UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA

MONOGRAFIA DE BACHARELADO

AS REFORMAS DA PREVIDÊNCIA NOS GOVERNOS FHC E LULA, E SUAS MODIFICAÇÕES NO SISTEMA

DE PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL.

SUZANA GOMES RIBEIRO Matrícula nº 105093075

ORIENTADORA: Prof. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

Rio de Janeiro 2010

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA

MONOGRAFIA DE BACHARELADO

AS REFORMAS DA PREVIDÊNCIA NOS GOVERNOS FHC E LULA, E SUAS MODIFICAÇÕES NO SISTEMA

DE PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL.

____________________ SUZANA GOMES RIBEIRO

Matrícula nº 105093075

ORIENTADORA: Prof. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

Rio de Janeiro 2010

As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade da autora.

À minha mãe e a todos aqueles que me apoiaram e incentivaram a conclusão deste trabalho; Aos amigos que conquistei e me conquistaram ao longo desses anos, pessoas que jamais esquecerei.

RESUMO

Este trabalho tem por objetivo principal enumerar as modificações sofridas pelo Sistema Previdenciário Brasileiro entre os anos de 1995 e 2002, nos dois anos dos governos do Presidente Fernando Henrique Cardoso e o primeiro governo do Presidente Lula, que foram causadas por emendas constitucionais e que trouxeram grandes mudanças na sociedade brasileira e, principalmente, aos trabalhadores. PALAVRAS-CHAVE: PREVIDÊNCIA, SEGURO SOCIAL, SEGURIDADE. JEL: H55

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SUMÁRIO

Introdução..............................................................................................................................6

1. De Vargas à Constituição Federal de 1988 – Um Breve Histórico.......................8

1.1 As políticas de Welfare State no Brasil e no mundo........................................8

1.2 Da previdência à Seguridade Social................................................................10

1.2.1. As Caixas e os Institutos de Aposentadorias e Pensões......................10

1.2.2. A Lei Orgânica da Previdência Social.................................................13

1.3 A primeira reforma da Previdência durante a Ditadura Militar.......................15

1.3.1 A formação do novo Sistema Previdenciário Brasileiro .....................16

1.3.2 A influência da conjuntura econômica internacional ..........................18

2. A Constituição Federal de 1988 ..................................................................................20

2.1 A Seguridade Social na CF/88.........................................................................20

2.1.1. A unificação dos sistemas urbano e rural ............................................21

2.1.2. O Orçamento da Seguridade Social.....................................................23

2.2 O sistema previdenciário brasileiro e seus avanços..........................................26

3. As reformas previdenciárias......................................................................................30

3.1 A Emenda Constitucional no 20 ......................................................................30

3.1.1. O Regime Geral de Previdência Social.................................................31

3.1.2. O Regime Próprio de Previdência Social..............................................34

3.1.3. O Fator Previdenciário..........................................................................36

3.2 A 1a reforma do governo Lula..........................................................................39

3.2.1. A Emenda Constitucional no 41...........................................................39

Conclusão................................................................................................................................44

Bibliografia..............................................................................................................................48

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INTRODUÇÃO

Este trabalho pretende descrever as reformas do Sistema de Previdência Social no Brasil

ocorridas durante o 2º Governo Fernando Henrique Cardoso, em 1998, e o 1º governo Lula,

explicitando as mudanças decorridas deste processo. O ponto de partida será avaliar os objetivos

iniciais da criação da seguridade social no governo Vargas, passando pela promulgação da

Constituição Federal de 1988, a chamada Constituição Cidadã, até o início do Governo Lula,

atual presidente do Brasil.

Segundo o Ministro da Previdência do governo FHC, Waldeck Ornélas, “ao inserir no

texto da Constituição um teto para contribuições e benefícios, o Governo mostrou claramente que

não haverá privatização na previdência básica do Brasil” (UTHOFF e ORNÉLAS, 2001). No

entanto, “a maior eficiência não depende de corte de benefícios, restrições de direitos ou de maior

tributação, mas da incorporação ao sistema de uma parte da classe trabalhadora que vive de

empregos informais, sem cobertura previdenciária e que só contribui de forma indireta para o

sistema de seguridade social, através do pagamento de contribuições embutidas nos preços dos

produtos” (GENTIL, 2005).

A incorporação da população com baixo poder aquisitivo e sua permanência no sistema

previdenciário está mais diretamente associada ao padrão de desenvolvimento econômico do

futuro, como a ampliação do mercado de trabalho, muito mais do que de reformas na legislação

previdenciária e trabalhista vigentes. No entanto, algumas das reformas realizadas possibilitaram

maior inclusão de parte da população excluída socialmente.

No Capítulo 1, busca-se situar o leitor em relação à criação e o desenvolvimento do

Sistema Previdenciário Brasileiro até a Constituição Federal de 1988, paralelamente ao

desenvolvimento do Welfare State nos países desenvolvidos, ressaltando suas semelhanças e

diferenças principais. Também faz-se menção ao Governo trabalhista de Getúlio Vargas, que

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criou o embrião que deu origem ao Sistema de Seguridade Social Brasileiro que é conhecido

atualmente.

O Capítulo 2 visa abordar as modificações sofridas pelo sistema com a promulgação da

Constituição Federal de 1988, que deu origem ao Sistema de Seguridade Social Brasileiro atual,

incluindo a unificação dos sistemas urbano e rural no Regime Geral de Previdência Social, a

criação do Orçamento da Seguridade Social, dado pelo art. 165, assim como suas fontes de

receita, dadas pelo art. 195, que não são administradas diretamente pelo Ministério da

Previdência.

O último capítulo tem como objetivo discutir as duas grandes reformas da previdência

após a CF/88, dadas pela Emenda Constitucional nº 20, no governo FHC, que modificou

radicalmente os regimes previdenciários e instituiu o Fator Previdenciário, motivo de discussão

até os dias atuais; e pelas Emendas Constitucionais nº 41 e nº45, no governo Lula, onde a

primeira visava estritamente reduzir o déficit nas contas previdenciárias, atingindo diretamente o

RPPS na intenção de igualá-lo ao RGPS e, a segunda, afrouxou um pouco as decisões tomadas na

primeira, sem deixarem de incluir a população com menor poder aquisitivo, ponto forte no

governo Lula.

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CAPÍTULO 1 – De Vargas à Constituição Federal de 1988 – Um breve histórico

Neste capítulo, busca-se inserir brevemente o contexto das finalidades iniciais do sistema

previdenciário para esclarecer a natureza das atuais modificações e das novas tentativas de

reforma. Na seção 1 há um breve histórico a respeito do surgimento e da evolução do Welfare

State no Brasil, abordando a criação da previdência social no Governo Vargas e suas motivações

(internas e externas), na seção 2 são vistas as modificações sofridas por este sistema e na seção 3

o autor evidencia a primeira reforma da previdência, ocorrida durante o regime militar.

1.1. As políticas de Welfare State no Brasil e no mundo

O objetivo deste item é fazer um breve relato das políticas de Bem-Estar no Brasil

comparando-as com as do resto do mundo nas questões de iniciativas e participações das diversas

classes sociais em todo o processo. A intenção é mostrar que no Brasil essas políticas foram

lideradas pelo Estado, sem (quase) nenhuma participação dos trabalhadores, que eram os

principais beneficiários e contribuintes, devido, entre outros fatores, à falta de organização

sindical da classe. (COHN, 1980).

O Estado de Bem-Estar Social é “a mobilização em larga escala do aparelho do Estado em

uma sociedade capitalista a fim de executar medidas orientadas diretamente para o bem-estar da

população” (MEDEIROS, 2001), servindo como instrumento de política macroeconômica, uma

vez que é um forte mecanismo de combate à flutuação da demanda agregada das políticas

Keynesianas e, também como regulação política da sociedade.

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O embrião do Estado de Bem-Estar Social no Brasil apresentou circunstâncias divergentes

das observadas nos países desenvolvidos1, pois no Brasil, como a previdência social dá início ao

sistema de proteção social , esta surge com um caráter predominantemente político, com o intuito

de regular a organização dos trabalhadores assalariados e todos os aspectos relativos a eles

(COHN, 1980). Contudo, nos países industrializados, o welfare state surge principalmente para

compensar a insuficiência do mercado e adequar os níveis de oferta e demanda agregada,

estimulando a mercantilização da mão-de-obra ao transferir para o Estado parte dos custos de

reprodução da força de trabalho (BARR, 2004). A criação e trajetória da previdência social

brasileira são resultados das relações capitalistas no país, enquanto, nos países desenvolvidos, são

resultado da capacidade de mobilização dos trabalhadores e de sua cultura política (MEDEIROS,

2001).

No Brasil, por não haver uma forte organização dos trabalhadores, essa lacuna de poder

foi apropriada pelo Estado, fazendo nosso Welfare State ter início por intermédio do Estado,

diferente dos outros países onde este surge como resultado principalmente das barganhas

políticas dos trabalhadores. Prova disso é que a participação dos representantes dos assalariados

na administração das instituições previdenciárias ficou restrita aos órgãos secundários e que estas

instituições tinham condições de fracionar as classes assalariadas em categorias profissionais,

contribuindo para dificultar a sua configuração política de classe. Segmentação apenas superada

com a criação do INPS em 1966, ao modificar a ordem de controle sobre as classes assalariadas

(MEDEIROS, 2001).

1 América do Norte e Europa Ocidental.

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1.2. Da previdência à seguridade social

Esta seção visa fazer uma abordagem histórica da trajetória do sistema previdenciário

brasileiro desde a sua criação em 1930 com a posse de Getúlio Vargas, procurando descrever

suas respectivas modificações no contexto sócio-econômico em que foram surgindo, e dando

ênfase à criação da Lei Orgânica da Previdência Social, primeiro esforço efetivo de unificação do

Sistema Previdenciário Brasileiro.

1.2.1. As Caixas e os Institutos de Aposentadorias e Pensões

O sistema de proteção social no Brasil possui influência Bismarckiana2, e se inicia com o

sistema de previdência social montado por Vargas3, que cria uma série de dispositivos legais para

regulamentar o trabalho e cria os IAPs (Institutos de Aposentadorias e Pensões), organizados por

categorias profissionais, para dar lugar às CAPs (Caixas de Aposentadorias e Pensões). Nessa

transição, o Estado toma a gerência do sistema pois era feita basicamente pelo setor privado,

centralizando sua administração e os sindicatos (associações por categoria e não mais regionais),

sempre visando sua unificação pois havia uma série de leis, regulamentos e instituições relativas

a seu funcionamento4. Esta unificação tinha por objetivo a unidade administrativa e coordenação

da previdência social sob uma orientação uniforme a fim de simplificar processos e alcançar

maior rendimento e economia dos serviços.

2 O modelo de Bismarck assegurava aos trabalhadores o seguro-doença, a aposentadoria, e a proteção a vítimas de acidentes de trabalho assim como invalidez (BARR, 2004). 3 Anteriormente, as políticas sociais eram fragmentadas e de caráter emergencial, e a previdência era predominantemente privada, organizada por empresas e categorias profissionais. 4 Em 1945, Getulio Vargas assina decreto unificando essas instituições previdenciárias e padronizando contribuições, benefícios e serviços através do ISSB (Instituto de Serviços Sociais do Brasil), que foi revogado antes de sua implementação por seu sucessor, Café Filho.

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Além de prover aposentadorias e pensões, os IAPs garantiam a prestação de assistência

médica para filiados e dependentes, possuindo, em sua grande parte, hospitais e ambulatórios

próprios. Dessa forma, apenas os trabalhadores que possuíam carteira de trabalho eram atendidos

nos hospitais públicos. A regulamentação das profissões, a obrigatoriedade da carteira de trabalho

e os sindicatos únicos forneciam o parâmetro para o acesso aos benefícios previdenciários, assim,

os IAPs puderam ser organizados por categoria profissional, pois sempre haveria um sindicato

para cada.

O financiamento do modelo dos IAPs é dado pelo esquema tripartite5, isto é, contribuição

de empregados, empregadores e da União para financiar o sistema como um todo. O regime de

capitalização6 é herdado das CAPs e nos anos 1950 já havia se transformado em sistema de

repartição, que foi consolidado em 1966 com a criação do INPS7, o que será abordado adiante. A

unificação das CAPs não era bem vista pelas classes assalariadas devido não apenas por ser um

ato do Executivo que não as consultou, mas sobretudo por ter prejudicado os trabalhadores mais

beneficiados na cobertura previdenciária, uma vez que haviam Caixas melhor administradas que

outras, com benefícios e coberturas melhores (COHN, 1980).

Entre 1930 e 1943 foram implementadas as bases modernas do sistema de seguros sociais

brasileiro, que permaneceram praticamente intactas até 1966, e tinham suas bases políticas

voltadas para trabalhadores urbanos, predominantemente, para não “baterem de frente” com as

oligarquias rurais, com forte poder político à época (MEDEIROS, 2001).

Deve-se ressaltar que a contribuição tripartite foi omitida na Constituição Federal de

1937, outorgada durante o Estado Novo de Getúlio Vargas, sendo restabelecida depois, pela

5 Contribuição de empregados, empregadores e da União, de montantes rigorosamente iguais entre si. 6 Parte dos recursos arrecadados pelas instituições previdenciárias é aplicada em investimentos rentáveis para aumentar seu acervo, pois como a principal fonte de recursos é baseada na contribuição de empregados sobre os salários e estes são muito baixos, o montante de recursos, por sua vez, também não é volumoso. 7 Instituto Nacional da Previdência Social, criado pelo Decreto-Lei nº 72/1966.

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Constituição de 1946 como forma de financiamento da previdência social. A Constituição

Federal de 1946 dita a não-obrigatoriedade da contribuição da União, no entanto a União deixa

uma dívida crônica com a previdência (BRASIL, 1946). Com a promulgação da nova

constituição, começam a surgir na câmara projetos de lei relativos à previdência social, todos

porém recebem parecer contrário, sendo rejeitados e arquivados sob a alegação de estar em

tramitação na câmara Federal o projeto de Lei Orgânica da Previdência Social, apresentado pelo

relator da Comissão de Legislação Social, Aluízio Alves, em 1947.

Em 1953, ocorre o I Congresso Brasileiro de Previdência Social, que serviu para o

Executivo mostrar o uso político da previdência (COHN, 1980), associando a política

previdenciária com a sindical. Assim, a previdência social passou a servir como área de

aproximação com as classes assalariadas e como campo de oposição e críticas institucionalizadas

ao governo. A previdência social brasileira aparecia com maior ou menor intensidade, de acordo

com a conjuntura política, servindo como instrumento para controlar a classe assalariada e suas

manifestações (MEDEIROS, 2001).

A dívida da União com a previdência surge inúmeras vezes como tópico no desenrolar do

Congresso, não só por mostrar uma possibilidade de expansão dos serviços prestados pela

previdência, mas também pela necessidade de repensar o financiamento desta que esse débito

impõe, pois o modelo tripartite não estava sendo cumprido. Esta dívida também levanta a questão

da obrigatoriedade social, pois é um direito do cidadão ter esses serviços à sua disposição.

No meio da década de 1950, a crise se agrava devido a algumas causas, dentre elas, duas

externas: a piora nas condições econômicas do país, com a alta inflação e o conseqüente aumento

do custo de vida, que gerou contínuos reajustes de salários e dos benefícios concedidos pela

previdência a estes vinculados; e a dívida da União e dos empregadores para com os institutos e

caixas, sem o pagamento dos juros necessários ao equilíbrio do sistema (GENTIL, 2006). Com

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relação às causas internas, a primeira delas é dada como um reflexo da situação política do país,

levando a uma manipulação política da previdência social, pois há o empreguismo8 de um lado e

a concessão livre de benefícios suplementares, onerando ainda mais as contas9(MEDEIROS,

2001).

Como conseqüência, medidas saneadoras passam a ser defendidas, implicando uma

reestruturação do sistema previdenciário brasileiro. Dentre elas, a unificação do sistema

(conseguida através da LOPS como veremos adiante), e o fim da contribuição tríplice igualitária,

uma vez que a União continuava com um débito crônico. Acreditava-se que diante da crise

financeira do sistema, a unificação possibilitaria uma melhor administração dos recursos

previdenciários em termos de sua arrecadação e distribuição, possibilitando assim o saneamento

financeiro do sistema (COHN, 1980).

1.2.2. A Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS)

Durante o segundo governo de Vargas, foi constituída uma comissão com a incumbência

de redigir em regime de urgência um anteprojeto da LOPS, que representaria uma reforma ampla

e substancial, contudo prudente. Com este anteprojeto, pretendia-se a integração de todas as leis

vigentes em uma lei orgânica, que consolidasse a legislação existente e uniformizasse o sistema

como um todo (IPEA, 2003).

Antes da década de 50, a previdência era voltada para a captação de recursos para

investimentos em áreas estratégicas para o projeto de industrialização, contudo, após esta década,

pelo próprio nível de desenvolvimento do país, a previdência é forçada a voltar-se para a

8 Expansão generalizada de empregos no setor estatal. 9 De acordo com OLIVEIRA (1999) estima-se que em 1956 as contribuições da União não-recolhidas aos IAPs

foram da ordem de Cr$ 10 bilhões ou R$ 1,173 bilhão de junho de 1998).

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preservação da capacidade produtiva da força de trabalho empregada e sua reprodução (COHN,

1980).

Quando se instituíram os IAPs, a visão predominante entre os empregadores era de sua

não oneração, portanto, diante do crescente desequilíbrio orçamentário dessas instituições, que

era justificado pelo volume cada vez maior de aposentados, desviando o debate da verdadeira

causa que era a falha na implementação do regime de capitalização, os empregadores se recusam

a assumir novos encargos. Ao contrário das empresas, os empregados são propensos a um maior

desconto em seus salários para a extensão da assistência médica, no entanto os empregadores

não, pois isto significa o aumento de seus custos de produção por essa taxa suplementar (COHN,

1980).

A Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS)10 foi promulgada finalmente em 1960, após

treze anos de tramitação11. Esse decreto representou um passo a mais na tendência à unificação

do sistema previdenciário, uniformizando as contribuições e as prestações cobradas nos

diferentes institutos12, no entanto classes rurais e mais pobres permaneceram de fora. Tendo a

finalidade de diminuir a disparidade existente entre as categorias profissionais

O sistema foi uniformizado através da unificação da legislação, benefícios, serviços e

contribuições dos diferentes institutos, orientou a aplicação das reservas e agilizou a concessão de

benefícios. De acordo com GENTIL (2006), o sistema distribuiu racionalmente os serviços pelo

território nacional, amparando os trabalhadores rurais, domésticos e profissionais liberais no

âmbito do sistema previdenciário. Dentre suas reformulações pode-se destacar a instituição do

seguro-desemprego; a adoção de um fundo único de previdência social, a junção dos serviços de

10 Decreto 3.807/60. 11 O projeto de lei foi enviado para o Congresso em julho de 1947 pelo deputado Aluízio Alves da UDN. 12 A contribuição ficou estipulada em 8% do “salário-benefício” do empregado e igual soma de recursos do empregador e da união, porém as prestações se mantiveram como antes, compreendendo benefícios e serviços. Entretanto, assumindo mesma importância na definição das finalidades da previdência social.

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aplicação de reservas e assistência médica e cobertura total do seguro de acidentes de trabalho

pela previdência social. A alíquota de contribuição dos empregados e dos empregadores ficou

estabelecida em 8% do salário de benefício, e o Estado passou a ser o encarregado do pagamento

de pessoal e dos encargos sociais correspondentes à administração do Sistema e cobertura das

insuficiências financeiras. No entanto, esse compromisso foi deixado de lado pouco tempo

depois, aumentando ainda mais as dívidas para com a previdência (GENTIL, 2006). Dessa forma,

houve a migração do regime de capitalização coletiva para o regime de repartição simples, em

termos de financiamento. Já a unificação institucional foi efetivada apenas em 1966, com a

criação do INPS (Instituto Nacional de Previdência Social), durante o regime militar.

De acordo com COHN (1980), na LOPS já estão presentes os elementos que marcarão o

momento de tal unificação, contudo esta não representa uma ruptura com o sistema existente,

salvo no que se refere à participação dos setores assalariados nos órgãos de decisão. Deve-se

ressaltar que o sistema montado na década de 1930 persistiu praticamente intacto até sua

unificação.

1.3. A 1ª reforma da previdência durante a Ditadura Militar.

Em 1964, o Marechal Humberto de Carvalho Castello Branco assume a presidência da

República Federativa do Brasil, iniciando o período da Ditadura Militar no Brasil que se encerrou

em março de 1985 com a posse de José Sarney13. Esta seção tem por objetivo mostrar as

alterações na legislação previdenciária durante a Ditadura e, principalmente, suas modificações

na primeira Reforma da Previdência do Brasil.

13 O Presidente eleito pelo Colégio Eleitoral foi Tancredo Neves, mas não chegou a tomar posse no cargo devido a uma doença. Dessa forma, seu vice-presidente Jose Sarney, assume a presidência. Tancredo Neves falece em abril de 1985 sem tomar posse.

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1.3.1. A formação do novo Sistema Previdenciário Brasileiro

Durante a Ditadura, a Previdência Social sofreu várias modificações em suas leis e uma

grande reforma, que tinha por objetivo racionalizar a gestão do sistema, impondo controles mais

rigorosos na concessão de benefícios e de resolver os problemas financeiros da previdência pois,

segundo GENTIL (2006), no período 1946 a 1964, os problemas da previdência social

relacionados à unificação administrativa, universalização e uniformização de benefícios e

serviços formaram o principal tópico do período.

Em 1966 ocorreu a quebra do estatuto da estabilidade de emprego após 10 anos de

serviço, que vigorava desde 1943 e, caso o trabalhador fosse demitido antes de completar este

período, tinha direito a uma indenização compensatória, equivalente a um salário por ano

trabalhado. Com a intenção de compensar os trabalhadores pelo fim da estabilidade dos empregos

e de melhorar as relações entre empregados e empregadores, além de extinguir o estímulo às

demissões antes de se completar 10 anos de serviço, criou-se o Fundo de Garantia por Tempo de

Serviço (FGTS) para adaptar a política social às novas condições estabelecidas pelas

transformações na estrutura do capital brasileiro (MEDEIROS, 2001).

A elevação no nível de assalariados no país, teve maior importância especificamente na

época do "milagre econômico". Os Institutos de Aposentadorias e Pensões cresciam com o maior

número de trabalhadores filiados, elevando a receita da Previdência, porém também elevavam o

nível de despesa (GENTIL, 2005). Mesmo com toda a estrutura criada, não havia geração de

recursos que compensasse as crescentes despesas, então tanto este suporte econômico-financeiro

como a base institucional dos institutos de aposentadorias e pensões que já sobreviviam há

décadas entrou em colapso. Emitido o Decreto nº 72 em 1966, todos os IAPs existentes foram

unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) vinculado ao Ministério do

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Trabalho com exceção do IPASE14, no entanto, como a unificação da legislação já fora feita em

1960, o que ocorreu em 1966 foi uma reforma essencialmente política e administrativa. Em 1967

foram incorporados os diversos seguros de acidentes de trabalho, que estavam sob tutela do

mercado privado de seguros.

Em seguida foram modificadas outras leis, gerando avanços na legislação, sendo

ressaltados a criação do PIS15 em 1970, a instituição do PRORURAL16 em 1971, e a inclusão dos

empregados domésticos em 1972, com a lei nº 5.859. No entanto, permanecia e exclusão das

camadas mais pobres da população, que não contribuíam para a Previdência Social e que

permaneciam sem acesso a serviços médicos, na desigualdade. Em 1973, com a lei nº 5.890,

foram incluídos os trabalhadores autônomos e, em 1974, os idosos pobres acima de 70 anos

passaram a receber renda mensal vitalícia de um salário mínimo. A inclusão da população rural

pode ser considerada a primeira iniciativa da Previdência Social brasileira para o rompimento

com sua concepção contratual, pois os trabalhadores rurais não contribuíam diretamente para o

sistema. Embora possuíssem benefícios bastante diferenciados, ao final da década de 1970, quase

a totalidade da população trabalhadora brasileira contava com a possibilidade legal de filiação ao

sistema público de Previdência Social (MEDEIROS, 2001).

Em 1974, também foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS)

que desmembrou o Ministério do Trabalho e Previdência Social. O MPAS foi consolidado em

1977 com a criação do SINPAS. Assim, a Previdência Social progredia em direção a maior

abrangência de sua cobertura. Com sua criação, o INPS foi desdobrado em três novos órgãos: o

INPS com funções limitadas à administração e gestão dos benefícios previdenciários e

14 Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado. 15 Programa de Integração Social. Inicialmente tinha a função de integrar o trabalhador com o desenvolvimento da empresa e de benefícios próprios. A partir da Constituição Federal de 1988, sua função passou a ser a de cobrir o pagamento do abono e do seguro desemprego para empregados que recebem até 2 salários mínimos. 16 Programa de Assistência ao Trabalhador Rural. Previa benefícios de aposentadoria e o aumento dos serviços de saúde até então concedidos aos trabalhadores rurais chefes de família.

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assistenciais, o Instituto Nacional de Administração da Previdência Social (IAPAS), responsável

pela gestão administrativa, financeira e patrimonial do sistema e o Instituto Nacional de

Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS) responsável pela administração do Sistema de

Saúde Previdenciário.

O SINPAS17 foi criado pela lei nº 6.439/77, que, de acordo com GENTIL (2006, p.107),

tinha o objetivo de “integrar as funções de concessão e manutenção de benefícios, prestação de

serviços, custeio de atividades e programas e gestão financeira e patrimonial da previdência e

assistência social”, e onde cada função do sistema passou a ser exercida por um órgão

determinado, reunindo num único sistema os seguintes órgãos: o INAMPS, que assumiu a função

de responsável pela assistência médica pertencente ao INPS, o IAPAS e o INPS mencionados

anteriormente, a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV), a

Fundação Nacional de Bem Estar do Menor (FUNABEM) e a Legião Brasileira de Assistência

(LBA), e extinguiu o FUNRURAL e o IPASE, cuja responsabilidade de conceder e manter os

benefícios dos trabalhadores rurais e servidores públicos foi transferida para o INPS.

1.3.2. A influência da conjuntura econômica internacional

A criação do SINPAS coincidiu com o período de retração da economia mundial, com os

seguidos choques do petróleo e aumento nas taxas internacionais de juros, que começaram a

apresentar seus efeitos no início da década de 1980. A estrutura dos mecanismos de proteção

vigentes na época, era altamente influenciada pela conjuntura econômica. Ou seja, quando há

crescimento econômico, um maior número de trabalhadores contribuirão e se tornam menores as

demandas por benefícios assistenciais, ao contrário de momentos de conjunturas econômicas

17 Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social.

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recessivas, onde se observa a retração no contingente de contribuintes e aumento na demanda por

benefícios, em função da desaceleração econômica sobre o emprego (IPEA, 2009, P.44).

O SINPAS assumiu os novos encargos sem ter a provisão adequada de recursos para

manter o equilíbrio do sistema. Além disso, foram concedidas anistia de débitos através de

dispositivos legais, o que levaram a elevada renúncia de receita, fazendo o déficit de caixa

assumir proporções preocupantes (GENTIL, 2006). E também em 1985, o INAMPS passou a ser

administrado pelo Ministério da Saúde, sendo gradativamente estadualizado até que, em 1993, foi

extinto e suas responsabilidades integralmente transferidas para os níveis subnacionais do

governo.

Nas décadas de 1970 e 1980, os desequilíbrios financeiros devem ser atribuídos às

turbulências no cenário internacional, que gerou reflexos na economia brasileira. A combinação

de inflação e recessão causada pelos planos econômicos da época e do início dos anos 1980,

produziu desemprego e queda nos salários, o que gerou a queda na massa salarial e,

conseqüentemente, redução na arrecadação previdenciária. Vários foram os mecanismos adotados

para a recuperação das receitas e a manutenção do equilíbrio financeiro do sistema. No Governo

Sarney, o déficit financeiro da previdência era considerado o problema mais agudo e urgente,

contudo o governo conseguiu atuar com agilidade, pois o ano de 1985 foi encerrado sem déficit e,

com a implementação do Plano Cruzado, a retomada do crescimento e a estabilidade econômica

dos anos de 1986 e 1987 elevou, em termos reais, a receita de contribuições gerando um

significativo superávit (GENTIL, 2006, p.110).

Pode-se também ressaltar a melhoria dos benefícios de prestação continuada, como, por

exemplo: a vinculação do valor dos benefícios ao Piso Nacional de Salários e não ao Salário

Mínimo de Referência; elevação do piso de benefícios urbanos e a reposição integral da inflação

dos últimos 12 meses em maio de 1988.

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CAPÍTULO 2 – A Constituição Federal de 1988

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 se deu a primeira experiência

brasileira de reconhecimento universal de direitos sociais inerentes a cidadania, por isso esta

ficou conhecida como a Constituição Cidadã. Influenciada pelo momento político brasileiro da

época – a redemocratização – a Constituição herdou o resgate da dívida social no período da

ditadura militar e a necessidade de garantir direitos básicos e universais de cidadania como eixos

centrais.

2.1. A Seguridade Social na CF/88

“A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos

Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à

previdência e à assistência social” (BRASIL, 1988) O sistema de seguridade social brasileiro

vigente, nasceu com a Promulgação da Constituição de 1988. A inclusão de um capítulo sobre a

seguridade na CF/88 foi o mais importante esforço de modernização da história da Previdência

Social brasileira.

O texto constitucional estabeleceu também a universalização da cobertura e do

atendimento em seu Art. 194, I, significando atender as necessidades de proteção social de todos

os indivíduos, sem diferenciá-los. Também em seu Art.194, estabelece a uniformidade e

equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; irredutibilidade do valor

dos benefícios; seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; igualdade

na forma de participação no custeio; diversidade da base de financiamento; descentralização da

administração, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do

- 21 -

Governo em sua gestão. Portanto, um novo pacto social foi estabelecido, mudando as relações

entre Estado e Sociedade, tornando-se clara a aproximação com o modelo de Estado de Bem-

Estar Social.

2.1.1. A unificação dos sistemas urbano e rural

A saúde e a assistência social passaram a ser direitos do cidadão e dever do Estado; a

previdência ampliava sua cobertura incluindo parte da população que não era beneficiada pelo

sistema antes, fazendo uma mistura entre financiamento estatal e contribuição. Dos objetivos da

CF/88 no tocante à Previdência Social, a unificação dos sistemas urbano e rural impulsiona vários

debates a respeito do papel da Previdência brasileira. Mais especificamente, o debate entre seguro

vs. Seguridade, pois o segurado especial (da previdência rural) pode exercer seus direitos sociais

previdenciários comprovando atividade laborativa no campo, entretanto, no meio urbano, ou

mesmo no agro business, é necessário comprovar tempo de contribuição ao sistema

previdenciário (IPEA. 2009, p.55). O conceito de seguro trata de um contrato individual que

estabelece um direito pessoal do contribuinte ou afiliado ao sistema a um benefício futuro, em

razão e na proporção de sua contribuição presente; já no conceito de seguridade, o que importa é

o contrato social, sendo o direito aos benefícios um direito da cidadania (TEIXEIRA, 2004). Na

nova concepção de seguridade social, o indivíduo recebe não em função de sua contribuição, mas

de acordo com suas necessidades. O sistema de seguridade social visa enfrentar os problemas

sócio-econômicos do país.

Se a previdência social tem como parte de seus objetivos a universalização, a necessidade

de contribuição pode ser interpretada como uma contradição à CF/88, uma vez que parte da

população pode exercer seus direitos comprovando apenas o tempo de trabalho e não o de

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contribuição, no entanto, é necessário compreender que o tratamento diferenciado dispendido aos

trabalhadores rurais deve-se ao fato de este trabalho ser desgastante, penoso e que não possui

necessariamente o lucro como finalidade, além de garantir segurança alimentar (IPEA, 2006). No

entanto, para a previdência urbana, universalidade deve ser entendida como a ausência de

limitações à filiação de qualquer grupo ao sistema, desde que comprovada a contribuição, e a

garantia dessa universalidade de inclusão pode ser observado pelas políticas de incentivo aos

grupos com pouca capacidade contributiva. Assim, se na previdência rural o direito tem como

contrapartida a comprovação do tempo de trabalho no campo, na previdência urbana, tem como

contrapartida o tempo de contribuição. Ou seja, o caráter contributivo da Previdência Social vale

para todos, menos para os segurados especiais, pois possuem características de trabalho e papel

social específicos.

A CF/88 previu a existência de previdência social sem diferenciação entre trabalhadores

rurais e urbanos, e impôs regras que suprimiam muitas distinções existentes entre estes. A

unificação dos regimes possibilitou, inclusive, a consideração do trabalho no campo para a

aposentadoria na cidade. A Lei 8.213, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência

Social, acabou com a separação entre Previdência Urbana e Rural unificando-as no Regime Geral

de Previdência Social (RGPS).

Ao alterar os critérios de elegibilidade à aposentadoria para os trabalhadores rurais,

ocorreu grande ampliação da cobertura previdenciária, e o elemento acelerador foi o fato de a

CF/88 acabar com a restrição de apenas único benefício por unidade familiar, pois assim, todos

os indivíduos com mais de 16 anos que trabalham no campo sob o regime de economia familiar

são considerados como segurados especiais, e não apenas o chefe de família, como era

anteriormente. Em contrapartida, como não há uma forma de cadastro para estes segurados como,

por exemplo, a Carteira de Trabalho e Previdência Social, a estimativa do número de segurados é

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feita indiretamente, utilizando os dados das PNADs18. A diminuição da idade mínima para a

elegibilidade ao benefício de aposentadoria rural, conjugada a este fato, promoveu o aumento

considerável do número de beneficiários do Sistema Previdenciário (IPEA, 2009).

2.1.2. O orçamento da Seguridade Social

O Orçamento da Seguridade é estabelecido na Constituição Federal por meio do Art. 165

como uma peça independente (Art. 165, § 5° - III); “elaborado de forma integrada pelos órgãos

responsáveis pela saúde, previdência e assistência social” (Art. 195, § 2°) e diferenciado do

Orçamento Fiscal de acordo com o inciso I do mesmo Art.165, § 5°. Este orçamento possui

recursos específicos (leia-se vinculados, na linguagem das finanças públicas), que abrangem a

folha salarial (empregados e empregadores), o faturamento das empresas e o lucro (Art. 195, I-

V), além da receita de prognósticos (Art. 195, III) e da contribuição rural (Art. 195, § 8°).

O Art. 195 não estabelece limites às fontes do orçamento da Seguridade de acordo com

seu caput, o que significa que, quando ocorrer a insuficiência de recursos oriundos das

contribuições destinadas exclusivamente como fontes de financiamento do orçamento, cabe à

União transferir os recursos desde o orçamento fiscal até o orçamento da seguridade de conforme

necessidade (BRASIL, 1988). A Constituição Federal estabeleceu como principais fontes de

receita da seguridade: Contribuição sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição para o

Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Contribuição dos Empregadores e Trabalhadores

Segurados do INSS, Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS-Pasep), parcela do

seguro-desemprego, Contribuição sobre a Comércio Rural, Receita de Prognósticos e,

posteriormente, a Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira (a extinta CPMF). 18 Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios. Realizada pelo IBGE anualmente com exceção dos anos censitários.

- 24 -

Do ponto de vista do financiamento, a seguridade social teve suas receitas discriminadas,

quando deveriam ser aplicadas em conjunto e sem repartição setorial, pois em 1993, foram

suspensos os repasses dos recursos do orçamento da seguridade para a saúde (VIANNA, 2003).

De acordo com GENTIL (2006, p.123), os recursos provenientes da União não são repassados

devidamente, pois:

“(...) o fluxo de caixa do INSS revela que, do lados das receitas,

estão as COFINS, CPMF e CSLL (definidas pela Constituição de 1988

como pertencentes ao orçamento da seguridade social), classificadas

entretanto, como “transferências da União” (não como recursos próprios

da seguridade) e utilizadas para cobrir gastos previdenciários e

assistenciais, o que implica que a União estaria, ao fazer uma

transferência, supostamente ingressando com recursos de fora do sistema

de seguridade para dar-lhe sustentação financeira.”

De acordo com IPEA (2009, p.31), as despesas da seguridade mantêm-se no patamar de

13% do PIB, refletindo fatores populacionais e institucionais, com base na manutenção dos

aumentos do salário mínimo, que afetam os benefícios mínimos do seguro social e da Assistência

Social. Com relação aos benefícios previdenciários e assistenciais, o incremento nos gastos está

ligado à dinâmica de crescimento populacional e dos riscos, enquanto nos serviços, está associada

também à configuração das situações sociais de vulnerabilidades e mesmo da tecnologia. Em

conjunto, os benefícios monetários da Seguridade (leia-se previdência, assistência e seguro-

desemprego) e os serviços de saúde representam cerca de 90% do orçamento da Seguridade.

O sistema de normas da seguridade social, instituído pela promulgação da Constituição

Federal, somente em parte foi absorvido pelas estruturas administrativas de cada setor

(Ministérios da Previdência Social, Saúde e Assistência Social) que o compõe. O Orçamento da

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Seguridade Social é o exemplo típico de um processo contraditório pois, em tese, continua a

existir, conta com recursos específicos que lhe garantem alguma independência em face das

intervenções das demais autoridades financeiras públicas, mas na realidade não compôs ainda

uma estrutura de financiamento da proteção social, de acordo com os princípios constitucionais,

uma vez que é tratado como uma simples agregação de verbas setoriais – administradas por cada

ministério (GENTIL, 2006).

Por outro lado, ao analisar o destino dos recursos desse orçamento, percebe-se a natureza

dessa contradição (GENTIL, 2006), que se revela no conflito distributivo que este orçamento não

consegue resolver: uma parcela de seus recursos é desviada para o “superávit-primário”, sob o

respaldo da Desvinculação de Receitas da União (DRU), outra parcela é destinada por lei (a Lei

de Responsabilidade Fiscal) a financiar os encargos previdenciários da União no Regime Jurídico

Único (RJU). Quase 2/3 desse orçamento (VIANNA, 2003), que correspondem a gastos sociais

protegidos pelos princípios de direitos sociais, estão sendo efetivamente exercitados e garantidos

por iniciativa do cidadão (acesso ao sistema hospitalar e ambulatorial do Sistema Único de Saúde

(SUS)19, seguro-desemprego, benefícios de previdência básica – INSS e acesso ao benefício de

prestação continuada da LOAS).

A seguridade consiste em um sistema universal, no sentido de que todos os indivíduos

podem filiar-se ao RGPS e receber os benefícios cabíveis, todos possuem direito aos serviços

ofertados pelo SUS, assim como qualquer cidadão que esteja em posição de desproteção,

definidas em Lei, se torna elegível aos auxílios assistenciais. Há portanto um sistema de

seguridade universal para todos, no entanto, há também outro sistema especial, não universal,

exclusivo para servidores públicos, que é o Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores

(RPPS) (VIANNA, 2003).

19 Constituição Federal, 1988, Art.196.

- 26 -

2.2. O sistema previdenciário Brasileiro e seus avanços

A Previdência Social brasileira é responsável por garantir a renda dos trabalhadores e de

seus dependentes em caso de perda de sua capacidade laborativa. Atualmente, é parte integrante

da Seguridade Social, sistema de conjunto de ações integradas do Estado e da sociedade. Em

relação à previdência, a norma constitucional avançou no sentido de universalização, com a

participação social na gestão e redução das desigualdades sociais. A CF/88 estabeleceu a

cobertura previdenciária de caráter contributivo aos principais riscos definidos socialmente:

reclusão, morte, idade, acidentes de trabalho, invalidez e proteção à família; do mesmo modo que

garantia a manutenção do valor real dos benefícios e estabelecia como piso para todos os

benefícios previdenciários o valor correspondente a um salário mínimo, determinando que as

entidades de previdência privada teriam caráter complementar e facultativo, necessitando ser

patrocinada por contribuições adicionais, ao contrário da previdência pública (BRASIL, 1988).

A previdência social pública é de caráter obrigatório, mesmo se os vínculos de trabalho

forem com o setor público ou com o privado, porém a CF/88 não criou um único conjunto de

regras previdenciárias para toda a população, pois o Art. 40 versa sobre as condições de

elegibilidade aos benefícios de aposentadorias e pensões específicos para os servidores públicos

pertencentes às três esferas de governo; já o Art. 39 estabelecia um regime jurídico contratual

próprio aos servidores civis: o Regime Jurídico Único (RJU)20. Para os trabalhadores do setor

privado, os contratos são regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT)21.

20 Regulamentado pela lei 8.112/90. 21 Criada através do Decreto-Lei nº 5.452, de 1 de maio de 1943 e sancionada pelo então presidente Getúlio Vargas, unificando toda legislação trabalhista então existente no Brasil.

- 27 -

O Plano de Seguridade do servidor público foi introduzido pela CF/88 e o RJU. Seu

caráter contributivo apenas estendeu-se a outros benefícios dos planos previdenciários dos

servidores públicos em 1993, com a Emenda Constitucional no3, que previa o custeio das

aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais com recursos oriundos da União e das

contribuições dos servidores. A extensão da cobertura do RJU a todos os funcionários públicos

federais gerou grande aumento nos gastos com previdência para a União, pois não seria mais

necessário assumir as contribuições devidas ao INSS quando seus servidores celetistas

começassem a solicitar seus benefícios. O valor destes benefícios corresponderia à última

remuneração integral, e não mais à fórmula de cálculo e dos tetos impostos pelo RGPS (BRASIL,

1990).

No ano de 1991, foi aprovado o Plano de Benefícios do RGPS22, direcionado aos

trabalhadores do setor privado, plano que consagrou os princípios estabelecidos pela CF/88,

estipulando com segurados obrigatórios da Previdência Social os indivíduos de acordo com as

categorias23, dadas pelo próprio Ministério da Previdência Social, seguintes: Empregados (aquele

que presta serviço de natureza urbana ou rural à empresa, em caráter não eventual, sob sua

subordinação e mediante remuneração, inclusive quando o dirigente for empregado da empresa);

Trabalhador avulso (aquele que presta a uma ou mais empresas, sem vínculo empregatício,

serviços de natureza urbana ou rural com intermediação de sindicatos ou de órgãos gestores de

mão de obra – normalmente portuários); Contribuinte individual (aquele que presta serviços de

natureza urbana ou rural, em caráter eventual, a uma ou mais empresas, sem relação de emprego;

ou, aquele que exerce, por conta própria, atividade econômica remunerada de natureza urbana,

com fins lucrativos ou não); Empregado doméstico (aquele que presta serviço de natureza

22 Lei no 8.213/91 23 Anuário estatístico da Previdência Social, 2007. Disponível em http://www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=573

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contínua a pessoa ou família, no âmbito residencial desta, em atividades sem fins lucrativos);

Segurado especial (o produtor, , o meeiro, o parceiro e o arrendatário rural, o assemelhado e o

pescador artesanal, que exerçam tais atividades individualmente ou em regime de economia

familiar, ainda que com auxílio eventual de outras pessoas, bem como seus respectivos cônjuges

ou companheiros e filhos maiores de 16 anos de idade ou a eles equiparados, desde que

trabalhem, comprovadamente, com o grupo familiar respectivo).

Além das categorias acima mencionadas, a legislação previu, também, a categoria dos

segurados facultativos (trabalhadores autônomos), cuja participação é voluntária e corresponde

aos indivíduos com 16 anos ou mais de idade que se filiem ao RGPS, mediante contribuição,

desde que não estejam exercendo atividade remunerada que os enquadrem como segurados

obrigatórios ou estejam vinculados a outro regime de Previdência Social. (IPEA. 2009, p.47)

Para os segurados urbanos, as modificações geradas com a aprovação do Plano de

Benefícios foram: inclusão das mulheres no direito a aposentadoria por tempo de serviço

proporcional (aos 25 anos de trabalho), elevação do tempo de carência para a solicitação do

benefício por idade para 180 contribuições mensais e elevação do salário de benefício para os

auxílios doença, que passa a respeitar também o piso de um salário mínimo. Contudo, as

principais modificações foram devidas aos segurados especiais (clientela rural), uma vez que a

CF estendeu a estes tratamento equivalente ao da clientela urbana. Os valores dos benefícios

aumentaram para praticamente todos os riscos cobertos. A aposentadoria rural por idade, nos

casos em que se comprovasse 30 anos de trabalho, se elevou consideravelmente e foi objeto de

duas importantes modificações: queda na idade mínima para o requerimento do benefício, com

introdução de idade mínima diferenciada para mulheres; e concessão do benefício não mais com

base na unidade de produção familiar e, sim, no exercício individual do trabalho, acabando com a

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restrição de um único benefício por unidade familiar, independente do número de indivíduos

(IPEA, 2009).

Paralelo à aprovação do Plano de Benefícios da Previdência Social, foi aprovada também

a lei no8.212/91, que dispunha sobre a organização da Seguridade Social e estabeleceu o Plano

de Custeio da Seguridade Social. Esta lei foi responsável tanto por permitir a participação

democrática na gestão do sistema de Seguridade Social brasileiro, quanto por regulamentar o

orçamento da Seguridade Social. Este orçamento contaria com recursos oriundos da União, do

Distrito Federal, dos estados e dos municípios, além das contribuições sociais. Sua

regulamentação, no entanto, ao invés de resultar maior comprometimento fiscal da União com o

financiamento da Seguridade Social, gerou o desvio de parte dos recursos para o financiamento

dos Encargos Previdenciários da União24 (GENTIL, 2006). Em seguida foram criadas novas

formas de desvinculação das receitas da seguridade, tais como o Fundo Social de Emergência 25

(que foi renomeado como Fundo de Estabilização Fiscal e, posteriormente, DRU) e outros da

mesma espécie.

24 Recursos destinados a pagamento dos benefícios de aposentadoria e pensões dos servidores civis e militares da administração direta da União e, através do PASEP, a retificar as possíveis distorções de renda e assegurar especificamente aos servidores a formação de um patrimônio individual progressivo. 25 Criado pela Emenda Constitucional nº 10 com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica, cujos recursos serão aplicados no custeio das ações dos sistemas de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada, inclusive liquidação de passivo previdenciário, e outros programas de relevante interesse econômico e social.

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CAPÍTULO 3 – As reformas previdenciárias

O Brasil passou por uma década de crise – a década perdida de 1980 – e a primeira

alternativa apresentada para o país foi o projeto do governo de Fernando Collor de Melo (1990 –

1992), presidente eleito por eleições diretas após vinte anos, que baseava-se no liberalismo,

rompendo com o intervencionismo estatal; sua estratégia era privatizante com o liberalismo

econômico-financeiro e a abertura dos mercados, além do desmembramento dos mecanismos de

proteção.

3.1. A Emenda Constitucional no 20

Com relação à previdência social, propostas foram enviadas pelo governo a fim de reduzir

as responsabilidades do Estado, porque a expansão dos direitos sociais implementada na CF/88

era apontada como incapaz de manter o equilíbrio fiscal do país, pois, neste governo, o

desequilíbrio fiscal se tornou alvo a ser combatido pela política econômica. No período até

outubro de 1992, houve a elaboração de um conjunto de reformas que fariam parte da revisão

constitucional que ocorreria em 1993, de acordo com a previsão contida no texto constitucional.

Paralelo a essa estratégia, o governo se empenhou em alterar a legislação constitucional

complementar, cuja intenção era atrasar a consumação dos direitos sociais, enquanto se

aguardava tal revisão (UTHOFF e ORNÉLAS, 2001).

No governo de Itamar Franco, vice-presidente empossado na presidência da República

após o impeachment 26 de Fernando Collor de Melo, as propostas de reforma da previdência

continuaram, reanimadas pela Revisão Constitucional. Diversas propostas de modificação do 26 Processo de cassação de mandato do chefe do Poder Executivo, pelo Congresso Nacional, as Assembléias estaduais e Câmaras municipais.

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sistema de seguridade foram feitas nesta revisão, que podem dividir-se em quatro vertentes, de

acordo com GENTIL (2006, p.130 – 131):

a. As que adotam o conceito de seguridade da Constituição de 1988 e seus

princípios;

b. As que alteram o conceito constitucional de seguridade, embora conservem alguns

de seus princípios;

c. As que seguem o modelo liberal chileno (o modelo chileno estava sendo discutido

naquele momento pelo legislativo daquele país);

d. As que não explicam nenhuma posição doutrinária ou conceitual, tratando a

questão previdenciária de forma pragmática.

Contudo as propostas não alcançaram seus objetivos, os direitos advindos com a CF/88

permaneceram ilesos nesta revisão. Observou-se alta resistência às medidas que alterassem os

direitos relativos à seguridade social e, além disso, o período para a revisão coincidiu com o

período pós-impeachment do presidente Collor e o início do Plano Real, assim a revisão não foi

levada adiante, apesar de muita discussão e propostas diversas.

3.1.1. O Regime Geral de Previdência Social

No ano de 1995, foi enviada ao Congresso a proposta de Emenda à Constituição (PEC) no

33, que tinha por objetivo alterar o Sistema Previdenciário Brasileiro. Contudo, a proposta passou

por grandes resistências no congresso, pois alteraria radicalmente o sistema previdenciário, e não

foi aprovada de imediato. A discussão foi guiada indiretamente pela necessidade de controle de

despesas para reequilibrar as contas do sistema imposta após o Plano de Estabilização Monetária.

As questões principais sugeridas consistiam na criação de mecanismos com capacidade de limitar

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a concessão de aposentadorias precoces e no estreitamento dos vínculos contributivos. As

propostas de reforma que envolviam a migração da Previdência Social Pública em regime de

repartição para a administração privada em regime de capitalização com contas individuais,

mesmo que presentes nos debates que aconteceram no decorrer da década de 1990, não chegaram

a superar as barreiras das associações de trabalhadores e aposentados e, principalmente, da

burocracia /tecnocracia estatal (IPEA, 2009).

No entanto, o governo não desistiu e seguiu com outra estratégia de reforma, por meio de

medidas provisórias (GENTIL, 2006). Note-se que devido ao fracasso da Revisão constitucional

de 1993 em reduzir os gastos com benefícios, o governo foi levado a uma atitude autoritária

(IPEA, 2009). A intenção era modificar o sistema sem chamar atenção, com pequenas medidas

pouco ambiciosas e que não gerassem resistência quanto a sua aprovação com a finalidade de

secar o máximo possível o plano de benefício previdenciário e sustentar as demandas por

aposentadoria (GENTIL, 2006). Somente após diversas medidas provisórias e leis ordinárias, e

três anos de tramitação no Congresso, foi aprovada a Emenda Constitucional (EC) no 20, em 15

de dezembro de 1998, que trazia grandes mudanças ao RGPS e ao RPPS.

Dentre as questões discutidas ao longo dos anos 1990, pode-se destacar duas: o teto do

sistema público previdenciário no valor de 10 salários mínimos (10 SMs) e os custos de transição

entre os regimes de repartição para capitalização. O valor do teto das contribuições foi motivo de

grande depreciação em relação ao salário mínimo, pois apesar dos reajustes dados através do

Índice Nacional de Preços ao Consumidor27 (INPC), os valores não acompanharam os aumentos

reais concedidos ao SM, reduzindo o teto a patamares próximos a 6,5 SM apenas em maio de

2003. Com relação aos custos de transição entre os regimes, após sua estimativa realizada por

instituições renomadas e com experiência no assunto, este custo foi avaliado em 200% do PIB

27 Calculado pelo IBGE foi criado inicialmente com o objetivo de orientar os reajustes de salários dos trabalhadores.

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(IPEA, 2009, p. 52 – 53), inviabilizando as propostas de reformas estruturais que envolvessem a

migração total ou parte dela, devido ao alto impacto nas contas públicas.

Dessa forma, com a aprovação da EC no 20, as seguintes alterações foram sentidas para os

trabalhadores celetistas, principalmente para os do setor privado: a extinção da aposentadoria por

tempo de serviço proporcional; convergência de regras previdenciárias par União, estados e

municípios; instituição do limite máximo (no valor de 10 salários mínimos) para as contribuições

e benefícios do RGPS; a desconstitucionalização da fórmula de cálculo dos benefícios; e

eliminação da aposentadoria especial, que é o benefício concedido ao indivíduo que trabalhou em

condições prejudiciais à sua saúde ou à sua integridade física, com exceção para professores da

educação infantil e ensinos fundamental e médio. Para adquirir o direito à aposentadoria especial,

era necessário comprovar, adicionalmente ao tempo de trabalho, a exposição efetiva às

substâncias nocivas químicas, físicas, biológicas ou associação de substâncias prejudiciais pelo

período exigido seja 15, 20 ou 25 anos para a concessão do benefício, de acordo com a legislação

vigente (IPEA, 2009).

Também na EC no 20, tentou-se implementar a necessidade de acumulação de idade e

tempo de contribuição para a aposentadoria, transformando duas modalidades de aposentadoria –

por idade e por tempo de contribuição – em uma única modalidade, no entanto tais requisitos

foram rejeitados pelo Congresso Nacional e, dessa forma, adicionalmente à aposentadoria

especial e por invalidez, há mais duas aposentadorias: a por tempo de contribuição e por idade

(GENTIL, 2006).

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3.1.2. O Regime Próprio de Previdência Social

A EC no20 trouxe diversas mudanças para o sistema previdenciário brasileiro, tais

mudanças implicaram a redução do valor dos benefícios de aposentadoria, incentivando os

trabalhadores que possuem salários mais altos a recorrer a planos de previdência privada (IPEA,

2009). Dessa forma, a previdência pública é restrita ao pagamento de benefícios de valores

reduzidos, sendo que a maioria corresponde a um salário mínimo e é paga a trabalhadores com

baixa renda. Assim impulsiona-se a ampliação do sistema de previdência privada, pois não

fornece aos trabalhadores uma renda digna em sua velhice.

Com relação aos funcionários públicos, estes sofreram diversas mudanças com a EC no

20, dentre as quais: a troca do tempo de serviço pelo tempo de contribuição a ser comprovado;

imposição do limite mínimo de idade para aposentadoria por tempo de serviço integral para os

servidores públicos; imposição da aposentadoria compulsória para os servidores públicos com 70

anos de idade; instituição do limite máximo (no valor de 10 salários mínimos) para as

contribuições e benefícios do RPPS equivalentes aos do RGPS, desde que fosse instituído um

sistema de Previdência Complementar para os servidores direcionado à reposição dos proventos

superiores ao teto de benefícios em vigência para o RGPS; fim da contagem em dobro do tempo

de licença-prêmio para fins de aposentadoria; aposentadoria especial exclusiva para professores

da educação infantil e ensinos fundamental e médio além dos militares, com idade e tempo de

contribuição reduzidos em cinco anos, ou seja, a partir dos 55 anos e 30 de contribuição,

excluindo o tratamento diferenciado dado aos congressistas, magistrados e professores

universitários; vedado o recebimento de mais de um provento de aposentadoria no RPPS;

aumento na taxa de contribuição para a previdência para os militares, sejam ativos ou da reserva,

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passando de 1,6% para 7,5%, mais a contribuição de 1,5% para o financiamento das pensões

vitalícias das filhas solteiras (IPEA, 2009).

Para os funcionários públicos já em atividade, previu-se uma regra de transição, que

impunha requisitos para a aposentadoria por tempo de serviço proporcional mediante

contribuição comprovada. Os limites eram de no mínimo 53 anos de idade para homens e 48 anos

para mulheres, e pedágio na data da publicação da emenda para ambos os regimes, no valor

correspondente a 40% do tempo restante para a aposentadoria por tempo de contribuição

proporcional. Também previu-se o pedágio proporcional a 20% do tempo ainda restante para a

aposentadoria nos casos de aposentadoria integral por tempo de contribuição integral no RPPS.

Com a fixação do teto dos benefícios do RPPS iguais aos do RGPS, possibilitou o

desenvolvimento do mercado de fundos de pensão, pois estes complementariam o atual sistema

público (IPEA, 2009). Os funcionários, caso quisessem receber proventos de aposentadoria

maiores que o teto estipulado, deveriam aderir ao regime de previdência complementar e

contribuir por um longo período para que, no final de sua vida laborativa, começassem a receber

um benefício que seria de acordo com o quanto contribuíram e conseguiram poupar, conforme as

regras do plano em que ingressaram. A entidade de previdência aberta ou a seguradora pagaria o

benefício correspondente às suas reservas, ou seja, o quanto suas poupanças individuais

capitalizaram, e cujas regras de reajuste são desconhecidas.

Também no Governo FHC (1995 – 2002) foi realizada uma reforma administrativa.

Através de tal reforma, foi instituído dispositivo pelo qual os servidores – de algumas carreiras –

passam a ser contratados de acordo com as regras do setor privado, ingressando diretamente no

INSS. Além disso, a foi criada a lei no 9.717/98 que regulamenta a previdência do setor público e

institui o sistema de previdência do Setor Público que não existia anteriormente. Também foi

promulgada no ano 2000 a Lei de Responsabilidade Fiscal, com uma série de dispositivos

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relativos à Previdência estabelecendo um modelo de responsabilidade previdenciária. E, por fim,

foi aprovada a lei de Crimes contra a Previdência Social (Lei no 9.983/00), com o intuito de inibir

a sonegação à previdência inserindo no Código Penal a punição para as pessoas cujas condutas

lesionarem a Previdência, como apropriação indébita e sonegação.

3.1.3. O Fator Previdenciário

A principal mudança gerada com a aprovação da EC no 20 foi a desconstitucionalização

da fórmula de cálculo dos benefícios. Seu objetivo era criar mecanismos que aumentassem as

contribuições e os benefícios e, com aprovação da EC no 20, o permitiu através da lei no 9.876 de

26 de novembro de 1999. Esta lei implementou o fator de correção para os benefícios, chamado

Fator Previdenciário, e também acabou com a escala de salários de contribuição para os

contribuintes individuais e estendeu a estes o direito ao salário-maternidade.

O Fator Previdenciário foi criado como uma opção de controle dos gastos da Previdência

Social, e relaciona o tempo de contribuição e a idade na data da aposentadoria com a expectativa

de sobrevida no momento de aposentadoria, ou seja, quantos anos a mais o segurado viverá após

sua aposentadoria, tendo por finalidade de diminuir o valor dos benefícios previdenciários, no

momento de sua obtenção, de modo inversamente proporcional à idade de aposentadoria do

aposentado. Quanto menor a idade em que se solicita a aposentadoria, maior o fator redutor e,

conseqüentemente, menor o valor do benefício a ser recebido. Anteriormente, a regra foi

estabelecida na CF/88 e previa que o benefício fosse calculado pela média dos últimos 36 salários

de contribuição, ou seja, os últimos 3 anos. Com essa nova regra, utiliza-se os 80% melhores

salários de contribuição desde julho de 1994 até a data da aposentadoria. Utilizou-se essa

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estimativa, pois não havia todos os registros de salários anteriores a essa data para usar toda a

vida laboral de cada trabalhador (CARDOSO, 2009).

Os principais elementos que intervém no cálculo do benefício por meio do Fator

Previdenciário são o tempo de contribuição (quanto maior o tempo de contribuição, menor o

redutor aplicado e quanto menor o tempo de contribuição, maior o redutor) e a expectativa de

sobrevida, que influencia na redução do benefício na medida em que o aposentado tiver uma

expectativa de vida maior, ou seja, quanto maior a expectativa de vida do segurado, menor o

valor do benefício (GENTIL, 2006)

A expectativa de vida do segurado na idade da aposentadoria é obtida a partir da tabela de

mortalidade construída pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), para toda a

população brasileira e considera-se a média nacional única para ambos os sexos, percebe-se que

essa é uma variável “negativa” do Fator, ou seja, quanto maior a expectativa de vida, menos o

aposentado recebe. Após publicada a tabela, os benefícios previdenciários solicitados a partir

dessa data considerarão a nova expectativa de sobrevida, e o fator previdenciário será calculado

considerando todos as variáveis: idade, tempo de contribuição do segurado ao se aposentar e a

expectativa de sobrevida. No entanto essa taxa de expectativa de sobrevida é modificada à

medida que a população envelhece, formando um mecanismo de auto-ajuste ao envelhecimento

populacional. Logo, todos os aposentados têm seus benefícios impactados a cada ano que a

expectativa de vida da população aumenta, e quem quiser antecipar sua aposentadoria, tem seu

benefício reduzido devido ao emprego do fator. Criado no governo FHC e mantido no governo

Lula, o fator previdenciário, ignorou também o peso do trabalho informal, do desemprego e do

trabalho juvenil na parcela mais pobre da população (CARDOSO, 2009).

Ao solicitar sua aposentadoria, o indivíduo não tem conhecimento do valor do benefício

inicial que passará a receber, nem da incidência do fator no cálculo de seu benefício. Tais

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informações são fornecidas apenas na carta que o INSS envia comunicando que o beneficiário foi

contemplado. Contudo, caso o beneficiário, ao receber o comunicado do INSS informando qual o

valor de seu benefício não ficar satisfeito com o valor, poderá desistir de sua aposentadoria, a

condição, entretanto, é não sacar o primeiro pagamento depositado pelo INSS, nem o FGTS ou o

PIS. Esta condição foi dada pelo Decreto nº 6.208, de 19 de setembro de 2007, uma vez que a

condição anterior era de 30 dias para a desistência. No caso de desistência, o processo de

solicitação do benefício que foi concedido será arquivado, e o indivíduo poderá esperar melhor

data que lhe convier para solicitar novamente a aposentadoria. Caso o beneficiário opte por

cancelar seu pedido de aposentadoria, dever-se-á dirigir à Agência da Previdência Social (APS)

em que deu entrada na solicitação para comunicar a decisão (SIMÃO, 2009).

Atualmente, há uma proposta para o fim do fator previdenciário que está parada no

plenário para votação. O governo Lula quer aprová-la, contudo a oposição não, entretanto, há

rumores de que haverá uma proposta de um substituto ao fator, pois estima-se que a economia

gerada nos cofres públicos chegue perto dos R$ 10 bilhões (CARDOSO, 2009). O fator reduz de

25 a 40% as aposentadorias e prejudica principalmente os mais pobres e aqueles que começam a

trabalhar jovens (SIMÃO, 2009). Este novo procedimento que substituirá o fator previdenciário é

dado pelo somatório da idade do trabalhador com seu período de contribuição, os homens

deverão somar 95 anos para obter a aposentadoria por tempo de contribuição. Por exemplo, os

homens que tiverem 35 anos de contribuição deverão ter 60 anos de idade e, à medida que

aumenta o tempo de contribuição, diminuirá a idade mínima para a aposentadoria. Para as

mulheres, a regra é semelhante, no entanto deverão somar 85 anos, ou seja, com 30 anos de

contribuição deverá ter 55 anos de idade. O tempo de contribuição mínimo não será alterado,

continuando em 35 para homens e 30 para mulheres.

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3.2. A 1a reforma do governo Lula

Mesmo com a EC no 20, os administradores do sistema ainda mencionavam os possíveis

desequilíbrios do sistema, e as despesas da previdência seguiram se elevando. Após três meses da

posse do Presidente Lula, nova PEC foi enviada ao Congresso, a PEC no 40 que afirmava que o

novo modelo de desenvolvimento que englobasse crescimento, emprego e igualdade social tinha

como instrumento principal a modernização e a reforma do sistema previdenciário brasileiro

(IPEA, 2009). Paralelamente à PEC no40, tramitou também no Congresso a PEC no41, que

também versava sobre um ajuste previdenciário, no entanto, esta segunda reforma apenas será

mencionada neste trabalho.

3.2.1. A Emenda Constitucional no 41

Cinco anos após a EC no 20, a segunda reforma da previdência pós-CF/88 ocorreu,

quando foi aprovada a EC no 41. Seu objetivo declarado era acabar com o déficit nas contas da

previdência pública, fato cuja discussão iniciou-se antes mesmo da posse do novo Governo, e

versava na necessidade de construir um sistema previdenciário imparcial, mais justo, cujo

princípio norteador seria a igualdade entre o RGPS e o RPPS dos funcionários públicos, portanto,

seu foco voltou-se para a o regime próprio, o RGPS ficou praticamente de fora desta reforma.

Resumidamente, pode-se afirmar que a EC no 41 resultou em modificações pontuais nos

critérios de elegibilidade e nas fórmulas de cálculo dos benefícios dos servidores, porém afastou-

se da igualdade e da exclusão das diferenças e privilégios entre os dois regimes, pois criou regras

mais rígidas para o RPPS, falhando nestes aspectos com relação ao RPPS. Com relação aos

trabalhadores celetistas do setor privado, a nova emenda implementou o aumento no teto da

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contribuições; visou também a garantia dos acessos aos benefícios de 1 SM prevista na CF/88

Art. 201, § 12, com a criação do Sistema Especial de Inclusão Previdenciária, voltado para

trabalhadores de baixa renda, contudo o sistema ainda não está em vigor.

O principal motivo para que as mudanças ocorressem principalmente no RPPS é que o

governo federal tinha o RGPS numa posição favorável de equilíbrio econômico-financeiro na

época, avaliada pela necessidade de financiamento do regime para o período até 2021 feita

através de projeções dos déficits anuais com relação ao PIB do ano de 2002 (IPEA, 2009). Tais

projeções foram tomadas como indicador de estabilidade e como o principal argumento do

governo para manter o RGPS de fora (GENTIL, 2006). Já a urgência da reforma do RPPS

versava em torno de vários argumentos, sendo que um dos principais dentre todos era a

unificação entre os sistemas previdenciários dos setores público e privado através da unificação

das regras, pois o mesmo processo ocorreu nas reformas ocorridas em vários países formadores

da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)28, incluindo aqueles

que não são referências como políticas de bem-estar (GENTIL, 2006, p. 147).

Tal proposta de unificação foi deixada de lado, pois os estados e municípios ofereceram

resistência uma vez que a transferência dos servidores para o INSS implicaria um alto custo

referente aos repasses da contribuição dos empregadores, além da capacidade financeira destes

pois também transfeririam suas receitas e continuariam pagando as aposentadorias para a

manutenção dos inativos (IPEA, 2009). Portanto, a reforma de 2003 resultou no ajuste de sistema

de repartição para os funcionários já em atividade e em regras novas, similares às dos

trabalhadores celetistas, para os funcionários públicos que ingressassem após a promulgação da

emenda constitucional. O ajuste tinha como alvo fazer os funcionários públicos receberem

28 Organização internacional e intergovernamental que agrupa os países mais industrializados da economia do mercado. Seus países membros são Austrália, Áustria, Alemanha, Bélgica, Canadá, Coréia do Sul, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlândia, França, Grã-Bretanha, Grécia, Holanda, Hungria, Islândia, Irlanda, Itália, Japão, Luxemburgo, México, Nova Zelândia, Noruega, Polônia, Portugal, República Tcheca, Suécia, Suíça e Turquia.

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proventos pareados às suas contribuições, feito já realizado com a reforma do RGPS. As regras

anteriores não garantiam estabilidade entre as contribuições e os proventos pagos, as mesmas

foram alteradas, contudo não retroagiram e os direitos que já haviam sido adquiridos estavam

preservados, isto é, os funcionários que haviam alcançado os requisitos para a aposentadoria

poderiam requerê-la com os mesmos direitos, mesmo após a aprovação da reforma (IPEA, 2009).

Com base na EC no 41, aprovada em 19 de dezembro de 2003, as principais modificações

geradas para o sistema previdenciário brasileiro foram as seguintes: aumento do limite do teto

para o pagamento dos benefícios dos regimes no valor de R$ 2.400,00 (equivalente a 10 SMs à

época) para ambos os regimes, sendo que, para o RPPS, este limite apenas entrará em vigor após

a criação dos regimes complementares; consideração da média das contribuições feitas ao longo

da vida laboral, no mesmo modelo do RPPS, para o cálculo das aposentadorias; fim da

integralidade dos benefícios e dos reajustes iguais entre ativos e inativos; instituição da

contribuição29 no valor de 11% para os funcionários públicos inativos e pensionistas (igual ao

percentual implementado para os servidores ativos); desconto de 30% do valor do benefício sobre

a parcela que ultrapassar o teto do regime para os futuros pensionistas; alteração na idade mínima

para a aposentadoria dos novos servidores para 55 anos para as mulheres e 60 anos para os

homens e, caso haja o adiantamento da aposentadoria, ocorrerá um desconto de 5% no valor do

benefício a ser pago; proibição de filiação a mais de um regime próprio para os servidores

titulares de cargos efetivos; abono no valor de 11% do salário para os funcionários com direito

adquirido à aposentadoria e que adiarem sua aposentadoria para quando completarem os

requisitos necessários para a aposentadoria compulsória (70 anos), a fim de compensar a

contribuição previdenciária; implantação de tetos para as aposentadorias do setor público: na

29 Para os servidores da União, a contribuição será sobre a parcela da remuneração que ultrapassar 60% do limite máximo estabelecido para o RPPS, já para os inativos e pensionistas dos estados, Distrito Federal e municípios, a contribuição será sobre parcela que exceda 50% deste limite.

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União, este limite não pode exceder a remuneração do Ministro do Supremo Tribunal Federal,

com subtetos para os municípios (igual à remuneração do prefeito) e para os estados e o Distrito

Federal - no Executivo, igual à remuneração do Governador; no Legislativo, igual à dos

deputados; e no Judiciário, cerca de 90% da remuneração dos Ministros do Supremo Tribunal

Federal (BRASIL, 1988).

Também foi estabelecida as regras para o sistema de Previdência Complementar, que

funcionará no regime de capitalização individual. Tratar-se-á de uma Entidade Fechada, com

planos de contribuição definida, instituição voluntária e cuja natureza é pública. A filiação dos

funcionários atuais e dos futuros será facultativa. Para a implementação dos fundos de pensão, é

necessário lei específica de iniciativa da União, dos estados e dos municípios para criar seus

próprios fundos complementares. As entidades criadas por tais leis passarão a fazer parte da

estrutura administrativa dos entes públicos. A criação destas entidades trata-se de pré-requisito

para a instauração do teto para o RPPS no mesmo nível do RGPS (IPEA, 2009).

Outra grande modificação na legislação previdenciária se deu com a aprovação da EC no

47 em 05 de julho de 2005. Esta emenda afrouxou as normas estabelecidas na EC no 41 para o

RPPS, restabelecendo a paridade dos reajustes entre ativos e inativos e a redução da idade

mínima para a aposentadoria. Com relação ao RGPS, visou a ampliação da cobertura da

população com pouca inserção no mercado de trabalho, como as donas-de-casa por exemplo,

através da inclusão dos indivíduos “sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao

trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa

renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário mínimo” (BRASIL, Art.

201, § 12), com períodos de carência e taxas de contribuição diferenciados e inferiores aos

vigentes para os demais trabalhadores. Pequenos avanços foram realizados, através da

promulgação das Leis Complementares no 123 e no 128, que modificaram o Estatuto das

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Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte e a Lei no 8.212/91. Contudo, para que a

inclusão do trabalhador urbano entre em vigor, é necessária a regulamentação do Sistema

Especial de Inclusão Previdenciária, através de lei complementar. Esta lei deve informar as

alíquotas especiais, ou seja, reduzidas, assim como o período de carência para o requerimento do

benefício e as condições de filiação, que estabelecem os requisitos para o enquadramento na

condição de baixa renda. Também será necessário a geração de novas oportunidades de trabalho e

do aumento do nível de remuneração no setor urbano, de modo a possibilitar condições ao

trabalhador de abrir mão de parte de seu salário para as contribuições para a previdência. A

inclusão da população urbana com baixo poder aquisitivo é altamente relevante, e representa um

importante avanço na seguridade social no sentido de universalização dos direitos sociais.

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CONCLUSÃO

Após a promulgação da CF/88, as políticas voltadas para a Seguridade Social vêm se

ampliando significativamente. Os benefícios da previdência se confirmaram como repositores da

renda dos indivíduos que não podem mais exercer sua profissão, seja definitiva ou

temporariamente, o que aumenta o contingente de segurados. Ao flexibilizar as regras de acesso,

implementou-se a cobertura para a clientela rural, os chamados segurados especiais. A seguridade

foi a maior conquista alcançada com a CF/88 no âmbito social, pois a norma ajudou a diminuir a

pobreza, melhorando e estendendo o acesso a serviços sociais para parcela da população que não

era coberta pelo sistema (TEIXEIRA, 1990). A previdência social brasileira, junto à saúde a

assistência social, se tornou parte do chamado Sistema de Seguridade Social. O Sistema de

Seguridade é resultado das políticas sociais que ocorreram ao longo da história, contudo sua

consolidação não se deu de forma homogênea, pois as políticas integrantes do sistema continuam

fragmentadas.

Por si só, a CF/88 pode ser considerada o principal fato impulsionador da ampliação do

contingente de segurados até os dias atuais. O ingresso dos segurados especiais no sistema e o

fim da restrição a estes de apenas único benefício por família foi o principal catalisador para o

aumento do grau de cobertura previdenciária em um pequeno período. Paralelamente, a

diminuição da idade para concessão das aposentadorias rurais elevou consideravelmente o

número de idosos atendidos pela Previdência (IPEA, 2009). A reforma da previdência realizada

em 1998 atingiu com maior impacto os trabalhadores celetistas, sobretudo os do setor privado.

Suas conseqüências seguiram rumo a diminuição dos direitos adquiridos através da CF/88, por

meio da substituição do tempo de serviço pelo tempo de contribuição, o que tornou mais difícil

requerer a aposentadoria, principalmente para os trabalhadores que foram informais ao longo de

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suas vidas (isto é, que não tiveram sua carteira de trabalho assinada). A reforma teve por

principais modificações o estabelecimento da idade mínima para a aposentadoria proporcional de

53 anos para os homens e 48 anos para as mulheres; instituição do teto nominal para os

benefícios; aumento de 40% no tempo de contribuição para os já segurados na época da EC no

20. Também foi implementado o fator previdenciário a fim de recalcular os benefícios a partir da

média da expectativa de sobrevida da população na data de aposentadoria, o que reduziu o valor

dos benefícios pagos, violando o princípio constitucional.

Além do fator previdenciário, foram aprovados o fim das aposentadorias proporcionais e

precoces (por tempo de serviço), o limite máximo para as contribuições e benefícios e aumentou-

se os incentivos a fim de atrair contribuintes individuais (autônomos). Contudo não foram

realizadas políticas sociais com a finalidade de promover o aumento de empregos no mercado

formal de trabalho, e as pessoas que têm renda baixa continuaram sem contribuir pelos mesmos

fatores de anteriormente citados.

Quanto às aposentadorias do setor público, as mudanças também foram grandes e,

algumas extinguiram alguns direitos. Dentre as modificações sofridas pelo RPPS, pode-se

ressaltar: o limite de idade mínimo para as aposentadorias de 55 anos para mulheres e 60 anos

para homens para fins de aposentadoria integral ou proporcional; aumento no tempo de

contribuição necessário para aposentadoria; fim da aposentadoria especial para professores

universitários; comprovação de efetivo serviço público para solicitação da aposentadoria;

aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade; e o fim da contagem em dobro para fins de

aposentadoria do tempo de licença-prêmio.

Também foi criado um teto para as contribuições e benefícios de aposentadorias igual ao

do RGPS, desde que fosse regulamentado o sistema de Previdência Complementar para os

servidores que ingressarem no serviço público após a lei ser promulgada. No RPPS as mudanças

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apenas não foram maiores devido às grandes resistências, pois vários projetos de leis e emendas

constitucionais foram rejeitados pelo Congresso Nacional como, por exemplo, o fim dos

benefícios iguais ao último salário do servidor público. Ainda há um baixo nível de cobertura no

sistema devido ao crescimento da informalidade do mercado de trabalho brasileiro e da

população de baixa renda que não contribui. No entanto essa reforma não modificou este quadro,

apenas atingiu as pessoas que já eram beneficiárias ou já estavam cobertas pelo sistema.

Na reforma do governo FHC, que foi dada basicamente por várias leis, não sendo

implementadas políticas sociais nem macroeconômicas para tentar dirimir as causas da “crise” do

sistema, portanto não foi completamente eficaz pois não atingiu seus objetivos (não reduziu os

gastos) e não tornou o sistema mais universal ampliando sua cobertura.

Antes mesmo da posse do presidente Lula em 2003, havia rumores sobre um alto déficit

nas contas do RPPS, e a PEC no 33, que resultou na EC no 41, tinha um conjunto de medidas

direcionadas basicamente para a modificação nos valores e nos requisitos para acesso aos

benefícios de aposentadorias e pensões dos servidores públicos. As principais alterações

realizadas foram as seguintes: aumento do valor do teto dos benefícios em ambos os regimes no

valor de R$ 2.400,00; utilização da média de todas as contribuições realizadas ao longo da vida

laboral para o cálculo das aposentadorias do RGPS; eliminação do direito à integralidade dos

benefícios e à paridade de vencimento entre ativos e inativos do RPPS; e a implementação de

tetos para as aposentadorias do setor público de acordo com cargos diferenciados nos poderes.

Também foi estabelecida as regras para o sistema de Previdência Complementar, pré-requisito

para a implementação do teto para os benefícios igual ao do RGPS. A reforma manteve o RGPS

praticamente de fora pois este é considerado como numa posição favorável em termos de

equilíbrio econômico-financeiro.

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Finalizando, a reforma previdenciária de 2003 também visava a unificação das regras dos

dois regimes e a alteração da idade mínima para o requerimento dos benefícios previdenciários.

Dessa forma, enquanto o governo tentava restringir os benefícios dos servidores inativos, elevava

as despesas com a inatividade. Determinar o lugar da previdência no horizonte da seguridade

social é necessário para declará-la em uma categoria acima de seguro individual, sendo uma

política que faz parte, acima de tudo, de um sistema de proteção social. Pode-se verificar que, de

certa forma, os integrantes do governo também têm ciência desse fato visto que criaram os

segurados especiais da área rural e, com a reforma de 2005, abriram as portas da previdência para

os trabalhadores urbanos de baixa renda, que eram excluídos do sistema.

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