SISTEMAS POLÍTICOS E QUALIDADE DA

DEMOCRACIA

2012

Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

Objectivos

Avaliar os sistemas eleitorais e as instituições de governo dos Estados

Unidos da América, da França, Portugal, do Reino Unido, da Alemanha e

da Itália;

Analisar as respetivas particularidades, como funcionam, quais os

problemas operacionais que apresentam, como se auto-regulam e

reequilibram;

Evidenciar os aspectos mais importantes de cada sistema político;

Comparar as formas de funcionamento, como a finalidade de tentar

responder ao seguinte quesito: qual o sistema político que dá maiores

garantias de estabilidade política e eficácia decisional?;

Fazer as distinção entre “governance” e governabilidade.

SISTEMAS PRESIDENCIAIS, SISTEMAS

SEMIPRESIDENCIAIS, E GOVERNABILIDADEUma vez assente que a governabilidade é a variável dependente, ou

seja, tudo o que possa ser explicado e avaliado, a análise desloca-se para

as variáveis independentes, isto é, passa a incidir sobre os ordenamentos

institucionais e factores/mecanismos políticos que dão origem, de maneira

mais ou menos satisfatória, à combinação específica

«estabilidade+eficácia» que desemboca na governabilidade.

No que respeita à estabilidade política, podemos sustentar, sem grande

dificuldade, que os indicadores são o tempo de duração do exercício de

funções das mesmas pessoas/autoridades, especialmente do chefe

executivo, e a persistência do mesmo partido ou da mesma coligação que

apoia o executivo.

Pelo contrário, torna-se evidente que os governantes (autoridades)

mudarem, imprevista e inesperadamente, com frequência sem que tais

mudanças coincidam com os termos dos períodos decorrentes das

eleições, mudando também, simultaneamente, os partidos e as

coligações de apoio a novos governantes, então deveremos falar de

instabilidade política.

A instabilidade política não indica, por si só, instabilidade do regime, isto

é, das regras, dos procedimentos, das instituições e, nos casos em

exame, da democracia. Todavia, sabemos, através de bastantes casos

históricos (Itália pós 1919; Weimar em 1918-1933; Espanha entre 1931 e

1936; IV República francesa, 1946–1958), que a instabilidade política

é, muitas vezes, sinal e sintoma de queda do regime, dado que provoca a

deterioração das instituições, dos partidos e, naturalmente, também da

comunidade política (sobre a questão, na perspectiva da teoria da escolha

racional, veja-se a excelente pesquisa, verdadeiramente comparada, de

Alexander, 2002).

Quando examinamos a «instabilidade política», num certo sentido, os

sistemas presidenciais e, em parte, os sistemas semipresidenciais

estão, à partida, em vantagem. De facto, se utilizarmos para esses

sistemas o indicador «duração do exercício de funções», o chefe do

executivo não poderá, uma vez eleito – salvo em casos excepcionais

e, na prática, raríssimos – ser demitido e substituído.

É, portanto, constitucionalmente estável, mas também é verdade que a

sua eventual instabilidade daria um rude golpe no próprio sistema.

No sistema presidencial ou mesmo semipresidencial, não é a eleiçãopopular directa que garante a estabilidade política ao executivo, mas é aregra constitucional que impede as câmaras de lhe retirarem a confiançae de demitirem o Presidente. Todavia, a estabilidade política, que, emboraimportante, não é uma condição suficiente da eficácia dadecisão, pode, nos sistemas presidenciais e semipresidenciais, acabarpor se transformar numa espécie de gaiola dourada para um chefe doexecutivo que não tenha maioria no Congresso/Parlamento. E quando oPresidente tenta forçar a saída da sua gaiola dourada, arrisca-se adesencadear uma crise institucional.

O Presidente, mesmo quando eleito por uma maioria popular, não poderásatisfazer exclusivamente as preferências dos seus eleitores, e umParlamento/Congresso em que a maioria seja diferente da «presidencial»não poderá agir somente no interesse dos eleitores dessa mesmamaioria.

Numa situação deste tipo, Presidente e Parlamento/Congresso serãoobrigados a encontrar pontos de convergência ou de equilíbrio depreferências e decisões que façam com que o maior número possível deeleitores se torne menos descontente. Portanto, nesta perspectiva, seriamaceitáveis e até preferíveis governos divididos e coabitações, pois o graude eficácia decisional, possivelmente não muito elevado, conseguiriaestar mais de acordo com as conhecidas preferências do eleitorado.

Tem-se a impressão de que também em Portugal se chegou rapidamente

a uma aceitação consensual dos limites da coabitação. Assim sendo, o

problema principal dos governos divididos e das coabitações parece ser

especialmente, como já foi mencionado, o da difícil identificação das

responsabilidades pelas decisões tomadas/não tomadas e pelas

respectivas consequências.

SISTEMAS PARLAMENTARES E

GOVERNABILIDADE

•A instabilidade do sistema parlamentar

reforça a relação entre o governo e os

eleitores.

CASO INGLÊS

Após a queda do últimos governo de Winston Churchill(1955) e o início do governo de Thacher (1979) o país defronta com três governos conservadores instáveis e dois trabalhistas.

Houve problemas na gestão da economia , o que afectou o sistema eleitoral do país.

Finer denuncia que a identificabilidade (reparação) dos potenciais governantes ingleses e a sua accoutability ( responsabilidade) não passa de um mito, pois os governantes mudavam frequentemente e o povo não saiba identificar as suas responsabilidades politicas pessoais.

Contudo ,Finer afirma também que os eleitores ingleses já sabem quem é o primeiro ministro que vai suceder ao antecedente visto que, há um primeiro -ministro -sombra pronto para entrar em acção.

Entretanto, quando os governantes ou candidatos são incapazes, os eleitores a opinião publica e os mass media podem exigir que estes prestem contas da acção governativa, do que foi ou não feito ,e do que está bem ou mal feito.

CASO DA ALEMANHA

Após a coligação (união) entre os partidos democratas-cristãos e sociais-

democratas foram criadas sistemas para facilitar a fluidez do sistema

politico. Por consequência trouxe consigo mais problemas. No entanto a

estabilidade nos governos democratas-cristãos/liberais permitiu a

reconstrução do país.

Contudo um chanceler (Controla o poder executivo) pode ser substituído pelo

bundestag ( parlamento) com apenas um voto. Um voto de desconfiança

construtivo pode leva-lo a demissão.

O SISTEMA PRESIDENCIAL DOS EUA

OS SISTEMAS PRESIDENCIAIS GARANTEM:

Estabilidade politica ao presidente/

chefe do executivo;

Plenos poderes para nomear cada um

dos membros da sua equipa de

governo.

Mas não lhe garantem:

Eficácia decisional.

O GOVERNO DIVIDIDO CONSTITUI:

Um obstaculo à eficacia decisional do

presidente e do congresso;

E uma barreira para a atribuição de

responsabilidades pala realização de

politicas publicas.

A TEORIA DO VETO PALYER CONCLUI QUE:

O bloqueio reflecte as preferências dos

eleitores;

Qualquer decisão tomada em situações de

governo dividido está mais próxima das

preferências dos eleitores, representando

um compromisso entre presidente e

congresso.

APESAR DE INCONSTITUCIONALMENTE

MENOS ELÁSTICO E FLEXÍVEL DO QUE

OS SISTEMAS PARLAMENTARES, O

SISTEMA PRESIDENCIAL DOS EUA:

Parecia politicamente mais manobrável,

graças à relativa falta de disciplina dos

parlamentares;

Tanto que, um governo “numericamente”

dividido podia, na prática, tornar-se

politicamente coeso, em certas matérias e

em determinadas votações.

A “REVOLUÇÃO DE REAGAN”

Dicerçava-se em fortes bases sociais e

culturais (Fabbrini 1986).

A “REVOLUÇÃO DE REAGAN” CRIOU:

Maior homogeneidade nas fileiras dos representantes eleitos pelos republicanos;

Maior disciplina de voto;

Redefiniu as bases do voto popular nos Estados do Sul;

Deixando de haver mais representantes conservadores do partido democrático com possibilidade de se renderem aos presidentes republicanos.

APESAR DE HAVER GOVERNO DIVIDIDO

NO SISTEMA PRESIDENCIAL DOS EUA,

NOS ULTIMOS 10 ANOS SÃO MAIORES:

As possibilidades de criação de

bloqueios decisionais;

E de elevação do nível dos conflitos

politico-institucionais.

NOS CONFLITOS ENTRE O PRESIDENTE E O

CONGRESSO, PREVALECEM AS

DIFERENÇAS SOBRE POLITICAS PÚBLICAS

E NÃO PELO CONTRARIO, SOBRE AS

INTERPRETAÇÕES DE:

Papel;

Poder:

Legitimidade.

ATRAVÉS DESTA SITUAÇÃO O ELEITORADO

TAMBÉM PODERIA EXTRAIR BENEFÍCIOS

QUANTO A:

Informações;

Conhecimentos;

Influencia.

NO ENTANTO, QUER O BLOQUEIO

INSTITUCIONAL, QUER O COMPROMISSO

DECISIONAL (INEVITAVELMENTE

CONFUSO), CONTÊM ELEMENTOS

NEGATIVOS, QUE NÃO FAVORECEM A

TAREFA DE ELEITORADO NA AVALIAÇÃO

DOS GOVERNANTES E

REPRESENTANTES.

SÃO SOBRETUDO A IDENTIFICABILIDADE

E A ACCOUNTABILITY QUE FICAM

AFECTADAS NO GOVERNO DIVIDIDO.

SE BEM QUE, OS MODELOS DE ELEIÇÃO

DO PRESIDENTE EVIDENCIAM, O MAIS

POSSÍVEL, A SUA IDENTIFICABILIDADE

(DA MESMA FORMA, MAS OBVIAMENTE

E MUITO MAIS, DO QUE O USADO PARA

CADA UM DOS SENADORES E

REPRESENTANTES).

TUDO ISTO NÃO SE TRADUZ EM

ACCOUNTABILITY, NEM QUANDO O

PRESIDENTE É EFECTIVAMENTE CHEFE

DE UMA MAIORIA NO CONGRESSO E A

MAIORIA MANTÉM UMA GRANDE

MODERAÇÃO OPERACIONAL, MUITO

MENOS QUANDO O GOVERNO É

DIVIDIDO.

FIORINA (1977)

Deplorava a ausencia ou não vontade de

assunção da “responsabilidade colectiva” por

parte dos congressistas.

PARADOXO - QUANTO ÀS CONHECIDAS

TEORIZAÇÕES SEGUNDO AS QUAIS

PODERIA EXISTIR UM TRADE OFF, UMA

TROCA, ENTRE A FORMAÇÃO DE UM

GOVERNO ESTÁVEL E A REDUÇÃO DA

REPRESENTAÇÃO POLITICA.

REDUÇÃO DA REPRESENTAÇÃO

POLITICA – É O QUE, POR UM LADO SE

IMPUTA AO GOVERNO INGLÊS E, POR

OUTRO, SE RECONHECE

APRIORISTICAMENTE AOS GOVERNOS

MULTIPARTIDÁRIOS, COM ORIGEM EM

SISTEMAS ELEITORAIS PROPORCIONAIS.

O SISTEMA PRESIDENCIAL DOS EUA

OFERECE:

Um governo estável mas frequentemente

pouco eficaz, do ponto de vista decisional;

E uma ampla

representação/representatividade que se

constata ser um obstáculo precisamente à

tomada de decisões e à concretização das

promessas programáticas do presidente em

matéria de políticas publicas.

DAI RESULTA QUE:

Todas as autoridades protagonistas poderão rejeitar qualquer responsabilidade politica e institucional

Os maiores inconvenientes operacionais do sistema presidencial dos EUA sejam precisamente:

A combinação entre a dispersão da identificabilidade dos governantes;

E a consequente e inevitável dificuldade para o leitorado de fazer valer a accountability

AVALIAÇÃO GLOBAL

Temos que elucidar a distinção

dicotómica entre:

Visão maioritária

Visão proporcionalista

VISÃO MAIORITÁRIA

São os cidadãos que escolhem por entre os

partidos existentes, em que os vencedores

formam Governos conforme as suas

políticas

VISÃO PROPORCIONALISTA

São os eleitores que seleccionam os seus

representantes, e na fase posterior às

eleições, criam políticas a fim de defender os

interesses dos eleitores.

RELAÇÕES ENTRE AS PREFERÊNCIAS DOS

ELEITORES E AS POLITICAS PÚBLICAS

Fonte: Pasquino (2007, p.217)

VETO PLAYERS

Para melhor explicar estas distinções temos

a aplicação flexível da teoria dos veto

players.

São veto players nos EUA, Presidente,

Senado e Câmara dos Representantes,

sendo estes institucionais significativos.

VETO PLAYERS

Um primeiro ministro, sendo possuidor de

maioria parlamentar não encontra obstáculo

na realização das suas politicas, e assim não

há veto player.

Já o semi presidencialismo francês tem dois

veto players, o Presidente e o primeiro

ministro, mas caso o Presidente tenha

maioria no parlamento, não existe nenhum

veto player.

SISTEMAS POLÍTICOS, VETO

PLAYERS, GOVERNABILIDADE

Fonte: Pasquino (2007, p.218)

Na Alemanha o Bundesrat é um veto

player, na Itália, são vários os veto

players.

É um facto que não existe apenas um

indicador de qualidade de democracia, em

que o que mais conta são os juízos dos

cidadãos, e a partir disso na seguinte figura

avalia-se o grau de satisfação dos cidadãos,

relativamente aos seis sistemas políticos

analisados.

Fonte: Pasquino (2007, p.219)

Sendo assim, na França, Alemanha e na Grã-

Bretanha o grau de satisfação com o desempenho

do regime democrático cresceu nos últimos 25

anos, em Itália, apesar de apresentar um aumento

no nível de satisfação, mantém-se em valores

baixos.

No caso de Portugal, há um elevado grau de

insatisfação, avaliação feita pelo Eurobarómetro.

Conclusões

A distinção entre democracia maioritária e

democracia proporcional carece de poder

explicativo;

A distinção entre sistemas presidenciais, sistemas

semipresidenciais e parlamentares dão-nos a

entender as diferenças que existem entre

si, nomeadamente, os efeitos que derivam dos

diversos sistemas eleitorais utilizados , à existências

e ao de números de “veto player”;

CONCLUSÕES

A análise da distinção entre sistemas bipartidários e sistemas

multipartidários é relevante, mas deve se ter em atenção as

características ligadas aos sistemas multipartidários , no que se

refere as modalidades de competição/agregação dos partidos;

A distinção mais importante tem a ver com a de oportunidade que

os sistemas políticos dispensam aos eleitores, em termos de

identificabilidade da aposta política em jogo, e da avaliação das

responsabilidade, em particular dos governantes, mas em

particular de todos os actores políticos relevantes;

CONCLUSÕES

Para termos uma noção maior do grau de identificabilidade, é preciso que se

faça uma profunda análise sistémica, ou seja, nas relações que se

estabelecem entre as instituições, nas relações entre autoridade e comunidade

política definida, regulamentadas e filtradas pelas normas, pelos procedimentos

e pelas instituições do regime;

As diferenças entre os sistemas políticos democráticos, reside nas modalidades

de formação, de funcionamento, de dissolução dos governos e na qualidade

das suas democracias;

E por fim, é preciso realçar que a análise parcial, ou seja, de um único sistema,

de poucas instituições e de sistemas desligados de uma visão sistémica global,

podem nos induzir a conclusões enganadoras;

BIBLIOGRAFIA

Pasquino, G. Sistemas Políticos Comparados, 2005. Principia.

FIM