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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO DE PROCESSOS INSTITUCIONAIS VALDSON DE ARAÚJO PESSOA GOVERNANÇA PÚBLICA NA UFRN: UMA PROPOSTA DE MELHORIA A PARTIR DO FORTALECIMENTO DA FUNÇÃO DE AUDITORIA INTERNA NATAL, RN 2018
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO DE PROCESSOS
INSTITUCIONAIS
VALDSON DE ARAÚJO PESSOA
GOVERNANÇA PÚBLICA NA UFRN: UMA PROPOSTA DE MELHORIA A PARTIR
DO FORTALECIMENTO DA FUNÇÃO DE AUDITORIA INTERNA
NATAL, RN
2018
Valdson de Araújo Pessoa
GOVERNANÇA PÚBLICA NA UFRN: UMA PROPOSTA DE MELHORIA A PARTIR
DO FORTALECIMENTO DA FUNÇÃO DE AUDITORIA INTERNA
Trabalho de conclusão de curso apresentado à Coordenação do Programa de Pós-graduação em Gestão de Processos Institucionais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Gestão de Processos Institucionais. Orientador: Sérgio Luís Rizzo Dela-Sávia, D. Sc.
NATAL, RN
2018
Valdson de Araújo Pessoa
GOVERNANÇA PÚBLICA NA UFRN: UMA PROPOSTA DE MELHORIA A PARTIR DO
FORTALECIMENTO DA FUNÇÃO DE AUDITORIA INTERNA
Dissertação apresentada à Coordenação do Programa de Pós-graduação em Gestão de Processos Institucionais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, composta pelos seguintes membros:
Aprovada em ____ / ____ / ________
_____________________________________ Sérgio Luís Rizzo Dela-Sávia, D. Sc.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Orientador
_____________________________________ Patrícia Borba Vilar Guimarães, D. Sc.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Membro Interno do Programa
_____________________________________ Victor Branco de Holanda, D. Sc.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Membro Externo ao Programa
_____________________________________ Nelson Machado, D. Sc.
Fundação Getúlio Vargas Membro Externo à Instituição
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, agradeço a Deus por me dar a força, luz e sabedoria
necessárias para cumprir mais essa etapa da vida.
Aos meus pais, Edson e Valdeth, que contribuíram para a minha educação e
formação como pessoa.
À minha esposa, Heloísa, pelo apoio incondicional e estímulo para superar os
desafios e angústias ao longo deste trajeto acadêmico.
Aos colegas da Auditoria Interna da UFRN que contribuíram desde a decisão de
participar da seleção do mestrado, elaboração do pré-projeto, com palavras de
encorajamento que possibilitaram superar as dúvidas iniciais.
Aos colegas do mestrado, os quais representam um estrato qualificado dos
servidores técnico-administrativos da nossa UFRN, pela convivência e apoio recíprocos.
Ao professor Sérgio Dela-Sávia, em nome do qual estendo os agradecimentos
aos demais mestres, pela confiança no meu potencial desde a seleção e pela
orientação desta pesquisa.
Enfim, um agradecimento especial a todos que fazem parte deste Mestrado
Profissional em Gestão de Processos Institucionais. Ao longo deste percurso, tive a
convicção de ter feito a escolha certa. Sair da minha área específica e conviver com
colegas servidores, com experiências e áreas de trabalho distintas foi bastante
enriquecedor, uma experiência única.
RESUMO
A governança no setor público compreende um conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e a prestação de serviços de interesse da sociedade. Incentivar os agentes públicos na adoção de boas práticas de governança é um dos objetivos das unidades de auditoria interna governamental, considerada fator estratégico de governança e elemento essencial de melhoria endógena da gestão. Assim, as auditorias internas devem estar adequadamente estruturadas e com respaldo normativo para uma atuação independente e objetiva. Este trabalho pretende contribuir para a melhoria da governança pública na UFRN, em particular do componente “Auditoria Interna", com vistas ao seu fortalecimento, dotando essa unidade de maior grau de independência (autonomia técnica) e objetividade na sua atuação. Para tanto, foi realizada uma pesquisa documental nas normas brasileiras e internacionais que tratam da prática profissional do auditor interno; acórdãos do Tribunal de Contas da União (TCU) e relatórios da Controladoria-Geral da União (CGU), além dos normativos regulamentadores das auditorias internas de outras IFES, buscando identificar as recomendações referentes ao tema e as boas práticas adotadas. Concomitantemente, foi realizado um diagnóstico do componente “Auditoria Interna” na UFRN, relativo à governança pública, com base na metodologia utilizada pelo TCU, identificando as lacunas existentes e oportunidades de melhoria para, por fim, propor sugestões à alta administração, com vistas a suprir tais lacunas identificadas.
PALAVRAS-CHAVE: Governança Pública, Controle Interno, Auditoria Interna,
Independência e Objetividade.
ABSTRACT
Governance in the public sector comprises a set of leadership, strategy and control mechanisms put in place to evaluate, direct and monitor management, with a view to conducting public policies and providing services of interest to society. Encouraging public agents in adopting good governance practices is one of the objectives of government internal audit units, considered a strategic factor of governance and essential element of endogenous improvement of management. Thus, internal audits must be adequately structured and with normative support for independent and objective action. This work intends to contribute to the improvement of public governance at UFRN, in particular the "Internal Audit" component, with a view to strengthening it, giving this unit a greater degree of independence (technical autonomy) and objectivity in its action. Therefore, a documentary research was conducted in Brazilian and international standards that deal with the professional practice of the internal auditor, judgments of The Federal Court of Accounts (TCU) and reports from Office of the Comptroller General (CGU), in addition to the regulatory norms of the internal audits of other IFES, aiming to identify the recommendations regarding the theme and the good practices adopted. At the same time, a diagnosis was made of the "Internal Audit" component in UFRN, regarding public governance, based on the methodology used by the TCU, identifying the existing gaps and opportunities for improvement to finally propose suggestions to top management, with a view to filling such identified gaps.
KEY-WORDS: Public Governance, Internal Control, Internal Audit, Independence and
Objectivity.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Relação principal-agente em um modelo direto de interação ....................... 21
Figura 2 – Sistema de Governança em órgãos e entidades da administração pública .. 28
Figura 3 – Relação entre governança e gestão.............................................................. 30
Figura 4 – Níveis de análise do referencial básico de governança ................................ 32
Figura 5 – Mecanismos de governança ......................................................................... 32
Figura 6 – Componentes dos mecanismos de governança ........................................... 34
Figura 7 – Modelo de Três Linhas de Defesa................................................................. 45
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – 10 passos para a boa governança .............................................................. 31
Quadro 2 – Práticas e itens de controle do componente C2 – Auditoria Interna ............ 34
Quadro 3 – Questões relacionadas com auditoria interna no Levantamento de 2017 ... 36
Quadro 4 – Deliberações do Acórdão nº 3466/2014-Plenário ........................................ 61
LISTA DE SIGLAS
AGU – Advocacia-Geral da União
CFC – Conselho Federal de Contabilidade
CGU – Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União
CONSAD – Conselho de Administração
CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito
FAI – Função de Auditoria Interna
IBGC – Instituto Brasileiro de Governança Corporativa
IFES – Instituições Federais de Ensino Superior
IIA – The Institute of Internal Auditors
IN – Instrução Normativa
INTOSAI - The International Organisation of Supreme Audit Institutions
IPPF - International Professional Practices Framework
MP - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
NBC – Normas Brasileiras de Contabilidade
SIPAC – Sistema Integrado de Patrimônio, Administração e Contratos
TCU – Tribunal de Contas da União
UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO................................................................................................................. 11
2. CONTEXTUALIZANDO A BUSCA PELA EFICIÊNCIA NO SETOR PÚBLICO........... 17
3. TEORIA DA AGÊNCIA.................................................................................................... 20
4. GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO.......................................................................... 23
4.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA.................................................................................... 23
4.2 GOVERNANÇA APLICADA AO SETOR PÚBLICO....................................................... 25
4.3 DIRETRIZES PARA A BOA GOVERNANÇA................................................................. 30
4.4 NÍVEIS DE ANÁLISE DA GOVERNANÇA...................................................................... 32
4.4.1 Mecanismos de governança......................................................................................... 32
4.4.2 Componentes, práticas e itens de controle................................................................ 33
5. CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................................................. 37
5.1 CONCEITOS PRELIMINARES....................................................................................... 37
5.2 CLASSIFICAÇÕES......................................................................................................... 39
5.3 DISTINÇÃO CONCEITUAL ENTRE CONTROLE INTERNO E AUDITORIA
INTERNA........................................................................................................................ 40
5.4 EVOLUÇÃO NO ENFOQUE DO CONTROLE INTERNO............................................. 42
5.5 CONTROLES INTERNOS, GESTÃO DE RISCOS E GOVERNANÇA......................... 43
5.6 O MODELO DAS TRÊS LINHAS DE DEFESA.............................................................. 45
6.
AUDITORIA INTERNA NAS IFES.................................................................................
49
6.1 CONCEITOS E CLASSIFICAÇÃO................................................................................. 49
6.2 NORMAS PARA O EXERCÍCIO PROFISSIONAL DA AUDITORIA INTERNA............ 53
6.2.1 Independência e Objetividade..................................................................................... 54
7. METODOLOGIA DA PESQUISA................................................................................... 59
7.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA................................................................................. 59
7.2 COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS..................................................................... 60
8.
ANÁLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA............................................................
64
8.1 INSTRUMENTO “LEVANTAMENTO DE GOVERNANÇA DO TCU (2014)”.................. 64
8.2 INSTRUMENTO “LEVANTAMENTO DE GOVERNANÇA DO TCU (2017)”.................. 68
8.3 ACÓRDÃO Nº 3466/2014-PLENÁRIO............................................................................ 69
8.4 SÍNTESE DOS INSTRUMENTOS.................................................................................. 70
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................................ 76
REFERÊNCIAS........................................................................................................................ 77
APÊNDICES 83
APÊNDICE A – QUESTIONÁRIO (LEVANTAMENTO DE GOVERNANÇA 2014 – TCU).... 84
APÊNDICE B – QUESTIONÁRIO (LEVANTAMENTO DE GOVERNANÇA 2017 – TCU).... 87
APÊNDICE C – LEVANTAMENTO DOS REGIMENTOS INTERNOS DAS AUDITORIAS
INTERNAS DAS DEMAIS IFES...............................................................................................
91
APÊNDICE D – RECOMENDAÇÕES/DETERMINAÇÕES DO TCU SOBRE AUDITORIA
INTERNA..................................................................................................................................
99
APÊNDICE E – PROPOSTA DE REGIMENTO INTERNO DA AUDITORIA INTERNA.......... 105
11
1. INTRODUÇÃO
A expansão que as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) vêm
experimentando no Brasil, nos últimos anos, traz consigo uma maior necessidade de
estabelecer controles com vistas a garantir o atingimento do que foi pactuado, tanto
com o governo, como para atender as expectativas da sociedade.
A ampliação de vagas, criação de novos cursos, tanto em nível de graduação
como de pós-graduação, o estímulo à pesquisa, extensão e inovação, mantendo ou
mesmo ampliando a qualidade acadêmica são desafios permanentes nas instituições,
mas que não foi acompanhada, na mesma proporção, por um aumento dos recursos
humanos das instituições.
Nesse contexto, o princípio da eficiência é cada vez mais requerido, visando
otimizar a alocação dos recursos tanto humanos como materiais na busca do
atingimento dos objetivos estratégicos de cada instituição. Para tanto, é igualmente
necessário o estabelecimento de controles internos administrativos para,
constantemente, verificar eventuais desperdícios e evitar o cometimento de erros e/ou
fraudes.
Em 2000, foi editado o Decreto nº 3.591, dispondo sobre o Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal. Em seu art. 14, com as alterações promovidas pelo
Decreto nº 4.440/2002, determina que “as entidades da Administração Pública Federal
indireta deverão organizar a respectiva unidade de auditoria interna, com o suporte
necessário de recursos humanos e materiais, com o objetivo de fortalecer a gestão e
racionalizar as ações de controle”.
Em face da grandeza e da complexidade inerentes a uma instituição federal de
ensino superior, a estruturação e a atuação efetiva de sua unidade de auditoria interna
é pressuposto fundamental para o cumprimento de sua missão institucional.
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Associado à implementação de controles internos, muitos dos desafios com os
quais os gestores públicos se deparam, hoje em dia, poderiam ser superados com a
melhoria da governança pública, através da adoção de boas práticas reconhecidas por
órgãos e instituições de relevo no assunto, tais como o Tribunal de Contas da União
(TCU).
A partir de 2013, o então presidente do TCU, ministro Augusto Nardes elegeu o
tema governança pública como o pilar da sua gestão e passou a difundir o assunto em
toda a Administração Pública Federal. Além disso, promoveu mudanças no enfoque das
auditorias da Corte de Contas, alinhados com as práticas internacionais. Em seu
Relatório do Biênio 2013-2014, o ministrou afirmou que:
A boa governança está relacionada a boas práticas de liderança, estratégia e controle. As entidades devem ter planos estratégicos, contratar bons servidores, capacitá-los e avaliá-los, instituir indicadores e metas e monitorar o seu cumprimento, ter transparência, análise de risco, controles internos, entre outras providências. Continuamos dando muita importância às auditorias de legalidade e conformidade e sabemos do poder que têm as punições exemplares dos responsáveis por prejuízos ao erário. Mas acreditamos firmemente que a disseminação das boas práticas de governança pode contribuir para que boa parte das ilegalidades e irregularidades por nós identificadas sejam evitadas. (BRASIL, 2014c)
Aprimorar a governança de uma instituição perpassa por três eixos: uso
eficiente dos recursos públicos, evitar desvios, fraudes e corrupção (perspectiva de
prevenção) e entregar serviços de qualidade aos cidadãos. Daí a relevância do assunto
ora tratado e este trabalho almeja contribuir no sentido de aumentar a qualidade da
gestão pública, reduzindo os riscos de insucesso e desvios, a partir do fortalecimento
da instância interna de apoio à governança: a Auditoria Interna.
Esse “movimento” do TCU, mudando o enfoque das suas auditorias, também
refletiu na CGU e nas auditorias internas, harmonizando a atuação dos órgãos de
controle (externo e interno), acompanhado de um processo de convergência das
normas e práticas nacionais com as normas e práticas internacionais de auditoria
interna.
Com a atualização dos normativos que disciplinam a atividade de auditoria
interna governamental no Poder Executivo Federal, identifica-se a importância dada aos
temas: controle interno, governança e gestão de riscos. Ou seja, se antes os trabalhos
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de auditoria, além da análise de legalidade e conformidade, eram focados na avaliação
dos controles internos, a partir de agora, devem focar também na avaliação do
processo de governança e de gerenciamento de riscos. Para isso, é fundamental que a
gestão se aproprie desses conceitos e passe a aplicá-los efetivamente na instituição e,
neste ponto, a Auditoria Interna deve exercer o seu papel de assessoramento
(consultoria), contribuindo nessa transição.
No âmbito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), conforme
disposto no art. 330 do Regimento Interno da Reitoria1, a Auditoria Interna, diretamente
subordinada à Reitoria, é o órgão responsável pelo assessoramento ao Reitor e demais
gestores da UFRN no cumprimento de metas, na comprovação da legalidade e na
avaliação de resultados, quanto à economicidade, eficácia e eficiência da gestão.
Para desempenhar o seu mister a contento, a Auditoria Interna necessita que
lhes seja garantido alguns atributos fundamentais tais como um grau de independência
suficientemente elevado, de modo a não trazer limitações aos seus trabalhos, bem
como dotar a sua atuação de maior objetividade, não permitindo interferências
internas/externas indevidas. Segundo o Manual de Orientações Técnicas da Atividade
de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal (2017c),
A independência e a objetividade são dois pressupostos fundamentais para o exercício da auditoria interna, tanto na condução dos trabalhos quanto na emissão de opinião pela UAIG. Estão associados o primeiro, à UAIG, e o segundo, à atitude do auditor em relação à Unidade Auditada. (BRASIL, 2017c)
No âmbito dos órgãos de controle, tanto a CGU como o TCU já identificaram
deficiências, bem como expediram recomendações para a UFRN no sentido de elaborar
normativos internos e oferecer melhores condições para uma atuação adequada da
Auditoria Interna no cumprimento de suas atribuições precípuas, porém, tais
recomendações ainda se encontram pendentes de atendimento perante esses órgãos,
oportunidade de contribuição deste trabalho com a instituição.
Ademais, justifica-se a referida pesquisa também porque a auditoria interna é
fator crítico de sucesso na mudança do cenário de gestão de riscos, controles internos
1 Revisado em 2015 (antes das novas normas que disciplinam as atividades da auditoria interna
governamental no Poder Executivo Federal).
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e governança na organização. Cabe ressaltar trecho do Referencial de Combate a
Fraude e Corrupção do TCU:
A importância que uma organização atribui às atividades de auditoria interna é uma indicação do compromisso da alta administração com uma política e um plano de combate à fraude, com uma gestão de riscos, com a ética, com a integridade e com controles internos de fraude e corrupção eficientes e eficazes. (BRASIL, 2017b)
Tal manifestação decorre do fato que, na visão do tribunal, externada em
acórdãos2, a auditoria interna é considerada fator estratégico de governança e elemento
essencial de melhoria endógena da gestão.
Acrescenta-se ainda que, a mudança de enfoque que a auditoria interna no
setor público vem tendo nos últimos anos, em convergência com as normas e práticas
internacionais, requer uma atualização do normativo interno que dispõe as
competências da Auditoria Interna no âmbito da UFRN. Dentre os atributos que devem
ser considerados, destaca-se a independência e a objetividade, essenciais para o
auditor, uma vez que permite que seus trabalhos estejam livres de suspeição quanto ao
seu julgamento ou limitação que possa comprometer a qualidade.
Por todo o exposto, surge o seguinte questionamento: como aprimorar a
governança pública da UFRN, a partir do fortalecimento da Auditoria Interna, dotando-a
de maior independência e objetividade para que possa cumprir com sua missão e
contribuir no alcance dos objetivos institucionais da UFRN?
Nesse contexto, o presente trabalho tem como objetivo geral apresentar
medidas que venham a contribuir para a melhoria da governança pública da UFRN, a
partir do fortalecimento da Auditoria Interna da UFRN, alinhadas com as boas práticas
de governança recomendadas pelo Tribunal de Contas da União e em consonância
com o Referencial Técnico da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder
Executivo Federal.
Este objetivo está subdivido em quatro objetivos específicos, quais sejam: (i)
aprofundar os conhecimentos nas normas brasileiras e/ou internacionais que tratam da
prática profissional do auditor interno; (ii) pesquisar acórdãos do TCU e/ou Relatórios da
2 Exemplos: Acórdãos 3466/2014-Plenário, 3389/2013-Plenário, 3308/2013-Plenário.
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CGU, além da situação das auditorias internas de outras IFES, identificando as
recomendações referentes ao tema e as boas práticas adotadas; (iii) traçar um
diagnóstico do componente “Auditoria Interna” na UFRN, de acordo com os itens de
controle definidos pelo TCU, identificando as lacunas existentes e oportunidades de
melhoria; e (iv) propor soluções para suprir as lacunas identificadas no diagnóstico.
Além disso, o presente trabalho apresenta como produto principal uma proposta
de regimento interno para a Auditoria Interna, aderente aos novos normativos que
regem a atividade de auditoria interna no âmbito do Poder Executivo Federal. Isto
porque, além de ser objeto de recomendação por parte dos órgãos de controle, há de
se considerar o caráter técnico singular da Auditoria Interna no seio de uma instituição
federal de ensino, necessitando o estabelecimento de prerrogativas (inerentes à
atuação do auditor interno), os limites da sua atuação, as vedações, dentre outros
aspectos que merecem ser regulamentados, proporcionando maior empowerment e
minimizando possíveis questionamentos sobre sua atuação.
No segundo capítulo, destacamos a busca pela eficiência na administração
pública, relatando outras iniciativas anteriores e alguns desafios inerentes à inovação e
mudanças que elas proporcionam na atuação dos agentes públicos.
No terceiro capítulo, iremos abordar a teoria da agência, importante para o
entendimento da importância e do papel da auditoria interna nas organizações e base
da governança corporativa.
O capítulo 4 irá detalhar a governança no setor público, partindo da governança
corporativa (seus conceitos e princípios) e posteriormente abordando a governança
aplicada ao setor público, diretrizes para a boa governança e os seus níveis de análise,
baseados no referencial do TCU sobre o assunto.
No quinto capítulo será abordado o controle na administração pública, através
de conceitos, classificações, distinção entre controle interno e auditoria interna e a
evolução no enfoque do controle interno, sua relação com a governança e gestão de
riscos e o modelo de três linhas de defesa.
O capítulo 6 irá tratar da Auditoria nas IFES, utilizando conceitos, classificações
e as normas para o exercício profissional da auditoria interna. A metodologia utilizada
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no trabalho virá no capítulo 7, dispondo sobre a classificação da pesquisa e os
caminhos percorridos pelo autor para a coleta e tratamento dos dados.
O capítulo 8 se propõe a apresentar uma análise crítica das respostas dadas nos
instrumentos utilizados, destacando evidências que suportam as respostas de cada
item. No nono e último capítulo será destinado para considerações finais sobre a
pesquisa.
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2. CONTEXTUALIZANDO A BUSCA PELA EFICIÊNCIA NO SETOR PÚBLICO
Um dos objetivos da governança pública consiste em propiciar maior eficiência
ao setor público, possibilitando uma prestação de serviços mais adequada aos anseios
da sociedade. Entretanto, essa não é a primeira iniciativa para conferir maior eficiência
à administração pública no Brasil, inovando nas práticas administrativas até então
vigentes.
Após as experiências com os modelos de gestão patrimonial e burocrático, a
administração pública brasileira passou a adotar um novo modelo teórico de gestão
pública, surgido nos Estados Unidos e no Reino Unido, denominado modelo gerencial,
nova administração pública ou gerencialismo.
O modelo gerencial combate a excessiva hierarquização e formalidade do
modelo anterior tido como altamente ineficiente. Pugna por uma gestão pública
estruturada, a fim de reduzir custos e maximizar resultados (BRESSER-PEREIRA,
1998).
Como projeto político, esse modelo introduziu o referencial da eficiência
administrativa, tendo como base o ajuste estrutural, as recomendações dos organismos
multilaterais internacionais. Pela primeira vez, a eficiência na administração pública é
alçada a pilar finalístico do gestor que, no Brasil, adquiriu feição de princípio
constitucional da administração pública. (BLIACHERINE, RIBEIRO, FUNARI, 2013).
Em 2005, surge o programa Gespública, numa tentativa de desburocratizar a
gestão pública – resquícios ainda do modelo de gestão pública anteriormente utilizado,
o modelo burocrático – e propiciar a melhoria da qualidade dos serviços públicos, em
busca de maior eficiência.
Outra iniciativa relevante para melhoria da eficiência e qualidade dos gastos
públicos consiste na utilização da informação de custos na administração pública. Aliás,
quando se fala em eficiência, necessariamente estabelecemos uma relação com a
aferição dos custos administrativos envolvidos, ou seja, não basta atender ao objetivo
pretendido, mas que o seja utilizando a menor quantidade de recursos possível, uma
vez que estes são escassos.
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Daí a importância de termos um sistema de informação de custos à disposição
dos gestores, controladores e da sociedade para que fique evidenciado os custos
envolvidos nas políticas públicas implementadas, possibilitando a comparabilidade com
outras políticas, análises de possíveis excessos que tornam determinada política
pública mais onerosa, possibilitando uma análise mais acurada da eficiência e dar
maior transparência ao contribuinte de como os recursos públicos estão sendo
empregados.
Entretanto, além dos desafios técnicos inerentes à complexidade e magnitude
da Administração Pública no Brasil, há desafios de ordem comportamental (ou
organizacional) na implementação dessa ferramenta de gestão. Isto porque toda
inovação no setor público gera uma inquietude natural nos agentes envolvidos, uma vez
que mudanças trazem incertezas no ambiente organizacional que podem gerar
resistências.
Neste sentido, uma preocupação relevante quando surgem estas iniciativas que
buscam modificar o status quo da gestão pública no Brasil, almejando maior eficiência e
qualidade no gasto público, diz respeito ao entendimento e sua utilização por parte dos
órgãos controladores.
Para Holanda, Lattman-Weltman e Guimarães (2010),
(...) o uso crítico dessas informações, em primeiro lugar, por parte de órgãos e/ou instituições como a CGU e o TCU, é um elemento básico do processo de produção de importantes incentivos ao esforço por aperfeiçoar a alimentação dos dados utilizados — e constantes dos sistemas estruturantes que subsidiam o sistema de custos —, permitindo, ao longo do tempo, a confecção de uma informação de custos mais fidedigna, para cada órgão finalístico. Órgãos como a CGU e o TCU poderão se valer dos dados do sistema para comparar custos das diversas unidades, apontando falhas ou imperfeições, e exigir não somente a efetivação dos necessários ajustes no fornecimento dos dados aos sistemas estruturantes mas, acima de tudo, a busca da racionalização dos processos e o aumento da produtividade e da responsabilidade no uso dos recursos.
No entanto, se essa informação inicial fornecida pelo novo sistema — e sabidamente imperfeita no estágio atual — for utilizada pelos controladores de forma exageradamente rigorosa ou sem o devido cuidado, o incentivo pode acabar se dando de modo inverso, com evidentes prejuízos para a própria melhoria da informação de custos e, consequentemente, para sua gestão. Ao invés de se sentirem estimulados a contribuir para a melhoria do sistema, gestores que porventura se sintam insatisfeitos com os dados de custos de suas unidades, que por acaso se sintam assim malretratados no sistema, ou mal-interpretados pelos órgãos de controle, poderão vir a se desinteressar da ferramenta e passar a vê-la muito mais como um estorvo, sem utilidade positiva. Na pior das hipóteses, inclusive, um acirramento de posições por conta de um
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uso inadequado das informações de custo agora disponíveis pode dar margem a conflitos interinstitucionais em que todos acabam perdendo: perde o gestor finalístico a oportunidade de se valer do sistema e aumentar sua produtividade; perdem o próprio sistema e seus articuladores nos órgãos centrais do governo, em sua tarefa institucional primordial de gerentes-gerais e guardiões dos recursos públicos; perdem também, portanto, os próprios órgãos controladores, também responsáveis pela defesa do interesse público; e, por último, mas não menos importante, perde toda a sociedade, fonte e destinação dos recursos. (HOLANDA; LATTMAN-WELTMAN; GUIMARÃES, 2010)
Assim, percebe-se a necessidade de incentivar as boas práticas, inovações
existentes no setor público, com o devido apoio e estímulo, pela alta administração, e
compreensão e orientação, por parte dos órgãos controladores, de forma a não
desestimular tais práticas.
As iniciativas mais recentes visando o aperfeiçoamento da gestão pública são a
gestão de riscos e a governança pública. Em ambas, percebe-se o caráter mais indutor
do que punitivo (num primeiro momento) pelos órgãos controladores, inclusive
ofertando e estimulando a capacitação dos gestores e possibilitando maior horizonte
temporal para a sua plena adoção, tendo em vista o necessário período de adaptação
que estas mudanças irão demandar.
Todavia, o acompanhamento e monitoramento por esses órgãos são
fundamentais para que tais iniciativas, utilizadas em âmbito internacional e no setor
privado, possam efetivamente ser adotadas e não se transformem em apenas mais
uma que não “vingou” no país.
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3. TEORIA DA AGÊNCIA
Em 1976, Jensen e Meckling publicaram estudos focados em empresas norte-
americanas e britânicas, mencionando o que convencionaram chamar de problema de
agente-principal, que deu origem à Teoria da Firma ou Teoria do Agente-Principal.
Segundo esses acadêmicos, o problema agente-principal surgia quando o sócio
(principal) contrata outra pessoa (agente) para que administrasse a empresa em seu
lugar. (IBGC, 2017)
De acordo com a teoria desenvolvida, os executivos e conselheiros contratados
pelos acionistas tenderiam a agir de forma a maximizar seus próprios benefícios
(maiores salários, maior estabilidade no emprego, mais poder, etc.), agindo em
interesse próprio e não segundo os interesses da empresa, de todos os acionistas e
demais partes interessadas (stakeholders). Para minimizar o problema, os autores
sugeriram que as empresas e seus acionistas deveriam adotar uma série de medidas
para alinhar interesses dos envolvidos, objetivando, acima de tudo, o sucesso da
empresa. Para tanto, foram propostas medidas que incluíam práticas de
monitoramento, controle e ampla divulgação de informações. A este conjunto de
práticas convencionou-se chamar de Governança Corporativa. (IBGC, 2017)
Os conflitos de agência aparecem quando o bem-estar de uma parte – o
proprietário – denominada principal depende das decisões tomadas por outra,
responsável pela gestão do patrimônio do principal, denominada agente. Tais conflitos
são potencializados pela assimetria de informações entre as partes.
É nesse contexto da teoria da agência que se encontra a origem conceitual da
auditoria, e também da moderna governança, como um mecanismo de monitoramento
para redução dos conflitos de agência.
A análise do processo histórico, da origem e do motivo pelo qual a auditoria se
tornou uma importante e necessária atividade ao proprietário que delega um patrimônio
à gestão de um terceiro, permite-nos obter uma melhor compreensão sobre o conceito
e o papel da auditoria a partir da teoria da agência. Ao enxergarmos a auditoria como
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um instrumento de governança para reduzir o conflito de agência, entendemos que ela
é um mecanismo do principal e não do agente. (BRASIL, 2011)
No âmbito do setor público, os agentes são aqueles a quem foi delegada
autoridade para administrar ativos e os recursos públicos, alcançando assim,
autoridades, dirigentes, gerentes e colaboradores do setor público. Já a sociedade é o
“principal”, pois é quem detêm o poder social, nos termos do art. 1º, parágrafo único da
Constituição Federal de 19883. A Figura 1 ilustra a relação principal-agente no âmbito
do setor público.
Figura 1 – Relação principal-agente em um modelo direto de interação
Fonte: BRASIL (2014a)
Nesse prisma, a auditoria deve trabalhar numa perspectiva de que o seu cliente
final são os cidadãos, verdadeiros proprietários dos recursos transferidos ao Estado
para realização do bem comum.
Outra perspectiva de relação de agência no contexto público envolve uma
cadeia de conflitos de agência que perpassa os níveis hierárquicos dentro da estrutura
da administração pública. Segundo SLOMSKI (2011):
O cidadão delega, via eleição, ao gestor eleito a gerência da entidade como um todo. Este, por sua vez, delega áreas da entidade a ministros ou secretários de Estado. Estes delegam subáreas aos diretores que, por fim, delegam funções aos servidores públicos. Como consequência, por não ser possível monitorar todas as atitudes dos agentes, haverá assimetria informacional. (SLOMSKI, 2011, p. 34)
3 De acordo com o parágrafo único, do art. 1º, da Constituição Federal de 1988, “Todo o poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
22
Em muitas situações a auditoria atua para reduzir conflitos entre agentes, e não
entre estes e o principal. Este, por exemplo, é o caso das auditorias internas de
empresas privadas e entidades públicas, órgãos de controle interno de Poder e de
órgãos públicos. A auditoria, nestes casos, é um instrumento útil para que o gestor
verifique se seus subordinados estão cumprindo as determinações da alta
administração, que são executadas para alcançar os objetivos estabelecidos pelo
principal. (BRASIL, 2011)
Ao comparar os conflitos de agência na área pública com a área privada,
Cavalcante e De Luca (2013) apontam que “os objetivos também assumem maior
complexidade no contexto público, comparativamente ao privado. Enquanto o
proprietário nos órgãos privados procura maximizar a riqueza, o retorno de seu capital e
a continuidade da empresa, o “proprietário” dos recursos públicos busca o bem-estar
social e a maximização do valor dos serviços públicos, objetivos esses de complexa
mensuração”.
Por ser um instrumento essencial para o monitoramento das ações do agente
pelo principal, a auditoria terá que pautar sua atuação calcando-se em princípios éticos
rigorosos, mantendo sua independência e avaliando os fatos com objetividade de modo
a conduzir a julgamentos imparciais e precisos. Pois, não apenas o principal, mas o
público em geral e as entidades auditadas, esperam que a conduta e o enfoque da
auditoria sejam irretocáveis, não suscitem suspeitas e sejam dignos de respeito e
confiança. (BRASIL, 2011)
23
4. GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO
Esta seção irá abordar a governança, desde a origem da governança
corporativa, destacando conceitos, princípios e as especificidades da sua aplicação no
setor público. Posteriormente, pretende-se estabelecer uma diferenciação entre
governança e gestão, as diretrizes para uma “boa governança” e qual a estrutura de
governança difundida pelo TCU para os gestores públicos.
4.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA
A palavra governança pode ser encontrada com vários significados,
dependendo da perspectiva de análise do campo de estudo, do tipo de organização, ou
seja, o contexto no qual ela está sendo discutida permite melhor caracterização do
enfoque que está sendo dado. Segundo Secchi (2009), as principais disciplinas que
estudam fenômenos de “governance” são as relações internacionais, teorias do
desenvolvimento, a administração privada, as ciências políticas e a administração
pública.
Partindo para uma visão das ciências políticas e administração pública,
segundo Matias-Pereira (2010b), o termo governança corporativa ou governo das
sociedades ou das empresas pode ser entendido como o conjunto de processos,
costumes, políticas, leis, regulamentos e instituições que regulam a maneira como uma
empresa é dirigida, administrada ou controlada. O termo inclui também o estudo sobre
as relações entre os diversos atores envolvidos (os stakeholders) e os objetivos pelos
quais a empresa se orienta.
A origem da governança está associada ao momento em que organizações
deixaram de ser geridas diretamente por seus proprietários (p. ex. donos do capital) e
passaram à administração de terceiros, a quem foi delegada autoridade e poder para
administrar recursos pertencentes àqueles. Em muitos casos há divergência de
24
interesses entre proprietários e administradores, o que, em decorrência do desequilíbrio
de informação, poder e autoridade, leva a um potencial conflito de interesse entre eles,
na medida em que ambos tentam maximizar. (BRASIL, 2014a)
Cavalcante e De Luca (2013) relatam que, para suavizar os problemas de
agência surgiram os mecanismos de governança corporativa, um conjunto de
princípios, normas, modelos e práticas, que envolve questões relacionadas às
estruturas de controle e poder nas organizações, o papel do Conselho de
Administração das empresas, a criação de valor para o acionista e o papel das
corporações na sociedade.
Para o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), principal
fomentador das práticas e discussões sobre o tema no país, governança corporativa é o
sistema pelo qual as empresas e demais organizações são dirigidas, monitoradas e
incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sócios, conselho de administração,
diretoria, órgãos de fiscalização e controle e demais partes interessadas. As boas
práticas de governança corporativa convertem princípios básicos em recomendações
objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor
econômico de longo prazo da organização, facilitando seu acesso a recursos e
contribuindo para a qualidade da gestão da organização, sua longevidade e o bem
comum (IBGC, 2015).
O IBGC definiu quatro princípios básicos da boa governança corporativa os
quais possibilitam um ambiente de confiança nas relações internas e externas à
instituição:
Transparência: Consiste no desejo de disponibilizar para as partes interessadas as informações que sejam de seu interesse e não apenas aquelas impostas por disposições de leis ou regulamentos. Não deve restringir-se ao desempenho econômico-financeiro, contemplando também os demais fatores (inclusive intangíveis) que norteiam a ação gerencial e que conduzem à preservação e à otimização do valor da organização. Equidade: Caracteriza-se pelo tratamento justo e isonômico de todos os sócios e demais partes interessadas (stakeholders), levando em consideração seus direitos, deveres, necessidades, interesses e expectativas. Prestação de Contas (accountability): Os agentes de governança devem prestar contas de sua atuação de modo claro, conciso, compreensível e tempestivo, assumindo integralmente as consequências de seus atos e
25
omissões e atuando com diligência e responsabilidade no âmbito dos seus papeis. Responsabilidade Corporativa: Os agentes de governança devem zelar pela viabilidade econômico-financeira das organizações, reduzir as externalidades negativas de seus negócios e suas operações e aumentar as positivas, levando em consideração, no seu modelo de negócios, os diversos capitais (financeiro, manufaturado, intelectual, humano, social, ambiental, reputacional, etc.) no curto, médio e longo prazos. (IBGC, 2015)
4.2 GOVERNANÇA APLICADA AO SETOR PÚBLICO
A governança aplicada ao setor público tem sua base focada na Governança
Corporativa, aplicando os princípios na forma de gerenciar o setor público, por meio da
participação dos agentes envolvidos, que buscam uma melhor gestão através do
relacionamento estado-sociedade, sendo pontes para tal relacionamento, a
transparência e a prestação de contas (SALES, 2015).
Em 2001, a Federação Internacional de Contadores (IFAC) estendeu para o
contexto público a análise sobre governança corporativa e publicou o trabalho
“Governança no Setor Público”. Em seu estudo 13 comparou a governança no âmbito
privado com o setor público e tratou de aspectos relacionados com a boa governança, a
saber:
O foco de governança no setor privado é o conselho de administração. No setor público, (…) não é possível desenvolver uma estrutura única ou um conjunto de recomendações sobre governança aplicada a todas as entidades governamentais (…). Os stakeholders no setor público incluem ministros, eleitorado, parlamento, clientes e o público em geral, cada qual com um interesse legítimo, mas não necessariamente com qualquer ‘direito de propriedade’. Em qualquer que seja a perspectiva, uma boa estrutura de governança possibilita: - ação mais profissional e atuante dos conselheiros fiscais e de administração (no caso das estatais ou autarquias com tais características); - monitoramento mais efetivo da atuação dos gestores; - controles internos monitorados e mais eficazes; - adoção de estrutura de ouvidoria, vinculada diretamente ao Conselho de Administração, para recebimento de denúncias de fraude, corrupção e outras irregularidades;
26
- acompanhamento eficaz da atuação dos auditores independentes (ao menos, no caso das estatais e do Banco Central); - fortalecimento da unidade de auditoria interna; - outras ferramentas de controle e gestão. (IFAC, 2001, grifo nosso)
O Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo auxiliar do
Congresso Nacional, passou a induzir mais fortemente a temática de governança aos
gestores públicos federais por entender que a sua aplicação no âmbito público é vital
para atender os anseios da sociedade por melhores serviços e pelo bom emprego dos
recursos públicos por parte destes gestores.
Tal indução vem se dando através de publicações, que orientam o gestor na
temática; levantamentos, realizados para aferir o grau de maturidade das instituições no
assunto, possibilitando a comparabilidade e identificação das instituições que podem
servir de benchmarking para as demais; e publicação de acórdãos, sem o caráter
punitivo, num primeiro momento, dando apenas ciência e/ou expedindo recomendações
aos gestores.
Esta postura é pertinente tendo em vista que a adoção de boas práticas de
governança enseja numa mudança de cultura gerencial no setor público e, como tal,
não pode simplesmente ser imposta, de cima para baixo, devendo buscar o
engajamento e aceitação dos gestores, pois é um processo a ser desenvolvido no seio
das organizações.
Por intermédio do Acórdão 1273/2015-Plenário, o tribunal recomendou à Casa
Civil que elaborasse um modelo de governança (princípios, estratégia, gestão de riscos,
auditoria interna, responsabilidade da liderança e do conselho), além de sugerir ao
Senado Federal e Câmara dos Deputados que avaliassem a possibilidade de discutir
anteprojeto de lei (nacional) com modelo de governança. Assim, no dia 22 de novembro
de 2017 foi assinado um projeto de lei a ser tramitado no Congresso Nacional e o
Decreto nº 9.203/2017, dispondo sobre a política de governança da administração
pública federal direta, autárquica e fundacional.
Uma das principais publicações que o TCU elaborou sobre o assunto é o
Referencial Básico de Governança, o qual serve de guia para o gestor público,
indicando boas práticas que devem ser adotadas objetivando alcançar uma boa
governança. Assim, considerando o papel que esta Corte de Contas exerce na
27
Administração Pública Federal, adotaremos, neste trabalho, a metodologia por ele
utilizada.
Este referencial traz a seguinte definição para governança no setor público:
Governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. (BRASIL, 2014a)
Para melhor compreensão e visão da governança no setor público, o TCU, em
seu referencial delineou o sistema de governança em órgãos e entidades da
administração pública. Segundo ele, o sistema de governança reflete a maneira como
diversos atores se organizam, interagem e procedem para obter boa governança.
Envolve, portanto, as estruturas administrativas (instâncias), os processos de trabalho,
os instrumentos (ferramentas, documentos etc), o fluxo de informações e o
comportamento de pessoas envolvidas direta, ou indiretamente, na avaliação, no
direcionamento e no monitoramento da organização. A Figura 2 ilustra os atores e as
relações estabelecidas nesse sistema.
28
Figura 2 – Sistema de Governança em órgãos e entidades da administração pública
Fonte: BRASIL (2014a)
Nessa figura, o TCU destacou as seguintes instâncias (BRASIL, 2014a):
a) As instâncias externas de governança são responsáveis pela fiscalização, pelo controle e pela regulação, desempenhando importante papel para promoção da governança das organizações públicas. São autônomas e independentes, não estando vinculadas apenas a uma organização. Exemplos típicos dessas estruturas são o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da União. b) As instâncias externas de apoio à governança são responsáveis pela avaliação, auditoria e monitoramento independente e, nos casos em que disfunções são identificadas, pela comunicação dos fatos às instâncias superiores de governança. Exemplos típicos dessas estruturas as auditorias independentes e o controle social organizado.
29
c) As instâncias internas de governança são responsáveis por definir ou avaliar a estratégia e as políticas, bem como monitorar a conformidade e o desempenho destas, devendo agir nos casos em que desvios forem identificados. São, também, responsáveis por garantir que a estratégia e as políticas formuladas atendam ao interesse público servindo de elo entre principal e agente. Exemplos típicos dessas estruturas são os conselhos de administração ou equivalentes e, na falta desses, a alta administração. d) As instâncias internas de apoio à governança realizam a comunicação entre partes interessadas internas e externas à administração, bem como auditorias internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos, comunicando quaisquer disfunções identificadas à alta administração. Exemplos típicos dessas estruturas são a ouvidoria, a auditoria interna, o conselho fiscal, as comissões e os comitês.
A Figura 2 permite ainda discutir a diferença existente entre as funções de
governança e gestão.
A governança relaciona-se com processos de comunicação; de análise e
avaliação; de liderança, tomada de decisão e direção; de controle, monitoramento e
prestação de contas. Envolve três funções básicas (BRASIL, 2014a):
a) avaliar o ambiente, os cenários, o desempenho e os resultados atuais e futuros; b) direcionar e orientar a preparação, a articulação e a coordenação de políticas e planos, alinhando as funções organizacionais às necessidades das partes interessadas (usuários dos serviços, cidadãos e sociedade em geral) e assegurando o alcance dos objetivos estabelecidos; e c) monitorar os resultados, o desempenho e o cumprimento de políticas e planos, confrontando-os com as metas estabelecidas e as expectativas das partes interessadas.
Além destas funções básicas, pode-se elencar outras funções da governança,
tais como: definir o direcionamento estratégico; supervisionar a gestão; envolver as
partes interessadas; gerenciar riscos estratégicos; gerenciar conflitos internos; auditar e
avaliar o sistema de gestão e controle; e promover a accountability.
A gestão, segundo o TCU, é inerente e integrada aos processos
organizacionais, sendo responsável pelo planejamento, execução, controle e ação. São
funções da gestão, por exemplo: implementar programas; garantir a conformidade com
as regulamentações; revisar e reportar o progresso de ações; garantir a eficiência
30
administrativa; manter a comunicação com as partes interessadas; e avaliar o
desempenho e aprender.
Outra distinção destacada no referencial é que a governança busca maior
efetividade (produzir os efeitos pretendidos) e maior economicidade (obter o maior
benefício possível da utilização dos recursos disponíveis) das ações. Enquanto a
gestão preocupa-se com a eficácia (cumprir as ações priorizadas) e a eficiência das
ações (realizar as ações da melhor forma possível, em termos de custo-benefício).
Assim, pode-se dizer que a melhoria da gestão pública depende da boa
governança. A Figura 3 resume a relação existente entre governança e gestão.
Figura 3 – Relação entre governança e gestão
Fonte: BRASIL (2014a)
4.3 DIRETRIZES PARA A BOA GOVERNANÇA
Em complemento ao Referencial Básico de Governança (BRASIL, 2014a), o
Tribunal de Contas da União também elaborou uma publicação denominada “10 passos
para a boa governança” de modo a contribuir com os gestores públicos para a melhoria
da governança. Os passos destacados na referida publicação foram contemplados no
Decreto nº 9.203/2017 e no projeto de lei enviado pela Presidência da República4.
4 http://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/temer-assina-decreto-e-envia-projeto-de-lei-sobre-governanca-
publica.htm
31
Quadro 1 – 10 passos para a boa governança
10 passos para a boa governança
Passo 1 – Escolha líderes competentes e avalie seus desempenhos
Passo 2 – Lidere com ética e combata os desvios
Passo 3 – Estabeleça sistema de governança com poderes de decisão balanceados e
funções críticas segregadas
Passo 4 – Estabeleça modelo de gestão estratégia que assegure seu monitoramento e
avaliação
Passo 5 – Estabeleça a estratégia considerando as necessidades das partes
interessadas
Passo 6 – Estabeleça metas e delegue poder e recursos para alcançá-las
Passo 7 – Estabeleça mecanismos de coordenação de ações com outras organizações
Passo 8 – Gerencie riscos e institua os mecanismos de controle interno necessários
Passo 9 – Estabeleça função de auditoria interna independente que adicione valor
à organização
Passo 10 – Estabeleça diretrizes de transparência e sistema de prestação de contas e
responsabilização
Fonte: Elaborado pelo autor, adaptado da publicação “10 passos para a boa governança” (BRASIL,
2014b)
Dos passos elencados no Quadro 1, destacamos o Passo 9, devido a sua
relação direta com os objetivos deste trabalho. Nele, segundo a publicação
referenciada, a auditoria interna:
Constitui uma forma de dotar o gestor de uma rede de informações e instrumentos de suporte à tomada de decisão. Ademais, a atuação efetiva da auditoria interna auxilia na prevenção de desvios que poderiam ensejar apontamentos de irregularidades pelo Tribunal de Contas da União, com a consequente responsabilização dos agentes. (BRASIL, 2014b)
Neste sentido, para dar esse passo, orienta que as organizações: 1)
estabeleçam a função de auditoria interna; 2) crie condições para que a auditoria
interna seja independente e proficiente; e 3) assegure que a auditoria interna adicione
valor à organização.
32
4.4 NÍVEIS DE ANÁLISE DA GOVERNANÇA
Em seu referencial, o TCU estabeleceu quatro níveis de análise, devidamente
alinhados e estruturados de modo a permitir melhor compreensão e organização da
metodologia utilizada. São eles: mecanismos de governança, componentes, práticas e
itens de controle.
Figura 4 – Níveis de análise do referencial básico de governança
Fonte: BRASIL (2014a)
4.4.1 Mecanismos de governança
O primeiro nível de análise é o mecanismo de governança. Este nível está
diretamente alinhado com as funções básicas de governança: avaliar, direcionar e
monitorar. Assim, os mecanismos propostos pelo TCU são: liderança, estratégia e
controle.
Figura 5 – Mecanismos de governança
Fonte: BRASIL (2014a)
O mecanismo da liderança está relacionado com práticas que visam assegurar
as condições para o exercício da boa governança, por exemplo, buscando garantir que
as pessoas que ocupam os principais cargos e lideram os processos de trabalho mais
33
relevantes das organizações sejam íntegras, capacitadas, competentes, responsáveis e
motivadas.
Esses líderes são responsáveis por conduzir o processo de estabelecimento da
estratégia necessária à boa governança, envolvendo aspectos como: escuta ativa de
demandas, necessidades e expectativas das partes interessadas; avaliação do
ambiente interno e externo da organização; avaliação e prospecção de cenários;
definição e alcance da estratégia; definição e monitoramento de objetivos de curto,
médio e longo prazo; alinhamento de estratégias e operações das unidades de negócio
e organizações envolvidas ou afetadas (BRASIL, 2014a). Para fins de avaliação da
governança torna-se imprescindível que a estratégia esteja explícita e documentada.
Entretanto, para que esses processos sejam executados, existem riscos, os
quais devem ser avaliados e tratados. Para isso, é conveniente o estabelecimento de
controles e sua avaliação, transparência e accountability, que envolve, entre outras
coisas, a prestação de contas das ações e a responsabilização pelos atos praticados
(BRASIL, 2014a)
4.4.2 Componentes, práticas e itens de controle
Para cada um dos mecanismos de governança, o TCU definiu um conjunto de
componentes que contribuem direta, ou indiretamente, para o alcance dos objetivos.
(BRASIL, 2014a). A Figura 6 ilustra tais componentes.
34
Figura 6 – Componentes dos mecanismos de governança
Fonte: BRASIL (2014a)
Novamente, para cada componente existem práticas de governança a elas
relacionadas e itens de controle que permitem inferir se a referida prática está sendo
adotada ou não em uma organização.
Considerando que as práticas apresentadas pelo TCU em seu referencial
básico não são exaustivas e o enfoque deste trabalho, voltado para o aperfeiçoamento
da função auditoria interna, vamos detalhar as práticas e itens de controle do
componente C2 – Auditoria Interna, constituído por três práticas com vistas à existência,
independência e utilidade da função de auditoria interna.
Quadro 2 – Práticas e itens de controle do componente C2 – Auditoria Interna
Prática Itens de controle
C2.1 - Estabelecer a
função de auditoria interna
C2.1.1 - O propósito, a autoridade, o mandato e a
responsabilidade da auditoria interna estão definidos em estatuto.
35
Prática Itens de controle
C2.1.2 - Normas estabelecem a posição da função auditoria
interna na organização, autorizam o acesso aos recursos
organizacionais (p. ex. informações, acesso a sistemas)
relevantes à realização do trabalho de auditoria e definem o
escopo de suas atividades.
C2.1.3 - A função de auditoria interna está implantada.
C2.1.4 - A auditoria interna produz relatórios destinados às
instâncias internas de governança.
C2.2 – Prover condições
para que a auditoria
interna seja independente
e proficiente
C2.2.1 - A auditoria interna se reporta funcionalmente à mais alta
instância interna de governança e administrativamente à alta
administração.
C2.2.2 - Diretrizes para o tratamento de conflitos de interesse (p.
ex. não participação em atos de gestão) na função de auditoria
interna estão definidas.
C2.2.3 - As competências necessárias ao desempenho das
responsabilidades da auditoria interna estão identificadas.
C2.2.4 - Condições são providas para que os auditores internos
possuam, coletivamente, as competências necessárias ao
desempenho das atribuições da função de auditoria interna.
C2.3 - Assegurar que a
auditoria interna adicione
valor à organização
C2.3.1 - Diretrizes para que a função de auditoria interna contribua
para a melhoria dos processos de governança, de gestão e de
gerenciamento de riscos e controles, utilizando abordagem
sistemática estão definidas.
C2.3.2 - Diretrizes para o planejamento dos trabalhos de auditoria
interna estão definidas e levam em consideração os riscos
relevantes para a organização.
C2.3.3 - Objetivos, indicadores e metas de desempenho para a
função de auditoria interna estão estabelecidos.
C2.3.4 - Plano de auditoria interna, elaborado com base nos
objetivos, riscos e metas da organização, está aprovado.
C2.3.5 - Trabalhos de auditoria interna são executados em
conformidade com as diretrizes e os planos definidos.
36
Prática Itens de controle
C2.3.6 - O desempenho da função de auditoria interna é
mensurado e avaliado com base nos indicadores e metas
definidos.
C2.3.7 - Medidas visando o aprimoramento da função auditoria
interna são implementadas sempre que necessário.
Fonte: Elaborado pelo autor, adaptado do Referencial Básico de Governança do TCU (BRASIL, 2014a)
As práticas e itens de controle descritos no Quadro 2, além de constar no
Referencial Básico de Governança, foram utilizados por ocasião do Levantamento
realizado pelo Tribunal em 2014.
Em 2017, o TCU fez um novo ciclo de levantamento da governança pública
denominado “Levantamento Integrado de Governança Organizacional Pública (ciclo
2017)”, trazendo mudanças na estrutura até então utilizada, o que sugere uma nova
análise/visão a cerca de alguns aspectos da governança tendo em vista se tratar de
uma segunda etapa (ciclo). Diferentemente de levantamentos realizados entre 2013 e
2016, com temas específicos (tecnologia da informação, pessoas, contratações, e
governança pública), o tribunal resolveu reunir os quatros temas em um único
levantamento. O Quadro 3 demonstra os aspectos relacionados diretamente com a
auditoria interna neste último levantamento.
Quadro 3 – Questões relacionadas com auditoria interna no Levantamento de 2017
Prática/Questão Itens de verificação
3120 – Assegurar a
efetiva atuação da
auditoria interna.
3121 - A organização definiu o estatuto da auditoria interna.
3122 - A organização elabora Plano Anual de Auditoria
Interna.
3123 - A auditoria interna produz relatórios destinados às
instâncias internas de governança.
3124 - A organização avalia o desempenho da função de
auditoria interna com base em indicadores e metas.
Fonte: Elaborado pelo autor, adaptado do Levantamento Integrado de Governança - TCU5.
5 Disponível em: http://portal.tcu.gov.br/governanca/governancapublica/organizacional/ levantamento-
2017/orientacoes.htm
37
5. CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Este capítulo irá discorrer sobre uma das funções basilares da administração, a
função controle, no âmbito da Administração Pública. Serão apresentados conceitos
contextualizados com o setor público, classificações usualmente utilizadas, distinção
entre controle interno e auditoria interna, a evolução no enfoque do controle interno, a
relação entre controles internos, governança e riscos e o modelo das três linhas de
defesa.
5.1 CONCEITOS PRELIMINARES
Em 1789, na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, surgiu um
preceito de que “A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público sobre
sua administração”. Considerando a forma de governo adotada no Brasil, a república,
esse preceito está diretamente relacionado, uma vez que nela o chefe do Estado é
eleito pelo povo ou seus representantes, tendo a sua chefia uma duração limitada.
Assim, com base na Teoria da Divisão de Poderes de Montesquieu, também
conhecida como Sistema de Freios e Contrapesos, aplicado no Brasil, os poderes
constituídos têm seus limites e, por conseguinte, os administradores públicos também
estão inseridos nesse contexto, devendo obedecer às normas e regulamentos na sua
atuação e têm responsabilidade e o dever de prestar contas, perante a sociedade, pela
boa e regular aplicação dos recursos públicos.
Hely Lopes Meirelles (apud CASTRO, 2011) afirma que “controle, na
administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder,
Órgão ou Autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.
Nessa mesma linha, Evandro Martins Guerra (2005) define o controle da
administração pública como sendo “a possibilidade de verificação, inspeção, exame,
pela própria Administração, por outros Poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva
38
correção na conduta gerencial de um Poder, órgão ou autoridade, no escopo de
garantir atuação conforme aos modelos desejados anteriormente planejados, gerando
uma aferição sistemática”.
As diretrizes para o exercício do controle no âmbito do Poder Executivo Federal
remontam à edição do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que, ao defini-lo
como princípio fundamental para o exercício de todas as atividades da Administração
Federal, aplicado em todos os níveis e em todos os órgãos e entidades, segmentou-o
em três linhas (ou camadas) básicas de atuação na busca pela aplicação eficiente,
eficaz e efetiva dos recursos. Como consequência, verifica-se que o controle é exercido
em diversos ambientes normativos e culturais, quais sejam: a gestão operacional; a
supervisão e o monitoramento; e a auditoria interna. (BRASIL, 2017b)
A constitucionalização do sistema de controle interno autônomo e integrado
veio a ocorrer com ênfase na Constituição de 1988, com o estabelecimento nos artigos
70 e 74 (NASCIMENTO, 2015). A partir deste momento, a fiscalização e o controle não
se restringiriam às áreas financeira e orçamentária, mas, também, à contábil, à
operacional e à patrimonial, respeitando não só o princípio da legalidade, mas
reconhecendo a igual importância, nessa tarefa, de serem perseguidos e preservados
os princípios da legitimidade e da economicidade, dentre outros (LIMA, 2012).
Para Sarens, Vissher e Van Gils (apud MONTEIRO, 2015), o controle interno,
no setor público, possui singularidades específicas e deve ser compreendido no
contexto de atuação dessas organizações, listando uma série de requisitos que devem
ser observados para a análise do controle interno no setor: (1) o seu foco no
cumprimento dos objetivos sociais ou políticos; (2) o uso de recursos públicos; (3) a
importância do ciclo de orçamento; (4) a complexidade do seu desempenho (que requer
um equilíbrio entre os valores tradicionais, como a legalidade, integridade e
transparência e os valores modernos, gerenciais como a eficiência e eficácia); e (5) o
amplo escopo de sua responsabilidade pública.
Garante-se, mediante o amplo controle da administração pública, a legitimidade
de seus atos, a adequada conduta funcional de seus agentes e a defesa dos direitos
dos administrados. (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 741)
39
Pelos conceitos apresentados, percebe-se que o controle para ser efetivo deve
ser exercido em todos os níveis e em todos os setores. Não há como imputar todas as
responsabilidades inerentes à função controle em órgãos especializados, como
controladorias, tribunais de contas e auditorias internas, até porque não teriam a
capilaridade suficiente para alcançar todas essas atividades desempenhadas na
Administração Pública. Tal afirmação ficará mais bem evidenciada no tópico relativo às
três linhas de defesa.
5.2 CLASSIFICAÇÕES
O controle na Administração Pública, usualmente, pode ser classificado quanto
à localização, órgão e momento:
Quanto à localização do controlador, classifica-se em:
Interno: controle exercido diretamente pelos órgãos que praticam os atos
administrativos e pelos órgãos específicos de controle interno de cada
poder; e
Externo: controle exercido pelo poder legislativo, com auxílio dos
Tribunais de Contas sobre os atos administrativos de todos os poderes.
Quanto ao órgão que o exerce, pode ser classificado em:
Administrativo: controle exercido diretamente pelos responsáveis pela
execução dos atos administrativos e pelos órgãos de controle interno;
Legislativo: controle exercido pelos órgãos do Poder Legislativo, na sua
missão de mandatários do povo. Por exemplo: Comissão Parlamentar de
Inquérito (CPI), julgamento das contas do Presidente, Governadores e
Prefeitos; e
Judiciário: controle exercido pelo Poder Judiciário na resolução de
conflitos entre o interesse público e os atos praticados pela Administração
Pública.
Quanto ao momento em que se efetua o controle pode ser classificado em:
40
Prévio: é o controle que antecede a conclusão ou operatividade do ato,
como requisito para sua eficácia. Exemplo: liquidação da despesa,
autorização do Senado para a contração de empréstimo externo.
Concomitante: acompanha a realização do ato para acompanhar a sua
regularidade. Exemplo: Auditorias de acompanhamento da gestão,
Auditorias Operacionais.
Posterior: controle efetuado após a ocorrência do ato visando corrigi-lo,
declarar nulidade ou homologá-lo. Exemplo: julgamento das contas dos
gestores públicos pelos tribunais de contas/Auditoria anual de contas dos
gestores públicos federais pela CGU.
5.3 DISTINÇÃO CONCEITUAL ENTRE CONTROLE INTERNO E AUDITORIA
INTERNA
Na administração pública brasileira, há uma confusão conceitual relativa aos
termos empregados e seus significados na área de controle.
Isso ocorre porque, para o controle efetuado pelo gestor (e demais agentes
públicos em sua esfera de atuação), a legislação define diversos nomes: controle
interno administrativo, controles internos, controle primário. Comumente se confunde
esses termos com o Controle Interno, órgão/unidade que compõe a rede de controle e
inserida na estrutura do próprio poder, e com a auditoria interna.
Segundo Attie (apud CHAVES, 2011),
Às vezes imagina-se ser o controle interno sinônimo de auditoria interna. É uma ideia totalmente equivocada, pois a auditoria interna equivale a um trabalho organizado de revisão e apreciação dos controles internos, normalmente executados por um departamento especializado, ao passo que o controle interno se refere a procedimentos de organização adotados como planos permanentes da empresa.
De forma a elucidar esse conflito de termos e seus significados, a recente
Instrução Normativa Conjunta MP/CGU nº 1/2016, na Seção I – Dos Conceitos, dispõe:
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III – auditoria interna: atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização. Ela auxilia a organização a realizar seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gerenciamento de riscos, de controles internos, de integridade e de governança. (...) V – controles internos da gestão: conjunto de regras, procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de sistemas informatizados, conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros, operacionalizados de forma integrada pela direção e pelo corpo de servidores das organizações, destinados a enfrentar os riscos e fornecer segurança razoável de que, na consecução da missão da entidade, os seguintes objetivos gerais serão alcançados: a) execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações; b) cumprimento das obrigações de accountability; c) cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis; e d) salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e danos. O estabelecimento de controles internos no âmbito da gestão pública visa essencialmente aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam alcançados, de forma eficaz, eficiente, efetiva e econômica; (...) XVI – Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal: compreende as atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de avaliação da gestão dos administradores públicos federais, utilizando como instrumentos a auditoria e a fiscalização, e tendo como órgão central a Controladoria-Geral da União. Não se confunde com os controles internos da gestão, de responsabilidade de cada órgão e entidade do Poder Executivo federal. (...) Art. 7º Os controles internos da gestão tratados neste capítulo não devem ser confundidos com as atividades do Sistema de Controle Interno relacionadas no artigo 74 da Constituição federal de 1988, nem com as atribuições da auditoria interna, cuja finalidade específica é a medição e avaliação da eficácia e eficiência dos controles internos da gestão da organização. (BRASIL, 2016, grifo nosso)
O próprio TCU já se posicionou nesse sentido, por exemplo, no Acórdão nº
2.831/2015-Plenário:
Assuntos: AUDITORIA, CONTROLES INTERNOS, GOVERNANÇA e RISCO. DOU de 19.11.2015, S. 1, p. 110. Ementa: recomendação ao STJ para que: a) observe as diferenças conceituais entre controle interno (a cargo dos gestores responsáveis pelos processos que recebem o controle) e auditoria interna, de forma a não atribuir atividades de cogestão à Unidade de Auditoria Interna; b) avaliar, em decorrência da distinção conceitual acima, a necessidade de segregar as atribuições e competências da atual Secretaria de Controle Interno, de forma que essa unidade organizacional não possua concomitantemente atribuições e competências relativas a atividades de controle interno e a
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atividades de auditoria interna; c) incluir nas atividades de auditoria interna a avaliação da governança e da gestão de riscos da organização (itens 9.1.16 a 9.1.18, TC-021.945/2014-4, Acórdão nº 2.831/2015-Plenário, grifo nosso).
A avaliação dos controles internos administrativos das entidades/órgãos da
Administração Pública Federal é uma das atribuições da CGU e dos demais órgãos de
controle interno. Assim, pressupõe-se que os gestores estabelecem previamente
controles objetivando garantir, com razoável segurança, o atendimento das suas
competências (alinhadas com os objetivos institucionais). Cabe à Auditoria Interna
avaliar se os controles implementados pelo gestor são eficientes e eficazes, bem como
emitir recomendações, caso seja necessário.
5.4 EVOLUÇÃO NO ENFOQUE DO CONTROLE INTERNO
No Brasil, o foco do controle interno sempre foi mais negativo, voltado para
correção, do que positivo ou administrativo, em busca dos objetivos. O controle esteve
voltado para o exame e a validação dos aspectos da legalidade e da formalidade.
(CASTRO, 2011)
Castanheira (apud LÉLIS; PINHEIRO, 2012) informa que a auditoria interna já
passou por dois paradigmas e encontra-se hoje num terceiro. O primeiro paradigma
tinha como enfoque a observação e a contabilização e perdurou por muito tempo. Em
1941, nasceu a prática profissional contemporânea da auditoria interna por meio da
fundação do The Institute of Internal Auditors (IIA) e da publicação do primeiro livro de
auditoria interna (Victor Brink´s Modern Internal Auditing), com o conceito de “sistema
de controles internos”, surgindo, assim, o segundo paradigma, o do controle, que ainda
se encontra bastante enraizado no processo de auditoria. Hoje, no entanto, a auditoria
interna enfrenta um novo paradigma, que se baseia na visão dos processos com foco
nos riscos do negócio e nas práticas de governança corporativa, trazendo uma nova
contribuição da atividade para as empresas.
43
Segundo Giacomoni (apud ARAÚJO, 2007), no contexto atual de atuação do
Estado moderno, uma nova postura quanto à adoção de novos enfoques de controle,
que não substituiriam os atuais, mas se adicionariam a eles passou a ser exigido.
Em 2017, o Referencial Técnico da Atividade de Auditoria Interna
Governamental do Poder Executivo Federal (2017a) consolidou essas mudanças, já
percebidas em normas e práticas internacionais sobre o assunto, no âmbito das
auditorias internas das IFES.
Esses novos enfoques exigem uma mudança de postura dos que atuam no
exercício da função controle: necessidade de repensar as formas de atuação, pensando
nas questões de economicidade, eficácia e efetividade com vistas à consecução dos
objetivos institucionais, e não apenas no controle de legalidade.
5.5 CONTROLES INTERNOS, GESTÃO DE RISCOS E GOVERNANÇA
Em 2016, por meio da Instrução Normativa Conjunta nº 1, a Controladoria-Geral
da União e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) determinaram, aos
órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, a adoção de uma série de medidas
para a sistematização de práticas relacionadas à gestão de riscos, controles internos e
governança. Essa IN pode ser considerada como um marco na introdução de conceitos
de governança e de gestão de riscos - até então pouco explorados - nas instituições do
Poder Executivo Federal.
Além do conceito de controles internos da gestão, abordado no item 5.3, o art.
2º da referida IN, em seus incisos VII e IX, apresenta os conceitos de gerenciamento de
riscos e governança no setor público:
VII – gerenciamento de riscos: processo para identificar, avaliar, administrar e controlar potenciais eventos ou situações, para fornecer razoável certeza quanto ao alcance dos objetivos da organização; (...) IX – governança no setor público: compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e
44
monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. (BRASIL, 2016)
No tocante à governança no setor público, esse assunto já teve maior destaque
no capítulo 4. Em relação à gestão de riscos e controles internos, o art. 22 desta IN
estabelece a seguinte relação:
Riscos e controles internos devem ser geridos de forma integrada, objetivando o estabelecimento de um ambiente de controle e gestão de riscos que respeite os valores, interesses e expectativas da organização e dos agentes que a compõem e, também, o de todas as partes interessadas, tendo o cidadão e a sociedade como principais vetores. (BRASIL, 2016)
Em seu art.17, a referida instrução estabeleceu o prazo de doze meses para
que os órgãos e entidades instituam sua política de gestão de riscos6, especificando
diretrizes, competências e responsabilidades para a sua efetivação.
A implantação do gerenciamento de riscos irá representar um novo momento
para as instituições também no tocante à adoção de controles internos. Nesse novo
contexto, a definição e a operacionalização dos controles internos devem levar em
conta os riscos que se pretende mitigar, tendo em vista os objetivos das organizações
públicas, ou seja, pode ensejar na revisão de controles “desnecessários”7.
A partir da publicação desta IN, o dirigente máximo de cada órgão ou entidade
passa a ser o principal responsável pelo estabelecimento da estratégia de organização
e da estrutura de gerenciamento de riscos. Dentro deste cenário, também será papel do
dirigente máximo estabelecer, de forma continuada, o monitoramento e o
aperfeiçoamento dos controles internos da gestão e a auditoria interna tem a finalidade
específica de medir e avaliar a eficácia e eficiência destes controles.
6 Na UFRN, a Política de Gestão de Riscos foi instituída através da Resolução nº 016/2017-CONSAD.
7 O termo “desnecessários” foi empregado no contexto da gestão de riscos, considerando, numa situação
hipotética, a existência de controles que não estejam posicionados para mitigar a probabilidade de ocorrência dos riscos ou o seu impacto sobre os objetivos organizacionais. Além disso, mesmo quando identificados eventos de risco, mas a probabilidade de ocorrer e o impacto nos objetivos institucionais forem considerados baixos, o Comitê de Governança, Riscos e Controles da instituição pode decidir por aceitar o risco, sendo assim, portanto, desnecessária a implementação de controles internos administrativos, na referida situação.
45
5.6 O MODELO DAS TRÊS LINHAS DE DEFESA
O Instituto dos Auditores Internos do Brasil (IIA Brasil) possui uma cartilha
conhecida como “As Três Linhas de Defesa”, publicado em janeiro de 2013. Apesar do
assunto não ser tão recente, este modelo tem sido citado sistematicamente em
palestras e adotado por várias instituições como referência na estratégia para
implantação de um sistema de gerenciamento de riscos operacionais e controles
internos nos dias atuais. (BOLCERO, 2015)
O modelo de Três Linhas de Defesa é uma forma simples e eficaz de melhorar
a comunicação do gerenciamento de riscos e controle por meio do esclarecimento dos
papéis e responsabilidades essenciais. O modelo apresenta um novo ponto de vista
sobre as operações, ajudando a garantir o sucesso contínuo das iniciativas de
gerenciamento de riscos, e é aplicável a qualquer organização - não importando seu
tamanho ou complexidade. Mesmo em empresas em que não haja uma estrutura ou
sistema formal de gerenciamento de riscos, o modelo de Três Linhas de Defesa pode
melhorar a clareza dos riscos e controles e ajudar a aumentar a eficácia dos sistemas
de gerenciamento de riscos. (IIA, 2013).
Figura 7 – Modelo de Três Linhas de Defesa
Fonte: IIA (2013)
46
Conforme ilustrado na Figura 7, a 1ª linha de defesa está no nível da gestão
operacional. Os gerentes operacionais gerenciam e têm propriedade sobre os riscos,
sendo responsáveis por implementar as ações corretivas para resolver deficiências em
processos e controles.
A 2ª linha de defesa envolve dois tipos de funções: gerenciamento de riscos e
conformidade. A função (e/ou comitê) de gerenciamento de riscos facilita e monitora a
implementação de práticas eficazes de gerenciamento de riscos por parte da gerência
operacional e auxilia os proprietários dos riscos a definir a meta de exposição ao risco e
a reportar adequadamente informações relacionadas a riscos em toda a organização.
Já a função de conformidade objetiva monitorar diversos riscos específicos, tais como a
não conformidade com as leis e regulamentos aplicáveis, além de reportar diretamente
à alta administração e, em alguns setores do negócio, diretamente ao órgão de
governança.
Essas funções servem para garantir que a primeira linha de defesa seja
apropriadamente desenvolvida e posta em prática e que opere conforme intencionado.
Cada uma dessas funções tem seu nível de independência em relação à primeira linha
de defesa, mas são, por natureza, funções de gestão. Como funções de gestão, elas
podem intervir diretamente, de modo a modificar e desenvolver o controle interno e os
sistemas de riscos. Portanto, a segunda linha de defesa tem um propósito vital, mas
não pode oferecer análises verdadeiramente independentes aos órgãos de governança
acerca do gerenciamento de riscos e dos controles internos. (IIA, 2013)
Na UFRN, pode-se dizer que o Comitê de Governança, Riscos e Controles –
CGRC, instituído pela Resolução nº 016/2017-CONSAD por exigência da IN Conjunta
MP/CGU nº 01/2016, exerce esse papel de 2ª linha de defesa.
Na 3ª linha de defesa está a Auditoria Interna. Os auditores internos fornecem
ao órgão de governança e à alta administração avaliações abrangentes baseadas no
maior nível de independência e objetividade dentro da organização, além de prover
avaliações sobre a eficácia da governança, do gerenciamento de riscos e dos controles
internos, incluindo a forma como a primeira e a segunda linhas de defesa alcançam os
objetivos de gerenciamento de riscos e controle.
47
A Norma 2110 do IIA (2017) estabelece que a atividade de auditoria interna
deve avaliar e propor recomendações apropriadas para melhorar os processos de
governança da organização para:
Tomar decisões estratégicas e operacionais.
Supervisionar o gerenciamento de riscos e controles.
Promover a ética e os valores apropriados dentro da organização.
Assegurar o gerenciamento eficaz do desempenho organizacional e a
prestação de contas.
Comunicar as informações relacionadas aos riscos e aos controles às
áreas apropriadas da organização.
Coordenar as atividades e a comunicação das informações entre o
conselho, os auditores externos e internos, outros prestadores de
avaliação e a administração.
Segundo o IIA (2013), a auditoria interna contribui ativamente para a
governança organizacional eficaz, desde que algumas condições - que promovam sua
independência e profissionalismo - sejam atendidas. A melhor prática é estabelecer e
manter uma função independente de auditoria interna, com uma equipe adequada e
competente, que inclua:
Atuar de acordo com as normas internacionais reconhecidas para a
prática de auditoria interna.
Reportar a um nível suficientemente alto na organização, de modo a
cumprir com suas responsabilidades de forma independente.
Ter uma linha de reporte ativa e eficaz ao órgão de governança.
A moderna teoria de Linhas de Defesas aponta o administrador público como o
principal agente no combate à fraude e corrupção. Os gestores de uma organização,
em conjunto com os servidores, empregados e terceirizados, compõem a linha de frente
na defesa do patrimônio público, especialmente porque vivem o dia a dia das
operações da organização. Logo, estão na melhor posição para perceber e identificar
desvios e aplicar as correções necessárias. (BRASIL, 2017b)
48
Para Freitas (2015), o modelo reforça o conceito de independência da FAI8 em
relação ao ambiente operacional, ao estabelecê-la como a terceira linha de defesa. A
segregação resulta em uma linha de reporte direta à alta administração (gestão) e ao
Conselho. As demais linhas abrangem a propriedade e responsabilidade pela mitigação
dos riscos e manutenção de controles efetivos à gestão (primeira linha); e as funções
de gerenciamento centralizado de riscos e controles internos (segunda linha).
8 Função de Auditoria Interna
49
6. AUDITORIA INTERNA NAS IFES
Este capítulo irá tratar sobre conceitos e classificações da Auditoria Interna,
bem como sobre as normas para o exercício profissional do auditor interno.
6.1 CONCEITOS E CLASSIFICAÇÃO
A Norma Brasileira de Contabilidade TI (NBC TI) 01– Da Auditoria Interna,
aprovada pelo Conselho Federal de Contabilidade, Resolução CFC 986, de 21 de
novembro de 2003, dispõe:
A Auditoria Interna compreende os exames, análises, avaliações, levantamentos e comprovações, metodologicamente estruturados para a avaliação da integridade, adequação, eficácia, eficiência e economicidade dos processos, dos sistemas de informações e de controles internos integrados ao ambiente e de gerenciamento de riscos, com vistas a assistir à administração da entidade no cumprimento de seus objetivos. (CFC, 2003)
O Código de Ética e Normas de Auditoria da Intosai (2005) conceitua auditoria
interna como “meio funcional que permite aos dirigentes de uma entidade receber de
fontes internas a segurança de que os processos pelos quais são responsáveis
funcionam com as probabilidades de ocorrência de fraudes, erros ou práticas
ineficientes e antieconômicas reduzidas ao mínimo”.
O Instituto dos Auditores Internos, entidade de referência na profissão, define a
auditoria interna como:
Atividade independente e objetiva de avaliação e consultoria, desenvolvida para agregar valor e melhorar as operações de uma organização. Auxilia a organização a alcançar os seus objetivos a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gestão de riscos, controle e governança. (IIA, 2015)
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Alinhada com as normas e práticas internacionais, o Referencial Técnico da
Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal, norma base
que deve ser observada pelos auditores internos das IFES, traz a seguinte definição:
A auditoria interna governamental é uma atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização. Deve buscar auxiliar as organizações públicas a realizarem seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles internos. (BRASIL, 2017a)
Desta definição, extraem-se as duas principais atividades que devem ser
desempenhadas pela Auditoria Interna, qual seja: avaliação e consultoria. Segundo o
referencial:
17. Os serviços de avaliação compreendem a análise objetiva de evidências pelo auditor interno governamental com vistas a fornecer opiniões ou conclusões em relação à execução das metas previstas no plano plurianual; à execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; à regularidade, à economicidade, à eficiência e à eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública; e à regularidade da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. 18. Por natureza, os serviços de consultoria representam atividades de assessoria e aconselhamento, realizados a partir da solicitação específica dos gestores públicos. Os serviços de consultoria devem abordar assuntos estratégicos da gestão, como os processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles internos e ser condizentes com os valores, as estratégias e os objetivos da Unidade Auditada. Ao prestar serviços de consultoria, a UAIG não deve assumir qualquer responsabilidade que seja da Administração. (BRASIL, 2017a, grifo nosso)
Os serviços de avaliação normalmente se materializam com as ações de
auditoria propriamente ditas, nas quais se utilizam as técnicas de auditoria e cujo
produto final é um relatório contendo recomendações ao gestor.
Em relação ao serviço de consultoria, sempre houve dúvidas por parte dos
gestores sobre essa possibilidade, normalmente com viés jurídico. As atividades de
orientação da auditoria interna não se confundem com as de consultoria e
assessoramento jurídico, que competem a Advocacia-Geral da União e a seus
respectivos órgãos e unidades, consoante estabelecido no art. 17, inciso II, Lei
51
Complementar nº 73/1993 (Lei Orgânica da AGU). Assim, na parte que ficou destacada
na definição, esclarece-se que tais serviços de consultoria são possíveis, mas estão
restritos aos assuntos estratégicos da gestão, como governança, gestão de riscos e
controles internos, os quais os auditores internos devem possuir expertise e proficiência
necessárias.
Quanto à classificação das auditorias realizadas no setor público, temos:
a) Auditoria de Avaliação da Gestão: esse tipo de auditoria objetiva emitir opinião com vistas a certificar a regularidade das contas, verificar a execução de contratos, acordos, convênios ou ajustes, a probidade na aplicação dos dinheiros públicos e na guarda ou administração de valores e outros bens da União ou a ela confiados, compreendendo, entre outros, os seguintes aspectos: exame das peças que instruem os processos de tomada ou prestação de contas; exame da documentação comprobatória dos atos e fatos administrativos; verificação da eficiência dos sistemas de controles administrativo e contábil; verificação do cumprimento da legislação pertinente; e avaliação dos resultados operacionais e da execução dos programas de governo quanto à sua economicidade, eficiência e eficácia.
b) Auditoria de Acompanhamento da Gestão: é realizada ao longo dos
processos de gestão, com o objetivo de se atuar em tempo real sobre os atos efetivos e os efeitos potenciais, positivos e negativos, de uma unidade ou entidade, evidenciando melhorias e economias existentes no processo ou prevenindo gargalos ao desempenho da sua missão institucional.
c) Auditoria Contábil: compreende o exame dos registros e documentos e a coleta de informações e confirmações, mediante procedimentos específicos, pertinentes ao controle do patrimônio de uma unidade, entidade ou projeto. Objetivam obter elementos comprobatórios suficientes que permitam opinar se os registros contábeis foram efetuados de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e se as demonstrações dele originárias refletem, adequadamente, em seus aspectos mais relevantes, a situação econômico-financeira do patrimônio, os resultados do período administrativo examinado e as demais situações nelas demonstradas. Tem por objeto, também, verificar a efetividade e a aplicação de recursos externos, oriundos de agentes financeiros e organismos internacionais, por unidades ou entidades públicas executoras de projetos celebrados com aqueles organismos com vistas a emitir opinião sobre a adequação e fidedignidade das demonstrações financeiras.
d) Auditoria Operacional: consiste em avaliar as ações gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou a parte dele, das unidades ou entidades da Administração Pública Federal, de programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e economicidade, procurando auxiliar a administração na gerência e nos resultados, por meio de recomendações que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e aumentar a responsabilidade gerencial. Este tipo de procedimento auditorial consiste numa atividade de assessoramento ao gestor público, com vistas a aprimorar as práticas dos atos e fatos administrativos, sendo desenvolvida de forma tempestiva no
52
contexto do setor público, atuando sobre a gestão, seus programas governamentais e sistemas informatizados.
e) Auditoria Especial: objetiva o exame de fatos ou situações consideradas relevantes, de natureza incomum ou extraordinária, sendo realizadas para atender determinação expressa de autoridade competente. Classificam-se nesse tipo os demais trabalhos auditoriais não inseridos em outras classes de atividades. (CHAVES, 2011)
Para Castro (2011), da atuação da Auditoria Interna resultam, entre outros, os
seguintes benefícios:
a) Identificação de situações onde ocorre excesso de controle, ocasionando
dispersão dos esforços, morosidade nas operações e elevação
desnecessária de gastos;
b) Identificação de situações onde os controles são inadequados, gerando
risco (perdas/prejuízo) para a entidade;
c) Identificação de oportunidades de melhoria de eficiência e economia das
operações (incluindo simplificação e racionalização dos procedimentos);
d) Identificação de causas de quaisquer ineficiências ou desperdícios,
incluindo inadequações nos sistemas de informações da Administração
nos procedimentos administrativos ou estruturas organizacionais;
e) Melhoria da execução dos trabalhos; e
f) Apoio e relacionamento com os órgãos de controle externo.
No contexto da administração pública federal indireta, como as universidades
federais, a existência das auditorias internas se tornou obrigatória por força do Decreto
nº 3.591/2000, que dispõe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal, com o objetivo de fortalecer a gestão e racionalizar as ações de controle.
Apesar de integrantes da estrutura da organização, as auditorias internas das
IFES estão sujeitas à orientação normativa e supervisão técnica do Órgão Central do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, ou seja, surgindo aí um
“conflito de subordinação e interesses”. Este conflito surge, por exemplo, no
planejamento dos trabalhos, onde tanto o Conselho de Administração (CONSAD) como
o Órgão Central do Sistema de Controle Interno devem aprová-lo. Por um lado, o
CONSAD, conselho presidido pela Reitora e com participação das Pró-Reitorias e
Diretores de Centro, tendem a destinar mais ações de “assessoramento” e/ou
53
“consultoria” para os gestores, enquanto do ponto de vista do órgão de controle, pelo
viés mais técnico, irá buscar mais destinação do tempo para ações de auditoria
propriamente ditas. Há uma correlação de forças que deve ser equilibrada, mas que
invariavelmente gera conflitos e expõe a Auditoria Interna a situações desconfortáveis.
6.2 NORMAS PARA O EXERCÍCIO PROFISSIONAL DA AUDITORIA INTERNA
No Brasil, o Conselho Federal de Contabilidade, através da Resolução CFC nº
781/95, editou a NBC PI 01 – Normas Profissionais do Auditor Interno, entretanto tal
resolução foi revogada por uma norma mais abrangente, aplicada aos profissionais da
contabilidade como um todo: a NBC PG 100.
No âmbito internacional, segundo Medina (2013), o IIA - Institute of Internal
Auditors é a voz global da profissão de auditoria interna. O IIA foi fundado em 1941,
sendo uma associação profissional internacional com sede em Altamonte Springs. No
Brasil, foi fundado em 1960 o Instituto de Auditores Internos do Brasil (AUDIBRA),
atualmente, denominado IIA-Brasil.
O Instituto estabelece critérios para titulação e administra o correspondente
exame e, também, estabelece normas para a prática de auditoria interna, além de ter
elaborado o código de ética desses profissionais.
A Estrutura Internacional de Práticas Profissionais (IPPF) é a base conceitual
que organiza as informações oficiais promulgadas pelo The Institute of Internal Auditors.
O IIA Global fornece aos profissionais de auditoria interna do mundo todo métodos
organizados no IPPF, como as orientações mandatórias e as recomendadas.
As Normas Internacionais para o Exercício Profissional da Auditoria Interna
foram aprovadas pelo IIA. Além de um Código de Ética, compreendem as Normas de
Atributos, Normas de Desempenho e as Normas de Implantação, que se aplicam a tipos
específicos de trabalhos de auditoria.
As Normas de Atributos tratam das características de organizações e indivíduos
que realizam atividades de auditoria. Estão subdivididas em: 1) Propósito, Autoridade e
54
Responsabilidade; 2) Independência e Objetividade; 3) Proficiência e Zelo Profissional;
4) Programa de Garantia de Qualidade e Melhoria.
As Normas de Desempenho descrevem a natureza das atividades de auditoria
interna e apresentam critérios de qualidade. Estão subdivididas em: 1) Gerenciamento
da Atividade da Auditoria Interna; 2) Natureza do Trabalho; 3) Planejamento dos
Trabalhos de Auditoria; 4) Execução dos Trabalhos de Auditoria; 5) Comunicação dos
Resultados; 6) Monitoração do Progresso; e 7) Resolução de Aceitação de Riscos pela
Administração.
O objetivo das normas e padrões definidos pelo IIA são:
a) Estabelecimento de princípios básicos para a prática da auditoria interna;
b) Proporcionar um enquadramento para a execução de atividades de
auditoria interna que acrescentem valor à organização;
c) Estabelecer uma base de avaliação da auditoria interna;
d) Incentivo à melhoria dos processos e operações da organização.
6.2.1 Independência e Objetividade
Segundo Stewart e Subramaniam (apud RODRIGUES, 2015), nos últimos anos,
a preocupação com a independência e objetividade dos auditores internos aumentou
consideravelmente em decorrência do papel de destaque que a auditoria interna
ganhou como mecanismo-chave de governança corporativa.
A independência do auditor é fundamental para a credibilidade e qualidade da
informação financeira. É uma exigência material face às condições concretas de
atuação junto às empresas e outras entidades e uma dificuldade perante o conjunto de
dependências e pressões a que está sujeito no desempenho das suas funções. A
independência aumenta a capacidade do auditor agir com integridade, ser objetivo e
manter uma atitude de ceticismo profissional, de modo a assegurar a confiança do
público na fiabilidade dos seus relatórios. (CARNEIRO, 2013).
Segundo as Normas Internacionais para a Prática Profissional de Auditoria
55
Interna, definidas pelo IIA, a independência da Auditoria Interna pode ser definida pela:
(...) imunidade quanto às condições que ameaçam a capacidade da atividade de auditoria interna de conduzir as responsabilidades de auditoria interna de maneira imparcial. Para atingir o grau de independência necessário para conduzir eficazmente as responsabilidades da atividade de auditoria interna, o executivo chefe de auditoria tem acesso direto e irrestrito à alta administração e ao conselho. Isto pode ser alcançado através de um relacionamento de duplo reporte. As ameaças à independência devem ser gerenciadas nos níveis do auditor individual, do trabalho de auditoria, funcional e organizacional. (IIA, 2017)
No que se refere à objetividade, o IIA assim considera tal característica:
Atitude mental imparcial que permite aos auditores internos executarem os trabalhos de auditoria de maneira a confiarem no resultado de seu trabalho e que não seja feito nenhum comprometimento da qualidade. A objetividade requer que os auditores internos não subordinem a outras pessoas o seu julgamento em assuntos de auditoria. As ameaças à objetividade devem ser gerenciadas nos níveis do auditor individual, do trabalho de auditoria, funcional e organizacional. (IIA, 2017)
Stewart e Subramaniam (apud RODRIGUES, 2015), buscando distinguir os dois
termos, esclarecem que a objetividade é um “estado de espírito”, enquanto a
independência é o “estado de coisas” que permite ao auditor interno desenvolver suas
atividades com uma atitude objetiva. Os autores, de maneira prática, enumeram sete
ameaças à objetividade do auditor interno:
a) Falta de auto avaliação: o auditor interno não revê e não critica o seu
próprio trabalho;
b) Pressão social: o auditor interno está exposto à pressão do auditado ou
de outros membros da equipe de auditoria;
c) Interesse econômico: resultante, por exemplo, de pagamento de
incentivo ou quando o próprio auditado tem o poder de afetar o emprego
ou o salário do auditor interno;
d) Relações pessoais: o auditor interno é parente ou amigo de algum
profissional-chave da área auditada;
e) Familiaridade: resultante de um relacionamento de longo prazo com a
área auditada, tendo, inclusive, trabalhado anteriormente no local;
56
f) Preconceitos culturais, raciais e de gênero provenientes de organizações
multinacionais quando o auditor é tendencioso ou não tem uma
compreensão da cultura e dos costumes locais; e
g) Vieses cognitivos resultantes de noções preconcebidas ou a adoção de
determinada perspectiva psicológica ao realizar a auditoria.
No Código de Ética da Intosai, traduzido pelo TCU em 2016, em seu capítulo 3,
trata da independência, objetividade e imparcialidade nos seguintes termos:
14. Ser independente em relação à entidade auditada e a outros grupos de interesses externos é indispensável para os auditores. Isto implica que os auditores devem agir no sentido de aumentar, ou de não diminuir, sua independência. 15. Os auditores devem se esforçar não apenas para serem independentes das entidades auditadas e de outros grupos interessados, mas também para serem objetivos no tratamento das questões e dos temas em análise. 16. É essencial que os auditores pareçam e sejam, de fato, independentes e imparciais. 17. Em todos os assuntos relacionados ao trabalho de auditoria, a independência dos auditores não deve ser prejudicada por interesses pessoais ou externos. A independência pode ser prejudicada, por exemplo, por pressão ou influência externa sobre os auditores; preconceitos dos auditores em relação a indivíduos, entidades auditadas, projetos ou programas; vínculo empregatício recente com a entidade auditada; ou transações pessoais ou financeiras que possam causar conflitos de lealdade ou interesses. Os auditores têm a obrigação de abster-se de envolvimento em todos os assuntos nos quais eles têm interesse pessoal. 18. É necessário haver objetividade e imparcialidade em todos os trabalhos realizados pelos auditores, particularmente em seus relatórios, que devem ser precisos e objetivos. No entanto, as conclusões em opiniões e em relatórios devem basear-se exclusivamente em evidências obtidas e reunidas de acordo com as normas de auditoria da EFS. 19. Os auditores devem fazer uso de informações apresentadas pela entidade auditada e por outras partes. Estas informações devem ser consideradas nas opiniões expressadas pelos auditores de forma imparcial. O auditor deve também reunir dados sobre os pontos de vista da entidade auditada e outros atores. No entanto, as conclusões próprias dos auditores não devem ser afetadas por tais pontos de vista. (INTOSAI, 2016)
O Tribunal de Contas da União tem proferido diversas deliberações para
fornecer um arcabouço institucional para que a atividade de auditoria interna atue com
independência e objetividade, por exemplo, com recomendações para o alinhamento
dos processos de trabalho com as normas internacionais de auditoria interna, para
observância das diferenças conceituais entre auditoria interna e controle interno (da
gestão) e da subordinação dessa unidade a autoridade máxima ou a um conselho
57
superior.
Em artigo publicado, Lopez e Lopez (2014) propõem uma relação de
salvaguardas com objetivo de garantir a independência/imparcialidade na função de
auditoria interna e a objetividade do auditor interno. Cabe destacar que os autores citam
a escassa literatura, tanto teórica como empírica, apesar da importância da existência
de independência dentro da função de auditoria interna. No resultado, os autores
subdividiram a relação pela importância dada pelos especialistas participantes da
pesquisa.
a) Relação de salvaguardas muito importantes que as empresas devem adotar:
a. Independência/Imparcialidade sobre as atividades e sistemas de controle
interno;
b. Não auditar atividades das quais o auditor interno foi responsável nos
últimos 12 meses;
c. Correta seleção do auditor interno;
d. Formação contínua do auditor interno;
e. Supervisão e revisão antes da emissão do relatório;
f. Dependência de órgãos não executivos;
g. Existência de estatutos (normas) de auditoria que apoiem a função;
h. Existência de grupos de trabalho.
b) Relação de salvaguardas importantes que as empresas deveriam avaliar:
a. Existência de incentivos que motivem a ser objetivos;
b. Realizar revisões da qualidade do trabalho da auditoria interna;
c. Elaborar uma declaração de responsabilidades sobre conflitos de
interesses;
d. Existência de governança forte;
e. Encontros com o comitê de auditoria;
f. Realização de consultas internas sobre temas de auditoria interna.
g. Nomeação e exoneração do (chefe) auditor interno por um órgão não
executivo;
h. Rotatividade do auditor interno em suas funções.
c) Relação de salvaguardas consideradas pouco ou nada importantes e cuja
58
implicação não tem como garantir a independência da função de auditoria
interna:
a. Evolução do tempo e outras circunstâncias;
b. Externalização/Terceirização da função.
59
7. METODOLOGIA DA PESQUISA
Este capítulo irá detalhar os procedimentos metodológicos adotados que
possibilitaram o alcance dos objetivos propostos. Assim, apresenta a classificação
desta pesquisa, a partir da literatura existente sobre metodologia da pesquisa científica,
bem como descreve os caminhos percorridos pelo autor para coleta e tratamento dos
dados.
7.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA
A pesquisa científica pode ser aceita como uma atividade intelectual racional,
apoiada num método consistente, que busca encontrar soluções adequadas às
necessidades do homem (MATIAS-PEREIRA, 2010a).
Para que a pesquisa seja concretizada torna-se essencial a utilização de
métodos e caminhos técnicos, escolhidos entre os chamados procedimentos científicos.
Dessa forma, a ciência é feita com rigor, cuidado e parâmetros que possam garantir
segurança e legitimidade às informações descobertas (MATIAS-PEREIRA, 2010a).
Quanto à natureza, esta pesquisa caracteriza-se como aplicada. Segundo
Matias-Pereira (2010a), este tipo de pesquisa tem como objetivo gerar conhecimentos
para aplicação prática e dirigidos à solução de problemas específicos.
Quanto à forma de abordagem do problema, caracteriza-se como qualitativa.
Segundo Matias-Pereira (2010a), a interpretação dos fenômenos e a atribuição de
significados são básicas no processo de pesquisa qualitativa.
Quanto aos objetivos gerais, caracteriza-se como exploratória. Segundo Gil
(2002), estas pesquisas têm como objetivo proporcionar maior familiaridade com o
problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou a construir hipóteses.
Quanto aos procedimentos técnicos, utilizando a classificação de Gil (2002),
esta pesquisa caracteriza-se como estudo de caso. Para Matias-Pereira (2010a), o
60
estudo de caso envolve o estudo profundo e exaustivo de um ou poucos objetos de
maneira que se permita o seu amplo e detalhado conhecimento.
7.2 COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS
Para identificar o estágio atual de governança da UFRN, no tocante às boas
práticas relacionadas à Auditoria Interna, foram utilizados dois instrumentos elaborados
pelo TCU e que já foram previamente aplicados nas organizações da Administração
Pública Federal em 2014 e 2017, dentre elas, a própria UFRN. As respostas - no âmbito
deste trabalho - foram dadas pelo próprio autor com a validação da Auditora-Geral da
UFRN, baseado em evidências as quais constam na análise realizada no capítulo 8. Os
apêndices A e B apresentam esses instrumentos com as respectivas respostas.
A escolha desses instrumentos se justifica pela relevância e referência do
Tribunal de Contas da União para toda a Administração Pública Federal (APF), uma vez
que seus julgados em matéria administrativa são de observância obrigatória para os
gestores públicos federais. Além disso, para construção desses instrumentos de coleta
de dados utilizados nos levantamentos de governança organizacional - ciclo 2014 e
ciclo 2017 - o TCU consultou diversas referências9 de natureza técnica e normativa,
inclusive internacionais, abrangendo temáticas como: governança, auditoria interna,
gestão de riscos e controles internos.
O primeiro instrumento (ciclo 2014) foi elaborado com base no Referencial
Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública. Uma
equipe de auditores do TCU utilizou-se de revisão da literatura, análise de conteúdo e
grupo focal para elaborar a proposta inicial dos itens de controle que comporiam o
instrumento de avaliação10.
9 As referências utilizadas nestes levantamentos estão disponíveis em:
http://www.tcu.gov.br/manualonline/ (2014) e http://www.tcu.gov.br/govorganizacional/ (2017), ambas acessadas em 24/11/2017. 10
Relatório do Acórdão nº 1273/2015-Plenário. Disponível em: http://portal.tcu.gov.br/governanca/governancapublica/organizacional/levantamento-2014/resultados.htm. Acesso em 26/11/2017.
61
O segundo instrumento (ciclo 2017) foi elaborado por equipe de auditores do
Tribunal de Contas da União e está fundamentado em diversas referências nacionais e
internacionais de boas práticas de governança, em normas vigentes e ainda em
recomendações do TCU. O questionário foi validado por grupos de foco formados por
gestores representantes das seguintes organizações: Ministério das Cidades, Ministério
da Fazenda, Receita Federal (SRF), Instituto Nacional do Seguro Social (INSS),
Câmara dos Deputados, Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), Superior
Tribunal de Justiça (STJ) e Tribunal Regional Federal da Primeira Região (1º TRF). Os
grupos foram conduzidos por equipe do Centro de Estudos Avançados de Governo e
Administração Pública da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da
Universidade de Brasília (CEAG/FACE/UnB) e acompanhados pela Secretaria de
Métodos e Suporte ao Controle Externo (Semec)11.
Além desses instrumentos, foram consideradas as recomendações contidas no
Acórdão nº 3466/2014-Plenário. Trata-se de um levantamento realizado pelo TCU com
o objetivo de avaliar o estágio de maturidade da unidade de auditoria interna da UFRN
(unidade objeto deste estudo de caso).
Quadro 4 – Deliberações do Acórdão nº 3466/2014-Plenário
Número Deliberação
9.1
dar ciência à Universidade Federal do Rio Grande do Norte de que foi constatada
a falta de aderência do Regimento Interno da Reitoria aos requisitos e critérios
estabelecidos no Decreto 3.591/2000, na IN-SFC 1/2001 e nos normativos do
Institute of Internal Auditors (IIA), no tocante à institucionalização do
funcionamento da unidade de auditoria.
9.2 recomendar à Universidade Federal do Rio Grande do Norte que:
9.2.1 inclua em normativo interno que discipline as atividades da unidade de auditoria
disposições expressas que:
9.2.1.1 disciplinem sobre as responsabilidades do chefe da unidade de auditoria no que
se refere a:
9.2.1.1.1 emitir opinião sobre a adequação da gestão de riscos realizadas na UFRN, em
11
Disponível em: http://portal.tcu.gov.br/governanca/governancapublica/organizacional/levantamento-2017/
62
áreas abrangidas pela missão e escopo dos trabalhos da unidade
9.2.1.1.2 prover, periodicamente, o Conselho Universitário com informações sobre o
andamento dos trabalhos e os resultados do Paint
9.2.1.1.3
informar sobre a suficiência dos recursos financeiros, materiais e de pessoal
destinados à unidade de auditoria ao Conselho Diretor/Deliberativo e à alta
administração, levando-se em conta as experiências e as habilidades necessárias
para o cumprimento do Paint
9.2.1.1.4 alinhar a atuação da unidade de auditoria com os riscos identificados na gestão
9.2.1.2 garantam ao chefe da unidade de auditoria a autoridade necessária para
desempenhar suas atribuições
9.2.1.3 estabeleçam que a unidade de auditoria tenha acesso irrestrito a todos os
documentos, registros, bens e servidores da Ifes
9.2.1.4 estabeleçam que o chefe da unidade de auditoria tenha livre acesso ao Conselho
Diretor/Deliberativo ou órgão colegiado equivalente
9.2.1.5
garantam ao chefe da unidade de auditoria a autonomia necessária para
determinar o escopo dos trabalhos e aplicar as técnicas necessárias para a
consecução dos objetivos de auditoria
9.2.2
envide esforços para desenvolver e formalizar, com base em metodologia
adequada, política de gestão de riscos, ainda que por etapas sucessivas, até
alcançar a cobertura de seus principais processos
Fonte: Elaborado pelo autor, adaptado do Acórdão nº 3466/2014-Plenário (BRASIL, 2014c)
Para elaboração da proposta de Regimento Interno foi realizada uma ampla
pesquisa nos sites oficiais de todas as instituições federais de ensino, no intuito de
identificar a existência de regimento interno específico para a unidade de auditoria
interna e, quando disponível, realizar o download do documento correspondente.
O resultado dessa pesquisa encontra-se disposto no apêndice C. Das 103
instituições pesquisadas, em 77 foi possível identificar e “baixar” o respectivo
Regimento Interno da Auditoria Interna. Após análise preliminar de todos,
desconsideramos, para uma análise mais criteriosa, os regimentos editados antes de
2015, por entender que eles estariam muito defasados em relação às normas aplicáveis
atualmente.
63
Além da pesquisa sobre os regimentos internos de outras IFES, das
recomendações da CGU (Relatório 201305993) e do TCU (Acórdão nº 3466/2014-
Plenário) destinadas à UFRN, foi utilizada a ferramenta de “Pesquisa de Jurisprudência
do TCU”, disponível no site oficial do próprio tribunal, para identificação dos acórdãos
que contenham recomendações/determinações que tratem de normativo interno ou que
contribuam para o funcionamento adequado das unidades de auditoria interna. Foram
combinados descritores como “auditoria interna”, “normativo interno”, “estatuto”,
“atuação da auditoria interna” no campo livre/aberto e “universidade” ou “instituto
federal” no campo “Órgão/Entidade”. Considerando o número significativo de acórdãos
encontrados nos exercícios de 2018 e 2017, a repetição de deliberações com mesmo
conteúdo – ou similar – e defasagem de algumas propostas dos anos anteriores, optou-
se por desconsiderar os acórdãos até 2016. O apêndice D apresenta uma relação de
acórdãos que contém recomendações/determinações do Tribunal aplicáveis às
unidades de auditoria interna das IFES.
Assim, para a elaboração da proposta de regimento foram levadas em
consideração as recomendações da CGU e determinações do TCU para a UFRN; os
normativos da CGU aplicáveis às Auditorias Internas das IFES; as normas do IIA e
alguns dispositivos, constantes nos regimentos internos mais recentes das auditorias
internas de outras IFES e entendidos como atuais e aderentes às normas aplicáveis em
vigor.
Ressalta-se que a proposta apresentada pode, alternativamente, ser adaptada a
outro tipo de nomenclatura que a instituição julgue mais adequada, como estatuto ou
regulamento, desde que mantidos os fundamentos essenciais (eixo central da
proposta), previstos nas normas vigentes e boas práticas de auditoria interna, quais
sejam: aprovação do documento pelo Conselho de Administração; missão,
responsabilidade e autoridade da auditoria interna; reporte funcional ao Conselho de
Administração; prerrogativas e vedações; princípios e requisitos éticos para os
auditores internos e regras que preservem a independência e objetividade da unidade.
64
8. ANÁLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA
Neste capítulo será descrita uma análise acerca das respostas apresentadas
nos instrumentos relativos aos questionários e avaliação do estágio atual das
deliberações do Acórdão nº 3466/2014-Plenário, identificando as lacunas e
oportunidades de melhorias.
8.1 INSTRUMENTO “LEVANTAMENTO DE GOVERNANÇA DO TCU (2014)”
Para o item C2.1.1 (O propósito, a autoridade, o mandato e a responsabilidade
da auditoria interna estão definidos em estatuto) a resposta mais apropriada é “Não
atende: não há deliberação a respeito”. Tal afirmação está fundamentada pela ausência
de um estatuto para a Auditoria Interna da UFRN, com disposição sobre propósito,
autoridade, responsabilidade, além de outras prerrogativas necessárias ao trabalho do
auditor.
Apesar da existência do regimento interno da reitoria, no qual constam a
posição (vinculação) da Auditoria Interna, sua estrutura administrativa e as
competências de cada uma das suas subunidades, entende-se que tal normativo não
contempla os termos deste item de controle. Aliás, a Controladoria-Geral da União, por
ocasião da Auditoria Anual de Contas referente ao exercício 2013, já havia chegado à
conclusão similar:
(...) d) falta de estrutura normativa de apoio às atividades da Auditoria
Interna da UFRN, em consonância com o Acórdão TCU n.º 577/2010 – Plenário, especialmente relacionados à:
d.1) Definição da sua missão, autoridade e da responsabilidade; d.2) Delimitação da atuação dos seus trabalhos, evitando que
desempenhe tarefas de gestão administrativa, próprias de gestores; d.3) Normas que devem ser seguidas pelos auditores internos a fim de
evitarem conflitos de interesses e favorecer a imparcialidade e a objetividade nos resultados dos trabalhos;
65
d.4) Prerrogativa formalizada de obtenção de apoio necessário dos servidores das unidades submetidas à auditoria e de assistência de especialistas e profissionais de dentro e de fora da organização, quando considerado necessário;
d.5) Norma que explicite vedação da participação dos auditores internos em atividades que possam caracterizar participação na gestão. (BRASIL, 2013a)
No tocante ao item C2.1.2, considerou-se que a instituição “Atende em parte”
uma vez que não há menção sobre autorização de acesso aos recursos
organizacionais nas normas. A posição da unidade está definida no art. 331 do
Regimento Interno da Reitoria e a não há definição do escopo das suas atividades nos
normativos internos, mas constam diretrizes na Instrução Normativa SFC nº 3/2017.
Para o item C2.1.3 a resposta consignada foi de que “atende em grande parte
ou totalmente” haja vista que a função de auditoria interna na UFRN está devidamente
implantada conforme se comprova pelo regimento interno da reitoria.
Quanto ao item de controle C2.1.4, a comunicação dos resultados dos trabalhos
de auditoria se dá através dos relatórios os quais são destinados, atualmente, à reitoria,
a qual é considerada como uma instância interna de governança na definição utilizada
pelo TCU. Tal destinação está formalmente normatizada no Referencial Técnico da
Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal (Instrução
Normativa SFC 3/2017), em seu item 161: “A comunicação dos resultados dos
trabalhos de auditoria deve ter como destinatária principal a alta administração da
Unidade Auditada, sem prejuízo do endereçamento de comunicações às demais partes
interessadas, como os órgãos de controle externo e a sociedade.”.
No entanto, a Instrução Normativa nº 24/2015 da CGU traz alguns dispositivos
sobre o envio de relatórios ao Conselho de Administração:
Art. 13. As unidades de auditoria interna, ao final de cada trabalho realizado, enviarão, pelo menos, o resumo dos relatórios de auditoria ao Conselho de Administração, ao Comitê de Auditoria, ao Conselho Fiscal ou órgão equivalente ou, em sua falta, ao dirigente máximo do órgão ou entidade. (...) Art. 16. O RAINT será disponibilizado aos respectivos órgãos de controle interno até o último dia útil de fevereiro de cada ano, após a apreciação pelo Conselho de Administração ou instância de atribuição equivalente ou, em sua falta, pelo dirigente máximo do órgão ou entidade. Art. 17. As unidades de auditoria interna manterão controle, preferencialmente por sistema informatizado, das recomendações expedidas pela própria auditoria
66
interna, pelos órgãos de controle interno e externo e, quando for o caso, pelo Conselho Fiscal, pelo Conselho de Administração ou por outros órgãos ou entidades de regulação e fiscalização § 1º As unidades de auditoria interna apresentarão ao Conselho de Administração ou à instância de atribuição equivalente ou, em sua falta, ao dirigente máximo da organização, mensalmente, relatório gerencial sobre a situação das recomendações referidas no caput.
Apesar disso, considerando que a Auditoria Interna da UFRN encontra-se
vinculada à reitoria, todos os relatórios são destinados ao dirigente máximo, mas com o
objetivo de atender aos dispositivos acima citados, solicita-se o envio para o Conselho
de Administração. Ainda assim, não há comprovação de que tais relatórios são levados
ao conhecimento/apreciação do referido conselho. Logo, considera-se que a
universidade “atende em parte” o item C2.1.4.
No tocante ao item C2.2.1, a auditoria interna se reporta tanto funcionalmente
como administrativamente à reitoria (alta administração), conforme disposto no
regimento interno da reitoria, quando o desejável é que o reporte funcional seja à mais
alta instância interna de governança, no caso da UFRN, representada pelos Conselhos
Superiores. Neste sentido, considera-se que a universidade “atende em parte” o
referido item.
Quanto ao item C2.2.2, não há diretrizes definidas internamente no que diz
respeito ao tratamento de conflitos de interesses na função de auditoria interna e não
houve qualquer comunicação/manifestação neste sentido, motivo pelo qual a resposta
do item é “não atende: não há deliberação a respeito”.
No item C2.2.3, apesar de existir uma descrição das atribuições do cargo de
auditor e a seleção se dá através de um concurso público no qual são definidas áreas
de conhecimento pertinentes ao cargo para avaliação dos candidatos, não há na
universidade um estudo ou documento formalizado que indique as competências
necessárias ao desempenho das responsabilidades da auditoria interna, motivo pelo
qual a resposta para o item é “não atende: não há deliberação a respeito”. Para melhor
compreensão do item foram consultadas as referências utilizadas pelo TCU neste item,
sendo que uma delas diz respeito à norma de atributo 1210 – Proficiência – do IIA,
segundo a qual:
67
Os auditores internos devem possuir o conhecimento, as habilidades e outras competências necessárias ao desempenho de suas responsabilidades individuais. A atividade de auditoria interna deve possuir, ou obter, coletivamente o conhecimento, as habilidades e outras competências necessárias ao desempenho de suas responsabilidades. (BRASIL, 2015)
O item C2.2.4 foi considerado como “Atende em parte” devido ao fato de que,
apesar do PAINT dispor sobre capacitações e ser aprovado pelo CONSAD, nem
sempre é cumprido. Um dos fatores que podem explicar esta situação é a dependência
de liberação de diárias e passagens, além de pagamento de inscrição, por parte de
outra unidade administrativa, no caso o Gabinete da Reitoria, uma vez que a unidade
de Auditoria Interna não dispõe de orçamento próprio. Assim, em períodos de
contingenciamentos como nos últimos anos e tendo em vista que há outras unidades
que dependem do Gabinete, pode ocorrer de, mesmo solicitando o apoio conforme
aprovado no PAINT, os recursos não serem disponibilizados.
Quanto ao item C2.3.1, considera-se que a instituição “atende em grande parte
ou totalmente”, uma vez que o referencial técnico contido na IN SFC 3/2017, em seu
capítulo IV, contempla diretrizes para que a função auditoria interna contribua para a
melhoria dos processos de governança, gestão de riscos e controles internos.
No item C2.3.2, tendo em vista o estágio inicial da execução da política de
gestão de riscos da instituição, ainda não foi possível definir o planejamento dos
trabalhos de auditoria com base nos riscos relevantes para a organização, uma vez que
tais riscos ainda não foram identificados pela gestão. No PAINT 2018, foi utilizada uma
metodologia alternativa diante deste fato, o que demonstra o interesse em planejar as
ações considerando as áreas de maior risco da instituição. Assim, com relação a este
item, considera-se que a instituição “decidiu adotá-lo”.
Tanto o item C2.3.3 como o item C2.3.6 tiveram como resposta “não atende:
não há deliberação a respeito” em função da ausência de indicadores e metas para
avaliação de desempenho da Auditoria Interna. Há de se registrar que, com as
mudanças da sistemática de Avaliação de Desempenho da UFRN em 2017, já é
possível - e até estimulado - o cadastro de metas tanto individuais como para as
unidades administrativas como um todo. Além disso, com o advento da Instrução
Normativa SFC nº 3 de 2017, em vigor a partir de dezembro de 2017, é requerido que
68
as auditorias internas instituam um Programa de Gestão e Melhoria da Qualidade
(PGMQ), o qual poderá ser o indutor para uma efetiva avaliação com base em metas e
indicadores.
Quanto ao item C2.3.4, a UFRN “atende em grande parte ou totalmente”,
conforme se verifica, por exemplo, na Resolução nº 058/2016-CONSAD cuja ementa é
“Emite parecer favorável ao Plano Anual de Auditoria Interna – PAINT, exercício 2017”.
É prática consolidada na instituição a observância da exigência legal de aprovação do
plano por conselho superior.
No item C2.3.5, a UFRN também “atende em grande parte ou totalmente”. Tal
afirmação está suportada no Relatório Anual de Atividades da Auditoria Interna –
RAINT de cada ano, disponibilizado tanto para a CGU como para a alta administração,
além de publicado no site da UFRN12.
Em relação ao Item C2.3.7, considera-se que a UFRN “atende em parte”, tendo
em vista que algumas medidas visando o aprimoramento da função de auditoria interna
dependem de outros órgãos para sua implementação, por exemplo na ampliação do
quadro de pessoal da unidade, bem como na retribuição através de funções gratificadas
em conformidade com a estrutura administrativa aprovada. Além disso, há dificuldades
de ordem operacional ou tecnológica, como na atribuição de um perfil de auditor nos
sistemas institucionais.
8.2 INSTRUMENTO “LEVANTAMENTO DE GOVERNANÇA DO TCU (2017)”
Em relação ao item 3121 (a organização definiu o estatuto da auditoria interna),
a resposta mais apropriada é “Não adota”, em sintonia e conforme já justificada na
resposta do item C2.1.1 do levantamento anterior.
Quanto ao item 3122, também alinhada com a resposta do item C2.3.4 do
levantamento anterior, a resposta é “Adota em maior parte ou totalmente”. As
12
Disponível em: http://www.ufrn.br/institucional/documentos (Portal da UFRN > Institucional > Documentos > Relatório Anual de Atividades da Auditoria Interna).
69
evidências para esta afirmação são as resoluções do CONSAD que tratam da emissão
de parecer favorável aos PAINT’s de cada exercício, a exemplo da Resolução nº
058/201613 cuja ementa é “Emite parecer favorável ao Plano Anual de Auditoria Interna
– PAINT, exercício 2017”.
No tocante ao item 3123 (A auditoria interna produz relatórios destinados às
instâncias internas de governança), a resposta mais apropriada é “adota parcialmente”,
em consonância com o item C2.1.4 do levantamento anterior. Os relatórios produzidos
pela Auditoria Interna, resultantes das ações de auditoria executadas, são enviados ao
dirigente máximo, com sugestão de remessa para os gestores responsáveis pelas
unidades auditadas. Tal procedimento se deve ao fato de que a Auditoria Interna está
subordinada à Reitoria, nos termos do art. 330 do Regimento Interno da Reitoria, e,
assim, não há envio destes relatórios ao Conselho de Administração- CONSAD.
Além destes, a Auditoria Interna envia “Relatório Gerencial sobre a situação das
recomendações da Auditoria Interna” para a Reitoria, com sugestão de envio ao
Conselho de Administração- CONSAD.
Para o item 3124 (A organização avalia o desempenho da função de auditoria
interna com base em indicadores e metas), a UFRN “não adota”, conforme explicação
contida nos itens C2.3.3 e C2.3.6 do levantamento anterior.
8.3 ACÓRDÃO Nº 3466/2014-PLENÁRIO
O Acórdão nº 3466/2014-Plenário é o resultado de um levantamento por parte
da Corte de Contas com o objetivo de avaliar o estágio de maturidade da unidade de
auditoria interna da UFRN.
Identificou-se que apenas a última recomendação foi atendida pela UFRN. A
evidência para tal afirmação é a Resolução nº 016/17-CONSAD que institui a Política de
Gestão de Riscos da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.
13
Disponível em: https://sigrh.ufrn.br/sigrh/public/colegiados/filtro_busca.jsf (Informar: “Conselho Superior:” CONSAD, “Ano:” 2016, “Número:” 058)
70
As demais recomendações podem ser resumidas na necessidade de
normatização interna de prerrogativas inerentes à função da auditoria interna, à luz das
normas e boas práticas internacionais.
8.4 SÍNTESE DOS INSTRUMENTOS
De forma a melhor estruturar os resultados com os instrumentos utilizados na
pesquisa, destacamos abaixo, por assunto14, as principais lacunas identificadas e as
propostas para corrigi-las:
a) Independência da unidade de auditoria: a Auditoria Interna da UFRN está
subordinada à Reitoria e não ao conselho. Neste aspecto, descrevemos o que
consta nas Normas Internacionais para a Prática Profissional de Auditoria Interna
(IPPF), na interpretação da norma 1110 - Independência Organizacional: “A
independência dentro da organização se alcança de forma efetiva quando o
executivo chefe de auditoria se reporta funcionalmente ao conselho”. O TCU, na
prática C2.2 (Prover condições para que a auditoria interna seja independente e
proficiente), orienta no sentido de que, administrativamente, a unidade de
auditoria interna se reporte à alta administração, mas funcionalmente, o
desejável é que o reporte seja para a mais alta instância interna de governança.
Para fortalecer a independência, em consonância com a Portaria nº 2737/2017
da CGU e com práticas internacionais, deve-se considerar a definição de
mandato para o titular da Auditoria Interna, de modo que, após a
escolha/aprovação do titular pelo Conselho de Administração, este só poderá ser
exonerado em casos excepcionais, previstos nos normativos atinentes.
Proposta:
Sugere-se elaboração de um regimento interno específico da unidade de
auditoria interna de modo a evidenciar o necessário reporte funcional ao
14
Tal estrutura foi utilizada na conclusão do Relatório referente ao Acórdão nº 3466/2014-Plenário.
71
Conselho de Administração, mantido o vínculo administrativo à alta
administração. Ao dispor sobre o reporte funcional, o normativo deve
contemplar os aspectos contidos no subitem 9.2.1 do Acórdão nº
3466/2014-Plenário. Definir mandato para o titular da Auditoria Interna,
alinhado ao que dispõe a Portaria nº 2737/2017 da CGU, com o objetivo
de conferir maior independência ao exercício da função, bem como a
alternância de gestão, em homenagem ao princípio de controle interno
denominado de rodízio de funções.
b) Existência de política formalizada para o funcionamento da Audin: em
complemento ao disposto na letra “a”, o único normativo que trata da Auditoria
Interna no âmbito da UFRN é o regimento interno da reitoria, o qual apenas trata
da estrutura administrativa da unidade e suas competências (já defasadas,
conforme item 9.1 do Acórdão nº 3.466/2014-Plenário disposto no Quadro 4).
Assim, há necessidade de elaboração de normativo que melhor estruture as
funções e prerrogativas da Auditoria Interna à luz das normas internacionais e
dos novos normativos disciplinadores sobre o assunto na Administração Pública
Federal. Além disso, considerando as novas formas de trabalho do mundo
moderno, instituir um programa que permita o teletrabalho (também conhecido
como home office) para as atividades cujos resultados possam ser mensuráveis,
tendo em vista as experiências já existentes no serviço público, inclusive na
própria CGU desde 201515 (órgão central do Sistema de Controle Interno que
exerce a supervisão técnica nas auditorias internas).
Propostas:
Sugere-se elaboração de um estatuto/regimento interno específico da
unidade de auditoria interna contemplando, dentre outros aspectos, o
disposto na recomendação16 da CGU no relatório 201305993 (ainda não
atendida). O apêndice D apresenta uma proposta de regimento interno.
15
Teletrabalho chega à CGU: “A gestão de pessoas no Brasil do Século XXI tem que ir além da hora-
cadeira”. Disponível em: http://anesp.org.br/todas-as-noticias/2015/5/22/teletrabalho-chega-cgu-a-gesto-de-pessoas-no-brasil-do-sculo-xxi-tem-que-ir-alm-da-hora-cadeira 16
Recomenda-se que sejam elaborados normativos regulamentadores das funções e prerrogativas da
72
Instituir a possibilidade da modalidade de trabalho à distância (também
conhecida como teletrabalho ou home office) para as atividades cujos
resultados possam ser efetivamente mensurados através de metas e
indicadores, com critérios e procedimentos a serem disciplinados em
regulamento próprio.
c) Capacitação: Um dos aspectos que contribuem para o fortalecimento da
auditoria interna, juntamente com a independência, é a proficiência. Neste
sentido, o item C2.2.4 tratou das condições providas para que os auditores
internos possuam, coletivamente, as competências necessárias ao desempenho
das suas atribuições. Apesar da Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas possuir um
programa de capacitação e aperfeiçoamento para todos os servidores, faz-se
necessário traçar ações de capacitação específicas para os auditores internos,
alinhadas às atividades de auditoria e dos novos conhecimentos exigidos, em
especial nas áreas de governança e gerenciamento de riscos. Ademais, a troca
de conhecimento e experiência com outras auditorias internas e com a própria
CGU contribui para uma maior proficiência.
Propostas:
Estabelecer parceria junto à Progesp objetivando a elaboração de um
programa de capacitação específico para os auditores internos.
Manter tratativas com as auditoras internas de outras IFES e com a CGU
no intuito de planejar a execução de auditorias compartilhadas,
favorecendo a troca de conhecimento e experiências práticas.
Auditoria Interna da UFRN, em consonância com o Acórdão TCU n.º 577/2010-Plenário, especialmente relacionados à: a) Definição da sua missão, autoridade e da responsabilidade; b) Delimitação da atuação dos seus trabalhos, evitando que desempenhe tarefas de gestão administrativa, próprias de gestores; c) Normas que devem ser seguidas pelos auditores internos a fim de evitarem conflitos de interesses e favorecer a imparcialidade e a objetividade nos resultados dos trabalhos; d) Prerrogativa formalizada de obtenção de apoio necessário dos servidores das unidades submetidas à auditoria e de assistência de especialistas e profissionais de dentro e de fora da organização, quando considerado necessário; e) Norma que explicite vedação da participação dos auditores internos em atividades que possam caracterizar participação na gestão.
73
d) Recursos humanos: Considerando o orçamento da UFRN, a diversidade de
áreas de gestão, passíveis de auditoria, numa IFES e o incremento gradativo de
novas atribuições, conclui-se que o quadro atual é insuficiente frente aos
desafios postos para a unidade, motivo pelo qual se faz necessário um número
maior de servidores – do cargo de Auditor17 – na Auditoria Interna da UFRN.
Tanto os órgãos de controle (CGU e TCU) como, mais recentemente, a própria
Progesp, através do seu dimensionamento, já apontaram esta necessidade.
Proposta:
Estabelecer, em conjunto com a Progesp, uma estratégia/cronograma de
ações para ampliar, ainda que gradativamente, os quadros da Auditoria
Interna com servidores do cargo de Auditor, conforme apontado em seu
estudo de dimensionamento.
e) Orçamento: Quanto ao orçamento, a Auditoria Interna da UFRN não dispõe de
orçamento próprio, tendo suas despesas (desde uma água mineral até diárias e
passagens para capacitação) ser solicitadas ao gabinete da reitora para que
possa autorizar. No caso das diárias e passagens para capacitação há um
agravante: as ações de capacitação constam do planejamento da unidade
(PAINT), o qual é aprovado pelo CONSAD, porém, ainda assim, faz-se
necessário solicitar o “apoio” do gabinete para que seus servidores possam
participar de capacitação (mesmo as já previstas e autorizadas por conselho
superior). Ou seja, a disponibilidade de orçamento próprio daria maior autonomia
para a Auditora-Geral planejar as despesas da unidade, sem essa “incerteza” ou
“imprevisibilidade” atualmente existente.
Proposta:
Dotar a Auditoria Interna de orçamento próprio para fazer frente às suas
despesas. Tal orçamento teria como origem um “destaque” de parte do
17
Apesar de não haver óbice na atuação de outros cargos na Auditoria Interna, entende-se como pertinente e desejável que o cargo de Auditor seja prestigiado no momento da ampliação dos quadros da unidade. Tal entendimento se fundamenta também na dificuldade em remanejar um profissional deste cargo para outros setores da instituição (por exemplo, por eventual descontentamento do gestor com a sua atuação firme), uma vez que se configuraria desvio de função.
74
orçamento do gabinete da reitora considerando, por exemplo, os valores
historicamente utilizados pela unidade.
f) Avaliação do desempenho da Auditoria Interna: um dos aspectos que
contribuem para melhoria da qualidade dos trabalhos de auditoria e a sua
capacidade de agregar valor à gestão diz respeito à avaliação do desempenho
por parte da instituição. Do ponto de vista técnico, a utilização das técnicas
adequadas e a pertinência da opinião e conclusão dos auditores em seus
trabalhos são avaliadas pela CGU, órgão que detém o conhecimento técnico e
respaldo legal para realizar esse tipo de avaliação. Cabe ressaltar a previsão
legal contida na IN 24/2015 (CGU) de que o RAINT18 seja apreciado pelo
Conselho de Administração. Ainda assim, revela-se desejável que, assim como
as demais unidades administrativas da instituição, o desempenho da Auditoria
Interna seja mensurado e avaliado por indicadores e metas previamente
estabelecidos. Para tanto, sugere-se que os objetivos, indicadores e metas
estejam alinhados com o Plano de Gestão e PDI da instituição, de forma a refletir
a importância do papel desempenhado pela Auditoria Interna em agregar valor à
gestão.
Proposta:
Propor, junto à alta administração, o estabelecimento de metas e
indicadores para avaliação do desempenho da Auditoria Interna, alinhados
com os documentos de planejamento da instituição, para apreciação do
CONSAD em conjunto com o RAINT.
g) Promoção da transparência e publicidade: Com o advento da Lei de Acesso à
Informação, busca-se cada vez mais a promoção da transparência ativa na
administração pública. Navegando pelo site oficial da instituição, nos menus
disponíveis, não identificamos nenhuma seção destinada à Auditoria Interna,
18
Relatório Anual de Atividades da Auditoria Interna. Este documento reflete uma verdadeira “prestação de contas” da Auditoria Interna ao CONSAD e à CGU em relação ao planejamento (PAINT) previamente aprovado. Apesar de o PAINT ser aprovado pelo CONSAD, o RAINT foi apreciado pelo CONCURA (exercício 2016).
75
nem mesmo no menu institucional onde constam as unidades administrativas da
UFRN, ou seja, não há informações mínimas, tais como, o responsável, as
competências, local de funcionamento, etc. Além disso, os normativos mais
recentes passaram a exigir que algumas informações sejam divulgadas na
internet, por exemplo, o RAINT (art. 19 da IN 24/201519) e a comunicação final
dos resultados dos trabalhos de auditoria (item 168 do Referencial Técnico20 e
item 6.7 do Manual21).
Proposta:
Criar página própria da Auditoria Interna na internet, informando sua
missão, competências, estrutura, equipe, contatos e disponibilizando
documentos como PAINT, RAINT e os seus relatórios oriundos de ações
de auditoria (por exercício). Além de atender aos normativos legais
vigentes, objetiva estreitar a comunicação com os gestores, possibilitando
melhor compreensão sobre a atuação da Auditoria Interna, e também com
a sociedade em geral, demonstrando transparência e servindo de
instrumento de accountability da gestão pública.
19
Art. 19. Em até 30 (trinta) dias da sua conclusão os RAINT deverão estar publicados na página do órgão ou entidade na internet em local de fácil acesso pelos órgãos e cidadãos interessados, assegurada a proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, nos termos do art. 6o , inciso III, da Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011. 20
168. A comunicação final dos resultados dos trabalhos das UAIG deve ser publicada na Internet, como instrumento de accountability da gestão pública e de observância ao princípio da publicidade consignado na Constituição Federal, excetuando-se os trabalhos realizados por Audin que atuam em órgãos ou entidades que desempenham atividades econômicas, comerciais ou regulatórias. 21
A UAIG deve estabelecer mecanismos que garantam a divulgação dos resultados dos trabalhos na internet, mais especificamente no sítio eletrônico da organização à qual a UAIG pertencer.
76
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Seja em um ambiente próspero, como em um ambiente de incertezas, a
melhoria da governança pública, associada ao gerenciamento de riscos e adoção de
controles internos adequados, conduzirá a instituição em um caminho mais seguro para
o alcance dos seus objetivos institucionais e prestação de serviços em sintonia com o
que a sociedade espera.
Nesse contexto, as unidades de auditoria interna exercem papel preponderante
e devem ser vistas como parceiras, pois, através dos serviços de avaliação e
consultoria prestados, contribuem para a melhoria dos processos de governança,
gestão de riscos e aprimoramento dos controles internos da gestão.
Assim, espera-se que, com a implementação das propostas apresentadas neste
trabalho, a Auditoria Interna da UFRN, estando alinhada com os normativos atualmente
em vigor que disciplinam a sua atuação, detenha as condições necessárias para bem
desempenhar suas atribuições e, assim, agregar valor à gestão, contribuindo no
alcance dos objetivos institucionais.
77
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83
APÊNDICES
84
APÊNDICE A – QUESTIONÁRIO (LEVANTAMENTO DE GOVERNANÇA 2014 – TCU)
COMPONENTE C2 AUDITORIA INTERNA
Boa prática: C2.1. Estabelecer a função de auditoria interna.
C2.1.1 O propósito, a autoridade, o mandato e a responsabilidade da auditoria interna estão definidos em estatuto. (*D)
parte
-lo
Não atende: não há deliberação a respeito Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
C2.1.2 Normas estabelecem a posição da função de auditoria interna na organização, autorizam o acesso aos recursos organizacionais (p. ex. informações, acesso a sistemas) relevantes à realização do trabalho de auditoria e definem o escopo de suas atividades. (*D)
Atende em parte
-lo
Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
C2.1.3 A função de auditoria interna está implantada. (*E) Atende em grande parte ou totalmente
-lo
al
Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
C2.1.4 A auditoria interna produz relatórios destinados às instâncias internas de governança. (*E)
Atende em parte
-lo
Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
Boa prática: C2.2. Prover condições para que a auditoria interna seja independente e proficiente.
C2.2.1 A auditoria interna se reporta funcionalmente à mais alta instância interna de governança e administrativamente à alta administração. (*E)
Atende em parte
-lo
Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
MECANISMO: CONTROLE
85
C2.2.2 Diretrizes para o tratamento de conflitos de interesse (p. ex. não participação em atos de gestão) na função de auditoria interna estão definidas. (*D)
te
-lo
Não atende: não há deliberação a respeito Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
C2.2.3 As competências necessárias ao desempenho das responsabilidades da auditoria interna estão identificadas. (*D)
-lo á impossibilidade legal
Não atende: não há deliberação a respeito Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
C2.2.4 Condições são providas para que os auditores internos possuam, coletivamente, as competências necessárias ao desempenho das atribuições da função de auditoria interna. (*E)
Atende em parte
-lo
legal
Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
Boa prática: C2.3. Assegurar que a auditoria interna adicione valor à organização.
C2.3.1 Diretrizes para que a função de auditoria interna contribua para a melhoria dos processos de governança, de gestão e de gerenciamento de riscos e controles, utilizando abordagem sistemática estão definidas. (*D)
Atende em grande parte ou totalmente
-lo
Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
C2.3.2 Diretrizes para o planejamento dos trabalhos de auditoria interna estão definidas e levam em consideração os riscos relevantes para a organização. (*D)
nor parte Decidiu adotá-lo
Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
C2.3.3 Objetivos, indicadores e metas de desempenho para a função de auditoria interna estão estabelecidos. (*D)
-lo
custo benefício é desfavorável
Não atende: não há deliberação a respeito Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
86
C2.3.4 Plano de auditoria interna, elaborado com base nos objetivos, riscos e metas da organização, está aprovado. (*D)
Atende em grande parte ou totalmente
-lo
Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
C2.3.5 Trabalhos de auditoria interna são executados em conformidade com as diretrizes e os planos definidos. (*E)
Atende em grande parte ou totalmente te
-lo
Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
C2.3.6 O desempenho da função de auditoria interna é mensurado e avaliado com base nos indicadores e metas definidos. (*E)
-lo
lidade legal
Não atende: não há deliberação a respeito Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
C2.3.7 Medidas visando o aprimoramento da função auditoria interna são implementadas sempre que necessário. (*E)
Atende em parte
-lo
iberação a respeito Este controle está formalizado Este controle é periodicamente avaliado em auditoria
87
APÊNDICE B – QUESTIONÁRIO (LEVANTAMENTO DE GOVERNANÇA 2017 – TCU)
3000. Accountability
3100. Accountability
3120. Assegurar a efetiva atuação da auditoria interna.
3121. A organização definiu o estatuto da auditoria interna. (tipo E) Não adota Há decisão formal ou plano aprovado para adotá-lo Adota
Indique quais as evidências dessa adoção:
Não se aplica Não se aplica porque há lei e/ou norma, externa à organização, que impede a implementação desta prática.
Indique que leis e/ou normas são essas: Não se aplica porque há estudos que demonstram que o custo de implementar este controle é maior que o
benefício que seria obtido dessa implementação. Identifique esses estudos:
Não se aplica por outras razões. Explique que razões são essas:
Visando explicitar melhor o grau de adoção do controle, marque abaixo uma ou mais opções que majoritariamente caracterizam sua organização: a) o estatuto da auditoria interna confere amplo acesso a documentos e informações b) o estatuto da auditoria interna confere define regras de reporte e monitoramento dos
resultados dos trabalhos de auditoria c) o estatuto define que a auditoria interna se reporta funcionalmente à mais alta instância
interna de governança d) o estatuto atribui à auditoria interna a competência para avaliar a eficácia e contribuir para a
melhoria dos processos de governança e) o estatuto atribui à auditoria interna a competência para avaliar a eficácia e contribuir para a
melhoria dos processos de gestão de riscos f) o estatuto atribui à auditoria interna a competência para avaliar a eficácia e contribuir para a
melhoria dos processos de controle g) o estatuto contém vedação de que os auditores internos participem em atividades que
possam caracterizar cogestão Para esclarecimentos nesta questão, consulte, no glossário, os seguintes verbetes: Atividades;
Auditoria interna; Controles internos; Eficácia; Gestão; Gestão de riscos; Governança; Instância de governança; Mandato ou estatuto da auditoria interna; Organização; Processo de trabalho.
88
3122. A organização elabora Plano Anual de Auditoria Interna. (tipo A) Não adota Há decisão formal ou plano aprovado para adotá-lo Adota em menor parte Adota parcialmente
Indique quais as evidências dessa adoção:
Adota em maior parte ou totalmente Em atenção ao disposto na Instrução Normativa nº 24, de 17 de Novembro de 2015, a Auditoria Interna elabora
proposta do PAINT, encaminha para análise prévia da CGU e submete ao Conselho de Administração-CONSAD para aprovação, com observância dos prazos regulamentares. Ex.: Resolução nº 058/2016 cuja ementa é “Emite parecer favorável ao Plano Anual de Auditoria Interna – PAINT, exercício 2017”. Disponível em: https://sigrh.ufrn.br/sigrh/public/colegiados/filtro_busca.jsf (Informar: “Conselho Superior:” CONSAD, “Ano:” 2016, “Número:” 058).
Não se aplica Não se aplica porque há lei e/ou norma, externa à organização, que impede a implementação desta prática.
Indique que leis e/ou normas são essas: Não se aplica porque há estudos que demonstram que o custo de implementar este controle é maior que o
benefício que seria obtido dessa implementação. Identifique esses estudos:
Não se aplica por outras razões. Explique que razões são essas:
Visando explicitar melhor o grau de adoção do controle, marque abaixo uma ou mais opções que majoritariamente caracterizam sua organização:
a) nos últimos dois anos foram elaborados Planos Anuais de Auditoria Interna
b) o Plano Anual de Auditoria Interna é elaborado com base em riscos
c) o Plano Anual de Auditoria Interna contém ações concretas de avaliação ou consultoria
visando a implantação ou melhoria do processo de gestão de riscos da organização d) o Plano Anual de Auditoria Interna inclui trabalhos cujo objeto é a governança organizacional e) o Plano Anual de Auditoria Interna inclui trabalhos de avaliação dos controles internos dos
elementos críticos para o alcance dos objetivos organizacionais Para esclarecimentos nesta questão, consulte, no glossário, os seguintes verbetes: Auditoria
interna; Avaliação de controles internos; Governança; Objetivo; Organização; Plano de Auditoria; Processo de gestão de riscos; Risco.
89
3123. A auditoria interna produz relatórios destinados às instâncias internas de governança. (tipo A) Não adota Há decisão formal ou plano aprovado para adotá-lo Adota em menor parte Adota parcialmente
Os relatórios produzidos pela Auditoria Interna, resultantes das ações de auditoria executadas, são enviados ao dirigente máximo, com sugestão de remessa para os gestores responsáveis pelas unidades auditadas. Tal procedimento se deve ao fato de que a Auditoria Interna está subordinada à Reitoria, nos termos do art. 330 do Regimento Interno da Reitoria, e, assim, não há envio destes relatórios ao Conselho de Administração- CONSAD.
Além destes, a Auditoria Interna envia “Relatório Gerencial sobre a situação das recomendações da Auditoria Interna” para a Reitoria, com sugestão de envio ao Conselho de Administração- CONSAD.
Adota em maior parte ou totalmente Indique quais as evidências dessa adoção:
Não se aplica Não se aplica porque há lei e/ou norma, externa à organização, que impede a implementação desta prática.
Indique que leis e/ou normas são essas: Não se aplica porque há estudos que demonstram que o custo de implementar este controle é maior que o
benefício que seria obtido dessa implementação. Identifique esses estudos:
Não se aplica por outras razões. Explique que razões são essas:
Visando explicitar melhor o grau de adoção do controle, marque abaixo uma ou mais opções que majoritariamente caracterizam sua organização: a) há relatório contendo resultados de trabalhos de avaliação da gestão de riscos da
organização b) há relatório contendo resultados de trabalhos de avaliação dos controles internos da gestão
de processos finalísticos
c) há relatório contendo resultados de trabalhos de avaliação dos controles internos da gestão
de pessoas
d) há relatório contendo resultados de trabalhos de avaliação dos controles internos da gestão
das contratações e) há relatório contendo resultados de trabalhos de avaliação dos controles internos da gestão
de tecnologia da informação f) há relatório contendo resultados de trabalhos de avaliação dos sistemas de informação g) há relatório contendo resultados de trabalhos de avaliação de riscos de tecnologia da
informação Para esclarecimentos nesta questão, consulte, no glossário, os seguintes verbetes: Auditoria
interna; Avaliação de controles internos; Avaliação de riscos; Gestão; Gestão de pessoas; Gestão de riscos; Informação; Instância de governança; Organização; processos finalísticos; TI (Tecnologia da Informação).
90
3124. A organização avalia o desempenho da função de auditoria interna com base em indicadores e metas. (tipo A) Não adota Há decisão formal ou plano aprovado para adotá-lo Adota em menor parte Adota parcialmente
Indique quais as evidências dessa adoção:
Adota em maior parte ou totalmente Indique quais as evidências dessa adoção:
Não se aplica Não se aplica porque há lei e/ou norma, externa à organização, que impede a implementação desta prática.
Indique que leis e/ou normas são essas: Não se aplica porque há estudos que demonstram que o custo de implementar este controle é maior que o
benefício que seria obtido dessa implementação. Identifique esses estudos:
Não se aplica por outras razões. Explique que razões são essas:
Visando explicitar melhor o grau de adoção do controle, marque abaixo uma ou mais opções que majoritariamente caracterizam sua organização: a) foram definidos indicadores e metas de satisfação da instância superior de governança com
os trabalhos da auditoria interna b) foram definidos indicadores e metas de qualidade dos trabalhos realizados c) foram definidos indicadores e metas de acompanhamento de recomendações pela auditoria
interna e de implementação de recomendações pelas áreas de negócio d) foram definidos indicadores de perdas financeiras evitadas e de valores recuperados Para esclarecimentos nesta questão, consulte, no glossário, os seguintes verbetes: Área de
negócio; Auditoria interna; Indicador; Instância de governança; Medição de desempenho; Meta; Organização.
91
APÊNDICE C – LEVANTAMENTO DOS REGIMENTOS INTERNOS DAS AUDITORIAS INTERNAS DAS DEMAIS IFES
Instituições Federais de
Ensino Superior
Há regimento
interno da
Auditoria Interna? Documento Ano Site da Auditoria Interna ou link pesquisado
Centro Federal de Educação
Tecnológica de Minas Gerais
(Cefet/MG)
Sim
RESOLUÇÃO CD-
041/15, de 7 de
outubro de 2015
2015 http://www.conselhodiretor.cefetmg.br/galerias/Arquivos_ConDir/R
esolucoes/Resolucoes_2015/RES_CD_041_15.htm
Centro Federal de Educação
Tecnológica Celso Suckow da
Fonseca (Cefet/RJ)
Sim Resolução nº
50/2016/CODIR 2016 http://www.cefet-rj.br/index.php/auditoria-interna
Colégio Pedro II (CPII) Não encontrado - - -
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Goiás
(IFG)
Sim
Resolução
CONSUP/IFG nº
024/2016
2016 https://www.ifg.edu.br/reitoria?showall=&start=2
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Sergipe
(IFS)
Sim RESOLUÇÃO Nº
29/2015/CS/IFS 2015 http://www.ifs.edu.br/regimento-interno-audint
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia Farroupilha
(IFFar)
Sim Resolução CONSUP
nº 027/2014 2014
https://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=we
b&cd=24&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwiN_dntkenYAhUBhJA
KHVz_AzQ4FBAWCEMwAw&url=http%3A%2F%2Fwww.iffarro
upilha.edu.br%2Fcomponent%2Fk2%2Fattachments%2Fdownload
%2F360%2Fc2bc308110948c28b220b10f154477a4&usg=AOvVaw
1pjS5m-atTSIetUe25xxfn
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia Baiano (IF-
Baiano)
Sim
Resolução nº
23/2010 (alt. Res.
17/2015)
2015 http://ifbaiano.edu.br/portal/resolucoes-da-auditoria-interna/
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia Catarinense
(IFC)
Sim
RESOLUÇÃO Nº
041–
CONSUPER/2012
2012 http://ifc.edu.br/auditoria-interna/
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia da Bahia
(IFBA)
Não encontrado - - -
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia da Paraíba
(IFPB)
Sim Resolução nº
172/2014 2014
https://editor.ifpb.edu.br/reitoria/auditoria-interna/regimento-da-
auditoria-interna/Regimento.Resolucao%20172.2014.pdf/view
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Alagoas
(IFAL)
Sim RESOLUÇÃO Nº
46/CS/2014 2014
https://www2.ifal.edu.br/transparencia/auditoria-interna/regimento-
interno
92 Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Brasília
(IFB)
Não encontrado - - -
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Mato
Grosso (IFMT)
Sim
Resolução
CONSUP/IFMT nº
044/2013
2013 http://audin.ifmt.edu.br/conteudo/pagina/legislacaoaudin/
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Minas
Gerais (IFMG)
Não encontrado - - -
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de
Pernambuco (IFPE)
Sim Resolução nº
58/2015 2015 http://www.ifpe.edu.br/acesso-a-informacao/auditorias/legislacao
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Rondônia
(IFRO)
Sim
RESOLUÇÃO Nº
15/CONSUP/IFRO/
2015
2015 http://www.ifro.edu.br/consup/index.php?option=com_docman&tas
k=doc_details&gid=409&Itemid=11
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Roraima
(IFRR)
Sim
RESOLUÇÃO Nº
0129-CONSELHO
SUPERIOR/2013
2013
http://www.ifrr.edu.br/acessoainformacao/participacao-
social/conselhos-e-orgaos-colegiados/conselho-
superior/resolucoes/resolucoes-consup-2013/resolucao-no-129-
2013-conselho-superior
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Santa
Catarina (IFSC)
Sim Portaria nº 368/2012 2012 http://www.ifsc.edu.br/relatorios-da-auditoria-interna
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de São Paulo
(IFSP)
Sim Resolução nº 019/01 2001 http://www2.ifsp.edu.br/acessoainformacao/RegimentoInternoAudit
oriaInternaCEFET-SP.pdf
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Acre
(IFAC)
Sim Resolução nº
35/2015 2015 http://portal.ifac.edu.br/auditoria.html
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Amapá
(IFAP)
Sim Resolução nº
08/2013 2013
http://siteantigo.ifap.edu.br/index.php?option=com_docman&task=c
at_view&gid=155&Itemid=66
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Amazonas
(IFAM)
Sim
Resolução nº 58-
CONSUP/IFAM/201
7
2017 http://www2.ifam.edu.br/instituicao/auditoria
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Ceará
(IFCE)
Aguardando
aprovação - - -
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Espírito Sim
RESOLUÇÃO DO
CONSELHO 2015 https://www.ifes.edu.br/auditorias?showall=&start=2
93 Santo (IFES) SUPERIOR Nº
17/2015
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Maranhão
(IFMA)
Não encontrado - - -
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Mato
Grosso do Sul (IFMS)
Sim Resolução nº
007/2013 2013
http://www.ifms.edu.br/acesso-a-informacao/institucional/estrutura-
organizacional/orgaos-de-apoio-e-controle/auditoria-interna
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Norte de
Minas Gerais (IFNMG)
Sim - - http://www.ifnmg.edu.br/docs-regulamentos
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Pará
(IFPA)
Sim Resolução nº
004/2013-CONSUP 2013 http://ifpa.edu.br/auditoria
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Paraná
(IFPR)
Não encontrado - - -
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Piauí
(IFPI)
Não encontrado - - -
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Rio
Grande do Sul (IFRS)
Sim Resolução nº
055/2013 2013 http://ifrs.edu.br/unidade-de-auditoria-interna/documentos/
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Rio de
Janeiro (IFRJ)
Sim Resolução nº
43/2017 2017
http://portal.ifrj.edu.br/sites/default/files/IFRJ/Reitoria/resolucao_no
_43-2017_-_regimento_interno_audin.pdf
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Rio
Grande do Norte (IFRN)
Sim RESOLUÇÃO Nº
28/2014-CONSUP 2014
http://portal.ifrn.edu.br/institucional/auditoria-
interna/lateral/regimento-interno-da-auditoria-interna-do-
ifrn/regimento-interno-da-auditoria-interna/view
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Sertão
Pernambucano (IF Sertão/PE)
Não encontrado - - -
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Sudeste de
Minas Gerais (IFSudesteMG)
Sim - 2013 https://www.ifsudestemg.edu.br/node/2489
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Sul de
Minas Gerais (IFSULDEMINAS)
Sim RESOLUÇÃO Nº
043/2015 2015 https://portal.ifsuldeminas.edu.br/index.php/auditoria
94
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Tocantins
(IFTO)
Sim
Resolução nº
30/2013/CONSUP/I
FTO (alt. 8/2015)
2015 http://portal.ifto.edu.br/ifto/colegiados/consup/audin
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Triângulo
Mineiro (IFTM)
Não encontrado - - -
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia Fluminense
(IFF)
Sim Resolução nº
63/2016 2016
https://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=we
b&cd=22&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwiN_dntkenYAhUBhJA
KHVz_AzQ4FBAWCDUwAQ&url=http%3A%2F%2Fcdd.iff.edu.b
r%2Fdocumentos%2Fresolucoes%2F2016%2Fresolucao-
4%2Fview%2F%2B%2Bwidget%2B%2Bform.widgets.arquivo%2F
%40%40download%2FResolucao_N%25C2%25BA063_16_Propos
ta%2Bde%2BRegimento%2BAuditoria%2BInterna.pdf&usg=AOv
Vaw3jNR6ts3GIU0Ukrv7WccxZ
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia Goiano
(IFGoiano)
Sim RESOLUÇÃO Nº
006/2014 2014
https://suap.ifgoiano.edu.br/media/documentos/arquivos/Regimento
_Interno_de_Auditoria_do_IF_Goiano_Res_06_2014_CS.pdf
Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia Sul-rio-
grandense (IFSul)
Não encontrado - - -
Universidade da Integração
Internacional da Lusofonia Afro-
Brasileira (Unilab)
Sim RESOLUÇÃO N°
029/2013 2013 http://www.unilab.edu.br/auditoria-interna/
Universidade Federal da Fronteira
Sul (UFFS) Sim
Resolução nº
10/2015 -
CONSUNI/CAPGP
2015 http://historico.uffs.edu.br/index.php?option=com_content&view=ar
ticle&id=7710&Itemid=2421&site=audin
Universidade Federal de Goiás
(UFG) Não encontrado - - -
Universidade Federal de Juiz de
Fora (UFJF) Sim
RESOLUÇÃO Nº
42/2010/CONSU/UF
JF
2010 http://www.ufjf.br/auditoriageral/
Universidade Federal do Cariri
(UFCA) Sim
Resolução nº
36/CONSUP/2016 2016
https://www.ufca.edu.br/portal/documentos-online/regimentos/4339-
regimento-interno-da-auditoria-interna/file
Universidade Federal do Oeste da
Bahia (UFOB) Não encontrado - - -
Universidade Federal do Oeste do
Pará (Ufopa) Sim
Resolução nº
16/2016 (CONSAD) 2016 http://www.ufopa.edu.br/institucional/auditoria-interna-audin
95 Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS) Sim
Decisão CONSUN
n° 71/99 1999 http://www.ufrgs.br/audin
Universidade Federal do Sul da
Bahia (UFSB) Não encontrado - - -
Universidade Federal do Sul e
Sudeste do Pará (Unifesspa) Sim
Resolução nº
041/2017 2017 https://audin.unifesspa.edu.br/regimento-interno.html
Universidade Federal Rural do Rio
de Janeiro (UFRRJ) Sim
Deliberação nº
11/2015 - CONSU 2015
http://institucional.ufrrj.br/soc/files/2016/04/Delib011CONSU2015.
Universidade Federal do Estado do
Rio de Janeiro (Unirio)
Aguardando
aprovação
Minuta de
Regimento
(CONSUNI - 2016)
- http://www.unirio.br/audin
Universidade Federal da Bahia
(UFBA) Sim
Resolução nº
08/2014 2014 https://cci.ufba.br/
Universidade Federal da Paraíba
(UFPB) Sim
Resolução nº
02/2002 2002 http://www.ufpb.br/cci
Universidade Federal de Alagoas
(Ufal) Não encontrado - - -
Universidade Federal de Alfenas
(Unifal) Sim
RESOLUÇÃO Nº
022/2011 2011 http://www.unifal-mg.edu.br/auditoria/
Universidade Federal de Campina
Grande (UFCG) Sim
RESOLUÇÃO Nº
07/2003 2003 http://www.ufcg.edu.br/~costa/resolucoes/res_89072003.pdf
Universidade Federal de Itajubá
(Unifei) Sim - - https://unifei.edu.br/auditorias/auditorias/auditoria-interna/
Universidade Federal de Lavras
(Ufla) Não encontrado - - -
Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG) Sim
Resolução nº
02/2006 2006
https://www.ufmg.br/auditoria/index.php?option=com_content&vie
w=article&id=4&Itemid=67
Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE) Sim - 2002
https://www3.ufpe.br/progepe/images/BO_novo/regimentos/auditori
a.pdf
Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC) Sim
Resolução
Normativa nº
94/CUn/2017
2017 http://audin.ufsc.br/
Universidade Federal de Santa
Maria (UFSM) Sim
Resolução nº
008/2011 2011
http://coral.ufsm.br/audin/index.php/documentos/documentos-
audin/regimento-interno
Universidade Federal de São Paulo
(Unifesp) Não encontrado - - -
Universidade Federal do Ceará
(UFC) Sim - -
http://www.ufc.br/a-universidade/documentos-oficiais/10347-
regimento-da-auditoria-interna-auger
96
Universidade Federal do Espírito
Santo (Ufes) Sim
Resolução nº
48/2010 do
Conselho
Universitário
2010 -
Universidade Federal do Pará
(UFPA) Sim
Resolução nº
656/2008 2008 http://www.ufpa.br/audin/index.htm
Universidade Federal do Paraná
(UFPR) Sim
RESOLUÇÃO Nº
10/15 - COPLAD 2015 http://www.ufpr.br/portalufpr/auditoria-interna/
Universidade Federal do Recôncavo
da Bahia (UFRB) Sim - - https://ufrb.edu.br/auditoria/documentos
Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) Sim
Resolução nº
12/2004 2004 http://www.consuni.ufrj.br/images/Resolucoes/res12-04.pdf
Universidade Federal do Triângulo
Mineiro (UFTM) Sim
Resolução nº 9/2017
(CONSU) 2017 http://www.uftm.edu.br/reitoria/auditoria-interna
Universidade Federal dos Vales do
Jequitinhonha e Mucuri (UFVJM) Sim
Resolução nº
20/2014 (CONSU) 2014 http://www.ufvjm.edu.br/en/formularios/doc_view/4588-.html
Universidade Federal Fluminense
(UFF) Sim
RESOLUÇÃO
CUV/UFF Nº
094/2009
2009 http://auditoria.sites.uff.br/
Universidade Federal Rural da
Amazônia (UFRA) Sim
Resolução nº
162/2016 2016 http://audin.ufra.edu.br/
Universidade Federal Rural de
Pernambuco (UFRPE) Sim
Resolução CONSU
n. 055/2015 2015
http://www.audin.ufrpe.br/sites/audin.ufrpe.br/files/REGIMENTO%
20ALTERADO.pdf
Universidade Federal Rural do
Semiárido (Ufersa) Não encontrado - - -
Universidade Tecnológica Federal
do Paraná (UTFPR) Sim
DELIBERAÇÃO Nº
03/2015 (COUNI) 2015 http://portal.utfpr.edu.br/transparencia/auditoria
Fundação Universidade do
Amazonas (UFAM) Sim
Resolução nº
008/2009 2009
http://conselhos.ufam.edu.br/images/deliberacoes/res0082009sad.pd
f
Fundação Universidade Federal da
Grande Dourados (UFGD) Sim
Resolução nº
199/2013 2013 https://portal.ufgd.edu.br/setor/auditoria-interna
Fundação Universidade Federal de
Ciências da Saúde de Porto Alegre
(UFCSPA)
Não encontrado - - -
Fundação Universidade Federal de
Mato Grosso do Sul (UFMS) Sim
Resolução nº
70/2014 2014 https://www.ufms.br/universidade/auditoria-interna/
Fundação Universidade Federal de
Mato Grosso (UFMT) Sim
Resolução CD nº.
64/2005 (alt. Res. 2014
https://sites.ufmt.br/auditoriainterna/?q=content/resoulu%C3%A7%
C3%A3o-cd-n-64-2005
97
CD 13/2014)
Fundação Universidade Federal de
Ouro Preto (Ufop) Não encontrado - - -
Fundação Universidade Federal de
Rondônia (Unir) Sim
Resolução nº
123/CONSAD 2014
http://www.audin.unir.br/index.php?pag=submenu&id=642&titulo=
Regimento%20Interno%20da%20AUDIN
Fundação Universidade Federal de
São Carlos (UFSCAR) Sim
Resolução ConsUni
nº 788/2014 2014 http://www.auditoriainterna.ufscar.br/legislacao
Fundação Universidade Federal de
São João Del Rei (UFSJ) Sim
Resolução nº
006/2009 (alt. pelas
Res. 007/2013 e Res.
020/2015)
2015 https://ufsj.edu.br/audit/regimento_audit.php
Fundação Universidade Federal de
Sergipe (UFS) Sim
Resolução nº
34/2011/CONSU 2011
https://www.sigrh.ufs.br/sigrh/downloadArquivo?idArquivo=48153
&key=d2446cb6bd1fec1d3ee1145f4769fd76
Fundação Universidade Federal de
Uberlândia (UFU) Sim
Portaria R nº
557/2015 2015
http://www.ufu.br/sites/ufu.br/files/media/documento/jp_351_26_ju
nho_2015_0.pdf
Fundação Universidade Federal de
Viçosa (UFV) Não encontrado - - -
Fundação Universidade Federal do
Pampa (Unipampa) Sim
Resolução nº
123/2015 (alt. Res.
149/2016)
2015
Fundação Universidade Federal do
ABC (UFABC) Não encontrado - - -
Fundação Universidade Federal do
Amapá (Unifap) Sim
Resolução 10/2016 –
CONDIR/UNIFAP 2016
http://www2.unifap.br/audint/legislacao/regimento-
interno/aprovado-conforme-resolucao-102016-condirunifap/
Fundação Universidade Federal do
Maranhão (UFMA) Sim
Resolução nº 1184-
CD, de 20 de março
de 2015
2015 http://portais.ufma.br/PortalUfma/paginas/pagina_interna.jsf?pagina
=436&tipo=32
Fundação Universidade Federal do
Piauí (UFPI) Sim
Resolução nº 019/14
(Conselho
Universitário)
2014 http://leg.ufpi.br/subsiteFiles/cchl/arquivos/files/resolucao%20n%20
019-14%20CONSUN.pdf
Fundação Universidade Federal do
Rio Grande (FURG) Não encontrado - - -
Fundação Universidade Federal do
Tocantins (UFT ) Sim
Resolução nº
23/2014
(CONSUNI)
2014 http://ww2.uft.edu.br/index.php/audin/legislacao
Fundação Universidade Federal do
Vale do São Francisco (Univasf) Sim
Instrução Normativa
nº 01/2017 2017 http://portais.univasf.edu.br/univasf/controladoria-interna
98 Fundação Universidade de Brasília
(UnB) Não encontrado - - -
Fundação Universidade Federal de
Pelotas (UFPEL) Sim
Resolução CONDIR
nº 01/2014 2014 https://wp.ufpel.edu.br/audin/audin/regimento-interno/
Fundação Universidade Federal do
Acre (UFAC) Sim
Resolução nº
016/2016 2016 http://www.ufac.br/site/reitoria/auditoria-1
Universidade Federal da Integração
Latino-Americana (Unila) Não encontrado - - -
Universidade Federal de Roraima
(UFRR) Sim
Resolução nº
017/2015-CUni 2015
http://ufrr.br/coaudin/index.php?option=com_phocadownload&view
=category&id=15&Itemid=273
99
APÊNDICE D – RECOMENDAÇÕES/DETERMINAÇÕES DO TCU SOBRE AUDITORIA INTERNA
Acórdão Destinatário Recomendações / Determinações
1226/2018 -
Plenário IFBA
9.2. recomendar ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Bahia a adoção das seguintes medidas:
(...)
9.2.2. incorpore na minuta de regimento interno de sua auditoria interna as diretrizes trazidas pela Instrução Normativa
3/2017 do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União;
9.2.3. defina formalmente um perfil para o auditor interno, incluindo a avaliação e o gerenciamento de riscos, com vistas ao
estabelecimento dos requisitos de formação e experiência necessários ao bom desempenho da função, em atenção aos itens 60 a
62 do anexo da Instrução Normativa nº 3/2017, do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União;
9.2.4. institua política formalizada de desenvolvimento de competências para auditores internos, conforme o item 63 do
anexo da Instrução Normativa nº 3/2017, do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União.
9.2.5. incremente o planejamento das atividades da Auditoria Interna de forma que contenha cronograma de ações e
financeiro, recursos financeiros necessários para execução de cada uma de suas ações e que os recursos destinados sejam
suficientes, apropriados e eficazmente aplicados, conforme apontado no item 100 do anexo da Instrução Normativa 3/2017, do
Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União;
1225/2018 -
Plenário UnB
9.2. recomendar à Universidade de Brasília a adoção das seguintes medidas:
(...)
9.2.3. incorpore na minuta de regimento interno de sua auditoria interna as diretrizes trazidas pela Instrução Normativa
3/2017 do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União;
9.2.4. incremente o planejamento das atividades da Auditoria Interna de forma que contenha cronograma de ações e
financeiro, recursos financeiros necessários para execução de cada uma de suas ações e que os recursos destinados sejam
suficientes, apropriados e eficazmente aplicados, conforme apontado no item 100 do anexo da Instrução Normativa 3/2017, do
Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União;
1093/2018 -
Plenário UFAC
9.3. recomendar à Universidade Federal do Acre a adoção das seguintes medidas:
9.3.1. envide esforços para nomear o Auditor-Geral integrante dos quadros de auditores internos e remunerar o referido
cargo com função de direção compatível com o nível de responsabilidade do posto, conforme Regimento Interno da Auditoria
Interna;
(...)
9.3.4. adote as seguintes medidas para se adequar à IN CGU 3/2017:
9.3.4.1 dotar a unidade de auditoria interna de pessoal de apoio administrativo;
9.3.4.2. incluir no plano da auditoria interna a avaliação da governança e dos controles internos das aquisições;
9.3.4.3. estabelecer controles sistêmicos para monitorar o cumprimento das determinações provenientes do controle
interno e externo;
(...)
100
9.5. dar ciência à Universidade Federal do Acre sobre as seguintes impropriedades, para que sejam adotadas medidas com vistas
à prevenção de ocorrências futuras:
9.5.1. nomeação de Auditor-Geral que tenha atribuições externas à atividade de auditoria interna, nos termos do item 49 da
IN-CGU 3/2017, exige a adoção de salvaguardas para limitar o prejuízo à autonomia técnica e à objetividade, bem como que a
avaliação dos trabalhos realizados pelo responsável pela UAIG, no exercício de atribuições externas, seja supervisionada por
unidade externa à auditoria interna.
1068/2018 -
2ª Câmara Ibram
1.7.1. determinar ao Instituto Brasileiro de Museus que:
1.7.1.1. no prazo de 90 (noventa) dias, a contar da ciência desta deliberação, e em atenção ao disposto no art. 14 do
Decreto 3.591/2000, estruture sua unidade de auditoria interna, com o suporte necessário de recursos humanos e materiais, e
normatize suas atividades, observando as seguintes prerrogativas e condições indispensáveis à execução dos trabalhos de
auditoria interna:
1.7.1.1.1 autorização para que a unidade de auditoria interna tenha acesso irrestrito a registros, informações,
sistemas, pessoas e propriedades físicas relevantes à execução de suas auditorias;
1.7.1.1.2. obrigação de apresentação tempestiva, pelos departamentos da unidade, de informações e documentos
solicitados pela unidade de auditoria interna;
1.7.1.1.3. possibilidade de que a unidade de auditoria interna requisite o apoio de servidores e a assistência de
especialistas e profissionais, de dentro e de fora da organização, quando necessário;
1.7.1.1.4. vedação à participação dos auditores internos em atividades que possam caracterizar participação na
gestão, a fim de se preservar a independência dos trabalhos de auditoria;
1.7.1.2. discipline a forma de atuação do Comitê de Tecnologia da Informação, com ênfase no estabelecimento de uma
rotina de reuniões para o comitê e na definição de prioridades para o desenvolvimento de sistemas e a aquisição de bens e
serviços de TI, e demonstre, no próximo relatório de gestão, a efetiva adoção da medida determinada.
1035/2018 -
Plenário IFGoiano
9.2. recomendar ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Goiano a adoção das seguintes medidas:
(...)
9.2.2. avaliação da conveniência e oportunidade de disponibilizar recursos financeiros específicos para o cumprimento do
Plano de Auditoria Interna (PAINT) , como forma de melhor se adequar ao disposto nos itens 38, 96 e 100 do Anexo à IN CGU
3/2017;
9.3. recomendar à unidade de auditoria interna do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Goiano a adoção das
seguintes medidas para se adequar ao disposto nos itens 16, 19, 35, 69, 70, 74 e 83 do Anexo à IN CGU 3/2017 e ao princípio
da eficiência:
9.3.1. estabelecimento de plano de auditoria interna anual baseado em riscos para determinar as prioridades da auditoria, de
forma mais consistente e exaustiva, devendo inclusive zelar para que haja a identificação e o gerenciamento de riscos em todo o
Instituto;
9.3.2. inclusão em seu plano de auditoria interna de avaliação da governança e dos controles internos das aquisições;
9.3.3. estabelecimento de controles sistêmicos para monitorar o cumprimento das determinações provenientes do controle
101
externo;
1033/2018 -
Plenário UFPE
9.1. determinar, com fundamento no inciso I do artigo 43 da Lei 8.443/1992, à Universidade Federal de Pernambuco que adote
providências para:
(...)
9.1.4. realizar estudo ou avaliação acerca dos recursos humanos, materiais e financeiros necessários para garantir o pleno
funcionamento e o cumprimento das atribuições da Auditoria Interna, em atenção aos comandos do Nível 3 do Internal Audit
Capability Model for the Public Sector, publicação do The Institute of Internal Auditors (IIA Global), da IN-CGU 3/2017 e dos
itens 9.1.3 e 9.1.4 do Acórdão 3.388/2013-TCU-Plenário;
(...)
9.3. recomendar à unidade de auditoria interna da Universidade Federal de Pernambuco a adoção das seguintes medidas:
9.3.1. alteração do regimento interno da Auditoria Interna, para que dele conste a competência de assessorar a administração
em investigações sobre suspeita de práticas fraudulentas e a definição do perfil de auditor governamental da instituição, em
atenção aos itens 23 e 60 a 62 da IN-CGU 3/2017, bem como ao item 9.1.1 do Acórdão 3.388/2013-TCU-Plenário;
9.3.2. formalização e execução da política de desenvolvimento de competências específicas para os auditores internos da
entidade, conforme o item 63 do anexo da IN-CGU 3/2017 e ao item 9.1.2. do Acórdão 3.388/2013-TCU-Plenário;
1032/2018 -
Plenário UFU
9.2. Recomendar à Universidade Federal de Uberlândia que:
(...)
9.2.4. realize a implantação dos arranjos institucionais previstos na IN/CGU 3/2017, referentes à avaliação e
acompanhamento, pela sua Unidade de Auditoria Interna, da governança, gestão de riscos da instituição e sistema formalizado
de monitoramento das recomendações, com previsão e alocação de recursos para a implantação dos arranjos no Planejamento
Anual da Unidade de Auditoria Interna;
289/2018 - 1ª
Câmara Sebrae/BA
9.5. recomendar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Bahia (Sebrae/BA) que:
9.5.1. caso ainda não tenha feito, reposicione hierarquicamente sua unidade de auditoria interna para que esta seja
diretamente subordinada ao Conselho Deliberativo Estadual;
9.5.2. adote as práticas recomendadas por meio do acórdão 1074/2009-TCU-Plenário, dentre as quais:
9.5.2.1. desenvolva programa de monitoramento da qualidade do trabalho da auditoria interna;
9.5.2.2. normatize a atividade de auditoria interna pelo menos quanto aos seguintes aspectos:
9.5.2.2.1. autoridade do órgão/unidade de controle interno na organização, incluindo autorização para acesso
irrestrito a registros, pessoal, informações e propriedades físicas relevantes para executar suas auditorias;
9.5.2.2.2. obrigatoriedade de os departamentos da organização apresentarem as informações solicitadas pelo
órgão/unidade de controle interno, de forma tempestiva e completa;
9.5.2.2.3. possibilidade de se obter apoio necessário dos servidores das unidades submetidas à auditoria e de
assistência de especialistas e profissionais, de dentro e de fora da organização, quando considerado necessário;
9.5.2.2.4. âmbito de atuação das atividades de auditoria interna, inclusive quanto à realização de trabalhos de
102
avaliação de sistemas de controles internos;
9.5.2.2.5. natureza de eventuais trabalhos de consultoria interna que a unidade de controle interno preste à
organização;
9.5.2.2.6. participação dos auditores internos em atividades que possam caracterizar cogestão e por isso
prejudiquem a independência dos trabalhos de auditoria;
9.5.2.2.7. estabelecimento de regras de objetividade e confidencialidade exigidas dos auditores internos no
desempenho de suas funções;
9.5.2.3. discipline a participação dos auditores da unidade de controle interno em atividades próprias e típicas de
gestores;
1508/2018 -
1ª Câmara IFPA
9.10. recomendar ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Pará que:
(...)
9.10.2. promova a estruturação da sua unidade de auditoria interna com recursos humanos suficientes e capacitados para
cumprimento de sua missão estatutária.
10322/2017 -
1ª Câmara Sebrae/RS
9.7. recomendar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande do Sul (Sebrae/RS), caso ainda não tenha
feito, que:
9.7.1. desenvolva programa de monitoramento da qualidade do trabalho da auditoria interna;
9.7.2. normatize a atividade de auditoria interna pelo menos quanto aos seguintes aspectos:
9.7.2.1. autoridade do órgão/unidade de controle interno na organização, incluindo:
9.7.2.1.1. autorização para acesso irrestrito a registros, pessoal, informações e propriedades físicas relevantes
para executar suas auditorias;
9.7.2.1.2. obrigatoriedade de os departamentos da organização apresentarem as informações solicitadas pelo
órgão/unidade de controle interno, de forma tempestiva e completa;
9.7.2.1.3. possibilidade de se obter apoio necessário dos servidores das unidades submetidas à auditoria e de
assistência de especialistas e profissionais, de dentro e de fora da organização, quando considerado necessário;
9.7.2.2. âmbito de atuação das atividades de auditoria interna, inclusive quanto à realização de trabalhos de avaliação
de sistemas de controles internos;
9.7.2.3. natureza de eventuais trabalhos de consultoria interna que a unidade de controle interno preste à organização;
9.7.2.4. participação dos auditores internos em atividades que possam caracterizar cogestão e por isso prejudiquem a
independência dos trabalhos de auditoria;
9.7.2.5. estabelecimento de regras de objetividade e confidencialidade exigidas dos auditores internos no desempenho
de suas funções;
9.7.3. discipline a participação dos auditores da unidade de controle interno em atividades próprias e típicas de gestores;
9.7.4. reposicione hierarquicamente sua unidade de auditoria interna para esta seja diretamente subordinada ao Conselho
Deliberativo Estadual;
103
10291/2017 -
1ª Câmara UFAL
1.7.2. Recomendação: À Universidade Federal de Alagoas, para que avalie a oportunidade e a conveniência da implementação
das seguintes medidas:
(...)
b.4) alterar o regimento interno e o manual de auditoria interna da instituição, de forma a adequá-los às novas diretrizes
trazidas pela IN CGU 3/2017;
b.5) formalizar e executar a política de desenvolvimento de competências específica para os auditores internos da entidade,
conforme apontado no item 63 do anexo da IN CGU 3/2017;
b.6) incluir entre as atividades de auditoria interna a avaliação da gestão de riscos da organização, inclusive na área de
aquisições, conforme apontado nos itens 1, 3, 16, 19 do anexo da Instrução Normativa.
(...)
1.7.4. Dar ciência à Universidade Federal de Alagoas, com fundamento no art. 7º da Resolução TCU 265/2014, acerca das
seguintes impropriedades constatadas:
d.1) a ausência de aprovação do Regimento Interno da Auditoria-Geral e do Manual de Auditoria pela Reitora da Ufal e
pelo Conselho Universitário e a inexistência de formalização de uma política de desenvolvimento de competências específica
para os auditores internos, além de fragilizar a atuação da auditoria interna da instituição, constitui afronta às recomendações
constantes nos subitens 9.2.1 e 9.2.2 do Acórdão 3.452/2014-TCU-Plenário;
d.2) a não aprovação dos Planos Anuais de Atividades de Auditoria Interna pela alta administração da Ufal contraria o que
dispõe o art. 7º da IN CGU 24, de 17/11/2015, que estabelece a obrigação do Conselho de Administração ou instância com
atribuição equivalente ou, inexistindo, do dirigente máximo do órgão ou entidade, de aprovar o PAINT até o último dia útil do
mês de dezembro do ano anterior ao de sua execução;
8696/2017 -
1ª Câmara INEP
1.8. Determinar ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, com fundamento no art. 208, § 2º,
do RI/TCU, e no art. 14 do Decreto 3.591/2000, que:
1.8.1. estruture sua unidade de auditoria interna com o suporte necessário de recursos humanos e materiais, de modo a
incluir os seguintes aspectos:
1.8.1.1. autorização para acesso irrestrito a registros, pessoal, informações, sistemas e propriedades físicas relevantes
para executar suas auditorias;
1.8.1.2. obrigatoriedade de os departamentos da organização apresentarem as informações solicitadas pela unidade de
auditoria interna, de forma tempestiva e completa;
1.8.1.3. possibilidade de obter apoio necessário dos servidores das unidades submetidas a auditoria e de assistência de
especialistas e profissionais, internos ou externos, quando considerado necessário;
1.8.2. normatize a atividade de auditoria interna:
1.8.2.1. incluindo a realização de trabalhos de avaliação de sistemas de controles internos;
1.8.2.2. vedação da participação dos auditores internos em atividades fins do órgão que possam prejudicar a
independência dos trabalhos de auditoria;
1.8.2.3. estabelecimento de regras de objetividade e confidencialidade dos auditores internos no desempenho de suas
funções;
104
7508/2017 -
1ª Câmara Sebrae/RO
9.5. recomendar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Rondônia (Sebrae/RO) que, caso ainda não tenha feito:
9.5.1. desenvolva programa de monitoramento da qualidade do trabalho da auditoria interna;
9.5.2. normatize a atividade de auditoria interna pelo menos quanto aos seguintes aspectos:
9.5.2.1. autoridade do órgão/unidade de controle interno na organização, incluindo:
9.5.2.1.1. autorização para acesso irrestrito a registros, pessoal, informações e propriedades físicas relevantes
para executar suas auditorias;
9.5.2.1.2. obrigatoriedade de os departamentos da organização apresentarem as informações solicitadas pelo
órgão/unidade de controle interno, de forma tempestiva e completa;
9.5.2.1.3. possibilidade de se obter apoio necessário dos servidores das unidades submetidas a auditoria e de
assistência de especialistas e profissionais, de dentro e de fora da organização, quando considerado necessário;
9.5.2.2. âmbito de atuação das atividades de auditoria interna, inclusive quanto à realização de trabalhos de avaliação
de sistemas de controles internos;
9.5.2.3. natureza de eventuais trabalhos de consultoria interna que a unidade de controle interno preste à organização;
9.5.2.4. participação dos auditores internos em atividades que possam caracterizar co-gestão e por isso prejudiquem a
independência dos trabalhos de auditoria;
9.5.2.5. estabelecimento de regras de objetividade e confidencialidade exigidas dos auditores internos no desempenho de
suas funções;
9.5.3. discipline a participação dos auditores da unidade de controle interno em atividades próprias e típicas de gestores;
9.5.4. desenvolva procedimentos para ressarcimento de danos ao erário, incluindo a instauração de tomada de contas
especiais;
9.5.5. reposicione hierarquicamente sua unidade de auditoria interna para que esta seja diretamente subordinada ao
Conselho Deliberativo Estadual;
105
APÊNDICE E – PROPOSTA DE REGIMENTO INTERNO DA AUDITORIA INTERNA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
REGIMENTO INTERNO DA AUDITORIA INTERNA
NATAL, XX DE XXXXX DE 2018.
106
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1º A Auditoria Interna da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN,
instância interna de apoio à governança, é a unidade responsável pela prestação de serviços
independentes e objetivos de avaliação e de consultoria, desenvolvidos para adicionar valor e
melhorar as operações da organização e que reúne as prerrogativas de gerenciamento e de
operacionalização da atividade de auditoria interna governamental no âmbito da UFRN.
§ 1º A missão da Auditoria Interna é adicionar valor e melhorar as operações da
universidade, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e
melhorar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles
internos, auxiliando no alcance dos objetivos institucionais.
§ 2º A visão da Auditoria Interna é ser reconhecida como uma unidade de
referência em auditoria interna no âmbito das Instituições Federais de Ensino Superior - IFES,
aprimorando de forma contínua seus processos e serviços, de forma ética e independente, visando
contribuir para o alcance dos objetivos institucionais da universidade.
§ 3º Os valores da Auditoria Interna são:
I – ética: praticar a conduta íntegra, a verdade, a honestidade, a transparência e o respeito
em todos os relacionamentos, especialmente no que decorre do exercício da função;
II – independência: atuar de forma independente e imparcial, procurando sempre a
clareza dos fatos apurados;
III – trabalho em equipe: desenvolver os trabalhos de forma conjunta, buscando a
unidade e uniformidade dos documentos emitidos;
IV – competência e qualidade: atuar de forma dedicada, criativa e inovadora, com
observância das normas e boas práticas aplicáveis às auditorias internas;
V – excelência: buscar continuamente a melhoria, assegurando alto padrão de
desempenho no exercício das suas atividades; e
VI – compromisso com a instituição e com os resultados: comprometer-se com a
missão institucional e com o atendimento das metas assumidas com os órgãos de controle interno
e externo.
Art. 2º Para os efeitos deste Regimento considera-se auditor interno governamental o
servidor, lotado na Auditoria Interna, que exerça atividade independente e objetiva de avaliação e
consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações da universidade.
Art. 3º As atividades da Auditoria Interna deverão ser realizadas em consonância com o
presente Regimento, as diretrizes e normas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, a
legislação, as normas e as instruções aplicáveis ao Controle Interno e ao Controle Externo no
âmbito dos Poderes da União.
107
Art. 4º A Auditoria Interna terá orçamento próprio, dotando o Auditor-Geral da
autonomia necessária para gerir os recursos com vistas à consecução da missão da Auditoria
Interna.
Parágrafo único. O montante disponível para cada exercício deverá ser suficiente para
custear as ações de capacitação previstas no Paint e aprovadas pelo Consad, além de garantir os
recursos materiais e de infraestrutura necessários, salvo em razão de eventuais
contingenciamentos do orçamento da UFRN advindos do Governo Federal.
CAPÍTULO II
DA SUBORDINAÇÃO, VINCULAÇÃO E SUPERVISÃO TÉCNICA
Art. 5º A Auditoria Interna da UFRN é subordinada funcionalmente ao Conselho de
Administração, em atenção ao disposto no § 3º do art. 15 do Decreto nº 3.591 de 06 de setembro
de 2000 e vinculada administrativamente à Reitoria.
Art. 6º A Auditoria Interna sujeita-se à orientação normativa e supervisão
técnica do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, prestando apoio aos
órgãos e unidades que o integram, por força do disposto no art. 15 do Decreto nº 3.591/2000.
Parágrafo único. A orientação normativa e a supervisão técnica são exercidas mediante a
edição de normas e orientações técnicas e a avaliação da atuação das unidades de auditoria
interna, com o objetivo de harmonizar a atividade de auditoria interna governamental, promover a
qualidade dos trabalhos e integrar o Sistema de Controle Interno.
CAPÍTULO III
DOS CONTROLES INTERNOS DA GESTÃO E DA ATUAÇÃO DA AUDITORIA
INTERNA
Art. 7º A Auditoria Interna se constitui na terceira linha de defesa, responsável pela
medição e avaliação da eficácia e eficiência dos controles internos da gestão e exercerá suas
atribuições sem elidir a competência dos controles próprios dos sistemas instituídos no âmbito da
Administração Pública Federal, nem o controle administrativo inerente a cada dirigente.
§ 1º Os controles internos da gestão se constituem na primeira linha de defesa das
organizações públicas para propiciar o alcance de seus objetivos. Esses controles são operados
por todos os agentes públicos responsáveis pela condução de atividades e tarefas, no âmbito dos
macroprocessos finalísticos e de apoio dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal.
§ 2º Além dos controles internos da gestão, os órgãos e entidades do Poder Executivo
Federal podem estabelecer instâncias de segunda linha de defesa, para supervisão e
monitoramento desses controles internos. Assim, comitês, diretorias ou assessorias específicas
108
para tratar de riscos, controles internos, integridade e compliance, por exemplo, podem se
constituir em instâncias de supervisão de controles internos, tal como o Comitê de Governança,
Riscos e Controles – CGRC, instituído pela Resolução nº 016/2017-CONSAD.
§ 3º É responsabilidade da alta administração, sem prejuízo das responsabilidades dos
gestores dos processos organizacionais e das políticas públicas nos seus respectivos âmbitos de
atuação, o estabelecimento, a manutenção, o monitoramento e o aperfeiçoamento dos controles
internos da gestão.
CAPÍTULO IV
DO PROPÓSITO E DOS OBJETIVOS
Art. 8º A atividade de auditoria interna governamental tem como propósito aumentar e
proteger o valor organizacional das instituições públicas, fornecendo avaliação, assessoria e
aconselhamento baseados em risco.
Art. 9º A Auditoria Interna tem como objetivo determinar se os controles internos, a
gestão de riscos e a governança da UFRN estão funcionando adequadamente de forma a garantir
que:
I – os riscos são adequadamente identificados e administrados;
II – a interação entre os diversos grupos responsáveis pela governança ocorre quando
necessário;
III – a informação operacional, gerencial, financeira é acurada, confiável e tempestiva;
IV – os atos dos servidores estão em conformidade com políticas, padrões,
procedimentos, leis e regulamentação aplicáveis;
V – a interação da organização com terceiros, inclusive fornecedores, está em
conformidade com políticas, padrões, procedimentos, leis e regulamentação aplicáveis;
VI – os recursos (ativos) são adquiridos com economicidade, utilizados eficientemente, e
protegidos adequadamente;
VII – os programas, planos e objetivos são atingidos;
VIII – a qualidade e melhoria contínua são promovidas no âmbito dos processos de
controle da organização; e
IX – problemas de conformidade legal dentro da organização são reconhecidos e tratados
apropriadamente.
CAPÍTULO V
DA ESTRUTURA E DAS COMPETÊNCIAS
109
Art. 10. A Auditoria Interna tem a seguinte estrutura administrativa:
I – Gabinete do Auditor-Geral, composto pelo Auditor-Geral e o Auditor-Geral Adjunto;
II – Coordenadoria de Avaliação e Consultoria;
III – Coordenadoria de Planejamento e Monitoramento;
IV – Secretaria Administrativa.
Seção I
Do Auditor-Geral
Art. 11. A Auditoria Interna da Universidade Federal do Rio Grande do Norte será
dirigida pelo Auditor-Geral, cuja nomeação, designação, nomeação, exoneração ou dispensa será
submetida, pelo Reitor, à aprovação do Conselho de Administração e, posteriormente, à
aprovação do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União-CGU.
§1º O procedimento de nomeação e exoneração do Auditor-Geral se submeterá aos
critérios estabelecidos pelos normativos aplicáveis.
§ 2º A escolha do Auditor-Geral recairá dentre servidores estáveis pertencentes ao quadro
da instituição, preferencialmente ocupante do cargo de Auditor, e que atendam aos requisitos
definidos pela legislação aplicável vigente.
§ 3º O Auditor-Geral nomeado exercerá um mandato com prazo e possibilidade de
recondução em consonância com a legislação aplicável.
§ 4º A proposta de exoneração ou dispensa do titular da unidade de auditoria interna pelo
Conselho de Administração, antes do término do mandato, deverá ser motivada e a justificativa,
encaminhada previamente à aprovação da CGU.
§ 5º O Auditor-Geral indicará o Auditor-Geral Adjunto, cujo nome deverá ser submetido
à aprovação pelo Conselho de Administração, ficando dispensada aprovação da CGU.
§ 6º O indicado à Auditor-Geral Adjunto deverá cumprir os mesmos requisitos legais
aplicados ao Auditor-Geral.
Art. 12. O Auditor-Geral, no desempenho de suas atribuições, é responsável perante à alta
administração e o Conselho de Administração por:
I - emitir opinião sobre a adequação da gestão de riscos realizada na UFRN, em áreas
abrangidas pela missão e escopo dos trabalhos da unidade;
II – relatar problemas importantes relacionados a controles internos e gestão de risco,
inclusive a respeito de melhorias nesses processos;
III – prover, periodicamente, o Conselho de Administração com informações sobre o
andamento dos trabalhos e os resultados do Paint;
110
IV – informar sobre a suficiência dos recursos financeiros, materiais e de pessoal
destinados à unidade de auditoria, levando-se em conta as experiências e as habilidades
necessárias para o cumprimento do Paint;
V - alinhar a atuação da Auditoria Interna com os riscos identificados na gestão.
Art. 13. O Auditor-Geral está autorizado a:
I – assegurar, aos auditores internos governamentais, acesso irrestrito a todas as funções,
documentos, registros, bens e servidores da organização;
II – ter livre acesso aos conselhos superiores da instituição;
III – alocar recursos, estabelecer periodicidade, selecionar assuntos e objetos, determinar
o escopo do trabalho e aplicar as técnicas necessárias para a consecução dos objetivos de
auditoria;
IV - obter o necessário apoio dos servidores das unidades da organização que estiverem
sendo auditadas;
V - prover serviços de consultoria à administração quando considerá-los apropriados.
Art. 14. São atribuições do Auditor-Geral:
I – acompanhar, orientar e supervisionar as atividades da Auditoria no âmbito da UFRN;
II – assessorar o Reitor no atendimento às diligências da Assessoria Especial de Controle
Interno do Ministério da Educação, Controladoria-Geral da União, Tribunal de Contas da União e
demais órgãos de controle;
III – determinar o universo e a extensão dos trabalhos, definindo o alcance dos
procedimentos a serem utilizados e estabelecendo as técnicas apropriadas;
IV – discutir com o Conselho de Administração, os casos em que concluir que a Unidade
Auditada aceitou um nível de risco que pode ser inaceitável para a instituição;
V – apresentar ao Reitor relatórios parciais e/ou globais de atividades e auditagens;
VI – designar, para cada trabalho, equipe composta por auditores internos governamentais
que possuam, coletivamente, a proficiência necessária para realizar a auditoria com êxito,
estabelecendo, sempre que possível, um rodízio de auditores em relação aos objetos a serem
auditados;
VII – propor ao Reitor ações necessárias para assegurar o cumprimento da legislação
pertinente, normas e instrumentos vigentes, além de recomendações dos órgãos de controle;
VIII – liderar a gestão da qualidade, desenvolvendo ações para a melhoria da auditoria
interna na UFRN;
IX – ao considerar a aceitação de trabalhos de consultoria, avaliar se os resultados desses
trabalhos contribuem para a melhoria dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e
de controles internos da Unidade Auditada;
X – tratar de outros assuntos de interesse da Auditoria Interna.
111
Seção II
Do Auditor-Geral Adjunto
Art. 15. Ao Auditor-Geral Adjunto compete:
I – auxiliar o Auditor-Geral e os coordenadores em assuntos de suas competências, bem
como nas demais atribuições;
II – orientar e esclarecer quanto a dúvidas em relação à legislação pertinente, normas e
instrumentos vigentes, quando solicitado;
III – manter a unidade atualizada quanto à legislação inerente às suas atividades;
IV – a critério do Auditor-Geral, participar das reuniões de abertura e as que tenham como
finalidade discutir os achados e as possíveis soluções com os representantes da Unidade
Auditada;
V – exercer a função de supervisor dos trabalhos de auditoria, exceto nas ordens de
serviço em que seja designado como coordenador ou membro de trabalho de auditoria pelo
Auditor-Geral.
Art. 16. São atribuições relativas à função de supervisão dos trabalhos:
I – definir a composição da equipe de auditoria e os seus papéis, quando solicitado pelo
Auditor-Geral;
II – garantir que a auditoria seja realizada de acordo com as normas e práticas de auditoria
aplicáveis;
III – confirmar se as evidências suportam os achados, as conclusões e as recomendações
elaboradas pela equipe;
IV – revisar os papéis de trabalho e certificar-se de que foram devidamente elaborados e
de que sustentam os achados e as conclusões alcançadas pela equipe;
V – assegurar a qualidade dos produtos e das comunicações e, se necessário, solicitar aos
auditores evidências adicionais ou esclarecimentos.
Seção III
Da Coordenadoria de Avaliação e Consultoria
Art. 17. À Coordenadoria de Avaliação e Consultoria compete:
I – prestar os serviços de avaliação e consultoria, obedecendo ao plano de atividades
previamente elaborado;
II – planejar os procedimentos que serão empregados nas ações de auditoria;
112
III – efetuar exames preliminares das áreas, operações, programas e recursos das unidades
a serem auditadas, considerando a legislação aplicável, normas e instrumentos vigentes, bem
como o resultado das últimas auditorias;
IV – avaliar a legalidade, a eficiência, a eficácia, a efetividade e a economicidade da
gestão;
V – avaliar os sistemas contábil, orçamentário, financeiro, patrimonial e operacional das
unidades a serem auditadas;
VI – acompanhar a execução contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e
operacional, examinando periodicamente o comportamento das receitas e das despesas das
unidades a serem auditadas;
VII – identificar os problemas existentes no cumprimento das normas de controle interno
relativas à gestão contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e operacional das unidades a
serem auditadas;
VIII – elaborar periodicamente relatórios parciais e globais de auditagens realizadas,
quando determinado pelo Auditor-Geral;
IX – emitir pareceres sobre matéria de natureza contábil, orçamentária, financeira,
patrimonial e operacional que lhes for submetida a exame;
X – verificar as contas dos responsáveis pela aplicação, utilização ou guarda de bens e/ou
valores da administração central e descentralizada;
XI – propor recomendações para agregar valor à gestão e racionalizar as ações de controle
a partir das constatações dos trabalhos de auditoria;
XII – assessorar a Coordenadoria de Avaliação e Consultoria, quando necessário;
XIII – desempenhar outras atividades inerentes às suas funções, ainda que não
especificadas neste artigo e desde que determinadas pelo Auditor-Geral.
Art. 18. São atribuições do Coordenador de Avaliação e Consultoria:
I – sugerir ao Auditor-Geral a composição da equipe para determinada ação de auditoria;
II – orientar na elaboração e aprovar os documentos de planejamento dos trabalhos de
auditoria;
III – assegurar-se de que os documentos de comunicação da Auditoria Interna com a
Unidade Auditada atendam aos parâmetros contidos nos normativos aplicáveis;
IV – manter interlocução com a Unidade Auditada e atender aos seus servidores e
dirigentes, sobretudo para esclarecer o conteúdo de documentos emitidos durante o trabalho de
auditoria.
Seção IV
Da Coordenadoria de Planejamento e Monitoramento
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Art. 19. À Coordenadoria de Planejamento e Monitoramento compete:
I – prestar apoio, dentro de suas especificidades, ao Auditor-Geral, na elaboração do Paint
e Raint;
II – monitorar a implementação das providências adotadas pelos gestores competentes,
diante das demandas da Auditoria Interna, CGU e TCU, por meio de registro informatizado, e
outras ferramentas de acompanhamento;
III – acompanhar a elaboração do Relatório de Gestão;
IV – assessorar a Coordenadoria de Avaliação e Consultoria, quando necessário;
V – desempenhar outras atividades inerentes às suas funções, ainda que não especificadas
neste artigo e desde que determinadas pelo Auditor-Geral.
Art. 20. São atribuições do Coordenador de Planejamento e Monitoramento:
I – elaborar proposta de Paint e Raint , em conformidade com a legislação vigente, a ser
submetido ao Auditor-Geral;
II – elaborar relatórios parciais e/ou globais das atividades da coordenadoria para
apresentá-los ao Auditor-Geral;
III – propor medidas que visem à redução das recomendações de auditoria pendentes de
atendimento;
IV – gerenciar as recomendações e determinações de responsabilidade da instituição;
V – conduzir, no que compete à Auditoria Interna, a análise das peças do Relatório de
Gestão, em conformidade com os normativos vigentes.
Seção V
Da Secretaria Administrativa
Art. 21. A Secretaria Administrativa é responsável pelos serviços de apoio administrativo,
competindo-lhe:
I – executar serviços típicos de escritório, tais como recepção, registro de compromissos,
informações e atendimento pessoal e telefônico;
II – redigir atos administrativos e documentos pertinentes às funções de secretaria;
III – manter disponíveis e controlar materiais de consumo, expediente, bens móveis e
equipamentos;
IV – controlar o protocolo, a tramitação interna, a distribuição e a expedição de processos
e documentos;
V – controlar e atestar a prestação de serviços na unidade;
VI – auxiliar na elaboração da pauta, convocar, redigir atas e providenciar sala para
reuniões;
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VII – organizar e manter arquivos e fichários;
VIII – providenciar levantamento de dados administrativos e estatísticos;
IX – inserir e acompanhar dados nos sistemas de informação e de gestão;
X – auxiliar as atividades de auditoria desempenhadas, em tarefas conexas com as suas
atribuições;
XI – desempenhar outras atividades inerentes às suas funções, ainda que não
especificadas neste artigo e desde que determinadas por autoridade competente.
Seção VI
Da Equipe Técnica
Art. 22. A equipe técnica será designada para os trabalhos de auditoria mediante Ordem
de Serviço expedida pelo Auditor-Geral ou Auditor-Geral Adjunto, destacando um servidor como
coordenador de equipe.
Art. 23. São atribuições do coordenador de equipe:
I – elaborar o programa de auditoria e as matrizes de planejamento, de procedimentos e de
achados e, quando necessário, apresentar sugestões de alteração do planejamento ao Coordenador
de Avaliação e Consultoria;
II – liderar a execução do trabalho, de forma a garantir o cumprimento do planejamento;
III – acompanhar os integrantes da equipe de auditoria na aplicação de testes que
demandem interação com os gestores ou servidores da Unidade Auditada, tais como entrevistas
ou aplicações de questionários;
IV – solicitar a intervenção do Coordenador de Avaliação e Consultoria sempre que esta
seja necessária para assegurar o cumprimento das normas, das orientações, a segurança da equipe
e a solução de eventuais conflitos;
V – emitir documento de comunicação dos resultados dos trabalhos a ser submetido à
apreciação do Coordenador de Avaliação e Consultoria.
Parágrafo único. Se o coordenador de equipe designado for o Coordenador de Avaliação
e Consultoria, os papéis desempenhados por este, para efeito das atribuições definidas neste
artigo, serão de incumbência do Auditor-Geral.
Art. 24. São atribuições dos demais membros da equipe:
I – executar o trabalho de acordo com as normas e práticas de auditoria aplicáveis;
II – observar as orientações do coordenador de equipe;
III – em conjunto com o coordenador de equipe, participar da elaboração do planejamento
do trabalho de auditoria;
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IV – executar as atividades de acordo com o planejamento realizado;
V – coletar e analisar informações relevantes e precisas por meio de procedimentos e
técnicas de auditoria apropriados;
VI – elaborar os documentos de comunicação com a Unidade Auditada e submetê-los à
avaliação do coordenador de equipe;
VII – assegurar a suficiência e a adequação das evidências de auditoria para apoiar
achados, recomendações e conclusões da auditoria;
VIII – registrar as atividades realizadas em papéis de trabalho;
IX – comunicar quaisquer achados críticos ou potencialmente significativos ao
coordenador de equipe ou ao Auditor-Geral em tempo hábil;
X – quando houver limitação do trabalho, comunicar o fato, de imediato, ao coordenador
de equipe ou ao Coordenador de Avaliação e Consultoria.
CAPÍTULO VI
DOS SERVIÇOS DE AVALIAÇÃO E CONSULTORIA
Art. 25. A Auditoria Interna presta serviços de avaliação e consultoria, voltados para o
aprimoramento da governança, do gerenciamento de riscos e dos controles internos da gestão, os
quais deverão estar consignados no Plano Anual de Auditoria Interna (Paint) do exercício de
referência, aprovado pelo Conselho de Administração.
§ 1º Considerando a possibilidade de prestação de serviços de consultoria que, à época do
planejamento do Paint, não seria possível prever, deverá ser consignada uma reserva técnica com
horas úteis que permita a realização desses serviços.
§ 2º Os destinatários dos serviços de avaliação e de consultoria prestados pela Auditoria
Interna são a alta administração, os gestores das unidades administrativas e a sociedade.
Art. 26. O trabalho de avaliação, como parte das atividades de auditoria interna, pode ser
definido como a obtenção e a análise de evidências com o objetivo de fornecer opiniões ou
conclusões independentes sobre um objeto de auditoria.
§ 1º A avaliação é composta pelas etapas de planejamento, execução, comunicação dos
resultados e monitoramento:
I – na etapa de planejamento são realizados levantamentos preliminares e análise dos
principais riscos e das medidas de controle existentes, para se chegar ao objetivo daquela
avaliação e à delimitação do escopo;
II – a etapa de execução consiste no período destinado para colocar em prática o programa
de trabalho e demais documentos elaborados na etapa de planejamento;
III – após finalizar a etapa de execução, a Auditoria Interna deverá comunicar o resultado
final dos trabalhos, o qual discorrerá sobre as situações encontradas, análises realizadas,
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conclusões obtidas, opiniões geradas e recomendações efetuadas referentes ao objeto da
auditoria;
IV – encerradas as fases anteriores, tem início a fase de monitoramento da implementação
das recomendações emitidas, por meio da qual os gestores deverão informar, periodicamente e
sempre que instados pela Auditoria Interna, as providências adotadas para o atendimento das
recomendações propostas.
§ 2º A comunicação final dos resultados deve também ser publicada na página oficial da
Auditoria Interna da UFRN na Internet ou, em sua ausência, na página da instituição, em
observância ao princípio da publicidade consignado na Constituição Federal, ressalvados os casos
previstos em lei.
§ 3º É responsabilidade da alta administração da Unidade Auditada zelar pela adequada
implementação das recomendações emitidas pela Auditoria Interna, cabendo-lhe aceitar
formalmente o risco associado caso decida por não realizar nenhuma ação, através da assinatura
de Termo de Assunção de Risco, disponibilizado pela Auditoria Interna, acarretando a baixa da
recomendação para fins de monitoramento.
§ 4º A não assinatura de Termo de Assunção de Risco não exime o gestor das
responsabilidades advindas das suas ações ou omissões, relacionadas ao não atendimento das
recomendações.
Art. 27. Os serviços de consultoria compreendem atividades de assessoramento, de
aconselhamento, treinamento e de facilitação.
§ 1º Os serviços de assessoramento e de aconselhamento geralmente caracterizam-se pela
proposição de orientações em resposta a questões formuladas pela gestão. Podem decorrer de
mudanças de cenário (externo e/ou interno) das organizações. Tais serviços não se destinam a
responder questionamentos que ensejem pedidos de autorização ou de aprovação, como “posso
fazer?” e “sim ou não?”, pois a tomada de decisão é competência exclusiva do gestor, devendo
essa atividade ser mais uma fonte de informações a subsidiar sua decisão.
§ 2º Os serviços de treinamento decorrem da identificação pelos auditores internos
governamentais ou pelos gestores de oportunidades ou de necessidades de melhoria em processos
de trabalho que podem ser proporcionadas por meio de atividades de capacitação conduzidas pela
Auditoria Interna.
§ 3º Os serviços de facilitação têm como base os conhecimentos dos auditores internos
relativos à governança, ao gerenciamento de riscos e aos controles internos. Nessa atividade, os
auditores internos governamentais utilizam seus conhecimentos para facilitar discussões sobre
esses temas, sendo necessário, portanto, um maior envolvimento com a atividade em questão.
Art. 28. Os trabalhos de consultoria devem abordar assuntos estratégicos da gestão, e sua
natureza e seu alcance, acordados previamente entre o gestor demandante e o Auditor-Geral.
Parágrafo único. Caso o Auditor-Geral não entenda como apropriado, deverá informar a
recusa, justificadamente, ao gestor demandante.
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Art. 29. Os serviços de treinamento deverão ser demandados junto à Pró-reitoria de
Gestão de Pessoas para os encaminhamentos e formalização necessários.
Art. 30. A atividade de auditoria interna deve avaliar o potencial de ocorrência de fraude
e como a instituição gerencia o risco de fraude.
Parágrafo único. A Auditoria Interna poderá assessorar a administração em
investigações sobre suspeita de práticas fraudulentas, entretanto não se espera que os auditores
internos governamentais possuam a especialização de uma pessoa cuja principal responsabilidade
seja detectar e investigar fraudes.
Art. 31. Os resultados dos trabalhos de auditoria interna desenvolvidos no exercício serão
apresentados ao Conselho de Administração, para apreciação, por meio do Relatório Anual de
Atividades de Auditoria Interna (Raint).
CAPÍTULO VII
DOS PRINCÍPIOS E REQUISITOS ÉTICOS
Art. 32. A conduta dos auditores internos governamentais pautar-se-á pelas regras
estabelecidas neste Regimento Interno, no Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil
do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto no 1.171, de 22 de junho de 1994, nos
normativos emitidos pelo órgão central do Sistema de Controle Interno e, no que couber, nas
normas e boas práticas internacionais recomendadas pelo IIA.
Art. 33. Os auditores internos governamentais, no desempenho de suas funções, deverão
observar os seguintes princípios fundamentais para a prática da atividade de auditoria interna
governamental:
I – integridade;
II – proficiência e zelo profissional;
III – autonomia técnica e objetividade;
IV – alinhamento às estratégias, objetivos e riscos da Unidade Auditada;
V – atuação respaldada em adequado posicionamento e em recursos apropriados;
VI – qualidade e melhoria contínua; e
VII – comunicação eficaz.
§ 1º Os auditores internos governamentais devem servir ao interesse público e honrar a
confiança pública, executando seus trabalhos com honestidade, diligência e responsabilidade,
contribuindo para o alcance dos objetivos legítimos e éticos da unidade auditada.
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§ 2º A atividade de auditoria interna governamental deve ser realizada livre de
interferências na determinação do escopo, na execução dos procedimentos, no julgamento
profissional e na comunicação dos resultados.
§ 3º Os auditores internos governamentais devem atuar de forma imparcial e isenta,
evitando situações de conflito de interesses ou quaisquer outras que afetem sua objetividade, de
fato ou na aparência, ou comprometam seu julgamento profissional.
§ 4º Os auditores internos governamentais devem manter sigilo e agir com cuidado em
relação a dados e informações obtidos em decorrência do exercício de suas funções. Ao longo da
execução dos trabalhos, o sigilo deve ser mantido mesmo que as informações não estejam
diretamente relacionadas ao escopo do trabalho.
§ 5º A Auditoria Interna e seus servidores devem zelar pelo aperfeiçoamento de seus
conhecimentos, habilidades e outras competências, por meio do desenvolvimento profissional
contínuo.
§ 6º Os auditores internos governamentais devem deter as habilidades necessárias e adotar
o cuidado esperado de um profissional prudente e competente, mantendo postura de ceticismo
profissional; agir com atenção; demonstrar diligência e responsabilidade no desempenho de suas
tarefas a ele atribuídas, de modo a reduzir ao mínimo a possibilidade de erros; e buscar atuar de
maneira precipuamente preventiva.
Art. 34. Além de pautar-se pelos princípios éticos dispostos neste capítulo, a Auditoria
Interna deve, periodicamente, avaliar se a cultura e a gestão da ética e da integridade na
instituição estão sendo monitorados pelo gestor, especialmente no que se refere à:
I – atualização dos códigos de ética e de conduta;
II – comunicação e divulgação regular e eficiente dos valores e princípios;
III – envolvimento dos servidores, alta administração, membros dos conselhos,
beneficiários de programas, usuários de serviços públicos e fornecedores e do compromisso deles
em seguir os preceitos estabelecidos;
IV – atuação da comissão de ética em receber manifestações e adotar providências;
V – apuração e sanção dos desvios éticos e de integridade.
CAPÍTULO VIII
DAS VEDAÇÕES AOS AUDITORES INTERNOS
Art. 35. As funções de auditoria deverão ser segregadas das demais atividades e unidades
administrativas, sendo vedado aos Auditores Internos:
I – assumir responsabilidades operacionais que não guardem relação direta com as
obrigações da auditoria, a fim de se evitar o enfraquecimento das atividades inerentes aos
auditores;
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II – participar de comissões de licitação, de sindicância, de processos administrativos
disciplinares, de avaliação de bens, ou em outras assemelhadas de responsabilidade da gestão;
III – emitir manifestações e pareceres de cunho jurídico, uma vez que a competência para
representar judicial e extrajudicialmente a União, suas autarquias e fundações públicas, bem
como para exercer as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do poder executivo
federal, é exclusiva dos membros da Advocacia-Geral da União e de seus órgãos vinculados, nos
termos da legislação vigente;
IV – realizar atividades que possam caracterizar participação nos atos de gestão,
respeitando o princípio de segregação de funções, a fim de se preservar a independência dos
trabalhos de auditoria;
V – realizar auditagem em setor:
a) em que tenha tido exercício há menos de 24 (vinte e quatro) meses;
b) dirigido por quem tenha sido seu chefe imediato nos últimos 24 (vinte e quatro) meses;
c) cujo titular seja seu cônjuge, companheiro, parente consanguíneo ou afim, na linha reta
ou colateral, até 3º (terceiro) grau.
CAPÍTULO IX
DO CONFLITO DE INTERESSES
Art. 36. Os auditores internos governamentais comunicarão previamente ao Auditor-
Geral qualquer situação em que exista, ou na qual possa razoavelmente inferir-se, conflito de
interesses ou de ideias preconcebidas sobre pessoas, órgãos/unidades organizacionais, instituições
ou sistemas administrativos a serem auditados ou monitorados.
Parágrafo único. Conflito de interesses é uma situação na qual o auditor interno
governamental tem interesse profissional ou pessoal conflitante com o desempenho da auditoria,
comprometendo sua objetividade. O conflito pode surgir antes ou durante o trabalho de auditoria
e criar uma aparência de impropriedade que pode abalar a confiança no auditor, na Auditoria
Interna, na Unidade Auditada ou na atividade de auditoria interna.
CAPÍTULO X
DAS PRERROGATIVAS E CONDIÇÕES INDISPENSÁVEIS À EXECUÇÃO DOS
TRABALHOS DE AUDITORIA INTERNA
Art. 37. A atividade de auditoria interna deve estar livre de interferências na determinação
do escopo da auditoria interna, na execução dos trabalhos e na comunicação de resultados.
Parágrafo único. O Auditor-Geral deve divulgar essa interferência ao Conselho de
Administração e discutir as implicações.
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Art. 38. Os auditores internos governamentais devem ter acesso irrestrito a registros,
informações, sistemas, pessoas e propriedades físicas relevantes à execução de suas auditorias.
Art. 39. Nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado aos auditores
internos governamentais no exercício das atribuições inerentes às atividades de auditoria.
Parágrafo único. O servidor da UFRN que, por ação ou omissão, causar embaraço,
constrangimento ou obstáculo à atuação dos auditores internos governamentais no desempenho
de suas funções institucionais ficará sujeito às penalidades legais.
Art. 40. As unidades administrativas da UFRN devem apresentar as informações e
documentos solicitados pela Auditoria Interna, de forma tempestiva e completa.
§ 1º As demandas de informações e providências emanadas da Auditoria Interna têm
prazos estabelecidos, considerando a natureza da solicitação, a capacidade de atendimento do
auditado e o prazo para conclusão dos trabalhos.
§ 2º Na impossibilidade de atender eventual Solicitação de Auditoria, o gestor deverá
enviar memorando requerendo dilação do prazo, mediante justificativa.
§ 3º A ausência de resposta no tempo firmado ensejará no envio de uma reiteração,
fixando novo prazo. Persistida a ausência após a reiteração, tal fato poderá ser consignado em
relatório.
§ 4º Cabe ao Auditor-Geral, avaliando o impacto da ausência das respostas nos trabalhos
de auditoria, comunicar este fato ao Conselho de Administração.
Art. 41. Sempre que julgar necessário, o Auditor-Geral poderá, em caráter temporário,
solicitar o apoio de servidores das demais unidades administrativas e da assistência de
especialistas e profissionais, ainda que de fora da UFRN, para dar suporte em ação específica e
área de conhecimento não abrangida nas áreas de formação da equipe técnica da Auditoria
Interna.
CAPÍTULO XI
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 42. As atividades típicas de auditoria interna governamental, a critério do Auditor-
Geral, poderão ser gerenciadas através do Programa de Gestão de Demandas (PGD) o qual
deverá ter os seus critérios e procedimentos definidos em regulamento próprio.
Parágrafo único. O Programa de Gestão de Demandas é a modalidade de trabalho que
permite a execução de atividade fora da unidade administrativa, mediante pactuação específica,
conforme § 6º do art. 6º do Decreto nº 1.590, de 1995.
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Art. 43. Os casos omissos deste Regimento Interno serão resolvidos pelo Auditor-Geral,
ressalvados as matérias de competência do Conselho de Administração da Universidade Federal
do Rio Grande do Norte.
Art. 44. Este Regimento Interno entra em vigor na data de sua publicação.
