CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICO

No exercício de suas funções, a Administração Pública sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre seus próprios atos. Esse controle abrange não só os órgãos do Poder Executivo, mas também os dos demais Poderes, quando exerçam função tipicamente administrativa. Em outras palavras, abrange a Administração Pública considerada em sentido amplo.

O controle constitui poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva: ele não pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu. Abrange a fiscalização e a correção dos atos ilegais e, em certa medida, dos inconvenientes ou inoportunos.

Espécies e Características são vários critérios existem para classificar as modalidades de controle. Assim, os tipos e formas de controle da atividade administrativa podem ser classificados: 1) quanto ao órgão que o exerce: controle administrativo, legislativo ou judicial; 2) quanto ao momento em que se efetua: controle prévio, concomitante ou posterior; 3) quanto ao seu fundamento: controle hierárquico ou finalístico; 4) quanto à localização do órgão que o realiza: controle interno ou externo; 5) quanto ao aspecto controlado: controle de mérito ou de legalidade

O Controle administrativo é todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando a mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade e de mérito".Conforme o órgão que realize o controle administrativo, podemos ter:- Controle hierárquico próprio: realizado pelos órgãos superiores, sobre os órgãos inferiores, pelas chefias, sobre os atos de seus subordinados, e pelas corregedorias, sobre os órgãos e agentes sujeitos à sua correição.- Controle hierárquico impróprio: realizado por órgãos estranhos à repartição que expediu o ato recorrido, mas com competência julgadora expressa como, por exemplo, as Delegacias de Julgamento da Receita Federal e os Conselhos de Contribuintes do Ministério da Fazenda.- Controle finalístico: realizado pela Administração Direta sobre as entidades da Administração Indireta. Esse controle é principalmente realizado pelos ministérios sobre as entidades da Administração Indireta a eles vinculadas (como exemplo, o controle exercido pelo Ministério da Previdência e Assistência Social sobre o INSS, autarquia vinculada).

O controle legislativo, ou parlamentar, é o exercido pelos órgãos legislativos ou por comissões parlamentares sobre determinados atos do Poder Executivo. O controle parlamentar, em respeito ao princípio da independência e harmonia dos Poderes, cláusula pétrea de nosso ordenamento, insculpido no art. 2º da CF/88, somente se verifica nas situações e nos limites expressamente previstos no próprio texto constitucional. Como indica sua definição, o controle legislativo é um controle externo. O controle legislativo configura-se, sobretudo, como um controle político, razão pela qual podem ser controlados aspectos relativos à legalidade e à conveniência pública dos atos do Poder Executivo que estejam sendo controlados.

O art. 49, V, da CF/88 estabelece a competência do Congresso Nacional para "sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa". Nesse caso, o controle exercido pelo Poder Legislativo será um controle de legalidade e legitimidade, e não de mérito, uma vez que não se está autorizando o Legislativo a apreciar aoportunidade ou a conveniência dos atos praticados pelo Executivo, mas, sim, a sustar aqueles que extrapolem ou contrariem as leis em razão das quais sejam editados.

Fiscalização Financeira e Orçamentária: é conferida ao Congresso Nacional, mas se refere à prestação de contas de todo aquele que administra bens, valores ou dinheiro públicos. O controle interno é feito pelo Executivo e o controle externo pelo Congresso Nacional, auxiliado

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pelo Tribunal de Contas da União. Controle pelos Tribunais de Contas: os Tribunais de Contas são órgãos independentes, auxiliares dos Poderes Legislativos e colaboradores dos Executivos. Exercem suas funções no âmbito do controle externo da administração financeira, orçamentária e fiscal. Usualmente, a atuação dos Tribunais de Contas deve ser a posteriori, não possuindo atribuições constitucionais de controle prévio, salvo as inspeções e auditorias in loco, as quais podem ser realizadas a qualquer tempo. As competências dos Tribunais de Contas estão elencadas no art. 71 da CF/88.

O controle judiciário (ou judicial) é o exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos praticados pelo Poder Executivo, pelo Poder Legislativo ou pelo próprio Poder Judiciário, quando realiza atividades administrativas. É sempre a posteriori, somente relativo à legalidade dos atos administrativos. O controle judicial é, sobretudo, um meio de preservação de direitos individuais dos administrados (nisso diferindo do controle político, exercido pelo Legislativo). O Poder Judiciário, no exercício de sua atividade jurisdicional, sempre age mediante provocação do interessado ou do legitimado (em casos como o da ação popular ou a ação civil pública pode não existir interesse direto do autor relativamente ao bem ou direito lesado).Importante lembrarmos que não se admite a aferição do mérito administrativo pelo poder Judiciário. Se fosse dado ao juiz decidir sobre a legitimidade da valoração de oportunidade e conveniência realizada pelo administrador na prática de atos discricionários de sua competência, estaria esse mesmo juiz substituindo o administrador no exercício dessa atividade valorativa.

Não se deve, entretanto, confundir a vedação de que o Judiciário aprecie o mérito administrativo com a possibilidade de aferição pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos discricionários. O que o Judiciário não pode é invalidar, devido ao acima explicado, a escolha pelo administrador (resultado de sua valoração de oportunidade e conveniência administrativas) dos elementos motivo e objeto desses atos, que formam o chamado mérito administrativo, desde que feita, essa escolha, dentro dos limites da lei. No ato administrativo discricionário, além desses dois, temos outros três elementos que são vinculados (competência, finalidade e forma) e, por conseguinte, podem, e devem, ser aferidos pelo poder Judiciário quanto à sua legalidade.

Vale repisar: o ato discricionário, como qualquer outro ato administrativo, está sujeito à apreciação judicial; apenas em relação a dois de seus elementos – motivo e objeto - não há, em princípio, essa possibilidade.

Atos sujeitos a controle comum são os atos administrativos, em geral. A competência do Judiciário para a revisão de atos restringe-se ao controle da legalidade e da legitimidade do ato impugnado; por legalidade entende-se a conformidade do ato com a norma que o rege; por legitimidade entende-se a conformidade do ato com a moral administrativa e o interesse coletivo, indissociáveis de toda atividade pública. É permitido perquirir todos os aspectos de legalidade e legitimidade para descobrir e pronunciar a nulidade do ato administrativo onde ela se encontre, e seja qual for o artifício que a encubra; não é permitido pronunciar-se sobre o mérito administrativo.

Atos sujeitos a controle especial podem ser atos políticos: são os que, praticados por agentes do Governo, no uso de sua competência constitucional, se fundam na ampla liberdade de apreciação da conveniência ou oportunidade de sua realização, sem se aterem a critérios jurídicos preestabelecidos. Atos legislativos: a lei, propriamente dita. Não ficam sujeitos a anulação judicial pelos meios processuais comuns, e sim pela via especial da Ação direta de Inconstitucionalidade (Lei 9868/99), tanto para a lei em tese como para os demais atos normativos (art. 102 e 103 da CF/88).

Atos interna corporis: não é tudo que provém do seio da Câmara ou de suas deliberações internas. São só aquelas questões ou assuntos que entendem direta e

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imediatamente com a economia interna da corporação legislativa, com seus privilégios e com formação ideológica da lei, que, por sua própria natureza, são reservados à exclusiva apreciação e deliberação do Plenário da Câmara. Também são vedados à revisão judicial.

Meios de Controle Jurisdicional são as vias processuais de procedimento ordinário, sumário ou especial de que dispõe o titular do direito lesado ou ameaçado de lesão para obter a anulação do ato ilegal em ação contra a Administração Pública.- mandado de segurança individual: destina-se a coibir atos ilegais da autoridade que lesem direito subjetivo, líquido e certo do impetrante, não amparado por habeas corpus ou habeas data.

O prazo para impetração é de 120 dias do conhecimento oficial do ato a ser impugnado (Lei 1533/51 e 4348/64; CF, art. 5º, LXIX).- mandado de segurança coletivo: seus pressupostos são os mesmos do individual, inclusive quanto ao direito líquido e certo, só que a tutela não é individual, mas coletiva (CF, art. 5º, LXX).- ação popular: é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer cidadão, no gozo de seus direitos cívicos e políticos. O beneficiário direto e imediato é o povo (CF, art. 5º, LXXIII).- ação civil pública: ampara os direitos difusos e coletivos, não se prestando para direitos individuais, nem se destinando à reparação de prejuízos (Lei nº7347/85; CF art. 129, III).- mandado de injunção: ampara quem se considerar prejudicado pela falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes a direitos e liberdades constitucionais e à nacionalidade, à soberania e à cidadania (CF, art. 5º. LXXI).- habeas data: assegura o conhecimento de registros concernentes ao postulante e constantes de repartições públicas ou particulares acessíveis ao público, ou para retificação de seus dados pessoais (Lei 9507/97; CF, art. 5º, LXXII).- ação direta de inconstitucionalidade: é usada para atacar a lei em tese ou qualquer outro ato normativo antes mesmo de produzir efeitos concretos (CF, art. 102, I e 103).- medida cautelar: feito pelo argüente de inconstitucionalidade, será julgado pelo STF; exige os pressupostos das cautelares comuns. A liminar suspende a execução da lei, mas não o que se aperfeiçoou durante sua vigência. Produz efeitos ex nunc.- ação de inconstitucionalidade por omissão: objetiva e expedição de ato normativo necessário para o cumprimento de preceito constitucional que, sem ele, não poderia ser aplicado.- ação declaratória de constitucionalidade: de lei ou ato normativo, será apreciada pelo STF, a decisão definitiva de mérito tem efeito erga omnes.

Diz-se prévio o controle quando exercido antes do início da prática ou antes da conclusão do ato administrativo, constituindo-se em requisito para a validade ou para a produção de efeitos do ato controlado. Exemplo de controle prévio é a autorização do Senado Federal necessária para que a União, os Estados, o DF ou os Municípios possam contrair empréstimos externos.

É também exemplo a aprovação, pelo Senado Federal, da escolha de ministros dos tribunais superiores, do Procurador-Geral da República, do presidente do Banco Central etc., conforme previsto no art. 52 da CF. A aprovação ali referida é um ato de controle prévio, pois precede a nomeação dos citados agentes públicos, conforme se depreende da leitura do art. 84, XIV, da CF.

O controle concomitante, como o nome indica, é exercido durante a realização do ato e permite a verificação da regularidade de sua formação. São exemplos de controle concomitante a fiscalização da execução de um contrato administrativo, a realização de uma auditoria durante

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a execução do orçamento, o acompanhamento de um concurso pela corregedoria competente,etc.

O controle subseqüente, talvez a mais comum das modalidades, é exercido após a conclusão do ato controlado, visando a corrigir-lhe eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia. O controle judicial dos atos administrativos é, regra geral, um controle subseqüente. Exemplos de controle posterior são a homologação de um procedimento licitatório, a homologação de um concurso público, a sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar, etc.

O Controle Hierárquico é aquele resultante do escalonamento vertical dos órgãos da Administração Direta ou das entidades da Administração Indireta, em que os órgãos inferiores são subordinados aos órgãos superiores. Desse escalonamento decorre que os órgãos de cúpula exercem o controle pleno dos órgãos subalternos. Essa espécie de controle pressupõe as faculdades de supervisão, coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, revisão e avocação das atividades controladas, assim como os meios corretivos dos agentes responsáveis.

O controle hierárquico é típico do Poder Executivo, sendo, sempre, um controle interno.Assim, na Administração Direta Federal, os ministérios exercem controle hierárquico sobre suas secretarias, as quais, por sua vez, controlam hierarquicamente suas superintendências, que exercem controle hierárquico sobre suas delegacias, e assim por diante.Em razão de sua natureza, o controle hierárquico é pleno (irrestrito), permanente e automático (não depende de norma específica que o estabeleça ou autorize). Por meio do controle hierárquico podem ser verificados todos os aspectos concernentes à legalidade e ao mérito de todos os atos praticados pelos agentes ou órgãos subalternos a determinado agente ou órgão.

O controle finalístico é aquele exercido pela Administração Direta sobre as pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta. É estabelecido pela norma legal para as entidades autônomas, indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas. È um controle limitado e externo, visando a verificação do enquadramento da entidade no programa de governo, bem como a verificação dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funções.

O controle interno é aquele exercido dentro de um mesmo Poder, automaticamente ou por meio de órgãos integrantes de sua própria estrutura.

Assim, o controle que as chefias exercem sobre os atos de seus subordinados dentro de um órgão público é classificado como controle interno. Este assunto encontra-se descrito no art. 74 da CF/88. Exemplificando, o controle que o Ministério da Previdência e Assistência Social exerce sobre determinados atos administrativos praticados pela autarquia Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) é forma de controle interno.O mesmo raciocínio vale para os demais Poderes. Sempre que um agente ou órgão do Poder Legislativo possuir atribuição de fiscalizar a prática de determinado ato administrativo praticado pelo mesmo Poder Legislativo, estaremos diante de hipótese de controle interno. Igualmente, quando órgãos ou agentes do Poder Judiciário verificam a legitimidade e a regularidade dos atos administrativos praticados pelo próprio Judiciário, a hipótese será de controle interno.

O Controle Externo diz-se externo o controle quando exercido por um Poder sobre os atos administrativos praticados por outro Poder. Segundo Hely Lopes Meirelles, é o que se realiza por órgão estranho à administração responsável pelo ato controlado. São exemplos de atos de controle externo a sustação, pelo Congresso

Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V); a anulação de um ato do Executivo por decisão judicial; o julgamento anual, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas pelo Presidente da República e a apreciação dos

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relatórios, por ele apresentados, sobre a execução dos planos de governo (CF, art. 49, IX); a auditoria realizada pelo Tribunal de Contas sobre despesas realizadas pelo Executivo, etc.

Cabe aqui uma ressalva acerca do controle externo popular. Uma vez que a Administração deve sempre atuar visando à satisfação do interesse público, nada mais lógico (e necessário) do que a existência de inúmeros mecanismos, constitucionalmente previstos, à disposição dos administrados, que possibilitem a verificação da regularidade da atuação da Administração e impeçam a prática de atos ilegítimos, lesivos ao indivíduo ou à coletividade, ou possibilitem a reparação dos danos decorrentes da prática destes atos (art. 31, §3º; art.5º, LXXIII; art. 74, §2º, todos da CF/88).

O Controle de Mérito é o que se consuma pela verificação da conveniência e da oportunidade da conduta administrativa. A competência para exercê-lo é da Administração, e, em casos excepcionais, expressos na Constituição, ao Legislativo (CF, art.49, IX e X), mas nunca ao Judiciário.

O Controle de Legalidade (legitimidade) É o que verifica a conformidade da conduta administrativa com as normas legais que a regem. Esse controle pode ser interno ou externo, sendo que, por legalidade deve-se entender não só o atendimento de normas legisladas como, também, dos preceitos da Administração pertinentes ao ato controlado. Esse tipo de controle pode ser exercido pela Administração, pelo Legislativo e pelo Judiciário, com a diferença de que o Executivo exercita-o de ofício ou mediante provocação recursal, enquanto o Legislativo só o efetiva nos casos constitucionalmente previstos, e o Judiciário através da ação adequada, por provocação do interessado. Por esse controle o ato ilegal e ilegítimo somente pode ser anulado, e não revogado.