for superior a 30 (trinta) dias.

Parágrafo único. Não se aplica esta exigência de prazo, quando a substituição forpor vacância.

A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal, evidentemente e deforma muito coerente, não reproduziu este dispositivo que, indiretamente, iria diminuir asituação jurídica dos Auditores do Tribunal de Contas do Distrito Federal, demagistrados com competência específica para a de funcionários públicos stricto sensuquando substituem seus chefes imediatos.


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A meu ver, outro propósito tiveram os legisladores da Lei n° 5.538/68 ao omitiresta referência especifica à substituição: o de deixar patente que, no Tribunal deContas do Distrito Federal, a substituição é acessório do principal que é a competênciaprivativa para relatar não quaisquer processos, mas o mais importante tipo de processoque existe nos Tribunais de Contas: as tomadas de contas - verdadeira e precípuarazão jurídica, de história imemorial, dos órgãos de controle de todos os tempos!

Diante do exposto não vemos como possam os Auditores do Tribunal de Contasdo Distrito Federal deixarem de ser considerados magistrados, uma vez que osConselheiros do Tribunal de Contas o são, pela própria Receita Federal.

Todos os possíveis argumentos que se invoquem em contrário tão frágeis e sempeso jurídico.

Por exemplo: os Auditores do Tribunal de Contas do Distrito Federal - e note-seque não estamos falando nem dos Auditores do Tribunal de Contas da União, nem dosdemais Auditores dos Tribunais de Contas estaduais e Municipais - dizíamos: osAuditores do Tribunal de Contas do Distrito Federal não seriam magistrados por forçado art. 14 da Lei n° 5.538/68, que reproduzimos:

Art. 14. Os Auditores somente perderão o cargo em virtude de processoadministrativo e nas hipóteses dos artigos 6° e 7°, ressalvado o disposto no art. 246 deLei n° 1.711, de 28 de outubro de 1952, aplicando-se-lhes o disposto no artigo 10.

A possibilidade de perder o cargo por processo administrativo diz, apenas, que osAuditores do Tribunal de Contas do Distrito Federal não são VITALÍCIOS (art. 105, I e IIda Constituição Federal). Mas a sua demissão por simples processo administrativopode ser invalidada por sentença judiciária, conforme o parágrafo único do art. 105 daConstituição, o que vem tornar inócua esta disposição legal face à Constituição.

Mas ainda: no caso especial dos Auditores do Tribunal de Contas do DistritoFederal, a própria constitucionalidade dessa disposição poderia ser constatada com ainvocação do art. 113 da Constituição, que assegura aos Juizes, lato sensu, avitaliciedade, com a só ressalva das restrições expressas «nesta Constituição», adinstar os juizes classistas (art. 141, § 1°, b) que são juizes temporários e não vitalícios.Outra exceção expressa ao disposto no art. 113 está na restrição contida no seu próprio§ 3° que restringe a garantia de inamovibilidade do caput.

Logo, cai por terra a objeção, por inócua, face ao art. 105, parágrafo único daConstituição e por forte suspeita de inconstitucional uma vez que as restrições feitas àvitaliciedade dos juízes devem estar expressas na Constituição.

Convém atentar que o artigo 113, caput, da Constituição fala em juízes e estaexpressão não é exclusiva do Poder Judiciário. Nem se diga que tal expressão jamaispoderia referir-se a Tribunais de Contas, por serem órgãos do Legislativo. Basta lermoso art. 190 da atual (1986, maio) Constituição, para nos convencermos de que osmembros dos Tribunais de Contas são, como magistrados, também chamados deJUÍZES:

Art. 190. Somente para o exercício de mandato na atual legislatura não se aplica aproibição de atividade político-partidária aos Ministros ou Juizes dos Tribunais deContas da União, dos Estados e dos Municípios.


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A não menção especifica do Tribunal de Contas do Distrito Federal não quer,evidentemente, dizer que apenas a este Tribunal não se pode aplicar o nome de JUIZ aseus magistrados... Apenas a eles não foi estendida a regalia constitucional de, naquelalegislatura, participarem da vida política.

Outra conclusão apressada que poderia ser tirada da letra do art. 14 da LeiOrgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal, é a de que, havendo menção à Lein° 1.711, de 23 de outubro de 1952, conseqüentemente, estariam os Auditores doTribunal de Contas do Distrito Federal enquadrados no Estatuto dos FuncionáriosPúblicos da União.

Meditada atenção ao conjunto das disposições da Lei n° 5.538/68, no capítulo III,dos Auditores, irá mostrar, pelo contrário, que o enquadramento funcional dos Auditoresé o de magistrados, com todos os seus ônus, impedimentos e restrições, com a sóressalva do disposto no art. 246, do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União,ressalva esta, diga-se, INCONSTITUCIONAL e conflitante com as proibições eimpedimentos dos magistrados.

Como se viu, a situação jurídica dos Auditores do Tribunal de Contas do DistritoFederal é a de magistrados permanentes, com competência própria e só eventualmenteé que substituem.

Essa situação jurídica é única em todo o Brasil, pois, até os Auditores do Tribunalde Contas da União não têm competência própria, originária, permanente de relatartomadas de contas. Na verdade, no Tribunal de Contas da União são magistradosintermitentes.

Mas no Tribunal de Contas do Distrito Federal são, por lei (e Lei Orgânica!),magistrados permanentes de competência própria e privativa.


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REFLEXÕES ACERCA DO ÓRGÃO LEGIFERANTE -DO DISTRITO FEDERAL

OSVALDO RODRIGUES DE SOUZATécnico de Controle Externo

SUMÁRIO: I - Introdução. II - Evolução histórica, a nívelconstitucional, do órgão incumbido de legislar para o DistritoFederal. Ill - A repartição de competências na Constituição Federal.IV - Posição do Distrito Federal em face do Estatuto Políticovigente. V - Conclusão.

I - Introdução

Em virtude de não possuir órgão legislativo próprio, o Distrito Federal fica nadependência do Poder Legislativo da União, para instrumentar-se das normas legaisnecessárias ao exercício e desenvolvimento de suas atividades.

Em razão da matéria, essas normas legais ora são discutidas e votadas peloSenado Federal, isoladamente, ora pelo Congresso Nacional, com a participação, pois,da Câmara dos Deputados.

Afinal, a que órgão cabe a condição de legislador do Distrito Federal: Senado ouCongresso Nacional? Ao rigor da técnica interpretativa, a questão pode ser consideradapacifica.

O exame desse tema é o objetivo do presente trabalho.

II - Evolução histórica, a nível constitucional, do órgão incumbido de legislar para oDistrito Federal.


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O Distrito Federal é produto da transformação do antigo município neutro, previstona Constituição Imperial de 1824, com a finalidade de sediar a Capital da União.

Essa transformação foi efetivada pela Constituição Republicana de 1891, quemanteve a finalidade originária (art. 2º). Por este Estatuto Político, o Distrito Federalcontava com representação no Congresso Nacional, com Deputados (art. 28) eSenadores (artigo 30). Funcionava como legislador distrital o mesmo CongressoNacional (art. 34, item 30).

Com a Constituição de 1934, rendendo-se à força do movimento autonomistaencetado à época, passou o então Distrito Federal a gozar de autonomia política, comPrefeito e Vereadores eleitos pelo povo, reservando-se à Câmara Municipalcompetência legislativa própria (parágrafo único do art. 4°, das disposições transitórias),sem prejuízo da representação no Congresso, que manteve a incumbência de legislarsobre a organização do Distrito.

Isso era em relação ao Distrito Federal enquanto localizado na cidade do Rio deJaneiro, já que o caput do art. 4° dessas mesmas disposições transitórias previa atransferência da Capital da União para um ponto central do Brasil.

Pela Carta em comento, o futuro Distrito Federal seria administrado por umPrefeito, nomeado pelo Presidente da República, com aprovação do nome peloSenado, cabendo a uma Câmara Municipal as funções legislativas (art. 15). Previa-serepresentação na Câmara dos Deputados e no Senado (arts. 23, § 1°, e 89). Competiaao Legislativo (federal) a organização do Distrito e dos serviços nele reservados àUnião (art. 39, item 8, alínea c), matéria, aliás, incluída na competência privativa daordem central (art. 5°, XVI).

O Estatuto de 1937, a seu turno, retirou do Distrito Federal aquela autonomia,atribuindo à União a competência para administrá-lo (art. 7°). Não dispunha derepresentação no Parlamento. Cabia ao Conselho Federal - uma das duas Câmarascomponentes do Parlamento - legislar para o Distrito, no que se referisse aos seuspeculiares interesses (art. 53).

Com o advento da Carta de 1946, outra vez o Distrito Federal passou a terlegislativo próprio, constituído por Câmara de Vereadores eleita pelo povo, nãoobstante o seu Prefeito continuasse a ser nomeado pelo Presidente da República (art.26). Voltou, igualmente, a ter representação no Congresso Nacional. A sua organizaçãoadministrativa e judiciária era objeto de lei federal (art. 25).

Através da Emenda n° 2, de 1956, foi restabelecida a eleição para Prefeito. Essaalteração, contudo, teve duração efêmera, já que, com a mudança da Capital Federalpara o Planalto Central, nova emenda constitucional foi promulgada - a de n° 3, de 1961-, mediante a qual o Prefeito local voltou a ser nomeado pelo Presidente da República emais uma vez o Congresso passou a ter competência legiferance sobre esta unidade,não só quanto à sua organização administrativa e judiciária, como também sobre outrasmatérias. E mais, por esta emenda, a data de eleição dos Senadores, Deputados eVereadores ficou subordinada a uma decisão do Congresso Nacional, que por sinal nãochegou a ser proferida. Isto, na prática, fez com que a competência legislativa doCongresso se tornasse genérica.


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Registre-se por oportuno que a Lei n° 3.751/60 - estatuto orgânico do DistritoFederal, editado sob a égide das normas constitucionais então vigentes - regulou aCâmara de Vereadores, mas as suas disposições, nesse ponto, foram revogadas pelaConstituição de 1967, a qual negou ao Distrito Federal qualquer parcela de autonomia,como por igual qualquer representação no Congresso Nacional, atribuindo a este e aoSenado, em particular, o encargo de legislar para esta unidade federada, comoveremos adiante. A Emenda n° 1/69 manteve esse quadro, alterando para Governadoro titulo do administrador local.

III - A repartição de competências na Constituição Federal

A Federação propriamente dita pressupõe a repartição constitucional decompetências para o desempenho e desenvolvimento das atividades normativas dopaís. No dizer de JOSÉ AFONSO DA SILVA(1), «essa repartição de poderes é o pontonuclear da noção de Estado Federal, ...»

Na lição do Professor CELSO RIBEIRO BASTOS(2), «basicamente, apenas doisprocedimentos são adotados pelos diversos sistemas constitucionais para partilhar,entre a União e os Estados-membros, os atributos e faculdades próprios do PoderPúblico». Tais procedimentos são estes, segundo o magistério em referência: a)enumeração taxativa das competências da União, ficando aos Estados-Membros comos poderes que não lhes forem explícita ou implicitamente vedados pelo texto maior, oque se constitui na chamada competência remanescente ou residual; b) definição, emoperação inversa, dos poderes pertencentes aos Estados-membros, delegando-se àUnião os residuais.

Cita ainda o referido autor uma terceira técnica, menos utilizada, que consiste naespecificação das competências da União e dos Estados-membros.

Salvo no referente à repartição de rendas, em que observou-se essa terceiratécnica, o constituinte pátrio houve por bem adotar o primeiro procedimento citado, istoé, enumerou a competência da União e reservou aos Estados-membros os poderesresiduais. Isso está demonstrado na longa enumeração contida no art. 8° da CartaMagna, o qual dispõe sobre a competência da União, e no preceito insculpido no § 1°do art. 13, do mesmo texto, que confere aos Estados os poderes que explícita ouimplicitamente não lhes sejam vedados pela Constituição.

Impõe-se, porém, uma pequena ressalva. É que, no sistema constitucionalbrasileiro, há a figura dos Municípios, como entes autônomos, tipificando, assim, odenominado federalismo em duplo grau.

Em face disto, os assuntos classificados como de peculiar interesse damunicipalidade (art. 15, ll, da CF) estão excluídos da competência remanescente dosEstados-membros.

Por tudo isso, infere-se que, em termos de ordenamento jurídico interno, à União,aos Estados-membros e aos Municípios cabe exercer, cada um de per se, uma parcelamaior ou menor da soberania nacional, com poder normativo a cargo da respectivacasa legislativa. (1) SILVA, José Afonse da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1976. v. I, p. 59.(2) ) BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 7. ed. São Paulo, Saraiva, 1984. p. 101.


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A situação do Distrito Federal é estudada no tópico que se segue.

IV - Posição do Distrito Federal em face do Estatuto Político vigente.

Não obstante seja um ente federado, como expressa o art. 1° da Lei Fundamental,o Distrito Federal não possui autonomia política, visto que lhe falta capacidade deauto-organização, de autogoverno e de autolegislação.

A sua organização administrativa e judiciária é estabelecida por legislação oriundado Congresso Nacional (art. 8°, inciso XVII, letra t, em combinação com o art. 43,ambos da CF); o seu Governador é. nomeado pelo Presidente da República, apósaprovação do nome pelo Senado (art. 17, §2°, e art. 42, III, ibidem); e, finalmente, a sualegislação em matéria tributária, orçamentária, serviços públicos e pessoal é discutida evotada pela Câmara Alta (art. 17, § 1°, da Lei Maior).

Em termos de poderes normativos, o Distrito Federal recebeu do constituintealguma parcela da soberania nacional, como se infere das disposições sobre arepartição de rendas e do previsto no citado § 1° do art. 17 e no art. 177 da CartaMagna, este último atinente à organização do sistema de ensino local.

Quanto à repartição de rendas, é de se registrar que a Constituição confere aoDistrito poderes tributários mais amplos que os atribuídos aos Estados-membros e aosMunicípios, na medida em que lhe reserva os impostos estaduais e os municipais,cumulativamente, e ainda os tributos de competência comum das três ordensconstitucionais (art. 18, § 4°, e art. 23, I e II).

No tocante àqueles poderes normativos, cumpre frisar que os assuntosexpressamente citados na Constituição, como passíveis de normatização pelo Distrito,não esgotam, por óbvio, tudo aquilo que este ente necessita ou pode necessitar, nessecampo, para o regular exercício e desenvolvimento de suas atividades.

Tais instrumentos, como adiantado, ora são emanados do Congresso Nacional,ora da Câmara Alta, isoladamente. Devido a essa dualidade de competêncialegiferante, importa indagar: a qual desses dois órgãos políticos institucionais pode seratribuída a qualidade de legislador do Distrito Federal? A resposta que se afiguracorreta não deflui de nenhuma disposição expressa constante da Lei Maior, mas sim docontexto em que nela acha-se colocado o Distrito e da forma e conteúdo dacompetência legislativa atribuída ao Senado.

O constitucionalista PAULINO JACQUES(3), responde objetivamente à indagaçãoora formulada, ao afirmar que o «legislador do Distrito Federal é o Congresso Nacionalsalvo em matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal».

Essa afirmação parece procedente, devido ao status ocupado pelo Distrito nocontexto da Lei Fundamental e em razão do alcance da competência legislativaconferida ao Senado Federal.

Em decorrência da apontada ausência de autonomia, o Distrito Federal figura naCarga vigente como uma mera descentralização do Estado brasileiro, nas palavras do

(3) JACQUES, Paulino Ignácio. «A constituição explicada». Rio de Janeiro, Forense, 1970, p. 42, apud, LYRIO,Emmanuel Francisco Mendes. «Distrito Federal: formas de ação, representação e assistência Jurídicas». RevistaJurídica da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, Brasília, (30): 78, jun. 1983.


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Professor MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO(4); ou uma simples «autarquiaterritorial», na definição de JOSÉ AFONSO DA SILVA(5); ou ainda uma (pessoaadministrativa criada diretamente pela Constituição», como quer MICHEL TEMER(6).

A teor do art. 43 da Carta Política, incumbe ao Congresso Nacional, com a sançãodo Presidente da República, dispor sobre todas as matérias de competência da União.Esse preceito colhe de cheio a edição das leis sobre a organização administrativa ejudiciária do Distrito Federal, a que se refere o art. 8°, XVII, t, do magno texto, únicoassunto, relativo ao Distrito, incluído na competência da ordem central, elencada nocitado artigo oitavo.

Partindo-se da premissa de que a vasta enumeração aí contida é exaustiva, aatribuição congressional de que trata o dito art. 43, à primeira vista, poderia levar a crerque não alcança qualquer outra matéria referente a esta unidade que não seja aconcernente à sua organização administrativa e judiciária.

Essa crença seria realmente apressada, porque há no mínimo outro assunto,ligado ao Distrito, que a Constituição inclui, de modo iniludível, na competêncialegiferante do Congresso. Refiro-me à definição do regime jurídico dos seus servidores,que será objeto de lei federal, de iniciativa exclusiva do Presidente da República, nostermos do art. 109 da Carta Política.

É certo, porém, que as matérias compreendidas, de forma induvidosa, nasatribuições legislativas do Congresso e do Senado, não esgotam, como anotadoanteriormente, o conteúdo dos instrumentos de que necessita ou pode potencialmentenecessitar o Distrito Federal, no seu normal funcionamento.

Mesmo os assuntos incluídos na competência supletiva dos Estados (parágrafoúnico do art. 8º da CF) podem ser trazidos à colação, como exemplo Neste particular, asituação do Distrito Federal é bastante curiosa. Não tendo ele o status deEstado-membro - como de concreto não o tem -, se possuísse legislativo próprio,poderia legislar sobre tais assuntos?(7) ou, noutras palavras, socorrendo-se daexplicação de JOSÉ AFONSO DA SILVA(8), poderia o Distrito Federal preencher aslacunas ou desenvolver os princípios gerais da legislação federal sobre essesassuntos?

Excluídos os temas relativos a serviços mantidos pela União, a resposta afirmativaparece se impor, por razões óbvias, já que a Capital da República está sujeita aenfrentar os mesmos problemas vividos pelos Estados-membros, e que justificam anecessidade dessa legislação suplementar. A retromencionada lei orgânica local - nº3.751 /60 - encampa essa tese, como se vê do seu art. 2º, IV. (4) FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à constituição brasileira. 5. ed. São Paulo, Saraiva, 1984. p.96.(5) SILVA, José Afonso da, ob. cit., p. 192.(6) TEMMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 2. ed. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1984. p. 106.(7) Assuntos especificados no parágrafo único do art. 8? da CF: orçamento, despesa e gestão patrimonial e financeirade natureza pública; taxa judiciária, custas e emolumentos remuneratórios dos serviços forenses, de registrospúblicos e notariais; direito financeiro; seguro e previdência social; defesa e proteção da saúde; regime penitenciário;produção e consumo; registros públicos, juntas comerciais e tabelionados; tráfego e trânsito nas vias terrestres;educação; desportos; e organização, efetivo, instrução, justiça e garantias das policias militares e condições de suaconvocação, inclusive mobilização.(8) SILVA, José Afonso da, ob. cit., p. 60.


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No atinente à forma e conteúdo do dispositivo constitucional que confere aoSenado competência legislativa sobre o Distrito, é conveniente acentuar que isso estácontido em parágrafo de artigo cujo caput diz respeito a matéria que, sem dúvida, nãopertence ao poder legiferante dessa Casa do Congresso, configurando, assim, umaexceção e como tal não pode ser ampliada a competência fixada.

Desse modo, à falta de legislativo próprio, a legislação complementar ou supletivae a que corresponder a outras matérias não alcançadas pelo § 1° do art. 17 daConstituição incluem-se na competência legislativa do Congresso Nacional, prevista,lato sensu, no art. 43 da Carta Magna. Outra solução não parece cabível, dada a formade exceção que evidencia aquele dispositivo e em razão do status que o Distrito ostentano contexto constitucional, onde é ele uma simples descentralização administrativa dopoder central, a quem cabe a iniciativa das leis locais, na forma específica do art. 57, IV,ou na forma genérica aplicável às leis votadas pelo Congresso Nacional.

V - Conclusão

Ante as considerações aqui expendidas, tendo em vista o alcance do § 1° do art.17 da Lei Fundamental e o status ocupado pelo Distrito Federal no contextoconstitucional, é forçoso concluir que, na pureza da técnica interpretativa, o seu órgãolegiferante é o Congresso Nacional, ressalvadas as matérias incluídas na competênciaprivativa da. Câmara Alta (art. 42, inciso V, da Constituição).

A exceção aberta por aquele dispositivo, pela sua abrangência, esvazia, naprática, esse atributo congressional, daí a explicação para a afirmação - encontradiçaem vários textos, inclusive de renomados autores - que qualifica o Senado comolegislador desta unidade da Federação.

No mais, resta aguardar o desfecho das alterações constitucionais anunciadaspelos porta-vozes da Nova República, tendentes a conferir ao Distrito - como aspira oseu povo - representação no Congresso Nacional e autonomia política, hipótese emque, neste último caso, voltará a contar com legislativo próprio.

Brasília, abril de 1985.

N.P. Este trabalho é anterior à Emenda Constitucional n° 25/85.


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TRIBUNAL DE CONTASEXERCÍCIO DO CONTROLE EXTERNO E OS

CONTRATOS ADMINISTRATIVOSSUGESTÕES À COMISSÃO CONSTITUINTE

JOSÉ EDUARDO SABO PAESDiretor Jurídico da Associação dos Servidores do Tribunal de

Contas do Distrito Federal

SUMÁRIOCONSIDERAÇOES INTRODUTÓRIAS 1. Posição Constitucional1.1. Retrospectiva das constituições brasileiras 1.2. Órgãoautônomo 2. Controle Externo 2.1. Controle técnico e político 2.2.Objetivo e limitações 3. Direito Comparado 3.1. Raízes históricas3.2. Características gerais 3.3. Peculiaridade 4. Contratos 4.1. Otema nas constituições brasileiras 4.2. Inovações da Constituiçãode 24 de janeiro de 1967 mantidas na Emenda Constitucional n.° 1,de 17 de outubro de 1969 4.3. A fixação do prazo 4.4. O controleexterno dos contratos administrativos 4.5. Exame prévio 4.6. Enviode cópia dos contratos ao Tribunal de Contas 5. Justificativas eProposições 5.1. órgão autônomo 5.2. Predomínio do controletécnico do Tribunal de Contas 5.3. Extinção do pronunciamentoprévio do Congresso Nacional quanto à legalidade dos contratos5.4. Obrigatoriedade de se remeter cópia dos contratos ao Tribunalde Contas

CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS

Dentro da imperiosa necessidade de exercer o controle dos bens e dinheirospúblicos, devem ter os Tribunais de Contas singular e decisiva participação no quadro


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institucional brasileiro. Se observarmos na nossa história constitucional e política,verificaremos que se opera um lento e gradual esvaziamento das atividades de controlesobre os atos da administração, mormente quanto à sua eficácia, eficiência e resultadospráticos.

Com o objetivo de apresentar proposições à Comissão Constituinte, quanto aotema TRIBUNAL DE CONTAS - EXERCÍCIO DO CONTROLE EXTERNO E OSCONTRATOS ADMINISTRATIVOS, pesquisamos dentro do nosso contexto institucionalvigente e dos de alguns sistemas de Direito contemporâneos, escolhidos em razão daimportância que atribuem aos Tribunais de Contas, aspectos que podem vir a ser objetode inserção no nosso novo contexto constitucional.

Abordamos, inicialmente, a posição constitucional do Tribunal de Contas nocontexto dos Poderes do Estado, aspecto que, a nosso ver, apesar de já ter sidomerecedor da atenção e estudo de eminentes publicistas, urge ser, por parte dosconstituintes, definitivamente esclarecido, dando-se aos referidos Tribunais naturezajurídica, posição e atribuições independentes e constitucionalmente definidas.

Após, enfocamos a forma e gradação do exercício do controle externo,orçamentário e financeiro a cargo do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas,seus objetivos e delimitações; desenvolvemos, então, considerações a respeito daorigem da fiscalização das finanças e orçamento público, como do controle atualmenteexercido nos diversos sistemas de Direitos analisados, abordando as suascaracterísticas e peculiaridades.

E, a seguir, almejando uma maior eficiência e eficácia do controle dos contratos,por entendermos serem eles a maior fonte que alimenta as despesas públicas degrande vulto, procedemos a uma análise histórico-constitucional do tópico-contratoadministrativo, dando-se ênfase ao controle, inovação da Carta de 1967 e da Emendan° 1, de 1969, e a aspectos como a fixação de prazo para o seu exame pelo CongressoNacional, exame prévio e o envio de cópia dos contratos celebrados aos Tribunais deContas.

Por fim, no intuito de contribuirmos com sugestões para a Nova Carta PolíticaBrasileira, oferecemos quatro proposições que, desenvolvidas no decorrer destetrabalho, são apresentadas no seu final após breves justificativas. Sempre noentendimento maior de que o estabelecimento, através de norma constitucional, danatureza jurídica, competência e atribuições dos Tribunais de Contas permitirá aoperacionalização e eficácia do exercício indispensável e insubstituível do controleexterno, assegurando o cumprimento do seu escopo maior que é a fiscalizaçãofinanceira e orçamentária dos bens e dinheiros públicos.

1. POSIÇÃO CONSTITUCIONAL

1.1. Retrospectiva das constituições brasileiras

Na primeira delas, a Constituição de 1891, está o Tribunal de Contas inserido noTítulo V - «Das Disposições Gerais» -, art. 89, em perfeita 64 correspondência, pois,com a posição de Órgão eqüidistante dos Poderes Legislativo e Judiciário como que oidealizou Rui Barbosa.


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Com o advento da Constituição de 1934, continuava o Tribunal em capitulodistante, o dos «órgãos de cooperação nas atividades governamentais», arts. 95 a 103,seguindo assim, ao menos em tese, fiel ao modelo da Carta de 1891.

Figurando no art. 114 da Carta de 1937, aparece o Tribunal de Contas da Uniãomencionando autonomamente, o que indica ter prevalecido a concepção original de umTribunal formalmente posicionado fora das linhas dos três Poderes Federais.

Com a Constituição de 1946, ao localizar-se no Capítulo do Poder Legislativo -Seção VI - «Do orçamento», art. 22, o constituinte de 46, desprezando as dúvidas que odireito anterior espalhava, definiu-se pela filiação da Corte de Contas ao PoderLegislativo, atribuindo-lhe a categoria de órgão auxiliar deste Poder.

Por fim, através da Constituição de 1967 e da Emenda Constitucional n° 1, de1969, situou-se o Tribunal no Capítulo «Do Poder Legislativo», Seção «Da FiscalizaçãoFinanceira e Orçamentária>>, arts. 70 a 72, o que conservou e reforçou as ligaçõesentre o Tribunal de Contas e o Congresso Nacional, ficando fortemente oposicionamento do Tribunal entre os órgãos do Poder Legislativo.

1.2. Órgão autônomo

Definir juridicamente a posição do Tribunal de Contas no contexto das instituiçõesfundamentais do Estado é condição sine qua non para propugnar pela necessária ecolimada ampliação de seus poderes.

Há o entendimento que aponta o Tribunal como órgão do Congresso Nacional, nacondição ora de auxiliar, de preposto ou delegado, ou de subordinado. Desta forma,com posição de inferioridade hierárquica, de subordinação, ou, no mínimo, com forosde órgão subsidiário, auxiliar em relação às Casas Legislativas típicas: CongressoNacional, Senado Federal, Assembléia Legislativa ou Câmara Municipal.

Para o ilustre preclaro Procurador do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Dr.LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ, «tanto quanto os corpos legiferantes eno mesmo patamar de importância colocam-se os Tribunais de Contas como órgãosprimários, constitucionais e autônomos do Poder Legislativo, compõe-se, assim, oPoder Legislativo do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Tribunal deContas, cada qual com a feição de órgão independente, que vai haurir competênciadiretamente da fonte constitucional».

Entendimento que, de acordo com o atual sistema constitucional é, acredito, omais consentâneo com a realidade e natureza jurídica dos Tribunais de Contas.

2. CONTROLE EXTERNO

2.1. Controle político e controle técnico

O Congresso Nacional e o Tribunal de Contas são organismos de naturezadesigual, o primeiro visceralmente político, o segundo eminentemente técnico.

Segundo esta natureza, o controle externo, conforme lição do eminenteProcurador LINCOLN T. M. P. DA LUZ, pode ter a seguinte gradação:


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1. Predomínio absoluto do controle político, no julgamento das contas anuais doGoverno (art.,44, VIII), o Tribunal de Contas apenas elabora o relatório sobre oexercício financeiro encerrado e dá parecer prévio sobre as contas.

2. Predomínio relativo do controle político, na sustação por ilegalidade dasdespesas decorrentes de contratos, art. 72, § 5°, c, e § 6°, depende de solicitação doTribunal ao Congresso, incumbido a este deliberar conclusivamente sobre o pedido noprazo de trinta dias. Não decorrendo a tempo a deliberação, haver-se-á a impugnaçãocomo insubsistente.

3. Predomínio relativo do controle técnico, na sustação das despesas legaisdesvinculadas de contratos, e bem assim na apreciação da ilegalidade das concessõesde aposentadoria, reforma e pensão. Prevalece a decisão técnica do Tribunal.

4. Predomínio absoluto do controle técnico, no julgamento das contas dosadministradores e demais responsáveis (art. 72, § 4°), bem como no contínuo esistemático exercício da auditoria financeira e orçamentária sobre as contas dasunidades administrativas dos 3 Poderes da União, tarefas atribuídas, de forma absoluta,ao Tribunal de Contas, a que, ademais, compete, privativamente, o recebimento dasdemonstrações contábeis e a realização das inspeções que entender necessárias (art.72, § 3°).

2.2. Objetivos e limitações

Há autores que entendem que se aplica por extensão aos Tribunais de Contas aconsagrada diretriz doutrinária e jurisprudencial que interdita aos órgãos e Tribunais doJudiciário a revisão do mérito dos atos administrativos, sob a razão de que equivaleria ainvestir-se o Juiz nas funções de administrador, para, indevidamente, substituir por seuscritérios pessoais de avaliação os da autoridade administrativa competente.

SEABRA FAGUNDES, inclusive, entende que as manifestações dos Tribunais deContas que ficam na dependência do Poder Legislativo «repercutem por si mesmas noplano da moralidade, valendo como as sanções perante a opinião pública, aindaquando o debate político dos assuntos leve a desprezar as observações formuladaspelo Tribunal».

Uma das limitações do Controle Externo, face à atual Constituição, diz respeito aoseu exercício, que esta reservou, com exclusividade, ao Congresso Nacional o controlepolítico, e ao Tribunal o controle técnico.

3. DIREITO COMPARADO

3.1. Raízes históricas

A fiscalização das finanças e do orçamento público, como hoje concebida,originou-se a partir dos movimentos políticos que, em relação ao poder absoluto desoberanos europeus, notadamente da Inglaterra e da França, acabaram porcontingenciar o lançamento de tributos à prévia concordância dos Parlamentos. Ocerceamento ao arbítrio real, iniciado na Inglaterra no século XIII, vai progressivamenteamadurecendo e se difundindo, até receber definitivamente consagração, em 1789, naDeclaração de Direitos do Homem e do Cidadão e na imediata Constituição Francesade 1793.


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3.2. Características gerais

Nos sistemas de direito analisados predomina, quanto ao exercício da fiscalizaçãofinanceira e orçamentária, a atuação dos Tribunais de Contas através de um controlediversificado, tanto realizado antes, concomitantemente ou mesmo depois da realizaçãoda despesa ou do ato administrativo. Situa-se, em alguns deles, em eqüidistância comos demais poderes, noutros inserido dentro do Legislativo, guardando perfeitacorrespondência com os demais órgãos membros deste Poder.

Este controle está vinculado à estruturação do Estado. Nos regimesconstitucionais, no Estado de Direito, existe um desenvolvimento paralelo entre asatribuições do Poder Legislativo em matéria de fiscalização e as funções do órgãoencarregado do controle financeiro, sendo este uma conseqüência iniludível dasoberania nacional.

Relacionando esta matéria com as características de cada regime político, épreciso situar-se sobre três hipóteses fundamentais: países de' executivo forte, deseparação de poderes e de sistema parlamentar. Considerando-se como mais favorávelpara o desenvolvimento completo e racional do controle financeiro o da separação depoderes, onde as funções se alternam e se sucedem, obtendo-se, como conseqüência,um controle mais eficaz e efetivo.

3.3. Peculiaridades dos diversos sistemas

Na ARGENTINA, têm os Tribunais de Contas jurisdição especial: constituemverdadeiras cortes de justiça administrativa, e têm por objeto verificar a gestão dosadministradores dos bens públicos e determinar a responsabilidade em que venham aincorrer os agentes da administração, sendo este controle realizado por diversossistemas, entre os quais o controle posteriori (post factum).

Criou a República do Peru um sistema híbrido, a Controladoria-Geral daRepública, órgão responsável pelo controle externo e entidade superior de controle doServiço Público Nacional, tem nas suas atribuições (Decreto-Lei n° 19.039 - LeiOrgânica do Sistema Nacional de Controle) a capacidade de realizar um controleprévio, simultâneo, e posterior. Dentre suas atribuições está o art. 12, alínea I: «lnformarpreviamente sobre as operações, fianças, avais e outras garantias que o Estado preste,inclusive as minutas de contrato, que, de qualquer forma, comprometam seu crédito oucapacidade financeira, seja internamente no País, seja no Exterior. A Lei Orçamentáriado Serviço Público Nacional deverá discriminar os casos sujeitos a este dispositivo».

E o artigo 25 da citada lei orgânica, dispõe:

«Nenhuma despesa adicional poderá ser paga sem prévia autorização daControladoria-Geral da República, salvo as obras realizadas em caso deemergência ou força maior».

A Corte de Contas da FRANÇA, uma instituição antiga, tem competência para,com a ajuda do Parlamento, exercer o controle da receita e da despesa do Estado (art.47 da Constituição), como também, a partir de 1977, o controle da gestão e das contasdas empresas públicas. Realiza auditorias prévias, concomitantes e posteriores,verificando a correção de documentos e a eficiência das práticas administrativas.


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Em suma, a Corte de Contas realiza com maior ênfase o controle a posteriori, enão detém nenhum poder político. Um dos princípios fundamentais da legislaçãofrancesa é que a autoridade legal não pode invadir o campo de competência de umaautoridade política, de maneira que a Corte não tem faculdades de mandato sobre asautoridades federais e municipais do Governo. Só pode comunicar suas decisões àsautoridades competentes e ao povo francês, o qual graças ao sistema de sufrágiouniversal, continua sendo o maior juízo político do Governo. Desta forma, o objetivo e omodus operandi da Constituição Francesa é o Dat ordinem dicendo (ordenarensinando).

O Tribunal de Contas do Reino ESPANHOL é o organismo de Estado a quecorresponde a superior fiscalização econômica dos fatos realizados na execução da leide «pressupuestos» e as demais de caráter fiscal. Tem categoria de Supremo comjurisdição especial e privativa, porquanto de suas resoluções de cassação e revisão nãocabe recurso algum e seu tratamento é impessoal. Suas funções são exercidas comindependência e sua jurisdição é também independente. Tem este organismo duasvertentes perfeitamente delimitadas: uma de caráter fiscal e outra jurisdicional.

Constitucionalmente, em conformidade com o art. 136 da Carta Magna, tem oTribunal de Contas Espanhol funções que o creditam como Tribunal Supremo, e outrasdelegadas do Poder Legislativo. Entre as primeiras podemos assinalar: o exame,censura e falhas das contas e seus recursos, os expedientes de alcance dos recursos,o cancelamento das fianças com seu correspondente recurso e a execução de suassentenças. E entre as segundas destacamos: a comprovação do exame da conta gerale os expedientes de contratos e serviços de obras públicas.

Para o exame dos contratos de serviços e obras públicas, cuja quantia sejasuperior a cinco milhões de pesetas, se dará conhecimento ao Tribunal de Contas, cujaSecretaria-Geral tomará ciência e registrará em livro próprio do expediente original quefoi remetido, comprovando se existem cláusulas contratuais prejudiciais para o tesouro,e se, no expediente, foram observadas ou não as formalidades legais, podendo redigiruma «Memória» ou simples nota dirigida ao Ministro a que «afete».

Os Tribunais de Contas da República Federal da ALEMANHA são órgãossuperiores da União ou dos Estados, unicamente subordinados à lei, que gozam deampla autonomia e, pois, alheios à hierarquia burocrática costumeira do PoderExecutivo; sua existência, seu campo de atividades e sua independência sãogarantidos constitucionalmente.

Desta forma, consoante o disposto no art. 114 da Lei Fundamental da RepúblicaFederal da Alemanha, a perfeita legalidade dos atos da administração pública éassegurada aos Tribunais de Contas por serem as instituições especificamenteencarregadas do controle financeiro externo, com a competência de examinar ascontas, bem como a rentabilidade e a regularidade da gestão orçamental e econômica.

Como se pode depreender, na Alemanha, os Tribunais de Contas não são,absolutamente, órgãos auxiliares do Poder Executivo, nem o são, tampouco, dasentidades legislativas, quer da União, quer dos Estados. Em relação aos Parlamentos,no entanto, há algo de especial, isto porque atuam no campo de frente, que, em última


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instância, no que diz respeito ao controle financeiro, é de responsabilidade doLegislativo.

A Constituição Portuguesa no seu art. 219 assinala, para os Tribunais de Contas,três importantes funções: opinar acerca das contas do Estado, verificar a legalidade dosgastos públicos e examinar qualquer conta que a lei mandar submeter-lhe. Tem oTribunal função de autêntico órgão consultivo, com capacidade de exigir as medidasque considere oportunas e cuja missão leva a cabo através de seus corpos especiais,totalmente unidos e compenetrados com ela.

O Tribunal aprova todos os atos que resultem em um compromisso financeiro,aplica o conceito de auditoria prévia ou preventiva. Esta aprovação não é necessáriapara certos contratos, anualidades, obrigações gerais da dívida consolidada e outrosaspectos relacionados com o funcionamento da tesouraria.

Quanto às decisões do Tribunal, estas só podem ser executadas após serempublicadas no «Diário da República», e o Conselho de Ministros de Portugal pode nãoaceitar uma decisão negativa do Tribunal, mas somente pode fazê-lo se todos osMinistros estiverem de acordo.

A Instituição Suprema de Auditoria (ISA) Italiana tem uma larga tradição, que datada antiga legislação romana.

A Corte de Contas italiana foi estabelecida em 1862, depois da unificação dosEstados pré-unitários de 1860 como a primeira magistratura civil com jurisdição em todaa nação. De fato, a instituição auditora da Itália é basicamente uma corte de justiça. Seocupa parcialmente do controle financeiro, exercido com imparcialidade, independênciae autonomia, e das funções judiciais confiadas à Corte nas áreas de contabilidadepública civil, militar ou das pensões de guerra. Atualmente as referências legislativasbásicas são: a Constituição Republicana (1948) - arts. 100 a 103 - e o texto unificadodas leis ordinárias referentes à Corte (o texto original n° 1214/1939 já tem sidoprofundamente modificado no transcurso dos anos).

No que se refere às receitas do Estado, a Corte é responsável por uma supervisãogeral da regularidade de sua arrecadação, especialmente a referente àresponsabilidade do Tesouro. No futuro, se espera que a missão da Corte se estenda,constitucionalmente, ao estudo da correção da administração governamental no campodas receitas e despesas do Estado.

O Governo italiano apresentou recentemente no Parlamento uma proposição pararevisar a função auditora da Corte, no âmbito constitucional. Na proposição, o controleprévio ficaria restringido aos atos mais importantes do Governo.

4. CONTRATOS

4.1. O tema nas constituições brasileiras

A Constituição de 1934 ratificou a competência do Tribunal de Contas, existenteatravés do Decreto n° 1.166, de 17-12-1892, elevando-se a norma constitucional. O art.101 disciplinou, pela primeira vez, o registro prévio dos contratos pelo Tribunal aoestabelecer que os contratos que, de qualquer modo interessassem imediatamente àreceita ou à despesa, só se consideravam perfeitos e acabados após o registro pelo


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Tribunal, sendo que a recusa de registro suspendia a execução dos mesmos até opronunciamento do Poder Legislativo.

A Constituição de 1937 não abandonou esse entendimento, nem dele discrepou.Apenas cabe-nos observar que a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, entãovigente, Decreto-Lei n° 426, de 12-5-38, sumariando a competência do Tribunal sobre oassunto, declarava caber-lhe, quanto à despesa (art. 20, § 2°, item I, alínea b), efetuar oregistro prévio:

«Dos contratos, ajustes, acordos ou quaisquer obrigações ou atos quederem origem a despesas de qualquer natureza, bem como a prorrogação,suspensão ou revisão desses atos».

Como ressaltaram os Ministros EWALD SIZENANDO PINHEIRO e MÁRIOPACINI, tratadistas do maior relevo e competência, o texto constitucional demonstra, deforma indubitável, a amplitude do controle confiado ao Tribunal, que não se restringiaao momento da formação do contrato, e sim, entendia-se a todo curso de sua vigência,através do exame dos aditamentos feitos.

O prazo para registro era de 15 dias úteis, contados da data da entrada noTribunal, salvo se fosse determinada qualquer diligência.

A Carta de 1946 perfilhou os mesmos princípios que as Constituições de 34 e 37haviam sufragado. Reafirmou a competência do Tribunal de Contas (art. 77, III, e § 1°)para julgar a legalidade dos contratos, nos mesmos moldes em que a Carta Magna de1934 o fizera e a Lei Orgânica do Tribunal, vigente à época - Lei n° 830, de 23-10-49 -discriminando aquela competência, a definiu em função quer da receita, quer dadespesa públicas.

Desta forma, a Lei n° 830/49, no art. 41, II, declarava competir ao Tribunal, quantoà receita, examinar e registrar os contratos que a ela dissessem respeito e, quanto àdespesa (art. 42, item XIV), deu-lhe a atribuição de:

«Efetuar o exame da legalidade dos contratos, ajustes, acordos ou quaisquerobrigações que derem origem de alguma natureza, bem como a prorrogação, alteração,suspensão ou rescisão desses atos».

Foram excluídos dessa competência as declarações. Da mesma forma como jáestabelecia a legislação pretérita, cabia ao Presidente da República (Art. 37) mandarexecutar o contrato cujo registro fosse recusado, fazendo o Tribunal o registro sobreserva, com recurso ex officio para o Congresso Nacional.

4.2. Inovações da Constituição de 1967, mantidas na

Emenda Constitucional n.° 1, de 1969

A primeira grande novidade da Carta de 67 foi a instituição dos sistemas decontrole interno e externo para a fiscalização financeira e orçamentária da União.

O externo foi deferido ao Congresso Nacional, que o exercita com o auxílio doTribunal de Contas, e consiste na apreciação das contas do Presidente da República,no desempenho as funções de auditoria financeira e orçamentária e no julgamento dascontas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos (art. 70,


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§ 1°), como também na aplicação das normas de fiscalização financeira e orçamentáriaàs autarquias (art. 70, § 5°) e agora, às empresas públicas, Sociedades de EconomiaMista e suas empresas subsidiárias, coligadas ou controladas (Lei n° 6.223/75 e Lei n°6.525/78).

Ao Tribunal de Contas, especificamente, deu à Constituição de 67 a competênciade representação ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional sobre asirregularidades e abusos que verificar (art. 72, § 4°, da EC n° 1 /69).

Declarou caber-lhe, por outro lado (art. 72, § 5°, letras a, b e c), de ofício, oumediante provocação do Ministério Público ou das Auditorias Financeiras eOrçamentárias e demais órgãos auxiliares, na hipótese de constatar a ilegalidade dequalquer despesa, inclusive as decorrentes de contratos, aposentadorias, reformas epensões, tomar as seguintes providências:

1° assinar prazo razoável para que o órgão da administração pública adote asmedidas necessárias ao exato cumprimento da lei;

2° no caso de não atendimento, sustar a execução do ato, exceto em relação acontratos;

3° na hipótese de contrato, solicitar ao Congresso Nacional que determine amedida prevista no item anterior ou noutras que julgar necessárias ao resguardo dosobjetivos legais.

Tem o Congresso o prazo de 30 dias para deliberar sobre essa solicitação (art. 72,§ 6°), findo o qual, na ausência de pronunciamento, a impugnação se tornainsubsistente, ademais disso, o Presidente da República (art. 72, § 7°) tem a faculdadede ordenar, ad referendum do Congresso Nacional, a execução do ato cuja sustação oTribunal haja determinado.

4.3. A fixação do prazo

Assim, quando se trata de contrato, cabe ao Congresso Nacional a sustaçãomediante pedido do Tribunal de Contas, nos termos do art. 72, § 5°, alínea c, daConstituição.

Várias objeções são postas quanto a este procedimento:

1° a inoperância da decisão do Tribunal ao se exigir o pronunciamento prévio doCongresso Nacional, através das duas Casas Legislativas;

2° o desvirtuamento da decisão, já que o dispositivo constitucional reza que aimpugnação do Tribunal será considerada insubsistente se, vencido o prazo, oCongresso Nacional não se manifestar sobre ela.

Como conclusão destas duas objeções, temos que a regra contida naConstituição, art. 72, § 5°, e reproduzida na Lei Orgânica do Tribunal de Contas daUnião (Decreto-Lei n° 199, de 25-2-67, art. 37, § 1°), segundo a qual a impugnação éinócua não sendo apreciada no prazo, merece sérias restrições, pois a ilegalidade podeser de tal porte que afete o contrato em sua essência, acarretando-lhe a nulidade, casoem que se impõe de início a sua sustação, vez que constitui princípio jurídicoincontroverso o que de um ato nulo não resultam efeitos na esfera do Direito.


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Como conciliar esse princípio com a norma, segundo a qual o simples transcursodo tempo, sem a deliberação do Poder Legislativo, convalesce e revitaliza o ato, deleretira o vício que o inquina, tornando ineficaz a impugnação? Pode o tempo transformarum ato nulo em ato válido? Tem ele esse poder mágico, miraculoso, de converter oilegal em legal?

3° Contém ou obriga patente e injustificável discriminação.

Assim, quando a despesa não se vincular a contrato, a sustação pode serimediata, impedindo a realização da mesma, ao passo que, sendo a sua origemcontratual, o tempo pode convalescer o contrato e torná-lo válido, como se a lei, atémuitas vezes de modo mais violento, não tivesse sido igualmente vulnerada. Sãosituações idênticas (despesas ilegais) tratadas com manifesta desigualdade.

4.-1. O controle externo dos contratos administrativos

O Tribunal não tem ciência dos contratos no ato de sua celebração, vez que nãosão os mesmos sempre publicados no órgão oficial. Só tem deles conhecimento atravésdo mecanismo das inspeções, realizadas de acordo com o art. 36, IV, do Decreto-Lei nº199, de 25-2-67.

Nas inspeções é constatado que os contratos sofrem aditamentos que implicam,muitas vezes, na sua completa reformulação; são prazos que se dilatam ou alongam-seem demasia, preços que se ampliam e se reajustam inúmeras vezes sem razoáveljustificativa, elevando, de forma incompreensível, o valor inicial, em flagrantedesrespeito ao salutar princípio da licitação. Chega-se ao cúmulo de aditar contratocom vigência finda ou prazo extinto. Se houvesse a obrigatoriedade legal de submetertais contratos ao crivo dos Tribunais de Contas, claro está que nada disso ocorreria.

4.5. Exame prévio

É uma forma de garantir a almejada eficiência do sistema de controle externo. Nãose pretende, é óbvio, que todo e qualquer contrato celebrado pela União fique sujeito aoexame do Tribunal. Mas com relação àqueles que envolvem despesas vultosas,referentes a obras, fornecimentos, empréstimos e garantias, celebrados pelos órgãosda Administração Indireta, é inegável que seria altamente benéfico que sobre eles aação do Tribunal se fizesse sentir.

4.6. Envio de cópia dos contratos ao Tribunal de Contas

A obrigatoriedade de que cópia de todos os contratos administrativos, firmadospela Administração Direta ou Indireta, sejam, 30 dias após a assinatura, enviados aoTribunal, é uma forma de que os atos administrativos sejam apreciados praticamente aomesmo tempo em que passa a produzir seus efeitos. Desse modo, imprecisõestécnicas podem ser corrigidas a tempo e hora, sem as deploráveis decisõescondenatórias a que a apuração posterior acaba conduzindo.

Foi esta a solução encontrada pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, atravésda inserção do exposto no parágrafo acima em seu Ato Regimental nº 9, de 5-I1-80, art.11, I.

Na sistemática do controle instituído a partir de 1967 e que o subdividiu emcontrole interno e externo, o Tribunal de Contas só toma conhecimento dos contratos


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pela sua publicação no Diário Oficial (quando são publicados), o que restringesobremaneira a eficácia do controle. Como também por ocasião das inspeções, mascomo estas não têm a freqüência desejável, muitas vezes depara-se com <(fatosconsumados».

Dentro desta obrigatoriedade, o Tribunal de Contas, no prazo de 15 dias dorecebimento, procederia ao exame dos contratos comunicando à autoridadecompetente ou signatária apenas os erros, omissões ou vícios dos mesmos e, semessa comunicação, o contrato reputar-se-ia correto.

5. PROPOSIÇÕES E JUSTIFICATIVAS

5.1. Órgão autônomo

Considerando que as atribuições constitucionais conferidas aos Tribunais deContas, na maioria das legislações, têm sido estabelecidas com vistas ao melhorfuncionamento de um governo representativo, com o objetivo de assegurar a exata ecompleta fiscalização dos gestores de bens e valores públicos; e

Considerando que a eficácia da intervenção do Tribunal está na dependência, emprimeiro plano, do seu posicionamento institucional e da sua natureza jurídica;

Propõe-se que na Nova Carta Magna tenha o Tribunal de Contas posição paritáriacom os demais poderes e corpos legiferantes, colocando-se, desta forma, como órgãoindependente e autônomo em relação aos órgãos e entidades que lhe competefiscalizar, situando-se em capítulo próprio, com organização, competência e atribuiçõesdefinidas.

5.2. Predomínio do controle técnico do Tribunal de Contas

Considerando que a atividade fiscalizadora deve ser exercida através do sistemade controle externo e interno, este exercido pelos próprios poderes e aquele peloTribunal de Contas;

Considerando que estão os Tribunais de Contas capacitados funcional eadministrativamente para considerar os aspectos da atividade estatal regidos pornormas jurídicas, contábeis, administrativas, técnicas e científicas, identificando adesobediência a cânones técnicos, como a ilegitimidade de procedimento, o vício, oexcesso de poder, o erro de fato, a disparidade de tratamento, a incoerência manifestaou o defeito de motivação;

Considerando a existência e importância das facetas discricionárias atinentes àconveniência, à oportunidade e à utilização dos atos e contratos sob exame, quemotivam ou contigenciam a ação administrativa através de aspectos como o bem dointeresse público, da harmonia social, da tranqüilidade coletiva, da continuidade doserviço público; e

Considerando que pode e deve o Poder Legislativo, através do CongressoNacional, dentro do sistema da separação dos poderes exercer determinadasatribuições inerentes à fiscalização, principalmente aquelas em que, como instituiçãorepresentante dos interesses diretos do povo, deve preservar, defender e atender aosreclames dos seus mandantes, através do exercício do controle político, parte inerentee insubstituível do controle externo;


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Propõe-se que seja o controle externo exercido de forma técnica e política,cabendo aos Tribunais de Contas o predomínio absoluto do controle técnico e relativodo controle político no julgamento das contas dos chefes dos Poderes Executivo,Legislativo e Judiciário, bem como dos responsáveis por bens e valores públicos, noexercício de auditorias técnicas, contábeis e operacionais, com vistas à aferição dasmetas e objetivos colimador em todos os órgãos onde o Estado participe no capitalsocial e acionário, na sustentação por ilegalidade das despesas decorrentes decontratos, demais atos e concessões de aposentadoria, reforma de pensão, cabendoao Poder Legislativo o predomínio do controle político, na apreciação final das contasanuais do Poder Executivo e na apreciação de operações, fianças, avais e outrasgarantias que o Estado preste, e que de qualquer forma comprometam seu crédito oucapacidade financeira.

5.3. Extinção do pronunciamento prévio do Congresso Nacional quanto àlegalidade dos contratos

Considerando a importância dos contratos dentro do contexto administrativo, vistoque envolvem quase sempre despesas vultosas, referentes a obras, serviços,empréstimos, garantias, etc.;

Considerando que o controle confiado ao Tribunal não deve restringir-se aomomento da formação do contrato, mas também a todo o curso de sua vigência,através do exame dos aditamentos feitos;

Considerando que, decorridos mais de 18 anos da reforma administrativa, osistema de controle adotado naquela oportunidade merece reparos, visto não teralcançado seus objetivos, principalmente quanto aos contratos, onde coube aoCongresso Nacional a sustentação, mediante pedido do Tribunal de Contas, nos termosdo artigo 72, § 5°, alínea c, da atual Constituição;

Considerando a comprovada inoperância desta decisão, como seu desvirtuamentojurídico e injustificável discriminação em relação a outras despesas que podem deimediato ser sustadas;

Propõe-se que se extinga na nova Carta qualquer pronunciamento prévio doCongresso Nacional à legalidade dos contratos, por ser matéria técnica e dacompetência exclusiva dos Tribunais de Contas, cabendo somente a estes ojulgamento e sustentação da execução, por infração às normas de administraçãofinanceira e orçamentária, dos contratos e convênios celebrados por qualquer entidadedo Poder Público.

5.1. Obrigatoriedade de se remeter cópia dos contratos ao Tribunal de Contas

Considerando que atualmente só é legalmente permitido ao Tribunal de Contas oconhecimento dos contratos através das inspeções e que estas, pelo próprio caráter deexcepcionalidade, impossibilitam um controle oportuno e eficaz, visto sofrerem osmesmos aditamentos de prazo e valor e alterações que, quando constatadas através doexame a posteriori, torna-se inexistente a possibilidade de resguardar o interesse dogoverno e de garantir a própria eficiência do sistema de controle;


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Considerando que o exame prévio de todos os contratos celebrados pelasentidades da Administração Direta e Indireta seria algo quase impossível, e com o riscode entravar-se a máquina administrativa;

Considerando que existem contratos que envolvem despesas vultosas e que aeficácia do controle só existe na medida em que se apreciam os atos administrativos nomesmo momento em que passam a produzir seus efeitos, permitindo-se a correção deimprecisões técnicas antes de depararmos com o fato consumado;

Considerando os comprovados resultados favoráveis por parte da fiscalizaçãoexercida pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, ao exigir, desde 1980, dasentidades do Governo do Distrito Federal, a remessa, após 30 dias da sua celebração,de todos os contratos e convênios para exame; e

Considerando que o controle tardio é sempre incompleto e imperfeito, sendo maisuma simulação do controle a limitar-se, por assim dizer, a uma simples e muitas vezesinútil ou inconseqüente constatação de fatos perfeitamente evitáveis ou reprimíveis, seapurados no momento certo ou na hora certa;

Propõe-se que se estatua a obrigatoriedade da remessa de cópia, aos Tribunaisde Contas, de todos os contratos ou convênios celebrados pelas entidades de queparticipe o Poder Público com qualquer soma de capital ou ações.

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II. - VOTOS E PARECERES


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REFORMA DE POLICIAL MILITAR

ROGÉRIO NUNES

Invalidez. Fundamento legal.

Cogita a espécie de reforma de Policial Militar da reserva remunerada julgadoincapaz definitivamente para o serviço da Corporação.

2. A instrução, consoante o bem elaborado trabalho de fls. 153/ 167, propõe abaixa do processo em diligências, especialmente para que seja retificado o decreto de13-10-82, a fim de ser nele inserido o art. 105, §§ 1° e 2°, alínea c, da Lei n° 6.023, de1974, que cogita de reforma do policial militar da ativa com remuneração calculado combase no soldo correspondente ao grau hierárquico imediato a que possuía na ativa,quando julgado incapaz definitivamente por um dos motivos constantes do inciso I, bemcomo nos casos previstos nos incisos II, III e IV, todos do art. 103 do mesmo diplomalegal.

3. A douta Procuradoria-Geral, no seu judicioso parecer de fls. 171/178, entendeque os proventos dos militares da ativa que vierem a ser reformados por invalidez sãoregulados pela Lei n° 6.023/74 e os que já se encontram na inatividade, pela Lei n°5.619, de 1970 (art. 105, parágrafo único, c/c o art. 103), disposições essas que fixamos vencimentos, indenizações, proventos e outros direitos dos integrantes da PolíciaMilitar do Distrito Federal e dispõem sobre os limites do estipêndio, ao estabelecer queo militar reformado por incapacidade decorrente de acidente ou enfermidade semrelação de causa e efeito com o serviço não pode receber, como proventos, quantiainferior ao soldo do posto ou graduação da ativa, atingido na inatividade para fins deremuneração.


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4. Ressalta, ainda, que também no plano federal sempre foram distintas as sedesjurídicas da matéria ventilada neste processo, como se pode observar nos arts. 124, §2°, da Lei n° 5.787/72, 113 a 115 da Lei n° 5.774/71 e 110 da Lei n° 6.880/80 (fl. 177).

5. Acompanhando, em parte, o pronunciamento da instrução, a ilustradaProcuradoria-Geral propõe que o Tribunal decida, preliminarmente, que o policial militar,que venha a ser considerado definitivamente incapacitado para o serviço daCorporação, terá direito à reforma. Quanto ao mérito, é de parecer que o ato de reformade que trata este processo deve ser retificado para fundamentar a concessão no artigo101, 11, da Lei n° 6.023/7-1, e atribuir ao inativo, a partir de 23 de março de 1979,proventos integrais referidos ao soldo de soldado PM, acrescidos das gratificaçõesincorporáveis, elaborando-se, em conseqüência, novo abono provisório.

II

6. Os autos comprovam que o interessado ---não foi submetido à inspeção desaúde ao passar para a reserva remunerada, em 4 de fevereiro de 197-1, por haveratingido, na sua graduação, a idade limite prevista na alínea c, inciso I, do artigo 95 daLei n° 6.023/74 (Estatuto dos Policiais Militares do DF).

7. Alegando tal circunstância, solicitou o inativo, em 11 de setembro de 1978, paraser submetido à Junta Médica, de que resultou na atestação de sua incapacidadedefinitiva para o serviço policial militar, bem assim para todo e qualquer trabalho, não.podendo prover os meios de subsistência (fls. 4-1/45).

8. Por ato de 13 de outubro de 1982, foi-lhe concedida a reforma, sem alteraçãodos proventos da inatividade.

9. Recentemente, esta Corte, examinando o pedido de revisão de proventos depolicial militar inativado por invalidez, por haver a doença que o invalidou se agravado aponto de torná-lo incapacitado para qualquer trabalho, decidiu reconhecer-lhe o direito àrevisão pretendida, tendo como base de cálculo o art. 105 da Lei n° 6.023/74, ou seja,com direito à remuneração referida ao grau hierárquico imediatamente superior ao quepossuía na ativa (Proc. n° 1.178/75).

10. Estes autos, no entanto, não tratam de agravamento de doença incapacitante.Cuidam de alteração para reforma do ato de transferência para a reserva remunerada,em virtude de incapacidade total para o serviço policial militar, atestada posteriormenteà passagem do interessado para a inatividade.

11. O ilustre Consultor Jurídico do Gabinete do Senhor Governador, dandoparecer neste processo, assim se manifestou:

«Muito embora o Estatuto Policial Militar não preveja a hipótese de reformade policial militar da reserva remunerada, não resta dúvida que, uma vezcomprovada a incapacidade definitiva do inativo, deverá o mesmo ser reformado,ex officio, a partir da data do laudo médico, sem alterar seus proventos nainatividade, a exemplo do que ocorre com os membros das Forças Armadas» (fl.83).


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12. Chega ele a essa conclusão ao considerar que o militar da reservaremunerada está sujeito à convocação para o serviço ativo, o que não poderia ocorrerem relação àquele declarado definitivamente incapaz para o serviço.

13. Note-se que este Tribunal já deliberou que o reformado, quando a doença queo invalidou para o serviço ativo agravar-se a ponto de torná-lo total e permanentementeincapaz para o trabalho, segundo o atestado por Junta Médica, em inspeção posteriorao ato de reforma, fará jus a proventos referidos ao soldo integral do posto ougraduação em que foi reformado (Proc. n° 779/75). Não é, porém, o caso em exame.

III

14. A matéria de que trata o processo está abrangida no meu entender, pelo art.101, II, e art. 103, inciso IV, da Lei n° 6.023, de 1974. É este, justamente, o fundamentolegal que consta do decreto que a concedeu, motivo pelo qual não há necessidade deretificação, nesse aspecto.

15. Por isso, no caso dos autos, deixo de acolher a proposta nesse sentido dainstrução, «sem embargo de reconhecer o seu excelente trabalho, por achar que o atoconcessório de fl. 87, na realidade, só precisa ser retificado para a exclusão dareferência usem alterar seus proventos na atividade» e para nele serem inseridostambém os artigos 105 e 103 da Lei n° 5.619/70, que tratam, respectivamente, dareforma por incapacidade decorrente de enfermidade sem relação de causa e efeitocom o serviço e das gratificações incorporáveis. O abono de fls. 88/89, na hipótese,está correto.

16. Face a todo o exposto, sou por que o Tribunal determine a baixa do processoem diligência, com o prazo de 45 dias, para a retificação do decreto que concedeu areforma, conforme consta do item anterior, e ainda, que o Egrégio Plenário, paraassegurar a uniformidade dos procedimentos futuros firme entendimento no sentido deque:

a) o policial militar, considerado definitivamente incapacitado para o serviço daCorporação, terá direito à reforma, nos termos do artigo 101, II, da Lei n° 6.023, de1974;

b) os proventos do militar da ativa que venha a ser reformado por invalidez são osregulados pela Lei n° 6.023/74, arts. 104 a 106;

c) os proventos do militar na inatividade (reforma e reserva remunerada a pedidoou ex officio) serão regulados pela Lei n° 5.619/70 (arts. 105 c/c 103);

d) o militar da reserva remunerada, uma vez comprovada a sua incapacidadedefinitiva para o serviço da Corporação, mediante laudo fornecido por Junta Médica,deve ser reformado, ex officio, a partir da data do laudo;

e) o militar da reserva remunerada, quando em serviço ativo, reformado porinvalidez, terá os seus proventos sujeitos às regras estabelecidas nos artigos 104 a106, da Lei n° 6.023/74; e

f) devem ser expedidas recomendações às Corporações Militares do DistritoFederal sobre a conveniência e, necessidade, embora as leis sejam omissas a respeito,


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de submeter à prévia inspeção de saúde todos os militares que passarem para ainatividade, seja reserva remunerada, seja reforma.

_______________Processo n.° 3.02/78 - 25-6-85.


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PENSAO DE POLICIAL MILITAR

FERNANDO TUPINAMBÁ VALENTE

Tratam os autos de pensão militar decorrente do falecimento de Jayme Dinis Neto,reformado na graduação de soldado da Polícia Militar do Distrito Federal.

2. A pensão foi concedida à Sra. Maria de Fátima Sousa, companheira, e às filhasJanaína Dinis Sousa, Regina Célia Dinis Silva e Rosilene de Sousa Dinis (fls. 69/74).

3. Desquitado da Sra. Lairce Maria de Sousa, o de cujus vivera, more uxório,durante cerca de 10(dez) anos, com Maria de Fátima Sousa, resultando da união doisfilhos, dos quais um falecido.

Desobrigado de pensionar a ex-esposa, o militar, por razões que não podem seravaliadas, deixou de relacionar a companheira na «Declaração de Beneficiários»,conforme lhe faculta a lei.

5. A instrução dos autos, bem assim a douta Procuradoria e o eminenteConselheiro-Relator consideraram legal a concessão do beneficio à companheira.Pedindo vista dos autos, o ilustrado Conselheiro-Substituto Modesto Marques deOliveira manifestou-se pela exclusão da pensionista, vez que não relacionada pelo decujus no rol dos beneficiários.

6. Havendo empate na votação solicitei adiamento para melhor examinar amatéria.

7. É o relatório.

VOTO

8. As pensões militares são regidas por lei especifica - Lei n° 3.765/60,regulamentada pelo Decreto n° 40.096/60.


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9. O Estatuto da Polícia Militar - Lei n° 6.023/74 - dispõe, também, sobre a matériaem causa.

Diz o art. 72 da Lei n° 6.023/74:

«Art. 72. O policial militar viúvo, desquitado ou solteiro, poderá destinar a pensãode policial militar, se não tiver filhos capazes de receber o benefício, a pessoa que vivasob sua dependência econômica no mínimo há 5 (cinco) anos e desde que hajasubsistido impedimento legal para o casamento.

§ 1° Se o policial militar tiver filhos somente poderá destinar à referida beneficiáriametade da pensão de policial militar.

§ 2° O policial militar que for desquitado somente poderá valer-se do dispostoneste artigo se não estiver compelido judicialmente a alimentar a ex-esposa».

10. Parece-me que uma questão fundamental deve ser esclarecida: a naturezajurídica da declaração de beneficiários.

11. O militar, a teor da Lei n° 3.765/60, é obrigado a contribuir para a pensão, cujafinalidade é amparar os beneficiários do mesmo, em caso de seu falecimento.

12. A ordem de preferência dos beneficiários é determinada pela própria lei (art.7°), o que retira da declaração de vontade do instituidor o caráter de testamento nosmoldes da lei civil. São normas de ordem cogente, a que o militar se submete.

13. A primeira beneficiária da ordem é a viúva, que perderá o direito à pensão, nashipóteses previstas no §1° do art. 7° da Lei n° 3.765/60.

«Art. 7° ..............................................

§ 1 ° A viúva não terá direito à pensão militar se, por sentença passada emjulgado, houver sido considerada cônjuge culpado, ou se, no desquite amigávelou litigioso, não lhe foi assegurada qualquer pensão ou amparo pelo marido».

14. No caso em exame, a viúva não recebia pensão do falecido, logo não hácogitar-se de concorrência entre viúva e companheira.

15. O Decreto n° 40.096/60, ao regulamentar a lei supramencionada, dispôs emseu artigo 47:

«Art. 47. Na comprovação do direito dos habilitandos serão exigidos, quandonecessário por falta de esclarecimentos a respeito nas declarações de beneficiários deque trata o art. 29 deste regulamento, os seguintes documentos:

I - Justificação judicial ou atestado passado por 2 (dois) oficiais ou por autoridadepolicial, que faça prova:

b) de dependência de beneficiário instituído, prevista no item V do art. 26 desteregulamento».

16. A Sra. Maria de Fátima Sousa justificou judicialmente sua dependênciaeconômica e a convivência por mais de 5 (cinco) anos. Assim, parece-me que excluí-Iada pensão é afrontar o direito que lhe é assegurado pela Lei n° 6.023/74, e legislaçãoespecífica.


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17. De fls. 88 a 97 juntei cópia de recente acórdão do Tribunal Federal deRecursos, de onde colho o pronunciamento do eminente Ministro Jesus Costa Lima:

4. Em recente acórdão proferido em caso por mim relatado, referente a pensãomilitar, mas abordando normas e princípios de Direito Civil aqui aplicáveis, decidiu estaTurma:

Militar. Pensão. Desquite amigável. Efeitos do acordo de desquite (ou separação)sobre a pensão militar. Companheira.

1° ....................................................

tendo. havido .desquite, ou , separação amigável,. cumpre atentar para os termosde acordo respectivo que há de ser cumprido como nele se dispôs. A pensão que aí sehouver estabelecido é que se projetará, com a mesma natureza jurídica e mesmaproporção, sobre a instituição da pensão militar. Precedente.

2. Como já é tranqüilo na jurisprudência do TFR, provadas a convivência moreuxório e a dependência econômica, a companheira faz jus à pensão, independente desua indicação como beneficiária pelo falecido; e havendo outros dependentes comdireito, inclusive a viúva, o benefício se divide conforme a lei ou a maneira maisadequada ao caso.

3. ....................................................

(AC 80.352-RJ, Julg. 28-6-85, DJ de 26 de setembro de 1985).

18. Conforme salienta o preclaro Ministro «a companheira faz jus à pensão,independente de sua indicação como beneficiária pelo falecido».

19. Ante o exposto, e considerando as circunstâncias peculiares do caso emjulgamento, voto pela legalidade da concessão, acompanhando o Relator no Processo.

___________________________Processo n.° 3.554/85 - 29-4-86


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BRB - CRÉDITO IMOBILIÁRIO S.A. - CONSTIT UIÇÃO


Em Assembléia realizada a 23 de agosto de 1983, conforme ata da AssembléiaGeral da Constituição publicada no DOU de 21 de setembro de 1983, os acionistas doBanco Regional de Brasília S.A. - BR13 - deliberaram «constituir uma sociedadeanônima sob a denominação de BR13 -Crédito Imobiliário S.A., com sede e foro nacidade de Brasília, Distrito Federal, no Setor Bancário Sul, Quadra 1, Bloco E, EdifícioBrasília, 12° andar, e área de atuação na Região Geoeconômica do Distrito Federal,com capital social de Cr$ 500.000.000,00 (quinhentos milhões de cruzeiros), divididosem 500.000.000 (quinhentos milhões) de ações ordinárias nominativas, de valornominal de Cr$ 1,00 (um cruzeiro) cada uma» (fl. 10). Esse capital social foi totalmentesubscrito da seguinte forma: Banco Regional de Brasília S.A. - BRB, 495.000.000(quatrocentos e noventa e cinco milhões) de ações e BR13 - Clube, Assistência,5.000.000 (cinco milhões) de ações (idem).

2. Publicada a ata de constituição, esta Corte de Contas, acolhendo representaçãoda 2' Inspetoria de Controle Externo, deliberou indagar à direção do Banco Regionalsobre a medida legislativa que dera suporte à criação da BR13 - Crédito ImobiliárioS.A., ademais de comunicar-lhe a sujeição da novel empresa ao controle externo acargo do Tribunal (fls. 7 e 8).

3. Em resposta à decisão supramencionada, o Banco informou que a BR13 -Crédito Imobiliário fora constituída nos moldes dos artigos 35 a 43 da Lei 4.380/63, comamparo legislativo no § 2° do artigo 237, c/c artigo 2°, § 3° da Lei n° 6.404, de 15 dedezembro de 1976 e autorizada pelo

Banco Central do Brasil e Banco Nacional da Habitação (fl. 9).


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4. Reinstruído o processo e havendo, na Inspetoria, divergência de entendimentoquanto à legalidade da criação da nova empresa, encaminhei os autos àProcuradoria-Geral, solicitando emissão de parecer.

5. O douto Procurador, Dr. Roberto Rosas, manifestou-se pela desnecessidade deautorização legislativa, reputando, porém, «indispensável o controle externo desteTribunal, ainda que o Banco Central também exerça seu controle» (fl. 24).

6. No voto de fls. 25/26, da lavra do ilustrado Auditor Modesto Marques, incumbidode relatar os autos, encontra-se opinião diversa daquela manifestada pela Procuradoria,vez que S. Exa, embasado em anterior decisão da Corte - Processo 252/73-STC -entendeu que

«Houve, na criação da sociedade de economia mista BR13 - CréditoImobiliário S.A., a postergação de etapa absolutamente essencial, qual seja a defazê-la preceder da indispensável autorização em lei emanada do SenadoFederal» (fl. 26).

8. Ocorrendo empate na votação, vieram-me os autos para pronunciamento.

9. É o relatório.

VOTO

10. A primeira indagação que se há de fazer para por termo às divergênciaslevantadas nos autos é a natureza jurídica da BR13 - Crédito Imobiliário. Trata-se desociedade de economia mista ou sociedade anônima sob o controle acionário do PoderPúblico? Inclino-me pela primeira alternativa pelas razões que passo a expor.

11. A citada empresa foi constituída por uma sociedade de economia mista doDistrito Federal, o Banco Regional de Brasília S.A., que subscreveu 99% de suasações.

12. Diz o Decreto-Lei n° 200/67 que sociedade de economia mista é «a entidadedotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei, para a exploração deatividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito avoto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da Administração Indireta» (art.5°, III).

13. A exigência da criação por lei tem sido proclamada, à unanimidade, peladoutrina e jurisprudência como decorrência da limitação constitucional da intervençãodo Estado no domínio econômico (art. 170 da Constituição Federal). Sendo aintervenção um procedimento excepcional, deverá ser autorizada pelo Legislativo aquem cabe avaliar e reconhecer a necessidade da criação da empresa e a ocorrênciade um dos pressupostos do artigo 163 da Constituição: motivo de segurança nacionalou para organizar setor que não possa ser desenvolvido com eficácia no regime decompetição e de liberdade de iniciativa.

14. A empresa em pauta preenche todos os requisitos legais para configurar umaeconomia mista menos um: não foi criada por lei. Alega a direção da instituidora -também chamada sociedade de economia mista de primeiro grau - que se embasou noartigo 237, § 2° combinado com o artigo 2°, § 3° da Lei n° 6.404/76, bem assim naautorização do Banco Central do Brasil e do Banco Nacional da Habitação.


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15. Passo a analisar a legislação invocada.

16. A Lei n° 6.-f04, de 15 de dezembro de 1976, que dispõe sobre as sociedadespor ações, estabelece em seu artigo 2°, § 3°, verbis:

«Art. 2° Pode ser objeto da companhia qualquer empresa de fim lucrativo,não contrário à lei, à ordem e aos bons costumes.

§ 1° (omissis)

§ 2° (omissis)

§ 3° A companhia pode ter por objeto participar de outras sociedades; aindaque não prevista no estatuto, a participação é facultada como meio de realizar oobjeto social, ou para beneficiar-se de incentivos fiscais».

17. O Estatuto do Banco Regional de Brasília prevê a participação em outrassociedades apenas uno exercício de opção para utilizar-se de incentivos (art. 2°,parágrafo único). Assim, a lacuna do Estatuto estaria preenchida com a disposição legalacima transcrita.

18. A mesma lei contém um capítulo especial destinado às sociedades deeconomia mista (arts. 235 e 2-f2), onde se percebe que o legislador faz nítida distinçãoentre constituição de companhia e participação em companhia.

19. Com efeito, sob o título «Constituição e Aquisição do Controle», diz o art. 236da Lei n° 6.404/76:

«Art. 236. A constituição de companhia de economia mista depende deprévia autorização legislativa» (grifo meu).

20. Em seguida, sob o título «Objeto», dispõe a lei:

«Art. 237. A companhia de economia mista somente poderá explorar osempreendimentos ou exercer as atividades previstas na lei que autorizou suaconstituição.

§ 1 ° (omissis)

§ 2° As instituições financeiras de economia mista poderão participar deoutras sociedades, observadas as normas estabelecidas pelo Banco Central doBrasil (o grifo não é do original).

21. Enquanto as sociedades de economia mista somente podem participar deoutras sociedades quando autorizadas por lei ou no exercício de opção legal paraaplicar imposto de renda em investimentos para o desenvolvimento regional e setorial(art. 237, § 1°), às instituições financeiras é facultado fazê-lo, observadas as normasestabelecidas pelo Banco Central do Brasil.

22. Em meu entendimento, querer elastecer o sentido de normas em comentopara deduzir-se ser dispensável autorização legislativa para criar uma empresasubsidiária é desvirtuar a mens legis.

23. Toda sociedade de economia mista deve ter autorização legislativa para criarsubsidiárias ou participar de outras sociedades, sob pena de perda de controle dosrecursos públicos e atuação desordenada dessas empresas. Outro entendimento nos


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conduziria ao absurdo de admitir que as companhias criassem subsidiárias a seutalante e quando bem lhes aprouvesse, contrariando o consagrado princípio de que o«Estado só faz aquilo que a lei lhe permite, em oposição ao particular, que faz tudoaquilo que a lei não lhe proíbe».

24. A instituição das empresas é autorizada em lei especial. Na hipótese do BancoRegional de Brasília, sua criação está prevista na Lei n° 4.545, de 10 de dezembro de1964, art. 15, d:

«Art. 15. Fica o Prefeito do Distrito Federal autorizado a constituir nostermos desta lei e da legislação que lhe for aplicável, as seguintes sociedadespor ações:

d) Banco Regional de Brasília S.A. - BRB».

25. Nenhuma legislação posterior ou mesmo o Estatuto do Banco lhe permite«criar subsidiárias» - também chamadas sociedades de economia mista de segundograu - falecendo-lhe, portanto, competência para tal.

26. Nessa linha de raciocínio, o Banco Regional de Brasília - BR13 não poderiaconstituir a BRB - Crédito Imobiliário por duas razões: primeiro, não possui autorizaçãolegal para criar subsidiária; segundo, a subsidiária constituída é uma sociedade deeconomia mista que só pode ser criada por lei, ex vi do artigo 5°, III do Decreto-Lei n°200/67 c/c artigo 236 da Lei n° 6.-104/76.

27. Tendo em conta as razões retroexpendidas, voto no sentido de que o EgrégioTribunal determine ao Banco Regional de Brasília - BRB que obtenha medida legislativaque venha convalidar a existência da BR13 - Crédito Imobiliário S.A.

___________________Processo n.º 1.785/86 - 2-7-86.


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TOMADA DE CONTAS ESPECIAL


1. Desfalque. Tomada de Contas Especial. 2. Definição deResponsabilidade. Responsáveis. 3. Forma indevida deressarcimento. 4. Citação dos Responsáveis.

RELATÓRIO

Submisso ao disposto no artigo 50 do Regimento Interno, destaco da peçaprimeira deste processo, fl. 1, o seguinte:

«Com o presente, dirijo-me a Vossa Excelência, para comunicar que a Sociedadede Transportes Coletivos de Brasília Limitada - TCB, determinou a instauração deTomada de Contas Especial, no Processo n° 095.001.429/84, face a ocorrência dediferença de arrecadação...» (Grifei)

2. Instaurada a competente tomada de contas especial, com base e na formadisciplinada pelos artigos 39 e seguintes do Ato Regimental n° 9/80, ao processo foiimposta uma tramitação demorada, como se vê, a ponto, de, sob a alegação de que «sem a individualização da responsabilidade pelo evento», alinharem-se respeitáveisentendimentos no sentido de que os autos fossem arquivados.

3. A Lei Orgânica do Tribunal - Lei n° 5.538, de 22 de novembro de 1968,estabelece:

«Art. 33. Estão sujeitos à tomada de contas e só por ato do Tribunal de Contaspodem ser liberados de sua responsabilidade:

I .........................................................


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II .........................................................

III - Todos os servidores públicos, civis e militares, ou qualquer pessoa ouentidade, estipendiados pelos cofres públicos ou não, que derem causa á perda,subtração, extravio ou estrago de valores, bens e material do Distrito Federal ou pelosquais este seja responsável; (Grifei)

IV .........................................................

-i. O Ato Regimental n° 9/80, que consolida e estabelece normas para o controleexterno da Administração do Distrito Federal, determina:

« Art. 2° A competência do Tribunal compreende:

III - O julgamento da regularidade das contas dos ordenadores de despesas,administradores das entidades da Administração Indireta e Fundação e demaisresponsáveis por bens e valores públicos. (Grifei)

5.Também definitivo é o artigo 90 do Decreto-Lei n° 200/67, como

segue:

«Art. 90 Responderão pelos prejuízos que causarem à Fazenda Pública oordenador de despesas e o responsável pela guarda de dinheiros, valores e bens.»(Grifei)

6. A transcrição dos textos legais acima têm em conta bem enfocar um dos pontoscríticos deste processo, causador de tanta perda de tempo, segundo entendo. Na órbitado Controle, a palavra responsável tem conotação própria, como bem insiste o ilustreConselheiro-Substituto MARQUES DE OLIVEIRA. Esta conotação é tão antiga que ovelho Código de Contabilidade da União, que data de 1922, a corporificou da seguinteforma:

«Art. 87. Todos os responsáveis, de direito e de fato, por dinheiros, valores eoutros bens da União, ou pelos quais deva esta responder, ainda mesmo que residamfora do país, ficam sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas, que, de acordo com a lei,fixará a situação desses responsáveis para com a Fazenda Nacional, excetuados osMinistros de Estado.» (Grifei)

7. Assim, perante o Controle, repito, responsável nos órgãos da AdministraçãoDireta, o titular da Tomada de Contas é o ordenador de despesas, definido como talpelo § 1° do artigo 80 do Decreto-Lei n° 200/67 e, na Administração Indireta eFundações, o Administrador. A Tomada de Contas do Administrador da entidade daAdministração Indireta e Fundações contém as contas dos seus responsáveissubordinados. Responsável subordinado é aquele que, sob a direção ou supervisão doordenador de despesas ou Administrador, isoladamente arrecada, movimenta ou temsob sua guarda valores e outros bens públicos.

8. Nesta altura, julgo oportuno destacar que a diligência constante da alínea a dosegundo parágrafo do Oficio GP n° 1.060/84, anexo por cópia às fls. 23/24, não foiatendida e deixou de ser notada no curso do processo. O pronunciamento do órgão decontabilidade sobre a ocorrência, detalhando as providências contábeis tomadas, seatendida, certamente teria auxiliado na pronta identificação dos responsáveis,


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eliminando dúvidas, sabendo-se que, como impõe o artigo 80 do Decreto-lei n° 200/67,os órgãos de contabilidade inscrevem como responsável todo ordenador de despesas,o qual só poderá ser exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suascontas pelo Tribunal de Contas. Se o órgão de contabilidade da TCB cumpriu com oseu dever legal, o desfalque em foco ainda deve encontrar-se escriturado sob o títuloDiversos Responsáveis ou conta equivalente.

VOTO

9. No Relatório da Comissão de Sindicância, fls. 5/7, há trechos que por demaistranqüilizam o julgamento desta Corte, tais como:

«Antes da ocorrência do fato, que redundou neste processo, os caixas doperíodo noturno, domingos e feriados, por não haver, nestes casos, presença doencarregado ...

«Anteriormente o dinheiro era guardado no cofre, acondicionado em caixas.O uso das caixas foi perdendo a habitualidade, na medida em que elasapresentavam defeito nas fechaduras.

«Após o fato voltaram a ser utilizadas as caixas, mas sem oferecersegurança, na medida em que a chave das mesmas fica guardada num cofreonde várias pessoas têm acesso.» (Grifei)

10. Do depoimento do Chefe do Setor de Arrecadação, Sr. ARLINDOFERNANDES CAVALCANTE, fl. 7, o Relatório Conclusivo da Comissão Especial deTomada de Contas destaca o seguinte:

«... voltando a insistir na tese de que a Arrecadação da Estação Rodoviária,não obstante as medidas preventivas, encetadas após o dia 13 de maioencerram paliativos, que não oferecem segurança absoluta àquele setor, à vistada vultosa quantia arrecadada diuturnamente.» (Grifei)

11. Ainda do Relatório Conclusivo da Comissão de Tomada de Contas da TCB:

«Não se tem a menor dúvida de que o dinheiro foi subtraído pelas pessoasque sobre o mesmo detinham o controle e a guarda durante ou após aarrecadação...»

12. Do órgão instrutivo deste Tribunal, fl. 29, vale destacar o seguinte:

«Não é a primeira vez que acontecem problemas naquele local - nós temosconhecimento de uso daquele dinheiro para compra de artigos, fornecido através decautela a terceiros (Processo de n° 0221 /82 - arquivado) - e seria de bom alvitre que,aproveitando a oportunidade, o controle interno - Secretaria de Finanças do DF eConselho Fiscal - tenha noção dos procedimentos administrativos ali adotados.»

13. Quanto à decisão da Justiça do Trabalho, noticiada no processo, é óbvio tersido ela restrita à inobservância, por parte da TCB, do disposto no artigo -162 da CLT,segundo o qual ao empregador é vedado efetuar qualquer desconto nos salários doempregado, ressalvados os casos que especifica. Em nada, portanto, atrita com acompetência deste Tribunal, sabendo-se que só o Tribunal de Contas tem jurisdição


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privativa sobre os responsáveis cujo julgamento lhe compete nos termos expressos naConstituição e leis vigentes.

14. Por último, é de ressaltar-se o pensamento do ilustre Procurador do TCU, Dr.LAERTE JOSÉ MARINHO, exposto em parecer publicado na Revista daquele Tribunal,n° 17, páginas 261/265, quando do julgamento de um caso de desfalque:

«O patrimônio público merece ser reposto não só pelo que subtraiu, mas,também, solidariamente com ele ou eles, por quem in vigilando, in commitendo,in eligendo, in custodiendo, in omittendo ou sob outra forma teve culpa, ainda queleve e, assim, contribuiu para o furto...»

15. Por tudo quanto foi exposto, não encontro dificuldade para, na área doControle, identificar os responsáveis tão procurados neste processo. Ponho-me,portanto, em concordância com os votos do Conselheiro FREDERICO AUGUSTOBASTOS e do Conselheiro-Substituto MODESTO MARQUES DE OLIVEIRA, no sentidode que a Corte determine o ressarcimento do prejuízo verificado, por quem de direito.

16. Solidariamente, a reposição do patrimônio da TCB cabe ser feita pelosseguintes responsáveis:

- Encarregado do Setor de Arrecadação; e

- Chefe do Serviço de Tesouraria.

17. Como providência operacional, deve o processo ser restituído à 2" Inspetoriade Controle Externo para que seja corrigida monetariamente a importância deCr5500,000, a contar de 13-5-84, e que proceda tendo em vista o disposto nos artigos56 e seguintes, do Ato Regimental n° 9/80.

_______________Processo nº 3.969/84-TCB-DF - 23-9-86


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APOSENTADORIA DE POLICIAL CIVIL

ELVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO

1. Aposentadoria de Policial Civil

2. A incorporação dos décimos da Gratificação por Operações Especiais, instituídapelo Decreto-lei n° 1.727/79, será feita, gradativamente, por ano de serviço de naturezaestritamente policial, prestado a partir de 22-1 I-79 (arts. 3° e 5°. ).

3. A parcela dessa gratificação ainda não incorporada incidirá sobre o vencimentodo cargo efetivo, de modo que o total das duas partes não ultrapasse os 60% previstosno art. 3º.

4. O cálculo do adicional por tempo de serviço e demais vantagens a que fizer juso servidor deverá ser feito sobre o valor do vencimento do cargo efetivo, acrescido dosdécimos da GOE incorporados.

5. Na certidão de tempo de serviço de Policiais Civis que receberem a Gratificaçãopor Operações Especiais, deve ser registrado o do exercício efetivo em cargo denatureza estritamente policial.

6. Até que haja legislação modificativa do Decreto-lei n° 1.727/79, os atos deaposentadoria por doença causada por acidente em serviço, ou adquirida nodesempenho da profissão, devem incluir na fundamentação legal também o art. (°. daLei n° 1.050/50.

7. É dispensável a remessa á Corte do processo que apurou acidente em serviçoquando o laudo da junta médica atestar invalidez por moléstia especificada em lei.

8. Conversão do julgamento em diligência para correção das falhas existentes,conforme item 24 deste parecer.


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9. Determinação à SEP de revisão do cálculo da retribuição dos Policiais Civis ematividade que percebem a GOE para adequá-lo aos termos do Decreto-lei n° 1.727/79.

PARECER

Examina-se a aposentadoria do Policial Civil, José Clodomir Lima da Rocha, nocargo de Agente de Polícia, Código PC-2055, Referência NM-31, fundada nos artigos342, III, e 343, II, do Decreto n° 59.310/66, com as vantagens da Gratificação porOperações Especiais, de acordo com os artigos 2° e 3° do Decreto-lei n° 1.727, de f0de dezembro de 1979.

2. Entre as várias questões postas pela instrução, merecem análise mais acuradaas atinentes à incorporação ao vencimento da Gratificação por Operações Especiais,com reflexo sobre o cálculo do Adicional por Tempo de Serviço e, bem assim, asconcernentes ao procedimento a ser adotado quando tal incorporação não se tiverainda efetuado pelo total e se tratar de aposentadoria de servidor beneficiado pela Lein° 1.050/50.

3. A Gratificação por Operações Especiais foi instituída, no âmbito local, peloDecreto-lei n° 1.727, de 10 de dezembro de 1979, com efeitos a partir de 22 denovembro do mesmo ano, nas mesmas bases da que fora instituída no plano federalpelo Decreto-lei n° 1.714, de 21 de novembro de 1979.

4. Tal gratificação foi incluída no anexo 11 do Decreto-lei n° 1.360, de 22 denovembro de 1974, nestes termos:

«a) é devida aos servidores pertencentes às Categorias Funcionais doGrupo Polícia Civil, pelas peculiaridades do exercício decorrentes da integral eexclusiva dedicação às atividades do cargo e riscos a que estão sujeitos;

b) corresponde a 60% do vencimento do cargo efetivo, na formaestabelecida em regulamento, sendo incompatível a sua percepção com a daGratificação por Serviços Extraordinários (art. 1°)».

5. Dispõe o art. 2° que a Gratificação será paga pela metade no exercício de 1979,e integralmente a partir de janeiro de 1980, havendo-se estabelecido no art. 3°:

«Art. 3° A Gratificação por Operações Especiais será gradativamenteincorporada ao vencimento do cargo efetivo, na razão de 1/10 (um décimo) doseu valor, por ano de exercício em cargo de natureza estritamente policial, emórgão da Administração do Distrito Federal, não podendo ser paga enquanto oservidor deixar de perceber o vencimento em virtude de licença ou outroafastamento, salvo quando investido em cargo em comissão, de igual natureza».

6. Não dispôs a norma local sobre a inclusão da GOE nos proventos daaposentadoria, mas esse Tribunal, tendo em vista os termos da Lei n° 1.050/50, temdecidido que os servidores por ela amparados têm direito a levar para a inatividade ototal da Gratificação. Quanto aos efeitos da incorporação sobre as vantagens quetenham de ser calculadas com base no vencimento, ainda não se manifestou estaCorte.

7. Apesar de não haver sido baixada qualquer regulamentação sobre a matéria,como determinara a lei, os cálculos efetuados às fls. 5v. e 6 indicam que:


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1. a incorporação vem sendo feita por um décimo do seu valor, por ano de efetivoexercício, a partir de 22 de novembro de 1979 (art. 5° do Decreto-lei n.º 1.727/79);

2. a parcela não incorporada está sendo calculada sobre o valor do cargo efetivoacrescido dos décimos incorporados;

3. O adicional por tempo de serviço está sendo calculado sobre o valor dovencimento mais a parte incorporada.

8. Entendo que a melhor exegese do texto legal, quanto à contagem do tempo deexercício para efeito da incorporação dos décimos, é a que está sendo seguida pelaSEP, em consonância, aliás, com a primeira decisão deste Tribunal: a partir de 22 denovembro de 1979, pois a incorporação há de ser feita gradativamente, como quer oart. 3° do Decreto-lei n° 1.727/79.

9. Não tenho dúvida, também, sobre a parte incorporada passar a ser vencimentopara o efeito de cálculo de vantagens que tenham de ter como base de cálculo ovencimento. O que não está juridicamente correto, a meu ver, é que a parte dagratificação ainda não incorporada venha a incidir sobre si mesma, e não, sobre o valorpuro do cargo efetivo, sob pena de extrapolar-se o limite máximo da Gratificação, que éexatamente o de 60% sobre o valor do cargo efetivo. É o exemplo visto no processo: ovencimento do cargo do servidor é de Cr$ 103.205,00; 60% sobre esse valorcorresponderiam a Cr$ 61.923,00; no entanto, vem-lhe sendo pagos Cr$ 73.486,00.

10. O procedimento adotado só o poderia ser se autorizado em lei. Mas é emsentido exatamente contrário o critério estabelecido no § 2° do art. I ° da Lei n° 7.147,de 23 de novembro de 1983, que, no plano federal, mandou incluir nos proventos daaposentadoria a GOE.

«§ 2° É vedada a percepção cumulativa desta Gratificação com qualquer parceladecorrente da incorporação a que se refere o art. 3° do Decreto-lei n° 1.714, de 21 denovembro de 1979, ou com qualquer vantagem com ela considerada incompatível».

II. Pretende a Inspetoria que, em relação aos aposentados, amparados pela Lei n°1.050/50, a incorporação dos décimos deva prosseguir na inativacão até atingir os 10décimos, «uma vez que irá influir nos cálculos das revisões». Busca encontrar amparopara seu ponto de vista no art. 2° da Lei Federal n° 7.147/83 e no art. 1° da citada Lei n°1.050/50, onde se diz que os proventos da inatividade dos atingidos por moléstiaespecificada em lei ou invalidados em conseqüência de acidente em serviço, serãoreajustados aos vencimentos da atividade da respectiva categoria, padrão ou posto.

12. Não me parece aceitável o entendimento da Inspetoria, porque conduziria àficção de que o servidor - mesmo depois de desvinculado funcional e definitivamente doserviço público - continuaria a contar tempo de serviço como se estivesse em efetivoexercício de cargo de natureza estritamente policial; e levaria até ao absurdo de permitirque o inativo, sem mais correr os riscos que determinaram a Gratificação, viesse aperceber remuneração superior aos que, na atividade, ainda não tivessem condições deincorporar parcelas da Gratificação.

13. Ora, a Lei n° 1.050/50, ao determinar, em caráter geral, o reajuste devencimento, não tem o condão de transformar as condições pessoais em que o servidorfoi aposentado.


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14. Só nos casos de inativos que em nova inspeção forem julgados capazes deretornar ao serviço público e, no entanto, preferirem continuar na inatividade, admitiu alei seja contado pela metade, como tempo de serviço, o intervalo decorrente entre aprimeira inspeção em que se havia verificado a moléstia e a em que se haja positivadoa cura (§§ 1° e 2° do art. 2° da lei).

15. O Estatuto, por outro lado, só permite seja contado o tempo em que o servidoresteja aposentado ou em disponibilidade para esses mesmos efeitos, aposentadoria edisponibilidade, sem atribuir, entretanto, a esse tempo o atributo de efetivo exercício.Além do mais, a lei invocada, que não se aplica ao Distrito Federal, como aliás acentuaa Inspetoria, não prevê a incorporação da GOE no vencimento do cargo efetivo doaposentado, mandando apenas que seja incluída nos proventos da aposentadoria,inclusive nos casos fundamentados da Lei n° 1.050/50. E veda até, como já apontado, apercepção cumulativa da gratificação com as parcelas incorporadas em virtude do art.3° do Decreto-lei n° 1.714/79.

16. Passo, agora, ao exame das demais falhas encontradas no processo.

17. O laudo médico à fl. 1v. faz referência a acidente em serviço sofrido peloinativo em 13-2-80, conforme Processo Especial n° 110.750/80 -Boletim n° 064/SEP, de2-4-80, e dá como causa da incapacitação definitiva para o serviço público paralisiairreversível e incapacitante do membro superior direito.

18. A regra é, quando se trata de aposentadoria ou reforma por invalidezresultante de acidente em serviço, vir ao Tribunal o processo especial previsto em lei.Nos casos em que a invalidez não é qualificada, a remessa é essencial ao controleexercido pela Corte. Quando, entretanto, a doença invalidante é das especificadas emlei, a remessa do processo especial torna-se dispensável, porque a conseqüênciajurídica do fato sobre os proventos é nenhuma.

19. Consta, à fl. 4v., anotação de 3.126 dias de serviço prestados ao GDF noperíodo de 7-1-64 a 31-7-72; mas não consta nem a certidão deste tempo nem oregistro de sua averbação.

20. Ainda em relação ao tempo de serviço, como deixou de ser incluído nosprocessos de aposentadoria o histórico da vida funcional dos servidores, entendonecessário ao controle, nos casos de Policiais Civis, que na certidão de tempo deserviço seja discriminado o referente ao efetivo exercício de atividade estritamentepolicial.

21. Os cálculos do abono provisório e a guia de transferência estão realmenteerrados, em virtude do modo pelo qual foi calculada a parte não incorporada da GOE.

22. Como já acentuado acima, a Lei n° 7.147, de 23 de novembro de 1983, não éautomaticamente aplicável aos servidores locais, porque a Gratificação por OperaçõesEspeciais tem legislação específica para o Distrito Federal, o já invocado Decreto-lei n°1.727/79, e esse não autoriza a inclusão dessa vantagem nos proventos daaposentadoria. Ela é incluída em obediência aos termos da Lei n° 1.050/50, conformedecisões desta Corte.

23. Isso posto, proponho que o Tribunal decida, em caráter normativo, que:


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a) a incorporação dos décimos da Gratificação por Operações Especiais, instituídapelo Decreto-lei n° 1.727/79, será feita - gradativamente - por ano de serviço denatureza estritamente policial, prestado a partir de 22-11-79 (arts. 3° e 5°);

b) a parte ainda não incorporada dessa gratificação incidirá sobre o vencimento docargo efetivo, de modo que o total das duas partes não ultrapasse os 600~'o previstosno art. 3°;

c) o cálculo do adicional por tempo de serviço e demais vantagens a que fizer juso servidor deverá ser feito sobre o valor do vencimento do cargo efetivo acrescido dosdécimos da GOE incorporadas;

d) na certidão de tempo de serviço dos Policiais Civis que receberem aGratificação por Operações Especiais, deve ser registrado o do efetivo exercício emcargo de natureza estritamente policial;

e) até que haja legislação modificativa do Decreto-lei n° 1.727/79, os atos deaposentadoria por doença especificada em lei, ou por doença causada por acidente emserviço, ou por moléstia adquirida no desempenho da profissão, devem incluir em suafundamentação legal também o art. 1° da Lei n° 1.050/50; e

f) é dispensável a remessa à Corte do Processo que apurou acidente em serviçoquando o laudo da junta. médica atestar invalidez por moléstia especificada em lei.

24. Proponho, ainda, a conversão do julgamento do presente processo emdiligência, para:

a) incluir-se na fundamentação legal da aposentadoria o artigo 1° da Lei n°1.050/50;

b) elaborar-se nova certidão de tempo de serviço, para correção das falhasapontadas pela Inspetoria neste parecer;

c) elaborar-se novo cálculo de abono provisório, pelas razões já expostas e, emconseqüência, nova guia de transferência financeira.

Requeiro, finalmente, se determine à Secretaria de Segurança Pública seja revistoo cálculo da retribuição dos Policiais em atividade, que percebam a Gratificação porOperações Especiais, para adequá-lo aos termos exatos do Decreto-lei n° 1.727/79.

_____________Processo nº 3.711/83 - 2-8-84.


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REFORMA POR INVALIDEZ DE POLICIAL MILITARDA RESERVA REMUNERADA


Reforma de Policial Militar da Reserva Remunerada julgado definitivamenteincapacitado para o serviço da Corporação.

2. Legalidade do ato, por não distinguir a lei, ao tratar da reforma por invalidez,entre militares na ativa ou na inatividade (arts. 3°, item II e 101, III, da Lei n.° 6.023/74).

3. Os proventos dos militares da ativa que vierem a ser reformados por invalidezsão regulados pela Lei n° 6.023/74 e os dos que já se encontram na inatividade, pelaLei n° 5.619/70 (art. 105, parágrafo único, c/c art. 103).

4. Conversão do julgamento em diligência para os fins indicados no item 17 desteparecer.

PARECER

Questão Preliminar

O tema a ser preliminarmente decidido neste processo é a possibilidade legal dese conceber reforma a Policial Militar que se encontra na Reserva Remunerada, evenha a ser considerado definitivamente incapaz para o serviço da Corporação.

2. Esclareço, desde logo, que a matéria não foi ainda objeto de decisão destePlenário nem de parecer deste Ministério Público. Os casos trazidos ao processo comoparadigma cuidavam de invalidez preexistente ao ato da inatividade resolúvel.

3. Aqui, não. Transferido para a Reserva remunerada em 22 de maio de 1974, porter atingido o limite de idade para permanecer no serviço ativo, nos termos dos artigos93, II, e 95, I, c, da Lei n° 6.023/74, com proventos proporcionais, nos termos da Lei n°5.619/70 (fl. 25), o inativo, em setembro de 1978, requereu inspeção de saúde e a


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Junta Médica da PMDF, em laudo de 23 de março de 1979, considerou-odefinitivamente incapaz não só para o serviço da Corporação, mas para todo e qualquertrabalho, sem poder prover os meios de subsistência, e enquadrou-o na hipótese do art.103, inciso V, combinado com a letra b do art. 106 da Lei n° 6.023/74.

4. Foram feitas tentativas de apurar preexistência da moléstia à passagem para ainatividade, todas infrutíferas. Prevalece, portanto, inconteste a verificação da invalidezposterior.

A Consultoria Jurídica do Governo do Distrito Federal não teve dúvida em admitira hipótese, fundamentando o seu parecer em dois pontos essenciais: 1°) o policialmilitar na Reserva Remunerada está sujeito à convocação para o serviço ativo (art. 3°,b, I, da Lei n° 6.023/74) não sendo lógico mantê-lo nessa situação se verificada aimpossibilidade física da prestação de serviço; 2°) o citado artigo 3°, ao definir, nosseus parágrafos, as situações nas quais se encontram os policiais militares, não excluiuda hipótese de serem reformados os que se encontram na Reserva Remunerada (fls.82/84).

6. É idêntico e a conclusão a que chegou o Colendo Tribunal de Justiça, aoacolher unanimemente o voto do sempre lúcido e brilhante Desembargador EduardoRibeiro de Oliveira, ao apreciar questão análoga, isto é, reforma por invalidezsuperveniente à passagem para a Reserva.

7. Diz sua Excelência:

«Para se verificar as condições, seja para a passagem do serviço ativo paraa Reserva Remunerada, seja para a situação de reformado há que se consultaroutra lei, que é a de n° 6.023, de janeiro de 1974, a qual dispôs sobre o Estatutodos Policiais Militares do Distrito Federal.

O art. 101 desta lei discrimina as hipóteses de reforma, entre elas seincluindo a do policial que seja julgado incapaz definitivamente para o serviço daPolícia Militar. De outra parte, a incapacidade definitiva, estabelece o art. 103,decorrerá, dentre outras causas, de alienação mental. O policial militar que sejaacometido de uma das moléstias apontadas na lei haverá de ser reformado,pouco importando que o mal haja eclodido antes ou depois de sua passagempara a reserva remunerada. Coisa diversa é saber de que vantagens gozará oreformado. Dessas não cogito, pois não foram objeto do pedido.

Este entendimento é o único compatível com a distinção que a própria leifaz entre aquele que se encontra na reserva remunerada e o reformado. Comefeito, o art. 3° distingue, dentre os inativos, os que se encontram na reservaremunerada e os reformados. Os da primeira categoria ficam sujeitos à prestaçãode serviço na ativa, mediante convocação, enquanto os reformados estãodispensados definitivamente daquele serviço. A adoção do entendimentosustentado pela administração levaria a que o policial militar que ficasse, porexemplo, cego ou paralítico, se tais moléstias ocorressem depois de suapassagem para a inatividade, ficasse sujeito à convocação para o serviço ativo. Oabsurdo é patente e óbvio que a lei não o quis.


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No caso dos autos, o laudo não deixa dúvida quanto à incapacidadeabsoluta em que se encontra o impetrante, total e permanente, incapacitado paratodo e qualquer trabalho e carecendo de assistência permanente deenfermagem. Manter-se pessoa nessas condições na reserva remunerada e, porconseguinte, sujeita à convocação para o serviço ativo é algo cuja absurdez nãodemanda demonstração. O que se conclui é que o impetrante há de serreformado, devendo a administração examinar a que proventos faz jus.»

8. Outro não poderia ser o entendimento a respeito da matéria. Com efeito, aotratar do direito à reforma por invalidez, a lei não distinguiu entre policiais da ativa ouem inatividade. Dispôs apenas:

«Art. 101. A passagem do Policial Militar à situação de inatividade, mediantereforma, será sempre ex officio e aplicada ao mesmo, desde que:

.......................................................................................

II - seja julgado incapaz, definitivamente, para o serviço da Polícia Militar.»

9. Acompanho, pois, os pronunciamentos anteriores, endossados também pelaInspetoria, no excelente trabalho apresentado, e proponho que o Tribunal decida,preliminarmente, que o Policial Militar, que venha a ser considerado definitivamenteincapacitado para o serviço da corporação, terá direito à reforma.

Da Fixação dos Proventos

10. Questão que se apresenta tormentosa na instrução é a da fixação dosproventos, no caso de reforma dos que já se encontrem na inatividade. Também aquinão há decisão específica da Corte, como bem salienta a Inspetoria. No caso análogo,levado à instância judicial a matéria não foi discutida. O acórdão manda que o GDFpromova a reforma, devendo a administração examinar os proventos a que fizesse jus opolicial militar. Foi ele então reformado na mesma graduação, com proventos integraisde 3° Sargento PM e Gratificações incorporáveis acrescidos do auxílio-invalidez,informando a instrução que esses proventos foram considerados legais pela Corte (fl.164). A leitura dos pareceres às fls. 138 e 139, entretanto, indica haver prova deinvalidez preexistente à passagem para a reserva remunerada.

11. A aparente dificuldade resolve-se, entretanto, com a verificação de quediplomas legais diversos dão tratamentos igualmente diversos aos militares que sãocolhidos pela invalidez quando ainda em serviço ativo - caso regulado pelos arts. 104 a106 da Lei n° 6.023/74, que dispõe sobre o Estatuto dos Policiais Militares do DistritoFederal - e àqueles que se invalidam quando já na inatividade.

12. Essa hipótese está regulada na Lei n° 5.619, de 3 de novembro de 1970 quefixa os vencimentos, indenizações, proventos e outros direitos dos integrantes daquelaCorporação.

13. Tratou a lei globalmente dos proventos dos incapacitados no art. 104,estabelecendo que seriam integrais quando o Policial Militar fosse reformado pordeferimento em campanha, acidente em serviço (7), doença adquirida em tempo de paztendo relação de causa e efeito com o serviço, e por doença que, embora sem relaçãode causa e efeito com o serviço, torne o militar total e permanentemente inválido para


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qualquer trabalho. No parágrafo único do artigo diz que suas disposições não sãoaplicáveis ao policial militar que, já na situação de inatividade adquira uma das doençasreferidas em lei, a não ser que comprovado por junta médica a causalidade entre adoença e o exercício de suas funções, enquanto esteve no serviço ativo (grifei).

14. No art. 105, dispôs ainda:

«O policial militar, reformado por incapacidade decorrente de acidente ouenfermidade sem relação de causa e efeito com o serviço, ressalvados os casosdo item 4, do artigo anterior, perceberá os proventos nos limites impostos pelotempo de serviço computável para a inatividade, observadas as condiçõesestabelecidas nos arts. 99 e 103 desta Lei.

Parágrafo único. O policial militar de que trata este artigo não pode receber,como proventos, quantia inferior ao soldo do posto ou graduação da ativa,atingido na inatividade para fins de remuneração.»

15. No plano federal, também sempre foram distintas as sedes jurídicas damatéria aqui ventilada, como se pode observar nos arts. 124, § 2°, da Lei n° 5.787/72,113 a 115 da Lei n° 5.774/71 e 110 da Lei n° 6.880/80.

16. Discordo, pois, nesse passo, da instrução, esclarecendo que a Junta Médicanão se refere à invalidez resultante de moléstia especificada em lei, tanto queenquadrou o policial militar no art. 103, inciso V, combinado com a letra b do art. 106 daLei n° 6.023/74. Mesmo que fosse como entendeu a instrução, seus proventos seriamcalculados com base na Lei n° 5.619/70, que se aplica a todos os casos de proventosde militares já na inatividade, data venia da decisão da Corte trazida ao processo.

17. Sou, pois, de parecer que o Tribunal determine a retificação do ato de reforma,para fundamentá-la no art. 101, II, da Lei n° 6.023/74 e atribuir ao inativo, a partir de 23de março de 1979, proventos integrais referidos ao soldo de soldado PM, acrescido dasgratificações incorporáveis, elaborando-se, em conseqüência, novo abono provisório.Acolho, ainda, a recomendação contida na letra d da informação à fl. 167.

_________________Processo n° 3.025/78 - 7-3-85


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APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA


1. Revisão do critério adotado quanto à exegese do § 2.° do art. 102 daConstituição nos casos do art. 180, lI, do Estatuto.

2. Desde que satisfeitos os requisitos do art. 180, II e parágrafos, do Estatuto, coma redação da Lei n°. 6.732/79 - não infringirá o disposto no § 2º do art. 102 da CRFB aatribuição, ao servidor, de proventos referidos ao valor do maior cargo ou função emcomissão que já tenha exercido no momento em que completar ó tempo necessário àinativação voluntária.

3. Conversão do julgamento em diligência para os fins indicados no item X desteparecer.

PARECER

O presente processo foi convertido em diligência pelo Tribunal, acolhendo parecermeu (As. 24 a 27), para que se retificasse o ato concessório, objetivando conceder aoinativo as vantagens do cargo em comissão de Superintendente da CAESB, queexercera por mais de dois anos, observada a regra do § 2° do art. 102 da Constituição -elaborando-se, em conseqüência, novo abono provisório - e juntar declaração do últimocargo por ele exercido.

2. Retornando o processo, o chefe da DCCC, à vista do parecer daConsultoria-Geral da República, aprovado em 12 de março de 1985 (fls. 55 a 71), e derecentes decisões do Tribunal de Contas da União, nos quais são revistas posiçõesanteriores sobre a interpretação do § 2° do art. 102 da Constituição, propõe revisão dadecisão proferida no processo, para exclusão da parcela relativa à reduçãoconstitucional e solicita seja normatizado o assunto, com vista à instrução de casosanálogos.


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3. O Douto Consultor-Geral da República, em substancioso, brilhante e bemfundamentado parecer sobre a aplicação do art. 180, II, do Estatuto, em face do § 2° doart. 102 da Constituição, considerando alguns arestos do Tribunal Federal de Recursose dois do Supremo Tribunal Federal, além de farta doutrina e jurisprudência sobre ovalor das decisões judiciárias - que afirma, acertadamente, só fizerem res judicata entreas partes do processo - e, mais, votos e pareceres do Tribunal de Contas da União(todos indicados pela instrução, o que me exime de os transcrever), assim conclui:

«j) nessas condições, havendo o Colendo Tribunal de Contas da Uniãoreconsiderado seu entendimento anterior para acolher a tese sustentada nesseparecer, em face de sua competência jurisdicional e própria para julgar a matéria(§ 7° do art. 72 da CF e art. 28, inciso 11 do art. 4° do Decreto-lei n° 199, de25-2-67), impõe-se a revisão do procedimento administrativo para considerar-se,no cálculo dos proventos da aposentadoria, as vantagens da comissão ou funçãogratificada (art. 180, da Lei n° 1.711/52) que o funcionário tenha exercido naatividade, mesmo que ele não esteja ocupando o cargo, ou a função da data daaposentação» (grifei).

4. Entre outras razões, pesaram na conclusão do eminente parecerista a exegesefeita nos arestos que cita o sentido de que, quando o § 2° do art. 102 se refere àremuneração percebida na atividade, não distingue o momento dessa atividade,bastando apenas que, em algum tempo dela, tenha o servidor recebido vantagempassível de ser levada para a aposentadoria, e o respeito ao direito adquiridoassegurado no art. 153, § 3°, de nossa Lei Maior.

5. Como demonstrou à sociedade o ilustrado Procurador-Geral da República, amatéria não tem tido interpretação pacífica nas instâncias administrativas ou judiciárias.Há, entretanto, a transcrição ou trechos da decisão do STF, no Agravo de Instrumenton° 99.483-1 /SP, relator o eminente Ministro Francisco Rezek:

«Com efeito, na esteira do entendimento colacionado no próprio acórdão (fl.98), se a Constituição não distinguiu «momentos» da atividade, qualquer deles enão necessariamente o último poderá fornecer o teto para os proventos daaposentadoria. Relevante é a incorporação, em alguns dos instantes do serviçoativo».

6. Isto significa que o servidor teria direito a aposentar-se com as vantagens doart. 180, II, do Estatuto, com os proventos correspondentes ao cargo em comissão demaior valor exercido na atividade, sem ofensa à norma constitucional. A redução quevem se fazendo, portanto, deixará de ter aplicação.

7. No Tribunal de Contas da União, assim se tem entendido:

«1. Para usufruir da vantagem do art. 180, item I, da Lei n° 1.711, citada,faz-se mister que o servidor esteja no exercício do cargo em comissão, de funçãode confiança ou de função gratificada, no momento da aposentadoria.

2. Quanto à vantagem do art. 180, item II, do mesmo diploma legal,configura-se duas hipóteses distintas, a saber:

2.1. quem, até I5-3-1968, tenha completado tempo de serviço paraaposentadoria voluntária, faz jus ao benefício, ex vi do disposto no art. 177, § 1 °,


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da Carta de 1967 (redação original), desde que preenchidas as condições postasno preceito estatutário e ainda que não esteja ocupando cargo de confiança nomomento da inativação, e

2.2. para quem não é amparado pela retromencionada disposiçãoconstitucional (art. 177, § 1°), exige-se estar no exercício de cargo comissionadoou função de confiança, no momento em que implemente as condições deaposentadoria, ou em data posterior, o que constitui, para o servidor, direitoadquirido à referida vantagem, a ser realizado ou exercitado no momento daaposentadoria do interessado.

3. Com referência à vantagem prevista no art. 184 do Estatuto, coloca-se,como pressuposto para a sua outorga, a percepção de vantagem de caráterpermanente, não incorporável aos proventos, na data mesma em queimplementado o tempo de serviço necessário para a aposentadoria ou emqualquer momento ulterior a essa data.

Louve-se nesta assentada o propósito de uniformização da jurisprudênciaadministrativa federal sobre a matéria, que anima a douta Consultoria-Geral daRepública, ao editar o substancioso Parecer n° R-009, pelo qual, perfilhando o enfoqueadotado no Supremo Tribunal Federal e nesta Corte de Contas, promove a revisão doentendimento da Administração sobre o deferimento de aposentadoria, com asvantagens do art. 180 da Lei n° 1.711, citada, a funcionário que não esteja ocupandocargo em comissão, função de confiança ou função gratificada na data daaposentadoria.

De igual modo, não é demais frisar, pelo excepcional relevo, a judiciosamanifestação do insigne Ministro Francisco Rezek, pondo em primeiro plano a questãodo direito adquirido pelo servidor que durante a atividade tivera incorporada a vantagema seu vencimento, para produzir efeito a partir da decretação da aposentadoria (cf. Ag.99.483-SP - DJ de 1°-8-1984)».

Decisão de 2 de abril do ano em curso, publicada no DO de 3-5-85, pág. 6795.

8. Entendo de todo pertinente que o Tribunal reexamine a posição até agoraadotada quanto à interpretação do parágrafo 2° do art. 102 da Constituição, nos casosem que há aplicação do art. 180, 11 e parágrafos, do Estatuto. Como já sustentei maisde uma vez o que pretende e quer a lei é preservar, quanto possível, a estabilidadefinanceira do funcionário que se aposenta. Tanto assim, que a Lei n° 7.333, de 2 dejulho de 1985, ao reajustar em 89,2% os salários, proventos e pensões dos servidorescivis e militares, determinou o acréscimo de 10.8 pontos percentuais, a título de abonoespecial, na revisão dos proventos dos aposentados e pensionistas. A interpretaçãoque se tem dado à norma constitucional frustraria esse objetivo.

9. À luz do exposto, proponho, de logo e apenas, que o Tribunal reveja seuentendimento, para decidir que:

Satisfeitos os requisitos do art. 180, II e parágrafos do Estatuto, com a redação daLei n° 6.732/79, não infringe o disposto no § 2° do art. 102 da CRFB a atribuição aoservidor, de proventos referidos ao valor do cargo ou função em comissão que já tenhaexercido no momento em que completar o tempo necessário à inativação voluntária.


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10. Acolhido este parecer, deverá o processo retornar em diligência para:

a) tornar ser: efeito o Decreto de 28 de junho de 1985, que, retificando o anterior,aposentou o ex-servidor no cargo de Superintendente da CAESB;

b) retificar o Decreto de 18 de outubro de 1982 (fl. 3-v) relativamente à referênciaem que foi aposentado o funcionário, que deve ser a NS 24 (Decreto n° 7.1.16/82), e àsvantagens que lhe cabem, que são as do cargo de Superintendente da CAESB;

c) elaborar novo abono provisório para dele excluir a parcela correspondente à«redução constitucional» e, conseqüentemente tornar sem efeito o documento à fl. 53.

11. Desacolhido o parecer, impõe-se, ainda assim, a diligência, para cumprimentodos itens a e b.

________________Processo nº 4.834/82 - 3-10-85.


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REVISÃO DE PROVENTOS DE REFORMA PORAGRAVAMENTO DE DOENÇA QUE MOTIVOU A

INATIVIDADE


Revisão de proventos de reforma por se ter agravado a doença inicial a ponto detornar o inativo inválido, isto é, incapaz para todo e qualquer trabalho.

1. Proventos integrais, constituídos do soldo da graduação em que se deu areforma, acrescidos das gratificações incorporáveis, auxílio invalidez e adicional deinatividade, nos termos das Leis n°. 5.906/73, 6.022/74 e Decreto-Lei n° 1.716/79,corretamente fixados.

2. Desnecessária a inclusão, no ato revisório, do § 2° do item IV do art. 104 da Lein° 5.906/73, que contempla hipótese de doença com relação de causa e efeito com oexercício das funções do militar enquanto em serviço ativo.

PARECER

Trata-se da revisão dos proventos do Cabo BM Jonas Ferreira, que, reformado porinvalidez em 12 de junho de 1970, com proventos proporcionais ao tempo de serviço,teve agravada a moléstia que o invalidou e passou a sofrer de outras que, conformeatestação médica (laudo à fl. 34), o tornaram inválido, isto é, impossibilitado total epermanentemente para qualquer serviço, na expressão do parágrafo 1 ° do art. 101 daLei n° 6.022/74.

2. O ato de revisão à fl. 42 atribuiu ao inativo o soldo integral de 3° Sargento BM,acrescido das gratificações incorporáveis e mais adicional de inatividade e auxílioinvalidez, e o Plenário, de acordo com pronunciamento da Inspetoria e deste MP,converteu o julgamento em diligência para considerar o provento revisto integral a partir


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de 12-11-84, com base no soldo de Cabo e excluir e incluir na fundamentação legal doato de revisão determinados artigos das Leis n°s 6.022/74 e 5.906/73 (fls. 49/54).

3. A matéria foi, como de praxe nos atos relativos a reformas nas corporaçõesmilitares, à Procuradoria-Geral do Distrito Federal onde recebeu o parecer de fls. 56/58.

4. Entendeu a parecerista incabível, na hipótese, a inclusão, no ato revisório, doitem IV do art. 99 da Lei n° 6.022/74, porque, das doenças arroladas no laudo de fl. 34,nenhuma estava prevista em lei, sendo inócua, no caso, a expressão final do laudo:«Com base nas conclusões da medicina especializada, o presente caso enquadra-seno item IV do art. 99 da Lei n° 6.022/7-l», louvando-se, para tanto, no parecer desteMinistério Público cujo trecho transcreve à fl. 58.

5. Entendeu, ainda, descabida a inclusão do parágrafo 2°, inciso IV, do art. 104 daLei n° 5.906/73, tendo em vista que a própria Corte de Contas considerou dispensável«a relação de causa e efeito entre a moléstia incapacitante e o antigo exercício dafunção, de acordo com a eqüidade, os precedentes judiciais e a legislaçãosuperveniente» (fl. 58).

6. Foi então, baixado o ato à fl. 63, atendendo ao demais solicitado pela Corte, eemitido novo abono provisório, com proventos calculados com base no soldo integral deCabo BM (fl. 65).

7. Insiste a Inspetoria na necessidade da inclusão, no ato referido, do parágrafo2°, item IV, do art. 104 da Lei n° 5.906/73, sob a alegação de que o Tribunal, ao decidirsobre a matéria, não estipulou «que, em casos de revisões de proventos de reformas, oparágrafo único do art. 104 da Lei n.° 5.619/70 e o § 2° do art. 104, da Lei n° 5.906/73,seriam extirpados da fundamentação legal» (Sic).

8. Invoca, ainda, o titular da 4ª ICE decisões precedentes da Corte.

9. Quando examinei, pela primeira vez, o tema revisão de proventos, em parecerde 10 de março de 1978, exarado no Processo n° 242/70, depois de minuciosa análiseda legislação reguladora dos direitos, deveres e vantagens das Corporações Militares,conclui:

«2. A revisão dos proventos por agravamento da doença que motivou a inativação,ou a ela superveniente, é regulada pelo art. 104, item 4, parágrafo único da Lei n°5.619/70. Cabe apenas nos casos em que a Junta Médica da Polícia Militar do DFateste que a moléstia incapacita o inativo para todo e qualquer trabalho,impossibilitando-o de prover os meios de subsistência e que tem relação de causa eefeito com o exercício normal de suas funções».

10. E assim o fiz, atenta à letra expressa de disposições da Lei n° 5.619/70:

«Art. 104. O policial militar incapacitado terá seus proventos referidos ao soldointegral do posto ou graduação em que foi reformado na forma da legislação em vigor, eas gratificações incorporáveis a que fizer jus, quando reformado pelos seguintesmotivos:

4) por doença, moléstia ou enfermidade, sem relação de causa e efeito com oserviço, desde que torne o policial militar total e permanentemente inválido paraqualquer trabalho.


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Parágrafo único. Não se aplicam as disposições do presente artigo ao policialmilitar que, já na situação de inatividade adquira uma das doenças referidas no item 4,a não ser que fique comprovada, por Junta Médica da Polícia Militar do Distrito Federal,relação de causa e efeito entre a moléstia e o exercício de suas funções, enquantoesteve no serviço ativo».

11. Esse comando está repetido quase ipsis verbis, pelo art. 104, item IV, § 2°, daLei n° 5.906/73, que regula a situação dos Bombeiros Militares.

12. Foi válido esse entendimento até que o Tribunal, partindo de excelentetrabalho da Dra. Elza Guimarães, então Inspetora Seccional, em que demonstrou que aJustiça vinha concedendo aos militares o que a lei expressamente lhes negava einvocando ainda a legislação dos funcionários civis e a eqüidade, com o apoio desteMP representado então por Dr. José Guilherme Villela, acatou literalmente a soluçãoproposta pela Sra. Inspetora e decidiu, em caráter normativo:

«a) o militar faz jus a proventos referidos ao soldo integral do posto ougraduação em que foi reformado, quando a doença que o invalidou para oserviço ativo agravar-se a ponto de torná-lo total e permanentemente inválidopara todo e qualquer trabalho, segundo declaração firmada por Junta Médica, eminspeção posterior ao ato de reforma;

b) a percepção de proventos referidos ao soldo integral verificar-se-á,sempre, ex nunc da data do laudo médico declaratório da invalidez absoluta».(Decisão proferida no Processo n° 779/75, na 1887 Seção Ordinária realizada em19-3-1981).

13. Este é o teor integral da decisão que desprezou, e ainda bem, o textoexpresso do parágrafo único, item 4, do art. 104 da Lei n°. 5.619/70 e o § 2° do item IVdo art. 104 da Lei n° 5.906/73.

14. Ora, exigir, em casos como este, a inclusão do já tão invocado parágrafo 2° doato revisório seria uma contradição flagrante e «contraria simul esse non possunt» - ascoisas contrárias não podem existir conjuntamente.

15. Ainda que o Tribunal tenha decidido de outro modo em processossemelhantes, é sempre tempo de aprimorar o teor de seus julgados.

16. Tenho, pois, convictamente, como correta a retificação efetuada pelo decreto àfl. 63 e proponho que o Tribunal dê pela legalidade da revisão dos proventos do CBJonas Ferreira, que passaram, a partir de 12-I1-84, a ser constituídos do soldo integralde Cabo BM e das gratificações de tempo de serviço e de habilitação BM, acrescidosdo adicional de natividade e do auxílio invalidez, corretamente fixados no título à fl. 65.

_____________Processo n°. 4.643/84 - 1º -9-86.


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CRITÉRIO PARA RECOMPOSIÇÃO DE PATRIMÔNIOAFETADO PELO EXTRAVIO DE BENS


1. Apuração de responsabilidade pelo desaparecimento de bens na Escola Classe104-Norte.

2. Enquanto a lei não dispuser em contrário, o ressarcimento de dano causado aopatrimônio público por perda ou extravio de bem há de ser feito pelo critério daatualização monetária do bem.

3. Ilegalidade da reposição exigida contra esse, critério.

4. Determinação à SEC de repetição do indébito e retorno do processo aoTribunal.

PARECER

Suscita-se, no presente processo, a questão da recomposição de patrimônioafetado pelo extravio de bens. Entende o relator que se deveria adotar o critérioestabelecido pelo Código Civil no art. 1.543, que reza.:

«Para se restituir o equivalente, quando não exista a própria coisa (art. 1.541),estimar-se-á ela pelo seu preço ordinário e pelo de afeição, contando que este não seavantaje àquele».

E a essa conclusão chega depois de argumentar:

«O ideal e menos burocratizante é a reposição de bem equivalente. O inaceitávelé o valor em espécie atualizado, ou mais exatamente dito: depreciado. Ainda mais quea depreciação é artifício contábil com vistas a fechamento de balanço e não é disso queestamos tratando. Estamos cuidando de recomposição do patrimônio e, pararecompô-lo a quantia depreciada é irrisória».


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2. Tem razão, em parte, o ilustre relator. A convivência diária com casos deextravio de bens nos órgãos da Administração do Distrito Federal indica que o valor dareposição do bem é, via de regra, insatisfatório para a recomposição justa do patrimônioafetado, por insuficiente para a compra de bem idêntico. Mas a reposição de bemequivalente conduz a tamanhas dificuldades de ordem prática que sua adoção se tornaimpossível. O caso em exame oferece exemplo da dificuldade que teria o Administradorpara chegar ao preço exato das coisas extraviadas. Para isso, teria que procurar opreço ordinário de bens iguais, adquiridos na mesma época e em idênticas condiçõesde uso: no caso, duas caçarolas de alumínio, com capacidade para 10 litros e 1caldeirão de alumínio, para 36 litros, adquiridos há sete anos.

Essa dificuldade é que leva ao critério da atualização monetária dos bens a seremressarcidos como o único factível. E é isso que dispõe o Ato Regimental n° 9/80-TCDF,quando exige que, nos casos de desaparecimento ou furto de bens constem doprocesso as características, localização, registro patrimonial, condições ou estado deuso, valor histórico e data de aquisição dos bens e seu valor atualizado, mediantecorreção monetária e depreciação cabíveis (art. 38, § 1 °, letras b e c).

3. Enquanto não houver lei dispondo em contrário, esse há de ser o critério a serseguido pela Administração, que oferece a vantagem da uniformidade na avaliação dobem a ser ressarcido.

4. Quanto ao mérito da tomada de contas, verifico que foi responsabilizado pelodano causado ao patrimônio da Fundação o guarda que deveria estar em serviço noperíodo em que a escola foi arrombada, o que desviou o ônus da responsável primáriaMaria do Carmo de Almeida Rocha. O depoimento do guarda, à fl. 8, mostra que eleresponde por culpa in vigilando, mas a Fundação, antes mesmo de remetido o processoà Corte para julgamento, decidiu promover o ressarcimento em abril, mediante descontono salário do empregado. Ao fazê-lo, entretanto, agiu açodadamente, primeiro porque atomada de contas não estava encerrada, segundo porque não levou em consideraçãoos cálculos feitos às fl. 21 v., efetuados em 21-2-86 e confirmados em 8 de maioseguinte.

5. Em obediência ao disposto no art. 14 do Decreto-lei n° 200/67, deixo de chamaro processo à ordem e proponho que o Tribunal considere o Sr. Leônidas Farias Dinizrealmente responsável pelo desvio dos bens, por estar fora do seu posto no momentoem que a escola foi arrombada e determine à Fundação devolva, no prazo de 10 dias, oexcesso de ressarcimento que lhe foi ilegalmente exigido, caso se confirme comoverdadeira a informação às fl. 31v. Depois dessa providência deve o processo serremetido ao Tribunal para quitação ao servidor.

_________________Processo n° 312/86 - 29-10-86.


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REFORMA DE POLICIAL MILITAR

ELVIA LORDELLO CASTELI.O BRANCO

1. As decisões proferidas pelo Tribunal em casos atípicos deacidente em serviço ou de ferimentos recebidos em ato de serviço,circunscrevem-se a cada processo, não podendo servir deparâmetro a julgamentos futuros. 2. Envolvem tais casos questõesde fatos peculiares a cada situação examinada. 3. A intervençãodo policial militar para prevenir a quebra da ordem pública ourestabelecê-la, sem estar em serviço, só se legitima secomprovado que agiu dentro da discrição comportável no exercíciode seus deveres habituais. 4. Adequação dos fatos analisados noprocesso ao preceito do art. 103, I, da Lei n.° 6.023/74. 5.Proventos corretos. 6. Legalidade da reforma.

PARECER

Trata-se da reforma do Soldado PM Thomaz de Albuquerque Silva, decretada nostermos do art. 103, 1, da Lei n° 6.023/74, por entender a Corporação que a invalidezsobreveio em conseqüência de ferimento recebido quando da manutenção da ordempública.

2. As peças da ação penal em andamento, vindas por cópia ao presente processo,esclarecem e completam os dados do Atestado de Origem e os fatos podem ser assimsumariamente recompostos: participava o PM de uma festa, em casa de família einterveio para que certos elementos, dentre os quais um que revidava pontapés que lheforam deferidos por um menor, se retirassem do ambiente. Ausentaram-se eles evoltaram mais tarde, munidos de armas e, no tumulto que se seguiu, foi o PM alvejadono rosto.


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3. No momento do evento o policial não estava formalmente a serviço daCorporação.

4. Caso como o dos autos devem merecer análise cuidadosa, com delimitaçãoprecisa dos fatos e da ação do policial, de modo a que a decisão proferida pelo Tribunalnão possa ser açodadamente tomada como parâmetro para casos futuros.

É preciso que se estabeleça induvidosamente, se o policial, mesmo não estandoem serviço, agiu dentro da discrição comportável no cumprimento de seus devereshabituais, entre os quais se inclui o da manutenção da ordem pública onde quer que elase encontre ameaçada ou se, ao contrário. agiu abusiva e arbitrariamente, valendo-sede sua condição de policial para ferir direitos individuais ou coletivos.

6. A leitura das peças do inquérito policial, inclusive depoimentos do acusadoRicardo e demais participantes do acontecimento evidenciam que o PM Thomazcomportou-se com moderação, primeiro convidando os elementos a se retirarem paraevitar tumulto e segundo, ao perceber a intenção belicosa dos rapazes, evacuando asala para evitar que os participantes da festa fossem envolvidos pela desordem queveio a estabelecer-se com o disparo de tiros, um dos quais atingiu o policial.

7. Ficou também esclarecido no depoimento do Sr. Ricardo à fl. 101, que odisparo, a certa altura feito pelo PM, segundo depoimento deste, não foi o primeiro: oprimeiro teria sido do Sr. Arri ou do próprio acusado, que fez vários, tanto os dele comoos do Arri endereçados à vítima. O Sr. Ricardo, aliás, nem soube informar se a vítimachegou a atirar, apesar de portar arma.

8. Embora não encontre na Lei n° 6.023/74 nenhum dispositivo que autorize oentendimento da Corporação no sentido de que o policial militar está 24 horas emserviço, entendo curial que possa, a qualquer momento, ser convocado pelo superiorhierárquico para participar de ação policial. Admito, ainda, possa, por hábito reflexivo dodever de ofício, intervir em circunstâncias anômalas para prevenir a quebra da ordempública ou restabelecê-la, quando afetada. O essencial, como já assinalado, é que essaintervenção não se efetive a contrario sensu provocando ao invés de prevenirdistúrbios.

9. Tenho, assim, que no caso em exame, a decretação da reforma com base noart. 103, I, da Lei n° 6.023/74, encontra amparo nos fatos que levaram à invalidez dopolicial e, conseqüentemente, afiguram-se-me corretos os proventos fixados no abonoprovisório à fl. 26.

________________Processo nº •222/83 - 7-7-86.


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DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA. ORDENADOR DEDESPESA. CONSULTA

JOSÉ GUILHERME VILLELA

1. O procedimento excepcional da consulta deve ser instruído com o parecertécnico-jurídico da Administração, a fim de melhor precisar a dúvida que a Corte deverásolucionar em seu julgamento.

2. Cabe ao delegado, e não ao delegante, a responsabilidade administrativa, civile penal de ordenador da despesa em relação aos atos por ele diretamente praticados.

PARECER

Acolhendo douto voto do eminente Conselheiro FERNANDO TUPINAMBÁVALENTE, o Eg. Plenário solicita pronunciamento desta Procuradoria sobre quem deveser considerado ordenador de despesa, para efeito de responsabilidade nos casos dedelegação de competência.

2. Conquanto a Corte já haja rejeitado a preliminar acerca do não conhecimentoda consulta, que não se acha instruída com o parecer técnico-jurídico da Administração,o referido voto sugere que meu parecer aprecie também a necessidade de adequar-seo procedimento da consulta às normas previstas no art. 75 do nosso Ato Regimental n°9/80. Dai, antes de passar ao exame do tema de fundo, farei breve consideração emtorno do aspecto processual.

I

2. Em regra, os Tribunais Judiciários se limitam a resolver os litígios que lhes sãotrazidos pelos interessados nos limites das questões deduzidas na causa, já que oPoder Judiciário não existe para estudo abstrato dos problemas jurídicos, funçãoprecípua das escolas universitárias e de outros órgãos que se ocupam de discussõesacadêmicas. Apesar disso, alguns Tribunais Judiciários, como os Eleitorais, e quase


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todos os Administrativos -entre os quais figuram obviamente os de Contas - costumamter atribuições para responder às consultas sobre dúvidas porventura existentes naaplicação dos dispositivos legais ou regulamentares pertinentes à sua especializaçãojudicante.

3. Essa competência excepcional, que se justifica, até pelo papel pedagógicodesempenhado pelas Cortes de Contas, ficou muito bem regulada no art. 75 do nossoAto Regimental n° 9/80, que assim dispôs:

Em caso de dúvida na aplicação de dispositivo legal ou regulamentar, concernenteà matéria de sua competência, o Tribunal, ouvido o Ministério Público quando se tratarde matéria jurídica relevante, conhecerá das consultas que lhe forem formuladas peloGovernador, Secretário de Estado ou autoridade equivalente.

Parágrafo único. As consultas deverão ser acompanhadas de parecertécnico-jurídico da Administração e conter a precisa indicação de seu objeto.

4. As exigências contidas no transcrito parágrafo único - que a presente consultanão atende satisfatoriamente - são uma imposição elementar da lógica, porqueninguém pode resolver uma dúvida sem saber precisamente em que consiste taldúvida. Nos procedimentos comuns, as questões jurídicas, isto é, as dúvidas, surgemnaturalmente na instauração do processo, na sua fase instrutória ou, quando o feito oexija ou suscite, até mesmo no contraditório das partes. No procedimento específico eexcepcional da consulta, a dúvida, ou questão sobre a qual vai manifestar-se oTribunal, já deve estar perfeitamente gizada pelo consulente, quer nos aspectos de fato,quer nos jurídicos; caso contrário, haverá o evidente risco de incidir no erro de desviar ojulgamento para o campo das dissertações acadêmicas, que é muito propício àsespeculações do espírito, mas quase sempre impróprio para a solução de casosconcretos, que aos Tribunais compete decidir.

5. Para comprovar o acerto das cautelas regimentais em matéria de consulta,esta, aliás, é ótimo exemplo. A longa e esforçada informação da U Inspetoria Seccionalde Controle Externo, por entender dispensável a precisa delimitação das dúvidasjurídicas sobre o tema da consulta, acabou elaborando um verdadeiro «decálogo» daresponsabilidade do ordenador de despesa em caso de delegação de competência (fls.27/29). Caso o Tribunal viesse a adotar resposta tão minuciosa - que, a meu ver,extravasa o âmbito normal da resposta a uma consulta - seria conveniente até mesmoaprovar uma regulamentação da matéria, com a técnica adequada aos textos de índolenormativa.

6. Em suma, se a Corte ainda vier a apreciar a questão processual doconhecimento da consulta, considero necessária a conversão do julgamento emdiligência para que venha aos autos o parecer técnico-jurídico da Administração. Como,no entanto, essa questão já parece ter sido superada, passarei a discorrer, desde logo,sobre a questão da responsabilidade do ordenador em caso de delegação decompetência.

II

7. Essa questão de mérito assume evidente relevância, porquanto o procedimentoda delegação de competência se generalizou a partir da Lei n° 7.063, de 6-12-82, que,


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aplicando ao âmbito do Distrito Federal um dos princípios basilares da ReformaAdministrativa (Decreto-lei n° 200/67, arts. 11 e 12), repetiu-lhes o texto, estabelecendono seu artigo 1°:

«É facultada ao Governador do Distrito Federal, aos Secretários do Governoe, em geral, às autoridades da Administração local, delegar competência para aprática de atos administrativos conforme se dispuser em regulamento.

§ 1°. A delegação de competência será realizada como instrumento dedescentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez eobjetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ouproblemas a atender.

§ 2° O ato de delegação indicará com precisão a autoridade delegante, aautoridade delegada e as atribuições objeto da delegação».

8. A regulamentação foi parcimoniosa, tanto que podem ser reproduzidos nesteparecer os sete breves artigos do Decreto n° 7.299, de 15-12-82, verbis:

«Art. 1°. A delegação de competência prevista na Lei n° 7.063, de 6 dedezembro de 1982, terá por objeto acelerar a decisão dos assuntos de interessepúblico ou da própria administração.

Art. 2°. O ato de delegação, que será expedido a critério da autoridadedelegante indicará à autoridade delegada, as atribuições objeto da delegação e,quando for o caso, o prazo de vigência, que, na omissão, ter-se-á porindeterminada.

Art. 3°. A delegação poderá ser feita a autoridade não diretamentesubordinada ao delegante.

Art. 4°. A mudança do titular do cargo não acarreta a cessação dadelegação.

Art. 5°. Quando conveniente ao interesse da Administração, ascompetências objeto de delegação poderão ser incorporadas, em caráterpermanente, aos regimentos ou normas internas dos órgãos e entidadesinteressadas.

Art. 6°. O ato de delegar pressupõe a autoridade para subdelegar, ficandorevogadas as disposições em contrário constantes de decretos, regulamentos ouatos normativos em vigor no âmbito da Administração Direta e Indireta do DistritoFederal, inclusive fundações.

Art. 7°. Cabe ao Secretário de Administração orientar e acompanhar asmedidas constantes deste Decreto, assim como dirimir as dúvidas suscitadas emsua execução.»

9. Em face dessas normas legais e regulamentares, a Administração passou apraticar com intensidade a faculdade da delegação de competência, como os autoscomprovam com o teor de diversos decretos e portarias nesse sentido, a saber:Decretos n°s 7.321/82, 7.380/83, 7.499/83, 7.739/83, 7.758/83; Portarias n°s007/83-SEG, 52/SEA, 4/83, 001/83-SEF, 006/83-SEF, 014/83, 013/83-GAB/SEF,


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002/83-SAP, 001/83-SSS, 002/83SEG, 003/83-SEG, 004/83-SEG, 05/83-SEG, cujostextos integrais se encontram de fl. 4 usque 20.

10. Como anotam os doutores, a capacidade do agente administrativo para aprática dos respectivos atos se exprime na regra de competência, que promana de umanorma legal especifica ou genérica, da qual resulta seu poder de agir, que, em princípio,é privativo do titular.

11. Excepcionalmente e quando haja autorização legal expressa ou implícita, oexercício da competência atribuída a determinado agente pode ser transferido, poroutorga deste, a outro agente que exerça cargo ou função compatível com a prática dadelegação, sem que cesse a competência originária da autoridade delegante, a qualpoderá, a qualquer tempo, tornar a exercê-la, daí dizer-se que tanto a delegação comoseu desfazimento constituem atos discricionários (cf. CAIO TÁCITO, in RepertórioEnciclopédico do Direito Brasileiro, vol. 15, pág. 155/156).

12. Certo é ainda que a delegação não configura um caso de representação, emque o delegado devesse atuar em nome e no lugar do delegante. Ao contrário, odelegado age em nome próprio por força da competência legal que lhe foi transferidapelo delegante. Por isso mesmo, como assinala ainda o magistério de CAIO TÁCITO:

«A responsabilidade administrativa, civil ou penal pelos atos praticados emregime de delegação de competência pertence ao autor, ou seja, à autoridadedelegada. O delegante somente dela participará se, de qualquer forma,concorreu indiretamente, para a realização ou a confirmação do ato». (Op. cit. p.156).

13. Essa doutrina, que se me afigura correta e consentânea com o estágio atualde nosso direito, mostra que, nos casos de delegação de competência, cabe àautoridade delegada a condição de ordenador de despesas (art. 80, § 1° do Decreto-lein° 200/67), que deve ser considerado assim o responsável para efeito da tomada decontas a que alude o art. 81 do mesmo Decreto-lei n° 200/67.

14. Essa conclusão é abonada também pelo saudoso Ministro THEMÍSTOCLESCAVALCANTI, que, depois de sublinhar a importância emprestada à delegação decompetência pelas normas da então recente Reforma Administrativa, mostrou em doutovoto perante o Eg. Supremo Tribunal Federal que «transferida a competência nenhumareserva é feita à autoridade delegante, ficando o delegado responsável pela soluçãoadministrativa e a aplicação da Lei» (MS 18.555, de 14-6-68, TRJ. 46/748-751, estandoà pág. 7-19 o trecho reproduzido). Fazendo aplicação dessa exata doutrina, a SupremaCorte consignou no verbete 510 da Súmula da Jurisprudência Predominante que«praticado o ato por autoridade no exercício de competência delegada, contra ela cabeo mandado de segurança ou a medida judicial».

15. Ao tratar em tese da responsabilidade administrativa nos casos de delegaçãode competência, creio deva relembrar ensinamento de MARCELO CAETANO, em obrarecente, já editada no Brasil, mediante o qual o insigne administrativista, sem repelir adoutrina focalizada neste parecer, acentua que não deve ela valer como verdadeira eilegítima alienação da competência, de modo a isentar o delegante de responsabilidadepela escolha e vigilância do delegado, à feição quase de uma culpa in eligendo ou invigilando do direito privado. É o que se lê nesta passagem:


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«A delegação não desonerou, porém, o delegante das responsabilidadesque lhe cabem pelo uso da competência delegada. A delegação deve sempre serentendida com reserva para o delegante do poder de vigiar o bom ou mau usodos poderes delegados, e do poder de superintendência sobre os atos praticadosno exercício da delegação.

Do contrário a delegação corresponderia a uma alienação da competência,o que está em contradição com a natureza do instituto.

Portanto, ao delegante cabe o poder de revogar os atos que o delegadopratique no uso da delegação conferida, como se fosse superior hierárquicodele» (Princípios Fundamentais de Direito Administrativo, ed. 1977, pág. 200).

16. Vem muito a propósito essa lição para que não se pense que aresponsabilidade administrativa, civil ou penal do delegado pelos atos por elediretamente praticados no uso da delegação possa eximir o delegante de responder pordelegações pouco criteriosas que recaiam sobre funcionários manifestamenteincapazes do bom desempenho dos atos delegados; essa observação mais se justificaquando se sabe que, atualmente, a antiga exceção da delegação de competênciapassou a ser quase a regra da moderna administração, cada vez mais voltada para oprincípio científico da descentralização.

17. Caso a presente consulta venha a ser, desde logo conhecida, sou por que selhe dê resposta no sentido de que a responsabilidade do ordenador de despesa, noscasos de delegação de competência, é da autoridade que praticou diretamente o ato,isto é, do delegado.

______________Processo n°. 4.884/83 - 30-5-84


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REVISÃO DE ATOS DE APOSENTADORIA PORFORÇA DE VARIAÇÃO DE : RITÉRIOS

JURISPRUDENCIAIS.


A orientação do Eg. Supremo Tribunal Federal deve ser aplicada aos casosfuturos e comandar a revisão dos casos pendentes e pretéritos, ressalvada, quanto aosúltimos, a coisa julgada.

PARECER

A questão versada neste processo diz respeito à aplicação da Lei n° 3.313, de14-11-57, aos policiais civis do Distrito Federal, de modo a permitir-lhes aposentadoriavoluntária com 25 anos de serviço (art. 1°, § 2°).

2. Houve divergência de interpretação, quer no plano administrativo, quer naesfera do Poder Judiciário. Prevaleceu no Col. Tribunal de Justiça do Distrito Federal atese da aplicabilidade da norma, como se depreende do julgado referente ao MS 719,da lavra do eminente Desembargador MANOEL COELHO, que porta esta ementa:

«Mandado de Segurança - Funcionário Policial. Aposentadoria voluntária, comvencimentos integrais aos 25 anos de serviço público. Deferimento. Continua em vigor aLei n° 3.313-57, em face da inércia do Executivo em atender ao que determina o art.103 da Constituição Federal. A nova Lei n° 4.878-65, não revogou a que confere aosimpetrantes o direito que postulam, devendo subsistir a lei especial, no que tange àaposentadoria em questão, porque esta não foi modificada pela Lei n° 4.878-65(aplicação do artigo 29 §2° da Lei de Introdução ao Código Civil).»

3. Subindo a matéria à apreciação do Eg. Supremo. Tribunal Federal, outroentendimento dominou, segundo atesta o acórdão plenário relativo ao RE 100.596, de23-11-83, relatado pelo eminente Ministro RAFAEL NIAYER e assim ementado:


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«Aposentadoria especial. Policial civil do Distrito Federal. Aposentadoriavoluntária. Aposentadoria compulsória. Constituição Federal, art. 103. LeiComplementar. Legislação pretérita (revogação).

1. Somente a lei complementar, de iniciativa exclusiva do Presidente daRepública pode estabelecer exceções às regras de aposentadoria, compulsóriaou voluntária, constante do art. 101, II e III da Constituição, haja vista o dispostono seu art. 103.

2. A legislação ordinária pretérita, institutiva de aposentadorias especiais,reduzindo o limite de idade para a aposentação, compulsória ou voluntária, estáimplicitamente revogada, a partir da vigência do texto constitucional inserto naEmenta n° 1, porque com ele incompatível.

Recurso Extraordinário conhecido e provido» (fl. 55).

-1. A doutrina da Suprema Corte - sem dúvida, a melhor, conforme procureidemonstrar em parecer emitido há quase 14 anos e publicado na Revista do TCDF, vol.1, págs. 203/209 -foi obviamente acolhida pela nossa Corte de Contas, que, diante dojulgado plenário em tela, apreciou consulta que lhe foi presente e decidiu determinarfossem devolvidos à SEA todos os processos referentes ao assunto para asconseqüentes retificações (fl. 67).

5. A variação dos critérios jurisprudenciais produziu extensas repercussões,sugerindo a adoção de providências tendentes à consecução da lei complementarreclamada (fls. 92 e segs.), o que, por si só, não pareceu bastante à Administração,tanto que o Sr. Secretário de Segurança Pública propugna pelo reexame da decisãodeste Tribunal para mais cômoda solução dos casos pendentes.

6. Não há o que rever na decisão desta Corte, que se limitou a aplicar a orientaçãosuprema, aliás em perfeita sintonia com o art. 103 da Constituição. Para remediar asdificuldades da Secretaria de Segurança no cumprimento do julgado, basta esclarecer,como se se cuidasse de meros embargos declaratórios, o seguinte:

a) os casos futuros, enquanto não venha a ser editada a pretendida leicomplementar, devem ser solvidos segundo a orientação do Eg. Supremo Tribunal;

b) os casos pendentes na via administrativa obedecerão à mesma regra;

c) os casos pretéritos serão revistos, salvo se amparados pela coisa julgada (art.153, § 3°), que faz do branco, preto, do quadrado, redondo e pro veritate habetur;

d) os casos pendentes na Justiça, seja na instância originária, seja na recursal,deverão ser resolvidos de acordo com o que for determinado pelo Poder Judiciário,sobre cujo controle de legalidade não pode prevalecer o do Tribunal de Contas (v.parecer de minha autoria in RTCDF, vol. II, pág. 163);

e) na hipótese da alínea c não havendo coisa julgada material, mas meramenteformal, seria recomendável a propositura da ação rescisória, para evitar detrimento aoerário em desconformidade com o direito.

________________Processo nº 4.877/82 - 12-2-85


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APOSENTADORIA. TEMPO DE SERVIÇO.JUSTIFICAÇÃO JUDICIAL.


Amparada a justificação judicial em vagos depoimentos de duas testemunhassobre fatos que se teriam passado há quase três décadas, não foi feita prova hábil dosserviços prestados à Prefeitura Municipal de Serra do Salitre (MG), que foram utilizadospara perfazer o tempo da aposentadoria voluntária de que trata a E. C. 18/81.

PARECER

Para perfazer o tempo de serviço necessário à aposentadoria voluntária de quetrata a E.C. 18/81, foi utilizado tempo de serviço que teria sido prestado à PrefeituraMunicipal de Serra do Salitre (MG), provado através de justificação judicial, que sefundou apenas em vagos depoimentos de duas testemunhas (fls. 9/10).

2. Sobre o valor probante da justificação, tive ocasião de me manifestar, há maisde 12 anos, no Proc. n° 109/72, em parecer publicado na Revista do TCDF, vol. 2, p.147/ 154, e na Revista do TCU, vol. 6, p. 241 /247, com esta ementa:

«Aposentadoria voluntária. Prova do tempo de serviço. Justificação judicial.

1. Em matéria de prova do tempo de serviço, prevalece o princípiodocumental: o tempo se comprova mediante certidão da respectiva contagem,passada pelos órgãos próprios, à vista dos assentamentos individuais dofuncionário e das fichas financeiras a ele relativas.

2. A justificação judicial não passa de prova testemunhal produzida com asolenidade do juízo, sendo, por isso mesmo, tão precária como os própriosdepoimentos das testemunhas do processo, que estão sujeitas a erros devontade e de inteligência, consoante o indica a generalidade dos críticos dessaespécie de prova.


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3. Se os atos administrativos, que determinam o nascimento, a continuaçãoe a extinção da relação funcional, são necessariamente escritos e registrados narepartição, a justificação só pode ser aceita em caráter subsidiário e quandocircunstâncias especiais revelarem a impossibilidade da obtenção da provadocumental regular (roubo, incêndio ou extravio dos documentos próprios,devidamente comprovados pela repartição interessada).

4. As autoridades administrativas, como de resto, as judiciárias, sempre têmmostrado reservas acerca das justificações de tempo de serviço, que costumamser consideradas meio de prova inteiramente desacreditado, só admissível naimpossibilidade de melhor.

5. Mesmo que seja possível, no processo administrativo da aposentadoria, autilização da justificação prevista nos arts. 735 e segs. do Código de ProcessoCivil - como freqüentemente acontece -, as formalidades processuais devem serpontualmente observadas, com a regular citação dos interessados, paraacompanharem os atos em juízo.

6. Se o justificante pretende aposentar-se no Distrito Federal, valendo-se detempo estadual justificado judicialmente, essa pessoa de direito público interno,porque deverá suportar o ônus, é a principal interessada, tornando irrecusável acompetência da Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, que é o seu foroprivativo (é esse um caso de competência improrrogável, por ser rationemateriae).

7. A sentença homologatória da justificação, que simplesmente declara aregularidade formal do processo, não limita a autoridade administrativa ou ajudiciária, que vierem a dirimir eventual pretensão do interessado, quanto ao livreexame e convencimento sobre a verdade dos fatos justificados. O processo dejustificação, embora permita a intervenção da eventual contraparte, não lhefaculta produção de prova, não se constituindo, portanto, o contraditório regular,que legitimaria a coisa julgada no tema de fundo.

8. Em suma, o valor probante da justificação é o que livremente lhe atribuira Administração, depois de sopesar os elementos probatórios do processo e aprova documental existente nos assentamentos individuais do funcionáriointeressado, em qualquer repartição pública (federal, estadual, distrital, municipalou autárquica)».

3. Não tendo nada a acrescentar ao referido parecer, que ainda é a expressão demeu pensamento sobre a questão, opino pela recusa de aprovação ao ato deaposentadoria por falta dos 25 anos de serviço público exigidos pela E. C. 18/81.

4. Para completar a ilustração que a Inspetoria trouxe aos autos, ofereço umacópia do parecer acima resumido, conforme publicado nos referidos periódicos.

________________Processo n° 2.999/84 - 30-4-86.


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PENSÃO ESPECIAL. VIÚVA. COMPANHEIRA.


Em casos especiais, o concubinato more uxório podejustificar se estenda à companheira a pensão especial que a Lei n°3.738/60 concede, em princípio, à viúva do funcionário civil oumilitar.

PARECER

Em virtude de se haver comprovado a companheira de ex-funcionário, já falecido,fora acometida de cardiopatia grave, concedeu-se-lhe a pensão especial, de que trata aLei n° 3.738, de 4-4-60 (cf. ato de fl. 97).

2. Assinalando que o benefício em causa é devido, em princípio, à viúva dofuncionário e que não há orientação jurisprudencial desta Corte sobre sua extensão àcompanheira, a Inspetoria não se manifestou sobre a juridicidade da concessão, temaque será versado neste parecer.

3.Dispõe o art. 1° da referida Lei n° 3.738/60:

«É assegurada pensão especial, na base do vencimento mensal do marido, àviúva de militar ou funcionário civil atacada de tuberculose ativa, alienação mental,neoplasia maligna, cegueira, lepra, paralisia ou cardiopatia grave e que não tenhaeconomia própria.

§ 1° A pensão será deferida em qualquer época, desde que constatada a moléstia.

§ 2° A pensão instituída neste artigo não é acumulável com quaisquer outrosproventos recebidos dos cofres públicos».


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Não há dúvida, pois, de que a norma contempla a viúva, isto é, a mulher que foracasada civilmente com o funcionário, porquanto só o casamento institui a famílialegítima, que, segundo norma constitucional expressa, tem direito à proteção dosPoderes Públicos (CF, art. 175, caput).

Ocorre, no entanto, que nem o legislador nem o juiz têm sido indiferentes aosvínculos entre pessoas, que se consolidam à margem da lei, como o concubinato moreuxório. Não podendo ignorar que, freqüentemente, a concubina ou companheira vivesob dependência econômica do amásio, tanto as leis quanto os julgados vêmreconhecendo a ela algum amparo social, seja no plano do direito privado, seja no dodireito público. Nas relações de ordem privada, sirva de exemplo a construçãopretoriana da Súmula 380 do Eg. Supremo Tribunal Federal, a dizer: «comprovada aexistência de sociedade de fato entre concubinos, é cabível sua dissolução judicial, coma partilha do patrimônio adquirido pelo esforço comum». No terreno do direitoadministrativo, lembre-se, por exemplo, a Lei n° 4.069, de 1 I-6-62, que assimestabeleceu em parágrafos de seu art. 5°:

§ 3° O servidor civil, militar ou autárquico, solteiro, desquitado ou viúvo,poderá destinar a pensão, se não tiver filhos capazes de receber o benefício, àpessoa que viva sob sua dependência econômica no mínimo há cinco anos, edesde que haja subsistido impedimento legal para o casamento.

§ 4° Se o servidor tiver filhos, somente poderá destinar à referidabeneficiária metade da pensão.

§ 5° O servidor civil, militar ou autárquico, que for desquitado, somentepoderá valer-se do disposto nos parágrafos anteriores se não estiver compelidojudicialmente a alimentar a ex-esposa».

6. Refletindo a mesma inspiração e até ampliando seu conteúdo social e humano,o Col. Tribunal de Contas da União já consignou na respectiva Súmula deJurisprudência Predominante:

«24. Para concessão da pensão à companheira, com fundamento no art. 5°,§ 3°, da Lei n° 4.069, de 11-6-62, são indispensáveis a destinação expressa dobenefício pelo servidor e a prova de subsistência de impedimento legal para ocasamento civil, desde que comprovada a celebração de matrimônio religioso».

a69. Não possuindo o militar herdeiros prioritários, tem direito à pensão militar, àvista do inciso VI do art. 7° da Lei n° 3.765, de 4-5-60, a companheira sob dependênciaeconômica do contribuinte, independentemente de formal designação como beneficiáriae da satisfação dos requisitos do § 3° do art. 5° da Lei n° 4.069, de 11-6-62, quanto aoprazo de convivência e à subsistência de impedimento para o casamento».

7. Diante desses conspícuos precedentes não me animo a sustentar que obenefício da Lei n° 3.738/60 não seja extensível à companheira, que, sendo solteira,haja por longos anos convivido more uxório com homem também solteiro, havendoresultado dessa união estável quatro filhas, que foram reconhecidas pelos pais nopróprio registro de nascimento, como mostram os autos da justificação judicial, queinstrui este processo (fls. 39/72).


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8. Conquanto não se deva generalizar a qualquer companheira a extensão dobenefício legal, de que a verdadeira destinatária é a viúva, não posso deixar dereconhecer a licitude de estendê-lo ao caso sob exame, em que os concubinosconviveram more uxório por mais de 20 anos e que talvez só não se tenham casadoregularmente porque sua humilde condição social e intelectual não lhes haja propiciadoum melhor conhecimento das leis do País.

9. Em suma, opino pela aprovação do ato, face às peculiaridades de que sereveste o caso vertente.

___________Processo n.º 3.930/82 - 23-6-86.


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CONSULTA SOBRE DESPESA DE SEGURO COMESTÁGIO CURRICULAR DE ESTUDANTES


Nos termos da Lei n° 6.494, de 7-12-77, que dispõe sobre oestágio e do Decreto n° 87.497, de 18-8-82, que a regulamenta, aFundação Educacional do Distrito Federal - caso julgueconveniente e o permitam as forças das dotações orçamentáriaspróprias - pode arcar com o ônus do seguro obrigatório a sercontratado em favor de seus alunos submetidos a estágioscurriculares nas empresas locais.

PARECER

A Fundação Educacional do Distrito Federal formula consulta em torno da«legalidade ou regularidade orçamentária da despesa» (fl. 13) pertinente a seguros deacidentes pessoais em benefício de estudantes de sua rede de ensino de 2° grau emestágios curriculares em empresas locais.

2. A Inspetoria concluiu pela regularidade da despesa em causa, que poderia sercusteada pelas dotações orçamentárias do elemento de despesa 3.1.3.0 - serviços deterceiros e encargos - e subelemento 3.1.3.2 - outros serviços e encargos, caso,naturalmente, tenha sido prevista essa dotação no orçamento da entidade (fl. 26).

3. O Sr. Auditor Marques Oliveira sugere manifestação desta Procuradoria, por lheparecer que a obrigatoriedade de contratar o seguro em benefício do estagiário é daempresa que o recebe, e não do Poder Público. embora haja declarado, desde logo,«aceitar a divisão meio a meio de encargos» (fl. 26v.). Por outro lado, pressente o Sr.Auditor que ao caso pode ser uma bola de neve que desabará sobre o Erário» (fl. 26v.).


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4. Não me competindo falar sobre o aspecto político da despesa - a que alude apremonição da Auditoria - adstringir-me-ei ao tema da legalidade sobre que, aliás,versa-a consulta.

5. A matéria em exame está regulada pela Lei n° 6.494, de 7-12-77, que, em seuart. 3°, prevê a existência de um termo de compromisso entre os três interessados noestágio, a saber, o estudante, a parte concedente e a instituição de ensino. Esse termo,ao que suponho, deve disciplinar as obrigações das três partes envolvidas no estágio,as quais, obviamente, devem ficar subordinadas às disposições gerais do instrumentojurídico a que se refere o art. 5° do Decreto n° 87.497, de 18-8-82, que, regulamentandoa lei anteriormente mencionada, estabeleceu:

Para caracterização e definição do estágio curricular é necessário, entre ainstituição de ensino e pessoas jurídicas de direito público e privado, a existência deinstrumento jurídico, periodicamente reexaminado, onde estarão acordadas todas ascondições de realização daquele estágio, inclusive transferência de recursos àinstituição de ensino, quando for o caso.

6. Como o estágio não gera qualquer vinculo empregatício (art. 4°), a lei impôs aobrigação - em princípio para a empresa concedente dele - de contratar seguro deacidentes pessoais em benefício do estagiário (art. 4°, in fine).

7. Se a concessão do estágio pelas empresas locais depende do repasse de talônus para a instituição de ensino, isto é, para a Fundação, por debilidade econômica oumesmo simples conveniência daquelas empresas, nada obsta a que a outra entidadeassuma o encargo por inteiro, pela metade ou por outra fração. Se a Fundaçãoconsidera conveniente estimular os estágios curriculares para seus estudantes e se asempresas locais só admitem realizá-los sem pagar o seguro obrigatório, é claro queesse ônus pode ser transferido à Fundação, que só não poderá arcar com ele, se não oquiser ou não o permitirem as forças das respectivas dotações orçamentárias.

8. Com essas breves considerações, adiro às conclusões da Inspetoria (fl. 26), nosentido da legalidade da despesa objeto da consulta, caso haja recursos financeirospróprios e suficientes na Fundação.

________________Processo n° 2.252/86 - 19-9-86.


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TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO EMFUNÇOES DE CONFIANÇA SOB O REGIME DAS LEIS

DO TRABALHO

LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ

1. Posição e objetivos do Ministério Público com assento nosTribunais de Contas: equívocos mais comuns. 2. Possibilidadejurídica de convocar-se a Procuradoria-Geral para falar, em defesada lei e de sua fiel execução, em todos os processos sujeitos àdeliberação do Tribunal, mesmo quando se trate de assuntointerna corporis. 3. Vencida a tese da interpretação ampla das Leisn°s 6.185/74 e 6.375/76 em decisões anteriores do Tribunal.Conseqüência lógica de tais decisões sobre o tratamento jurídico aser dado ao caso em pauta. 4. Circunscrição do assunto ao campodo mérito administrativo.

PARECER

I - Introdução

Em sessão do dia 27, último, solicitou o eminente Conselheiro FernandoTupinambá Valente fosse ouvida a Procuradoria sobre a licitude de autorizar-se atransformação de cargos em comissão da Inspetoria-Geral em funções de confiançasob o regime das leis do trabalho.

2. Trata-se de tema estritamente administrativo, motivo por que manifestei, naocasião, alguma dúvida não só quanto à conveniência e oportunidade, mas até quantoà possibilidade jurídica de pronunciar-se o Ministério Público sobre a matéria, quando jáconsta dos autos parecer conclusivo da Consultoria Jurídica. Verdade é que, desde a


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fundação deste Tribunal e por largo período, foi rotina a remessa de assuntos denatureza interna corporis ao exame da Procuradoria, mas certo é, também, que à épocainexistia ainda o cargo de Consultor Jurídico, ao qual estão regularmente cometidas taismatérias.

II - O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas

3. Julguei, por isso, congruente abrir este parecer com a análise do exato papel doMinistério Público na organização e no funcionamento do Tribunal de Contas, segundoo modelo entre nós adotado; até por verificar que o generalizado desconhecimento dosfatos e sutilezas técnicas peculiares aos Tribunais de Contas, e à sua circunstância,rendem ensejo a indesejáveis, mas comuníssimos, equívocos, falsas concepções einterpretações apressadas sobre a genuína função da Procuradoria-Geral junto aosTribunais de Contas.

Três são as mais correntes inadvertências em que se costuma incidir com respeitoà posição institucional desse órgão, ao influxo talvez da designação de Procuradoresque a lei atribui a seus membros.

5. Imaginam uns, olhos postos nas Procuradorias da Fazenda Pública, estaremdiante de organismo endereçado a advogar, perante as Cortes de Contas, os interessesdo Erário, com o escopo único de evitar, ou minimizar, quanto possível, a realização dedispêndios à conta dos cofres públicos.

6. Pensam outros que - à semelhança do serviço jurídico que as Procuradoriasdos Estados prestam ao Governo, ou mais propriamente ao Executivo enquanto Poder -caberia às Procuradorias junto aos Tribunais de Contas servir a esses órgãos, oumesmo representá-los. Seria, então, o Ministério Público como que uma assessoriajurídica qualificada, a que poderia recorrer o Plenário da Corte ou qualquer de seusintegrantes quando postos diante de inesperadas dificuldades nos autos que devamapreciar ou relatar.

7. Negam terceiros seja o órgão efetivamente Ministério Público, sob o argumentode que sua atividade não abarca, na plenitude, todas as funções legalmente outorgadasaos membros do Parquet em atividade perante os Tribunais do Judiciário.

8. Caem os primeiros na confusão de tomar a parte pelo todo e ainda na deconferir a simples efeito da ação da Procuradoria o valor de objetivo e morte dessamesma ação. Em lugar de favorecer, nos julgamentos a cargo do Tribunal de Contas,os interesses financeiros e patrimoniais da Fazenda, toca ao Ministério Público sediadojunto à Corte missão mais ampla e mais alta: o resguardo dos interesses do Estadoenquanto tendentes à superior realização da justiça e do bem coletivo, vale dizer, adefesa dos interesses indisponíveis da sociedade.

9. Falta também razão aos que encaram o órgão como mera assessoria doPlenário do Tribunal; e menos razão ainda têm os que imaginam laços de hierarquia ousubordinação entre a Procuradoria e a Corte de Contas. Bem ao contrário: a postura decompleta independência funcional -sem a qual não poderia o Ministério Públicoalcançar seus objetivos primordiais e que se erige em requisito indeclinável de suaatuação - não se coaduna por certo com a idéia de subordinação hierárquica queacompanha as assessorias. O eventual esclarecimento de dúvidas suscitadas nas


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sessões da Corte não é o móvel, mas pura decorrência, dos pareceres da Procuradoria,cuja destinação está - isso sim - na defesa da lei e na promoção de sua corretaaplicação ao caso concreto. É, pois, a função de custos legis, da guarda e custódia dalei, a nota típica das manifestações desse órgão do Ministério Público e só com essaintenção pode ser ouvido.

10. Parecem-me, à sua vez, vencidas antigas dúvidas sobre se as Procuradoriascom assento nas Cortes de Contas possuíam, ou não, o caráter de Ministério Público.De fato, repetidas decisões judiciais, sendo algumas do próprio Supremo Tribunal,confirmaram que essa Procuradoria é órgão do Ministério Público. E, com o surgimentoda Constituição de 1967, ganhou a tese foros de verdade jurídica incontroversa aoreceber o respaldo expresso do art. 72, § 5°, do texto da Lei Maior.

11. Convém rever, neste ponto, à guisa de desfecho, breve e denso excerto domelhor trabalho que, entre nós, existe sobre o Ministério Público junto às Cortes deContas, de autoria da eminente Procuradora-Geral Dra. Élvia Lordello Castello Branco:

«A denominação impôs-se pela natureza jurídica da função de seusagentes; a de fiscal da lei e promotor de sua fiel execução, na defesa dosinteresses da Administração da Fazenda Pública e de certos direitos individuaisque se poderiam classificar entre os indisponíveis, especialmente tutelados peloEstado: o justo provento da inatividade e o justo valor das pensões devidas aosórfãos e às viúvas. Não atuam nunca como advogado do Governo e não rarolhes cabe impugnar contas e atos dos administradores quando lesivos à Fazendaou infringentes de lei.» (Um Ministério Público Constitucionalizado eIndependente Como Fator de Fortalecimento dos Tribunais de Contas, Rev.TCDF, n° 11, p. 20).

III - Conclusão preliminar

12. Ante todo o exposto, faz-se evidente a conclusão de que cabe, na espécie, aaudiência desta Procuradoria, tanto mais que, embora ouvidos todos os órgãos internosde assessoria jurídica e administrativa da Presidência e do Plenário, não se alcançouainda a necessária convicção quanto à licitude do ato administrativo em exame, cujarealização poderia, pois, em princípio afrontar a lei.

13. Bem pesadas as circunstâncias, convenço-me até de que, pelo cunhoadministrativo da matéria em cogitação, a ausência de pronunciamento do ConsultorJurídico é que mais facilmente poderia ser invocada corno postergação de etapa naturalde instrução do processo. Passo, assim, ao exame do mérito.

IV - A questão administrativa em foco

14. O tema de fundo, sobre o qual se convoca a manifestação deste MinistérioPúblico, resume-se no exame da legalidade de estender a Corte aos cargos emcomissão da Inspetoria-Geral o regime jurídico de valência dupla, mas alternativa, que,pelas Resoluções n°s 8 e 9/79, já se estabeleceu para os demais cargos em comissãodo Tribunal, com o propósito de torná-los acessíveis não somente aos servidoresestatutários, mas, por igual, aos contratados sob a égide da Consolidação das Leis doTrabalho.


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15. Desde 1978 tenho opinião definida sobre a tema, que apreciei na qualidade deConsultor Jurídico da Presidência. Em essência disse então que:

a) embora não especificamente enumeradas no rol das tarefas típicas do Estadocomo Poder Público, as atividades-fim dos Tribunais de Contas são, de todo em todo,imanentes ao núcleo mínimo das funções do Estado como tal;

b) em decorrência, à luz do principio informador da nova política de pessoalcorporificada, para a União e para o Distrito Federal, nas Leis n°s 6.185/74 e 6.375/76,considerava que o exercício das atividades-fim deste Tribunal estava reservado,privativamente, a funcionários públicos stricto sensu, sob o regime estatutário; e

c) a contratação de servidores sob o regime da CLT só poderia efetuar-se, nestaCasa, para cargos em comissão de cunho puramente administrativo, sem vinculaçãodireta ou mediata com as atividades do controle externo, ou seja, fora do âmbito daInspetoria-Geral, da Secretaria das Sessões e dos Gabinetes do Presidente, dosConselheiros, Procurador-Geral, Auditores e Procuradores.

16. Aderiu a Corte inicialmente a esse ponto de vista, em decisão consistente e deirrepreensível coerência.

17. Posteriormente, no entanto, voltando ao assunto, preferiu o Tribunal concederque os cargos de assessoria nos Gabinetes e na Sala das Sessões viessem a serindistintamente exercidos por funcionários estatutários ou por servidores sujeitos àlegislação trabalhista. Perfilhou-se, assim, entendimento frontalmente contrário àexegese que naquele parecer se recomendara, de sorte que, segundo penso, ficou dalipor diante superada não somente a orientação anterior, mas, no mesmo passo, aprópria questão de direito em torno da qual giram as dúvidas e teses suscitadas nosdespachos do Serviço de Pessoal, da Diretoria-Geral de Administração e, bem assim,nos votos dos ilustres Conselheiros Parsifal Barroso e Tupinambá Valente.

18. De fato, as atribuições deferidas em regulamento às assessorias imediatasdos membros do Tribunal, do Procurador-Geral e do próprio Plenário - pelo elevado teorde responsabilidade e pela potencial ou efetiva influência sobre as opiniões e decisõesda cúpula dirigente da Corte, remarcadamente nos assuntos peculiares a suasatividades-fim - não autorizam se dispense aos servidores que as executam tratamentooutro senão o que se dá aos funcionários e comissionados da Inspetoria-Geral.

19. Com naturalidade arma-se, por conseguinte, o dilema: ou bem todos devemser exclusivamente funcionários sob os laços estatutários, ou bem podem todos ser,indiferentemente, regidos pelo Estatuto ou pela CLT. A distinção que acaso se pretendaentre eles soa falsa e sibilina.

20. Sob esse prisma, desloca-se, pois, a questão do plano jurídico para o daconveniência administrativa, como acertadamente concluiu o douto Consultor Jurídico,Dr. Hélio Proença Doyle, no parecer que emitiu às fls. 46/49; e tal seara refogeobviamente à competência desta Procuradoria.

21. Registre-se, afinal, que a prática administrativa se vem progressivamenteavolumando no sentido dessa interpretação menos abrangente das leis em comento.Esse fato do ponto de vista pragmático abona a tese de que tal legislação visa apenasaos cargos efetivos, mas do ângulo jurídico é de inferior valia pela natureza meramente


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regulamentar dos atos normativos que endossam esse entendimento. Não deixa,porém, de ser um indício a ser considerado, principalmente porque, até certo ponto,corrobora a orientação seguida pelas citadas Resoluções n°s 8 e 9/79, deste Tribunal.

22. É o parecer.__________________Processo n° 4.305/82 - 11-8-83.


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TEMPO DE EFETIVO EXERCÍCIO EM FUNÇÕES DEMAGISTÉRIO


1. Interpretação do art. 165, XX, da Constituição. 2. A leituradas expressões constitucionais há de ser aberta e compreensiva,desvinculada de conotações restritivas eventualmenteconsagradas em ramos especializados do Direito. 3. Efetivoexercício vale, no artigo em exame, por exercício regularmentecumprido e comprovado, para fins de aposentadoria, na forma dalei. 4. Na inativação especial dos professores sujeitos ao regimeestatutário, deve-se contar todo o tempo aproveitável paraaposentadoria nos termos do Estatuto dos Funcionários PúblicosCivis da União. 5. Legalidade da concessão em pauta.

PARECER

Na sessão de 30 de agosto último, aprovou o Tribunal voto do eminenteConselheiro Joel Ferreira em que se propunha a adoção de parecer que emiti sobre ocálculo dos proventos dos professores amparados pelo art. 165, inciso XX, daConstituição.

2. Suscita, agora, a Divisão de Controle de Concessões o exame de algunsaspectos da contagem do tempo de efetivo exercício em funções de magistério, osquais, não contemplados de per si naquele parecer, nele foram resolvidos de modoapenas tangencial, até porque o objetivo ali perseguido não era exatamente esse,senão o de equacionar a contagem de períodos, geral e especial, sucessivamenteprestados por professores. Por isso mesmo, entendo de todo oportuno discutir, sob


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nova luz e em maior profundidade, as facetas secundárias do problema ora trazidas àcolação pela DCC.

3. Diga-se, em primeiro lugar, que, contrariamente à impressão do diligente ededicado Chefe da DCC, a decisão do Colendo Tribunal de Contas da União inclusapor cópia às fls. 33/34 não deu resposta afirmativa à consulta, mas simplesmentedeixou de tomar dela conhecimento por não haver sido formulada por autoridadecompetente.

4. Ao reexaminar a matéria, convenço-me de que, por se tratar de mandamentoconstitucional como se trata, não pode sua exegese operar-se à base dos critériosparticulares do Direito Administrativo. Ao contrário, há que encontrar-se interpretaçãogenérica o suficiente para abarcar, por inteiro, o campo de incidência do preceito, ouseja, desde o regime jurídico dos professores que exercem cargos na AdministraçãoPública até o daqueles outros que militam na iniciativa privada, como empregados ounão.

5. Daí se deduz a relativa improcedência da conclusão a que cheguei no item 11do parecer anterior, pois, em atenção ao princípio da isonomia, importa alcançarexegese comum a todos os destinatários dessa regra constitucional, beneficiando-osuniformemente.

6. Julgo, assim, conveniente rever o ponto de vista anteriormente expendido, paraafirmar que a expressão constitucional efetivo exercício não deve ser confundida com oconceito de «efetivo exercício» corrente na linguagem do Direito Administrativo. É que ainterpretação de disposição constitucional, máxime se abrangente de matéria pertinentea mais de um ramo do Direito, não há de fazer-se ao influxo de critérios jurídicosespeciais, na medida em que peculiares a determinado setor do ordenamento jurídico.Bem ao contrário, a generalidade e latitude do Direito Constitucional impõem que aleitura de suas normas seja a mais aberta e compreensiva, desvinculada de conotaçõesrestritivas acaso assentadas no jargão próprio de áreas setorizadas da ciência jurídica.

7. Tanto mais que, no caso em lide, a locução «efetivo exercício», tal comoconsagrada na esfera do Direito Administrativo, não é extensiva ao domínio do Direitodo Trabalho, onde apresentará, portanto, valor semântico diverso.

8. Penso, então, que, no inciso XX do art. 165 da Constituição, «efetivo exercício»há de ser entendido como exercício regularmente cumprido e comprovado para o efeitode aposentadoria. Cumprido e comprovado, pois, segundo as normas da legislaçãoadministrativa ou trabalhista, conforme se trate de funcionário público, ou não.

9. Assente a premissa, deslindam-se sem dificuldade as questões objetivamentepostas pela Inspetoria. Assim, deverão, a meu ver, ser computados normalmente, paraa aposentadoria especial dos professores, quer o tempo de afastamento paratratamento da própria saúde (art. 80, VII, do Estatuto), quer o arredondamento do restoexcedente a 182 dias, após convertido em anos o tempo de serviço (art. 78, § 2°, doEstatuto), quer, finalmente, o dobro do período de licença especial não gozada (art. 117do Estatuto).


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10. Solução diversa, que não poderia prevalecer com relação aos empregadosregidos pela CLT, atentaria contra o princípio da isonomia e seria, a meu juízo,realmente injusta e odiosa.

11. Aprovando a Corte este parecer, poderá julgar legal a aposentadoria voluntáriaconcedida, mediante o decreto de fl. 3 v°, a Mariza Evangelho Breier, e exato oquantum dos proventos inscritos à fl. 11 e conferido pela Inspetoria. Sem embargo,parece-me necessário que, posteriormente, se retifique o cálculo das parcelas doestipêndio para ajustá-lo ao constante do demonstrativo de fl. 16.

________________Processo n.º 1.109/82 - 19-10-8-i.


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FIXAÇÃO DOS PROVENTOS EM CASO DEAPOSENTADORIA VOLUNTÁRIA


1. Direito, na atividade, à vantagem prevista no art. 2.°, daLei n°. 6.732/79. 2. Extensão aos servidores do Tribunal de Contasdo Distrito Federal da faculdade de optar pelo vencimento do cargoefetivo acrescido de 2001o da retribuição da comissão, segundo ascondições estabelecidas no art. 3.º, § 2.º, do Decreto-Lei n.º1.445/76 (art. 3° do Decreto-lei n°. 1.551/77). 3. Percepçãocumulativa, pelo servidor em atividade, de ambas essasvantagens, ex vido art. 2º, § 3º, da Lei n° 6.732/79. 4. A Lei nº6.732/79 faculta, no art. 5°, o exercício de uma opção entre avantagem pessoal regulada no seu art. 2:' e os benefícioscontemplados nos arts. 180 e 184 do Estatuto. Ora, como taisbenefícios se destinam, exclusivamente, a funcionáriosaposentados, essa opção só poderá dar-se no momento daaposentadoria e com vistas à quantificação dos proventos. Logo,contém-se ali implícita autorização jurídica para que aquelavantagem pessoal seja incorporada ao valor do estipêndio dainatividade. 5. Legalidade de proventos que se componham dovencimento do cargo efetivo, acrescido de 2001o da retribuição docargo em comissão e, mais, da vantagem pessoal assegurada noart. 2° da Lei n° 6.732/79, desde que, na ativa, o funcionário viessefazendo jus a tais parcelas. 6. Retificação do ato de aposentadoriae do cálculo dos proventos.

PARECER

I - O tema em discussão


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Trata-se da aposentadoria por tempo de serviço do Técnico de Controle Externo,Ref. NS-25, Elio Moulin, do QPSA deste Tribunal, concedida mediante o ato de fl. 21 deS. Exa. o Sr. Presidente.

2. Dentre diversas questões suscitadas na esmerada instrução dada a esteprocesso, quer na área da Diretoria-Geral (cf. despachos de fls. 37/46 e 47/48), quer nada Inspetoria-Geral (cf. instrução e despachos de fls. 80/90), somente uma não meparece satisfatoriamente resolvida: a concernente à vantagem estatuída no § 3° do art.2° da Lei n° 6.732/79, sobre a qual, de resto, divergem as conclusões dos pareceresinclusos.

3. Sem embargo de sua aparente complexidade, convenço-me de que a questãopode ser solucionada de forma bastante singela, na medida em que se reparta aanálise em dois tópicos distintos: o direito ao recebimento de tal benefício pelosservidores em atividade e o direito à incorporação dele aos proventos da aposentadoria.

II - Percepção, na atividade, da vantagem estabelecida no art. 2° da Lei n°6.732/79.

4. Dispõe o artigo em referência:

«Art. 2° O funcionário que contar 6(seis) anos completos, consecutivos ounão, de exercício em cargos ou funções enumeradas nesta lei fará jus a teradicionada ao vencimento do respectivo cargo efetivo, como vantagem pessoal,a importância equivalente à fração de 1/5 (um quinto):

a) da gratificação de função do Grupo-Direção e Assistência Intermediária;

b) da diferença entre o vencimento do cargo ou função de confiança doGrupo-Direção e Assessoramento Superiores ou do cargo de natureza especialprevisto em lei, ou da Função de Assessoramento Superior (FAS), e o do cargoefetivo.

§ 1° O acréscimo a que se refere este artigo ocorrerá a partir do 6° ano, àrazão de 1/5 (um quinto) por ano completo de exercício de cargos ou funçõesenumerados nesta lei, até completar o décimo ano.

§ 3° Enquanto exercer cargo em comissão, função de confiança ou cargo denatureza especial, o funcionário não perceberá a parcela a cuja adição fez jus,salvo no caso de opção pelo vencimento do cargo efetivo, na forma prevista noart. 3°, .§ 2.°, do Decreto-lei n.° 1.445, de 13 de fevereiro de 1976» (grifei).

Importa, neste ponto, sublinhar que, referentemente aos servidores do quadro depessoal desta Corte, a matéria de que trata, genericamente, o art. 3°, § 2°, doDecreto-lei n° 1.445/76 foi objeto de norma própria, inscrita no art. 3° do Decreto-lei nº1.551, de 2 de maio de 1977, e vazada nestes termos:

«Art. 3° É facultado ao servidor dos Serviços Auxiliares do Tribunal deContas do Distrito Federal, investido em cargo em comissão ou função deconfiança integrante do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, optar pelaretribuição de seu cargo efetivo ou emprego permanente, acrescida de 20%(vinte por cento) do vencimento ou salário fixado para o cargo em comissão oufunção de confiança, não fazendo jus, nesta hipótese, à Representação Mensal».


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6. A combinação das duas regras em estudo, sob a ótica particular do casoconcreto a decidir, conduz o intérprete à seguinte formulação:

«O servidor investido em comissão que optar pela retribuição de seu cargoefetivo acrescida de 20% do vencimento fixado para o cargo em comissãoperceberá, cumulativamente e como vantagem pessoal, a parcela a cuja adiçãofizer jus na forma do art. 2° da Lei n° 6.732/79».

7. No caso dos autos, tal parcela corresponderá à diferença entre o vencimento docargo DAS exercido e o vencimento do cargo efetivo, calculada na forma do § 1.° domesmo artigo.

8. Assinale-se, em contrapartida, que, se não optar pela retribuição do cargoefetivo, como lhe faculta o art. 3° do Decreto-lei n° 1.551/77, o funcionário deixará deperceber a parcela em questão (Lei n° 6.732/79, art. 2°, § 3°, primeira parte).

III - Incorporação da vantagem aos proventos da aposentadoria.

9. Reza o art. 5°, da mesma Lei n.° 6.732/79:

«Na hipótese de opção pelas vantagens dos artigos 180 ou 184 da Lei n°1.711, de 1952, o funcionário não usufruirá do benefício previsto no art. 2° destalei».

10. Faculta-se, assim, nesse dispositivo, que o servidor faça opção entre avantagem pessoal regulada no art. 2° dessa lei e qualquer dos direitos contempladosnos arts. 180 ou 184 do Estatuto.

11. Ora, esses preceitos estatutários não cuidam de direitos do servidor ematividade, mas, exclusivamente, de benefícios financeiros a serem incorporados aosproventos de funcionários aposentados. Logo, por inevitável imposição lógica, a opçãode que trata o artigo em referência (art. 5° da Lei n° 6.732/79) somente poderá serexercida no instante da aposentadoria e com vistas à quantificação dos proventos.

12. É, pois, de inferir que o direito à incorporação dessa vantagem pessoal aoestipêndio não decorre, obviamente, da regra do art. 180 - de cuja aplicação abriu mãoo servidor -, mas, sim, de autorização necessariamente implícita no próprio art. 5.° daLei n° 6.732/79.

13. Em tese, portanto, considero acertado que - satisfeitas as condições da lei -sejam fixados proventos compostos do vencimento do cargo efetivo acrescido de 20070da retribuição do cargo em comissão (art. 3° do Decreto-lei n° 1.551 /79) e, mais, aindada vantagem pessoal garantida no art. 2° e seus parágrafos da Lei n° 6.732/79, comapoio no que estatui o art. 5° da mesma Lei n° 6.732/79.

CONCLUSÕES

14. No caso dos autos, tendo o servidor exercido a opção que lhe faculta o art. 3°do Decreto-lei n° 1.551/77 (cf. fl. 9) e não havendo, por outro lado, requerido asvantagens do art. 180 ou do 184, parece-me que, desenganadamente, reúne ospressupostos e as condições legalmente exigíveis para ter incorporadas aos proventosda aposentadoria todas essas parcelas da remuneração percebida na atividade.


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15. Assinalo, por conseguinte, não apenas a necessidade de complementar-se afundamentação jurídica do ato de aposentadoria (fl. 21), mas também a de seremrecalculados os proventos iniciais devidos, para neles incluir, ex vi do art. 5° da Lei n°6.732/79, a parcela da retribuição do cargo em comissão a que se reporta o art. 2°, §3°, in fine, da mesma lei, em combinação com o art. 3° do Decreto-lei n° 1.551/77.

____________Processo n° 3.565/84 - 12-11-84.


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COMPROVAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO COMBASE NA LEI DE CONTAGEM RECÍPROCA


1. Precariedade do valor probante das justificações judiciais.2. Tais justificações são produzidas em processos de jurisdiçãograciosa. Não implicam, dessarte, juízo de mérito. 3. Condiçõesgerais de admissibilidade das justificações como prova do tempode serviço: a impossibilidade de obter certidão escrita. Súmula n.°107 do Tribunal de Contas da União. Cautelas recomendáveis. 4.Conforme norma regulamentar expressa, o exame das provas e aemissão das certidões de tempo de serviço fundamentadas na Lein° 6.226/75, têm destinatário legal específico: o órgão próprio doINPS. 5 A adoção do modelo de certidão especificada na lei érequisito essencial à validade da comprovação de tempo prestadoa sistema diverso daquele em que vai ser computado. 6.Conclusão.

PARECER

A contagem recíproca, para o efeito de aposentadoria, dos períodos de tempo deserviço público federal e de serviço prestado à atividade privada rege-se pelo dispostona Lei n° 6.226, de 14 de julho de 1975, e no Decreto n° 76.326, de 23 de setembro domesmo ano, que a regulamentou.

2. Com o escopo de conferir a desejável segurança jurídica à comprovação dotempo prestado, quer ao Serviço Público, quer a entidades privadas, instituiu-se, no art.6° e parágrafos do referido decreto, a obrigatoriedade de reduzir a modelos próprios,constantes dos Anexos I e II do mesmo decreto, as informações sobre o tempo de


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serviço coligidas, ora na unidade de pessoal do órgão público ou autárquico em queserviu o interessado, ora no setor competente do INPS.

3. Tais certidões serão emitidas, num caso, à vista das partes funcionais dosservidores públicos e autárquicos, e no outro, à luz dos assentamentos internos,anotações na Carteira de Trabalho ou outros elementos de comprovação admitidospara os segurados do INPS.

4. Ora, os dados subministrados na justificação judicial inclusa às fls. 20/38 destesautos, somente poderão valer como matéria de prova perante o órgão do INPSlegalmente qualificado a apreciá-los, onde, ainda assim, haverão de ser encarados comas naturais cautelas e reservas de que se devem cercar as evidências testemunhais.

Não poderão, no entanto, fazer as vezes da certidão do INPS passada em modelopróprio, já que, nos termos inequívocos da legislação específica, a essa certidão seconfere o caráter de formalidade essencial, condição sine qua non à validade dacontagem recíproca de tempo prestado em sistema diverso daquele em que vai ser,afinal, computado para aposentadoria.

6. É, de resto, consabido o valor apenas relativo da justificação judicial comoprova de tempo de serviço, na medida em que, sendo esse rito judicial de naturezaestritamente graciosa, nele não se analisa o mérito da matéria, assegurando-se a purae simples observância dos aspectos formais do processo. Nada ali se decide, nem seprofere a sentença ou o juízo de mérito imanente à jurisdição contenciosa.

7. Conhecida súmula do Colendo Tribunal de Contas da União, a de n° 107,explicita em seu enunciado a feição precária da prova mediante justificação e, ainda, anecessidade de ser corroborada por evidências documentais subsidiárias. De mais amais, condiciona-se sua validade jurídica à demonstração da impossibilidade deobtenção da certidão escrita, coisa de que sequer se cogitou neste processo.Relembremos o teor da referida súmula:

«107. Admite-se a justificação judicial, como prova do tempo de serviço,tão-somente em caráter subsidiário ou complementar a começo razoável deprova por escrito e desde que evidenciada a impossibilidade de obtenção decertidão expedida pelos órgãos próprios, à vista dos assentamentos individuaisdo servidor e da respectiva ficha financeira.»

8. Se na hipótese de tempo de serviço estritamente público se impõem já cuidadosassim numerosos, maior terá de ser ainda a prudência na aceitação do tempo prestadoa firmas e entidades privadas.

9. Importa refrizar que, na hipótese em pauta, a recomendação de cautela naapreciação das justificações tem por destinatário legal o órgão que a lei incumbiu de,em caráter preliminar, proceder ao exame da prova dessa modalidade especial detempo de serviço: o setor competente do INPS (art. 6° , inciso II e § 2°, do Decreto n°76.326/75, citado). A administração - bem como aos Tribunais de Contas - falece, nocaso em estudo, pois, competência para a apreciação original e direta das justificações,da mesma forma que lhes falta competência para, em caráter primário, descerem aoexame dos «assentamentos internos», «anotações na Carteira de Trabalho», e «outros


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elementos de comprovação» a que se reporta, no artigo 6° e seu parágrafo, o decretoem apreço.

10. Sem embargo do acatamento que me merece a venerável decisão de fl. 45,não vejo, pois, como considerar comprovado o tempo mínimo de serviço necessário àaposentadoria voluntária requerida nos autos, nem, por conseguinte, como opinar pelalegalidade da concessão em exame, cujos demais aspectos, ressalte-se, se afiguramconforme os preceitos jurídicos que os regem. Somente com a vinda aos autos decertidão passada na forma que a lei imperativamente exige poderá ser sanada a falhasubstancial aqui apontada.

11. É o parecer._______________Processo nº 3.401/82 - 18-3-85.


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TEMPO DE SERVIÇO COMPUTÁVEL PARA ACONCESSÃO DOS ADICIONAIS DA MAGISTRATURA


1 . O Decreto-lei nº 2.019, 83 instituiu, em favor dosmembros da Magistratura Nacional, vantagem nova, com conceitoe disciplina próprios, diferente dos adicionais devidos aosservidores públicos em geral com base no Estatuto dosFuncionários e na Lei n° 4.345/64. 2. O caráter de vantagem novados adicionais da Magistratura estava já delineado no art. 65, VIII,da LOMAN. 3. A expressão qüinqüênio de serviço tem conteúdoevidentemente diverso da tradicional cláusula sobre qüinqüêniosde efetivo exercício de serviço público, que regula a outorga dosadicionais aos servidores. 4. Posição do Supremo Tribunal Federalao tratar administrativamente da questão. 5. Computável em favordos membros da Magistratura Nacional, para o efeito da apuraçãodos qüinqüênios de serviço, todo o tempo legalmente averbadopara fins de aposentadoria, qualquer que seja sua origem ounatureza.

PARECER

O tema em discussão nestes autos é de caráter puramente administrativo, masnem por isso refoge à competência deste Ministério Público, porquanto, nos termos doart. 18, III, de nossa Lei Orgânica, cabe à Procuradoria-Geral opinar em todos osassuntos sujeitos à decisão da Corte. E o assunto, por sua relevância jurídica, seránecessariamente objeto de deliberação do Tribunal, devendo mesmo, a meu critério,sujeitar-se à apreciação com. quorum qualificado, conforme dispõe o art. 58 do


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Regimento Interno, com a presença de 4 (quatro) Conselheiros, dos quais três efetivos,inclusive o Presidente.

2. Afaste-se, de logo, qualquer dúvida quanto a estarem os Conselheiros efetivos,em sua maioria, impedidos de participar da votação. Faz mais de cinqüenta anospacificou-se na jurisprudência dos Tribunais, capitaneados pelo Supremo TribunalFederal, o entendimento de que, na hipótese de haver o impedimento da totalidade, ouda maioria, dos membros efetivos de um Tribunal, tal impedimento deixa de prevalecer,em obséquio ao princípio maior da continuidade dos serviços públicos e à necessidadelógica, jurídica e administrativa de os Tribunais decidirem, sempre, as questões de suacompetência. A alternativa conduziria ao impasse, ou a soluções artificiosas, situaçõesmais indesejáveis ainda, sob o prisma do interesse público, que a de se colherem osvotos dos magistrados direta ou mediatamente interessados na solução do que está pordecidir.

3. Postas essas duas preliminares, vamos â questão de fundo: a do tempo deserviço legalmente computável para o efeito dos adicionais por tempo de serviçoassegurados aos magistrados.

4. A concessão dos adicionais por tempo de serviço aos funcionários públicos civisda União e do Distrito Federal acha-se disciplinada pela Lei n.° 4.345, de 26-6-64, art.10. Segundo o que ali se dispõe, os funcionários farão jus a um acréscimo de 5%,calculado sobre o respectivo vencimento, a cada cinco anos de efetivo exercício deservido público que logrem comprovar.

5. As regras estatuídas nessa legislação de caráter geral aplicaram-se sempreuniformemente, alcançando todas as categorias de servidores, entre as quais a dosMagistrados, que não possuíam regime estatutário próprio.

6. Desde a edição da Lei Orgânica da Magistratura Nacional (Lei Complementar n°35/79), passou a viger, com relação aos Magistrados, essa lei especial, cujasdisposições prevalecem sempre que em confronto com as regras gerais que disponhamde modo diverso. Fora do âmbito estrito da LOMAN, continua o Estatuto a regular osdireitos, deveres e vantagens dos membros da Magistratura, dada a sua natureza de leigeral para todo o funcionalismo público.

7. Entre as vantagens financeiras atribuídas aos magistrados, contemplou aLOMAN, em seu art. 65, VIII, a gratificação adicional por qüinqüênio de servido.

8. Mesmo após a edição dessa lei especial, continuaram os adicionais aosMagistrados a pautar-se pelos preceitos da legislação geral, muito embora já houvesse,no citado art. 65, VIII, clara indicação de uma mudança nas bases de sua concessão.

9. Essa mudança acabou ganhando a necessária nitidez quando da publicação doDecreto-lei n° 2.019, de 28 de março de 1983, que não apenas alterou os percentuaisda vantagem, que passaram a ser cumulativos e progressivos à medida que cresce otempo de serviço apurado, mas também mandou computar, para esse fim, até quinzeanos de exercício da advocacia, tempo esse sempre de índole puramente privada, poisque, de outro modo, já teria sido contado como de serviço público.


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10. Além disso, voltou o Decreto-lei n° 2.019/83 a insistir na expressão qüinqüêniode serviço, indiscutivelmente de amplitude muito maior que a tradicional cláusula dotempo de efetivo exercício prestado no serviço público.

11. Em verdade, o conceito de efetivo exercício de serviço público está de hámuito consolidado na jurisprudência e definido no nível regulamentar (Decretos n°31.922/52; 33.704/53; 35.690/53; e 36.953/55).

12. Em face do caráter amplo, e mesmo vago, dessa nova expressão qüinqüêniosde serviço, cabe à exegese defini-Ia, com o cuidado, indispensável, de não restringir-lheo alcance nem ampliá-lo.

13. Assentado como parece que qüinqüênio de serviço é coisa diversa de tempode efetivo exercício de serviço público, a alternativa à mão do intérprete é valer-se doconceito mais lato de tempo de serviço para o efeito de aposentadoria e disponibilidade,também solidamente assentado na jurisprudência administrativa e judiciária e que seenquadra perfeitamente na novel expressão.

14. Foi o que fez o Supremo Tribunal Federal, quando posto diante do problema.Mediante reiterados despachos de seu Presidente, passou aquele Colendo Tribunal aentender que a nova expressão, inserta no inciso VIII do art. 65 da LOMAN e no art. 1°do Decreto-lei n° 2.019/83, «compreende todo e qualquer tempo, federal ou estadual,legitimamente computado para a aposentadoria».

15. A solução se afigura a mais natural e consentânea com o teor dos dispositivosem exame.

16. Os vários casos concretos já apreciados administrativamente pelo SupremoTribunal Federal vão da contagem de tempo prestado ao Banco do Brasil S.A. ao tempofido de exercício em Brasília, fruto de contagem em dobro assegurada a algumasclasses de servidores nos dois primeiros anos após a fundação desta Capital.Contou-se, também, para o efeito de adicionais, período de serviço em cartório nãooficializado.

17. Pouco importam, porém, precedentes específicos. O que interessa é a teseque os fundamentou. E esse é a de que todo o tempo legalmente computável paraaposentadoria valerá também para a apuração dos qüinqüênios de serviço, aí incluído,naturalmente, o apurado na forma da lei de contagem recíproca, e diria, até mesmo, ode licença especial não gozada. Esse, de forma incondicionada com relação aosmagistrados aposentados e mediante renúncia expressa ao gozo da vantagem no casodos juízes em atividade.

18. Tem sido sempre da prática uniforme deste Tribunal, acolher - na aplicaçãodas leis e regulamentos concernentes à remuneração dos Conselheiros, Auditores edos membros do Ministério Público junto à Corte - os critérios de interpretação firmadosnos Tribunais Superiores, notadamente no Supremo Tribunal Federal e no Tribunal deContas da União.

19. A praxe é sábia, por isso que afasta, liminarmente, a possibilidade e, até diria,a dificuldade de empreender a exegese das leis que beneficiam os membros doPlenário.


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20. Estando, assim, convicto de que os adicionais assegurados à Magistraturapassaram, com a Lei Orgânica da Magistratura Nacional, secundada pelo Decreto-lei n°2.019/83, a ter conceito e disciplina próprios, diferentes dos que regem a concessão dagratificação adicional devida aos servidores públicos em geral, entendo deva o Tribunaladotar, interna corporis, a exegese que respaldou as mencionadas decisões doSupremo Tribunal Federal.

21. Resta precisar o momento a partir do qual deverá ser aplicada essa novaorientação. Como não se trata de lei nova, mas da simples interpretação do Direito emvigor, ponha-se de lado, liminarmente, a possibilidade de a decisão aqui proposta terefeitos ex nunc.

22. Poder-se-ia cogitar de uma retroação de efeitos à data da Lei Orgânica daMagistratura Nacional, quando na verdade a atribuição da vantagem começou a tercomo requisito os qüinqüênios de serviço. Mas daquele diploma não deflui, com aconveniente nitidez, o disciplinamento ex novo do benefício.

23. Sugiro, por isso, que a retroação do entendimento aqui preconizado tomecomo ponto de partida a vigência do Decreto-lei n° 2.019, de 28 de março de 1983, oqual definiu com clareza as bases e pressupostos do adicional peculiar aosMagistrados. Tal solução tem ainda a vantagem de respaldar-se, também quanto aesse aspecto, na jurisprudência administrativa do Supremo Tribunal.

24. Esclareça-se, por fim, que a decisão deverá beneficiar todos os servidores doTribunal amparados pela LOMAN, vale dizer, Conselheiros e Auditores, da ativa eaposentados.

25. Na hipótese de o Egrégio Plenário vir a endossar este parecer, poderárecomendar à Diretoria-Geral:

I - que, a contar de 28 de março de 1983, na apuração dos qüinqüênios de serviçode que tratam o art. 65, VIII, da Lei Complementar n° 35, de 14 de março de 1979, e oart. 1° do Decreto-lei n° 2.019, de 28 de março de 1983, seja computado, em favor dosSenhores Conselheiros e Auditores, deste Tribunal, em atividade ou aposentados, todoo tempo de serviço averbado, na forma da lei, para o efeito de aposentadoria, qualquerque seja a sua origem e natureza;

II - que as despesas decorrentes do pagamento dessa vantagem a partir dejaneiro de 1985 correrão à conta do Orçamento vigente;

III - que as despesas atinentes aos exercícios de 1983 e 1984 correrão à conta dadotação de exercícios anteriores, a ser solicitada mediante crédito suplementar.

__________________Processo n° 5.222/82 - 21-6-85.


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1. A correção monetária objetiva apenas restaurar o valor da moeda; donde,serem perfeitamente idênticas, sob o prisma econômico, a importância original dodébito e aquela corrigida pelos índices oficiais de reajustamento.

2. Sob pena de enriquecimento ilícito, não pode a Administração imputar aosresponsáveis por atrasos havidos no recolhimento de contribuições as quantias pagas atítulo de correção monetária.

3. Em tais casos, somente se hão de levar a débito dos responsáveis as parcelascorrespondentes a multas e juros de mora acaso cobrados.

1. Sobre a importância assim apurada é que deverá incidir a correção monetária,para que esse «quantum» seja atualizado até seu final pagamento.

5. Diligência interna, para novos cálculos.

PARECER

Cuida o processo de tomada de contas especial, aberta na Secretaria deSegurança Pública, para obter o ressarcimento de correção monetária, juros de mora emulta pagos pela Administração por atraso no recolhimento de contribuições sociais.

2. Em princípio, seria o caso de propor a citação dos responsáveis indicados nestatomada de contas, para, na forma do art. 56 do Ato Regimental n° 9/80, apresentarem,no prazo de trinta dias, defesa quanto ao débito que lhes é imputado.

3. Parece-me oportuno, todavia, suscitar uma questão preliminar que faz algumtempo venho entendendo deva merecer o reexame do Egrégio Plenário e que respeitaao modo de calcular o valor do débito em hipóteses, como a dos autos, em que se


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apura a ocorrência de retardamento culposo no recolhimento de quantias devidas pelaAdministração.

4. Habitualmente, esse cálculo tem englobado três parcelas: a correção monetária,a multa e os juros de mora.

5. Considere-se, porém, que a correção monetária nada mais visa senão arestauração do valor real da moeda, desgastado pela inflação intercorrente entre a dataem que o recolhimento deveria efetuar-se e aquela em que acabou sendo feito, e que,portanto, as duas importâncias são, do ponto de vista oficial, perfeitamenteequivalentes. Até porque, se assim são fosse, a cobrança, aqui, da correção monetáriade todo careceria de fundamento ético e jurídico.

6. A partir dessa premissa, impõe-se a conclusão de que o pagamento da quantiacorrigida não acarreta para a Administração qualquer prejuízo, porquanto - e essa éuma verdade oficial e, mais que isso, uma verdade legal - as duas importâncias são,economicamente, de valor idêntico.

7. Daí parecer-me induvidoso que, sob pena de enriquecimento ilícito, não podeser cobrada dos responsáveis que derem causa a atrasos dessa espécie a parcelaatinente à correção monetária paga pela Administração.

8. À conta de tais responsáveis hão de ficar apenas as importâncias acrescidas aodébito, ou seja, as multas e os juros de mora.

9. Quanto à correção monetária, sua incidência deverá dar-se sobre o importedessas duas parcelas, tomada como data-base do cálculo e da efetivação dorecolhimento.

10. Caso venha a Corte a acolher esta preliminar, os autos deverão voltar àInspetoria para novos cálculos.

11. É o parecer._____________Processo n° 4.677/82 - 9-7-85.


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APOSENTADORIA POR INVALIDEZ


1. A relação das moléstias especificadas em lei como causada aposentadoria por invalidez qualificada tem, juridicamente, ocaráter de uma enumeração numerus clausus , não podendo, pois,ser aditada, nem pelas conclusões da medicina especializada,nem, tampouco, por obra do intérprete da lei. 2. Por maior que sejaa gravidade da doença determinante da incapacitação física doservidor, somente lhe assistirá direito a proventos integrais se forele portador de uma das enfermidades contempladas naenumeração legal, ressalvadas, obviamente, as hipóteses deacidente em serviço e moléstia profissional, que se regem porpressupostos diversos. 3. Pela realização da diligência alternativasugerida pela instrução.

PARECER

Contém-se nos autos o ato de aposentadoria do Agente de Polícia, NM-23, doQuadro de Pessoal do Distrito Federal, Sr. Olinto Gomes dos Santos, cuja incapacidadedefinitiva para o serviço ativo foi oficialmente atestada por Junta Médica da Secretariade Segurança Pública local, em laudo que conclui deva ser o servidor aposentado combase no art. 343, III, do Decreto, n° 59.310/66.

2. A prevalecer tal conclusão, teria o inativo direito a proventos integrais. Dá-se,porém, que a moléstia indicada como causa da invalidez « Bronquiectasias Múltiplas» -que a junta esclarece ser «doença progressiva e irreversível grave» - não faz parte dorol de enfermidades constantes do referido artigo, nem, tampouco, de relação mais


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abrangente contida no art. 178, III, do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis daUnião.

3. A questão jurídica que se põe diz com a possibilidade de ser, ou não, tal rolampliado independentemente de lei, com base simplesmente nas conclusões damedicina especializada - tese a que parece aderir a instrução.

4. Lamento discordar dessa bem-intencionada opinião.

5. Ressalte-se, de início, a defeituosa redação do dispositivo em análise, o qual,após especificar, uma a uma, as doenças que dão causa à aposentadoria comproventos integrais, acrescenta esta cláusula juridicamente redundante: «ou outrasmoléstias que a lei indicar com base nas conclusões da medicina especializada».

6. Ora, sobrevindo lei nova que - com base ou não nas conclusões da medicinaespecializada - aponte outras moléstias como determinantes da invalidez qualificada,suas regras hão de prevalecer por sua própria força jurídica, não dependendo, pois, daexistência dessa cláusula.

7. De outro lado, como aí se faz referência a «moléstia que a lei indicar», fica claronão bastarem conclusões da medicina especializada para introduzir novas moléstiasnesse rol, por mais graves que elas sejam.

8. Note-se, por conseguinte, que - suprimida toda essa cláusula -os efeitosjurídicos do preceito em foco continuariam a ser exatamente os mesmos: uma lei novapoderia modificá-lo e, sem essa lei, apenas as doenças ali apontadas respaldariam odiagnóstico de invalidez qualificada.

9. A dupla referência à «indicação pela lei» e às «conclusões da medicinaespecializada» encerra, pois, uma contradição. De um lado porque as conclusões damedicina só haveriam de ter relevância, perante o direito positivo, se não fossenecessária, para os fins que se tem - em vista, a indicação pela lei de novas moléstiasincapacitantes. Por outro lado, não pode uma lei, validamente, ditar as razões de ordempolítica que motivarão a edição de outra lei; logo, no contexto desse artigo, tal comoredigido, é de todo inconseqüente a menção às « conclusões da medicinaespecializada» ali aposta.

10. Do exposto se infere, cristalinamente, a impossibilidade de a junta médicaenquadrar como invalidez qualificada a incapacitação física resultante de qualquerdoença - por maior que seja sua gravidade - não contemplada expressamente na lei,ressalvadas, como é óbvio, as outras espécies legais do mesmo gênero: incapacitaçãomotivada por acidente em serviço e moléstia profissional.

11 . No caso concreto dos autos, convenço-me de que falta amparo legal para aconclusão expendida no laudo de fl. 1 v°, porquanto, apesar de irreversível e grave, amoléstia ali diagnosticada não está prevista nem na lei especial dos policiais civis, nemna legislação geral dos funcionários públicos como causa de aposentadoria comestipêndio integral.

12. Daí, a necessidade de adotar-se a solução alternativa proposta na alínea c dainstrução (fl. 23), para completar-se o saneamento do processo antes de ser elesubmetido à apreciação final do Egrégio Plenário.


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_______________Processo n°. 1.773/83 - 23-10-85.


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APLICAÇÕES DE ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃODESCENTRALIZADA DO DISTRITO FEDERAL NO

MERCADO FINANCEIRO


1. A disciplina jurídica do assunto na Administração Federal.2. Impossibilidade da extensão do regime federal ao campo dasentidades locais. 3. Inexistência, no direito positivo do DistritoFederal, de regras sobre as aplicações financeiras em estudo. 4. Oprincípio da finalidade e seu corolário, a especialidade, comopostulado regente das atividades dos gestores e órgãosnormativos das entidades descentralizadas. 5. Jungidas aoprincípio da especialidade, não podem entidades criadas comobjetivos sociais precisos dedicar-se a aplicações financeiras delongo e médio prazo - admitida, no entanto, a possibilidade, emesmo a conveniência, de aplicações de curto e curtíssimo prazo.6. A solução do caso em exame.

PARECER

I - Introdução

Decidiu o Egrégio Plenário ouvir este Ministério Público sobre a juridicidade deaplicações no mercado financeiro efetuadas por entidades da AdministraçãoDescentralizada do Distrito Federal, notadamente as Fundações locais.

II - A Disciplina Federal

2. Na esfera federal, o assunto possui balizamento relativamente preciso, objetoque tem sido de disciplina legal específica, no nível da lei, do regulamento e mesmo de


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diplomas normativos de hierarquia inferior, como resoluções e circulares. As basesprecípuas da matéria acham-se, contudo, no Decreto-lei n° 1.290/73, que veda, emprincípio, aos entes da Administração Indireta e às Fundações supervisionadas pelaUnião a utilização, em aplicações financeiras desse gênero, de recursos provenientesde dotações orçamentárias ou, mesmo, de saldos, de igual origem, apurados noencerramento do exercício.

3. No mesmo passo, autoriza-se a tais pessoas jurídicas descentralizadas aaquisição de títulos do Tesouro Nacional com disponibilidades oriundas de receitaspróprias, respeitadas as condições que ali se estabelecem.

Proíbe-se, ademais, a essas entidades a inversão de recursos em outros títulos derenda fixa e em depósitos bancários a prazo.

A esse conjunto de regras confere-se, porém, certo grau de flexibilidade, namedida em que se defere ao Conselho Monetário Nacional e ao Ministério da Fazendacompetência para, em casos ditos excepcionais, autorizar o levantamento dasproibições fixadas.

6. Observe-se que a legislação em comento é dirigida, com exclusividade, àsautarquias, empresas e fundações da União.

III - O Direito Positivo do Distrito Federal

7. Dada a perfeita distinção entre o ordenamento federal e as ordens jurídicaslocais, não há, pois, cogitar da aplicação extensiva dessas normas à esfera do DistritoFederal e dos Estados, nem mesmo se enquadradas tais regras entre as «normasgerais sobre orçamento, despesa e gestão patrimonial e financeira de natureza pública»- uma das áreas constitucionalmente reservadas, de forma privativa, às leis da União -(Constituição, art. 8°, XVII, alínea c). Isso porque a aplicação local da legislação emapreço somente poderia resultar de disposição expressa nesse sentido, ainda queeditada pela União.

8. À falta de regra federal desse teor, dita disciplina somente poderia ter caráterimpositivo no plano local mediante a recepção do ordenamento da União, operada pordisposição de lei, fosse ela de cunho genérico ou específico.

9. A última possibilidade - essa já bastante discutível em face da filosofia queinspira e determina a criação dos entes descentralizados e, até certo ponto, por forçado princípio constitucional que assegura a empresas públicas e sociedades mistas asujeição às normas aplicáveis às empresas privadas - seria a de fundar-se a recepçãodesse direito federal num decreto do Governo do Distrito.

10. Segundo as pesquisas a que procedi, inclusive junto a nossas Inspetorias, aosórgãos próprios do controle interno e à Secretaria de Finanças, nem mesmo essedecreto existe.

11. Daí, a convicção que me fica de não haver, no quadro do direito positivo,restrições ou contingenciamentos juridicamente exigíveis das entidadesdescentralizadas do Distrito Federal no que respeita a aplicações desse tipo.

12. Dos ângulos do controle e da administração financeira, ou sob o prismaeconômico, muitos poderão ser os inconvenientes e as cautelas a observar. Da


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perspectiva do juspositum, no entanto, parece-me estarem tais entidades livres paraefetuarem as aplicações de curto prazo que desejarem.

IV - O Princípio da Especialidade

13. Tendo presente a circunstância de que a matéria em exame deita raízes nomovediço campo dos controles incidentes sobre os entes da Administração PúblicaDescentralizada - área essa fundamentalmente carente de disciplina objetiva e eficaz,convém não dar por terminada sua análise com a simples disquisição do direito positivo.

1-1. É que a liberdade de gestão, que é, a um tempo, razão de ser e finalidade daAdministração Indireta, impõe a contrapartida de escrupulosos e eficientesprocedimentos de controle, baseados muitas vezes não propriamente em regras dedireito formal, mas em princípios jurídicos cuja observância se mostra tanto maisnecessária quanto mais são imprecisos e escassos os limites e raias que orientam aação desses administradores.

15. Solidificou-se, assim, na doutrina o entendimento de que toda a açãoadministrativa dessas pessoas jurídicas está cogentemente submetida, entre outros, aochamado princípio da finalidade e a uma particularização desse princípio conhecidacomo princípio da especialidade.

16. As leis instituidoras de cada uma dessas entidades assinalam-lhes objetivosprecípuos, dos quais não podem afastar-se sob pena de configurar-se a ilegalidade dosatos que a eles refujam. As pessoas jurídicas públicas possuem « capacidadeespecífica», porque, ao constituí-Ias, o Estado pretende atingir ou realizar interessepúblico específico, indicado na lei de criação e que, de forma coativa, rege a atividadetanto de seus gestores como de seus órgãos normativos.

17. Na preciosa lição de Marcelo Caetano, o «principio da especialidade implica,por um lado, a determinação precisa dos fins justificativos do reconhecimento dapersonalidade jurídica; por outro, um ajustamento funcional do exercício da capacidadeaos fins a atingir. A limitação da capacidade da pessoa coletiva está principalmenteneste dever de só exercer os poderes para alcançar os fins institucionais, sem quedeles se possam desviar» (Direito Administrativo, págs. 195/196, Lisboa - CoimbraEditora Ltda. - 1968).

18. É portanto, induvidoso que, mercê desse princípio, estão as entidadesdescentralizadas impedidas de se dedicarem a aplicações financeiras de longo prazo,pois que esse não é o objetivo que lhes determinou a criação. Haveria óbvio desvio definalidade nessas aplicações em títulos de renda fixa ou depósitos bancários, de longoprazo.

19. No que respeita às aplicações de curto e curtíssimo prazo, poder-se-ia, noentanto, com facilidade, imaginar hipóteses, em que não apenas fossem elaspermitidas, mas até recomendáveis, com o fito de impedir a corrosão inflacionária deeventuais disponibilidades financeiras, cujo efetivo dispêndio devesse ainda aguardar aultimação de providências administrativas essenciais, como a licitação por exemplo.

V - O Caso Concreto


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20. Postas essas premissas e passando ao exame dos autos, é de concluir,primeiro, pela inidoneidade jurídica da «autorização, em caráter excepcional»,consubstanciada no ofício de fl. 62, para que a Fundação Hospitalar investisse nomercado financeiro. Seu signatário, o eminente Secretário de Finanças - até ondeestejam corretas as informações de que' disponho - não possuía competência legalpara conceder tal autorização, embora se possa reconhecer a competência do controleinterno, para proibir aplicações pelo período de cento e oitenta dias, longo em excesso,notadamente se comparado à duração anual dos orçamentos públicos.

21. Quando se chega, porém, às aplicações de cuja impugnação se cogita, asquais se fizeram por períodos variáveis de 1 a 5 dias, conforme demonstra no quadrode fl. 79, parece-me caírem todas, sem dúvida, na hipótese acima analisada dasaplicações de curtíssimo prazo, contra as quais nada se poderia objetar, tanto mais queefetuadas no Banco oficial do Distrito, o Banco Regional de Brasília.

22. Eis porque estou persuadido da improcedência da recomendação formuladano inciso III da Instrução de fl. 111, que, nesta oportunidade, não deve, a meu ver, serfeita.

23. É o parecer.____________Processo n° 855/85 - 9-12-85.


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CONSULTA SOBRE A LEGALIDADE DAINSTITUIÇÃO DE CAIXA ROTATIVO NA FUNDAÇÃO

DO SERVIÇO SOCIAL DO DISTRITO FEDERAL


1. Os fundos rotativos na empresa privada. 2.Incompatibilidade essencial dessa espécie de fundos com osobjetivos, a disciplina e a programação peculiares aos orçamentospúblicos e, principalmente, com o controle democrático dadespesa, a cargo das Casas Legislativas e dos Tribunais deContas. 3. Nos órgãos e entidades estatais não dedicados àatividade econômica e que, portanto, não produzem lucros, hádificuldades técnicas de difícil solução para a constituição dessesfundos e para seu reaprovisionamento. 4. Escassas vantagensoperacionais, em matéria de administração financeira, propiciadaspelos caixas rotativos, em comparação com o sistema desuprimento de fundos. 5. Os artigos 71 e seguintes da Lei n°4.320/64 tratam de fundos especiais criados por lei para o custeiode metas específicas e formados por recursos orçamentários bemdefinidos. Nada têm que ver, assim, com os chamados fundos decaixa. 6. A criação de fundos rotativos depende de medidalegislativa, ou, pelo menos, no caso de entidades descentralizadas,de autorizações normativas, refugindo, de todo, a competência dosTribunais de Contas autorizá-la. 7. Em obséquio à sistemática dosorçamentos públicos e, em especial, aos princípios orçamentáriosda legalidade, da especificação e da programação e, ainda, combase no princípio da legalidade do ato administrativo, deve-seevitar a constituição de fundos como o de que aqui se cogita. 8.Por que se responde à consulta pela negativa.


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PARECER

Trata-se de consulta formulada ao Tribunal, pela Presidência da Fundação doServiço Social, com vistas a saber da legalidade da instituição, naquela entidade, de umcaixa rotativo, destinado a fazer face a despesas imediatas de pequeno porte -instituição essa que decorreu da aprovação da Resolução n° 42, de 3-6-82, doConselho Deliberativo, vista, por cópia, à fl. 14.

2. Em primeiro lugar, importa indagar o que vêm a ser, exatamente, esseschamados « fundos de caixa», «fundos rotativos» ou «caixas rotativos». Consistem,grosso modo, em provisões financeiras mantidas em caráter permanente pelas pessoasjurídicas para o eventual atendimento de despesas imediatas, urgentes ou de pequenovulto. Destinam-se, teoricamente, a conferir celeridade à ação administrativa, na medidaem que tais dispêndios fiquem imunes aos procedimentos administrativos de rotina,que, muita vez, retardam ou entravam a gestão empresarial.

3. Nas sociedades e empresas privadas tais provisões se enquadramgenericamente entre as reservas e se formam a partir de recursos poupados, oudebitados à conta dos lucros sociais e especificamente destinados, em balanço, aatender determinados tipos de despesas.

Já na área das Finanças Públicas, complica-se a questão, porquanto, sujeitos aoprincípio da legalidade, órgãos e entidades têm suas atividadesfinanceiro-orçamentárias rigorosamente vinculadas à disciplina jurídica do OrçamentoPúblico, de sorte que vários óbices de ordem legal se opõem à livre criação ealimentação de fundos desse gênero.

5. É que o sistema do orçamento público se fundamenta em clássicos princípios,que visam a assegurar o controle democrático sobre a atuação financeira do Estado ede suas entidades, controle esse, que, entre nós, consabidamente, toca às CasasLegislativas e aos Tribunais de Contas.

6. Ora, a constituição de tais fundos de caixa abre frontal exceção a regrasorçamentárias básicas, seja por permitir a realização de despesas à margem dasdotações específicas, seja por impedir a exata visualização do destino dado a parcelasdos recursos orçamentários, seja por facilitar o desvio de meios dos objetivos a queforam orçamentariamente alocados, ou mesmo, ainda, por propiciar a realização dedespesas sem crédito ou além dos créditos.

7. Em uma palavra, os fundos de caixa são, em princípio, a própria negação doorçamento e das razões que ditam a sua existência e obrigatoriedade.

8. Outro delicado problema técnico-jurídico é o atinente à alimentação dessesfundos nos órgãos ou entidades públicos que não desenvolvem atividade econômica eque não podem, pois, produzir lucros. Inexistindo 0 lucro, de onde virão os recursos, jápara a constituição inicial do fundo, já para proceder-se a seu contínuoreaprovisionamento? É essa, por sinal, uma questão da qual passa ao largo aresolução de fls. 100/103, apesar do evidente cuidado com que foi redigida. De duasuma: tal provisão se fará ou a débito de verbas específicas ou de dotações globais. Noprimeiro caso, não haverá como evitar a eventual infringência do princípio daespecificação orçamentária, pois que recursos vinculados a um fim específico estarão


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sendo repassados a um fundo relativamente genérico. A segunda hipótese, menoscondenável, embora acarrete o reforço indireto, não programado e talvezdesnecessário, da dotação a cuja conta deveria normalmente correr a despesa.

9. Todo esse quadro de dificuldades jurídicas está evidentemente minimizado aoextremo no caso específico dos autos pelas circunstâncias de que o caixa rotativoinstituído pela resolução em exame:

a) somente poderá ocorrer a despesas com «material de consumo», noutrosserviços e encargos» e «reparos de bens móveis e imóveis» que não ultrapassem cincovezes o maior valor de referência (art. 1 °);

b) terá sua provisão limitada a quinze vezes o maior valor de referência (art. 2°);

c) será movimentado mediante conta corrente aberta no Banco Regional deBrasília (art. 3°);

d) apenas permitirá saques em espécie até o limite de 25% do maior valor dereferência (art. 4°); e

e) somente será alimentado com novos recursos quando estiver com saldo inferiora cinco vezes o maior valor de referência.

10. Como se vê, por maior que seja a rotatividade dos recursos provisionados aesse caixa, as despesas dificilmente alcançarão grandes cifras.

11. Importa, contudo, ter presente que tais regras poderão, a curto ou longo prazo,sofrer modificações que as desvirtuem de suas atuais características de moderação,sem mencionar que, vindo o Tribunal, oficialmente, a tomar posição favorável àinstituição desses fundos, nada impedirá que o exemplo seja, sem as mesmas cautelas,copiado por outros setores da Administração.

12. Examinado o problema de outro ângulo, vale dizer, do das vantagens deagilização da atividade administrativa que adviriam da criação do fundo, parece-meassistir razão ao Senhor Coordenador do Controle Interno quando salienta, em seuoportuno expediente de fl. 3, a possibilidade de recorrer-se aos suprimentos de fundospara o custeio de gastos que não se venham a comportar no processo normal deexecução e programação orçamentárias.

13. Considero oportuno esclarecer que não vejo procedência jurídica na invocaçãodos arts. 71 e seguintes da Lei n° 4.320/64, para justificar o caixa rotativo em questão.Trata-se, ali, de fundos especiais, criados por lei, para a realização de objetivospreestabelecidos, e alimentados com recursos previstos no orçamento público; e, não,de mera reserva financeira, à margem do orçamento.

14. Tampouco poderia servir de arrimo à pretensão em tela a genérica previsãoconstante do art. 11, inciso II, alínea d, da Resolução n° 9/80, deste Tribunal. Primeiro,porque a criação de um fundo desse tipo dependeria de autorização legislativa, ou,quando nada, normativa, de sorte que ao Tribunal sempre faleceria competência parareconhecê-lo; depois, porque a regra como redigida poderá ter em mira apenas o casodas empresas regidas pela lei das sociedades por ações; e, finalmente, porque,tratando-se de norma em tese, não se pode afastar a possibilidade de tratar-se,exclusivamente, de fundos de caixa ou fundos rotativos regularmente criados por lei.


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15. À luz dessas considerações, convenço-me de que a consulta deva serrespondida pela negativa, por acreditar que a instituição desses fundos - sobre vulnerara sistemática dos orçamentos públicos estabelecida em nosso direito positivo,constitucional e administrativo-financeiro, notadamente o princípio da legalidade do atoadministrativo e os princípios orçamentários da legalidade, da especificação, daprogramação - se mostra bastante inconveniente sob o prisma dos controles interno eexterno da Administração Pública.

16. É o parecer.________________Processo n° 2.916/85 - 4-2-86.


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1. A guarda dos bens e valores públicos incumbe, primária eobjetivamente, aos chefes de serviço, cuja identificação deveráconstar do rol de responsáveis anualmente transmitido ao Tribunalde Contas (Reforma Administrativa - arts. 85 e 87). 2. As trêsprovidências básicas, e independentes, a adotar no caso dedesfalque ou desvio de bens (R. A., art. 84). 3. O ressarcimentodos prejuízos sofridos pelo erário ou pelo patrimônio público há serimputado a quem lhes tenha dado causa. 4. Causadores, latosensu, são todos os que, por dolo, negligência, imprudência, ouimperícia, ou até por culpa in vigilando, in omittendo ou in eligendo,hajam provocado, de forma direta ou indireta, o evento danoso,assim como aqueles que tenham simplesmente concorrido àefetivação do dano. 5 A mera guarda, legal ou de fato, dos bensdesaparecidos não basta, pois, para a identificação dos servidoresjuridicamente obrigados à reposição ou ao ressarcimento. 6. Olevantamento global e antecipado de bens ou valores não pode serexigido de forma apriorística e sistemática, mas apenas quandohouver evidências, ou indícios, de gestão desonesta ouincompetente. 7. O controle destina-se a servir de apoio à açãoadministrativa. Donde, a interpretação restritiva de que devem serobjeto as regras jurídicas que o disciplinam. 8. Pela citação doresponsável primário - o chefe de serviço - para as alegações dedefesa cabíveis.

PARECER

I - OS FATOS EM EXAME

Trata-se de tomada de contas especial tendente a apurar o desaparecimento debens, ocorrido na Secretaria de Serviços Públicos.


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2. Muito embora os resultados da sindicância e da tomada de contas em exameapontem como responsável a servidora Jacqueline Maria Belotti Fialho, sob cuja guardadireta se encontravam os objetos faltantes, parece-me, de todo simplista a soluçãoalvitrada, notadamente em face dos termos em que está posto o depoimento da referidafuncionária, visto a fl. 98, em conjugação com as conclusões do relatório da comissãoda tomada de contas (fls. 102/109).

3. Com efeito, de tais documentos se depreende que a servidora indicada comoresponsável, não somente está isenta de dolo ou culpa, mesmo em seu grau mínimo,mas que chegou a solicitar «a quem de direito» condições mais adequadas para aguarda do material desaparecido. Dá-se porém, que não foi atendida.

II - ALGUMA TEORIA

1. A tomada de contas no direito positivo

4. Vale, neste ensejo, recapitular, coordenadamente, os preceitos legais,constantes da Lei da Reforma Administrativa, que cuidam da responsabilidade dosservidores sobre os bens e valores públicos e, bem assim, das tomadas de contas,sejam elas as anuais ou as chamadas «especiais».

5. Frise-se, de início, que os bens móveis, os materiais e os equipamentos em usono Serviço Público ficam sob a responsabilidade dos chefes de serviço (art. 87 doDecreto-lei n° 200/67). São, portanto, esses os servidores a quem a lei, primária eobjetivamente, confere a responsabilidade pela guarda dos bens. Para que se eximamde responsabilidade, caber-lhe-á, pois, demonstrar, por exemplo, a ocorrência do casofortuito, da força maior, ou da culpa ou dolo de outros funcionários.

6. Complementando a regra, dispõe o art. 85 da mesma lei sobre a existência deuma relação de responsáveis por valores e bens públicos, rol que deverá seranualmente transmitido ao Tribunal de Contas e atualizado a cada três meses.

7. Ante a verificação de um desfalque, ou desvio de bens, como haverá deproceder a autoridade administrativa? A resposta encontra-se, precisa, no art. 84, ondese discriminam as três ordens de providências indicadas nestes casos.

8. Sob pena de ser considerada co-responsável e independentemente dasmedidas disciplinares cabíveis, a autoridade deverá:

a) primeiro, adotar providências para assegurar o ressarcimento do prejuízohavido para o patrimônio público;

b) segundo, instaurar a tomada de contas, que se convencionou chamar detomada de contas especial; e

c) terceiro, comunicar os fatos ao Tribunal de Contas.

9. Ressalte-se que tais providências são independentes entre si, já que objetivampropósitos diversos e específicos.

10. Chegamos, agora, ao ponto crucial: a quem toca cobrir os prejuízosdecorrentes do desfalque ou desvio de bens?

11. Clara a mais não poder está a solução no art. 90: o ordenados de despesas,com relação aos desfalques, e o responsável pela guarda dos bens e valores públicos,


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no caso de desvio de bens, contanto que tenham sido os causadores dos prejuízoshavidos. Como causadores, lato sensu, se hão de entender aqueles que, por dolo,negligência, imprudência ou imperícia ou, ainda, por culpa in eligendo, in vigilando, ouin omittendo, tenham dado causa direta ou causa indireta ou, simplesmente, aquelesque hajam concorrido à realização do evento lesivo do qual advenha o prejuízo sofridopelo erário ou pelo patrimônio públicos.

2. Finalidades principais da tomada de contas

12. Assumindo o risco de afirmar o óbvio, importa salientar que -sob o ponto devista do ressarcimento - não poderá o objetivo primacial da tomada de contascircunscrever-se a imputar, de forma automática, ao servidor legalmente consideradoresponsável, a obrigação de reparar o dano emergente do desaparecimento de bens ouvalores.

13. A ser assim tão singelo o escopo das tomadas de contas, por que haveria a leide exigir a formação de uma comissão de tomada de contas, a emissão de umcertificado de auditoria, a manifestação da autoridade incumbida da supervisãoministerial ou setorial e, afinal, o julgamento dessas contas pelos Tribunais de Contas?Bastaria mera consulta ao rol dos responsáveis, vale dizer, à relação dos Chefes deServiço, como se deduz da combinação das disposições contidas nos arts. 85 e 87 damesma Lei da Reforma Administrativa, para identificar o servidor que haveria deresponder pelo bem desaparecido.

14. A consulta ao art. 37 de nossa Lei Orgânica corrobora - e enfaticamente - esseentendimento:

«Art. 37. Sempre que o Tribunal, no exercício do controle financeiro eorçamentário e em conseqüência de irregularidade nas contas de dinheirosarrecadados ou despendidos, verificar a configuração de alcance, determinará àautoridade administrativa providências no sentido de sanar as irregularidades,devendo também mandar proceder ao imediato levantamento das contas paraapuração dos fatos e identificação dos responsáveis.»

15. Logo, é uma das finalidades das tomadas de contas a apuração dos fatos; e aidentificação dos responsáveis não se faz mecanicamente, mas, medianteprocedimento tendente a apurar quem causou, favoreceu ou propiciou o prejuízo sofridopelo erário ou pelo patrimônio públicos.

16. Por sinal, o texto do art. 90 da Lei da Reforma Administrativa estatui, comnitidez, que o ordenados de despesas e, bem assim, o responsável pela guarda dedinheiros, valores e bens, responderão pelos prejuízos que causarem à FazendaPública. Imperioso é, destarte, excluir, por força da regra a contrario sensu, os prejuízosque esses responsáveis não causarem à Fazenda Pública ou, em outras palavras, osprejuízos sofridos pela Fazenda Pública mas não provocados pelos servidores a quemse impute a responsabilidade presumida.

3. Critérios para o levantamento global e antecipado de bens e valores

17. Há outro ângulo do problema que vem sendo alvo de alguma dificuldade nosdebates em Plenário e que precisa ser cuidadosamente analisado.


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18. Entre os escopos básicos da tomada de contas poderá eventualmente estar olevantamento completo dos dinheiros, bens e valores confiados à guarda deresponsável, setor ou órgão, máxime quando, por ocasião do desfalque ou desvio debens, se perceberem evidências ou puros indícios de gestão desonesta, negligente,imprudente, temerária ou tecnicamente incompetente, que ponha em risco os restantesbens ou valores entregues a esse responsável ou setor.

19. Daí a exigir tal levantamento de forma apriorística e invariável vai enormedistância.

20. É que o controle não passa de uma das funções de apoio da atividadeadministrativa, à qual não pode essa subordinar-se, sob pena de completa inversão devalores. O controle existe para servir à ação administrativa, de sorte que não poderá serjamais superdimensionado, hipótese em que acabará por transformar-se em transtornoinsuportável, pelos ônus administrativos e financeiros que virá a acarretar.

21. Caso a caso, processo por processo, hão de ser sopesadas as circunstâncias,antes de determinar-se a medida extrema do levantamento global e antecipado dosbens. Pautará a Corte sua decisão, não somente pelas boas regras do senso comum,mas pelo princípio jurídico consagrado no art. 14 da Lei da Reforma Administrativa,consoante o qual se deverão evitar, a bem da economia administrativa, osprocedimentos de controle que - sob a ótica da relação custo-benefício - se revelemantieconômicos.

22. Apresenta-se, por conseguinte, como dever comezinho dos órgãosfiscalizadores atuar com moderação, restringir-se ao induvidosamente necessário, semnunca perder de vista o preço que cada ato ou procedimento de controle vai custar aoscofres públicos.

4. A exegese das normas regentes do controle

23. Do ângulo jurídico, assinale-se, por fim, que deve ser restritiva a interpretaçãoda disciplina legal do controle em geral e do controle externo em particular.

2.1. Cabe, pois, em princípio, aos órgãos fiscalizadores tão-somente acompetência expressa na lei, a qual, de forma tácita, abrange apenas os poderesimplícitos imprescindíveis à execução das atribuições discriminadas.

25. Bom exemplo desse postulado se contém no parágrafo único do art. 75 da Leida Reforma, o qual, depois de limitar às «imprescindíveis ao exercício da auditoriafinanceira e orçamentária» as informações que os Tribunais de Contas podem exigir daAdministração, veda «a requisição sistemática de documentos ou comprovantesarquivados nos órgãos da Administração Federal, cujo exame se possa realizar através(sic) das inspeções de controle externo».

26. Também por esse ângulo há de mostrar-se, assim, prudente e criteriosa aatividade dos órgãos de fiscalização, que precisam conter-se dentro das lindes e dosparâmetros explícitos na legislação, para que possam sempre contar com segurorespaldo legal para as medidas que' adotarem.

III - CONCLUSÕES


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27. Aplicadas essas noções teóricas e de direito positivo ao evento sob exame,fácil é inferir que seria o chefe do serviço, constante da relação de responsáveis, oprimeiro a responder pelo prejuízo; e não a servidora que manuseava os bensdesaparecidos. E esse chefe de serviço poderia, se fosse o caso, escusar-se de suaresponsabilidade presumida, para apontar corno responsável a funcionária incumbidada guarda direta dos bens.

28. Como está, porém, provado ou, ao menos, alegado sem contestação, que afuncionária em causa, por sentir a precariedade dos meios postos a sua disposiçãopara a guarda direta dos bens, reclamara providências cautelares, que não foramtomadas, convenço-me de que a responsabilidade acaba, de qualquer modo, porreverter ao chefe do serviço, ou seja, ao servidor que a lei indica como responsávelprimário. E é ele quem há, portanto, de ser citado, com vistas a oferecer, em trinta dias,alegações de defesa aptas a demonstrar que não deu causa direta, nem indireta, aoevento danoso ao patrimônio público e, mais, que sequer concorreu por ação ouomissão para facilitar a ocorrência do dano.

______________Processo n.° 1.962/86 - 9-10-86.


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TOMADAS DE CONTAS

WAGNER JORGE DE MIRANDA

Delegação de Competência. Atos administrativosdecorrentes. Responsabilidades das autoridades delegantes edelegadas em referência aos atos de administração orçamentária,financeira e patrimonial. Tomada de Contas.

Neste processo o Exmo. Sr. Secretário de Finanças, tendo em vista acompetência daquela Secretaria de proceder às tomadas de contas dos agentesresponsáveis da Administração Direta, inclusive certificando a sua regularidade; osdiversos atos expedidos no ano passado delegando competência a várias autoridadespara autorizar a realização de despesas, autorizar a realização ou dispensar licitações,conceder gratificações e exercer, ainda, outras atribuições antes exclusivas dosSecretários de Estado ou autoridades equivalentes;

consulta a esta Corte de Contas sobre «a quem deva ser atribuída aresponsabilidade de ordenador de despesa, consideradas as figuras de delegante edelegado e que em algumas oportunidades o delegante também pratica os atos queforam objeto de delegação».

A consulta está em desacordo com o art. 75 do Ato Regimental 9/80, por estardesacompanhada de parecer técnico-jurídico da Administração. Entendemos, contudo,cabível o seu conhecimento e conseqüente resposta, por se tratar de matéria deinteresse direto do Tribunal, em razão das implicações nas tomadas de contas, cujojulgamento é de sua competência.

De acordo com o art. 11 do Decreto-Lei n° 200, de 25-2-67, a delegação decompetência - instrumento de descentralização administrativa - visa assegurar maior


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rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dós fatos, pessoas ouproblemas a atender.

Segundo Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (Princípios Gerais de DireitoAdministrativo - vol. 11 - 1969), a «delegação de competência consiste no ato jurídicopelo qual o titular de cargo público transfere a titular de outro cargo público o exercíciode competência que, legal ou constitucionalmente, lhe foi atribuída.»

A competência não corresponde apenas ao exercício do poder ou atribuiçãolegalmente conferida à autoridade administrativa, para que possa administrar e gerir osnegócios públicos. Implica, também, em responsabilidade. Assim, o agenteadministrativo assume ou é o responsável por todos os atos que execute ou ordene noexercício dos poderes que lhe foram conferidos. Importa, ainda, na obrigação decumprir os encargos ou desempenhar as atribuições que lhe são, por lei, confiadas, oque impede a negligência, omissão ou a ociosidade pacíficas.

Conseqüentemente, na delegação de competência transfere-se, além daatribuição, a obrigação de executá-la e a responsabilidade pelos atos pertinentes. Nãoteria sentido delegar a competência ou atribuição reservando o delegante aresponsabilidade pelos atos objeto da delegação.

A delegação não exime, contudo, a autoridade delegante da responsabilidade peloato do delegado, porque permanece com aquele a competência maior de coordenação,supervisão e, inclusive, controle de todas as atividades do órgão que dirige, implicandoem dever de adotar as necessárias medidas objetivando o exato cumprimento da lei ouresguardo do interesse público. Portanto, a omissão do delegante no cumprimentodesse dever, implicará, em princípio, na sua responsabilização pelos atos do delegado,desde que estes, logicamente, tenham sido praticados com abuso ou comirregularidade.

No Distrito Federal, a Lei n° 7.063, de 6-12-82, facultou ao Governador, aosSecretários de Governo e, em geral, às autoridades da Administração local, delegarcompetência para a prática de atos administrativos, com o objetivo de acelerar adecisão dos assuntos de interesse público ou da própria Administração (fl. 2).Regulamentou essa lei o Decreto n° 7.299, de I5 -12-82 (fl. 3) que, além de prever asubdelegação estabeleceu as seguintes normas, entre outras:

a) a delegação poderá ser feita a autoridade não diretamente subordinada aodelegante (art. 3°);

b) a mudança do titular do cargo não acarreta a cessação da delegação (art. .1°);

c) as competências objeto de delegação poderão ser incorporadas, em caráterpermanente, aos regimentos ou normas internas dos órgãos e entidades interessadas(art. 5°).

Após a edição do mencionado decreto, o Exmo. Sr. Governador e os Srs.Secretários de Governo expediram atos delegando competência para a prática dediversos atos administrativos, desde autorizar retificações de freqüências; nomear,exonerar, aposentar, designar e dispensar servidores; conceder pensões; autorizar aocupação de próprios do DF; até autorizar a realização de despesas orçamentárias;determinar a realização de licitação ou dispensá-la; autorizar a realização de viagens;


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conceder gratificações; autorizar a aplicação de recursos do FUNDEFE; aprovar odetalhamento da dotação «Investimentos em Regime de Programação Especial»,conforme mostram os atos de delegação vistos às fls. 4 a 20.

Nas delegações foram observadas, via de regra, as disposições dos arts. 4° e 6°do decreto referido. No caso da subdelegação, exemplificamos com a competênciaoriginária do Excelentíssimo Senhor Governador, subdelegada pelo Secretário deAdministração ao Coordenador dos Sistemas de Apoio, para conceder aposentadoriase pensões (Portaria n° 11/83-SEA).

Atendido está sendo, também, o disposto no art. 5° do Decreto n° 7.299/82, citado.No Regimento Interno do Gabinete do Governador, recentemente aprovado, diversasatribuições antes do Chefe do Gabinete Civil, foram transferidas para outros agentes,como é o caso das despesas daquela Unidade Orçamentária, hoje regimentalmentecompetente para autorizar a sua realização o Subchefe do Gabinete Civil.

Passamos, agora, à apreciação, à vista do já exposto, da consulta formulada peloExmo. Sr. Secretário de Finanças (fl. 1), sob o prisma de controle externo.

O art. 80, § 1°, do Decreto-Lei n° 200/67, assim define ordenador de despesas:

«toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho,autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União oupelo qual esta responda».

Portanto, é ordenador de despesa todo aquele que, mesmo por delegação decompetência, pratica atos de emissão de empenho, autorização de pagamento ouconcessão de suprimento de fundos à conta do orçamento do Distrito Federal, bemcomo atos de autorização de dispêndio de recursos de natureza extraorçamentária.

Informa o Sr. Secretário de Finanças que em algumas oportunidades o delegantetambém pratica atos que foram objeto de delegação. Esse comportamento nos parecejuridicamente tranqüilo. Mesmo que do ato de delegação não conste ressalvas oureservas, «o delegante não fica inibido de praticar o ato que delegou, não importandoisso na sua revogação» «Curso Moderno de Direito Administrativo» - Luciano Benévolode Andrade -Edição Saraiva - 1975). Teríamos, no caso, dois ordenadores dedespesas, o delegante e o agente delegado, cada um responsável pelos atos quepraticou.

Podem ocorrer, por outro lado, situações em que a autoridade delegante sejatambém ordenador de despesa em referência prática de determinados atos cujacompetência não tenha sido delegada ou subdelegada subordinado seu. É o caso, porexemplo, da assinatura de contratos ou convênios de que decorra a realização dedespesa. A competência é originariamente do Exmo. Sr. Governador, que a transferiupara os titulares das Unidades Orçamentárias, conforme Decreto n° 7.835/83, art. 15.

Outra situação: o Sr. Secretário de Finanças delegou competência ao seu Chefede Gabinete para autorizar a realização de despesas, determinar a emissão de notasde empenho, determinar a realização de licitação ou dispensá-la, conceber suprimentosde fundos, etc; mas, mediante delegação de competência do Exmo. Sr. Governador,cabe-lhe autorizar a aplicação de recursos do FUNDEFE (fls. 6 e 15).


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É o caso de se organizar um processo de tomada de contas para cada autoridadeque ordene despesa em uma mesma Unidade Orçamentária? Não nos parecenecessário, mesmo porque não seria fácil a identificação, em determinadas situações,de um responsável, como é o caso referido pelo Sr. Secretário de Finanças - odelegante praticando, esporadicamente, atos que foram objeto de delegação. Nessasituação, o organizador do processo ou o tomador das contas, teria que examinar ouverificar despesa por despesa para identificar quais foram os ordenadores. Mesmo emprocesso único, é inviável a individualização dos responsáveis por estas ou aquelasdespesas, já que as verificações são feitas por amostragem, segundo técnicasrecomendadas e tendo em vista, ainda, prazo legalmente estabelecido para aconclusão do levantamento das contas.

Considerando o que dispõem a Constituição Federal e a Lei Orgânica desteTribunal, entendemos que os titulares de Unidades Orçamentárias, mesmo que nãopratiquem atos de ordenador de despesa, segundo a definição do art. 80, § 1°, doDecreto-Lei n° 200/67, permanecem responsáveis perante este Tribunal, somentepodendo ser liberados dessa responsabilidade por ato desta Corte de Contas. Asatividades de administração orçamentária, financeira e patrimonial não se limitam a atosque autorizem a realização de despesas. A gestão, nessa área, implica em diversosoutros atos formais e informais, tais como aprovações de programas físico-financeirosde trabalho; assinaturas de contratos ou convênio; detalhamento de dotações globais;destaques orçamentários (suprimentos de recursos); orientações ou determinaçõesformais ou informais para ou sobre a execução de algumas despesas, além dosupervisão e controle, cuja competência, em relação ao órgão como um todo, éindelegável, s.m.j.

Vejamos o que diz a Constituição e a Lei Orgânica do Tribunal. O §1 ° do art. 70da Carta Magna estabelece:

«O controle externo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio doTribunal de Contas da União e compreenderá a apreciação das contas do Presidenteda República, o desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, bemcomo o julgamento das contas dos administradores, e demais responsáveis por bens evalores públicos.» (Grifamos).

O § 1° do mesmo artigo repete a mesma redação «o julgamento das contas dosadministradores» grifada na transcrição supra. O Secretário de Estado é o principaladministrador da Secretaria de que é titular. Essa conclusão se aplica, também, aodirigente máximo de órgão equivalente a Secretaria e de órgão de relativa autonomia,logicamente.

A Lei n° 5.538, de 22-11-68, estabelece, por sua vez:

«Art. 27. Compete ao Tribunal de Contas:

I - ............................................................................

III - O julgamento da regularidade das contas dos dirigentes dos órgãos daadministração direta e indireta, bem como dos que ordenam despesas e demaisresponsáveis por bens e valores públicos.» (Grifamos).


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Verifica-se, portanto, que em relação à Administração Direta local, estão sujeitos atomada de contas não apenas os ordenadores de despesa, os agentes de material, osagentes arrecadadores e outros responsáveis menores por bens e valores, mastambém o dirigente máximo do órgão (Secretarias ou equivalentes e órgãos de relativaautonomia), mesmo que este não ordene, formalmente, despesas, conforme definido noart. 80, § 1°, do Decreto-Lei n° 200/67. A redação do art. 27, inciso III, da Lei Orgânicadeste Tribunal é, nesse sentido, clara e precisa, porque apresenta, separadamente,ambos os responsáveis «... dos dirigentes dos órgãos da administração direta..., bemcomo dos que ordenam despesas...»).

Diante de todo o exposto, sugerimos que o E. Tribunal, relevando, em caráterexcepcional, a falta do parecer técnico-jurídico, tome conhecimento da consultaformulada pelo Exmo. Sr. Secretário de Finanças, transmitindo àquela autoridade, emresposta, as seguintes conclusões:

a) entende-se por ordenador de despesa toda e qualquer autoridade de cujosatos, mesmo decorrentes de delegação de competência, resultem emissão deempenho, autorização de pagamento, suprimentos ou dispêndio de recursos do DistritoFederal ou pelos quais este responda;

b) considera-se, também, ordenador de despesa a autoridade que, em havendodelegado a competência indicada na alínea anterior, venha a praticar, mesmo queeventualmente, os atos objeto da delegação;

c) permanecem responsáveis perante este Tribunal, em referência aadministração orçamentária, financeira e patrimonial, os dirigentes máximos deSecretarias de Estado ou órgãos equivalentes e dos órgãos de relativa autonomia, que,em razão de competências por eles delegadas, não venham a praticar atos deordenador de despesa, assim como definido na alínea a, supra, e no art. 80, § 1°, doDecreto-Lei n° 200/67;

d) conseqüentemente, a tomada de contas decorrente da gestão orçamentária,financeira e patrimonial da Unidade Orçamentária, deverá indicar, como responsáveis: odirigente máximo do órgão, mesmo que não tenha, formalmente, autorizado arealização de dispêndios à conta do orçamento ou de natureza extraorçamentária; asautoridades que, mediante delegação de competência do dirigente do órgão, praticarematos de que resultaram emissão de empenho, autorização de pagamento, concessãode suprimento de fundos, realização de licitação ou sua dispensa e outrosprocedimentos de natureza orçamentária, financeira e patrimonial; os agentespagadores e recebedores ou arrecadadores, quando for o caso, observado o dispostono art. 27 do Ato Regimental n° 9/80;

e) as contas dos agentes de material deverão constituir processos específicos deacordo com o disposto no art. 25 do Ato Regimental n° 9/80;

f) deverão, também, continuar em processos específicos, as contas dosresponsáveis de Unidades Administrativas centralizadoras da movimentação dedeterminadas dotações orçamentárias (Divisão de Pessoal/SEA, Divisão deProgramação e Controle/SEA, Divisão de Liquidação/SEF e outras), assim como depagamentos de despesa ou liberação de suprimentos de recursos financeiros(Departamento da Despesa/SEF);


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g) no caso da tomada de contas indicada na alínea d, quando existir ato dedelegação de competência em que não conste ressalvas ou reservas de atribuições eambas as autoridades - delegante e delegada - praticarem os atos objeto da delegação,não há necessidade de distinguir os praticados por este ou aquele responsável, salvoquando apurados abusos ou irregularidades, caso em que se torna indispensável aidentificação do respectivo responsável.

________________Processo n° 4.884/83 - 30-1-84


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NOTAS DE EMPENHO


O E. Tribunal, em sessão de 5 de abril deste ano, ao apreciar este processo,decidiu solicitar à Secretaria do Governo (fls. 19 e 20/21):

a) que justificasse a classificação econômica (elemento 4.1.3.0) e a classificaçãofuncional programática (1.005) da despesa a que sé refere a NE n° 02/84-SEG, por setratar de encargo normal de manutenção das atividades da Administração do SetorResidencial, Indústria e Abastecimento, Unidade que conta, inclusive, com recursosorçamentários para atender despesas como a especificada naquele Empenho;

b) que esclarecesse a razão da emissão de duas Notas de Empenho, a de n°08/84 e a de n° 014/84, com intervalo de 16 dias, a favor do mesmo credor e paraatender despesas com aquisição de equipamentos iguais e decorrentes do mesmopedido (O.I. 01/83 -CSO/CSMA).

Objetivando atender ao quanto lhe foi pedido, o Exmo. Sr. Secretário de Governoencaminhou a esta Corte o expediente de fls. 23/24, acompanhado dos elementosvistos às fls. 25/29.

Com referência à solicitação contida na alínea b esclarecimentos sobre ofracionamento de despesa com aquisição de equipamentos em dois empenhos, asinformações trazidas justificam, de modo satisfatório, o procedimento adotado pelamencionada Secretaria.

O mesmo, contudo, não ocorre quanto à despesa de que trata a NE n° 02/84-SEG(fl. 8). Conforme os esclarecimentos a respeito prestados pelo Exmo. Sr. Secretário (fl.23):

mediante Portaria n° 001/84-SEG, de 2-1-84 (fl. 38), que aprova o Plano deaplicação dos recursos alocados ao elemento 4.1.3.0 - Investimentos em Regime


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de Execução Especial e ao Projeto 1.005 - Encargos de Regionalização, o valordaquele crédito orçamentário foi totalmente programado no elemento de despesa3.1.3.2 - Outros Serviços e encargos;

«Em vista da ampla vinculação do referido Projeto, como suporte àsdeficiências orçamentárias das Administrações Regionais, entendeu a Secretariado Governo cabível custear, à conta de seu Orçamento, a despesa especificadana NE 02/84, porque os recursos alocados para a manutenção das atividades daASRIA «já se achavam comprometidos, o que impossibilitou aquelaAdministração de assumir outros encargos» (grifamos).

Pelas mesmas razões, em principio, igual procedimento foi adotado comreferência à despesa de que trata a NE n.° 01 /84-SEG, que, juntamente com oConvênio e respectivos aditivos a que se vincula, ora anexamos a este processo (fls.31/35). No caso, foi celebrado Convênio com a NOVACAP, objetivando o fornecimento,por essa Empresa Pública, de recursos humanos para a operacionalização dosequipamentos necessários à prestação de serviços de terraplenagem junto àsAdministrações Regionais, à Cidade Satélite do Núcleo Bandeirante, à Administraçãodo Setor Residencial, Indústria e Abastecimento e Administração de Ceilândia. Paraatender despesas com a execução do aludido Convênio, no corrente ano, foi emitida aNota de Empenho n° 01/84, citada, no valor de Cr$ 210.000.000,00, à conta também doelemento 4.1.3.0 - Investimentos em Regime de Execução Especial e do Projeto 1.005 -Encargos de Regionalização - Anexo Orçamentário da Secretaria do Governo.

De acordo com o disposto no art. 20, parágrafo único, da Lei n° 4.320, de 17-3-64,«os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-sesubordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadospor dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital». É o caso, noOrçamento do Distrito Federal, do elemento de despesa 4.1.3.0 -Investimentos emRegime de Execução Especial.

O art. 5° da mesma Lei estabelece, ainda:

«A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atenderindiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros,transferências ou outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafoúnico» (grifamos).

Verifica-se, portanto, que para atender as despesas normais da Administração,terá que constar da Lei de Orçamento dotação especifica para cada caso, segundo adiscriminação, por elemento, estabelecida na Lei n° .1.320/64, citada. A exceçãoprevista no parágrafo único do art. 20 objetiva, conforme consta do próprio texto, aatender despesas que, por sua natureza, não possam ser realizadas subordinadamenteàs normas gerais de execução orçamentária.

Assim, jamais poderia tal dotação global ser utilizada como simples reserva derecursos para atender insuficiência de créditos das Unidades Orçamentárias, qualquerque seja, e, também, para custear despesas, que, pela sua natureza, poderiam serexecutadas normalmente, i. é., subordinadas às normas gerais de administraçãoorçamentária e financeira, como as especificadas nas Notas de Empenho n°s 01 e02/84-SEG.


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Quanto à mencionada «ampla vinculação do referido Projeto» - 1.005 - Encargosde Regionalização, assim não o entendemos. Por ser a dotação global exceção à regrageral, o correspondente Projeto Orçamentário também é especial, e, desse modo, nãocabe amplitude na aplicação dos recursos a ele alocados, abrangendo despesasnormais e, inclusive, para atender «Deficiências Orçamentárias das AdministraçõesRegionais».

Entendemos, mais, que o Projeto «Encargos de Regionalização» objetiva, pelasua própria terminologia, a atender encargos com a instituição ou implantação de novasUnidades de Administração Regional, ou, ainda, com encargos decorrentes dadescentralização da execução de determinadas atividades para a área de competênciadas Administrações Regionais existentes. Outro entendimento não nos parece justificaro Projeto referido, s.m.j.

Em face da destinação que vem sendo dada aos recursos da dotação globalreferida, a portaria mencionada pelo Sr. Secretário do Governo (fl. 38) é, porconseqüência, ilegal, uma vez que, na realidade ou na prática, esse ato abriu créditosuplementar à dotação 3.1.3.2 - Outros Serviços e Encargos, para atender despesasnormais de manutenção das Administrações Regionais. A abertura de créditosuplementar é competência do Exmo. Sr. Governador e o procedimento se realizamediante decreto.

Outra incorreção que vemos na aludida Portaria n° 01/84, é o detalhamento queela aprova. Na verdade não consta, do seu texto, detalhamento algum da dotaçãoglobal .1.1.3.0 -Investimento em Regime de Execução Especial, Projeto «Encargos deRegionalização», mas apenas vinculação dos gastos ao elemento 3.1.3.2, o que reforçao entendimento de ilegalidade do ato, por se caracterizar, pelas razões citadas,abertura de crédito suplementar, utilizando-se, para tanto, a totalidade dos recursosalocados, orçamentariamente, ao elemento 4.1.3.0.

No exercício passado, a execução do mencionado Projeto também se limitou aoatendimento de despesas normais das Administrações Regionais, especialmente emrazão de deficiências orçamentárias ou insuficiência de recursos daquelas UnidadesAdministrativas, conforme exemplificam as Notas de Empenho vistas por cópia às fls.36/37.

Cabe registrar, ainda, não ser esse o único Projeto Orçamentário que vemservindo à Administração como uma espécie de reserva de recursos, a exemplo da.Reserva de Contingência, para atender ou suprir insuficiências de dotaçõesorçamentárias constantes do orçamento anual. Da análise da execução dosOrçamentos relativos aos exercícios de 1982 e 1983, anotamos os seguintes projetosque não foram executados, utilizando-se dos recursos a eles alocados,conseqüentemente, para suplementar outros Projetos e/ou Atividades:

Projeto n° 1.001 - Mini Central Jornalística Eletrônica (Gabinete do Governador -1982 e 1983).

Projeto n° 1.002 - Desenvolvimento Organizacional e Estrutural da Administraçãodo Distrito Federal (Secretaria do Governo -1982).


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Projeto n° 1.071 - Desenvolvimento Urbano (Secretaria do Governo - 1982 e1983).

Projeto n° 1.014 - Plano de Desenvolvimento Integrado de Planaltina(Administração Regional de Planaltina - 1983).

Projeto n° 1.149 - Aperfeiçoamento dos Sistemas de Arrecadação, Tributação eAdministração Financeira (Secretaria de Finanças - 1983).

Projeto n° 1.069 - Financiamento a Programa de Habitação Popular (Secretaria deFinanças - 1983).

Projeto n° 1.188 - Estudos e Implantação do Sistema de Transporte Eletrificado noDistrito Federal (Secretaria de Serviços Públicos - 1983).

Projeto n° 1.872 - Programa Indicativo e Assessoramento Técnico (Secretaria deAgricultura e Produção/ Entidades Supervisionadas 1982 e 1983).

Projeto n° 1.890 - Estatísticas Básicas para Acompanhamento de Política Setorial(Secretaria de Agricultura e Produção/Entidades Supervisionadas - 1982 e 1983).

Projeto n° 1.892 - Planejamento e Elaboração de Programas Integrados(Secretaria de Agricultura e Produção/ Entidades Supervisionadas - 1982 e 1983).

Projeto n° 1.957 - Estoques Reguladores (Secretaria de Agricultura eProdução/Entidades Supervisionadas - 1983).

Projeto n° 1.986 - Compra Antecipada da Produção (Secretaria de Agricultura eProdução/ Entidades Supervisionadas - 1983).

Dos projetos supra relacionados, não figuram no orçamento vigente os de n°s1.001 (GAG), 1.188 (SSP), 1.872 (SAP), 1.890 (SAP), 1.891 (SAP), 1.957 (SAP) e1.986 (SAP). Com referência aos demais, constando do atual Orçamento não tiveramqualquer movimentação até esta data, os de n°s 1.071 (SEG) e 1.069 (SEF),permanecendo os créditos pertinentes intactos. Já o Projeto 1.002 - DesenvolvimentoOrganizacional e Estrutural da Administração do Distrito Federal, à conta dele nenhumempenho foi igualmente emitido, mas, dos recursos a ele alocados, já foram utilizadosCr$ 1.428.808.000,00 (30,5) para suplementar outros projetos.

Ainda em relação ao Orçamento do corrente exercício, outros Projetos e/ouAtividades permanecem com seus valores intactos. A execução dos mesmos não seiniciou, ainda. São eles:

Projeto n° 1.038 - Processamento de Dados do Sistema de Orçamento-ProgramaGovernamental (Secretaria do Governo).

Projeto n° 1.070 - Fundo de Financiamento para Água e Esgoto do Distrito Federal(Secretaria de Finanças).

Atividade n° 2.837 - Execução da Política de Desenvolvimento Social (Secretariade Serviços Sociais).

Projeto n° 1.187 - Construção e Ampliação de Prédios e Próprios do Poder Público(Secretaria de Viação e Obras).


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Projeto n° 1.009 - Prioridade Física e Operacional para ônibus (Secretaria deServiços Públicos).

Projeto n° 1.113 - Construção de Abrigos e Terminais para Passageiros(Secretaria de Serviços Públicos).

Atividade n° 2.098 - Conservação de Abrigos de Passageiros e do Sistema deSinalização de Vias Urbanas (Secretaria de Serviços Públicos).

Projeto n° 1.135 - Plano de Edificações do Corpo de Bombeiros do DistritoFederal.

Cabe informar, também, que do Orçamento-Programa e do Programa de Trabalhodo FUNDEFE constam projetos e/ou atividades quer, segundo as respectivasterminologias, comportam, em principio, despesas ou aplicações idênticas ousemelhantes, conforme a seguir é demonstrado:

ORÇAMENTO-PROGRAMA PROGRAMA DE TRABALHO DOFUNDEFE

- Aperfeiçoamento dos Sistemas deArrecadação, Tributação e AdministraçãoFinanceira.

- Execução de Obras eReequipamentos de órgãos eResidências Oficiais/Reequipamentodos órgãos da Secretaria deFinanças.

- Equipamento e Reequipamento dasUnidades da Fundação Hospitalar do DF.

...

- Reforma, Recuperação, Adaptação eAmpliação das Unidades da FundaçãoHospitalar do DF.

- Complementação das Obras e dosEquipamentos do Hospital Regional daAsa Norte.

- Execução de Obras e Equipamentosdo Sistema de Saúde, Hospital daAsa Norte e Hospital de Apoio.

- Execução da Política deDesenvolvimento social.

- Programa de Ação Comunitária

- Execução de Obras e Equipamentosdo Sistema de AssistênciaComunitária/Execução de Obras eEquipamentos das Unidades deAtendimento da Fundação do ServiçoSocial.

- Execução de Obras deMelhoramentos no Plano Piloto eCidades Satélites/Construção deUnidades de PromoçõesSócio-Comunitárias no NúcleoBandeirante e Execução de Obras deMelhoramento do Salão Comunitáriode Ceilândia.


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- Sistema de Segurança Pública/Planode Edificações da SEP. Execução deObras e Reequipamentos de órgãose Residências Oficiais:

- Construção e Ampliação de Prédios epróprios do Poder Público.

- Construção, Adaptação, Escrituras,Registros e Respectivos Bens Móveisde Residências Funcionais;

- Equipamento, Reequipamento,Instalações e Obras da Secretaria deSegurança Pública.

- Execução de Obras de Recuperaçãoe Ampliação da Estação Rodoviáriade Brasília;

- Ampliação e Melhoramentos dasInstalações do DER/DF.

- Construção de Abrigos e Terminais parapassageiros.

- Construção de Prédios e próprios doPoder Público.

- Obras de Infra-estrutura Viária Urbana.Implantação de Vias e Obras

- Complementares de Urbanização noDistrito Federal.

- Execução de Obras e Serviços deUrbanização e Construção Civil.

- Implantação de Vias e ObrasComplementares de Urbanização doDistrito Federal.

- Execução de Obras deMelhoramentos no Plano Piloto eCidades Satélites:

- Construção do Terminal Rodoviáriodo Núcleo Bandeirante.

- Execução de Obras de Urbanizaçãono Plano Piloto e Cidades Satélites.

- Pavimentação e Sinalização deVias/Complementação do Sistema deIdentificação de Quadras, Praças eLogradouros Públicos.

- Implantação de Galerias de ÁguasPluviais nas Cidades Satélites.

- Implantação e Ampliação de ViasPúblicas nas Cidades Satélites.

- Subscrição de Capital. - Aumento de Capital de EmpresasEstatais.

- Ampliação do Sistema de IluminaçãoPública do Distrito Federal.

- Execução de Obras de Ampliação doSistema de Iluminação Pública nasCidades-satélites.

- Manutenção e Ampliação do Sistema deÁgua e Tratamento Sanitário do DistritoFederal.

- Construção das Sedes Distritais deLimpeza Urbana.

- Construção, Montagem e Equipamentoda Central de Tratamento do Lixo.

- Desenvolvimento do Programa deSaneamento Básico e Tratamento deLixo no Plano Piloto eCidades-satélites.

- Assentamento do Sistema deAbastecimento de Água.


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Esses dados mostram que também o FUNDEFE funciona como uma espécie dereserva suplementar de recursos, caracterizando-se como orçamento paralelo aoOrçamento legal. Estudo mais completo a respeito está sendo realizado, por estaInspetoria, no Processo n° 0781/84.

Outro Fundo que, à conta do qual, vem a Administração realizando despesas que,pela sua natureza, deveriam ser subordinadas diretamente ao Orçamento-Programa,segundo as respectivas classificações econômica e funcional programática próprias, é oFundo de Desenvolvimento de Recursos Humanos (Atividade 2.106/IDR/DF). Asdespesas que atualmente vêm sendo realizadas à conta desse Fundo objetivamatender atividades normais de manutenção do Instituto de Desenvolvimento deRecursos Humanos. São da mesma natureza das realizadas à conta da Atividade 2.034- Desenvolvimento de Recursos Humanos, cuja execução também cabe ao IDR/DF.Portanto, as aplicações à conta do Fundo (Atividade 2.106) se confundem com as àconta do próprio IDR/DF, na Atividade 2.034. Não vemos razão, assim, para amanutenção ou existência do Fundo Especial em questão.

O próprio Orçamento-Programa é, a nosso ver, tecnicamente deficiente. No quediz respeito aos «projetos» e «atividades», inúmeros deles apresentam terminologiasgenéricas, não precisas quanto ao que se pretende realizar, em termos físicos.Conforme se pode verificar às fls. 39/40, em razão da nomenclatura utilizada nadenominação dos mesmos, mais parecem «programas» ou a subprogramas» deGoverno, do que propriamente projetos ou atividades, estes que são desdobramentosdaqueles. Conseqüentemente, a nível de Lei Orçamentária, à conta de um determinado«projeto» com denominação genérica, a Administração está à vontade para realizaraplicações as mais diversas, implementar ou operacionalizar variados projetosespecíficos.

De acordo com Instruções expedidas pela SEPLAN (aprovadas pela Portaria n°O1/83-SOF, de 6-1-83), os projetos e atividades devem constituir o menor nível deespecificação da programação de governo, podendo eles ainda, para melhorgerenciamento das ações que envolvem, ser desdobrados em subprojetos, e/ousubatividades. A nível de Lei Orçamentária, essas orientações não vêm sendoobservadas, portanto.

Outras impropriedades de ordem técnica, com conseqüências legais, aparecem noOrçamento-Programa, ou surgem com a sua execução, tais como: obras e instalaçõesvinculadas à atividade, quando deveria ser projeto; encargos de manutenção deatividades administrativas vinculados a projetos, quando deveriam ser atividades;encargos com aquisição de material permanente e equipamentos para órgãos emfuncionamento, incluídos em projeto destinado à construção de edifício público (Planode Edificações); despesas que, pela natureza, são de Capital, classificadas em custeioe vice-versa. O demonstrativo que se vê às fls. 41 a 43, elaborado com base naexecução orçamentária do exercício passado, atendendo decisão do E. Tribunal noProcesso n° 1.762/83, ora em tramitação, mostra, com clareza, as distorções ouincongruências havidas no ano anterior, e que, por certo, muitas se repetirão nocorrente exercício, uma vez que não houve inovações no atual Orçamento tendentes aevitá-las, mas, ao contrário, as inovações que houve podem, na verdade,


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generalizá-Ias, como , aliás, já vem ocorrendo, especialmente em razão dos projetose/ou atividades com terminologias excessivamente genéricas.

Finalmente, anotamos, por oportuno, o elevado número de créditos suplementaresque anualmente são abertos pelo Governo local. Em 1982 e 1983, os créditossuplementares abertos ultrapassaram a 50% da receita arrecadada (50,74% em 1982 e51,73% em 1983). Embora parte seja justificada pela elevada taxa de inflação e pelosexcessos de arrecadação verificados naqueles exercícios, diversas suplementaçõesocorreram devido, nos parece, à imprevidência quando da elaboração das propostasorçamentárias, senão os recursos de diversos projetos que serviram simplesmente parasuplementar outras dotações, teriam sido aplicados aos objetivos aprovados nas LeisOrçamentárias.

Do exposto, resta-nos concluir que a Administração do Distrito Federal não possui,em princípio, eficiente sistema de planejamento orçamentário, sendo insatisfatória,também a coordenação e controle nessa área, desde a fase da elaboração depropostas orçamentárias até a execução dos orçamentos.

Entendemos necessária a realização de estudos objetivando o aprimoramento doOrçamento-Programa local, tornando-o mais objetivo, claro e preciso, no que se refere,especialmente, à programação de Governo, eliminando-se, inclusive, as impropriedadestécnicas e de ordem legal que atualmente ocorrem.

No Distrito Federal, o Governo, mediante decreto, aprova, anualmente, odetalhamento dos projetos e atividades constantes da Lei Orçamentária. Ocorre, porém,que esse detalhamento é limitado a, apenas, vincular e harmonizar os projetos eatividades (classificação funcional programática) com os elementos de despesa(classificação econômica) e respectivos valores autorizados na Lei Orçamentária.

Seria de fundamental importância, sem prejuízo do aperfeiçoamentosupra-indicado, que o referido detalhamento dos projetos e atividades constantes da Leide Meios, também os detalhasse, a nível, pelo menos, de subprojetos e subatividades,o que, por certo, facilitaria o cumprimento eficiente de um planejamentopreestabelecido, tornando igualmente eficaz a coordenação e o controle das atividadesorçamentárias.

Senhor Inspetor-geral, voltando às Notas de Empenho n°s 01/84-SEG e02/84-SEG (fls. 08/35), emitidas à conta do Projeto «Encargos de Regionalização», epara atender despesas, até o final do exercício, com Contrato de Locação de salasassinado com a SHIS e com Convênio de cooperação firmado com a NOVACAP, cabeesclarecer que a irregularidade apontada, embora grave, é de natureza formal, nãoprovocando qualquer prejuízo ao patrimônio do Distrito Federal. Não nos parece, assim,ser o caso de impugnação daquelas despesas ou dos respectivos saldos a pagar,mesmo porque tal providência, a nosso ver, poderá acarretar transtornos àAdministração e, possivelmente até prejuízos, já que se vinculam a contratos, cujavigência vai até o final do ano.

Sugerimos, portanto, no caso, que o E. Tribunal apenas tome conhecimento, emcaráter excepcional, daquelas Notas de Empenho, alertando, porém, ao Exmo. Sr.Secretário do Governo, para a impropriedade cometida, e que esta Corte, doravante,impugnará qualquer nova despesa à conta do Projeto «Encargos de Regionalização»


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que não se conformar com a finalidade deste e com o disposto no art. 20, parágrafoúnico, da Lei n° 4.320/64.

Propomos, mais, que o E. Tribunal:

a) considere ilegal, pelas razões apresentadas, a Portaria n° 01/84, de 2.1.84,expedida pelo Exmo. Sr. Secretário do Governo (fl. 38);

b) represente ao Exmo. Sr. Governador, dando conhecimento a S. Exa. dos fatosanotados neste parecer, objetivando o aprofundamento do exame da matéria e adoçãode providências cabíveis;

c) decida pelo encaminhamento deste processo ao Exmo. Sr. Conselheiro Relatordas Contas do Governo do Distrito Federal, exercício de 1983, para que S. Exa. avalieda conveniência de ser a matéria tratada, incluída no relatório e parecer prévio sobreaquelas Contas.

__________________Processo n° 1.629/84 - 13-6-84.


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PROGRAMA DO FUNDEFE


O E. Tribunal, em sessão de 6 de dezembro último, ao apreciar o Processo n°939/83, houve por bem recomendar a esta Inspetoria-geral o aperfeiçoamento dosmecanismos de acompanhamento da programação e execução dos recursos doFUNDEFE, de modo a possibilitar demonstrações objetivas das receitas e aplicações,facilitando verificar o exato cumprimento da legislação própria, inclusive quanto aobservância dos percentuais de receita e despesa estabelecidos no Decreto n° 4.906,de 16-11-79 (fls. 12 a 14).

Recomendou, mais, que nas instruções dos programas e/ou suas reformulaçõessejam sempre mencionadas as publicações no Diário Oficial do Distrito Federal einformado se os projetos elaborados guardam conformidade com a letra e espírito dalegislação, «pois a simples leitura da programação permite levantar indagações quantoao enquadramento legal, já que ensejam dúvidas de que não se trataria de gastostípicos de manutenção (por exemplo, «Implantação da Sede Própria do Setor deFiscalização -DSP», «Execução de Obras e Equipamentos do Sistema de AssistênciaComunitária», «Ampliação Social de Informática e Serviços Básicos de Saúde doDistrito Federal e outros» (fls. 12, in fine e 13).

Vossa Senhoria encaminhou o aludido processo a esta Seccional, para o fim deapresentar estudos e providências objetivas, com vistas ao cumprimento da r. decisãoda Corte (fl. 14-verso). O exame da matéria está sendo realizado no presente processo,pelas razões indicadas à fl. 21, item 2, sem prejuízo da análise final da execução doPrograma de Trabalho do FUNDEFE, referente ao exercício de 1983.

O Fundo de Desenvolvimento do Distrito Federal foi criado pelo Decreto-lei n° 82,de 26-12-66, que regula o Sistema Tributário local. Estabelece o art. 209 desseDecreto-lei que o Fundo deva ser constituído:


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«I - de 20% (vinte por cento) da receita tributária anual efetivamentearrecadada;

II - dos dividendos percebidos pelo Distrito Federal de suas ações no BancoRegional de Brasília S.A., na Companhia de Desenvolvimento do Planalto Centrale nas demais empresas de cujo capital participe» (grifamos).

O artigo seguinte (210) obriga à aplicação dos recursos supra-referidos somenteem programas de desenvolvimento econômico e social da região geoeconômica doDistrito Federal, na forma de regulamentação própria.

Com o advento da Emenda Constitucional n° I, em 1969, o FUNDEFE tevequestionada a sua constitucionalidade, especialmente em virtude da destinação, aoFundo, dos recursos indicados no inciso I do artigo 210 do decreto-lei citado; à vista doque estabelece o art. 62, § 2°, da Carta Magna.

A Procuradoria-Geral do Distrito Federal, em parecer datado de 15 de dezembrode 1969, da lavra do 2° Subprocurador-geral, Dr. Roberto Pires Barbosa, e aprovadopelo então Procurador-geral (O.I. n° 55/70), concluiu, pelos fundamentos queapresentou naquele parecer, pela inconstitucionalidade da existência do FUNDEFE, talcomo vem funcionando, ou seja, com recursos provenientes da receita tributária, face àvedação contida no § 2° do art. 62 da Constituição. A inconstitucionalidade alegada é,portanto, parcial, porque se refere apenas ao inciso I do art. 209 do Código Tributário(Decreto-lei n° 82/66). Daí afirmar aquele órgão que o FUNDEFE tem existência legal eamparo constitucional apenas em referência aos recursos de origem patrimonial, osindicados no inciso II do artigo 209 referido (fls. 41 a 50).

Eis o que diz o § 2° do art. 62 da Constituição de 1967, com a redação que lhe foidada pela Emenda n° 1/69:

«Ressalvados os impostos mencionados nos itens VIII e IX do art. 21 e asdisposições desta Constituição e de leis complementares, é vedada a vinculaçãodo produto da arrecadação de qualquer tributo a determinado órgão, fundo oudespesa. A lei poderá, todavia, estabelecer que a arrecadação parcial ou total decertos tributos constitua receita do orçamento de capital, proibida sua aplicaçãono custeio de despesas correntes» (grifamos).

Essa redação ainda permanece vigente.

Este Tribunal, contudo, ao acolher parecer do ilustre relator do Processo n°597/70, Dr. Luiz Zaidman, então Auditor (fls. 51 a 55), manifestou-se de modo diversodo entendimento da Procuradoria-Geral do DF. A ver da E. Corte, todas as regras doDecreto-lei n.° 82/86, relativas ao FUNDEFE, remanesceram vigentes com o adventoda E. Constitucional n° 1/69, por integrarem tais regras lei materialmente complementar,e se ajustarem, com essa natureza, à ressalva constante da parte inicial da normaconstitucional sobrevinda. Conseqüentemente, aceitou como jurídicos os destaques defrações da receita tributária em favor do Fundo.

Na mesma ocasião (sessão de 25 de junho de 1970), a E. Corte também decidiusobre a destinação dos recursos do Fundo. Assim é que, a respeito do sentido ealcance da expressão « programas de desenvolvimento econômico e social da regiãogeoeconômica do Distrito Federal», contida no mencionado art. 210 do Decreto-lei n°


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82/66, firmou-se o seguinte entendimento, conforme parecer referido, integralmenteacolhido pelo Tribunal:

«Todas as medidas que, direta ou indiretamente, imediata oumediatamente, objetivem a prosperidade do Distrito Federal, todas asprovidências que visem ou possam contribuir à melhoria das condiçõeseconômicas e sociais da região, e quaisquer atividades da Administraçãoconseqüentemente necessárias, inclusive as instrumentais, se ajustam aosobjetivos do Fundo, pois compreendidas na noção ampla de desenvolvimentoeconômico e social. O essencial ao respeito da lei está, porém, em que qualqueruma das formas de atuação e das finalidades colimadas se integre emprogramas, de modo a constituir um item, previsto em degrau certo, de umaescala de prioridades» (grifamos).

Assim, e pelo que se deduz da leitura dos itens 16 e 17 do aludido parecer, desdeque programados os recursos segundo a ampla destinação admitida, a ilegalidade queporventura ocorrer não será em decorrência dos tipos de despesas, mas sim se vieremestas a ser efetuadas desligadamente do programa estabelecido. Conforme esclarece oeminente relator, as «opções quanto aos gastos, e ao modo e ao tempo de realizá-los,estão integralmente ao prudente critério do Executivo, de acordo com a regulamentaçãoque o legislador o autorizou a editar». (São problemas de conveniência, utilidade eoportunidade, inseridos na esfera de atuação discricionária do Governo».

Em assim entendendo, o Tribunal manifestou-se favorável, inclusive, com adestinação de recursos do FUNDEFE ao reaparelhamento do Departamento da Receitae à aquisição de residências denominadas funcionais e respectivos pertences (bensmóveis).

Conseqüentemente, esta Inspetoria, quando do recebimento de Programas deTrabalho do FUNDEFE e de suas reformulações, tem se limitado, basicamente, averificações meramente formais dos itens programados, porque estes sempre seconformam ou se adaptam à referida orientação do E. Tribunal. Outro, entendemos,não deveria ser o procedimento da Inspetoria, em razão do decidido amplo alcance daexpressão «programas de desenvolvimento econômico e social da regiãogeoeconômica do Distrito Federal» e, ainda, porque, conforme consta do referidoparecer, acolhido pela Corte, as «opções quanto aos gastos, e ao modo e ao tempo derealizá-los, estão integralmente ao prudente critério do Executivo (...) são problemas deconveniência, utilidade e oportunidade, inseridos na esfera de atuação discricionária doGoverno».

O Programa de Trabalho do FUNDEFE e as respectivas alterações são, também,controlados, nesta Seccional, mediante registros, em fichas próprias, de cada itemprogramado, e as aplicações sem retorno (realizadas através da Secretaria deFinanças) acompanhadas, à vista das notas de empenho que nos são remetidas deforma sistemática. Esse acompanhamento se faz mediante registro dos empenhos nasaludidas fichas; verificação quanto a observância do Programa de Trabalho, i. é., se adespesa empenhada se adapta a um dos itens pertinentes; verificação quanto aobservância dos demais requisitos exigidos (licitação de preços, classificaçãoorçamentária etc.); e inspeção, no órgão próprio da Secretaria de Finanças, objetivando


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verificar, por amostragem, a regularidade dos demais estágios da despesa (liquidação epagamento).

Com referência aos recursos cuja aplicação cabe ao Banco Regional de Brasília,nenhum controle é realizado internamente por esta Inspetoria Seccional, salvo astransferências que a Secretaria de Finanças faz àquele Banco. Ao Tribunal não sãoencaminhados, pela SEF ou pelo BRB, demonstrativos da destinação dada a essesrecursos. Cabe à 2ª ISCE, contudo, a realização de inspeções no BRB, oportunidadeem que se verifica a regularidade das aplicações por ele realizadas.

Tendo em vista o decidido pela E. Corte, no Processo n° 939/83, citado Fls. 11 a14), e atendendo, ainda, determinação de Vossa Senhoria, no sentido de que a 1 ~ISCE apresente estudos e providências objetivas a respeito do quanto é recomendadopelo Tribunal (fl. 14-verso), entendemos cabíveis as considerações que se seguem.

O ilustre Relator do Processo n° 939/83, Dr. Fernando Tupinambá Valente, dizcom propriedade, em seu voto, que: «Um exame superficial do Detalhamento evidenciaque, pouco a pouco, a «Programação do FUNDEFE» vem se transformando numorçamento paralelo, com a possível descaracterização do seu objetivo inicial», para,logo em seguida, concluir pela necessidade, no âmbito deste Tribunal, de «um estudomais atento para detectar possíveis distorções e corrigi-Ias a tempo, num trabalho decolaboração com o próprio Executivo».

Data maxima venia, o controle recomendado com verificações ou estudos atentosquanto ao exato cumprimento da legislação própria, em referência aos projetosincluídos no Programa de Trabalho do FUNDEFE, somente nos parece possível, a nívelde Inspetoria-geral, após redefinidos, pelo E. Tribunal, o sentido e alcance daexpressão «programas de desenvolvimento econômico e social da regiãogeoeconômica do Distrito Federal», contida no art. 210 do Decreto-lei n° 82/66.Inclusive a nível do Decreto local n° 4.906, de 16-12-79, combinado com a mencionadaorientação desta Corte (Processo n° 597/70, citado), permitem os seus arts. 2°, 3° e 4°as aplicações indicadas no Programa de Trabalho do Fundo, s.m.j.

Com o devido respeito à referida decisão da E. Corte, entendemos que inúmerasaplicações previstas no Programa do Fundo são próprias do orçamento tradicional(orçamento-programa), discriminados a nível de categorias econômicas e de projetose/ou atividades, não se justificando, a nosso ver, sejam realizadas à conta doFUNDEFE. Dentre tais aplicações citamos, a título de exemplo, a execução de obras deurbanização no Plano Piloto e

Cidades-satélites; execução de obras de melhoramentos no Plano Piloto eCidades-satélites; execução de obras e equipamento do sistema de saúde; execuçãode obras de reforma e reequipamento de órgãos e residências oficiais; ampliação emelhoramento das instalações do DER, reequipamento dos Distritos Rodoviários doDER; implantação, recuperação e ampliação de vias públicas no Plano Piloto ou emCidades-satélites. Além desses, outros projetos estão previstos no Programa doFUNDEFE, mas que, pela sua natureza, deveriam constar do Orçamento-Programa.Note-se que no orçamento vigente figuram, igualmente, projetos pertinentes a obraspúblicas, as mais diversas.


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Por outro lado, o Orçamento-Programa vigente apresenta projetos que, tambémpela sua natureza, deveriam constar do Programa do FUNDEFÉ, tais como, «apoio aodesenvolvimento industrial e comercial», «subscrição de Capital de empresas»,«desenvolvimento de estudos e pesquisas econômico-sociais no meio rural», «Plano dedesenvolvimento integrado de Planaltina».

Ainda, do Orçamento-Programa e do Programa de Trabalho do FUNDEFEconstam projetos e/ou atividades que, segundo as respectivas terminologias,comportam, em princípio, despesas ou aplicações idênticas ou semelhantes, conformea seguir demonstrado:ORÇAMENTO-PROGRAMA PROGRAMA DE TRABALHO DO FUNDEFE

− Aperfeiçoamento dos Sistemas deArrecadação, Tributação e AdministraçãoFinanceira.

- Execução de Obras e Reequipamentos deórgãos e Residências Oficiais/ Reequipamento dosórgãos da Secretaria de Finanças.

− Equipamento e Reequipamento das Unidadesda Fundação Hospitalar do DF.

− Reforma, Recuperação, Adaptação eAmpliação das Unidades da FundaçãoHospitalar do DF.

− Complementação das Obras e dosEquipamentos do Hospital Regional da AsaNorte.

− Execução de Obras e Equipamentos doSistema de Saúde/Hospital da AsaNorte e Hospital de Apoio.

− Execução da Política de Desenvolvimentosocial.

− Execução de Obras e Equipamentos doSistema de AssistênciaComunitária/Execução de Obras eEquipamentos das Unidades de Atendimentoda Fundação do Serviço Social.

− Programa de Ação Comunitária − Execução de Obras de Melhoramentos noPlano Piloto e Cidades-satélites/Construçãode Unidades de PromoçõesSócio-Comunitárias no Núcleo Bandeirante eExecução de Obras de Melhoramento doSalão Comunitário de Ceilândia.

− Construção e Ampliação de Prédios e própriosdo Poder Público.

− Sistema de Segurança Pública/Plano deEdificações da SEP.

− Equipamento, Reequipamento, Instalações eObras da Secretaria de Segurança Pública.

− Execução de Obras e Reequipamentos deÓrgãos e Residências-Oficiais:

• Construção, Adaptação, Escrituras, Registrose Respectivos Bens Móveis de ResidênciasFuncionais;

• Execução de Obras de Recuperação eAmpliação da Estação Rodoviária de Brasília;

• Ampliação e Melhoramentos das Instalaçõesdo DER/DF.

− Construção de Abrigos e Terminais parapassageiros.

− Execução de Obras de Melhoramentos noPlano Piloto e Cidades-satélites: Construçãodo Terminal Rodoviário do Núcleo


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Bandeirante.

− Construção de Prédios e próprios do PoderPúblico.

− Execução de Obras de Urbanização no PlanoPiloto e Cidades-satélites.

− Obras de Infra-estrutura Viária Urbana. − Pavimentação e Sinalização deVias/Complementação do Sistema deIdentificação de Quadras, Praças eLogradouros Públicos.

− Implantação de Vias e Obras Complementaresde Urbanização no Distrito Federal.

− Implantação de Galerias de Águas Pluviaisnas Cidades-satélites.

− Execução de Obras e Serviços de Urbanizaçãoe Construção Civil.

−

− Implantação de Vias e Obras Complementaresde Urbanização do Distrito Federal.

− Implantação e Ampliação de Vias Públicas nasCidades-satélites.

− Subscrição de Capital. − Aumento de Capital de Empresas Estatais.

− Ampliação do Sistema de Iluminação Públicado Distrito Federal.

− Execução de Obras de Ampliação do Sistemade Iluminação Pública nas Cidades-satélites.

− Manutenção e Ampliação do Sistema de Águae Tratamento Sanitário do Distrito Federal.

− Desenvolvimento do Programa deSaneamento Básico e Tratamento de Lixo noPlano Piloto e Cidades-satélites.

− Construção das Sedes Distritais de LimpezaUrbana.

− Construção, Montagem e Equipamento daCentral de Tratamento do Lixo.

− Assentamento do Sistema de Abastecimentode Água:

Cabe registrar, ainda, que o Orçamento-Programa consigna recursos da ordem deCr$ 1.000.000.000,00 para o Fundo de Financiamento para Água e Esgoto do DistritoFederal (elemento 4.3.1.3.01 - Transferências Intragovernamentais/Contribuições aFundos).

De acordo com o art. 1° da Lei n° 6.254, de 22-10-75, o Fundo de Financiamentopara Água e Esgoto (FAE), gerido pelo Banco Regional de Brasília, tem por «finalidadeatender, sob a forma de financiamento e em caráter permanente, à progressivaimplantação, ampliação e melhoria de sistemas de abastecimento de água e desistemas de esgotos sanitários que visem ao controle de poluição das águas, no âmbitodo Distrito Federal». Verifica-se, em princípio, que os recursos mencionados,transferidos ou a transferir para o FAE, como contribuição do governo, deverão serrepassados à CAESB, sob a forma de empréstimo, para aplicação na finalidadereferida.

Também o Programa de Trabalho do FUNDEFE aloca recursos para projetosinerentes a abastecimento de água e a sistemas de esgoto sanitário, conforme itens 09(II a VII) e 13 da Reformulação vista à fl. 4. Os recursos destinados, que somam Cr$6.851.876.000,00, deverão ser aplicados através da Secretaria de Finanças, porém,sem retorno.


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Em termos globais, para obras de edificações, inclusive ampliações; deinfra-estrutura básica; de vias urbanas e rodovias; com equipamento e reequipamentode órgãos e entidades da Administração local; e com outras aplicações equivalentes, oOrçamento-Programa consignou recursos da ordem de Cr$ 9.810.565.000,00 noelemento 4.1.0.0 - Investimentos no exercício, para aplicação direta, e Cr$8.126.602.000,00 no elemento 4.3.1.1.01 - Transferências Intragovernamentais/Auxíliospara Despesas de Capital/Auxílios para Investimentos, destinados a atenderinvestimentos de entidades da Administração Indireta, inclusive Fundações. Portanto,Cr$ 17.937.167.000,00 é o total a ser aplicado, a nível de Orçamento-Programa, eminvestimentos. Para atender encargos semelhantes, o Programa de Trabalho doFUNDEFE, segundo a reformulação vista à fl. 4, fixou o valor de Cr$19.754.657.000,00.

Consta, ainda, do Orçamento-Programa a dotação de Cr$ . . . . . . . . . . .793.800.000,00 no elemento 4.1.3.0 - Investimentos em Regime de Execução Especial,para atender despesas com «Encargos de Regionalização« (Cr$ 215.040.000,00) - ecom «Implantação do Sistema de Planejamento do Distrito Federal» (Cr$578.760.000,00). Por outro lado, o Fundo de Financiamento para Água e Esgoto foicontemplado com Cr$ ............. 1.000.000.000,00, conforme já referido.

Os dados apresentados nos permitem concluir que o FUNDEFE representa, emúltima análise, orçamento paralelo e, especialmente, complementar ou reservasuplementar de recursos ao Orçamento-Programa. À conta de recursos desse Fundo,inúmeras aplicações sem retorno são realizadas em projetos e/ou atividades que, pelasua natureza, são próprios do Orçamento-Programa, segundo a classificaçãoeconômica ou a classificação funcional programática. Esta afirmativa tanto é verdadeiraque o Programa do FUNDEFE destina recursos para execução de projetos já incluídosno Orçamento-Programa, daí a característica de complementação deste por aquele, emtermos de recursos financeiros. O volume de recursos destinados noOrçamento-Programa a atender encargos com investimentos, somado com o valor dadotação «Investimentos em Regime de Execução Especial» e com a transferênciaconsignada ao Fundo de Financiamento para Água e Esgoto, atinge Cr$19.730.967.000,00, que é quase igual ao total de recursos do FUNDEFE, (Cr$19.754.657.000,00), destinados a encargos equivalentes e/ou semelhantes.

O Programa de Trabalho do FUNDEFE, em forma sintética, acompanha, desde1978, a Lei de Orçamento anual, medida essa adotada em decorrência de decisãodeste Tribunal nesse sentido. O fato de acompanhar a Lei de Meios, realizando-se asaplicações sem retorno segundo as regras de execução da despesa, não exclui,entretanto, a sua condição de orçamento paralelo e complementar, pelas razões jáaduzidas. Em virtude, ainda, da flexibilidade que aquele Programa permite no seudesdobramento ou detalhamento, existe a possibilidade da criação de projetosmediante simples reformulações, o que a nível de Lei Orçamentária somente seriapossível mediante expressa autorização legislativa. Observe-se, por outro lado, que asaplicações sem retorno, que constituem a parte substancial do Programa (cerca de9070), referem-se a obras públicas, em sua maioria de grande vulto, que não figuram,muitas delas e de forma específica, no Orçamento Plurianual de Investimentos, ondeconsta apenas o projeto global «Financiamento a Programa de Desenvolvimento».


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Apesar da orientação da E. Corte, decidida no Processo n° 597/70, citado, aInspetoria-geral, ao examinar processos de despesa, manifestou-se, em diversasoportunidades, sobre possíveis desvirtuamentos na aplicação de recursos doFUNDEFE, embora as despesas em exame, nessas ocasiões, se conformassem com oPrograma de Trabalho do Fundo.

Em 1975,. no Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo referentesao exercício de 1974, o eminente Conselheiro José Wamberto Pinheiro de Assunçãoapresentou excelente estudo sobre «Planejamento», em termos gerais, e«Planejamento do Distrito Federal», incluindo, nesta parte, considerações sobre oFUNDEFE.

Também o saudoso Dr. Jesus Reis, relator das Contas de 1976, apresentousubstancioso trabalho sobre temas semelhantes. Falando sobre o FUNDEFE, escreveuo Dr. Jesus Reis (1977):

«Não obstante a clareza da disposição, que determina a aplicação dosrecursos na região geoeconômica do Distrito Federal, têm eles, pelo menos emparte, tradicionalmente, sido aplicados em obras públicas, no Plano Piloto, porintermédio das chamadas « aplicações sem retorno». Ora, para custear obraspúblicas, não seria necessária a criação de um Fundo Especial. Bastariam asautorizações orçamentárias.

Assim, tem sido desviado de suas finalidades principais, pois Brasília não é,simplesmente, a Capital Administrativa do País. Desempenha, além dessa, duasoutras funções: a de Capital Regional (no sentido que a esta expressão confere.A E. Moodie) e a de conduto através do qual se levarão além do Oeste, até adesolação do extremo Norte amazônico, os benefícios da civilizaçãocontemporânea e, em última análise, a garantia de nossa integridade territorial.

.........................................................................................................................

«Com fundamento nessa colocação do lúcido Conselheiro Heráclito Salles,feita ainda em 1970 e que acolhemos plenamente, era nossa intenção chamar aatenção do augusto Senado Federal, para o desvio de finalidade, que só temservido para estimular a improvisação administrativa de obras públicas, muitasdelas inacabadas.

Ao pesquisar a matéria, porém, tivemos a satisfação de ver que semelhanteé o ponto de vista das autoridades federais, ao apresentarem a Exposição deMotivos n° 115, aprovada pelo mais alto Magistrado do Pais, a 13 de junho docorrente ano.

Também os estudos feitos em decorrência do Convênio GDF - SEPLANcogitam de reconduzir os recursos do FUNDEFE aos verdadeiros destinos. Porisso, deixamos de propor qualquer providência a respeito do assunto, poisentendemos que poderia dificultar o planejamento e o emprego ótimo dosrecursos do aludido Fundo, em defesa de Brasília e em prol de sua enormeregião geoeconômica».

Entretanto, pelo que temos visto e conforme já demonstramos, permanece odesvio de finalidade referido pelo Dr. Jesus Reis. Continua a Administração a destinar


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vultosa soma de recursos do Fundo para custear investimentos que, pela sua natureza,deveriam estar entre os projetos orçamentários normais, segundo recomenda a técnicasobre orçamentação (Lei n° 4.320/64).

O art. 7° do Decreto-lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, estabelece que a açãogovernamental deve obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimentoeconômico e social.

Principio fundamental da Administração Pública, e caracterizado como instrumentode racionalização da política de desenvolvimento, o planejamento sistemáticoconsubstancia-se na elaboração e atualização dos seguintes elementos estruturais,segundo a Constituição Federal, arts. 43, II e IV, e 60 a 63; o Ato Complementar n°76/79; e o Decreto-lei n° 200/67, arts. 7°, 15 e 16:

I - planos globais de desenvolvimento (plano geral de governo), que fixamas diretrizes de desenvolvimento, definindo objetivos globais, setoriais e regionaisde governo;

II - planos e programas setoriais e regionais de desenvolvimento, limitados afunções específicas de governo ou a situações especiais, bem como a áreasterritoriais, notadamente as de menor desenvolvimento;

III - orçamento plurianual de investimentos;

IV - orçamento-programa anual.

Sabido que o planejamento objetiva desenvolvimento futuro, possibilitando,inclusive, a fixação de um conjunto de metas coerentes uma com as outras, necessáriose torna o orçamento plurianual de investimentos, estabelecendo os quantitativosfinanceiros a serem aplicados em despesas de capital definidas no mesmo orçamento,a nível de classificação econômica e de classificação funcional programática,observadas as diretrizes e objetivos do plano geral de governo.

O Orçamento-Programa, em regra, torna operativo, em termos administrativos,todo o sistema de planejamento, porque pormenoriza a etapa do programa plurianual(orçamento plurianual de investimentos) a ser realizada no exercício seguinte, aomesmo tempo em que autoriza a implementação dessa etapa e das despesas normaisde custeio ou manutenção da Administração Pública, servindo, ainda, de roteiro àexecução coordenada do programa anual de governo.

Verifica-se, do exposto, que as funções de governo (Administração ePlanejamento; Agricultura; Comunicações; Indústria, Comércio e Serviços; Transporte;Saúde e Saneamento; Educação e Cultura; e outras), objetivam o desenvolvimentoeconômico e social, aparecendo, no sistema de planejamento, o orçamento plurianualde investimentos e o Orçamento-Programa como instrumentos de trabalho maisapropriados, mais técnicos e mais precisos, para o atingimento da finalidade maior dogoverno, o desenvolvimento e justiça social, elevando os níveis de bem-estar material ede civilização da comunidade.

Nesse contexto, o Fundo de Desenvolvimento do Distrito Federal -FUNDEFEsomente se justifica nos casos de aplicações que, por sua natureza ou objetivos


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específicos, deva ter tratamento especial. Em apoio, ainda, a esse entendimento,citamos o art. 71 da Lei n° 4.320/64, que estabelece:

«Constitui fundo especial o produto de receitas, especificadas que, por lei,se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada aadoção de normas peculiares de aplicação» (grifamos).

Entendemos por «determinados objetivos» como sendo aqueles que, em funçãode especialidade, não possam ser executados subordinadamente aoOrçamento-Programa, e às normas gerais de realização da despesa. O contrário nãoencontra respaldo tanto no dispositivo supratranscrito, quanto na regra estabelecida no§ 2° do art. 62 da Constituição, que veda a vinculação do produto da arrecadação dequalquer tributo a determinado órgão, fundo ou despesa. A ressalva nessa regrasomente pode ser entendida para atender programas especiais ou objetivos peculiares,distinto daqueles que constituem os projetos e/ou atividades próprios do Orçamento-Programa.

Portanto, a expressão «programa de desenvolvimento econômico e social daregião geoeconômica do Distrito Federal» contida no art. 210 do Decreto-lei n° 82/66,tem, em nosso entendimento, sentido e alcance restrito e não a amplitude até agoraaceita. Talvez em 1970 e anos subseqüentes a ampla definição decidida pela E. Cortefosse compatível, justificável, uma vez que o volume de recursos então movimentadonão era representativo ou significativo, o que atualmente não se verifica. C Programade Trabalho para o corrente exercício prevê aplicações da ordem de Cr$30.567.000.000;00 (trinta bilhões, quinhentos e sessenta e sete milhões de cruzeiros), oque representa aproximadamente 56% de toda a Despesa de Capital autorizada noOrçamento-Programa, inclusive Transferência de Capital.

Segundo a «Enciclopédia Abril», o conceito de desenvolvimento aplicado àsociedade implica a idéia de progresso econômico e social. No plano econômico, odesenvolvimento significa a expansão das forças produtivas, mediante a aplicação detécnicas mais aperfeiçoadas de produção, que permitem melhor aproveitamento dosrecursos humanos e materiais disponíveis. No plano social, o desenvolvimento se dápor meio da transformação da estrutura social, de modo a ampliar a participação detodos os grupos sociais no bem-estar material, reduzindo os desníveis entre eles.

Nessa linha de raciocínio, podemos definir, de modo restrito, o sentido e alcanceda expressão «programas de desenvolvimento econômico e social da regiãogeoeconômica do Distrito Federal», finalidade do FUNDEFE.

De início, claro fica, s.m.j., tratar-se de «programas especiais», para cujaexecução recomenda-se meio ou forma que não seja a via orçamentária, a nível deOrçamento-Programa legal, em virtude de peculiaridades definidas, e da flexibilidadeexigida para a plena consecução dos objetivos inerentes. Devem objetivar o aumentoda capacidade produtiva na região geoeconômica, mediante a aplicação de técnicasaprimoradas que permitem melhor aproveitamento dos recursos humanos e materiaisdisponíveis, gerando permanentes ofertas de trabalho, aumento do nível de renda percapita e novas fontes de produção, com conseqüente mudança da estrutura social,ampliando a participação da comunidade, sem distinção, no bem-estar material,reduzindo os desníveis entre os diferentes grupos.


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Embora o Decreto-lei n° 82/66 obrigue à aplicação dos recursos em programas dedesenvolvimento econômico e social da região geoeconômica, que abrange, inclusive,regiões de Goiás e Minas Gerais circunvizinhas ao território do Distrito Federal, não nosparece justo que o Governo local destine recursos, especialmente sem retorno, paraserem aplicados naqueles Estados, mesmo que atendendo finalidade do Fundo. Osrecursos que constituem o FUNDEFE pertencem aos contribuintes do Distrito Federal e,por essa razão, as aplicações sem retorno devem beneficia-los diretamente, medianteinvestimentos na área do território do Distrito Federal. Logicamente, para que secumpra a finalidade do Fundo, em termos globais, convém que os investimentos semretorno no Distrito Federal tenham efeitos externos diretos, i. é., provoquem, também,desenvolvimento econômico e social nas regiões circum-adjacentes.

A 1ª Divisão de Controle Contábil e Administrativo desta Seccional, ao analisar amovimentação dos recursos do FUNDEFE nos 4 (quatro) primeiros meses deste ano,verificou que à conta daquele Fundo, ou do Projeto Orçamentário 1.068 -Financiamento a Programa de Desenvolvimento, foram empenhadas despesas cujovalor total supera em Cr$ 12.900.359.270,21 às disponibilidades financeiras do mesmoFundo no período considerado, à vista dos quantitativos fixados no art. 209 doDecreto-lei n° 82/66 e no art. 1 ° do Decreto local n° 4.906/79.

Esclarece a mencionada Divisão, às fls. 39/40, que a parcela de receitas doDistrito Federal destinada ao Fundo, no período de janeiro a abril, segundo asrespectivas fontes legais, atingiu a quantia de Cr$ 10.891.776.733,79. Empenhou-se,*contudo, despesas no valor total de Cr$ 23.792.136.004,00.

Registramos, finalmente, a nossa estranheza quanto a expressão «aplicaçõessem retorno» constante do Programa de Trabalho do FUNDEFE, para diversos projetosque, na sua execução, implicam, na verdade, retornos para o Distrito Federal, tanto quesão incorporados ao seu patrimônio, como é o caso dos bens móveis, ações deempresas estatais e dos bens imóveis adquiridos ou construídos com recursos doFundo.

Estranhável é, ainda, a incorporação desses bens, no sistema contábil patrimonial,com o título genérico de «FUNDEFE», representando participação do Distrito Federal,conforme fls. 56 e 57 a 62. Ora, D FUNDEFE não possui personalidade jurídica própria,tratando-se de simples fundo contábil do Distrito Federal e, assim sendo, os bensadquiridos à conta do mesmo deveriam ser registrados em' contas especificas do AtivoPermanente (bens móveis, bens imóveis, participações societárias e outras) e osdevedores em conta do Ativo Financeiro (realizável - devedores diversos), s.m.j. Nãonos parece técnica e legalmente correta a existência de um patrimônio específico doFUNDEFE, mesmo que este esteja representado, pelo seu valor total, no patrimônio doDistrito, como uma espécie de «participação» do Governo naquele Fundo.

Diante do exposto, e tendo em vista o que consta da instrução de fls. 21 a 40,resta-nos sugerir que o E. Tribunal, se entender oportuno e conveniente, redefina osentido e alcance da expressão «programas de desenvolvimento econômico e social daregião geoeconômica do Distrito Federal», de modo a possibilitar o exato cumprimentoda finalidade legal do FUNDEFE.

Propomos, ainda, que a E. Corte solicite ao Exmo. Sr. Secretário de Finanças:


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a) que adote as necessárias providências objetivando o exato cumprimento dodisposto no art. 9°, inciso II, alínea c, do Ato Regimental n° 9/80, encaminhando aoTribunal, juntamente com os balancetes trimestrais, demonstrativos das receitas eaplicações do FUNDEFE, inclusive da parcela cuja movimentação cabe ao BRB, bemcomo da gestão de outros fundos especiais controlados por aquela Secretaria;

b) a remessa, à Corte, no prazo de 15(quinze) dias, de justificativa sobre a razãodo empenhamento de despesa, no período de janeiro a abril do ano em curso, à contado FUNDEFE (Projeto n° 1.068), em valor superior às disponibilidades reais do mesmoFundo, consideradas as fontes de receita do mesmo, em relação à arrecadaçãoefetivamente realizada pelo Distrito Federal no mesmo período.

_______________Processo n.° 781/84 - 13-6-84.


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CONTAGEM DE TEMPO DE EXERCÍCIO DE CARGOSE FUNÇÕES DE CONFIANÇA

ELZA DA SILVA GUIMARÃES

1. Lei n° 6.732/79, alterada pelos Decretos-leis de n°s1.746/79 e 2.153/84. 2. Adição das parcelas resultantes dadiferença entre a remuneração dos cargos em comissão e funçãode confiança de níveis diferentes, exercidos antes da vigência dalei, e o vencimento do cargo efetivo. 3. Efeitos retroativos da opçãoficta ou presumida ex vi legis (Decreto-lei n° 2.153/84).

O servidor WAGNER JORGE DE MIRANDA, Técnico de Controle Externo,requereu a V. Exa. «recontagem do seu tempo de exercício de cargos e funções deconfiança, neste Tribunal, de modo a que retroaja à data da Lei n° 6.732/79, a opçãoformulada através do Processo n° 220/81». (sic - fl. 49)

2. Invocou como supedâneo de seu pedido o disposto no Decreto-lei n° 2.153, de24 de julho de 1984, e o Parecer n° 735/84 do Departamento Administrativo do ServiçoPúblico, solicitando ao final pagamento da diferença financeira apurada, referente aosquintos inteirados anteriormente à data da opção.

PARECER

3. A Lei n° 6.732, de 4 de dezembro de 1979, teve seu artigo 3° alterado peloDecreto-lei n° 1.746, de 27 de dezembro de 1979, e pelo Decreto-lei n° 2.153, de 24 dejulho de 1984.

4. Atualmente, o referido artigo tem a seguinte redação:


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«Art. 3° A contagem do período de exercício a que se refere o artigo 2°desta Lei terá inicio a partir do primeiro provimento em cargo em comissão oufunção de confiança, integrantes dos Grupos Direção e AssessoramentoSuperiores e Direção e Assistência Intermediárias, instituídos na conformidade daLei n° 5.645, de 10 de dezembro de 1970, ou em cargo de natureza especialprevisto em lei (redação dada pelo Decreto-lei n° 1.746/79).

§ 1 ° É admitida a contagem do período de exercício anterior à instituiçãodos Grupos-Direção e Assessoramento Superiores e Direção e Assistênciaintermediárias, de cargo em comissão, função gratificada ou função de confiança,desde que tenham dado origem a cargo ou função integrantes dos mesmosGrupos e guardem correlação de atribuições.

§ 2° A contagem de período de exercício em cargo em comissão, funçãogratificada ou função de confiança, não poderá ser feita de modo diferente doscritérios, expressamente estabelecidos neste artigo» (§§ 1° e 2° incluídos peloDecreto-lei n° 2.153/84).

5. Por sua vez, o artigo 2° da referida lei dispõe, verbo ad verbum:

«Art. 2° O funcionário que contar 6 (seis) anos completos, consecutivos ounão, de exercício em cargos ou funções enumeradas nesta lei fará jus a teradicionada ao vencimento do respectivo cargo efetivo, como vantagem pessoal,a importância equivalente à fração de 1 /5 (um quinto):

a) da gratificação de função do Grupo-Direção e Assistência Intermediárias;

b) da diferença entre o vencimento do cargo ou função de confiança doGrupo-Direção e Assessoramento Superiores ou do cargo de natureza especialprevisto em lei, ou da função de Assessoramento Superior (FAS) e o cargoefetivo.

§ 1° O acréscimo a que se refere este artigo ocorrerá a partir do 6° ano, àrazão de 1/5 (um quinto) por ano completo de exercício de cargos ou funçõesenumerados nesta lei, até completar o décimo ano.

§ 2° Quando mais de um cargo ou função houver sido desempenhado, cioperíodo de um ano e ininterruptamente, considerar-se-á, para efeito de cálculo daimportância a ser adicionada ao vencimento do cargo efetivo, o valor do cargo ouda função de confiança exercido por maior tempo, obedecidos os critérios fixadosnas alíneas a e b deste artigo.

§ 3° Enquanto exercer cargo em comissão, função de confiança ou cargo denatureza especial, o funcionário não perceberá a parcela a cuja adição fez jus,salvo no caso de opção pelo vencimento do cargo efetivo, na forma prevista noart. 3°, § 2°, do Decreto-lei n° 1.445, de 13 de fevereiro de 1976.

§ 4° As importâncias referidas no artigo 2° desta lei não serão consideradaspara efeito de cálculo de vantagens ou gratificações incidentes sobre ovencimento do cargo efetivo, inclusive para qüinqüênios.»

6. Na hipótese de que tratam os autos, imperioso se torna decidir sobre ajuridicidade de alguns aspectos, a saber:


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a) possibilidade de retroação da opção formulada nos termos do § 4° do artigo 2°da Lei n° 6.732/79;

b) cargo ou função a ser considerado, dentre os exercidos até o 10° ano, vez queo interessado completou tempo suficiente para obtenção da vantagem pessoal, antesda edição da Lei n° 6.732/79.

II

7. O Decreto-lei n° 2.153, de 24 de julho de 1984, resultou, basicamente, doParecer n° P-047, da lavra do preclaro Consultor-Geral da República, Dr. Paulo CesarCataldo, que, face à diversidade de interpretação dos Tribunais Superiores da nação,quanto ao termo inicial do interstício de que trata o artigo 2° da Lei n° 6.732, foisolicitado a pronunciar-se a respeito.

8. O prefalo Parecer encontra-se ementado, verbis:

«A diversidade das interpretações suscitadas pela norma legal, levandoTribunais Superiores a decidirem segundo critérios que não se harmonizam entresi e desacolhem o estabelecido pelo Executivo, faz recomendável providêncialegislativa harmonizadora».

9. O próprio Departamento Administrativo do Serviço Público, reconhecendo asdivergências de entendimento, admitia a necessidade de, em obediência ao principio daisonomia, uniformizar a aplicação da prefalada Lei n° 6.732/79.

10. Em 10 de janeiro de 1984, o eminente Doutor Luiz Rodrigues, ConsultorJurídico do DASP, no Parecer CJ-02/84, pediu o reexame da orientação fixada noParecer P-009/81, da Consultoria-Geral da República face à

«necessidade de se uniformizar o procedimento da Administração, seja pelorecurso à via legislativa, seja pela adoção de critério que melhor se compatibilizecom o interesse público e as posições conflitantes».

11. Com efeito, a fixação do dies a quo do interstício de que trata o artigo 2° da Lein° 6.732, para adição, ao vencimento do cargo efetivo, de vantagem em razão doexercício de cargos ou funções dos Grupos DAI ou DAS, foi tão e de tal modotumultuada que o Executivo, muito sabiamente, providenciou a expedição doDecreto-lei n° 2.153 até por medida de economia, vez que sucumbia em todas a açõeslevadas ao crivo do Poder Judiciário, conforme provam os v. arestos de fls. 81 usque91, do Colendo Tribunal Federal de Recursos.

12. A partir de 25 de julho de 1984, data de publicação do mencionado Decreto-lei,todas as controvérsias em torno da interpretação do artigo 3° da Lei n° 6.732/79resultam superadas, porque

«É admitida a contagem do período de exercício anterior à instituição dosGrupos-Direção e Assessoramento Superiores e Direção e AssistênciaIntermediárias de cargo em comissão, função gratificada ou função de confiança,desde que tenham dado origem a cargo ou função integrantes dos mesmosgrupos e guardem correlação de atribuições». (art. 3°, § 1°, da Lei n° 6.732/79,com a redação dada pelo Decreto-lei n° 2.153/84).


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13. O dispositivo é de clareza meridiana. Satisfeita a condição de ter dado origeme guardar correlação de atribuições, é computável qualquer período de exercício decargo em comissão, função gratificada ou função de confiança, para os fins declaradospela lei.

14. O artigo 2° do Decreto-lei n° 2.153/84 é conseqüência lógica do parágrafointroduzido no art. 3° da Lei n° 6.732/79. Se, ao funcionário é permitido optar pelaretribuição do cargo efetivo, acrescida da importância de 20% do vencimento do cargoem comissão, a teor do artigo 3°, § 2°, do Decreto-lei n° 1.445/75, e a nova legislaçãopermite a contagem do período do exercício anterior à instituição dos Grupos DAS eDAI, consagrada está a figura da opção ficta ou presumida decorrente dos efeitosretroativos insculpidos no artigo 2° do Decreto-lei n° 2.153/84:

«Art. 2° O disposto no § 2° do art. 3° da Lei n° 6.732/79, acrescentado peloartigo anterior, alcança, também, a contagem de período de exercício pleiteadaanteriormente à vigência deste Decreto-lei».

15. O Departamento Administrativo do Serviço Público abordou a matéria emcausa por duas vezes - Pareceres de n°s 667/84 e 735/84, da lavra do DoutorANTONIO LUNARDELI FILHO, Assistente Jurídico.

16. No Parecer 735/84, assim se manifestou o prefalado parecerista:

«O comando jurídico contido no Decreto-lei n° 2.153, de 1984,necessariamente há de ser interpretado em harmonia com as demais disposiçõeslegais em vigor pertinentes ao assunto. Silente a respeito da data em que seefetiva a adição das parcelas calculadas mediante a contagem do tempo deserviço prestado em cargo em comissão ou em função de confiançaanteriormente à estruturação dos Grupos DAS-100 e DAI-110, o referido DiplomaLegal terá pretendido se observasse o disposto no transcrito § I°, que subsisteinalterado.

Em conclusão, o tempo de serviço a que se refere o § 1 ° do art. 3° da Lei n°6.732, inserido pelo Decreto-lei n° 2.153, enseja se adicione a parcela ao vencimento apartir da data de vigência dessa lei, se o sexto ano houver sido completadoanteriormente, e a contar dele (sexto ano), se posterior à mesma data. Na percepçãodas importâncias adicionais, impõe-se observar o preceituado no § 3° do art. 2° dessalei.

Com o intuito de não beneficiar a inércia do servidor em manifestar opção pelaretribuição do cargo ou emprego efetivos, sobrecarregando á Administração(dormientibus non succurrit jus), este órgão firmou o entendimento de que o exercíciodesse direito potestativo não surte efeitos retroativos, nos termos de OrientaçãoNormativa n° 75, que assevera, in verbis:

«A opção prevista no art. 3° do Decreto-lei n° 1.445, de 1976, se anterior aoinício do exercício do cargo em comissão ou função de confiança, surte efeitos apartir dele, e, se posterior, a partir da data de sua apresentação».

A ilação inserta na parte final da transcrita Orientação Normativa não se ajusta àhipótese em estudo, já que se cuida de ato legal, cujos efeitos retrotraem no tempo,sendo óbvio que sua futura expedição não era conhecida pelo servidor na data em que


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lhe interessaria a opção se facultada na Lei n° 6.732, com a contagem do tempo sóautorizada pelo Decreto-lei n° 2.153.

E perfeitamente admissível a conclusão de que, se vigorassem anteriormente asnormas insertas no Decreto-lei n° 2.153, o funcionário teria manifestado opção nostermos do art. 3° do Decreto-lei n° 1.445, de 1976, na data em que fizesse jus àincorporação das parcelas ao vencimento do cargo efetivo e lhe fosse mais vantajosa acorrespondente percepção. Nesta hipótese, afigura-se-nos constituir-se no melhorresultado interpretativo a ilação de presumir-se apresentada a manifestação de vontadedirigida à maior remuneração, com efeitos a contar da data da vigência da Lei n° 6.732,se essa situação retribuitiva se concretizou (em decorrência da retroversão doDecreto-lei n° 2.153) anteriormente, ou do dia em que a opção ensejaria maioresestipêndios se posterior à mesma data de vigência.»

17. Temos por perfeito o entendimento esposado pelo DASP. Em não seconferindo efeito retroativo à opção, as disposições legais em comento, em muitashipóteses, seriam uma inocuidade.

III

18. A 14 de dezembro de 1984, esta Corte de Contas, ao apreciar os autos de n°4.366/81, acolhendo parecer do Senhor Diretor-Geral da Administração e lastreada emdecisão do Egrégio Tribunal de Contas da União, decidiu, à unanimidade, adotar, emcaráter normativo, a seguinte decisão:

«a) para os que integraram, até a data de vigência da Lei n° 6.732, de 5 dedezembro de 1979, ou vierem a integrar, após essa vigência, os cinco anos deexercício de cargos ou funções a que se refere a mencionada lei, a adição aosvencimentos para os fins dos quintos (vantagem pessoal), será feita parcela porparcela, na forma do artigo 2°, § 2°, da lei, correspondendo à diferença entre aretribuição do cargo em comissão e o vencimento do cargo efetivo, ou à fração dafunção DAI, exercidos por maior tempo nos precisos termos da lei em referência;

b) para os que, além de terem integralizado os cinco anos do período de carênciacompletaram, também, tempo suficiente para obtenção de parcela adicionável aovencimento (6º ano ao 10º ano), antes da vigência da Lei nº 6.732/79, seráconsiderado, para efeito do cálculo da vantagem pessoal, o cargo ou função de maiorremuneração dentre os exercidos naquele período, independentemente do tempo depermanência no mesmo, e sem prejuízo da faculdade de progressiva substituição deparcelas, após o 10° ano, na forma do art. 4º da lei citada, aplicando-se, a partir davigência da lei, os critérios nela estabelecidos, como consta da alínea anterior».

19. A decisão do TCU, por sua vez, contou com o respaldo de parecer do DoutorRUBEM DE OLIVEIRA LIMA, Consultor Jurídico da Presidência daquela Corte deContas, de que transcrevo excerto:

«Funcionários que, anteriormente à vigência da lei nova (refere-se à Lei nº6.372/79), tenham exercido no período aquisitivo do direito (do 6º ano em diante)cargos de níveis diferentes, ainda que por força do legítimo interesse da Administração,podem apresentar posições diferentes, caso um tenha exercido por mais tempo cargode nível mais alto de remuneração, enquanto outro, também, por mais tempo, tenha


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exercido outro de nível inferior. Em qual deles deveria ter a estabilidade financeira,observando o principio fundamental que informa a mens legis ao assegurar ao servidora estabilidade econômica decorrente do exercício, por tempo delimitado, dessescargos? Se o interesse da Administração submeteu-se à alteração do nível deremuneração, a retroação da disposição regulamentar contida na lei haveria deprejudicar a ambos, pois que não podendo pressupor, nesse hiato Intertemporal, ainstituição dessa estabilidade, no futuro, precavidos, divisariam nesse futuro, apenas aintegração de maior vantagem aos proventos da aposentadoria, e só dessa últimahaveriam de cuidar, e, nesse particular, vale dizer que a própria lei, em exame,modificou esse horizonte ao instituir, na nova redação do art. 180 da Lei n° 1.711/52, aincorporação das vantagens do cargo de maior valor, se exercido por dois anos nomínimo, ou, fora desse mínimo, do cargo de valor imediatamente inferior, ou, em outraspalavras, de valor intermediário como decidiu o Egrégio Tribunal no TC-1.237/80, tudocondicionado ao teto constitucional». (Publicado no Boletim Interno n° 51 - TCU de23-11-81, págs. 1130/ 1131).

20. O parecerista comparou as vantagens deferidas aos funcionários pela Lei n°6.732/79 com aquelas contidas na revogada Lei n° 1.741/52, concluindo que o institutoé o mesmo, seja nos moldes da primeira, seja nos da segunda, sendo aplicável deconseqüência, o entendimento de que a vantagem a ser incorporada teria porreferência o maior padrão de

remuneração:

«Para efeito do benefício da Lei n° 1.741/52, não é necessário que o servidortenha 2 anos de exercício na função de maior padrão para fazer jus à agregaçãonaquela função» (Decisão do TCU -Sessão de 5 de maio de 1970 - TC - 8.168/69 - ATAn° 26/70, DOU 22-5-70).

21. Estes foram, portanto, os fundamentos da decisão desta Corte de Contas, queentendeu ser legítimo o cálculo dos «quintos» referidos à remuneração de maior padrãoexercido, para aqueles que, antes da vigência da Lei n° 6.732, haviam completado nãosó os cinco anos do período de carência, mas, também, o tempo necessário paraaquisição de parcela adicionável ao vencimento.

22. Inexistindo disposição legal no período que medeia entre a revogação da Lein° 1.741/52 e a Lei n° 6.732/79, houve por bem o Tribunal, frente ao albis legislatoris,optar pela regra mais benéfica ao funcionário, em atendimento ao caráter social doinstituto, mesmo porque, a Lei nova (n° 6.732/79) não regulara situações constituídasantes de sua vigência.

IV

23. No caso de que cuidam os autos, o servidor preenche os pressupostosexigidos pelo Decreto-lei n° 2.153/84, bem como se enquadra, por inteiro, na hipótesede que trata a decisão normativa adotada -no Processo n° 4.366/81 (fl. 74, item b), porhaver integralizado, antes da vigência da

Lei n° 6.732, os 5/5 da vantagem financeira em comento.


187

24. O fato de haver exercido, em substituição, o cargo em comissão de maiorpadrão antes da vigência da lei (Inspetor-Geral-DAS-101.4), parece-nos de todoirrelevante, ex vida decisão do Egrégio Plenário.

25. Ante o exposto, por considerar que o caso vertente subsume por inteiro asdisposições legais e a decisão desta Corte, propomos a Vossa Excelência defira opedido de fl. 49, nos termos da manifestação de fl. 80, da lavra do ilustradoDiretor-Geral.

26. É o parecer, sub censura.________________Processo n° 2.240/82 - 29-5-85 - Parecer 008/85-CJP


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189

VANTAGEM PESSOAL

ELZA DA SILVA GUIMARÃES

Lei n° 6.732/79. Representação Mensal. Incorporação.

SÉRGIO AUGUS'T'O LAFETÁ, Técnico de Controle Externo, requereu, a 1 dejulho de 1983, lhe fosse deferida a vantagem pessoal de que cuida a Lei n° 6.732/79.

2. A Seção de Regime Jurídico do Pessoal opinou pelo indeferimento (fls. 6/7),sendo-lhe, porém, devolvidos os autos cinco meses depois, para reexame da matéria,face à edição do Decreto-lei n° 2.153, de 24 de julho de 1984 (fl. 7 v.). Em novainstrução, a SRJP entendeu legal a concessão pleiteada (fl. 9).

3. A Seção de Cadastro Funcional apurou que o funcionário exercera, nesta Corte,de 3 de janeiro de 1961 até 31 de agosto de 1976, 15 (quinze) anos e 246 (duzentos equarenta e seis) dias de funções gratificadas e cargos em comissão (fl. 11).

4. Retornando os autos à SRJP, seu titular opinou fosse deferido o pedido,excluídos dos cálculos a Representação Mensal, porque tal vantagem fora instituída em1976, ex vi do § 1° do artigo 2° do Decreto-lei n° 1.467/76 e, a teor do artigo 2° doDecreto-lei n° 1.746/79, o postulante a ela não faria jus (fl. 12).

5. Com o endosso do Senhor Chefe do Serviço de Pessoal, bem assim do SenhorDiretor-Geral de Administração, foi deferida ao mencionado servidor a vantagempessoal de 5/5 (cinco quintos) da diferença entre o vencimento do cargo em comissãode Diretor-Geral de Administração, símbolo DAS-4, e do seu cargo efetivo, nos termosdo artigo 2°, letra b da Lei n° 6.732/79, com a restrição do artigo 2° do Decreto-lei n°1.746/79 (fl. 14 usque 17 e 17 v.).

6. De imediato, a 13 de dezembro de 1984, o funcionário postulou reexame dadecisão uno sentido de que seja aplicada ao pedido formulado nos autos mencionados,


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a inteligência do disposto no enunciado da Súmula n° 202, do Colendo Tribunal deContas da União» (sic fl. 19).

7. Todos os setores da DGA opinaram pelo deferimento do pedido.

8. É o relatório.

PARECER

9. A vantagem estipendiária de que cogitam os autos, denominada RepresentaçãoMensal, está prevista no Decreto-lei n° 1.445, de 13 de fevereiro de 1976, verbis:

«Art. 3°... (omissis)

§ 1 ° incidirão sobre os valores de vencimento ou salário de que trata esteartigo os percentuais de Representação Mensal especificados no referido AnexoII, os quais não serão considerados para efeito de cálculo de qualquer vantagem,indenização, desconto para o Instituto de Previdência e Assistência dosServidores do Estado ou proventos de aposentadoria.»

10. A partir de maio daquele mesmo ano, com a edição do Decreto-lei n° 1.467, aRepresentação Mensal foi incorporada aos cargos em comissão nesta Corte.

11. No ano de 1979, a referida vantagem foi objeto de novas disposições legais -Leis n° 6.732/79 e Decreto-lei n° 1,.746/79.

12. Logo após a publicação da controvertida Lei n° 6.732, de 4 de dezembro de1979, percebeu-se a necessidade de alterá-la, objetivando:

- a fixação do dies cedit da contagem do período de exercício dos cargos emcomissão e funções de confiança;

- o estabelecimento de requisito temporal para fins de percepção da vantagem dosquintos, considerada a Representação Mensal;

- extensão da mencionada vantagem a funcionários designados para o exercício,no exterior, de algumas funções diplomáticas.

13. As alterações supracitadas constam do Decreto-lei n° 1.746, de 27 dedezembro de 1979.

14. Somente a partir de 1980, a contribuição previdenciária passou a ser devidasobre o valor da Representação Mensal, por força do Decreto-lei n° 1.773, de 3 demarço de 1980.

II

15. O pedido de fls. diz com a possibilidade de dispensado lapsus temporisimposto pelo legislador no artigo 2° do Decreto-lei n° 1.746/79.

16. Buscando as origens daquele diploma legal, colhemos da Exposição deMotivos n° 442, de 27 de dezembro de 1979, que acompanhou o projeto, ipsis verbis:

«Vale esclarecer que a Representação Mensal, prevista no Decreto-lei n°1.445, de 13 de fevereiro de 1976, é a única parcela retributiva de naturezaacessória, mas concedida em caráter permanente aos titulares dos cargos paraos quais foi instituída, que ainda não se considera para efeito de aplicação do


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disposto na Lei n° 6.732, de 1979, visto como pelo art. 5° do Decreto-lei n° 1.709,de 31 de outubro de 1979, as gratificações de atividade e de produtividade já sãoincorporáveis aos proventos de aposentadoria.

Trata-se, portanto, de medida complementar na política do atual governo deassegurar, na aposentadoria, proventos correspondentes à retribuição daatividade."

17. A objetividade jurídica da Lei n° 6.732/79 é bem clara: garantir na inatividade omesmo status financeiro detido na atividade, mediante a incorporação gradual dasvantagens estipendiárias decursivas do exercício de cargos em comissão ou funçõesde confiança.

18. Em assim sendo, embora haja alterado disposições estatutárias relativas aaposentadoria, o citado diploma legal, para atingir sua finalidade, determina comoaquela vantagem, vulgarmente chamada de «quintos», será incorporada ao vencimentodo funcionário, na atividade.

19. Nos últimos anos tem sido preocupação permanente o deferimento, aosinativos, das vantagens concedidas aos servidores ativos. Assim, conforme se vê naEM supratranscrita as Gratificações de Atividade (atual Gratificação de Nível Superior) ede Produtividade incorporam-se aos proventos de aposentadoria (Decreto-lei n°1.709/79). Sobreleva notar que, a partir de 16 de abril de 1984, ex vi da Lei n° 7.184,tais gratificações são concedidas até mesmo aos inativados anteriormente à vigênciadas normas autorizadoras de sua incorporação aos proventos de ex-servidores.

20. Essas medidas legislativas, altamente elogiáveis do ponto de vista social, vezque o aposentado, via de regra, ou é doente ou idoso, têm induzido os Tribunais ainterpretar qualquer norma referente a direitos de funcionários de forma extremamenteliberal. Apenas assim se pode compreender o Enunciado n° 202 do Egrégio Tribunal deContas da União, cujos destinatários são os aposentados voluntariamente por tempo deserviço:

«202. Com o advento do Decreto-lei n° 1.746, de 27.12.79 (artigos 2.° e 3°),reconhece-se, a partir de sua vigência, o direito de os funcionários - aposentados naforma do artigo 180 da Lei n° 1.711, de 28-10-52, ou que tenham optado posteriormentepor essa vantagem - terem os seus proventos revistos, para ser incorporado ó valor daGratificação de Representação instituída pelo art. 3° do Decreto-lei n° 1.445, de 13 defevereiro de 1976, desde que tenham exercido, durante pelo menos dois (2) anos,cargo de que essa representação fosse ou viesse a ser componente da respectivaremuneração na atividade»(os grifos são nossos).

21. Percebe-se que o enunciado supratranscrito impõe duas condições:

a) exercício do cargo por 2(dois) anos, no mínimo;

b) que a representação mensal houvesse integrado ou viesse a integrar aremuneração do cargo na atividade.

22. Esta é, induvidosamente, uma aplicação deveras benevolente do disposto noartigo 2ª do Decreto-lei nº 1.746/79:


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«Art. 2º Na aplicação do disposto na Lei nº 6.732, de 4 de dezembro de1979, será considerada a Representação Mensal, instituída pelo Decreto-lei nº1.455, de 13 de fevereiro de 1976, desde que o servidor tenha exercido o cargocom essa vantagem durante pelo menos 2 (dois) anos.»

23. Aqui a questão nodal: o exercício do cargo com essa vantagem significa oexercício do cargo com a percepção pecuniária dessa vantagem pelo prazo mínimo dedois anos?

24. Entende a Colenda Corte de Contas Federal que não, a teor da Súmula n°202.

25. Diferente não é o entendimento do DASP, consubstanciado na OrientaçãoNormativa nº 129, verbis:

«Os aposentados em qualquer época que tenham seus proventos revistoscom base no art. 5° da Lei n° 6.703, de 1979, fazem jus à incorporação darepresentação mensal correspondente ao cargo ou função determinada nostermos do mesmo dispositivo (Parecer de 29.01.80, no Processo n° 1.143/80).»

26. O parecer citado na ON 129-DASP é visto por cópia de fls. 26 a 29 e deletrago à colação:

«6. O legislador possibilitou a incorporação da referida parcela estipendiária,«desde que o servidor tenha exercido o cargo com essa vantagem durante pelomenos 2 (dois) anos.»

7. Na aplicação do preceito, em relação aos proventos de aposentadoria,distinguem-se as seguintes situações:

a) funcionários aposentados antes de ser instituída a representação mensal;

b) funcionários aposentados após a instituição da representação mensal eantes da vigência do Decreto-lei n° 1.746, de 1979, contando ou não dois anosde exercício do cargo em comissão com percepção da vantagem.

8. Em face das situações acima expostas, indaga-se se teria sido intençãodo legislador possibilitar a revisão de proventos, determinada pela Lei n° 6.703,de 1979 (com efeitos a vigorar em data posterior à vigência do Decreto-lei nº1.746, de 1-1-80), apenas àqueles que passaram à inatividade após dois anos dainstituição e, em conseqüência, sem recebimento da parcela?

9. A retribuição fixada pelo Estado para remunerar as funções de confiançae os cargos da espécie é a que entende cabível e se lhe afigura justa, nãopodendo exigir-se, àqueles que os exercem em toda sua plenitude, percepçãoentendida inferior.

10. Fosse exigível o auferimento da representação mensal, paraproceder-se o reajuste de proventos estatuído pela Lei n° 6.703, de 1979, comsua incorporação, estar-se-ia criando distinções restritivas entre funcionáriosaposentados, com as vantagens dos mesmos cargos e funções, o que repugna aconsciência de todos e não atende ao princípio constitucional de igualdadeperante a lei.


193

11. A restrição imposta do exercício mínimo de dois anos de cargos efunções, com percepção da representação mensal, visou, isto sim, obstar asimediatas aposentadorias com base no art. 180, item 11, da Lei n° 1.711, de1952, e afastamentos, com direito ao seu acréscimo do vencimento.»

27. Percebe-se evidente contradição no raciocínio desenvolvido pelo pareceristanos parágrafos de números 10 e 11 supratranscritos. Isso, porém, não fez com que oDASP abordasse com maior cuidado o assunto, antes de baixar a referida OrientaçãoNormativa e expedir o Ofício-Circular n° 13, de 20-3-80.

III

28. Buscando a gênese da Súmula n° 202 do Tribunal de Contas da União,encontramos inúmeros julgados, cujo embasamento jurídico passamos a registrar:

29. 1) Processo n°. 015.764/79, Sessão de 25 de março de 1980, Ata n° 18/80,Anexo IV, in DOU de 22 de abril de 1980, págs. 6913, 6924 e 692 5 .

a0 Tribunal ao colher as conclusões do Relator (v. Anexo IV desta Ata),considerou legal a concessão de aposentadoria a Antonio de Araújo Costa e ordenou oregistro do respectivo ato, sem prejuízo da recomendação no sentido de ser incluídanos proventos do inativo a Gratificação de Representação, ante a superveniência doDecreto-lei n° 1.746, de 27 de dezembro de 1979, artigo 2°, a partir de sua vigência».

30. Nesta hipótese, o inativo exercera, por mais de dois anos, percebendo,portanto, representação mensal, o cargo em comissão de Chefe de Gabinete doPresidente do Senado Federal.

31. 2) Processos de n°s 042.966/77 e 025.352/79, Sessão de 25-3-80, Ata n°18/80, Anexo V, in DOU de 22-4-80, págs. 6013, 6925 e 6929.

«O Tribunal, ao acolher as conclusões do Relator, Ministro Luciano BrandãoAlves de Souza, de acordo com os pareceres do Procurador-Geral emsubstituição, Dr. Sebastião Baptista Affonso (v. textos em Anexo V a esta Ata),resolveu: «a) preliminarmente, reconhecer em tese o direito de os funcionários -aposentados na forma do artigo 180 da Lei n° 1.711, de 28 de outubro de 1952 -terem os seus proventos revistos, conforme autorizado pelo artigo 5° da Lei n°6.703, de 26 de outubro de 1979, para, inclusive, ante o disposto no artigo 2° doDecreto-lei n° 1.746, de 27 de dezembro de 1979, a incorporação do valor daRepresentação instituída pelo artigo 3° do Decreto-lei n° 1.445, de 13 defevereiro de 1976, desde que tenham exercido, durante pelo menos dois (2)anos, cargo de que a representação fosse ou viesse a ser parte componente darespectiva remuneração na atividade (Enunciado n.° 154, da Súmula daJurisprudência do TCU, in DOU de 14 de janeiro de 1980); b) conhecer daconsulta formulada pelo Comando Geral do Pessoal do Ministério daAeronáutica, em decorrência da petição de Henry Souza dos Santos, funcionárioaposentado daquele Ministério (Proc. 042.966/77), para dar-lhe respostaafirmativa, em conseqüência da aliena a desta Decisão; c) conhecer do pedidode Norman Cavalcante, funcionário aposentado do Ministério da Fazenda (Proc.025.352/79), para determinar a revisão dos respectivos proventos, conformerequerida e em face do resolvido nesta data, no tocante à consulta formulada


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pelo Comando Geral do Pessoal do Ministério da Aeronáutica, em decorrência dapetição de Henry Sousa dos Santos, funcionário desse Ministério» - (Proc. 042.966/77)»

32. O parecer do douto representante do Ministério Público, Dr. Sebastião BaptistaAffonso, embasou-se no parecer dado no Processo n° 1.143/80 - DASP,retromencionado, e de que se originara a ON 129 -DASP.

33. Disse S. Exa., verbis:

«A gratificação de representação, quando instituída a favor dos ocupantesde cargos comissionados classificados como «DAS», era de índole pro laborefaciendo, não se incorporando aos proventos da inatividade, mesmo para quemse aposentasse com as vantagens inerentes a um daqueles encargos de direçãoou assessoramento superior (Decreto-lei n° 1.445/76, § 1° do seu art. 3°).

Nesse sentido, foi expresso o artigo 3°, § 1 ° do Decreto-lei n° 1.445/76, que assimdispôs:

«§ 1° Incidirão sobre os valores dos vencimentos ou salários de que trataeste artigo os percentuais de representação mensal, especificados no referidoAnexo-II, os quais não serão considerados para efeito de cálculo de qualquervantagem, indenização, desconto para o IPASE ou proventos de aposentadoria.»

Essa proibição, contudo, já não abrangia a mesma representação, quanto aoscargos relacionados no Anexo-I, do mesmo diploma legal, que incluía os de naturezaespecial, da magistratura, do TCU e do Ministério Público.

A Lei n° 6.732/79, porém, que alterou a redação anterior do art. 180 do Estatuto,permitiu a gradativa incorporação aos vencimentos das vantagens inerentes a «DAS»ou «FAZ» percebidas por mais de 5 anos (um quinto por ano).

Com a subseqüente edição do Decreto-lei n° 1.746, de 27-12-79, a representaçãomensal passou a ser também considerada para efeito daquela incorporação.

Então, quando esse último diploma legal referiu-se ao exercício do cargo comessa vantagem durante dois anos quis, apenas, guardar harmonia com o igual prazomínimo, previsto no mencionado art. 180, para que pudesse o servidor fazer jus àincorporação de vantagem aos seus proventos.

Não se exigiu, contudo, a percepção da representação por dois anos, mas sim oexercício do cargo com essa vantagem, durante tal período mínimo, sendo que essecomplemento já poderia existir à essa época ou ser-lhe superveniente.

Portanto, o fato considerado relevante, no caso, foi o desempenho do cargo porum certo lapso de tempo, desde que a representação fosse ou viesse a ser partecomponente da respectiva retribuição.

Tanto é que, contemporaneamente, permitiu-se -a incorporação, também, dagratificação de atividade, sem exigência de prazo, a qual era acumulável com o «DAI»mas não com o «DAS».

34. O preclaro Ministro Relator dos autos, Luciano Brandão Alves de Souza, nãosó aderiu à tese do Ministério Público, como acrescentou:


195

«O Decreto-lei n° 1.746/79, não resta dúvida, foi inspirado pelo legisladorcomo um diploma legal de cunho social, cuja finalidade foi a de propiciar aosinativos, amparados pelo art. 180 da Lei n° 1.711/52, o direito à retribuição daRepresentação Mensal, desde que tenham exercido o cargo com essa vantagemdurante pelo menos 2 anos.

Entendo, juntamente com o douto Subprocurador-Geral, que deve ser dadaà expressão cargo com essa vantagem o sentido de que a vantagem tenha sidoconsiderada inerente a esse cargo.

Se o legislador tivesse querido restringir essa gratificação poderia teradotado uma redação mais clara, mais simples como: «Desde que tenhampercebido essa vantagem pelo menos por 2 anos.»

Mas, assim não foi redigida a norma, portanto não se quis restringir a concessãoda vantagem a quem a tenha percebido por dois anos, mas, isto sim, de assegurá-laàqueles que exerceram o cargo, ao qual hoje seja inerente à representação, por doisanos, período mínimo estabelecido pelo art. 180, citado.

O Egrégio Plenário, na Sessão realizada no dia 20-03-80 (TC03. 05-i/80) aoacolher o voto do preclaro Ministro Luiz Octavio Gallotti entendeu:

«O Decreto-lei 1.746/79, de cujo artigo 3° ora se cogita, como a Lei n°6.701/79 e a de n° 6.481/76, também. confrontada na decisão citada pelo parecer(Proc. 13.635/77), embora deixando todos a desejar quanto à delimitação notempo dos seus efeitos, têm um escopo comum: o de minorar ou reparardiscriminações reputadas injustas, na aplicação dos arts. 180 e 184 do Estatuto,não devendo, a meu ver, ser erigidas em fonte de desigualdade entre servidoresaposentados, nas mesmas condições, em épocas diversas.»

35.3) Processo 046.751/77, Sessão de 17 de julho de 1980, Ata n° 18/80, AnexoV, in DOU de 07-08-80 págs. 15657 e 15675.

36. O eminente Ministro Relator, Lincoln Magalhães da Rocha, adotou comorelatório o pronunciamento do titular da 2ª IGCE, verbis:

«O interessado aposentou-se à conta do Tesouro Nacional, em 27-05-77,como Avaliador Judicial.

Teve o inativo os seus proventos Calculados com base no Símbolo DAS-4,face ao disposto na Lei n° 2.622/55yalterada pela Lei n° 3.058/56, excluindo-se aGratificação de Representação porque tal parcela não era incorporável aosproventos do titular do cargo tomado como paradigma.

Com o advento da Lei n° 6.732/79 e do Decreto-lei n° 1.746/79, a referidaGratificação passou a ser incorporável aos proventos de aposentadoria.

Por Decisão de 25-03-80 (TC-15.764/79) a Egrégia Corte de Contas firmou oentendimento de que a referida incorporação é aplicável aos proventos dos servidoresaposentados antes da edição do Decreto-lei n° 1.746/79, mas a partir da sua vigência(28-12-79).


196

Parece-me, assim, que o requerente faz jus à incorporação da Gratificação deRepresentação nos seus proventos, a partir de 28-12-79 tendo em vista que:

a) tem direito a proventos calculados com base no vencimento e vantagensatribuídos ao cargo de Diretor-Geral da Secretaria do STF;

b) para o Diretor-Geral da Secretaria do STF a referida vantagem passou a serincorporável ao provento a partir de 28-12-70 (Decisão de 25 de março de 1980 - TC-15.764/79).

Isto posto, opino por que se conheça do recurso, para, dando-lhe provimento,encaminhar o processo à repartição competente com a determinação de que proceda àrevisão do provento do inativo, para o fim de incluir a Gratificação de Representação apartir de 28 de dezembro de 1979.»

37. O Tribunal, como visto, mandou restituir o processo à origem para fins darevisão dos proventos, incluída a Representação Mensal.

38. Poderíamos citar, ainda, os seguintes julgados, dentre outros:

- Processo 003.054/80, in DOU de 14-4-80







39. A 18 de julho próximo findo, foi publicado o Parecer n° 364/85 - DASP, dondese colhe, uma vez mais, a remansosa jurisprudência do Executivo Federal e da Cortede Contas da União quanto à desnecessidade

«de a representação mensal haver sido percebida durante dois anos,podendo ser admitida a incorporação aos proventos daqueles «que exerceram ocargo ao qual hoje está inerente a representação, por dois anos, período mínimoestabelecido pelo art. 180, citado» (in DOU de 18-07-85, pág. 10284).

40. Como visto, o DASP e o TCU há mais de 5 (cinco) anos consolidaram aexegese acima exposta. Resta indagar se esse entendimento seria aplicável aosservidores em atividade. Inclinamo-nos pela afirmativa, pelas razões infra-abordadas.

41. O artigo 2° do Decreto-lei n° 1.746/79 é aplicável às hipóteses deaposentadoria seja com as vantagens do artigo 180 da Lei n° 1.711/52, seja com avantagem pessoal de que trata a Lei n° 6.732/79. Nesse particular, endossamos oentendimento manifestado pelo ilustrado Chefe do Serviço de Pessoal desta Corte à f l.3 1:

8. A meu ver, face à unicidade do preceito que rege as duas espécies, se oenfocado requisito é dispensável no tocante à aplicação do art. 180 do Estatuto, se-lo-á,por igual, no atinente ao cálculo dos quintos da Lei n° 6.732. Aqui com mais razão, já


197

que inexiste obstáculo de ordem constitucional, como ocorre com a revisão deproventos de inatividade, em que se enfrenta a vedação contida no § 2° do artigo 102da Lei Fundamental.

42. Quanto ao teto constitucional, recentemente, o Tribunal de Contas da Uniãoacolheu pretensão de ex-servidor que exercera cargo de chefia por mais de 10 (dez)anos, mas nele não se encontrava no momento da aposentadoria, estando dentre oscargos exercidos por mais de dois anos o de Delegado Seccional do Imposto de Renda.Pleiteava, portanto, proventos do DAS-02, correspondentes ao cargo de Delegado daReceita Federal.

43. O recurso, relatado pelo eminente Ministro Bento José Bugarin, foi acolhido,conforme publicação contida no Diário Oficial da União, de 24 de julho de 1985, pág.10613.

44. Pela relevância da matéria permitimo-nos registrar do pronunciamento de S.Exa.:

7. «Comentando o referido preceito constitucional, teceu a recorrente, em defesado seu direito, os seguintes comentários:

«Remuneração percebida na atividade, diz o preceito constitucional, porisso que:

Um Servidor exerce sua atividade no serviço público, regra geral eregulamentar, pelo período de 35 anos, antes do direito à aposentadoria. Edurante aquele período, essa atividade pôde ter várias formas de retribuição,inclusive aquela destinada à Chefia. E para que esse estipêndio faça parte deseus proventos, o art. 180 da Lei n° 1.711/52 estabelece parâmetros, quaissejam, os prazos de 5 anos imediatamente anteriores à aposentação ou 10 anosinterpolados. Esses parâmetros se integram na expressão «remuneraçãopercebida na atividade». Portanto é de se interpretar, sem ofensa ao preceitoconstitucional, que o servidor ao longo de sua atividade no serviço público, emexercendo pelo período cominado de 10 anos interpolados uma Chefia, deve terassegurado o direito à remuneração percebida em função do cargo exercido, pormais de 2 anos, por isso que essa remuneração se constituiu na retribuiçãoexercida na atividade. Em assim se entendendo, a restrição que se opõe de senão encontrar o servidor no exercício de uma Chefia no momento daaposentadoria estaria deformando o espírito da Lei Maior, na sua forma, na frasee na semântica de «remuneração percebida na atividade.» «Não se podedistinguir onde a lei não distingue». Essa distinção estaria, pois, ferindo o art.153, § 3° da Constituição:

«A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisajulgada.»

Dois desses preceitos, nos seus pressupostos fáticos estariam cumpridos peloservidor ao aposentar-se, ou sejam, o ter recebido a remuneração da Chefia naatividade, isto é, no serviço público e os 10 anos de chefia interpolados. Aí estão vivose redimem o «direito adquirido e o ato jurídico perfeito», este na forma e no exercício docargo de chefia e aquele no recebimento daquela remuneração devida na atividade.


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Caso contrário, estariam em confronto os precitados artigos 102, § 2° e o 153 § 3°da mesma Constituição. Este garantindo o direito adquirido, aquele postergando-o. Aocontrário, os dois preceitos se completam. Na sua atividade funcional ao longo dospresumíveis 35 anos de serviço teve o servidor uma remuneração de Chefia por 10anos interpolados. Os pressupostos fáticos se cumpriram.

Hoje em dia, a administração reconhece e premia a quem às vésperas de suaaposentadoria exerce um cargo de Chefia, mesmo em substituição por mais de 30 diasá véspera da aposentação.

Acresce-se aos proventos o estipêndio da Chefia. Porque iria a Lei Maior negaràqueles que exerceram uma Chefia por mais de 10 anos interpolados, durante a suaatividade ao longo de 35 anos de serviço. Evidentemente a exegese da «remuneraçãopercebida na atividade» abrange todo o período funcional, e o servidor na inatividadeestará sendo remunerado por aquilo que recebeu na atividade. E o apoio legal dessaverdade estava contido na redação original do art. 180, b da Lei n° 1.711/52, in fine, inverbis:

«mesmo que ao aposentar-se esteja fora dele.»

E a sua alteração posterior, não altera a exegese do contido na Constituição. Istoé, esteja fora do Cargo que exerceu na atividade.

O preceito constitucional não diz que o servidor tenha que se aposentar no cargode Chefia, diz clara e meridianamente:

«Os proventos da inatividade não poderão exceder a remuneraçãopercebida na atividade.»

Mas quando um servidor se inativa, os seus proventos não excedem, se exerceupor 10 anos um cargo de. Chefia, porque essa remuneração foi percebida na atividade.

51. Não percebe representação mensal, porque entendeu-se, a níveladministrativo, que a expressão «desde que o servidor tenha exercido o cargo comessa vantagem durante pelo menos 2 (dois) anoso, contida no art. 2° do Decreto-lei n°1.746/79 significa desde que o servidor tenha exercido o cargo percebendo essavantagem, durante pelo menos 2 (dois) anos.

52. Como o postulante afastou-se do cargo em comissão em 1976, e somentenaquele ano a representação mensal foi instituída, obviamente não exerceu o cargocom percepção pecuniária correspondente àquela vantagem. Exerceu o cargo por maisde 10 (dez) anos, subsumindo, portanto, ipso facto, a Súmula n.° 202 do TCU eEnunciados de números 129 e 171 do DASP.

53. Ante todo o exposto, sugerimos a V. Exa., S.M.J., defira o quanto solicitado àfl. 19, para fins de se considerar a Representação Mensal inerente ao cargo emcomissão - DAS 4 - no cálculo da vantagem pessoal do servidor mencionado, comefeitos ex nunc da decisão., ex aequo et bono da Súmula n° 202 do Tribunal de Contasda União e Instruções Normativas de n°s 129 e 171 do Departamento Administrativo doPessoal, combinadas com o artigo 2° do Decreto-lei n° 1.746/79 e artigo 2°, letra b daLei n° 6.732/79.

54. É o parecer, sub censura.


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___________________Processo n° 2.687/83 - 8-8-85 - Parecer n° 14/85 - CJP


200

CONTAGEM DE TEMPO DE EXERCÍCIO EMFUNÇÕES DO GRUPO DAS

ELZA DA SILVA GIMARÃES

1. Pedido de reconsideração de decisão da Presidência. 2.Não cabe à Administração decidir ultra perita, quando a validadedo ato requer expressa e induvidosa manifestação de vontade dofuncionário. 3. Indeferimento do pedido.

MARÍLIA ELISABETH NOVELLO FERRAZ, Auxiliar de Controle Externo,inconformada com a decisão de fl. 59, apresentou o pedido de reconsideração de fls. 61usque 65, com embasamento no artigo 166 da Lei n° 1.711/52.

2. Atento ao fato de que o pedido objetiva reexame de deliberação de VossaExcelência, o Senhor Chefe-Substituto da Seção de Regime Jurídico do Pessoalabsteve-se da abordagem do seu mérito.

3. Idêntico procedimento adotaram os Senhores Chefes, do Serviço de Pessoal eDiretor-Geral de Administração.

4. Vieram-nos, então, os autos para apreciação.

5. É o relatório.

PARECER

I - DA DECISÃO RECORRIDA

6. Postula a peticionária seja reconsiderada decisão deferente do pedidoformulado à fl. 42.


201

«nos termos do parecer da douta Consultoria Jurídica da Presidência e dadecisão do Tribunal no Processo n° 4.366/81, a que se refere a informação de fl.44, item 3, alínea b transcrita» (fl. 59).

7. Visando ao perfeito entendimento da decisão reconsideranda, abordaremosseus fundamentos, bem assim o requerimento que lhe deu causa, cujo inteiro teortranscrevemos:

«MARÍLIA ELISABETH NOVELLO FERRAZ, Auxiliar de Controle Externo,exercendo o cargo de Assessora do Gabinete da Presidência, vem através dopresente, respeitosamente, requerer a Vossa Excelência seja determinada novacontagem de seu tempo de exercício em funções do Grupo DAS, para fins depercepção da vantagem pessoal de que trata a Lei n° 6.732/79, tendo em vistarecente decisão do Tribunal proferida no Processo n.° 4.366/81. Nestes Termos,pede e espera deferimento. Brasília, 6 de março de 1985. a) Marília ElisabethNovello Ferraz»

8. O aresto invocado como causa pretendi, de caráter normativo, teve porsupedâneo resolução do Egrégio Tribunal de Contas da União e abrange situaçõesfuncionais constituídas para fins de cálculo da chamada «vantagem pessoal» ou((quintos» antes da vigência da Lei n° 6.732/79, instituidora da vantagem, ipsis verbis:

«a) .....................................................................

b) para os que, além de terem integralizado os cinco anos do período de carênciacompletaram, também, tempo suficiente para obtenção de parcela adicionável aovencimento (6° ano ao 10° ano), antes da vigência da Lei n° 6.732/79, seráconsiderado, para efeito do cálculo da vantagem pessoal, o cargo ou função de maiorremuneração dentre os exercidos naquele período, independentemente do tempo depermanência no mesmo, e sem prejuízo da faculdade de progressiva substituição deparcelas, após o 10° ano, na forma do artigo 4° da lei citada, aplicando-se, a partir davigência da lei, os critérios nela estabelecidos, como consta da alínea anterior»:(Processo n° 4.366/81)

9. Apurado pelos setores competentes da Diretoria-Geral que a servidora houveraintegralizado apenas 9 (nove) anos de exercício de cargos ou funções em comissão,antes da vigência da Lei n° 6.732/79, esta Consultoria, atenta aos estritos termos dadecisão do Tribunal, sugeriu a Vossa Excelência lhe deferisse o quanto solicitado: 4/5da vantagem calculados com base no DAS-4, maior padrão exercido no período. Apóso advento da lei, o cálculo do último quinto ipso jure se faria nos estritos limites docomando jurídico do artigo 4° da referida lei.

10. Entendendo mais, não competir à Administração suprir a vontade dapostulante, deveria a mesma optar pela substituição da parcela de menor pela de maiorpadrão, relativamente ao último quinto a que teria direito a partir de 2-1-82.

11. Ao final, propusemos a Vossa Excelência acolhesse o pedido, encaminhando,ao depois, os autos à DGA, para que a interessada, em querendo, formalizasse aopção de que trata a Lei n° 6.732/79.

II - DO PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO


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12. Do bem elaborado pedido de reconsideração de fls. 61 usque 65, da lavra dailustrada peticionária, destacamos as principais alegações:

a) a opção de que cuida o artigo 4° da Lei n° 6.732/79 está implícita norequerimento de fl. 42;

b entendimento contrário à afirmativa contida no item anterior «não é consentâneocom iterativa prática administrativa deste Tribunal» (§ 8°);

c) a interpretação da Consultoria é incoerente porque «foi restritiva ao direito darequerente e, ipso facto, contrariando a vontade desta, implícita no petitório de fl. 42» (§9°);

d) se o Tribunal decidiu ampliar o entendimento acerca da aplicação da Lei n°6.732/79 e a postulante logo requereu lhe fosse estendida a decisão, seu pedidoengloba todo o seu direito, «porquanto não parece crível alguém requerer, apenas pelametade, os direitos a que tem plena consciência fazer jus» (§ 10);

e) na esfera administrativa, onde inexiste o rigor e o formalismo do âmbitojudiciário, «deve prevalecer sobre o aspecto formal, a intenção que se objetiva extrairde norma recém-baixada que venha beneficiar o requerente em um ou mais aspectos,exaurindo, dessarte, toda sua extensão» (§ 14);

f) « o que causa estranheza, data venia, é a não preservação de igualdade detratamento, pois, em recente parecer de sua lavra (Parecer n° 008/85CJ, de 29-5-85),prolatado no Processo n° 2.240/82, de interesse do servidor Wagner Jorge de Miranda,foi por ela acolhida, integralmente, a manifestação da Diretoria-Geral de Administração,no sentido de deferir ao aludido funcionário algumas vantagens que o mesmo não asexplicitou claramente» (sic - § 12).

13. Solicitou, ao final, fosse reexaminada a decisão «no sentido de acolher, emtodos os seus termos, o judicioso pronunciamento do titular da Diretoria-Geral deAdministração» (§ 16), formalizando, todavia, «a opção a que se refere o artigo 4° daLei n° 6.732/79», «caso Vossa Excelência decida manter a decisão reconsideranda» (§17).

III - ANÁLISE DO PEDIDO

14. Tendo em conta que o postulado pela servidora fora deferido, em seus exatostermos, ,a reconsideração pleiteia, tão-somente, seja o requerimento de fl. 42considerado opção implícita pela substituição de parcela prevista no artigo 4° da Lei n°6.732/79, com efeitos a partir da data de apresentação (6 de março de 1985).

15. Em que pese a inteligente e brilhante argumentação desenvolvida pelafuncionária, lamentavelmente nenhuma razão lhe assiste, conforme passamos ademonstrar.

III - 1. NATUREZA JURÍDICA DA OPÇÃO

16. O instituto da opção, desde sua origem, e como sua denominação está aindicar, requer manifestação cabal de vontade porque decorre de regra jurídica em quese confere ao servidor um direito de escolha e à Administração um dever. respeitar aopção que lhe é dirigida.


203

17. O direito de opção do latim optio, de optare (eleger, escolher), no lecionamentode DE PLÁCIDO E SILVA, é «direito de escolha, quando há mais coisas para escolher.Em semelhante circunstância, a opção, necessariamente, pressupõe a existência deuma obrigação alternativa, em que se cumpre de maneiras diferentes: ou de uma ou deoutra forma».

18. Em resumo: opção é direito assegurado à pessoa de querer ou não quereralgo, logo implica escolha.

19. No Direito Administrativo pátrio, a opção sempre teve esse caráter defaculdade, escolha, conforme se colhe de dispositivos legais pertinentes à matéria, adexemplum :

«O servidor de órgão da administração estadual e municipal, de sociedadede economia mista, empresa pública, bem como de fundação, nomeado paracargo integrante do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, poderá optar(grifamos) pelo vencimento ou salário percebido no órgão de origem e continuaráa contribuir para a instituição de previdência a que for filiado» (art. 4° da Lei n°5.843, de 6-12-72).

«É facultado (grifamos) ao servidor de órgão da Administração FederalDireta ou Autarquia, investido em cargo em comissão ou função de confiançaintegrante do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, optar pela retribuiçãode seu cargo efetivo ou emprego permanente, (grifamos) acrescida de 20% (vintepor cento) do vencimento ou salário fixado para o cargo em comissão ou funçãode confiança, não fazendo jus à Representação Mensal» (§ 2° do artigo 3° doDecreto-lei n° 1.445 de 13-2-76).

20. Demonstrado que optar é escolher, temos por imperiosa a seguinte conclusão:a opção é manifestação de vontade individual, logo, ato jurídico «todo ato lícito, quetenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, sedenomina ato jurídico - art. 81 do Código Civil Brasileiro), figura não exclusiva do DireitoCivil.

21. «A figura do ato jurídico não é peculiar nem ao Direito Privado, nem ao DireitoPúblico, cabendo seu conteúdo à Teoria Geral do Direito. A manifestação da vontadedo agente, que pode ser o particular ou o Estado, gerando conseqüências na órbita doDireito, verifica-se tanto no Direito Civil como no Direito Comercial, do mesmo modoque no Direito Público, quer interno, quer externo» (José Cretella Júnior, in DireitoAdministrativo, 1962, pág. 235). Logo, improcede se estranhe sejam exigidos para aconfiguração de uma opção, no âmbito administrativo, os pressupostos de formação doato jurídico.

22. Outro não é o entendimento do preclaro e sempre citado MANOEL DE O.FRANCO SOBRINHO, em sua obra «Atos Administrativos», 1980, pág. 304, verbis:

«Sabemos que, entre as principais instituições do Direito Civil relacionadas com oDireito Administrativo, estão as referentes à capacidade das pessoas físicas, aspessoas jurídicas à locação de coisas, ao domínio privado, aos instrumentos públicos eà prescrição.


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Já que a administração só se realiza na função e por meio de atos, a aplicaçãoextensiva por analogia em matéria administrativa dos preceitos civis coloca o poderadministrativo em atividade, de modo a resguardar o interesse público e a proteger oparticular.

Dessarte, a racio publicae utilitatis «aparece no direito público como objetivoimediato e no direito privado mediatamente», envolvendo situações onde a normaprivada seja insuficiente e não possa servir ao Direito Administrativo».

23. O ato jurídico requer, para sua validade, agente capaz, objeto lícito e formaprescrita ou não defesa em lei (art. 82 do Código Civil), e de seus requisitos amanifestação da vontade sobressai em importância:

«O ato jurídico pressupõe, de fato, a manifestação da vontade, sendo esta, nafrase de PRATES DA FONSECA, o principio vital, verdadeiro substrato do ato jurídico.Enumerá-la com os demais requisitos do ato seria produzir uma classificaçãoimperfeita, pois o seu valor não é equivalente aos dos demais: ela está incluída emcada um destes. Para que a manifestação da vontade colha a figura de ato jurídico, épreciso que a declaração parta de agente capaz, recaia sobre objeto lícito e se produzaem forma prescrita ou não defesa em lei. A simples vontade ou resolução não bastampara

que o ato exista: será necessário que essa deliberação se manifeste de modoválido. Mas justamente para que essa declaração se realize validamente é que serequerem a capacidade, o objeto licito e a forma». (J. M. de Carvalho Santos, in«Código Civil Brasileiro Interpretado», 7ª edição, 1958, pág. 266).

24. Manifestação de vontade viciada ou inexistente nulifica o ato jurídico.

III - 2. A opção nos procedimentos administrativos

25. O Poder Judiciário, bem como o Departamento Administrativo do ServiçoPúblico, iterativamente têm afirmado a necessidade de a opção ser induvidosa eexpressamente manifestada à Administração pelo funcionário interessado:

«Impõe-se, no exercício de cargo público regido por disposiçõesestatutárias cumulativamente com a situação de aposentado, a imediata opçãopor uma das situações atualmente existentes, para impedir a continuidade daacumulação ilícita» (Par. do CJ. Proc. 9.129/76, in DOU de 2-9-76, págs. 11630/1).

«A opção pela condição de funcionário público, nos termos do Decreto n°3.858, de 1-9-51, é imprescindível à obtenção dos favores da aposentadoria peloTesouro Nacional, pretendida por ferroviário já aposentado pela previdênciasocial» (MS n° 88.941-DF - in DJ de 6-8-80, pág. 5609).

«A opção feita pelo servidor para integrar quadro de fundação equivale apedido de exoneração, com a conseqüente desvinculação do cargo estatutário»(Par. n° 347/81, da COLEPE, Proc. n° 15.111/80).

«É viável a retratação da opção exercida na forma do art. 3° do Decreto-lein° 1.445/76, quando situação nova, decorrente de reclassificação ou de


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progressão, ensejar retribuição mais vantajosa» (Par. da COLEPE, de 16-8-78,Proc. n° 14.507/78).

A irretratável opção para o final da relação classificatória de concurso público, pormotivo de ordem particular, por concursada que não assumiu exercício quandoindicada» (Par. da COLEPE, Processo n°. 10.964/80, in DOU de 4-7-80, pág. 13360).

«A opção prevista no art. 3° do Decreto-lei n° 1.445, de 1976, se anterior aoinicio do exercício do cargo em comissão ou função de confiança, surte efeitos apartir dele e, se posterior, a partir da data de sua apresentação» (OrientaçãoNormativa 75-DASP).

26. O Tribunal Federal de Recursos firmou jurisprudência no sentido de servedado ao servidor que, em decorrência de opção, integrar a denominada clientelageral, concorrer à inclusão em outra categoria funcional:

«Ao servidor que se integrar, pelas chamadas clientelas originária ousecundária, no Plano de Classificação de Cargos, é vedado concorrer, peladenominada clientela geral, à inclusão em outra Categoria Funcional» (Súmula n°01, DJ de 14-6-77, pág. 3941).

27. Após estas fastidiosas citações, cremos demonstrada a consagraçãoadministrativa e jurisprudencial de a opção, como ato jurídico, ser manifestação devontade individual mediante a qual o funcionário adquire, resguarda, modifica, alteradireito sponte sua, nas hipóteses legais.

III - 3. Opção ficta ou presumida

28. Afirmamos em nosso pronunciamento de fls. 54/59 que a opção ficta oupresumida só se reveste do manto da legalidade por força da própria lei, porque, aorevés, estaria a Administração substituindo a vontade dos administrados.

29. Reafirmamos nosso entendimento. Se a opção é uma faculdade, um direito dofuncionário de, nas hipóteses de permissivo legal, escolher a situação que melhoratenda a seus interesses, jamais a Administração poderá por ele optar, escolher. Seriausurpação de direito. Todavia, o legislador, reconhecendo que situações funcionaispretéritas, constituíveis, porém, mediante opção não permitida à época, podeconferir-lhe efeito retroativo ou presumi-Ia, por liberalidade ex vi legis. A Administração,data maxima venia das opiniões contrárias, não pode adotar esse procedimento.

30. A própria requerente foi beneficiada por legislação dessa natureza -Decreto-lei n° 2.153, de 24-7-84, cujo artigo 2° consagra a figura da opção ficta oupresumida, verbis:

«Art. 2° O disposto no § 2° do artigo 3° da Lei n° 6.732/79, acrescentadopelo artigo anterior, alcança, também, a contagem de período de exercíciopleiteada anteriormente à vigência deste decreto-lei».

31. O DASP, nos Pareceres de n°s 667/84 e 735/84, firmara entendimento quantoao alcance do dispositivo em comento:

«É perfeitamente admissível a conclusão de que se vigorassemanteriormente as normas insertas no Decreto-lei n° 2.153, o funcionário teria


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manifestado opção nos termos do art. 3° do Decreto-lei n° 1.445, de 1976, nadata em que fizesse jus à incorporação das parcelas ao vencimento do cargoefetivo e lhe fosse mais vantajosa a correspondente percepção. Nesta hipótese,afigura-se-nos constituir-se no melhor resultado interpretativo a ilação depresumir-se apresentada a manifestação de vontade dirigida à maiorremuneração com efeitos a contar da data da vigência da Lei n° 6.732/79, seessa situação retributiva se concretizou (em decorrência da retroversão doDecreto-lei n° 2.153) anteriormente, ou do dia em que a opção ensejaria maioresestipêndios, se posterior à mesma data da vigência» (Parecer n° 735/84 - DASP).

32. Estribada na legislação retroapontada e na interpretação do DASP, estaConsultoria opinou pelo deferimento do pedido do servidor Wagner Jorge de Miranda,no Processo n° 2.240/82.

33. O funcionário requereu à Presidência desta Corte, invocando o Decreto-lei n°2.153/84, «a recontagem do seu tempo de exercício de cargos e funções de confiança,neste Tribunal, de modo a que retroaja à data da Lei n° 6.732/79, a opção formuladaatravés do Processo n° 220/81 (fl. 49 do Processo 2.240/82).

34. A situação funcional do requerente subsumia por inteiro a previsão legal,improcedendo, portanto, a maliciosa afirmativa contida no § 12 do pedido dereconsideração, onde a interessada manifesta «estranheza» pela não preservação deigualdade de tratamento, vez que esta Consultoria opinara «no sentido de deferir aoaludido funcionário algumas vantagens que o mesmo ás explicitou claramente» (sic fl.64). Que vantagens são estas, a requerente não esclareceu, e o ônus da prova é dequem alega positivo (Código de Processo Civil, art. 333, 1).

III - A forma de opção

36. A Subscritora do pedido em apreciação, alegando excesso de formalismo denossa parte - por não admitirmos a pretendida opção implícita -, invocou o artigo 154 doCódigo de Processo Civil corno reforço de argumento, para fins de provar que, até noJudiciário, aonde forçosamente o rigor e a observância de determinadas formalidadessão pontos de indiscutível importância, ainda assim o legislador pátrio deudemonstração de profundo discernimento, de ampla visão e, enfim, de que deveprevalecer acima de tudo, em certos casos, a finalidade do ato em si, abstraindo-se doaspecto meramente formal» (fl. 65).

37. Concordamos inteiramente. Alta significação filosófica sempre possuiu o velhoprovérbio forma dat esse rei, transformado mas não desaparecido do Direito Moderno.Prevalece, porém, o regime da forma livre para a validade das declarações de vontadeque não dependerão de forma especial, senão quando a lei expressamente a exigir (art.12 do Código Civil Brasileiro).

38. Nenhum dispositivo legal exige que a opção seja apresentada de formaespecial, logo, sua forma é livre, segundo os princípios gerais de nosso Direito. Não sepode, todavia, confundir forma livre da opção com ausência de opção.

39. «Embora a forma possa apresentar alguma relação acidental com o conteúdo,de modo algum com esse se identifica», ensina José Cretella júnior. Forma é o sinaltangível por meio do qual se revela, fora do sujeito que a exprime, a vontade,


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constituindo esta o conteúdo do ato. Trata-se de fenômeno exterior, que assume umaveste, modo como se manifesta a vontade, colocando-a como uma entidade objetiva».(Direito Administrativo, Editora Revista dos Tribunais, pág. 259).

40. Improcede, portanto, alegação da peticionária quanto a excesso de formalismosobre ato inexistente. Não existe opção alguma no requerimento de fl. 42, nemexplícita, nem implícita.

41. À fl. 6 destes autos, temos, ali sim, opção apresentada em 22 de dezembro de1983, na qual a servidora manifestou inequivocamente sua vontade:

«Marilia Elisabeth Novello Ferraz vem através do presente,respeitosamente, à presença de Vossa Excelência, declarar sua opção pelosvencimentos de seu cargo efetivo, acrescidos dos percentuais e demaisvantagens asseguradas pela legislação pertinente em vigor». (grifamos)

42. A partir da protocolização do mencionado documento - em que materializadoum ato jurídico individual - a funcionária adquiriu direitos impostergáveis pelaAdministração, uma vez verificados os pressupostos fáticos e jurídicos convalidadoresdaquela manifestação de vontade. E, naquela data, a peticionária não considerouexcesso de formalismo apresentar requerimento. Pelo contrário, sabe que ninguém,salvo ela própria, pode modificar aquele ato garantidor de seus direitos.

43. «Criadas por lei e regulamento, preleciona Cretella Júnior, não existem asformas, no âmbito do Direito Público, apenas por simples tradição ou para revestir o atode mera solenidade visível, tendo, ao contrário, relevante significado, presente e futuro,porque constituem medidas acautelatórias, garantia indispensável e eficiente paraassegurar o bom funcionamento dos serviços públicos, visto que evitam decisõesirrefletidas, prematuras, insuficientemente estudadas e protegem com sua presençaconstante e automática os interesses dos administrados, dos funcionários (grifamos) e,através destes, da própria Administração contra quaisquer pronunciamentos deconseqüências prejudiciais, servindo ainda para excelente meio de prova ulterior».(obra citada, pág. 259).

IV - Conclusões

44. Cremos, Senhor Presidente, inexistir motivo para que Vossa Excelênciareconsidere a decisão de fl. 59, vez que no pedido de fls. 61 usque 65 é requeridadecisão ultra petita contrária à voluntas legis, na espécie.

45. Ante o exposto, sugiro a Vossa Excelência mantenha a decisão, aceitando, apartir de 5-7-85, a opção formalizada à fl. 65, in fine (§ 17), para fins do artigo 4° da Lein° 6.732/79.

46. É o parecer, subcensura.__________________Processo n° 5.174/83 - 12-8-86 - Parecer n° 15/86 - CJP

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