Instituto de Economia da UFRJInstituto de Economia da UNICAMP

Transporte

02Sistema Produtivo

Perspectivas do Investimento em

Após longo período de imobilismo, a economia brasileira vinha apresentando firmes

sinais de que o mais intenso ciclo de investimentos desde a década de 1970 estava

em curso. Caso esse ciclo se confirmasse, o país estaria diante de um quadro efeti-

vamente novo, no qual finalmente poderiam ter lugar as transformações estruturais

requeridas para viabilizar um processo sustentado de desenvolvimento econômico.

Com a eclosão da crise financeira mundial em fins de 2008, esse quadro altamente

favorável não se confirmou, e novas perspectivas para o investimento na economia

nacional se desenham no horizonte.

Coordenado pelos Institutos de Eco nomia da UFRJ e da UNICAMP e realizado com o

apoio financeiro do BNDES, o Projeto PIB - Perspectiva do Investimento no Brasil tem

como objetivos:

Analisar as perspectivas do investimento na economia brasileira em um

horizonte de médio e longo prazo;

Avaliar as oportunidades e ameaças à expansão das atividades produtivas

no país; e

Sugerir estratégias, diretrizes e instrumentos de política industrial que

possam auxiliar na construção dos caminhos para o desenvolvimento

produtivo nacional.

Em seu escopo, a pesquisa abrange três grandes blocos de investimento, desdobrados

em 12 sistemas produtivos, e incorpora reflexões sobre oito temas transversais, con-

forme detalhado no quadro abaixo.

ESTUDOS TRANSVERSAIS

Estrutura de Proteção Efetiva

Matriz de Capital

Emprego e Renda

Qualificação do Trabalho

Produtividade, Competitividade e Inovação

Dimensão Regional

Política Industrial nos BRICs

Mercosul e América Latina

ECONOMIA BRASILEIRA

BLOCO SISTEMAS PRODUTIVOS

INFRAESTRUTURA EnergiaComplexo UrbanoTransporte

PRODUÇÃO AgronegócioInsumos BásicosBens SalárioMecânicaEletrônica

ECONOMIA DO CONHECIMENTO

TICsCulturaSaúdeCiência

COORDENAçãO GERAL

Coordenação Geral - David Kupfer (IE-UFRJ)

Coordenação Geral Adjunta - Mariano Laplane (IE-UNICAMP)

Coordenação Executiva - Edmar de Almeida (IE-UFRJ)

Coordenação Executiva Adjunta - Célio Hiratuka (IE-UNICAMP)

Gerência Administrativa - Carolina Dias (PUC-Rio)

Coordenação de Bloco

Infra-Estrutura - Helder Queiroz (IE-UFRJ)

Produção - Fernando Sarti (IE-UNICAMP)

Economia do Conhecimento - José Eduardo Cassiolato (IE-UFRJ)

Coordenação dos Estudos de Sistemas Produtivos

Energia – Ronaldo Bicalho (IE-UFRJ)

Transporte – Saul Quadros (CENTRAN)

Complexo Urbano – Cláudio Schüller Maciel (IE-UNICAMP)

Agronegócio - John Wilkinson (CPDA-UFFRJ)

Insumos Básicos - Frederico Rocha (IE-UFRJ)

Bens Salário - Renato Garcia (POLI-USP)

Mecânica - Rodrigo Sabbatini (IE-UNICAMP)

Eletrônica – Sérgio Bampi (INF-UFRGS)

TICs- Paulo Tigre (IE-UFRJ)

Cultura - Paulo F. Cavalcanti (UFPB)

Saúde - Carlos Gadelha (ENSP-FIOCRUZ)

Ciência - Eduardo Motta Albuquerque (CEDEPLAR-UFMG)

Coordenação dos Estudos Transversais

Estrutura de Proteção – Marta Castilho (PPGE-UFF)

Matriz de Capital – Fabio Freitas (IE-UFRJ)

Estrutura do Emprego e Renda – Paul Baltar (IE-UNICAMP)

Qualificação do Trabalho – João Sabóia (IE-UFRJ)

Produtividade e Inovação – Jorge Britto (PPGE-UFF)

Dimensão Regional – Mauro Borges (CEDEPLAR-UFMG)

Política Industrial nos BRICs – Gustavo Brito (CEDEPLAR-UFMG)

Mercosul e América Latina – Simone de Deos (IE-UNICAMP)

Coordenação TécnicaInstituto de Economia da UFRJInstituto de Economia da UNICAMP

APOIO FINANCEIROREALIZAçãO

PIB_IE_UFRJ_programa_GERAL.indd 4 02.06.09 19:20:13

1

Documento Não Editorado

PROJETO PERSPECTIVAS DO INVESTIMENTO NO BRASIL BLOCO: INFRAESTRUTURA

SISTEMA PRODUTIVO: TRANSPORTES COORDENAÇÃO: SAUL RABELLO QUADROS E

GLAYDSTON MATTOS RIBEIRO

DOCUMENTO SETORIAL:

Rodovias

Glaydston Mattos Ribeiros

Saul Germano Rabello Quadros

Novembro de 2008

2

SUMÁRIO INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 2

1 DINÂMICA GLOBAL DO INVESTIMENTO NO SETOR RODOVIÁRIO.............. 3

1.1 Dimensão Espacial / Territorial.......................................................................... 7

1.2 Tecnologia............................................................ ............................................. 10

1.3 Organização de Mercados................................................................................. 10

1.4 Políticas Públicas e Regulatórias....................................................................... 11

1.5 Questões-chave ................................................................................................ 12

2 TENDÊNCIAS DO INVESTIMENTO NAS RODOVIAS BRASILEIRAS .............. 12

2.1 Dimensão Espacial / Territorial.......................................................................... 14

2.2 Tecnologia............................................................ ............................................. 14

2.3 Organização de Mercados................................................................................. 15

2.4 Políticas Públicas e Regulatórias....................................................................... 15

2.5 Questões-chave ................................................................................................ 16

3 PERSPECTIVAS DE MÉDIO E LONGO PRAZOS PARA OS INVESTIMENTOS NO SUBSISTEMA PRODUTIVO RODOVIAS...................... 16

3.1 Médio Prazo – Cenário Possível ....................................................................... 16

3.1.1 Análise do Cenário Possível........................................................................... 17

3.1.2 Oportunidades e Riscos ................................................................................. 20

3.2 Longo Prazo – Cenário Desejável......................... ............................................ 22

3.2.1 Análise do Cenário Desejável ........................................................................ 24

3.2.2 Oportunidades e Riscos ................................................................................. 26

4 PROPOSTAS DE POLÍTICAS SETORIAIS......................................................... 27

4.1 Diretrizes para Viabilizar o Cenário Desejável .................................................. 27

4.2 Instrumentos de Políticas de Incentivos, Regulação e Coordenação................ 28

5 CONCLUSÕES .................................................................................................... 32

6 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 33

3

INTRODUÇÃO

Este documento consta do desenvolvimento de estudos e pesquisa destinados

à contribuir com a pesquisa do PIB_Brasil, para o subsistema rodoviário,

considerando o arcabouço metodológico do PNLT, como elemento de análise

dos projetos, principalmente para a definição do cenário desejável.

As proposições aqui definidas se resumem em adotar, como política de

transportes, metas objetivas e que possam, de forma factível, proporcionar uma

transformação no Nível de Serviço e padrão de qualidade das rodovias

brasileiras.

4

1 DINÂMICA GLOBAL DO INVESTIMENTO NO SETOR RODOVIÁRIO

As cidades e centro urbanos sempre foram estruturados pela aberturas de vias

terrestres, mas o advento das rodovias pavimentadas, destinadas ao uso do

automóvel, se estendeu além desses centros, mas ligando-os de forma rápida

e direta, que aos poucos foram formando as redes rodoviárias de cada País.

No mundo inteiro quase toda a provisão da infra-estrutura rodoviária foi

historicamente realizada pelo governo, não só no que se refere à construção

das vias como em sua operação.

Tendo sido intensificada as construções rodoviárias a partir da segunda

metade do século passado, e sendo priorizada em muitos países, as rodovias

permitiram o efetivo desenvolvimento social, a ocupação distribuída dos

territórios e ampliaram o nível de acessibilidade e mobilidade das pessoas, pela

característica de ser operada pela própria sociedade.

A demanda pelo uso rodoviário cresceu desde o surgimento do automóvel, e

mais intensamente após a segunda guerra mundial, cujo incentivo foi

proporcionado pelos planos de investimentos em todos os níveis de governo.

Construídas há muitas décadas, a maior parte das rodovias mundiais foram

dimensionadas para um fluxo de veículos de categorias e pesos que foram

modificando ao longo dos anos, pela modernização tecnológica incentivada

pelo uso cada vez mais intenso desse modal como meio de transporte de

cargas.

Estando a maioria dos investimentos para o setor concentrados nas políticas

públicas para os transportes, as necessidades econômicas de cada país, em

cada época, consideraram como prioridade a quantidade de recursos que

deveriam ser destinadas às rodovias.

A necessidade de se ter cada vez mais recursos públicos para a manutenção

das redes rodoviárias, obrigou, em momentos diferentes, a busca pela parceria

com a iniciativa privada.

Essa parceria limitada teve como justificativa a transferência de parte dos

gastos públicos com o setor rodoviário para serem administrados por

empresas, por meio da cobrança de tarifas dos usuários das vias. Pedágios

5

cobrados pelos governos também foram praticados, principalmente nas

rodovias que possuíam elevados volumes de veículos diários.

A parceria com a iniciativa privada foi instrumento de diversas políticas, o que

não necessariamente permitiu aos governos ampliarem seus investimentos no

restante de suas redes rodoviárias. Um dos principais fatores que levou a

adoção da parceria com a iniciativa privada para a manutenção rodoviária foi a

escassez de recursos, e a conseqüente deterioração das condições de

trafegabilidade das malhas rodoviárias.

Os países desenvolvidos investiram tanto nas rodovias como nos demais

meios de transportes, enquanto que países subdesenvolvidos privilegiaram o

modal rodoviário, que em muitos casos se instalou de forma precária e sem

condições de manutenção pelos investimentos públicos.

Mesmo com todos os mecanismos aplicados ao setor de transportes e

particularmente aos sistemas rodoviários, em termos gerais observa-se um

esgotamento das capacidades de transportes mundial, sendo as rodovias o

que apresentam as maiores deficiências.

Em sua composição, as rodovias são constituídas de obras de arte correntes e

especiais, além de outros elementos construtivos. As obras de arte especiais

se referem às pontes, viadutos e túneis, e seu dimensionamento para suportar

cargas vem sendo superado a cada ano, sem que os investimentos em

manutenção ou melhorias e adequações sejam capazes garantir a

modernização de extensas malhas rodoviárias.

As pontes e viadutos são estruturas que carecem de especial atenção para a

sua manutenção e recuperação, e para certos casos, sua substituição. Essas

estruturas são pontos críticos nas redes rodoviárias, sendo necessário destinar

elevadas somas de recursos para a sua modernização, carecendo para tanto

de um monitoramento constante.

O esgotamento das pontes rodoviárias está sendo percebido pelos

desabamentos dessas estruturas, mesmo em países desenvolvidos como os

Estados Unidos da América.

Segundo pesquisas realizadas pela Sociedade Americana de Engenheiros

Civis (Asce) em setores estratégicos como estradas, aeroportos e portos, entre

6

outros, concluiu que todos eles, sem exceção, apresentam problemas graves,

que vão da falta de manutenção a investimentos insuficientes para suportar as

novas demandas.

De acordo com a Asce, serão necessários investimentos da ordem de 1,6

trilhões de dólares nos próximos cinco anos para resolver os problemas dos

Estados Unidos.

Crises e deficiências graves no setor de infra-estrutura sempre foram

problemas típicos das economias em desenvolvimento. Esse quadro se alterou

quando o mundo entrou num inédito ciclo de crescimento econômico. Nas

últimas três décadas, o PIB global vem evoluindo à média de 3% ao ano. "Em

razão disso, mesmo países ricos enfrentam dificuldades hoje para realizar

investimentos em infra-estrutura no mesmo ritmo de expansão da economia",

conforme afirmação de ROBERT DUNPHY, especialista do Urban Land

Institute (ULI), conceituado centro de estudos com sede em Washington, nos

Estados Unidos, em entrevista a uma revista periódica publicada em 2007.

Em parceria com a consultoria Ernst & Young, o ULI realizou o trabalho "Infra-

estrutura 2007 - Uma perspectiva global", que analisa a situação dessa área

em mais de duas dezenas de países na América do Norte, na Ásia e na

Europa. O estudo detectou deficiências graves em rodovias, ferrovias e

aeroportos dos Estados Unidos. Economias importantes da Europa, como Itália

e Alemanha, enfrentam problemas semelhantes.

Neste contexto, duas motivações estão conduzindo os estados e prefeituras

norte-americanas a adotarem a concessão à iniciativa privada. A primeira é a

mesma dos demais países que fizeram essa opção: a percepção de que os

recursos tributários não são mais suficientes para financiar a adequada

manutenção, a ampliação e a modernização de sistemas rodoviários, devido ao

aumento de despesas públicas com educação, saúde, segurança,

aposentadoria e justiça. Só a manutenção das rodovias, pontes e túneis no

país, feita de forma incompleta, como mostrou o recente caso da ponte do rio

Mississipi, absorve anualmente entre 132 e 155 bilhões de dólares do

orçamento público, exigindo novas fontes de financiamento, para evitar sua

deterioração.

7

O segundo motivo é, no entanto, menos presente em outros países: a

descoberta que rodovias, túneis e pontes são ativos valiosos, que podem ser

uma nova fonte de recursos para as necessidades que a comunidade espera

ver atendida pelo poder público. Assim, os governos estaduais e as prefeituras

vêm oferecendo trechos da infra-estrutura rodoviária a investidores dispostos a

pagar uma soma considerável para ficar com o direito de explorar o bem,

cobrando pedágio. Em alguns casos o processo começa até por sugestão ou

iniciativa destes investidores, entre os quais se encontram principalmente

empresas da Europa, onde existe uma tradição de rodovias concedidas, e

também da Austrália e do Brasil. Nos Estados Unidos valores significativos têm

sido arrecadados nessas concessões, o que possibilita importantes

investimentos do poder público para atender a outras carências da

comunidade.

Segundo a ABCR, vinte e seis Estados daquele país contam com rodovias

pedagiadas, numa extensão total de 25.000 km, número que deve crescer

substancialmente, além de ocorrerem transferências onerosas da exploração

pelo Poder Público para concessionárias privadas. Os governos estaduais e

municipais nos Estados Unidos prevêem obter 1,7 trilhões de dólares somente

com a concessão de rodovias.

Com melhor situação nessa área estão alguns países asiáticos, como China,

Cingapura e Coréia do Sul. Eles não são apenas exemplos de investimentos

em conservação da infra-estrutura existente, mas também se destacam por

realizar projetos destinados a tornar sua economia mais atrativa para

investimentos estrangeiros.

O impacto de três décadas de crescimento acelerado criou uma série de

gargalos ao redor do mundo. Na Europa, por exemplo, o número de carros que

trafegam pelas estradas triplicou dos anos 70 para cá, mas as rodovias de

países como a Alemanha não foram capazes de seguir o mesmo ritmo de

crescimento. Estradas próximas de metrópoles como Munique e Frankfurt -

embora ainda sejam símbolos de segurança e conforto, encontra-se em

horários de pico, em níveis de serviço ruins.

8

Contudo, enquanto a maioria dos países sofre deficiências na infra-estrutura

rodoviária, a China surge como uma das grandes exceções. Aproximadamente,

160 bilhões de dólares são destinados todos os anos a novos projetos. Em

apenas 12 anos, a China construiu mais de 40 mil km de rodovias.

Considerando o exposto, enquanto países com economia emergentes investem

elevadas quantias em manutenção e expansão das suas redes rodoviárias,

países consolidados nesse setor buscam apoio na iniciativa privada para

manter um ativo patrimonial que não pode ser mais suportado pelos cofres

públicos.

Em países como da América do Sul, como no caso do Brasil, observa-se que

os investimentos públicos são destinados à manutenção, conservação e

recuperação da rede pavimentada existente, mas que parte significativa dessa

rede para esses fins vem sendo atualmente transferida à iniciativa privada por

meio de concessões, na mesma tendência adotada pelos Estados Unidos da

América.

Essa busca pela iniciativa privada, no entanto, permite que o Brasil destine

recursos à ampliação e adequação da capacidade de corredores estratégicos,

bem como a pavimentação de eixos rodoviários ligados ao escoamento da sua

produção agrícola.

Em termos gerais, a um aumento dos recursos investidos no modal rodoviário,

principalmente para se adequar as condições de sua manutenção e

conservação, o que vem sendo tendo como parte da solução a busca da

iniciativa privada e para a sua expansão quilométrica, principalmente nos

países em desenvolvimento, que necessitam atender à demanda crescente de

circulação, devido ao aumento de sua população e da economia.

1.1 Dimensão Espacial / Territorial

A extensão territorial das redes rodoviárias, se consideradas todas as vias

mundiais nacionais, regionais e municipais, tem-se dificuldade de se expressar

numericamente tal quilometragem.

9

Contudo, segundo dados da CIA (2008), o mundo possui uma extensão

rodoviária de 68.937.575.000 km, sendo que os Estados Unidos da América

possuem a maior rede rodoviária, com um total de 6.495.799 km, ou seja,

próximo de 10% do total mundial.

Em sua maior parcela, as rodovias americanas possuem superfície com

pavimento, enquanto que em outras redes, como a do Brasil, a maior parte das

rodovias é classificada como “não pavimentadas”, sendo, portanto, estruturas

de terraplanagem implantadas em diretrizes rodoviárias, que carecem de

sinalização, apoio a operação e sua trafegabilidade além de deficitária,

principalmente para veículos comerciais, dependendo das intensidades

pluviométricas em períodos do ano, tornam-se não trafegáveis.

As rodovias são predominantes em comparação com os demais meios de

transportes. Nenhuma outra infra-estrutura supera sua extensão e densidade,

sendo ramificada e servindo de conexão para o uso de ferrovias e hidrovias,

além de ser o acesso a quase todos os portos. No Quadro 1.1, estão listados

as principais redes rodoviárias e suas extensões.

Quadro 1.1 – As 10 redes rodoviárias mais extensas do Mundo

Rodovias Rank Países (km) Informação

1 Mundo 68,937,575 2008 2 Estados Unidos da América 6.465.799 2007 3 União Europeia 5.454.446 2008 4 Índia 3.316.452 2006 5 China 1.930.544 2005 6 Brasil 1.751.868 2004 7 Japão 1.196.999 2006 8 Canadá 1.042.300 2006 9 França 951.500 2006

10 Russia 933.000 2006 11 Australia 812.972 2004

Fonte: Central Intelligence Agencia – CIA - USA, 2008.

A extensão dessas linhas deve ser considerada segundo seus parâmetros de

desempenho, sendo basicamente a sua percentagem pavimentada e o seu

estado de conservação.

Nos países desenvolvidos essa conservação apresenta-se em patamares

elevados e a percentagem de rodovias “não pavimentadas” é inferior aos

10

segmentos com pavimento. Já em países em desenvolvimento, essa situação

se inverte.

Na França, por exemplo, os 951.500 km são de rodovias pavimentadas, com

pistas do tipo expressway. Essa situação se repete para as rodovias da

Alemanha, Itália, Espanha, Suíça, Reino Unido, Áustria e outros que compõem

a Comunidade Européia.

Na China, dos 1.930.544 km de rodovias, 354.973 km até 2005 eram

classificadas como “não pavimentadas”. Essa situação também é encontrada

nos Estados Unidos, sendo 2.255.964 km de rodovias sem capa de pavimento,

dos 6.465.799 km existentes. Contudo, nesse caso, a extensão das rodovias

pavimentadas supera a Índia, o que representa uma enorme rede de rodovias.

A sua predominância nos sistemas de transportes exigem elevados e

constantes investimentos para a sua manutenção e adequação, principalmente

em países onde a economia está associada ao uso do automóvel, que por sua

vez tem taxa de crescimento positiva quando há abundância de crédito nos

mercados financeiros e ocorre aumento nos níveis de renda das populações.

A distribuição mundial das montadoras automobilísticas se verifica por todos os

continentes e são os geradores do uso dos sistemas rodoviários, e

proporcionam, na ausência de transporte de massa, meios para se transportar

cargas e mercadorias com mais facilidades do que os sistemas ferroviários e

hidroviários.

Os investimentos anuais na fabricação de automóveis proporcionam a

incorporação de mais de 60 milhões de veículos automotores por ano às frotas

existentes e em circulação no mundo. Consequentemente, o consumo de

combustíveis fósseis para esse setor também aumenta, sendo que seus custos

aos usuários não apresentam possibilidades de redução e sem os subsídios

governamentais, a estabilização dos preços em alguns mercados estaria

comprometida, o que eleva os custos de consumo interno e

consequentemente, surgimento de inflações e desequilíbrios econômicos.

1.2 Tecnologia

11

Historicamente a tecnologia automobilística avançou em ritmo mais acelerado

do que as inovações construtivas e de materiais alternativos para fins de

pavimentação.

As inovações da tecnologia automobilística avançaram ao ponto de se propor

veículos com alto índice de conforto e requinte material, sendo ao mesmo

tempo movido por energias alternativas, como os carros elétricos que são as

promessas para o futuro próximo.

Considerando os altos índices de poluição que são lançados na atmosfera pela

queima de combustíveis nos automóveis, tornou o modal rodoviário no “vilão”

ambiental dos tempos modernos, o que impulsionou a pesquisa científica e

tecnológica na busca de soluções que diminuíssem tais emissões. A chegada

dos carros bi combustíveis, ou seja, movidos a álcool e gasolina, além do

incentivo ao consumo de gás natural como combustível, tornaram os veículos

automotivos menos poluentes e mais adequados ao equilíbrio dos consumos

por tipos de energia, ou seja, etanol, fósseis, naturais, entre outros.

Essa mudança tecnológica foi aplicada aos veículos de passeio e alguns

veículos comerciais. Para o transporte por caminhões, cujo consumo de diesel

é a base fundamental de seu uso energético, o surgimento dos

biocombustíveis, com a iniciativa de se passar a consumir o biodiesel, surge

uma intensificação tecnológica de uso imediato, para que os automóveis

circulem com menor emissão de poluentes na atmosfera,

1.3 Organização de Mercados

O mercado “consumidor” do sistema rodoviário é diversificado e tem na

sociedade em geral o seu consumo. Para o transporte de passageiros, o modal

rodoviário é predominante para distância curtas e médias, excetuando-se o

caso das cidades com alto índice populacional, onde o transporte de massa

passa a opção preferencial, sendo, contudo, alimentado pelo sistema

rodoviário.

Em termos de transporte de carga é o sistema que atende “porta a porta”,

dando acesso aos centros logísticos, de integração modal e ligam as áreas de

produção aos demais sistemas de transportes.

12

Preferencialmente mantido por recursos públicos, apresenta-se atualmente

como um negócio atrativo para a participação do capital privado, sendo essa

solução adotada por diversos países, principalmente aqueles que carecem de

recursos para manter e investir em novos projetos ao mesmo tempo.

As concessões rodoviárias são instrumentos que caracterizam a atual fase de

investimentos nesse modal.

A parceria público-privada para investimento em projetos rodoviários é outro

instrumento que começa a ser adotado para ampliar os recursos destinados à

ampliação dos segmentos rodoviários.

1.4 Políticas Públicas e Regulatórias

A política mundial para as rodovias varia de continente para continente, de país

para país, e depende das necessidades e capacidades de investimentos

governamentais, bem como da participação dos recursos privados no setor,

bem como das condições físicas, operacionais e de extensão das redes

rodoviárias existentes.

Em um panorama global, os países que possuem suas redes rodoviárias

consolidadas, pavimentadas, em bons estados de conservação, encontram-se

envoltos na tendência de buscar nas empresas privadas, oportunidades de

diminuir o “peso” dos gastos públicos, pela transferência, por meio das

concessões, dos gastos com manutenção, conservação e operação rodoviária

com transferência direta aos usuários da via, que passa a pagar uma tarifa de

pedágio, administrada por empresas concessionárias.

As políticas públicas para as rodovias em países com economia emergente,

como China, Cingapura e Coréia do Sul, as tendências políticas encontram-se

nos investimentos públicos para subsidiar a ampliação das rodovias, cuja

demanda social exige que o modal receba investimentos de elevada quantia

financeira, incapazes de serem atendidos por meio de parcerias com a

iniciativa privada.

13

Vive-se um momento de intensos investimentos e que contrastam com as

necessidades dos países desenvolvidos, que buscam soluções fora dos cofres

públicos para manter suas malhas rodoviárias.

Para países com o perfil econômico do Brasil, ambas as políticas são

adotadas. Entretanto, é necessário mesclar a transferência de parte dos

segmentos rodoviário à iniciativa privada, cujos contratos exigem em longo do

período de concessão investimentos de melhorias e ampliação de capacidade;

com intensos investimentos em obras rodoviárias nas regiões onde há carência

de infra-estrutura e que demandam tais projetos para que sejam também

atendidas importantes áreas de produção.

Neste e no primeiro caso, as políticas de transportes se apóiam nos agentes

reguladores, sendo que nos Estados Unidos, a experiência e aprimoramento

dos mecanismos de regulação já se encontram consolidados, enquanto que no

Brasil, e em outros países com socioeconomia semelhante, ainda carecem de

avanços, aperfeiçoamentos e estruturação institucional.

Contudo, há uma ampliação mundial dos instrumentos de regulação como

elementos das políticas de transportes.

1.5 Questões-chave

Considerando o exposto, verifica-se que as medidas regulatórias do modal

atingem somente uma fração do sistema, e que seu aumento vem sendo uma

tendência, bem como o acréscimo nos investimentos para sua ampliação.

2 TENDÊNCIAS DO INVESTIMENTO NAS RODOVIAS BRASILEIRAS

Segundo o Relatório n°. 36624-BR do Banco Mundial, sobre “Como Revitalizar

os Investimentos em Infra-Estrutura no Brasil: Políticas Públicas para uma

Melhor Participação do Setor Privado”, datado de novembro de 2007, Mais de

US$164 bilhões foram investidos em projetos de infra-estrutura, que

envolveram a participação privada no Brasil durante o período 1994-2004. Esse

montante corresponde a mais de dois terços do total despendido em projetos

14

privados nesse setor no Leste Asiático e na região do Pacífico. Apesar do alto

nível de investimento, a opinião pública está frustrada com a oferta privada de

serviços de infra-estrutura e os formuladores de políticas se mostram

decepcionados com o financiamento privado desses projetos.

O documento destaca que este não é um fenômeno característico do Brasil,

mas, os governos em toda a América Latina e as organizações multilaterais,

que antes apoiavam a privatização, discutem agora como aumentar o

investimento público em infra-estrutura.

A tendência das novas políticas se dirige novamente para as provisões

oferecidas pelos recursos públicos. Essa tendência é fruto de uma queda nos

investimentos em infra-estrutura no Brasil o que impacta com mais intensidade

a malha rodoviária nacional.

A tendência atual dos investimentos e de um grande aporte financeiro

garantido pelos cofres públicos, destinados a revitalização da rede rodoviária

Nacional ao mesmo tempo em que conta-se com uma nova etapa de

participação da iniciativa privada no setor, mas que seja menos onerosa aos

usuários das novas rodovias concedidas trazendo, ao mesmo tempo, um

volume mais elevado de recursos previstos nos contratos de concessão.

Os limites dessas concessões é ainda um ponto em discussão e carece de ser

analisado com mais amplo debate entre os diversos setores da sociedade

brasileira.

Nesse novo contexto, a execução da política de transporte para o sistema

rodoviário convive com recursos e programas diversos, que vão desde as

questões de segurança no trânsito, até a implantação de um novo sistema de

pesagem veicular para fiscalização do excesso de peso nas rodovias. Essa

diversidade de programas existentes confunde-se nos programas e

subprogramas nacionais atualmente eleitos pela política de transportes.

O Brasil conta, como demais países da América Latina, com recursos e

intervenções financeiras do Banco Mundial e fontes de fomento voltadas para

incentivar a manutenção e ampliação das rodovias no mundo, e mais

intensamente em países subdesenvolvidos.

15

2.1 Dimensão Espacial / Territorial

A rede rodoviária Nacional atualmente apresenta uma configuração já

estabelecida a mais de vinte anos, tendo sido pouco ampliada ou modificada,

se considerada as expectativas sociais e o crescimento da produção nacional.

Tem sua distribuição diferenciada para cada região geográfica, sendo mais

intensa nas regiões Sul e Sudeste, onde se tem um desenvolvimento

econômico mais consolidado, sendo mais “rarefeita”, nas fronteiras agrícolas e

regiões ainda carentes de desenvolvimento socioeconômico.

2.2 Tecnologia

O Brasil apresenta-se, no tocante à inovação do uso da energia, como um dos

mais avançados e pioneiros na renovação de tipos de combustíveis. Esses

avanços culminaram com o aprimoramento tecnológico dos motores

automotivos que passaram a funcionar com mais de um combustível, sendo

então, nessa última década, popularizada a venda dos carros tipo Flex, que

funcionam com gasolina e álcool.

O transporte de cargas passou também a contar com a recente possibilidade

do uso do biocombustível, mais precisamente do biodiesel, que pretende ir

substituindo o diesel nos veículos de carga.

Esses por sua vez tiveram modificações tecnológicas para ampliar suas

capacidades de carregamento, tendo crescido a frota de caminhões reboque e

semi-reboques, que pela carência de uma política de transporte multimodal,

sobrecarregam-se as rodovias brasileiras com os “bi-trens”, principalmente no

atendimento do transporte de produtos agrícolas. Seu uso vem sendo

expandido para o transporte de combustíveis, contêineres e outros produtos.

Predominante no transporte de cargas e passageiros, os investimentos

tecnológicos voltados para o setor encontram respostas na sociedade

acostumada ao uso do automóvel como principal meio de transportes.

2.3 Organização de Mercados

16

Tal como nos demais países, sua organização de mercado se estende pela

própria necessidade humana de deslocamentos diários, para os mais variados

fins. Em termos de investimento no setor, a indústria automobilística vem

superando recordes de produção e venda nos últimos dez anos de forma

inédita em comparação com outras épocas do setor.

O sistema rodoviário tem no usuário do automóvel o seu “operador”, tendo

assim na verdade, milhares de operadores por dia, por trecho rodoviário. Essa

característica leva à sociedade a exigir sempre do poder público que assuma a

responsabilidade pela gestão das redes rodoviárias.

Em termos de investimentos nas rodovias, pela necessidade de concentrar

recursos na manutenção e ampliação da rede existente, parte desse negócio

tende a ser transferido à iniciativa privada por meios de contrato de concessão.

Na busca de se corrigir algumas características negativas dos primeiros

contratos, tem-se na atualidade um elevado interesse da iniciativa privada em

assumir lotes rodoviários para serem administrados segundo a cobrança de

tarifa dos usuários (pedágio). A ampliação dessa política de governo amplia as

oportunidades de negócio entre a iniciativa privada e os governos.

Recentemente, o Governo Federal executou o seu segundo processo de

concessão rodoviária e foi acompanhado, em seguida, pelo também segundo

processo de concessão do Estado de São Paulo.

Em ambos os casos, as tarifas estabelecidas ficaram abaixo dos valores

atualmente praticados pelas concessionárias vencedoras dos primeiros lotes.

Esse fato vem acarretando discussões e tende a se buscar uma reavaliação

dos antigos contratos, podendo resultar até em repactuações.

1.4 Políticas Públicas e Regulatórias

As políticas públicas destinam às rodovias nacionais recursos financeiros em

patamares elevados, quando comparados com os últimos vinte anos. Encontra-

se em um momento favorável para o setor de transportes e para o sistema

rodoviário.

17

Os governos voltam suas atenções para investimentos transformadores e

aponto fontes de recursos garantidas para executar obras e intervenções

necessárias às melhorias exigidas para o modal rodoviário.

Somente o Plano de Aceleração do Crescimento prevê recursos para serem

investidos nas rodovias federais e estaduais de todos os Estados Brasileiros.

O Brasil encontra-se, portanto, em uma nova fase de investimento para o setor,

tanto pelos recursos públicos, como pela participação da iniciativa privada.

A Agência Reguladora dos Transportes Terrestres – ANTT surge fortalecida

nesse cenário, mas também com a incumbência de se aprimorar para atender

as novas conjecturas das concessões federais. Nessa mesma situação

encontram-se as agências estaduais, que passam a desempenhar um papel

mais ativo e proeminente na política de transporte.

2.5 Questões-chave

Conta-se para os próximos anos com um aporte considerável de recursos

públicos, mas também privados, sendo que esses últimos estão voltados para

10% da rede federal, e no estado de São Paulo a transferência começa a se

igualar as extensões ainda sob responsabilidade do governo.

3 PERSPECTIVAS DE MÉDIO E LONGO PRAZO PARA OS INVESTIMENTOS NO SUBSISTEMA PRODUTIVO RODOVIAS

3.1 Médio Prazo – Cenário Possível

Considerando o período de 2008 a 2011, como cenário possível definido pelo

projeto, a composição das ações desse cenário está limitada às obras em

andamento e as que possuem início previsto até 2010. Essas obras encontram-

se descritas no PAC e no PNLT, incluindo-se ainda as obras do Programa de

Manutenção de Rodovias em Regime de Gestão Terceirizada (CREMA),

existente também em alguns estados brasileiros, Programa de Sinalização nas

18

Rodovias Federais (PRÓ-SINAL), programas de Manutenção e Conservação

de rodovias e Programa de Controle de Peso Veicular. Nesse rol de recursos, o

atual nível financeiro de investimentos aplicados pela iniciativa privada deve ser

computado.

Os investimentos privados efetivamente elevaram seus recursos desde o início

das concessões, mas ainda não são suficientes para atender a uma política do

setor. Isto se deve ao fato de que muitos desses recursos estão concentrados

apenas no âmbito da operação/manutenção.

3.1.1 Análise do Cenário Possível

Conforme o PNLT, as dimensões dos investimentos previstos para o período

de médio prazo – compreendido entre 2008-2011 - são de cerca de R$

42.000.000.000,00 (quarenta e dois bilhões de reais), sendo a aplicação destes

recursos voltada para a adequação/ampliação de capacidade e

construção/pavimentação de novas rodovias. Esses investimentos totalizam

uma extensão de 19.743 km.

Os investimentos recomendados pelo PAC destinados a Infra-estrutura

logística no período compreendido entre 2008-2011 somam aproximadamente

R$ 33.437.000.000,00 (Trinta e Três bilhões quatrocentos e trinta e sete e

milhões de reais), distribuídos em subprogramas de investimentos.

Quadro 3.1 – Distribuição dos Investimentos Rodoviários - PAC

Distribuição dos Investimentos Rodoviários Previstos no PAC

Subprogramas Valor (R$)

Conservação de 52.000 km de Rodovias 1,7 bilhões

Manutenção e Recuperação de Rodovias 8 bilhões

Estudos e Projetos para 14.500 km de Rodovias 1,0 bilhões

Controle de Peso – Implantação e Operação de

206 postos 666 milhões

Sistema de Segurança em Rodovias 1,1 bilhões

Sinalização de 72.000 km de Rodovias 470 milhões

Total 12,9 bilhões

Fontes: PNLT, Ministério dos Transportes, 2008.

19

A Figura 3.1 ilustra os segmentos indicados pelo Programa Integrado de

Revitalização que deverão receber os investimentos necessários para manter

as condições ideais de trafegabilidade boas ou ótimas.

Figura 3.1 – Segmentos Rodoviários PIR-IV

Fonte: Ministério dos Transportes, 2008.

Dentre os programas de investimentos descritos no PNLT e PAC destacam-se

o Programa de Conservação destinado à realização de operações preventivas

e rotineiras para evitar o surgimento ou agravamento de defeitos, mantendo as

rodovias em boas condições de uso, e o Programa de Manutenção de

Rodovias em Regime de Gestão Terceirizada (CREMA), que possui a

finalidade de manter em condições de trafegabilidade boas ou ótimas trechos

com extensão média de 300 km, com durabilidade da intervenção de até 8

anos, envolvendo restauração, sinalização, conserva e operação de balanças.

O controle de Peso nas Rodovias Federais é outro programa que tem uma

atenção especial tanto no PNLT como no PAC. Destina-se a controlar o peso

dos veículos rodoviários de carga para evitar a deterioração prematura dos

20

pavimentos. Atualmente, as rodovias brasileiras possuem apenas 13 balanças

fixas em operação e 20 em processo de implantação, possui ainda outras 34

balanças móveis em operação. O Plano Diretor Nacional Estratégico de

Pesagem, elaborado pelo CENTRAN em 2005, aponta para a necessidade de

implantação de 116 balanças fixas e 72 bases para balanças móveis. A falta de

controle de pesos dos veículos que transportam cargas pelas rodovias

brasileiras é uma das principais causa da deterioração prematura dos

pavimentos.

O programa Pró-Sinal destina-se a sinalização das rodovias e nos 26 estados

brasileiros divididos em 56 lotes de serviços contemplando aproximadamente

48.000 km de rodovias sinalizadas. As rodovias a serem atendidas por tal

programa foram priorizadas de acordo com o grau de necessidade, garantindo

assim o atendimento das principais rodovias.

Os investimentos totais deste programa perfazem o total de cerca de R$

275.300.000,00 (duzentos de setenta e cinco milhões e trezentos mil reais).

Segundo dados do Ministério dos Transportes em 2008 foram gastos cerca de

9,7 milhões de reais na execução dos programas Manutenção (Restauração e

Conservação). Para estes investimentos a meta a ser contratada era de 55 mil

km. Como mostra o Quadro 3.2 foram contratados 46.422 km gerando assim

um custo de R$ 44.090,91 (Quarenta e quatro mil e noventa reais, noventa e

um centavos) – km/ano.

Quadro 3.2 – Investimentos Rodoviários Executados 2008.

Distribuição dos Investimentos Rodoviários Executados em 2008

Subprogramas km

Conservação 30.195

Restauração 1.522

CREMA 3.883

PIR-IV 10.103

21

Total 46.422

Fontes: PNLT, Ministério dos Transportes, 2008.

Do programa de Sinalização previsto, foram executados em 2008 5.395 km.

O programa de Controle de Peso executou em 2008 a contratação para

implantação de 78 postos de pesagem, sendo 45 fixos e 33 móveis.

Dando seguimento ao projeto de aumento da segurança nas rodovias, o

programa de Controle de Velocidade publicou licitação para a operação de

1.100 radares fixos, 466 equipamentos de avanço de sinal vermelho e 2.260

faixas de pedestre monitoradas.

Nota-se, que a maior parte dos recursos destinados ao setor rodoviário tenta

amenizar a carência de investimentos das últimas décadas. Isto se deve em

grande parte ao caos em que se encontravam as rodovias, agravando ainda

mais os problemas de infra-estrutura, uma vez que o modo rodoviário é o

responsável pela a maior parte dos produtos transportados.

A retomada do controle de peso, iniciado na década de 70 do século passado e

que foi abandonada, prejudicou a manutenção das condições dos pavimentos

da rede federal. Assim sendo, o reinicio do controle de peso é essencial para a

conservação das rodovias.

3.1.2 Oportunidades e Riscos

No cenário de médio prazo, tem-se um número considerado de oportunidades

de investimento no modo rodoviário, oportunidades que surgem tanto da

necessidade de atendimento à demanda de transporte, como dos interesses

políticos em investir no setor, saindo da inércia em que este ficou durante

muitos anos, ocasionando em uma desestruturação da malha rodoviária,

acarretando em enormes prejuízos, tanto aos empresários do setor como aos

governos.

Percebe-se uma elevada soma de investimento financeiro disponível no

Governo Federal em curto espaço de tempo, se comparado com os PPAs

anteriores. Investimentos consideráveis para manutenção/conservação e

22

recuperação da rede rodoviária, motivados pelos anos de abandono nos

investimentos necessários a manutenção e conservação.

Destacam-se ainda a Concentração dos Investimentos de

construção/pavimentação voltados para as regiões Norte, Nordeste e Centro

Oeste.

Outros investimentos importantes estão sendo realizados a fim de consolidar o

desenvolvimento em regiões estratégicas nas regiões Sul e Sudeste, voltados

para as regiões metropolitanas, corredores litorâneos e acesso aos portos.

As oportunidades de se executar investimentos concentrados no processo de

modernização das rodovias podem ser efetuadas pelas parcerias público-

privadas (PPP), aproveitando o momento em que a escassez de recursos não

é objeto de discussão por parte do Governo. Com projetos e objetivos definidos

apontados no PNLT, com a liderança do Governo Federal no processo de

retomada dos investimentos, surge então a retomada dos investimentos, tendo

como ponto de partida a restauração dos pavimentos dos principais corredores

de transportes voltados principalmente para as exportações.

As alianças entre Governo, empresas e os fundos de fomento para o

desenvolvimento nacional podem coligar em parcerias inéditas, e desmistificar

as dificuldades e entraves que impediram, no passado, de se efetuar

investimos combinados de interesses para a sociedade e não focados em

atuações particulares e monopolistas.

Os riscos mais relevantes para o setor nesse período se dão pela necessidade

de ajustes e aprimoramentos nos contratos que estabelecem tais investimentos

e na possível lentidão na implantação dos investimentos, considerando a

quantidade de projetos em pauta. A demora do Governo em conseguir efetuar

seus gastos financeiros com obras de engenharia, devido a morosidade do

“ciclo de vida” do projeto na sua execução tende a esbarrar com os interesses

dos investidores privados.

Isso porque não bastam projetos que atendam a grupos e/ou setores, mas sim

projetos que sejam viáveis e tenha a garantia da demanda estudada e

planejada, indicando quando as condições econômicas e financeiras para

execução de tal projeto apresentam condições favoráveis.

23

Corre-se o risco também de se ter parte das obras previstas pelo PAC não

iniciadas, ou com seu início retardado no tempo, sendo que em ambos os

casos esses projetos passam a ser fórum de discussão de cenário de longo

prazo.

Assim, a ineficiência executiva e a forma como se processarão a relação entre

o Governo, suas intervenções no setor e as expectativas de investidores e da

iniciativa privada traduzem-se como riscos às oportunidades de negocio do

sistema rodoviário.

3.2 Longo Prazo – Cenário Desejável

A partir de 2012 até 2023, considerado esse período como sendo de longo

prazo, a proposição de investimentos para o modal rodoviário, se encontra

efetivamente nos textos do PNLT e por meio da transferência de investimentos

para a iniciativa privada por meio de concessão.

Os incentivos propostos pelo PNLT resgatam os investimentos necessários à

renovação da malha rodoviária por meio da adequação/ampliação de

capacidade e construção/pavimentação de rodovias.

No sentido de reforçar o impacto sobre o desenvolvimento econômico advindo

dos investimentos em transportes, destaca-se a superação da debilidade

observada hoje no setor rodoviário e a existência de novas condições dentro da

economia, tais como: qualidade da estrutura administrativa, o caráter e diretriz

do sistema produtivo organizado e o dinamismo econômico. Dessa forma, não

há crescimento econômico sustentável sem a existência de uma infra-estrutura

rodoviária eficiente e capaz de viabilizar a integração de serviços à população e

as regiões do País.

Nesse caso é possível apontar três pontos centrais para investimentos em

longo prazo, direcionados ao modal rodoviário, a saber:

• A transferência dos investimentos para projetos de concessão,

considerando a inserção da iniciativa privada e o pagamento de pedágio

nas rodovias;

24

• Execução dos Investimentos previstos no PNLT que tratam da

adequação/ampliação de capacidade e construção/pavimentação de

rodovias;

• Projetos de ampliação e adequação da rede rodoviária em áreas com

demandas projetadas para a multimodalidade.

No Brasil, a concessão da infraestrutura rodoviária, motivada pela acentuada

escassez de recursos, levou a uma crescente deterioração da qualidade das

rodovias, exigindo maiores investimentos para recuperação, manutenção,

operação e ampliação da malha. Nesse caso, as parecerias entre o setor

público e o privado, passaram a ser cotejados como uma alternativa benéfica

ao cenário observado. No entanto, cabe considerar a importância da

regulamentação e controle das atividades ligadas ao processo de concessão

das rodovias.

Segundo Castro (1996), mesmo considerando que a privatização dos serviços

de infraestrutura do setor de transportes tenha avançado com êxito, a função

pública de regulação adquire importância fundamental diante das

características de interesse público dos serviços que são prestados. Um

aspecto fundamental da atuação pública é estabelecer condições adequadas,

transparentes e estáveis para a atuação privada, objetivando atrair novos

agentes e recursos financeiros para expansão da capacidade do setor.

No que se refere aos investimentos apontados pelo PNLT destaca-se o

melhoramento substancial das condições atuais da malha rodoviária, de acordo

com as projeções observadas para a demanda de veículos. As adequações

propostas permitirão a consolidação de uma nova configuração para o Plano

Nacional de Viação.

Outro aspecto a ser considerado trata do processo de ampliação da rede

rodoviária nas regiões Norte e Centro-Oeste e adequação/ampliação de

capacidade nas rodovias concentradas na região Nordeste, Sul e Sudeste (e

nas litorâneas, acesso aos portos).

Entende-se que para se obter um cenário desejável, os patamares de

investimentos devem ser contínuos e alicerçados por uma política específica

25

para o setor rodoviário, materializada em projetos e atividades indicadas pelo

PNLT.

Em uma reflexão mais objetiva, e não cabível especificamente no PNLT, falta à

adoção de uma meta de execução ano, para a ampliação da malha

pavimentada nacional, e que seja incorporada às políticas de transportes.

Essa adoção deve ser acompanhada pela avaliação dos Níveis de Serviço

rodoviário e da necessidade de redução de acidentes. O PNLT se baseia nesse

critério para definir seus investimentos na rede.

Com essa consideração, entendem-se os investimentos em manutenção,

conserva e recuperação, em construção e pavimentação (PNLT) e controle de

peso e seguranças nas rodovias, deve ser adicionada, até o período de 2023,

uma proposta de expansão da pavimentação das malha rodoviária, para que

posse se desejável que as características da mesma sejam semelhantes aos

padrões dos países europeus.

3.2.1 Análise do Cenário Desejável

Esse cenário desejável é complementado pela dimensão dos investimentos

propostos pelo PNLT que chega a trinta e um bilhões, oitocentos e noventa e

oito milhões de reais (R$ 31.898.000.000,00), numa extensão total da malha

rodoviária atingindo vinte e três mil, duzentos e quarenta e seis quilômetros de

extensão (23246 km). Isso representa o equivalente a cento e catorze mil

trezentos e quarenta e nove reais de investimentos ano/km sem a inclusão dos

aspectos de manutenção da malha rodoviária.

Os investimentos direcionados para a concessão rodoviária apresentam-se

direcionados para as concessões administradas hoje, diretamente, pela ANTT

e algumas de ordem futura totalizando 9429,78 km de extensão.

As concessões atuais são constituídas por trechos de rodovias já concedidos à

iniciativa privada, que receberão investimentos de dezessete bilhões e

trezentos milhões de reais (R$17,3 Bilhões) numa extensão de quatro mil e

oitenta e três quilômetros rodoviários (4083 km), a saber:

– São doze concessões, das quais cinco foram contratadas pelo Ministério

dos Transportes, entre 1994 e 1997;

26

– Uma pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul, em 1998, com

posterior Convênio de Delegação das Rodovias denunciado e o contrato

sub-rogado à União em 2000, e;

– Sete concessões referentes à segunda etapa conforme observado no

Quadro 1.2.

Quadro 1.2 – Sete concessões rodoviárias (ANTT)

Rodovias Trecho Extensão (km) BR-116/PR/SC Curitiba – Div. SC/RS 412,70

BR-376/PR - BR-101/SC Curitiba – Florianópolis 382,33

BR-116/SP/PR São Paulo – Curitiba (Régis 401,60

BR-381/MG/SP Belo Horizonte – São Paulo 562,10

BR-393/RJ Div.MG/RJ – Entroncamento 200,35

BR-101/RJ Ponte Rio-Niterói– Div.RJ/ES 320,10

BR-153/SP Div.MG/SP – Div. SP/PR 321,60

TOTAL 07 TRECHOS 2.600,78

Novas concessões fazem parte do escopo de investimentos direcionados à

malha rodoviária na BR-116-324/BA disponibilizando cerca de um bilhão e

novecentos milhões de reais (R$ 1,9 Bilhão) para uma extensão de seiscentos

de oitenta quilômetros de extensão (680 km).

O terceiro lote composto pela BR-116-381/MG e 040/MG/GO/DF receberão

Investimentos de oito bilhões e duzentos milhões de reais (R$8,2 bilhões) para

a concessão de dois mil e sessenta e seis quilômetros (2066 km) de extensão

total nos trechos selecionados.

Os investimentos totais obtidos por meio das concessões representam vinte e

sete bilhões e quatrocentos milhões de reais para uma extensão de cinco mil,

trezentos e quarenta e seis quilômetros (5346 km), que representa duzentos e

quatro mil, novecentos e oitenta e três quilômetros por ano.

Esse cenário é insuficiente para atender às modificações da malha rodoviária

numa perspectiva futura. Assim, cabe uma ampliação dos investimentos do

PNLT, desde que seja devidamente ajustado à nova proposição considerando

as suas viabilidades, o que pode ocorrer por mudanças de traçados, diretrizes

e extensão.

27

Integra-se a esse cenário desejável, a questão da ampliação da extensão das

vias pavimentas. Adotar metas ano, para períodos de pelo menos quatro anos,

é fundamental para que se tenha uma efetiva transformação social, econômica,

produtiva, das relações comerciais, entre outros, com os investimentos

rodoviários.

3.2.2 Oportunidades e Riscos

Os investimentos no setor devem considerar planejamento logístico,

principalmente para integração com os terminais e áreas de transferência

ferroviária e hidroviária, o que deve constar da revisão bianual do PNLT a ser

promulgada pelo Presidente da Republica e que também subsidiará o CONIT.

O planejamento deve estar voltado para a manutenção de um Nível de Serviço

“Bom” das rodovias brasileiras, destacando ainda metas para redução dos

índices de acidentes (com investimentos específicos) e recuperação do passivo

ambiental.

O Brasil encontra-se diante de uma realidade a ser enfrentada em termos de

retomada do crescimento e conseqüente ampliação de investimentos em infra-

estrutura de transportes. Assim, se as oportunidades se encontram

potencialmente voltadas para um aumento dos investimentos, tanto privados

como públicos, os riscos estão na incapacidade do poder público, mais

especificamente dos órgãos executor dos projetos rodoviários, de manter seu

desempenho, Atualmente, o “ciclo de vida” de um projeto rodoviário pode

ultrapassar quatro anos, sendo nesse caso, impossível que um projeto de

governo venha a ser implantado no período desse mesmo governo.

4 PROPOSTAS DE POLÍTICAS SETORIAIS

4.1 Diretrizes para Viabilizar o Cenário Desejável

Considera-se como cenário desejável que a extensão da rede rodoviária

federal e dos Estados Brasileiros, principalmente daqueles que já se encontrem

com uma economia consolidada, tenha metas de redução, por ano, das

rodovias “não pavimentadas”.

28

Essa meta sendo complementada pela construção de elos faltantes e por

ampliações e adequações de capacidade, dos corredores rodoviários com

maior volume de tráfego, e que demandam esses tipos de investimentos, ter-

se-á, em longo prazo, uma condição da rede rodoviária nacional, semelhante a

apresenta hoje pela União Européia.

Para tanto, a implantação de controle de peso, de programas perenes de

manutenção, conservação e sinalização das rodovias (pavimento e obras de

arte), e o estabelecimento de metas de atendimento à Política de Transportes

para o setor, gerariam as condições favoráveis para se atingir, no período

proposto, níveis de serviço da rede rodoviária nacional nos padrões de países

desenvolvidos.

Em outras palavras, a adoção de um plano rodoviário do Governo Federal,

cujos moldes fossem também adotados pelos Governos Estaduais,

relacionando essa obrigação, se necessário, aos repasses de recursos da

CIDE, permitiria harmonizar os investimentos para que ocorresse uma melhoria

contínua das condições rodoviárias.

Basicamente, propõe-se que sejam adotadas metas objetivas, mas factíveis e

cuja tradução para a sociedade fosse km/ano produzidos. De certa forma,

busca-se semelhança com as metas da Política Chinesa, sem, contudo,

desprivilegiar as parcerias via concessões.

Propõe-se que os governos, em um plano comum, estipulem metas de

construção para cada ano, e que essas metas se transformem em medidas que

possam ser controladas pela sociedade e acabem por, quando implantadas,

determinando a eficácia das gestões públicas.

Para que esses índices tenham efetividade para a Política de Transpores, o

planejamento rodoviário deve ser publicado a cada PPA, sendo seu

planejamento no Plano Plurianual anterior.

Associado á meta descrita, os projetos de construção e pavimentação devem

ser integrantes de um plano de logística, cujo objetivo e a diminuição do uso

das cargas pelas rodovias, sua transferência para outros modais, devendo a

rede rodoviária ser utilizada como meio de acesso aos demais modos de

transportes.

29

Complementando a proposição de metas, devem estar contido no plano

rodoviário, quais as rodovias adequadas para uma transferência da sua gestão

operacional à iniciativa privada, sendo preferencialmente, que essa opção não

seja utilizada para fins de ampliação e/ou adequação de capacidade contendo

ainda elevados investimentos para recuperação de trechos rodoviários.

Preferencialmente,

4.2 Instrumentos de Políticas de Incentivos, Regulação e Coordenação

Entende-se que basicamente o crescimento do índice populacional, do nível de

renda e da economia brasileira, gera uma crescente demanda pelos serviços

rodoviários e cujos neveis devem ser elevados, considerando a modernização

da tecnologia automobilística e energética associada. Sendo o modal mais

utilizado no Brasil, e que dá acessibilidade e mobilidade à sociedade, entende-

se que, seus incentivos estão determinados nos próprios fluxos financeiros

entre regiões e municípios, e a redução dos seus custos, pela melhoria das

vias nacionais, induz o usuário a utilizar a rodovia mais intensamente.

Seja ela mantida pelo poder público, ou pela iniciativa privada, o que se deve

ter como meta desejável é a elevação do padrão de serviço rodoviário, pela

manutenção dos pavimentos, sinalização e apoio ao usuário, o que

consequentemente, elevaria as exigências e a conceituação do que deve ser

um sobre-serviço ofertado nas rodovias concedidas.

Logo, têm-se como investimento induzido, todos os recursos destinados à

manutenção da rede rodoviária nacional pavimentada. Esses recursos não

transformam nem o nível de serviço mínimo das rodovias, muito menos resulta

em significativas reduções dos custos de transportes para os usuários das vias.

Essa condição mínima é a que deve ser exigido nos contratados de concessão,

o que deve também estar associada a uma manutenção e recuperação

programada às obras de arte especial. Nesse caso cabe à regulação ampliar e

intensificar a sua fiscalização para que o cumprimento dos contratos seja

devidamente adequado às normas técnicas exigidas.

O papel da coordenação nesse caso (planejador e executor do transporte

rodoviário) é fundamental na decisão sobre o que deve ser transferido à

iniciativa privada e qual o seu reflexo para a gestão da malha.

30

Como investimento transformador, entende-se a ampliação da extensão da

malha pavimentada e a adequação de capacidades. Seu incentivo devido a

mudanças tecnológicas se dá pela necessidade de modernização dos projetos

rodoviários para atender com segurança e trafegabilidade garantida, a nova

configuração das frotas de caminhões e veículos em geral, circulantes no País.

A regulação nesse caso deve acompanhar a evolução dos novos padrões

estabelecidos pela política de transporte para que as concessões não fiquem

aquém desse paradigma.

Considerando como essencial o sucesso da proposição, a coordenação

executiva deve ser totalmente revista e se necessário descentralizada, para

que os atuais entraves burocráticos que resultam em índices de desempenho

abaixo de 20% ao ano, sejam plenamente garantidos para as metas

estabelecidas.

A estruturação dos instrumentos de políticas foi relacionada aos projetos

considerados relevantes para o sistema rodoviário. Descritos no Quadro 4.2,

seus tipos de investimentos e de incentivos, regulação e coordenação são

tratadas no Quadro 4.1.

Considerando o caráter preliminar deste documento e a necessidade de se

expor proposições para uma análise crítica construtiva e que visa aperfeiçoar e

ampliar a forma de se tratar os instrumentos de políticas necessários para se

atingir o cenário desejável descrito anteriormente, faz-se de forma objetiva e

diretamente no Quadro 4.2, a descrição dos tipos de investimentos e das

condições mínimas dos instrumentos de política necessários para se

estabelecer as bases para o cenário desejável.

Quadro 4.1 – Proposições Voltadas para a Política de Transportes

31

Projetos/Proposições

item

Induzidas Estratégicas

01

Oficializar como plataforma de governo e criar meios de

implantação dos projetos definidos no PNLT até o período de 2015, e que estão listados no Quadro 4.2 .

Estipular meta de redução da extensão “não pavimentada” das

rodovias federais.

02

Os investimentos garantidos nos contratos vigentes com as concessionárias devem ser

ampliados.

Implantação dos investimentos previstos no PNLT a partir de 2015 e

planos de Governo.

03 Construção de elos faltantes, ampliações e adequações de

capacidade.

Plano Rodoviário nacional com previsão de utilização de recursos CIDE e acompanhamento CONIT

32

Quadro 4.2 – Investimentos e Instrumentos de Política

Tipo de Instrumento Tipo de investimento

Item Incentivos Regulação Coordenação

Induzido 01

Demanda crescente, principalmente para o escoamento de cargas industrializadas e de alto valor agregado,

principalmente no sentido exportação.

Deve assumir o papel de analisar previamente as proposições e possibilitar meios de garantir a sua

participação no processo.

Deve ser descentralizada, com orçamento garantido, devem ficar parte dos investimentos com o DNIT,

quando a atuação for exclusivamente com recursos públicos e parte com a ANTT quando se tratar da participação da iniciativa privada, que deve ser privilegiada na implantação dos investimentos.

02 Disposição das concessionárias de investir para melhor atender aos seus clientes já estabelecidos, ampliando

suas condições de capacidade e melhorando condições de trafegabilidade.

Cabe analisar frente a política de governo forma incentivar investimentos da iniciativa privada que

sejam mais amplos do que os previstos nos contratos, sem contudo deixar de fiscalizar e

fazer cumprir o que já se encontra garantido nos termos firmados.

Cabe à Política do Ministério dos Transportes, em consonância com a missão da ANTT, desenvolver

meios que incentivem a ampliação dos investimentos privado, para a manutenção e ampliação da malha

concedida.

Estratégico

A sua implantação carece de análises mais detalhadas sobre as formas de parceria entre os governos e a

iniciativa privada. Mudanças Tecnológicas Crescimento da frota rodoviária de automóveis e

caminhões no Brasil e com mudança na tipologia dos caminhões para aumentar a capacidade de transporte e

reduzir os custos

Revisar processo normativo para se adequar à regulação e fiscalização das novas condições

técnicas.

Incentivar a iniciativa privada a possuir os meios necessários para trabalhar com a inovação.

Mudanças na Concorrência Aumento da demanda de passageiros entre regiões metropolitanas e capitais, além da atratividade do

negócio pelos investidores nacionais e internacionais.

Adequação dos critérios de regulação e fiscalização, considerando os riscos do negócio.

Deve garantir que sejam mantidas as condições legais e que seus resultados estejam convergentes com a

proposição descritas para a Política do setor. Mudanças na Demanda Mundial

01

- - - Estratégico . - -

Mudanças Tecnológicas Acompanhar as exigências do mercado. Prever modernização tecnológica nos contratos. Considerar como critério da Política de Transporte e da pauta executiva.

Mudanças na Concorrência Surgimento de novos centros logísticos e ampliação da demanda potencial que permite reduzir custos e

competir com outros modais.

Aperfeiçoar as condicionantes dos novos contratos.

Regulamentação legal sobre as PPP que minimizem os riscos e permitam a iniciativa privada investir nos

projetos do Governo. Mudanças na Demanda Mundial

02

Ampliação do consumo dos produtos brasileiros que devem ser comercializados a custos mais competitivos. - -

Estratégico Mudanças Tecnológicas Estabelecimento de um transporte multimodal legal e

normativamente, levando a um padrão de serviço e tecnologia, onde o transporte rodoviário é essencial para

alimentação dos demais modais. Mudanças na Concorrência Ampliação de mercado, maior competitividade e melhor

atendimento. Mudanças na Demanda Mundial

03

Fortalecimento de um “bloco” econômico com melhores condições de competitividade.

Redução e adequação da sua atuação.

Estabelecimento de padrões comuns segundo acordos multilaterais que devem evoluir para gerar as

condições de integração multimodal e internacional.

33

As proposições descritas nos quadros anteriores têm por intuito principal definir

quais as proposições mínimas que devem ser acatadas pela política de

transportes e como deve ser a sua atuação, para que sejam estabelecidas as

condições favoráveis o surgimento do cenário desejável para o subsistema

produtivo rodovias.

5 CONCLUSÕES

O exposto nesse documento teve procuro demonstrar como se determinam as

dinâmicas globais dos investimentos rodoviários, a dificuldade de certos

governos em manter as suas malhas em bom nível de serviço e como outros

países, cuja economia e crescente, investem intensamente na construção de

novas rodovias. Comparando-se essas políticas com a praticada no Brasil,

concluí-se que carecemos de estabelecimentos de metas ousadas, e de

desembaraços burocráticos, para que possamos causar transformações

efetivamente positivas com os investimentos rodoviários.

34

6 BIBLIOGRAFIA

ABCR - Associação Brasileira das Concessionárias de Rodovias (2008). Cenários e Tendências. Relatório Discute Participação Da Iniciativa Privada Em Infra-Estrutura No Mundo Todo, Agência ABCR. Disponível em: http://www.abcr.org.br/noticias/not_list.php?cod=7. Acesso em 23 set. 2008. ANTT - Agência Reguladora dos Transportes Terrestres (2008) Concessões Rodoviárias. Disponível em: http://www.antt.gov.br/faq/concessoes_rodoviarias.asp. Acesso em: 20 set. 2008. BANCO MUNDIAL. (2007) Como Revitalizar os Investimentos em Infra-Estrutura no Brasil: Políticas Públicas para uma Melhor Participação do Setor Privado. Departamento de Finanças, Setor Privado e Infraestrutura, Região da América Latina e do Caribe, Relatório n°. 36624-BR, Volume I: Relatório Principal, novembro, 52p. BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (2008) Brasil em Desenvolvimento. O Futuro Tem Pressa, Planejamento Corporativo 2009 / 2014, Área de Planejamento, março. BRASIL (2008) Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. Parte 3A e 3B Infraestrutura Logística, 5º Balanço, janeiro a setembro. Disponível em: http://www.brasil.gov.br/pac/balancos/5balanco/. Acesso em: 23 set. 2008. BRASIL (2008) PAC nos Estados. Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. Disponível em: http://www.brasil.gov.br/pac/relatorios_estaduais/. Acesso em: 23 set. 2008. CASTRO, N. e LAMY, P. (1996) Aspectos Institucionais e Regulatórios da Integração de Transportes do Mercosul. Texto para Discussão no. 444, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, Rio de Janeiro, RJ, outubro. CENTRAN - Centro de Excelência em Engenharia de Transportes (2007) Plano Nacional de Logística e Transportes - PNLT. Ministério da Defesa, Exército Brasileiro, DEC – Departamento de Engenharia e Construção. Rio de Janeiro, RJ. CEL/COPPEAD – Centro de Estudos Logísticos (2008) Custos Logísticos no Brasil 2008-2006. Relatório de Pesquisa. Panorama Logístico. Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ. CIA Central Intelligence Agencia (2008) The World Factbook. Transportation, Roadways. USA. Disponível em: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/xx.html#Trans . Acesso em: 25 set. 2008. CNI/COMPI – Confederação Nacional da Indústria (2008) Informe de Infraestrutura. Conselho Temático de Infraestrutura – COINFRA, ano 5, no. 9, outubro, Brasília, DF.

35

CNI/COMPI – Confederação Nacional da Indústria (2008) Relatório de Infraestrutura. Conselho Temático de Infraestrutura – COINFRA, ano 5, no. 9, outubro, Brasília, DF. CNI/COMPI – Confederação Nacional da Indústria (2008) Informe de Infraestrutura. Conselho Temático de Infraestrutura – COINFRA, ano 5, no. 10, novembro, Brasília, DF. CNI/COMPI – Confederação Nacional da Indústria (2008) Relatório de Infraestrutura. Conselho Temático de Infraestrutura – COINFRA, ano 5, no. 10, novembro, Brasília, DF. CNT – Confederação Nacional do Transporte (2002) Pesquisa Empresas de Cargas. Relatório Analítico, Brasília, DF. CNT – Confederação Nacional do Transporte (2002) Transporte de Cargas no Brasil. Ameaças e Oportunidades para o Desenvolvimento do País, Diagnóstico e Plano de Ação. Centro de Estudos em Logística -CEL/COPPEAD, UFRJ. CNT – Confederação Nacional do Transporte (2006) Atlas do Transporte. 1ª Edição, Brasília, DF. CNT – Confederação Nacional do Transporte (2007) Pesquisa Rodoviária. Relatório Analítico, Brasília, DF. CNT – Confederação Nacional do Transporte (2008) Plano CNT de Logística - Brasil. Brasília, DF. DUNPHY, R. (2006) Public Transport and Development: Making It Work. Urban Land Institute, World Bank Transport Forum, March 28. DUNPHY, R. (2007). In: O Apagão é Mundial. Entrevista à Tatiana Gianini, Revista Exame, setembro. MDIC - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (2008) Inovar e investir para sustentar o crescimento. Disponível em: http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp/public/arquivos/Apresentacao_PDP.pdf Acesso em: 03 out. 2008. MILLER, J.D. (2007) Infrastructure 2007: A Global Perspective. ULI – The Urban Land Institute and Ernst & Young. Disponível em: http://www.uli.org/ResearchAndPublications/Reports/Infrastructure.aspx. Acesso em 25 set. 2008.