1

Resumo para a mídia do relatório Justiça fiscal para reduzir a desigualdade na América Latina e no Caribe Setembro 2014

Sistemas fiscais da América Latina e do Caribe: outro reflexo da desigualdade

O relatório da Oxfam coloca em evidência a omissão dos governos na implementação de políticas fiscais justas, que não beneficiem apenas as elites, mas também a todos os cidadãos.

Os governos da América Latina e do Caribe utilizam mal os sistemas fiscais para investir de forma eficaz em programas de proteção social e de desenvolvimento para os seus cidadãos. Entretanto, as regras do jogo tributário favorecem as elites políticas e econômicas, deteriorando a democracia e dificultando ainda mais a redução da desigualdade.

Atualmente, a arrecadação tributária na América Latina e no Caribe é baixa em relação ao seu potencial e não corresponde às imensas necessidades sociais, que poderiam ser cobertas pelo investimento público dos Estados. A permissividade aos altos índices de sonegação e a fraude fiscal de empresas e multinacionais sobrecarregam a população de baixa renda e a classe média, fazendo com que as finanças públicas reflitam um modelo social e econômico inquietante que perpetua a concentração do poder e as discriminações. Nesse relatório, a Oxfam analisa os obstáculos atuais para a existência de sistemas fiscais mais justos na América Latina e no Caribe e apresenta 10 recomendações para os governos levarem adiante reformas corajosas, que interrompam a influência das elites e instaurem políticas fiscais que ajudem a reduzir a desigualdade da região.

Apesar do crescimento econômico e da redução da pobreza e da desigualdade que a América Latina e o Caribe (LAC) experimentaram durante a última década, essa continua sendo a região mais desigual do mundo. No entanto, os governos não utilizam o potencial que os seus sistemas fiscais poderiam ter - juntamente a outras políticas públicas - para combater as desigualdades de forma direta.

Uma prova disso é que enquanto os países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) reduzem a desigualdade de renda (Índice de Gini) através da arrecadação de impostos e do gasto social em mais de 35%, os sistemas fiscais da LAC reduzem a desigualdade em menos de 10%, segundo os dados da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) (Ver gráfico a seguir).

2

É importante lembrar que o sistema fiscal está composto pelo sistema tributário que arrecada e cobra dos cidadãos e das empresas para prover renda ao Estado e ao sistema orçamentário no qual se decide como gastar essa renda para prover bens e serviços à população.

Mas por que os sistemas fiscais na América Latina e no Caribe não lidam satisfatoriamente com a desigualdade? Existem diversas razões. A seguir investigamos os fatores que representam os maiores obstáculos na criação de sistemas fiscais justos na região.

Arrecadação baixa e insustentável Um dos principais problemas dos sistemas fiscais da LAC é que a arrecadação não é suficiente. Em geral, arrecada-se menos do que o potencial que a região tem de acordo com o seu Produto Interno Bruto (PIB). Uma pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) chegou a uma conclusão que ilustra o anterior; após avaliar a tendência de arrecadação de um grupo de países da LAC1 no período 2007-2009, estimou que se estes tivessem acompanhado a tendência internacional desse mesmo período, eles poderiam ter conseguido até triplicar os seus orçamentos nacionais destinados para a saúde. Muitos governos utilizam a dívida para compensar esse déficit de renda e cumprir com os seus compromissos. No fim, é a população que paga esses empréstimos, pagando mais impostos ou enfrentando a redução de recursos para o desenvolvimento de políticas sociais que a beneficie.

1 El Salvador, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Panamá, Costa Rica, Haiti e México

% Média de Pressão

Tributária para os países da

OCDE e da América Latina

AMÉRICA LATINA E PAÍSES DA OCDE: ÍNDICE DE GINI ANTES E DEPOIS DE IMPOSTOS E TRANSFERÊNCIAS

Variação porcentual Antes de impostos e transferências Depois de impostos e transferências

3

Por outro lado, os orçamentos públicos de muitos países da região dependem em grande parte da renda derivada da exploração de recursos naturais imprevisíveis e insustentáveis social e ambientalmente. Trinidad e Tobago é o país da LAC que mostra o maior grau de dependência fiscal dos recursos naturais, com uma participação relativa de 46% da receita total durante o triênio de 2009-2011. Em seguida vem a Venezuela com 40% de dependência, Equador (35%), México (33%), Bolívia (30%), Chile (17%), Colômbia (16%), Argentina (14%) e Peru (9%).

Essa dependência incita a indolência dos sistemas fiscais ao desencorajar tentativas de aumentar a receita pública através de arrecadação direta de impostos. Os governos na LAC promovem isenções na exploração de recursos naturais para evitar o custo político e eleitoral de impor novas contribuições em detrimento das oportunidades para as gerações futuras, que se deterioram juntamente ao meio ambiente dos países.

Alta dependência dos impostos sobre o consumo, isenções e injustiça tributária.

Os impostos diretos sobre a renda e os lucros tem uma grande capacidade de redistribuição da riqueza, mas não são os preferidos pelos governos da região. Em 2010, representaram em média apenas 26% da arrecadação na LAC, enquanto nos países da OCDE a média foi de 33%. Por isso, mais da metade da arrecadação de impostos na América Latina e no Caribe provem da tributação do consumo. Os impostos sobre o consumo não discriminam entre a contribuição feita pelos ricos e pelos pobres, já que todos pagam a mesma proporção cada vez que realizam uma compra. Essa realidade faz com que as pessoas de baixa renda contribuam mais em relação a sua renda do que as pessoas mais ricas, limitando assim o potencial do sistema tributário para redistribuir a riqueza. O Imposto sobre o Valor Agregado (IVA), o principal imposto sobre o consumo, é o único imposto cujas as taxas nominais médias subiram na região durante a última década, ao contrário das taxas médias de impostos sobre a renda e a riqueza, o que reforça a injustiça dos sistemas tributários.

No Brasil, as cifras de 2008 indicam que a carga tributária arcada pelas famílias que ganharam mais de 30 salários mínimos por mês aumentou em 29% da renda familiar, enquanto as famílias que ganharam menos de dois salários mínimos arcaram com 53,9% da carga tributária. Esses valores refletem o grande peso que os impostos têm sobre o consumo, especialmente para aqueles que ganham menos e, portanto, gastam quase toda a sua renda para consumir.

Há estudos que mostram que as pessoas com rendas mais baixas não melhoram a sua situação de precariedade e vulnerabilidade nem mesmo com o apoio recebido do Estado através de programas de proteção social, já que qualquer avanço feito nas suas condições socioeconômicas é revertido pelo impacto que os impostos sobre o consumo têm nas suas finanças. Na Bolívia, a estatísticas mostram que o índice de Gini (que mede a desigualdade) se reduz em 2% quando se aplicam as ajudas estatais através de transferências diretas, mas quando se inclui o efeito dos impostos sobre o consumo, essa redução baixa para apenas 0,5%.

Além da pouca pressão tributária, a baixa arrecadação de impostos diretos sobre a riqueza é o resultado, por um lado, das exonerações e incentivos fiscais feitos com a justificativa de promover o investimento nacional e estrangeiro e, por outro, da tributação nula ou muito baixa das rendas do capital financeiro e imobiliário.

Consequentemente, o pouco que se arrecada por impostos da renda pessoal na América

4

Latina e no Caribe provém dos assalariados da classe média. No Brasil, na Colômbia, na Guatemala e na Venezuela, a renda salarial tem taxas efetivas de impostos que são o dobro das taxas pagas pelos lucros do setor empresarial.

Um exemplo claro dessa situação é a Nicarágua, onde cerca de 30% da população vive em condições de indigência. Em 2010, deixou-se de arrecadar ao redor de 500 milhões de dólares devido a incentivos fiscais; mais do que o previsto para a área de saúde desse ano. Os incentivos fiscais beneficiaram, entre outros, as empresas mais rentáveis do país. Parece que os sistemas fiscais da LAC foram projetados para a elite econômica e política da região, que tem uma grande capacidade de influência sobre os sistemas legislativos dos países.

Sonegação e fraude fiscal Na América Latina e no Caribe, a sonegação e a fraude fiscal são elevadas, e estão concentradas principalmente no imposto de renda de pessoal e das empresas. Um estudo de 2010 sobre estimativas de sonegação de impostos sobre a renda nos países da LAC encontrou níveis de sonegação que oscilam entre 46% (México) e 65% (Equador) para empresas, e entre 33% (Peru) e 70% (Guatemala) no caso de pessoas físicas.

Os governos da América Latina e do Caribe muitas vezes promovem investimentos que geram benefícios para as empresas e entidades privadas (através das isenções e facilidades fiscais). Essas isenções reforçam o poder das elites e o custo acaba sendo assumido pelos setores vulneráveis da população que mais necessita de bens e serviços públicos que deveriam ser providos e financiados por recursos públicos.

Apesar de um esforço notável para a maior profissionalização dos setores de administração tributária, a cultura tributária pobre (que em muitos casos é causada pela falta de credibilidade da gestão governamental), a debilidade dos sistemas de controle internos e a impunidade dos crimes fiscais prejudicam a eficiência das instâncias encarregadas da arrecadação de impostos da região. Segundo o BID, apenas três de cada 100 contribuintes estão sujeitos a algum tipo de fiscalização das suas declarações de imposto e, em média, apenas três condenações por crime tributário são feitas por ano em cada país latino-americano.

É fundamental ressaltar que também existem sérios déficits na estrutura do sistema fiscal internacional que favorecem as práticas de algumas grandes corporações e multimilionários, que aproveitam das debilidades do sistema para reduzir consideravelmente a sua contribuição fiscal. De acordo com um informe de 2012 da Tax Justice Network, Brasil, México, Venezuela e Argentina se encontram na lista das 20 nações que mais capital têm depositado em “paraísos fiscais”. De fato, a receita que poderia ser gerada através da tributação de apenas 3,5% do capital que se estima “escondido” em “paraísos fiscais”, seria mais do que suficiente para que 32 milhões de pessoas saíssem da pobreza. Ou seja, todas as pessoas pobres da Bolívia, da Colômbia, do Equador, do El Salvador e do Peru juntas. Os paraísos fiscais são um incentivo claro à sonegação e à fraude fiscal, e são o verdadeiro

Taxa estimada de sonegação fiscal do Imposto de Renda

(nos países selecionados). Em porcentagens

Pessoas Jurídicas

5

“buraco negro” das finanças públicas, que não só prejudicam a capacidade de arrecadação dos países da região, como também reduzem a possibilidade de progresso em políticas progressivas. Além da nula ou baixa tributação, o problema essencial dessas jurisdições é a sua falta de transparência, as facilidades para a criação das empresas de fachada, assim como a carência de cooperação fiscal e da troca de informações entre as autoridades fiscais (em parte devido ao sigilo bancário).

Investimento em políticas públicas contra a desigualdade Romper a cadeia da desigualdade implica impulsionar a mobilidade social, ou seja, gerar oportunidades iguais para a população para que todos possam conseguir um futuro melhor, independentemente do gênero, etnia, cor ou lugar e família de nascimento. É necessário garantir que tanto os impostos, quanto o gasto público contribuam com a diminuição das desvantagens com que muitos chegam ao mundo.

A década de 2000 até 2010 representou um ponto de inflexão na história recente das políticas sociais na América Latina e no Caribe. São particularmente importantes os programas de proteção social não contributivos de ampla cobertura, bem como os programas de transferência condicional de renda e, mais recentemente, a pensão não contributiva.

Existem controvérsias a respeito do grau de impacto dos referidos instrumentos, mas a relação entre os menores níveis de pobreza monetária extrema e esses programas é indiscutível. No entanto, diminuiu o esforço dos governos para melhorar as políticas sociais e combater as desigualdades mais arraigadas e construir uma cidadania sem clientela eleitoral. Parte da explicação se baseia no fato que esses programas de transferências públicas foram feitos à custa do esforço que os estados deveriam fazer para melhorar e/ou criar serviços públicos de qualidade para os cidadãos, como saúde e educação.

Mesmo as políticas fiscais progressistas, se não ajudarem a quebrar as condições estruturais que perpetuam a exclusão, podem favorecer os pobres em curto prazo e então tornarem-se acomodadas e pouco eficientes em médio e longo prazo. É necessário desenvolver também políticas fiscais de fomento de oportunidades econômicas para esses setores, especialmente as que impulsionem a formalização de trabalhadores pobres e para as mulheres que, em muitas ocasiões, executam trabalhos de cuidado não remunerados e, portanto sem benefícios de proteção social, ficando invisíveis para a economia e incapazes de receber os incentivos provenientes do sistema fiscal.

Por outro lado, na América Latina e no Caribe, o nível de transparência dos assuntos fiscais e das entidades encarregadas destes, assim como os mecanismos de participação dos cidadãos nas políticas fiscais, ainda deixa muito a desejar. É difícil exigir que a população e o setor privado contribuam quando eles não têm confiança de que os recursos serão devidamente utilizados para o bem-estar coletivo. De acordo com o Índice de Percepção da Corrupção (IPC) do ano 2013 (preparado anualmente pela organização Transparência Internacional), países como o Haiti, a Venezuela, o Paraguai, a Honduras, a Nicarágua, a Guatemala e a República Dominicana se encontram entre os países com os níveis mais elevados de IPC. Isso implica que há uma falta de confiança nos Estados que, consequentemente, coloca em xeque o seu dever na luta contra a desigualdade, e impacta de forma negativa a cultura tributária dos países.

É necessário reduzir os desperdícios de fundos públicos com fins partidários que acarretam episódios de clientelismo e corrupção. Em 2012, o governo do presidente Leonel Fernández deixou a República Dominicana com um déficit de quase 3500 milhões de euros, mais de 8% do PIB, uma despesa não aprovada pela Lei do Orçamento em um ano eleitoral. A disponibilidade

6

dos fundos públicos para cumprir os objetivos de combater a desigualdade e a pobreza continua sendo muito ameaçada por esses flagelos e outras ineficiências em boa parte dos países da região.

Recomendações da Oxfam Ainda há muito a ser feito na América Latina e no Caribe para que as finanças públicas sirvam como um instrumento para a construção de sociedades mais igualitárias e coesas. Por essa razão, exigimos que nossos governos utilizem o potencial do sistema tributário para reduzir as desigualdades, criando as condições para garantir os direitos sociais e econômicos da maioria, e não apenas os de grupos privilegiados. Portanto, recomendamos que:

1. Sejam criadas políticas públicas contra a desigualdade para cumprir a função de

redistribuição do Estado através dos orçamentos públicos, de forma que estes sejam tanto estáveis, quanto suficientes para financiar serviços sociais básicos corretamente administrados e de boa qualidade, assim também como mecanismos de proteção social robustos.

2. Quem tenha mais, que contribua mais, de forma que se fortaleça o papel

redistributivo dos sistemas tributários dos países da região. Uma maior arrecadação não deve nutrir-se de aumentos nos tributos pagos pelos pobres e a classe média.

3. A política fiscal promova a diversidade econômica e o desenvolvimento de

atividades ecologicamente responsáveis que gerem empregos de qualidade.

4. Os benefícios fiscais sejam excepcionais e que, aqueles que não tenham impactos sociais positivos e claros, sejam eliminados.

5. Se combata a extrema concentração de ativos produtivos como a terra, que acaba

com os produtores agrícolas de pequena escala e as pequenas e médias empresas, eliminando os diversos instrumentos para a promoção irrestrita do modelo extrativista.

6. Se estimule a formalização progressiva e justa de empresas e trabalhadores/as

informais (um setor que até hoje é “invisível” para o Estado), gerando benefícios fiscais, equilibrando os seus tributos com a sua capacidade de pagamento, e sem fazer desta formalização um pré-requisito para garantir direitos como saúde, educação e proteção social.

7. O Estado tenha "tolerância zero" com a fraude fiscal, adotando medidas que freiem a

impunidade dos sonegadores. É imprescindível garantir uma cooperação e coordenação fiscal eficiente entre os países, e continuar fortalecendo a capacidade de fiscalização dos governos.

8. Os privilégios e a falta de transparência dos paraísos fiscais desapareçam. A falta

de transparência do sistema financeiro global e, particularmente, o abuso das empresas multinacionais, não só prejudica a arrecadação dos países da região, como também reduz as possibilidades de avanço em políticas progressistas.

7

9. Os Estados tenham um papel protagonista na transformação de noções preconceituosas que impedem que amplos setores das sociedades da região tenham acesso real a oportunidades de superação por causa da estigmatização das suas identidades raciais e de gênero. Deve-se aprofundar no estudo dos impactos dos sistemas fiscais na reprodução e reforço de papeis sociais femininos tradicionais, já que estes se tornam obstáculos para a superação das disparidades de gênero.

10. Os Estados liderem os processos de desconcentração do poder político nas

sociedades da região. É fundamental que um sistema tributário justo se apoie na participação efetiva dos cidadãos, representando os interesses dos grupos historicamente desfavorecidos, com base em um quadro governamental de transparência e prestação de contas responsável que funcione para todos os níveis.

Faça o download do relatório, Justiça Fiscal para Reduzir a Desigualdade na América Latina e no Caribe em http://oxf.am/DkN

Para entrevistas e maiores informações:

Simon Ticehurst // sticehurst@oxfam.org.br // +55 61 3321.4044

Oxfam www.oxfam.org A Oxfam é uma confederação internacional de 17 organizações que trabalham juntas em 92 países: Oxfam America (www.oxfamamerica.org), Oxfam Australia (www.oxfam.org.au), Oxfam-in-Belgium (www.oxfamsol.be), Oxfam Canada (www.oxfam.ca), Oxfam France (www.oxfamfrance.org), Oxfam German (www.oxfam.de), Oxfam GB (www.oxfam.org.uk), Oxfam Hong Kong (www.oxfam.org.hk), Oxfam India (www.oxfamindia.org), Intermon Oxfam (www.intermonoxfam.org), Oxfam Ireland (www.oxfamireland.org), Oxfam Italy (www.oxfamitalia.org), Oxfam Japan (www.oxfam.jp), Oxfam Mexico (www.oxfammexico.org) Oxfam New Zealand (www.oxfam.org.nz) Oxfam Novib (www.oxfamnovib.nl), Oxfam Quebec (www.oxfam.qc.ca)