COLEÇÃO LOURENÇO FILHO 8

Manoel Bergström Lourenço Filho

Organização e AdministraçãoEscolar

Curso básico

8ª edição (reproduz o texto da 5a edição de 1970)

Brasília-DFInep/MEC

2007

COORDENAÇÃO-GERAL DE LINHA EDITORIAL E PUBLICAÇÕESLia Scholze

COORDENADORA DE PRODUÇÃO EDITORIALRosa dos Anjos Oliveira

COORDENADORA DE PROGRAMAÇÃO VISUALMárcia Terezinha dos Reis

EDITOR EXECUTIVOJair Santana Moraes

REVISÃO E NORMALIZAÇÃO BIBLIOGRÁFICARosa dos Anjos Oliveira

PROJETO GRÁFICO/CAPAF. Secchin

DIAGRAMAÇÃO/ARTE-FINALRaphael Caron Freitas

TIRAGEM1.000 exemplares

EDITORIAInep/MEC – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio TeixeiraEsplanada dos Ministérios, Bloco L, Anexo I, 4º Andar, Sala 418CEP 70047-900 - Brasília-DF - BrasilFones: (61) 2104-8438, (61) 2104-8042Fax: (61) 2104-9812editoria@inep.gov.br

DISTRIBUIÇÃOInep/MEC – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio TeixeiraEsplanada dos Ministérios, Bloco L, Anexo II, 4º Andar, Sala 414CEP 70047-900 - Brasília-DF - BrasilFone: (61) 2104-8415publicacoes@inep.gov.brhttp://www.inep.gov.br/pesquisa/publicacoes

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

Lourenço Filho, Manoel Bergström.Organização e Administração Escolar: curso básico / Manoel Bergström Lourenço Filho. – 8. ed.

– Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2007.321p. – (Coleção Lourenço Filho, ISSN 1519-3225 ; 8)

1. Administração escolar. 2. Organização administrativa. I. Instituto Nacional de Estudos ePesquisas Educacionais Anísio Teixeira. II. Título.

CDU 37.014

A Leda e Ruy,

pela preciosa colaboração

Sumário

Prefácio: Lourenço Filho e a administração da educação ........................................... 9Leonor Maria Tanuri

Nota da 5ª edição ......................................................................................................... 15

Prefácio da 4ª edição ................................................................................................... 17

Parte 1 – PRINCÍPIOS DE ORGANIZAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR .......... 23

Capítulo 1 – As realidades da organização e administração escolare os diferentes aspectos de seu estudo ................................................. 25

As escolas e a vida social – Atitudes no estudo da Organização eAdministração Escolar – Dificuldades que se apresentam a iniciantes– As realidades da Organização e Administração – Perspectivasgerais de estudo – Método, Organização e Administração – Organizare Administrar – Diferentes escalas e setores de estudo – Síntese docapítulo.

Capítulo 2 – Teorias gerais de organização e administração:sua aplicação aos serviços escolares..................................................... 49

Significado das teorias – As teorias clássicas – As teorias novas –Um segundo esquema interpretativo – As teorias e os serviçosescolares – Estudos especiais – Relações entre a escola e acomunidade – Síntese do capítulo.

6 Organização e Administração Escolar

Capítulo 3 – Os administradores escolares em ação................................................. 67Atividades operativas e administrativas – Níveis da ação administrativa– As situações concretas – Conformação administrativa das situaçõesproblemáticas – Planejar, programar – Dirigir, coordenar – Comunicar,inspecionar – Controlar, pesquisar – Administração escolar einvestigação pedagógica – Normas gerais de organização e operação –Síntese do capítulo.

Capítulo 4 – Os sistemas públicos de ensino e os problemas depolítica e legislação ................................................................................ 89

Os sistemas de ensino – Política e administração – Administração elegislação – Legislação e planejamento geral dos sistemas – Evoluçãodo conceito de “sistema nacional de ensino” – Síntese do capítulo.

Capítulo 5 – Organização e administração do ensino de 1º grau .......................... 107Compreensão geral – Objetivos do ensino – Clientela específica –Questões de planejamento geral – Tipos de escolas – Serviços decoordenação e gestão interna – Articulação dos serviços de cadaescola com órgãos centrais – Relações com a comunidade próxima– Síntese do capítulo.

Capítulo 6 – Organização e administração do ensino de 2º grau ........................... 125Preliminares – Tipos de ensino e clientela – Modificação dosobjetivos do ensino – Problemas de planejamento geral – Ciclos deensino – Tipos de escolas – Problemas gerais de administração –Relações das escolas com o ambiente – Serviços de coordenação egestão interna – Cooperação democrática na vida interna das escolas– Síntese do capítulo.

Capítulo 7 – Organização e administração do ensino de 3° grau ........................... 151Visão geral – Tipos de universidades e outros centros de ensinosuperior – Universidade, ensino superior, ensino terciário –Profissionalismo versus formação geral – Condições de tempo eespaço – Recomendações do Seminário de Chicago – Questões deplanejamento – Questões de organização geral – A direção dosestabelecimentos – Administração dos alunos – Síntese docapítulo.

Capítulo 8 – Economia e finanças da Educação....................................................... 173Proposição geral – Educação e Economia – Educação e finançaspúblicas – Orçamento dos serviços educacionais – Classificaçãodas despesas – Fontes de recursos – Aplicação dos recursos: cotasde despesas e índices gerais – Avaliação de custos unitários –Considerações finais – Síntese do capítulo.

Referências bibliográficas da Parte 1 ........................................................................ 195

7Sumário

Parte 2 – ORGANIZAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL ............ 203

Capítulo 9 – O ensino na Constituição e nas leis ................................................... 205Preliminares – Educação e ensino nas cartas políticas – Legislaçãoordinária – Texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação – AConstituição de 1967 e a Emenda de outubro de 1969 – Síntese docapítulo.

Capítulo 10 – Apreciação geral da Lei de Diretrizes e Bases .................................. 235Conteúdo da lei – Caráter formal da lei – A lei e o sentido deplanejamento – Os “planos” nos sistemas estaduais e no sistemasupletivo federal – Grandes qualidades e graves deslizes da lei –Síntese do capítulo.

Capítulo 11 – Indicações para análise da Lei de Diretrizes e Bases ...................... 257Lei de ensino – A estrutura geral dos serviços do ensino – Os sistemasde ensino – A administração dos serviços do ensino – Serviçosmunicipais de ensino Partes derrogadas ou alteradas – Síntese docapítulo.

Capítulo 12 – Estudo e ensino da organização e administração escolar no Brasil .... 269Preliminares – Vida social e estudos de análise educacional –Pesquisas sobre as realidades do ensino – Bibliografia sobreproblemas de organização e administração escolar – O ensino deOrganização e Administração Escolar – I Simpósio Brasileiro deAdministração Escolar – A formação de administradores eespecialistas em organização escolar – Recomendações dos própriosespecialistas – Síntese do capítulo.

Referências bibliográficas da Parte 2 .............................................................................. 291

Anexo: Resolução nº 2, de 12 de maio de 1969 ............................................................. 295

Índice de assuntos ........................................................................................................... 299

8 Organização e Administração Escolar

9Prefácio

Lourenço Filho e a administração da educação

Na oportunidade em que se reedita a obra do grande educador e administra-dor escolar brasileiro Manoel Bergström Lourenço Filho – Organização e AdministraçãoEscolar –, cumpre inicialmente lembrar que ela veio a lume em primeira edição em 1963,pela Editora Melhoramentos, quando raros eram ainda os livros que compunham a Biblio-teca da Administração da Educação no Brasil, apesar da importância que o tema já entãoocupava no panorama da educação brasileira. Embora já se desenvolvesse farta literaturade origem norte-americana desde a década de cinqüenta, no Brasil destacavam-se, alémde ensaios, relatórios e trabalhos descritos de natureza normativa e legal, apenas o livrointrodutório de Carneiro Leão (Faculdade Nacional de Filosofia) – Introdução à Adminis-tração Escolar (1939); as tentativas de análise do processo administrativo escolar a partirde Fayol, realizadas pioneiramente por José Querino Ribeiro (USP) em Fayolismo na ad-ministração das escolas públicas (1938) e em Ensaio de uma teoria de AdministraçãoEscolar (1952); o manual didático de Ruy de Ayres Bello, Princípios e normas de Admi-nistração Escolar (1956); além de trabalhos diversos de Anísio Teixeira sobre a organiza-ção, administração e política da educação, principalmente o livro que contempla suaexperiência administrativa (1931-1935) como diretor-geral de Instrução Pública do Dis-trito Federal – Educação para a democracia (1936).

A Anpae (inicialmente Associação Nacional de Professores de AdministraçãoEscolar, hoje denominada Associação Nacional de Política e Administração da Educa-ção), que viria a dar uma contribuição expressiva para os estudos de Administração daEducação, acabava de ser criada, em 1961, graças à iniciativa do catedrático de Adminis-tração Escolar e Educação Comparada da USP, José Querino Ribeiro e de seus assistentesCarlos Corrêa Mascaro e Moysés Brejón, que convocaram uma primeira reunião de pro-fessores da área em São Paulo. Estavam entre os sócios fundadores da Anpae, além dosmencionados, Anísio Teixeira, da Faculdade Nacional de Filosofia; Antônio Pithon Pin-to, da Universidade Federal da Bahia; Paulo de Almeida Campos, da Universidade Federal

Prefácio

10 Organização e Administração Escolar

Fluminense; Lauro Esmanhoto, da Universidade Federal do Paraná; Irmão Faustino João,da Faculdade de Filosofia Católica do Rio Grande do Sul; padre Theobaldo Frantz, daFaculdade de Filosofia Cristo Rei, de São Leopoldo; Lireda Facó, da Universidade Federaldo Ceará; Maria Antonieta Bianchi, da Universidade Federal de Minas Gerais; AntônioGomes Moreira Júnior, da Universidade Federal do Pará, entre outros. Apesar de toda asua destacada atuação no âmbito da Administração Escolar, Lourenço Filho não esteveentre esses sócios nem chegou a participar da vida dessa sociedade acadêmica, embora opensamento do autor e o livro que ora se reedita já constasse nas bibliografias de traba-lhos apresentados no III Congresso da Anpae, realizado em 1966, em Salvador, Bahia.Afastado das atividades do magistério e da administração escolar desde 1957, LourençoFilho passava a dedicar parte significativa de seu tempo a escrever, ou seja, a sistematizarsuas idéias a partir da reflexão sobre a prática de toda uma vida dedicada à docência e àadministração no campo da educação, o que, certamente, motivou sua ausência física nareferida entidade, sem prejuízo da presença de suas idéias e de seus trabalhos. Aliás, nosAnais do III Congresso da Anpae, Lourenço Filho consta da relação de autoridades eprofessores convidados.

Em 1961, Lourenço Filho publicaria Educação comparada, que já incluicapítulos dedicados às questões relativas à organização e funcionamento dos sistemas deensino, posteriormente mais desenvolvidos em Organização e Administração Escolar.Esses livros foram traduzidos para o espanhol, o primeiro publicado no México (1963) eo segundo, na Argentina (1965).

Certamente, a longa experiência de Lourenço Filho em cargos administrati-vos, em todos os escalões do sistema de ensino, desde a unidade escolar até os mais altosdo Ministério da Educação, seria sistematizada e consolidada para a construção das ba-ses teóricas da Organização e Administração Escolar, apresentadas na obra em questão.

De fato, Lourenço Filho foi, desde muito jovem, professor e administrador.Sua experiência foi de fundamental importância para que pudesse conhecer o processoeducativo e então, como administrador, exercer o papel de reformador educacional.Diplomado em 1914, pela Escola Normal de Pirassununga, iniciou sua carreira comoprofessor primário já em 1915, aos 18 anos, e, logo a seguir, foi docente da Escola Normalde São Paulo e da Escola Normal de Piracicaba; diretor geral da Instrução Pública doCeará em 1922 e 1923; professor da cadeira de Psicologia da Escola Normal de São Pauloentre outubro de 1930 e novembro de 1931 e responsável por sua reorganização; diretordo Instituto de Educação do Distrito Federal de 1932 a 1937, onde lecionou PsicologiaEducacional até 1938; membro do Conselho Nacional de Educação de 1937 até sua extinçãoem 1961; organizador e primeiro diretor do Inep, de 1938 a 1946; vice-reitor e reitor emexercício da UDF entre 1938 e 1939; professor de Psicologia Educacional da FaculdadeNacional de Filosofia, a partir de 1939; presidente da Comissão Nacional do Ensino Pri-mário, em 1941; fundador da Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, do Inep, em 1944;diretor do Departamento Nacional de Educação, por duas vezes, a primeira em 1937 e asegunda entre janeiro de 1947 e janeiro de 1951; presidente da Comissão Nacional Execu-tiva do Centro de Formação de Pessoal para Educação Fundamental da América Latina, noMéxico, em 1951; presidente de Instituto Brasileiro de Educação, Ciências e Cultura (Ibecc),órgão brasileiro da Unesco, em 1952.

Ao deixar o ensino universitário e as atividades administrativas, em 1957,Lourenço Filho continua a se dedicar à ampliação de sua vastíssima obra acadêmica,muito cedo iniciada e desenvolvida principalmente no âmbito da Psicologia Educacional,

11Prefácio

e também em todos os aspectos da educação, desde as questões de natureza didática emetodológica (intraclasse) até as questões de ordem macro, pertinentes à organização doensino e seus problemas de natureza político-administrativa (as estatísticas educacio-nais, as análises demográficas, a evasão e a reprovação, o financiamento da educação).Embora estivesse mais voltado para a Psicologia da Educação, sua preocupação com aorganização política e administrativa da educação é, desde cedo, evidente em sua obra,em decorrência das posições que ocupou nos escalões mais elevados do sistema de ensi-no e de sua importante atuação à frente do Inep. Aliás, a esse respeito, já em 1941, publicaum estudo preliminar sobre administração dos serviços educacionais no Brasil – intitulado“A administração dos serviços de educação no país” – como introdução ao Boletim n. 12do Inep, que reúne informações e dados relativos à administração escolar nos Estados.

Essa vasta, longa e variada experiência no âmbito da administração da educa-ção foi certamente capitalizada a serviço de seus trabalhos acadêmicos, em especial deseu livro Organização e Administração Escolar, onde alia a experiência ao conhecimentoatualizado da teoria administrativa já desenvolvida, sobretudo, nos Estados Unidos. Aliás,uma leitura atenta do livro e de suas referências bibliográficas deixa claro o domíniodesses conhecimentos e a abrangência da revisão da literatura especializada, com a men-ção de grande número de autores relevantes da época (Lipham, Getzels, Campbell, Griffiths,Hanlon, Halpin, Sears, Simon, entre outros), alguns dos quais seriam traduzidos para oportuguês bem mais tarde (como, por ex., J. B. Sears, A natureza do processo administra-tivo, em 1971; H. Simon, O comportamento administrativo, em 1970; B. Bloom, Taxonomiados objetivos educacionais, em 1972).

O livro em questão apresentou sete edições: as cinco primeiras entre junho de1963 e abril de 1970, ainda durante a vida do Autor, e as duas últimas após seu falecimen-to, ocorrido a 3 de agosto de 1970. Em junho de 1976, o livro teria a sua 7ª edição, revistae ampliada pela professora Leda Maria Silva Lourenço – que introduziu um capítulosobre a Lei 5.692/71 –, em co-edição da Melhoramentos com o Instituto Nacional do Li-vro/MEC, dentro do Programa do Livro Didático, patrocinado pela Secretaria do Planeja-mento da Presidência da República. A presente edição constitui, portanto, a 8ª, e tomacomo referência básica a 5ª, ou seja, a última preparada pelo próprio Lourenço Filho, demodo a manter o pensamento original do Mestre.

Tiragens bastante expressivas para a época, em face da reduzida dimensãoquantitativa do ensino superior brasileiro, são indicadores da aceitação da obra, conformedados apresentados pela editora Edições Melhoramentos de São Paulo:

12 Organização e Administração Escolar

Desde a primeira edição, em 1963, o livro Organização e Administração Es-colar apresentou-se dividido em duas partes. Na primeira parte, o Autor contempla osprincípios da organização e da administração escolar e suas bases, reunindo conceitos einstrumentos de análise necessários à compreensão dos fatos de estruturação e de gestãodos serviços escolares. Fazendo uma síntese desta parte, assim se manifesta o Autor noPrefácio da 2ª edição:

Na primeira (parte), caracterizam-se as realidades de estruturação e gestão dos serviçosescolares, em sua categoria própria, a da vida social, e indicam-se as perspectivas deestudo, gerais e por setores e planos diversos (Cap. I). A seguir, tais realidades sãoanalisadas nas fases do processo administrativo, à luz das teorias clássicas e de outras,mais recentes (Cap. II). Isso feito, passa-se ao exame do comportamento administrativo,quer dizer, das funções dos que respondem por encargos de administração, suas atitudese reações no trabalho (Cap. III). As mesmas idéias vêm a ser então revistas, no domíniomais vasto dos sistemas públicos de ensino, em que as expectativas sociais e as basespolíticas, assinaladas nas cartas constitucionais e na legislação ordinária se entrecruzam(Cap. IV). Em capítulos sucessivos, descrevem-se as funções atuais das escolas,considerando-se aspectos técnicos assentados para o ensino primário, médio e superior(Caps. V, VI e VII). Nova visão de conjunto encerra essa parte geral, com o estudo dasrelações entre os serviços escolares e as realidades da economia e das finanças públicas(Cap. VIII).

Na segunda parte do livro – intitulada “Organização e Administração Escolarno Brasil” – o Autor fornece os elementos legais básicos para a aplicação, numa situaçãoconcreta, dos princípios e normas apresentados na primeira parte. O Capítulo X apresen-ta os dispositivos constitucionais e a Lei de Diretrizes e Bases (Lei 4.024/61). Os doiscapítulos seguintes contemplam a referida Lei, fazendo uma apreciação geral da mesma eoferecendo indicações para análise dos serviços do ensino e de sua administração. Final-mente o último capítulo aborda o estudo e o ensino da especialidade denominada Orga-nização e Administração Escolar.

Não há dúvida de que o livro que ora se reedita constitui um marco históricoda produção de conhecimentos acerca da administração da educação no Brasil. Ele sesitua entre as tentativas pioneiras de sistematizar os estudos então já realizados na área,de precisar conceitos e princípios, de superar uma administração meramente normativae prescritiva, mediante não somente a contribuição das teorias clássicas, que contem-plam a descrição do processo administrativo, mas também os estudos sobre o comporta-mento administrativo, nele considerada a influência da instituição escolar, da comunida-de na qual ela atua, das relações humanas em geral.

Em tais circunstâncias, o livro antecipou contribuições importantes no âmbitoda administração da educação. De um lado, trazendo as referências teóricas mais relevantesna época, de autores que somente mais tarde seriam traduzidos e divulgados no Brasil,como mencionado anteriormente. De outro, o que é mais importante, percorrendo um ca-minho e abordando questões coerentes com a idéia que seria bastante enfatizada por repre-sentantes das abordagens histórico-críticas, de que a Administração Escolar não poderiaser mero ramo de uma Teoria Geral de Administração, dada a sua especificidade. Na verda-de, todo o livro de Lourenço Filho é voltado para essa especificidade, ou seja, para a análisedo processo administrativo e da ação administrativa no interior do sistema de ensino e da

13Prefácio

escola, a partir de questões concretas pertinentes ao ensino de primeiro, segundo e terceirograus. Embora o Autor parta do “exame prévio das teorias gerais de Organização e Adminis-tração, aplicáveis a quaisquer empreendimentos, sem exclusão, portanto, daqueles que osserviços escolares formem”, a especificidade da Administração Escolar e a função pedagógicados administradores escolares é freqüentemente destacada no decorrer do livro:

Não se torna possível propor as questões de organização e administração do ensino nosmesmos termos em que o podemos fazer com relação à produção de uma fábrica, isto é,mediante tipificação rígida dos resultados e emprego de procedimentos invariáveis naprodução. Educação é vida, reclama espírito criador. [...] Em qualquer hipótese, osadministradores devem preocupar-se com a formação básica dos mestres e diretores eseu aperfeiçoamento constante. Isso não só quanto à questão estritamente pedagógica dotrabalho, mas quanto à compreensão dos objetivos sociais da escola que, na própriadidática, vêm a influir. Nesse sentido, o estreitamento de relações entre cada escola e acomunidade local torna-se indispensável.

Ao reeditar o livro Organização e Administração Escolar, de Lourenço Filho,juntamente com seus demais livros, o Inep tem a certeza de contribuir não apenas parapreservar a memória da educação brasileira, mas também no sentido de oferecer ao públi-co uma obra ainda bastante atual e cuja releitura poderá concorrer para que se reencontremcaminhos para a construção teórica em Administração da Educação no Brasil.

Leonor Maria Tanuri

15Nota da 5ª edição

Nota da 5a edição

Em poucos meses esgotou-se a 4ª edição deste livro, exigindo nova tiragem.O texto anterior é praticamente mantido, com o acréscimo do teor completo da Resoluçãonº 2/69, do Conselho Federal de Educação, que fixou os mínimos de duração e composiçãodo Curso de Pedagogia, com 8 modalidades diversas, nelas incluídas as de formação deAdministradores Escolares e especialistas em Organização Escolar.

Essa matéria merece, por certo, a atenção de todos quantos se interessem peloprogresso do ensino em nosso país.

Em abril de 1970.

Presença de Lourenço Filho

Josué Montello

(da Academia Brasileira)

Trecho de artigo publicado no Jornal do Brasil, em 13 de julho de 1963, registrando o aparecimento da primeira edição.

Neste instante, quero registrar apareci-mento

de um novo livro do professor Lourenço Filho,

“Organização e Administração Escolar”. E é livro que

não vem apenas codificar o que a disciplina compor-

ta como núcleo de estudos: vem ainda advertir aos

responsáveis por nossos sistemas de ensino, tanto no

plano federal quanto nos planos estaduais.

O assunto obriga a meditação e debate, no

momento em que, por força de lei e da consciência

nacional, se vai pôr em prática um novo plano de

educação em nosso país. E o professor Lourenço

Filho o elucida com a sua experiência, a sua cultu-

ra e o seu patriotismo, numa língua de tão alta

correção e tão perfeita elegância que facilmente se

conclui ter havido no mestre, ao longo de toda uma

vida consagrada à educação brasileira, uma renún-

cia de ordem intelectual: a renúncia à obra de arte,

na ordem da criação literária, a que ele se poderia

ter dedicado, com os altos méritos de sua

incontestável vocação de escritor.

17Prefácio da 4ª edição

Prefácio da 4a edição

Na edição anterior, agradeceu o autor o bom acolhimento que a este livro setem dispensado, tanto em sua forma original quanto na versão espanhola – versão na quala segunda parte é consagrada ao exame das questões de Administração Escolar na AméricaLatina, em geral. Tal acolhimento antes de tudo se explica pelo interesse que ora desper-tam os assuntos de educação em todos os países dessa grande parte do continente, nosquais muitas mudanças de ordem econômica e política se têm verificado. Os educadores,em geral, são aí levados agora a mais se preocuparem com as formas de estrutura e gestãodos serviços escolares, reconhecendo que assim certos objetivos sociais do ensino pode-rão ser atendidos. Com maior razão, o mesmo se deverá dizer das autoridades que res-pondam pela expansão e melhoria dos serviços públicos da educação. Por toda parte,esses sistemas hoje reclamam maior rendimento, em relação ao qual opinam políticos,administradores em geral, economistas, líderes religiosos, jornalistas.

Para que problemas assim complexos e prementes possam ser devidamenteexaminados, os estudos de Organização e Administração Escolar tiveram de ampliar alimitada perspectiva em que por muito tempo permaneceram, com isso tendo dado a essadisciplina, entre as demais dos domínios pedagógicos, o papel de Gata Borralheira...O que com este volume se pretende, antes de tudo, é desfazer esse errôneo modo depensar para elevar tal matéria à dignidade que merece.

Com esse intuito, o autor planejou e compôs este livro como um curso básico,isto é, em que as realidades da Organização e Administração Escolar se explicam pelosgrandes aspectos da vida econômica, social e cultural, a fim de que possam ser compre-endidas em suas verdadeiras funções. Em outros termos, o tratamento da matéria tem umcaráter interdisciplinar, pois coteja e associa conhecimentos de muitos ramos.

É sabido que, pela natureza mesma dos problemas que examinam, os estudosda educação escolar têm de coordenar elementos provindos de muitas fontes para combiná-los em diversos planos. De há muito neles se reconheceu necessário o plano de integraçãoda Arte de Ensinar, ou Didática, ou seja, da articulação de dados relativos ao desenvolvi-mento geral das crianças, suas condições de aprendizagem, diferenças individuais,

18 Organização e Administração Escolar

conveniente programação dos objetivos do ensino, dos mais indicados procedimentospara alcançá-los, e o mais que para isso se exija.

Que esse plano seja fundamental não se poderá contestar. Contudo, se por muitotempo pôde ele bastar ao trabalho das escolas, já agora não será assim. Outrora, às escolasapenas se dava a tarefa de ministrar certos conhecimentos e pequenas técnicas, tidos comoindispensáveis ao desenvolvimento de crianças e jovens. Aos mestres não cabiam maiorescuidados pela formação geral dos alunos, pois essa formação era satisfatoriamente propor-cionada nas relações da família e da vizinhança, bem como nas igrejas, nos grupos de recre-ação e de trabalho. Problemas relativos a atitudes, propósitos e valores, de especial interesseno ajustamento social, não figuravam nos programas escolares.

Não se deve, porém, obscurecer que, ainda no domínio das preocupaçõesdidáticas, tais problemas começaram a ser propostos, e, em especial, desde o começo desteséculo,* tendo dado origem a um extenso e fecundo movimento de renovação pedagógica.Surgiu por se haver observado certo enfraquecimento das funções educativas da família naocupação das horas de lazer de crianças e jovens, na orientação profissional, na preparaçãocívica e religiosa. A princípio, tal situação se apresentava apenas em grandes cidades dealguns países, mas estendeu-se depois a núcleos urbanos menores e em todas as naçõesocidentais. Os renovadores do ensino passaram por isso a defender a idéia de que à escolacaberia exercer maiores encargos, em substituição aos que a família estivesse perdendo.

Desse movimento, trata o autor em outra de suas obras, “Introdução ao estudo daEscola Nova”. Nele se explicam as razões históricas, a contribuição de novos conhecimentosda Biologia, da Psicologia e de investigações sociais em campos muito variados; descrevem-se também vários experimentos didáticos, esparsos, ou já estruturados em mais completossistemas, condizentes com uma nova filosofia social, da qual decorreriam também novosesquemas de organização e gestão das instituições escolares, em toda a sua extensão.

Esse movimento, que os educadores atuais não podem desconhecer, já por sipropunha uma reorganização geral dos serviços do ensino, chamados, como estavam, eestão sendo, a preencher novos encargos em relação à vida coletiva. Mas, para que esseponto bem se aclare, certas realidades do processo educacional, ou cultural, teriam de sermais a fundo revistas e reinterpretadas.

Tais realidades são no presente livro descritas para fundamentação de umanova Organização e Administração Escolar.

Procura-se aqui explicar, por exemplo, que as escolas, desde suas origens,terão refletido desejos e aspirações comuns a vários grupos com interesse na formaçãodas novas gerações. Corporificaram-se elas em expectativas sociais mais claras, relativasa diversas fases do desenvolvimento individual, dando origem aos graus de ensino. Aindadepois, institucionalizadas por ação política crescente, levariam as escolas a adotar maisrigorosa regulamentação, na forma em que hoje as podemos conhecer.

Desde sua instauração, na verdade, as escolas, em seu conjunto, constituíramuma organização de fato, a qual mais tarde veio a receber padrões formais de estrutura e

* O autor refere-se ao século 20 (N. do E.).

19Prefácio da 4ª edição

gestão. Como no caso de outros empreendimentos, esses padrões vinham impor-se por efeitode divisão do trabalho comum, com mais precisa definição de esferas de responsabilidade eníveis de autoridade, umas e outros sancionados pelos costumes, e, afinal, pelas leis.

Estabelecidos esses pontos, passou-se a admitir nos serviços do ensino umprocesso administrativo, similar ao de outros setores da atividade humana, desde queracionalizadas. As escolas existem para que produzam algo, em quantidade e qualidade,algo que há de ser previsto, e que possa ser obtido mediante boa articulação de operaçõescoordenadas. A conferência entre o que se quisesse produzir e o que realmente se tivesseproduzido, em termos menos subjetivos, representaria um passo adiante, como conseqüênciade concepção menos falha de todo o processo. Prever, agir, controlar, eis as fases ou passoscapitais, nas situações cíclicas que toda e qualquer espécie de produção apresenta.

A compreensão e o encadeamento desses passos não seriam ainda bastantes.Mesmo em empreendimentos destinados a produzir bens materiais, os da indústria detransformação, isso logo se veio a reconhecer. Por definição, o trabalho se organiza e exigeadministração, quando nele pessoas trabalhem de concerto, ou em cooperação. Importará,pois, o conhecimento dos motivos de ação, atitudes e propósitos dos trabalhadores, comodos encarregados da condução dos serviços. Donde, juntar-se, ao exame do processo ad-ministrativo, o do comportamento administrativo.

No caso dos serviços de ensino, como é fácil compreender, mais que em outros,esse ponto apresenta significado fundamental. As escolas recebem pessoas para seremeducadas por outras pessoas. O comportamento administrativo, que estas tiverem, direta-mente se reflete sobre os educandos. Todo o ambiente social da escola deve oferecer oportu-nidades de real ajustamento a seus alunos. Quaisquer que eles sejam, já estarão participandode grupos, aos quais a coletividade da escola vem a juntar-se, e, qualquer que seja a vidafutura dos educandos, terão eles de adaptar-se a outros e numerosos grupos.

Claro que, em certas épocas, de maior estratificação social e vida mais estável,a previsão do destino dos alunos seria mais simples. Na época atual, de tantas mudanças,as sociedades tendem a ser abertas, com contornos movediços, senão de todo fluidos. Osestudos de Organização e Administração Escolar têm de considerar esses fatos,harmonizando-os com os fundamentos das técnicas de ensino.

E, por tudo isso, esses estudos não só aos responsáveis pelos mais altos postosde direção e coordenação geral interessam. Interessam aos orientadores de ensino, inspe-tores ou supervisores, em suas respectivas circunscrições; aos diretores, em suas esco-las; aos próprios mestres, em suas classes.

A cada um e a todos quantos participem dos serviços escolares, as questõesda mudança social em que todos estão envolvidos, mestres, administradores e alunos,embora em graus diversos, têm de ser compreendidas, ou já não haverá maior organizaçãode seu trabalho. Essa é a razão por que este livro insiste na análise dessa mudança, comona necessidade de que os sistemas de ensino, em qualquer país, a tomem na devidaconsideração.

A maneira mais simples de apreendê-la, no caso brasileiro, como no dos demaispaíses da América Latina, será a de situar tais questões no chamado “processo dedesenvolvimento”, antes de tudo caracterizado por transformação da vida econômica,ainda que em tal processo não só elas concorram.

20 Organização e Administração Escolar

Desde que o desenvolvimento se instaure, em apreciável ritmo, observa-sedeslocamento de grupos da população dantes ocupados no setor primário da produção(agricultura, pecuária, mineração), para as atividades do setor secundário (manufaturas efábricas); e, assim também, de grupos que são impelidos para o setor terciário (serviçoscomerciais, de transportes, administração pública e privada, de segurança, distribuiçãode justiça, defesa e preservação da saúde, do próprio ensino). Os aspectos mais visíveiscentralizam-se, porém, na industrialização.

Um deles consiste na maior oferta de empregos nas cidades, nas quaisnormalmente se polariza a instalação de oficinas e fábricas. Num primeiro momento, orecrutamento dos trabalhadores se faz de qualquer modo, ou sem maiores exigências deseleção. Logo, porém, critérios menos incertos se estabelecem, relacionados com os deinstrução escolar. As expectativas em relação às escolas mostram-se então a elas favoráveis.Qualquer que seja o seu trabalho, há rápido crescimento do número de alunos.

Logo, porém, mais severo juízo em relação à qualidade do ensino, ou de suamaior correspondência com as necessidades reais do trabalho, vem a existir. Isso passa ater influência no trabalho direto dos mestres, o qual, para que melhor se ordene, vem aexigir novos moldes de estruturação e gestão dos serviços escolares. Problemas antigosvêm a destacar-se, e outros novos, a propor-se.

Entre esses, passam a figurar questões de vulto, como as de planejamentoregional e nacional dos serviços escolares, a exigirem o concurso de especialistas diver-sos, os de demografia e economia, entre outros. Será preciso prever a mais longo termo,melhor articular os graus de ensino, diferenciar os cursos, em especial os de grau médio.

Procura-se examinar a contribuição que as escolas estejam dando ao progressoreal da produção econômica de cada país, segundo o que estejam gastando, e como estejamempregando os dinheiros públicos.

Muitos chegam a pretender que se deva estabelecer uma perfeita identificaçãoentre a política econômica e a política de educação, admitindo, antes de tudo, que asescolas devam preparar homens e mulheres para as diversas espécies de trabalho, já exis-tentes ou a serem previstas. É evidente que tal aspecto muito interessa, não podendo, noentanto, eliminar outros, de valor primordial. O trabalho, ele próprio, terá de ser organi-zado com o objetivo de mais fundamentar a coesão social, o bem-estar coletivo. Não, aoinverso.

Em cada caso, e em todo o conjunto, esses pontos têm de ser coordenados poração política esclarecida, em termos institucionais ou de formas de governo que atendamàquelas necessidades básicas, em ideais e aspirações comuns, os quais, afinal, são os quejustificam toda e qualquer função educativa. Que os planos de educação devam relacio-nar-se com os planos gerais de governo é hoje questão pacífica, nos tipos de sociedade oraexistentes. Que esses planos tenham de firmar-se numa filosofia de bem-estar geral é,porém, idéia que não pode ser esquecida.

Em face das situações concretas, os organizadores e administradores terão departir, é certo, de uma definição de ordem política, tão perfeitamente estabelecida quantopossível. Seu trabalho, a rigor, só se inicia depois que tudo isso se tenha bem aclarado,através das instituições próprias. Terão elas de definir propósitos gerais, quadros deexecução e o montante dos recursos com que se possa contar.

21Prefácio da 4ª edição

A cada educador, individualmente, não caberá decidir dos planos de governo,nem assim, em conseqüência, dos planos gerais de educação de cada país. A cada um e atodos, caberá, no entanto, o dever de bem preparar-se para que a uns e a outros possamentender, visto que neles irão, de forma direta ou indireta, cooperar. Cada qual terá a suaesfera delimitada na ordem jurídica, e na ordem técnica, a de suas tarefas próprias. Nestaúltima, segundo sua preparação, mais ou menos especializada, caberá ação criadora, sema qual as atividades da educação perdem o seu caráter verdadeiramente humano.

Mas, para isso, hão de compreender a própria posição no conjunto dos serviçosescolares, nos planos gerais de educação estabelecidos, na coordenação necessária dasatividades de cooperação racional que esses mesmos planos estejam a reclamar.

De outra forma, de nada valerão os melhores planos deste mundo, como aliás,a própria experiência brasileira vem demonstrando.

Tal é a razão pela qual, depois de apresentar os princípios gerais de Organizaçãoe Administração Escolar, aplicando-os, também em relação aos vários graus de ensino,este livro, numa parte especial, examina as tendências da filosofia social e da ação política,em nosso país.

São aí sumariados elementos históricos que permitem uma compreensão geral denosso processo de cultura, seguidos de indicações sobre a presente situação resultantede mudanças sociais recentes, com maior ou menor projeção na legislação brasileira.

Largo espaço é reservado ao estudo da Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de1961, a qual, por sua ementa, veio a ser chamada de Lei de Diretrizes e Bases da EducaçãoNacional. Nesse estudo, dá-se realce às inovações construtivas de tal documento, a par,como seria necessário, da demonstração de suas lacunas e imperfeições, que são muitas.O capítulo final esboça o histórico dos estudos e do ensino da Organização e AdministraçãoEscolar, e de modo particular em nosso país, como conclusão natural de toda a matériaanteriormente exposta.

A edição anterior transcrevia a parte relativa à educação, constante da novaConstituição de janeiro de 1967, matéria essa que veio a sofrer algumas alterações, em virtudeda Emenda Constitucional nº 1, promulgada a 17 de outubro de 1969. A nova apresentaçãofoi juntada a este texto, com alguns esclarecimentos necessários. Mencionam-se tambémnovos atos legislativos, que alteraram muitos pontos da Lei de Diretrizes e Bases.

Cumpre ao autor renovar seus agradecimentos a todos quantos sobre este seutrabalho se têm manifestado, e, de modo especial, ao professor dr. Mark Hanson, daGraduate School of Education, da Harvard University, Estados Unidos, o qual opina pelaconveniência de que se faça a tradução desta obra em inglês. Como o ilustre especialistatem dado grande atenção a estudos sobre educação e desenvolvimento, essa opinião é, naverdade, muito desvanecedora.

Rio de Janeiro, novembro de 1969.Lourenço Filho

Parte I

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Lourenço Filho, diretor geral da Instrução Pública do Estado de São Paulo – 1930.

25Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Capítulo 1As realidades da organizaçãoe administração escolar e os diferentesaspectos de seu estudo

As escolas e a vida social

Se, de modo superficial, observarmos diversas escolas, cada uma delas nosdará a impressão de um empreendimento autônomo, de todas as mais desligado. Atécerto ponto, essa impressão se justifica. Cada estabelecimento tem uma sede determina-da, clientela específica de alunos, elementos docentes próprios, e, enfim, atividades pre-fixadas, segundo o ensino que ministre, seus horários e programas. Seja o estabelecimen-to público ou particular, grande ou pequeno, de nível primário ou de outro, cada umdesses pontos, como todos eles, combinados, caracterizarão certa fisionomia própria eatmosfera peculiar de trabalho.

Assim, as questões de estruturação e gestão dos serviços escolares parecerãoapenas ligadas a aspectos de instalação, em salas de aula e mais dependências, mobiliárioe outro equipamento, além dos de distribuição geral das tarefas entre os mestres. Não sepoderá discutir que tais questões apresentem importância prática. Mas, serão elas, por simesmas, o ponto de partida, ou exigirão o estudo de outras condições e circunstâncias,em razão das quais a própria existência da escola, sua localização, funções gerais e objetivosparticulares, que com algo mais se articulem, possam ser explicados?...

Desde que aprofundemos a observação, veremos que essa segunda hipótese éque vem a impor-se. Em primeiro lugar, nenhuma escola está tão desligada de todas asdemais, como nos terá parecido a princípio. Qualquer que seja o tipo de ensino que mi-nistre, cada uma terá de atender a objetivos gerais e comuns a todas as escolas, que são osde oferecer oportunidades para o desenvolvimento individual dos alunos. Essa função,que é capital, qualquer que seja a instituição em exame, aproxima umas escolas de outras,imprimindo-lhes ao trabalho solidariedade geral.

Isso justifica a distinção que entre uns e outros estabelecimentos se faz, pelosgrupos de idade dos alunos, normalmente os de crianças, adolescentes e adultos. Notrabalho do ensino, a condição de maturação geral dos discípulos fundamentalmenteimporta, pois interessa às situações da aprendizagem. Três níveis escolares são assimuniversalmente reconhecidos: o primário, o médio e o superior.

26 Organização e Administração Escolar

Dentro de cada um deles, haverá outras especificações, pelo adiantamentodos alunos, diferenças individuais e condições mais amplas de certos subgrupos, talcomo ocorre nos de excepcionais de qualquer tipo. Em conseqüência, prevêem-se planosde ensino diferenciados, séries didáticas progressivas, quando não se tenha mesmo deorganizar ação didática toda especial. Tudo confirma aquela mesma regra, a de atender aodesenvolvimento geral dos alunos, referido a certa média de resultados nas várias quadrasde idade.

Não são eles, porém, uniformes, por toda parte. Não independem dascapacidades individuais, mas dependem também das expressões da vida social, estrutu-ra da família, organização do trabalho e da cidadania, vida moral e religiosa. Em outrostermos: os padrões da educação escolar não somente dependem do desenvolvimento in-dividual, de cunho fundamentalmente biológico, mas terão de ser interpretados segundoas exigências da vida coletiva, em cada comunidade, como conjunto, e ainda aí, de acordocom as de grupos especiais que esse conjunto formem.

A observação revela que tais exigências são imperativas. Se assim não fosse,em todos os países teriam as escolas a mesma estrutura, com idênticos tipos de estudo, esabemos que isso não acontece. Por outro lado, sabemos que esses tipos e a organizaçãogeral correspondente têm variado de época a época, com maior ou menor rapidez, segun-do as mudanças sociais que nelas se tenham dado, ou se estejam dando. Bastará quecomparemos as escolas de há quarenta anos atrás, em nosso próprio país, com as deagora; e, ainda agora, que confrontemos as escolas das grandes cidades com as das peque-nas, e as das vilas com as de povoados rurais, sobretudo quando estes não mantenhammaior contacto com núcleos de população mais adensada. Nenhuma dúvida poderá exis-tir, portanto, sobre esta realidade: os serviços do ensino têm variado e continuam a variarsegundo as épocas, e, dentro de cada época, na conformidade das condições sociais quese estabeleçam e perdurem.

A razão fundamental reside neste simples fato: a educação escolar não é todaa educação, mas apenas uma das expressões de um processo cultural mais amplo, o qualse prende à ordem social, tal como realmente exista, em cada país, região ou localidade.

A observação universal confirma a conclusão. Admitimos agora que ascrianças devam ser protegidas em seu desenvolvimento geral, e que por isso tenham defreqüentar uma escola, não devendo ser empregadas em atividades produtivas ou numtrabalho profissional. Mas tal idéia, ou não existia de todo, ou não era pacífica, aindanos meados do século 19. Ademais, a sua prática não se acha tão generalizada comovulgarmente se possa pensar. Ainda hoje, em nossos meios rurais, muitos pais estranhamque seus filhos a partir dos sete anos tenham de freqüentar uma escola, ao invés de se

27Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

ocuparem nos trabalhos do campo. Igualmente, o estranham não poucos proprietáriosou administradores de empresas agrícolas.

O que há, pois, de real é que o critério das idades não é exclusivo na organizaçãodas escolas, e, antes disso, em sua criação e desenvolvimento geral. O que se evidencia éque os serviços escolares atendem a outras exigências. Eles existem em razão do quedesejem os pais, esperem os vizinhos, os centros de trabalho e mais instituições; ou,afinal, segundo aquilo que cada comunidade em conjunto admita como útil, justo e ne-cessário, na formação e orientação das novas gerações. Claro que tais expectativas se rela-cionam com as fases de crescimento, mesmo porque certo número delas exigem maturaçãoindividual bastante para que possam ser exercidas. Mas variarão elas segundo as idéias,sentimentos, crenças e aspirações, umas em determinados grupos sociais bem demarcadas,e outras, difusas, ou sem mais clara expressão na média das opiniões.

O princípio da relação do ensino com as idades, tem de ser admitido, não,porém, como absoluto. O que das escolas – de cada uma em particular, como de todas emconjunto – se pretende é que seu trabalho possa satisfazer às exigências da comunidade,segundo os papéis sociais atribuídos aos indivíduos, nas diferentes etapas de crescimen-to; quer dizer, o comportamento geral que deles se espere e reclame, e que da estruturasocial, tal como aí exista, extrai o seu significado.

Assim como seja cada sociedade, assim serão suas escolas. Mais unificada avida social, mais unificados os serviços do ensino. Mais livre e progressista aquela, maisvariados serão eles. E, assim, em todos os aspectos de sua estruturação: os cursos, os pro-gramas, a qualificação dos mestres, seus direitos e deveres, o alcance maior ou menor dosserviços escolares sobre a população, a obrigatoriedade do ensino, as formas de seu finan-ciamento, as de gestão direta de cada estabelecimento, ou da administração deles, em geral.

Esse sentido social pode ser visto mesmo em casos isolados. Observemosuma pequena escola, mantida por um grupo de pais, uma escola particular em longínquapovoação, aí entregue a um mestre mais ou menos improvisado.

Os interesses imediatos dos grupos que esses pais representem, e os daquelesa que mais diretamente estejam ligados, virão a refletir-se tanto nos objetivos do ensinoquanto em suas formas práticas; por exemplo, a aceitação ou não de determinados alu-nos, o regime disciplinar, a orientação educativa em geral.

Observemos depois uma escola pública em cidade populosa. O ensino já aíobedecerá a formas institucionalizadas mais amplas, não só estabelecidas pelos costu-mes, mas por leis e regulamentos. Todos quantos procurem a escola, preenchidas certascondições, nelas serão recebidos. Haverá um programa de aplicação geral para cada nívelde adiantamento, regime disciplinar comum, calendário e horário que a todos possamsatisfazer. Devidamente preparados, ou tão preparados como possível, os professoresprocurarão bem classificar os alunos, e as tarefas do ensino serão distribuídas por dife-rentes séries didáticas, em determinadas classes, cada uma delas entregue a um mestre.Prevê-se, ademais, que o trabalho geral seja coordenado por um diretor, o qual terá deresponder por seus resultados perante a comunidade próxima, como também a certosórgãos de controle social, de mais ampla atuação, em especial, os do governo.

Quando assim examinemos os fatos, passamos a ver os serviços escolares sobnovo prisma, ou com maior visão do que representam no processo cultural, em geral.Percebemos que a origem das escolas, sua evolução, seus tipos e articulação entre elesnão resultam do simples arbítrio dos mestres ou de decisões pessoais dos governantes,mas, dos padrões culturais em cada lugar e a cada época existentes.

28 Organização e Administração Escolar

Por mais que as escolas pareçam desligadas umas de outras, segue-se queentre todas fortes laços de solidariedade existem. Na época atual, tendem elas a cons-tituir, em cada país, um só e mesmo empreendimento geral, quaisquer que sejam aslacunas e dissimetrias aparentes. Todas resultam de maior ou menor consciência depadrões desejáveis na vida coletiva, no que haja de próprio a cada grupo social espe-cífico, e no que haja de comum a todos, e que lhes comuniquem maior sentido de útilcoexistência.

Coordena-se o trabalho das escolas, em suma, com as expressões daexistência social, e, de modo mais evidente, com as de suas instituições básicas – afamília, o trabalho, a igreja, o regime de governo – em tudo quanto concorram paraque um sistema consistente possa perdurar, e, perdurando, receba inovações úteis aesse mesmo fim.

O trabalho das escolas a essas expressões se incorpora acabando também porinstitucionalizar-se; quer dizer, adquire ele também a contextura de um sistema socialque passa a figurar entre os demais, refletindo todas aquelas condições, depuradas porvia da legislação e das concepções técnicas dos profissionais do ensino.

O desenvolvimento médio das capacidades individuais mantém-se comocritério básico, mesmo porque, como vimos, dele dependerá o desempenho dos papéissociais, tais como geralmente aceitos. Não obstante, porque implicam direitos e deveres,só em face daquelas mesmas expectativas definidos, prendem-se a um processo maiscomplexo, o de ajustamento social de cada nova geração. O que se vem a chamar de de-senvolvimento individual por um lado, e ajustamento social, por outro, assim represen-tam dimensões de uma só e mesma realidade, ou duas faces de um mesmo processo.Entre a vida social e a existência dos serviços regulares de ensino, uma substancial conexãotem de existir sempre – tal é a conclusão de ordem geral.

Em outros tempos, as mudanças da vida social eram lentas e se davam comsentido e ritmo sensivelmente diverso em cada localidade, ou em localidades de dadasregiões, mais isoladas entre si que hoje. Os chamados grupos primários, como os dafamília e união de famílias, predominavam em todo o processo educacional e, por isso,também nas escolas. Na atualidade, as coisas se passam diferentemente. Um conjunto demudanças concomitantes se tem dado nos tipos de produção ou do trabalho, e, assim, navida econômica; nas variações de estrutura da família, e, em conseqüência, nos costumes;nas próprias crenças religiosas e, conseqüentemente, nas concepções de vida e valoresmorais; e, com tudo isso, no reconhecimento de direitos e deveres individuais, e, portanto,nas formas e funcionamento do poder político.

Por todas essas razões, o processo educacional veio a sofrer inevitáveis alterações,em si mesmo e na consciência que dele se passou a ter. Às escolas agora se impõem encar-gos inteiramente novos, desconhecidos na organização tradicional do ensino, ou mesmo,nem por ela suspeitados. Reconhece-se, para cumprimento de funções comuns, a necessi-dade de maior integração entre as escolas, num empreendimento solidário, quer em paísesplenamente desenvolvidos, quer também nos que ainda menos o sejam. Tenta-se planejaros serviços escolares de modo amplo, com modificações de suas formas e sentido geral, oque vale dizer com alterações em sua estruturação e nos modos de administrá-los.

A pressão de necessidades nacionais, em cada país, e a de interesses de certosgrupos privados, em todos eles, situam os serviços do ensino num plano de largo sentidosocial. As crianças e jovens, que hoje se educam, estão destinados a viver no século XXI,com uma formação, que, certamente, não poderá ser a da tradição. Os princípios de

29Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

estruturação e normas de funcionamento terão de inspirar-se em novas idéias, com revisãode muitas das até agora seguidas.

Os problemas de Organização e Administração Escolar terão de ser nessaforma compreendidos, analisados e resolvidos, e, pois, com maior sentido de previsão.Terão eles de ser propostos no conhecimento das realidades sociais em mudança, ereinterpretados à luz de uma nova política da educação, que não caberá aos administra-dores escolares por si mesmos elaborar, é certo, mas bem traduzir em realidades práticas,de satisfatória eficiência.

Será necessário dar atenção a problemas particulares, mediante estudosreferentes a setores e escalas diversas. Ainda nesse caso, certos conceitos fundamentais,instrumentos de análise e modelos de descrição e explicação terão de ser observados.Sem prejuízo da importância desses problemas menores, mas, pelo contrário, dando-se-lhes mais exato sentido, este livro pretende oferecer tais noções, na forma de um cursobásico. Com elas, integradas numa adequada perspectiva em que se apóiem esquemas deaplicação prática, é que se poderá chegar a entender as necessidades reais da organizaçãoe administração do ensino, tal como nosso tempo reclama.

Para isso, haverá necessidade de conhecer o processo administrativo, em seudesenvolvimento cíclico, tanto quanto o comportamento administrativo, isto é, as formasgerais da ação que hoje se espera dos organizadores e administradores em qualquer espé-cie de atividades; e, enfim, a aplicação de inferências, daí retiradas, às situações reais queo ensino já apresente.

Tais estudos devem conduzir os administradores, em geral, a bem compreendera estruturação e gestão dos serviços escolares, a fim de que possam saber onde, quando,quanto e como devam esses serviços ser estabelecidos e articulados com maior proveito.Por outro lado, em escalas diversas e setores diferenciados, mas a exigirem visão deconjunto, esses estudos interessam ao professor, em sua escola; ao inspetor e chefes deserviços auxiliares, em suas circunscrições; e aos responsáveis por mais amplas formasde trabalho, nas funções de planejar, coordenar e controlar os sistemas de ensino.

A matéria interessa a todos quantos respondam por funções gerais, ouespeciais, nesses sistemas, como, por outros aspectos, a todos quantos, por disporem demaior ou menor ação social, possam interferir nos planos do ensino, com suas idéias,sugestões e críticas.

Atitudes no estudo da Organização e Administração Escolar

O nome Organização e Administração Escolar poderá parecer redundante,em face da estreita relação, ou mútua dependência, que os elementos nele contidos apre-sentam. Pertence, no entanto, à sistemática corrente onde, como oportunamente se verá, éde conveniente adoção.

De modo geral, esse nome sugere a observação, caracterização, classificação erelacionamento dos fatos da estruturação dos serviços regulares de ensino, dos modos desua gestão e de sua condução bem articulada, quer se passem numa só escola, em váriasdelas, ou em muitas que um sistema definido venham a compor.

Ora, como em outros domínios de investigação, duas atitudes gerais são aípossíveis, e que se podem caracterizar como atitude imitativa e atitude de investigaçãosistemática, respectivamente.

30 Organização e Administração Escolar

a) Atitude imitativa

A primeira se apoiará na convicção de que todos os problemas possam seratendidos pela ação de normas derivadas de imitação daquilo que já se venha praticandoem empreendimentos similares, a que certos elementos de inspiração e arbítrio pessoalpossam ser juntados. Organização e Administração será, nesse caso, aquilo queorganizadores e administradores práticos já estejam fazendo, tal como o possam fazer, outal como a isso sejam forçados pela rotina, a pressão de certas circunstâncias ou o apelo auma vaga capacidade pessoal, a que não raro se empresta valor mágico, comumentedesignada com o nome de “tino administrativo”.

b) Atitude de investigação sistemática

A segunda atitude dessa se distingue pelos fundamentos e resultados a quechega. Baseia-se no pressuposto de que os fatos e situações de estruturação e gestão, nosempreendimentos escolares como em outros quaisquer, admitem a observação e análisedos elementos de que se compõem; a compreensão das condições em que se processam,típicas e atípicas, favoráveis ou desfavoráveis aos objetivos que se tenham em vista; e,mais, a idéia de que em tudo isso haja situações cíclicas, isto é, situações que se repetem,e que, por isso mesmo, permitem a inferência de relações funcionais, base para que sechegue a certas conclusões explicativas, de valor teórico e prático. De posse dessas con-clusões, os profissionais de Organização e Administração melhor poderão distinguir ecaracterizar as realidades em que tenham de interferir, segundo esquemas, ou modelos,que também lhes forneçam maior conhecimento técnico.

Aplicando-se tais modelos, admite-se que profissionais qualificados possamnão só analisar e entender situações já existentes, para bem conduzi-las, sem maior alte-ração, ou para mais a fundo modificá-las, quando esse seja o caso; ou, ainda, para a im-plantação de novos serviços quando deles se necessite, sem riscos ou com maioresprobabilidades de êxito. Admite-se, enfim, na segunda atitude, que estudos sistemáticosde Organização e Administração se possam realizar nos serviços escolares, como em outrostantos domínios já se vem praticando, com resultados benéficos.

Nenhuma razão, aliás, existe para que dessa segunda atitude venham a serexcluídos os serviços do ensino. Será, pois, legítimo tratar dos problemas da vida das esco-las, ainda que elas apresentem aspectos muito variados, quanto à gradação e extensão dasformas de ensino, e a complexidade, real ou aparente, de seus vários graus, tipos e formas.

Dificuldades que se apresentam a iniciantes

As circunstâncias apontadas podem levar os que se iniciam no estudo da ma-téria a defrontar algumas dificuldades de ordem geral. Convirá, assim, que desde logo asindiquemos.

a) O adjetivo “escolar”

A primeira dificuldade pode resultar da limitação que se dê ao objeto de taisestudos, por sugestão do adjetivo escolar. Aposto ao nome Organização, parece ele indicar

31Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

que os estudos da matéria tenham de limitar-se ao que se realize no interior de cada escola,como ambiente fechado. Naturalmente que tudo quanto aí se passe é fundamental. Cuidardo assunto, sem uma suficiente visão dos elementos e condições de trabalho existentes nasclasses de ensino, seria descabido. Mas pretender isolá-los do contexto maior a que dantesse fez referência, o da vida social, onde as escolas emergem e ao qual se destinam a servir,será igualmente menos razoável.

Note-se que os problemas da vida escolar tanto interessam aos mestres emais funcionários do ensino quanto às famílias, a grupos mais ou menos caracterizadosque elas formem, segundo convicções políticas, credos religiosos, interesses econômicosou, ainda, razões mais simples, como por exemplo, o de um mesmo local de residência;por tudo isso, não podem deixar de interessar também às autoridades governamentais,ou aos poderes públicos, razão por que sistemas públicos de ensino têm-se criado eexpandido.

O adjetivo escolar, portanto, não só se refere a cada escola como objeto particular,mas a conjuntos, de determinadas escolas ou de todas elas. O mesmo se passa, aliás, comdenominações similares, como, por exemplo, administração hospitalar, que não se refe-re apenas à gerência de cada hospital; ou administração fiscal, que não se refere apenas àgestão de cada posto de coleta de impostos.

b) Falsa compreensão das funções da legislação do ensino

Pelo fato de existirem sistemas públicos de ensino, e, portanto, autoridadesgovernamentais que deles tratam, uma segunda dificuldade poderá surgir. É a de admitir-se que todos os problemas de Organização e Administração devam ser considerados comofunção do poder político, não apenas no desempenho de ação geral, mas, por disciplinaçãoestrita do trabalho de todo o ensino, através de leis e regulamentos taxativos. Ainda quea legislação escolar seja de grande importância (e isso veremos no devido tempo), nãoserá acertado tomá-la como fonte primária e única dos conceitos e princípios que regu-lem a matéria. A razão é simples. Em sua maior parte, a legislação representa apenas umelemento instrumental para estruturação e gestão dos serviços, o qual no estudo de outrosfundamentos tem de encontrar os seus verdadeiros princípios.

c) Escalas de observação e aplicação

A terceira dificuldade advém da extensão variável em que podemos consideraros fatos e situações concretas a estudar; ou seja, a escala de observação e análise de taisfatos e situações, bem como das escalas de aplicação que as conclusões de tais estudospossam permitir. Fatos e situações de Organização e Administração existem numa sóclasse de ensino, sob a responsabilidade de um único docente; no conjunto de uma esco-la graduada, com muitas classes e mestres, seu diretor e auxiliares; em agrupamentos deescolas, articulados por serviços gerais de manutenção, orientação e controle, sejam demais reduzida extensão, como ocorre num distrito escolar, ou de feição mais ampla, talcomo se dá num sistema regional ou nacional de ensino.

Nesses casos mais amplos, além da variável extensão geográfica dos serviços,poderão os estudos ater-se a certos aspectos particularizados. Para exemplificar: os de

32 Organização e Administração Escolar

planejamento geral ou parcial dos serviços; de orientação e controle de todo um sistema;de definição e articulação de cursos e programas; de questões relativas à construção e aoaparelhamento escolar; de formação inicial, recrutamento e aperfeiçoamento dos profes-sores; de adaptação dos procedimentos didáticos aos programas e nível do professorado;dos critérios de admissão, classificação e promoção dos alunos; e, enfim, de certas relaçõesentre o ensino e as exigências da vida da comunidade próxima, as de cunho regional, ouas de todo o país, como conjunto mais extenso.

Em qualquer dos casos, será possível analisar um só desses problemas, ou váriosdeles, diversamente combinados; e, assim também, considerá-los em relação a um só grau, oua um só ramo do ensino, a dois, ou a todos, como partes articuladas de uma só estrutura.

d) Aparente falta de unidade

Questões tão diversas, por sua natureza e elementos, poderão receber elaboraçãoconceitual, geral e comum, que a toda matéria imponha formulação orgânica e coerente?...

Eis aí uma nova dificuldade, que também poderá perturbar os principiantes.Não será esse título comum, Organização e Administração Escolar, puramente conven-cional, ou arbitrário, segundo a posição de cada autor que, de umas ou outras dessasquestões, venha a ocupar-se?...

Para que essa dificuldade como as demais se afastem, convirá esclarecer anatureza dos fatos e situações que se devam entender como realidades da Organização eAdministração Escolar. Em outros termos, deve-se aqui perguntar: “Como distinguir eclassificar tais realidades a fim de que todas permitam elaboração conceitual coerente,para vantagem em compreender-se a estruturação e a condução de serviços escolares, jáexistentes, ou de serviços que se tenham de implantar?...”

As realidades da organização e administração

Quando se tomem para estudo as atividades da vida escolar, – como, aliás, asde qualquer outro empreendimento cooperativo, quer dizer, de ação conjunta de muitaspessoas – verifica-se esta coisa curiosa, e, na verdade, perturbadora: nenhum fato, ounenhuma situação, isoladamente considerada terá ou deixará de ter significado para osproblemas de Organização e Administração. Sim, nenhum deles, porque tal significadosó aparece num dado conjunto funcional, numa certa estrutura, já entendida como desti-nada a alcançar determinados objetivos, previamente aceitos, e de obtenção possívelsegundo os elementos e condições existentes.

Só nesse caso, quer dizer, quando situados num esquema geral que subentendao relacionamento entre meios e fins, é que cada elemento, condição ou operação, assumereal significado. Fora dessa hipótese, pouco ou nada poderão representar como realidadesque bem se conceituem num dado sistema de referências.

A possível estranheza que tal afirmação venha a causar desaparece quandoconsideremos não só os estudos da espécie, mas outros quaisquer. De fato, ao exami-nar os elementos de tudo quanto conhecemos, verificamos que eles se referem semprea um esquema pelo qual certa perspectiva geral se terá estabelecido como base dainvestigação. Ou, mais claramente: nada do que sabemos, ou do que possamos saber,

33Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

sobre coisas e fatos resultará de características que nessas coisas e fatos estejam fixadasde uma vez por todas. O que acontece é que tais características serão percebidas,apreciadas e interpretadas, segundo esquemas conceituais prévios, com os quais osobjetivos de nossa própria ação de conhecer, e, em conseqüência, os de atuar, se tenhamrelacionado.

Digamos que desejemos estudar certas substâncias minerais: amostras de areia,pedras, quaisquer fragmentos de rochas. Nada parece mais simples. À primeira vista,essas coisas possuem atributos físicos que admitimos permanentes, ou dotados de carac-terísticas naturais constantes. Nelas podemos distinguir certo peso, forma, cor, densida-de. Considerando cada um desses atributos, ou vários deles, submetemos essas coisas auma classificação qualquer.

Mas também o poderemos fazer admitindo outros atributos, como os do com-portamento de cada amostra à ação do calor, da umidade, de correntes elétricas, da açãode reagentes químicos diversos; ou, se isso também nos venha a interessar, como teste-munhos de origem geológica e distribuição geográfica.

Em outra hipótese, poderemos vê-las como substâncias que interessem a umaaplicação tecnológica definida, para exploração industrial. Ainda nesse caso, tudo pode-rá ser encaminhado na forma de estudo tecnológico geral, ou, ao contrário, com vista aaplicações econômicas precisas, como a exploração de determinadas jazidas, numa dadaregião. Por sua vez, tal exploração poderá relacionar-se com a idéia de implantação deuma empresa industrial privada, maior ou menor, ou a de um plano de ação político-social, que vise à melhoria das condições de vida de determinados grupos da população.

Eis aí como substâncias, aparentemente tão simples, podem dar origem a es-tudos de feição diversa, porque para fins diferentes.

Experimentemos estudar plantas e animais. Todos os esquemas dantesindicados poderão ser utilizados, cada um de per si, ou combinados, com referência acertas partes de cada planta ou de cada animal, ou do conjunto que cada um deles possaconstituir. Além disso, outras indagações terão de ser desenvolvidas, as da ecologia, ana-tomia, fisiologia, citologia, ou genética de cada espécie, ou mesmo de cada um daquelesseres vivos, em especial.

Digamos, por fim, que desejemos estudar o homem, seus grupos e instituições,sua vida histórica, social, moral, política, artística, religiosa. Então, as perspectivas serãomuito mais numerosas. Tanto é assim que, se apresentarmos os mesmos fatos sociais aum especialista em geografia humana, a um economista, político, educador, sociólogo ouhistoriador, de cada qual obteremos afirmações distintas com relação ao mesmo objetoreal de estudo. Cada qual usará de seu próprio sistema de referências, isto é, de esquemasdescritivos e explicativos de sua própria especialidade, com terminologia especial emcada caso.

Com relação às mesmas coisas e fatos, obteremos respostas diferentes e, emcada caso, em linguagem especializada. Uns especialistas salientarão aspectos e relaçõesem determinada escala, ou de certos conjuntos mais ou menos reduzidos; outros tudoverão em sistemas mais amplos. Uns falarão de limitado número de variáveis, outrosapreciarão variáveis mais numerosas. Aceito o ponto de vista ou a perspectiva de cadaespecialista, as afirmações de cada qual terão entre si perfeita coerência e validade. Mui-tas poderão ser seriadas em esquemas crítico-interpretativos mais abrangentes que ou-tros. Isso não significará que, em seu campo próprio, cada qual não apresente certa somade proposições verdadeiras.

34 Organização e Administração Escolar

A conclusão, portanto, é uma só: tudo quanto sabemos com feição ordenadaterá de obedecer a sistemas de referências, ou a esquemas conceituais, em que as coisas efatos possam ser bem relacionados; ou, afinal, a perspectivas que ordenem e dêem significadoreal a noções que, de outro modo, permanecerão esparsas, ou desprovidas de maior sentido.

As realidades do trabalho escolar não fogem a essa regra. Poderemos examiná-las de pontos de vista mais ou menos limitados, ou já referidos a conjuntos mais oumenos extensos, compreendidos segundo as funções que neles possamos reconhecer.Podemos estudar em determinadas escolas, por exemplo, só os seus alunos, e, aindanesse caso, segundo certa perspectiva da Biologia, ou da Psicologia Diferencial. Pode-mos referi-los a grupos de idades, a situações de trabalho ou de jogo, analisando fun-ções sociais. Podemos estudá-los nas relações professor–aluno, em situações didáticasformais de cada classe de ensino, ou em outras, em mais amplos quadros das relaçõeshumanas.

A isso se chegará considerando-se as influências familiares, as dos grupos devizinhança, as de toda a comunidade próxima. E será ainda possível estender tal estudoà avaliação de influências regionais, referentes à economia, à estrutura profissional, aoscostumes, à história, aos próprios instrumentos de comunicação que, num dado ambientee em dado momento, estejam tendo existência.

Por fim, todos esses aspectos, como ainda outros, poderão ser consideradosnuma só extensa e complexa estrutura, na qual passemos a ver as escolas como instituiçõesregulares que a vida coletiva estabelece, mediante certas condições e para o preenchimentode determinadas funções. Com isso, relacionamos aspectos orgânicos e funcionais, indivi-duais e da vida coletiva, formas de instrumentação e de gestão de serviços, tudo em corres-pondência com uma definição prévia de objetivos que tenhamos admitido como justos,úteis e necessários. Será possível apreciá-los, nesse caso, sob a forma de grandes empreen-dimentos dotados de sentido próprio e de uma instrumentação que a tal sentido bemtraduzam na prática.

Nos fatos e situações que essa estruturação e essas formas de gestão apresentem,encontramos, em toda a sua extensão e complexidade, as realidades mesmas de que aOrganização e Administração Escolar deve tratar.

Mas, ainda aí, diferentes perspectivas gerais poderão ser utilizadas, segundoos esquemas teóricos e interesses práticos que, por estas ou aquelas razões, tenhamos depreferir para conveniência do estudo. Tais perspectivas não se isolam de outras tantas,utilizadas nos estudos gerais da Educação, convindo assim que as examinemos. Se não ofizermos, será natural que certas dificuldades reapareçam e que os iniciantes retornemàquela impressão de ausência de unidade no conhecimento da matéria.

Perspectivas gerais de estudo

Várias são as perspectivas gerais adotadas nos estudos da Educação comoprocesso social, relacionado com os problemas de estruturação e gestão de serviços regu-lares de ensino, e, portanto, de interesse direto ou indireto na concepção da Organizaçãoe Administração Escolar.

Delas aqui destacaremos três, suficientes para esclarecimento inicial. Podemosfigurá-las em círculos concêntricos, o que logo sugere que cada uma na anterior se apóia,ainda que cada qual possa receber tratamento próprio, com formulação sistemática.

35Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

a) Perspectiva histórica

A primeira, de todas a mais ampla, pode ser chamada de perspectiva históricaou, se assim se quiser, sociocultural. Os serviços regulares de ensino e, em conseqüência,os fatos de sua estruturação institucional apresentam-se em dada ordem no tempo. Sãorealidades derivadas e nutridas pelas condições de um amplo processo, do qual, afinalde contas, não se separam. A ele costumam os autores denominar processo educacional,compreensivo de todas as formas pelas quais as gerações mais amadurecidas influam nasque menos o sejam, com a comunicação de seus modos de fazer, sentir e pensar, ou, emtermos mais precisos, a comunicação de técnicas, idéias, sentimentos e aspirações.Indiferenciado, a princípio, esse processo se confunde com o de assimilação cultural. Apouco e pouco torna-se, porém, ação intencional, para assumir nas instituições escolarescaráter sistemático, através de formas técnicas crescentemente apuradas.

Nas escolas e, portanto, nos moldes de sua estrutura e formas de gestão, assim queiramosou não, representa-se um contexto cultural, no qual se refletem condições ecológicas,econômicas, lingüísticas, políticas, religiosas, estéticas, morais. A vida escolar de umlugar qualquer e em qualquer tempo não resulta, em seu conjunto, do arbítrio de mestrese administradores, nem das intenções particulares de cada aluno, nem das leis eregulamentos existentes. A razão, fácil de compreender-se, é esta: tudo isso assenta numabase comum, muito mais larga e profunda.1

Quando assim estudemos os serviços escolares, não excluiremos deles a vi-são de certas formas de estruturação e modos de gestão, sem que com isso estejamosexaminando, porém, em sentido próprio, os fatos que mais diretamente interessam àação de organizadores e administradores. O que então fazemos é a crônica das institui-ções do ensino, capítulo de não pequena importância na História da Educação, e indis-pensável subsídio a muitas das investigações da Sociologia Educacional.2

1 Ver Introdução ao estudo da Escola Nova e Educação comparada, em que o Autor largamente examina o processoeducacional como realidade social. Cf. Havighurst e Neugarten (1957) e Durkheim (1955).

2 O mesmo se passa em relação aos demais domínios do estudo social. Há a história do direito, das instituições econômicas,da arte, etc., que não se confundem com a Sociologia Jurídica, a Economia Social, a Sociologia da Arte, etc.

36 Organização e Administração Escolar

b) Perspectiva dos estudos comparativos

A segunda perspectiva nessa primeira se apóia, sem que com ela deva serconfundida. Ao invés da filiação das instituições escolares na continuidade temporal,que conduz a um tratamento predominantemente descritivo, estabelece-se a pesquisadas razões da articulação geral ou dos fatores determinantes da existência das institui-ções escolares, na forma de sistemas de ensino de cada povo ou de cada nação, numadada época. Mediante confronto entre condições e resultados, em diversos meios,caracterizam-se variáveis, e retiram-se inferências de ordem geral.

Fatos e situações de estrutura e gestão dos serviços do ensino a tudo issointeressam, representando mesmo a base geral para importantes indagações. Não consti-tuem, contudo, ainda e também, o objeto das preocupações diretas dos organizadores eadministradores escolares. O que fazem é dar corpo a investigações de um ramo da análisedo processo educacional, ramo que tem o título de Educação Comparada.

Servem-se elas da legislação geral de cada país, bem como da legislaçãoespecífica de ensino, dos dados numéricos sobre o movimento das escolas em seus váriosgraus e ramos, e, assim também, de subsídios da História, da Economia, da Política, daSociologia e da Filosofia da Educação. Representam grande domínio de estudosinterdisciplinares que não se identificam, porém, com os da Organização e AdministraçãoEscolar como tal considerada (Lourenço Filho, 1965).

Quer dos estudos históricos, quer dos de feição comparativa, certo pontocomum vem a ressaltar com referência aos serviços escolares em sua composição efunções. É este: as escolas se constituem, desenvolvem-se e operam no pressupostoda realização de objetivos determinados, o pressuposto de que produzam alguma coi-sa, tida por certos grupos e classes, ou por certo consenso da vida coletiva em geral,como útil, justa e necessária. Nem por outra forma se entenderia a existência, portoda parte, das instituições de ensino na forma de amplos, complexos e custososempreendimentos.

Esses objetivos perderiam seu sentido prático se não estivessem apoiadosnuma estruturação que, de modo satisfatório, os pudesse atender, e, com isso, numagestão de serviços que a tal estrutura mantivesse em razoável nível de eficiência. Paraque alcancem resultados que não sejam meras concepções de fantasia, têm as escolasde empregar, portanto, meios hábeis, ou instrumentação adequada, com recursosmateriais e pessoais, regulados de modo racional em seu funcionamento. É isso quepermite pensar no planejamento de seu trabalho, na coordenação de tais elementos erecursos, numa execução de tarefas que se aprimore pela experiência, e cujorendimento possa ser, enfim, ava-liado mediante critérios objetivos, de maior sentidotécnico.

c) Perspectiva de eficiência

Esse esquema representa a terceira perspectiva, pela qual, na sistemáticapedagógica corrente, são afinal definidos os estudos de Organização e AdministraçãoEscolar. Cabe-lhe o nome de perspectiva finalística ou, de forma mais simples, perspecti-va de eficiência. Não é que com isso se pretenda impor aos serviços escolares uma estreitavisão mecânica, a qual não se adequaria à realidade dos fatos. O que se deseja é imprimir

37Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

às atividades humanas, que neles se representem, sentido funcional, por maiorconhecimento e gradação dos fins, e articulação mais produtiva dos elementos e recursoscom que esses fins possam ser propostos e satisfatoriamente alcançados, ou a racionalizaçãodos meios empregados.3

As três perspectivas, convirá repetir, não se opõem entre si. Certos conceitosgerais a elas são comuns. Contudo, graduam os problemas do geral para o particular, cadaqual estabelecendo os seus próprios modelos de descrição e explicação, seus constructose instrumentos de análise peculiares.

Na perspectiva histórica, as questões da educação são propostas em termossocioculturais os mais amplos, ou, como certos autores modernos preferem dizer,antropológicos. Na comparativa, fala-se de estruturas e funções gerais dos sistemasnacionais de ensino, segundo aspectos que se tipificam a cada época, à vista de condiçõesgerais, conjugadas por ação política. Na perspectiva de eficiência, fala-se em termos deobjetivos graduados, a serem obtidos por instrumentação racional, com maior domínioda ação intencional de educar, através das escolas, públicas ou particulares, e dosagrupamentos maiores ou menores que formem, em redes de estabelecimentos de um sónível de ensino ou de todos eles. Tal perspectiva supõe a graduação de objetivos defini-dos, segundo a compreensão das funções sociais que as escolas, como outras instituiçõescomplementares, devam atender, mas, assim também, da boa coordenação dos elementose dos recursos que representem meios idôneos para a consecução dos fins propostos, naforma de implementos técnicos satisfatórios.

A Organização e Administração Escolar terá assim de considerar situaçõescomplexas de feição concreta que deverá descrever e analisar; de compreender em taissituações as relações funcionais possíveis e desejáveis no processo educacional; decriar uma instrumentação com que se possa atender a projetos, planos ou programasdefinidos; e de utilizar, enfim, procedimentos para conveniente avaliação do trabalhoque as escolas realizem.

Método, organização e administração

Delineamos a perspectiva pela qual certos aspectos funcionais dos serviçosdo ensino são vistos como realidades de Organização e Administração Escolar. Devemosagora aprofundar as idéias expostas.

Em sua essência, o esquema lógico nelas contido não se diferencia do queutilizamos na visão metódica de uma ação intencional, ou seja, naquela em que procure-mos substituir a improvisação e o empirismo por uma direção unificada, passível dedesenvolvimento racional. É, pois, dessa noção, a de ação metódica, que devemos partir.

a) Ação metódica

A ação metódica apresenta-se simples e clara quando a examinemos naatividade de uma só pessoa. Quando alguém deseje realizar alguma coisa, começa por

3 Autores há que pretendem separar de modo cabal a perspectiva “finalista” da “de eficiência”, como Mosher e Cimmino(1950), sem que apresentem, no entanto, razões suficientes para isso.

38 Organização e Administração Escolar

elaborar uma concepção a que dá a forma de um projeto, ou seja, na qual estabeleça aqualidade e a quantidade do que deseje obter. Isso feito, coteja essa concepção com asrealidades e condições da situação concreta em que se encontre. Escolhe, então, elemen-tos e operações, propondo-se a si mesmo uma técnica de execução, que examina e critica.Em seguida realiza operações que haja admitido como eficazes para a conquista do alvodesejado. Confere, por fim, o que tenha obtido com a concepção ideal, ou a do projeto deonde tenha partido. Desse modo, poderá avaliar a eficiência do trabalho realizado.

Se acaso a execução não haja obedecido às melhores condições, e o resultadonão se apresente perfeito, a pessoa poderá suspeitar da qualidade dos elementos e dasoperações que tenha empregado. Quando nesses pontos tudo pareça satisfatório, serápara o seu próprio projeto que deverá voltar a atenção, já porque em termos absolutos nãolhe pareça ele agora aceitável, já porque, nos termos relativos dos recursos disponíveis,não se tenha mostrado exeqüível.

O caráter metódico de uma operação qualquer não residirá, portanto, naseqüência formal das operações em abstrato, ou na simples escolha de uns elementos, enão de outros; mas, na visão unitária do empreendimento, que se integrará em certaordem de fases e momentos definidos, segundo o problema que se haja proposto à açãointencional.

No caso de atividade de uma só pessoa, esses momentos ou fases somentedela dependerão. A integração exigirá a ação de capacidades que essa pessoa possua, nogênero e na espécie da realização prevista. Mas, na hipótese de atividades que, por suascondições de magnitude, duração e complexidade, exijam o concurso de muitos agentes,a situação mudará de figura.

b) Organização e Administração

Se muitos os agentes, as atividades terão de distribuir-se por eles, ou por gru-pos em que funcionalmente se diferenciem. Umas pessoas poderão receber o encargo dedefinir os objetivos ou alvos gradativos em que as finalidades devam decompor-se por exi-gência do trabalho; outras, o de reunir e coordenar elementos, a fim de que efeitos graduaissejam obtidos; ainda outras, o de executar determinadas operações, em certa seqüência,coordenadas por alguém; e outras, ao cabo de tudo, o de conferir a produção, nos termos daconcepção inicial do projeto e do programa de atividades que se tenha adotado.

É, nesse caso, o da ação de algumas ou de muitas pessoas que trabalhem deconcerto, que se propõe o problema de uma estruturação que envolva divisão do trabalhoe gestão definida das operações levando, assim, aquela idéia de ação metódica, funda-mental, a desdobrar-se nas noções derivadas de Organização e Administração (March,Simon, 1958; Mosher, Cimmino, 1950).

Os termos organização e administração tanto se empregam, porém, nalinguagem comum como na linguagem técnica, podendo, por isso, sugerir diferentes coisasa diferentes pessoas.

Em primeiro lugar, à semelhança do que se dá com outros nomes de similarestrutura, eles tanto designam um processo, no caso, a ação de organizar e administrar,quanto o resultado dessa mesma ação e, neste caso, a coisa organizada ou o empreendi-mento administrado. As mesmas palavras evocam ora aquela situação dinâmica, ora su-gerem a distribuição equilibrada de coisas e pessoas que podemos imaginar prontas para

39Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

agir, mas ainda em repouso. Comparem-se, por exemplo, as variações do significado domesmo nome nestas duas orações: “A empresa está em organização”, isto é, submetida aum processo de estruturação; “É excelente a organização que esta escola apresenta”, querdizer, a estrutura e as normas de funcionamento que ela possua, como resultado de umtrabalho prévio de estruturação de elementos, métodos e normas.

Como quer que seja, é dos verbos organizar e administrar que devemos partir,a cada um examinando de per si, e nas relações que justifiquem sua junção, no título geralde nosso estudo.

Organizar e administrar

Órgão, na origem, significa instrumento. Em sentido amplo, organizar seráinstrumentar, aparelhar, combinar ou dispor elementos, a fim de que algo bem funcione.Na História Natural, falamos de corpos organizados e não-organizados, segundo a com-posição ou estrutura em que um dia tenham funcionado, ou que funcionem. Na Biologia,em particular, entendemos a organização como processo básico que, nos mais diversosseres vivos, organismos, tem expressão, revelando-se em sua origem, crescimento,diferenciação e afirmação autônoma.

Por extensão, o mesmo conceito aplica-se a formas de vida coletiva ou social.Os homens existem em grupos, que se fazem e desfazem, avançam ou retrogradam, segundograus de organização biológica, econômica, política, educacional, religiosa, moral.

Em qualquer dos casos, os estudiosos das formas de organização da vidahumana nela distinguem certos elementos constantes. O primeiro diz respeito à açãocongregada de duas ou mais pessoas. Onde não haja uma situação que exija esforçoscooperativos, nada haverá a organizar. O segundo deriva dessa mesma situação por umduplo movimento, o da divisão de tarefas e o de sua coordenação sistemática, para osfins solidários que se tenham em vista.

O adjetivo sistemático sugere conseqüências que se tornam parte integrante doprocesso de organização. Uma delas representa certo grau de previsibilidade do comporta-mento alheio, ou a expectativa de que, com alta probabilidade, ele se verifique numa dadadireção, não em outra. Tais resultados acrescentam à idéia de organização um novo elemen-to que nela se torna substancial: o de que a atividade humana pode desenvolver-se em

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conjuntos, com fins inerentes à estrutura organizada, e não apenas aos interessesparticulares dos que nela se associem.

Onde vários ou muitos homens trabalhem em comum, estabelece-se umaorganização de fato, da qual vem normalmente a emergir uma organização regulada porefeito de normas de administração tendentes a imprimir mais eficiência ao trabalho. Essasnormas não representam um ingrediente que se possa ou não juntar ao processo, mas umresultado que dele deflui. Em dado momento, havendo consciência dos objetivos visadose dos recursos que tornem a ação mais eficiente, haverá necessidade de uma definiçãodas esferas de responsabilidade na ação conjunta e, em conseqüência, de planos de suaregulação, ou do reconhecimento de níveis de autoridade.

A outra coisa não corresponde o conceito de administração. A ação deadministrar, (de ministrar, servir), passa então a ser compreendida como a de congregarpessoas, distribuir-lhes tarefas e regular-lhes as atividades, a fim de que o conjunto bempossa produzir, ou servir aos propósitos gerais que todo o conjunto deva ter em vista.Nem por outra razão comumente se unem as duas noções, falando-se, por exemplo, daorganização administrativa de uma empresa, de uma fábrica, de um sistema escolar.Havendo trabalho conjunto e, sobretudo, continuado, não poderá ele manter-se organizadosem uma distribuição de níveis de autoridade e de esferas de responsabilidade.4

Em sentido lato, organização e administração representam, portanto, aspectosde um mesmo e só processo, o da coordenação da atividade de muitas pessoas emempreendimentos solidários.

Mas, ainda que fundamentalmente assim tenhamos de entender, não se poderádissimular a distinção que cada um desses aspectos assume na prática, e, em conseqüência,o significado particular que adquirem, quer na linguagem usual, quer na terminologia técnica.

A explicação reside no ponto de partida que tomemos para descrever oselementos, recursos e operações da produção.

Quando pelas unidades mais simples iniciemos a descrição, normalmentepensamos em termos de instrumentação gradual, a que mais se liga o verbo organizar.Nesse sentido, falamos da organização de uma oficina, de uma fábrica, de uma escola:admitimos um local, instrumentos de trabalho, pessoas que possam desempenhar dife-rentes funções e, por fim, os elementos de coordenação, chefia de setores e a articulaçãodeles, em órgãos de comando unificado. Os elementos constitutivos vêm primeiro; emseguida, as operações; por último, a disposição formal do todo, numa compreensão uni-tária. A marcha de nosso pensamento será das unidades funcionalmente mais simplespara as mais complexas, de baixo para cima, digamos assim.

Dar-se-á o contrário, quando encaminhemos a descrição a partir de um todounificado, já existente ou de possível existência. Então começaremos pela previsão doque se tenha de produzir, pelo planejamento geral do empreendimento, a direção de gran-des conjuntos ou departamentos, a separação deles em unidades menores de operação e,assim, sucessivamente. Nesse caso, definimos antes os níveis de responsabilidade e au-toridade, noções centrais do conceito de administração, não como efeito de uma organi-zação de fato, mas como construção lógica inicial, a de uma organização previamentemoldada, em termos de operações formais.

A justa compreensão dessas duas expressões, organização de fato eorganização formal, parece-nos de grande importância. Primeiramente, esclarece o duplo

4 Estas noções, fundamentais na matéria, serão por todo este volume desenvolvidas.

41Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

emprego do termo a que dantes aludimos, com implicações de ordem dinâmica e estática:a estrutura a organizar, o processo de tudo bem dispor para que o conjunto atinja os obje-tivos previstos; e o empreendimento organizado, cada pessoa e coisa em seu lugar, a fimde que entre em função onde, quando e como convenha.

Ao observarmos como as organizações humanas surgem, crescem e se aperfeiçoam,ou, ao fazer o que se pode chamar a história natural das organizações, vemos que o aspectoadministrativo delas emerge como algo indispensável à continuidade do processo. A noçãode administrar funda-se primacialmente na concepção de trabalho cooperativo, onde cadaparticipante venha a ter suficiente consciência dos fins comuns e dos procedimentos dife-renciados para que tais fins se alcancem. Os esquemas administrativos aparecem, portanto,como definição gradual de esferas de responsabilidade e níveis de autoridade.

Organização e Administração, como conceitos gerais, é esse o ponto de vista deum significativo grupo de especialistas em assuntos gerais de organização e administração,os quais admitem que se possa falar de uma Ciência da Organização. Para eles, o conceitode organização é fundamental, e o de administração, derivado ou conseqüente. Seus estudostêm sido influenciados pelas indagações da história e dos estudos sociais em geral, e, maisrecentemente, das relações humanas; admitem uma compreensão genética e o pressupostoimplícito de que, vivendo os homens em grupos, necessariamente tendem a aperfeiçoá-losnuma crescente consciência de interesses comuns e de métodos solidários de ação.

De outra parte, embora não se abandone de todo esse modo de ver, poder-se-áobservar que, na marcha do processo de organização, influi a adoção de certos modelosde construção lógica, em que se apóie a coordenação dos instrumentos e recursos de açãofutura. Então, haverá previsão, planejamento e diferenciação técnica nos empreendimentoshumanos, quaisquer que eles sejam.

Assim, outro grupo de especialistas daquele veio a destacar-se. É o que dáprimazia ao nome e ao conceito de administração, definido como ação de prever, organizar,graduar níveis de responsabilidade, dirigir, coordenar, informar e verificar.

Como se vê por essa enumeração, a ação de organizar (entenda-se organizaçãoformal) representaria uma realidade de estruturação, como passo da função de administrar,assim entendida como mais ampla ou completa. Ao invés de admitirem os especialistas des-se grupo uma Ciência da Organização, o que pretendem é que haja apenas uma Ciência daAdministração. Em seus estudos observam-se influências de duas ordens: as que provêm doenorme crescimento das empresas industriais nos últimos tempos, as quais, por condiçõesde aplicação da moderna tecnologia, apresentam problemas muito complexos de coordena-ção das atividades humanas, e as que derivam também do alargamento das funções estatais,hoje muito variadas e crescentemente submetidas às influências da técnica.5

Contudo, um terceiro grupo existe, que não vê qualquer inconveniente emque se usem ambos os nomes, separadamente ou combinados, desde que, em cada caso,precisamente se saiba do que se esteja tratando.

Os especialistas que dele participam entendem que não há razão para falar deuma ou de outra coisa como objeto de ciência autônoma. Para eles, o processo primário efundamental será ainda mais amplo, o da coordenação de elementos materiais e pessoaispara fins determinados. Essa coordenação terá de ser estudada em situações concretassempre variáveis; poderão tais estudos, no entanto, permitir inferências que justifiquem

5 Cf. Gulick e Urwick (1937). Para visão prática das duas correntes primeiramente referidas podem ser vistos Dutton (1931)e Tead (1951), que aqui se citam, em especial, por se encontrarem traduzidos em português.

42 Organização e Administração Escolar

princípios gerais, a serem aplicados a situações concretas similares, desde que conveni-entemente analisadas. O importante para eles não é a elaboração de uma ciência, massim, de uma ampla metodologia, destinada a compreender e a regular qualquer tipo deprodução eficiente, previamente definido, em qualidade e quantidade.

A ação de organizar e administrar é objeto de estudo, mas, depois dele, torna-se atividade prática racional, em face de situações concretas definidas, as quais se discri-minam mediante conceitos e instrumentos de análise adequadas, segundo as formas deprodução e as escalas em que se desenvolvam. O relacionamento de certas funções, co-muns a unidades de umas e outras escalas, poderá determinar planos para aplicaçãomais generalizada no que toque a empreendimentos de tipo similar. Para eles, organizaçãoe administração apresentam-se como conceitos técnicos, ou se assim quisermos dizer,como normas para aplicação de uma arte.

É essa a maneira de ver mais generalizada entre os que têm cuidado dasrealidades de estruturação e gestão dos serviços escolares, os quais, para esse efeito, podeme devem ser apreciados sob diferentes escalas e, dentro delas, em setores, que diversamenterelacionem elementos, condições e operações.6

Convirá, desde logo, indicar de maneira prática esses aspectos.

Diferentes escalas e setores de estudo

As realidades de Organização e Administração em qualquer das concepçõesdantes referidas pressupõem, como vimos, pessoas em trabalho cooperativo, ou em grupos,para isso estruturados.

Como em outros empreendimentos, nos do ensino, esses grupos formamconjuntos de extensão variável e composição mais ou menos complexa. Admitem, assim,diferentes escalas de descrição.

Das indagações que em relação a umas ou a outras se façam, retiram-se conclusõesque podem ser diversamente combinadas, tanto para os fins de descrição e explicação emteoria, quanto para os de aplicação prática numa dada estrutura, para medidas de gestão,ampliação e reforma; e, assim, também, através de elaboração teórico-prática para implantaçãode novos serviços escolares, onde sejam necessários.

a) A classe

O grupo básico em que podemos apreciar as realidades de organização eadministração desses serviços é o que resulta da reunião de discípulos sob a chefia deum mestre, isto é, a classe de ensino. Onde ela se apresente, surgem realidades de qualquerdas espécies referidas. A classe é a célula, a unidade básica.

6 É mesmo curioso observar que, em grandes obras de referência, como a Encyclopedia of educacional research (Monroe,1943), os estudos de Organização e Administração Escolar não aparecem destacados com feição unitária, mas apenascitados nos diferentes graus e ramos do ensino. Certos aspectos gerais, no entanto, aparecem nas seções que tratam dosproblemas de investigação educacional. Em outras obras do mesmo gênero, como na terminologia pedagógica maiscorrente, o termo organização escolar é freqüentemente empregado para indicar, no sistema escolar de cada país, aestrutura formal estabelecida quanto aos graus de ensino e seus ramos; administração escolar, por sua vez, designa osórgãos de direção e controle dos sistemas públicos de ensino. É essa a terminologia geralmente seguida nos estudos deeducação comparada.

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Mas poderá ela estar inserida num conjunto formal maior, o de uma escolagraduada que, com outras classes, se constitua. Então, certos aspectos de organização eadministração se modificam, pelo que o conjunto a considerar será a escola, não a classe,em particular. Realmente, o trabalho de cada classe terá de aí coordenar-se com a ação dasdemais. Na concepção de objetivos comuns a todas, cada uma delas ocupará certa posiçãodefinida, com responsabilidades, nesse subconjunto. As atribuições de gestão que, naescola de uma só classe, constituem, na prática, encargos cumulativos do professor,passarão a distribuir-se por um diretor e auxiliares.

b) Conjuntos e subconjuntos

Um grupo de escolas, qualquer que seja o seu tipo, poderá ser visto como umnovo e mais complexo conjunto. As escolas serão então suas partes, ou subconjuntos,daquele agregado mais amplo. A mesma diferenciação das funções de organização e ad-ministração aparecerá, deslocando a responsabilidade de muitas delas para outras pessoas,além do diretor da escola.

Isso poderá ser observado num agrupamento de escolas, públicas ouparticulares, que entre si se articulem, tendo em vista certos objetivos gerais de trabalho,que as levará a atender a determinadas linhas de coordenação geral.

No caso dos sistemas públicos, normalmente essas linhas se estendem poráreas geográficas, chamadas distritos ou circunscrições de ensino. Nesses conjuntos, uni-dades complexas poderão existir com linhas de coordenação diferenciadas, de um ladopara as instituições mantidas pelos poderes públicos, e, de outro, para as instituiçõescriadas e mantidas pela iniciativa particular. Ainda nessa hipótese, os distritos ou cir-cunscrições normalmente se inserem em estruturas ainda mais extensas do ponto devista geográfico, na forma de sistemas regionais ou nacionais de ensino.

Formas definidas de organização e administração continuarão a existir emtodos esses conjuntos, ou unidades complexas, que uma dada estruturação geralconstituam. Segundo a visão dessas formas, cada unidade ao mesmo tempo poderá sercompreendida como conjunto, ou como subconjunto. Em qualquer caso, professor, dire-tor, inspetor e chefes de serviços gerais de orientação, manutenção e controle, tantoexercerão funções práticas de organização como de administração.

Com freqüência assim não o entendem, exceto, os profissionais do ensino.Se perguntarmos a um professor se ele administra a sua classe, ou se participa daadministração do conjunto em que trabalhe, será quase certo ouvirmos resposta negati-va. Ele dirá que organiza a sua classe, não que a administra. É que, de seu trabalhocriador, elimina o que lhe pareça pertencer a esse último aspecto. Como organização elesentirá o preparo das lições, sua execução, o contato direto com os discípulos, tudoenfim em que mais diretamente ponha alguma coisa de sua própria criação. “Adminis-tração” serão as exigências do diretor ou do inspetor, “coisas afinal bastante aborrecidas”.

Também freqüentemente diretores e inspetores dirão que não imprimem àorganização de sua escola ou de seu distrito maior eficiência, como o desejariam, em virtu-de de exigências “administrativas”. Ainda em escalões mais altos, em órgãos usualmentechamados “técnicos”, muitas vezes essas queixas se repetem, dirigidas contra outros ór-gãos, pejorativamente apelidados de “meramente administrativos”. Havemos de ver, a seutempo, os motivos dessa distorção de conceitos, até certo ponto justificada, na prática.

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c) Gradação

O que por ora convirá mostrar é que há conjuntos que se inserem uns nosoutros, e que assim determinam diferentes escalas na estruturação e gestão dos serviçosdo ensino, pelo que estabelecem uma gradação a ser funcionalmente apreciada.

Em termos de descrição empírica, essa gradação assim se apresenta:1) Classe de ensino – unidade básica, ou conjunto de 1º nível, pelo trabalho

cooperativo de um mestre e um grupo de alunos; no mestre confluem fun-ções de organização e administração; no regime comum das escolas chama-das isoladas, singulares ou nucleares, o mestre responde pela quase totali-dade delas, o que já não ocorrerá nas escolas com ensino graduado;

2) Escola graduada – unidade complexa, ou conjunto de 2º nível, que se re-presenta pela coexistência de várias classes, cada qual com um mestre,num só estabelecimento; as responsabilidades de gestão, já diferenciadas,criam a figura do diretor e de auxiliares da administração;

3) Rede de escolas – as quais tanto podem ser isoladas ou graduadas, e de umsó grau de ensino ou de todos. Assim se entendem conjuntos mais amplos,que podem ser constituídos de estabelecimentos públicos ou particulares,ou de ambas as espécies. Os nomes distrito, circunscrição ou círculo escolarsão aplicados a redes de escolas em área geográfica delimitada; referem-senão apenas a uma organização de fato, mas formal, com características pró-prias; essa organização poderá incluir escolas de vários tipos, umas e outrasdiversamente relacionadas com certos órgãos gerais de chefia e controle;

4) Sistema local de ensino – compreensivo de vários distritos oucircunscrições; poderá incluir estabelecimentos subordinados a certos ór-gãos de direção e administração oficial, bem como órgãos coletivos derepresentação popular, para efeitos consultivos ou deliberativos;

5) Sistema regional de ensino – de constituição similar à dos sistemas locais,mais ampla e desses abrangentes, caracteriza-se antes de tudo por basegeográfica mais extensa, e serviços unificados de gestão, mais complexos;

6) Sistema nacional de ensino – normalmente conterá subsistemas regionais,com modalidades variáveis, quanto aos esquemas de organização eadministração, tais sejam os princípios derivados da divisão político-administrativa de cada país, sua filosofia social, e tendências gerais da vidaeconômica, como de certas tradições culturais.

É possível estudar cada um desses conjuntos de per si, como unidades quese caracterizem por objetivos mais ou menos delimitados, e pelas atividades que de-vam exercer, admitindo-se maior ou menor apoio recíproco. O modo de raciocinar é,então, o seguinte: “Mantendo-se tudo mais nas condições previstas, as coisas nesteconjunto limitado dever-se-ão passar, precisamente, nesta ou naquela forma, não emoutra”. Ou, mais resumidamente: “se... então”.

É possível estudá-los também em suas recíprocas relações, admitindo-se cadaconjunto como unidade definida, ao mesmo tempo que subconjunto de estrutura maisampla que se lhe siga e, assim, sucessivamente.

Ainda, sob feição teórica, poderão ser analisadas não só as relações estruturaisque nos levem a admitir a inserção de uns conjuntos em outros, até a maior família deles,

45Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

e assim também as relações funcionais de um só tipo de escolas ou de vários tipos. Podemser as que interessem ao planejamento geral, ao aprovisionamento de material e provi-mento de pessoal, financiamento, construção de edifícios, formulação de programas,normas de direção geral, inspeção e controle do rendimento.

d) Setor

Nesse caso, não é a escala das realidades a estudar que diretamente importará,mas certo setor, segundo o qual diferentes unidades de estudo se articulem entre si, agindoe reagindo sobre as demais. Aspectos particularizados dos serviços poderão ser assimtratados com relação a todos os tipos de escolas, quaisquer que sejam os graus e ramos emque o ensino se apresente. Mas poderão também ser tratados para escolas de um só grau,ou de um só ramo didático; ou, então, para aspectos particulares que exijam análise técni-ca especial. Será o caso de um serviço de inspeção, unidade de função intermediária; ouo de formação de professorado, unidade de função convergente.

É isso que dá motivo à pluralidade de ramos especializados com que a matériase apresenta em muitos textos. É comum tratar, de forma sistemática, como se vê em todauma vasta literatura nas mais diversas línguas, de questões de Organização e Administraçãode um só grau de ensino: o primário, o médio, o superior. É também comum que se cuidede um só e único problema, ou de um grupo de problemas afins, com relação a todos ostipos de ensino, num mesmo grau, ou mesmo em dois, ou em todos. Dão eles matéria asetores particularizados de estudo.7

Indagações sistemáticas de tal natureza tendem a estabelecer métodos geraisde Organização e Administração aplicados a determinados problemas. Explicitamentereferem conceitos, enumeram elementos, recursos e condições. Terão maior sentido quan-do logo indiquem, de modo preciso, os pontos de vista da análise das realidades de quetratem e os instrumentos pelos quais essas mesmas realidades tenham sidooperacionalmente definidas. O que contenham poderá ser, então, utilmente aplicado.

e) Eficiência

Assim, voltamos à perspectiva de eficiência, sem a qual os estudos deOrganização e Administração Escolar perdem sua unidade e coerência, e, com isso, a suaprópria razão de ser.

Em face de finalidades precisas, que se tenham convenientementecaracterizado, é que os problemas da espécie se propõem, não diante de outra coisa qual-quer. As escolas surgem, multiplicam-se e se desenvolvem, como partes de umempreendimento geral, para que bem produzam, ou apresentem rendimento útil.

Os princípios de Organização e Administração devem dizer-nos como taisfinalidades poderão ser obtidas, mediante a definição de objetivos graduados e sistemáti-cos, formas de estrutura e operações, que evitem desperdício de tempo, energia e dinheiro.Ou será assim, ou tudo não passará de divagações estéreis.

7 É neste caso que se fala também de administração de pessoal, de material, de serviços auxiliares; ou, ainda, de administra-ção de professores, administração de alunos, administração de edifícios, etc., como adiante se verá.

46 Organização e Administração Escolar

O remédio para isso será compreender que as providências de Organização eAdministração não valem como fins, por si mesmas. Devem ser entendidas sempre, em qual-quer escala e qualquer setor, como um meio, o de tornar as instituições escolares mais eficien-tes, e que assim, justifiquem os esforços que reclamam para satisfatório funcionamento.

Esse, o princípio básico, sem o qual a matéria perderá sua configuração unitária,mediante a articulação dos estudos próprios de cada grupo de problemas e cada setorparticular de indagação.

O desenvolvimento dessas idéias é que tem levado a criar doutrinas e teoriasde Organização e Administração, válidas, como modelos gerais, para quaisquerempreendimentos, sem exceção dos de natureza escolar.

É o que examinaremos no capítulo a seguir.

Síntese do capítulo

1 Pelo trabalho que realizam, as escolas não se acham desligadas umas das outras. Todastêm funções comuns, que são antes de tudo as de favorecer o desenvolvimento indivi-dual dos alunos. Mas esse desenvolvimento não se dá no vazio; dá-se num ambientesocial para que os alunos nele melhor se ajustem. Em termos práticos, as escolas existempara atender ao que, das crianças e jovens, desejem e esperem as famílias, centros detrabalho, instituições políticas, organizações cívicas e religiosas. O trabalho das esco-las não compreende todo o processo educacional, mas apenas a parte dele que seinstitucionaliza, quer dizer, a que se torna mais deliberada, gradual e sistemática.

2 Deve-se partir dessa compreensão fundamental no estudo da Organização eAdministração Escolar. Nele, uma de duas atitudes pode predominar: imitativa, ouapenas fundada na rotina; e de investigação objetiva, mediante análise dos propósitosdo ensino e das situações da estruturação de seus serviços. Essa última atitude permi-te bem caracterizar os fatos e neles discernir relações funcionais. Para isso será neces-sário adotar convenientes esquemas de descrição, que encaminhem explicação racional.O mesmo, aliás, se dá em todos os demais domínios do conhecimento quando delespretendamos noções assim fundadas. Tais esquemas procedem de perspectivas geraisde estudo, de que três são capitais no domínio da educação: a histórica, a comparativae a finalista, ou de eficiência.

3 É a de eficiência que se aplica aos estudos da Organização e Administração Escolar.Fundamentalmente, reclama proposições do tipo: “se ... então”. A oração condicional refe-re-se aos objetivos que se tenham em vista e às condições operativas possíveis. A oraçãoconclusiva diz de projetos, planos ou programas coordenados pela intenção racional de,em cada caso, bem relacionar os meios com os fins. Tal noção se aclara quando se examinea ação individual, na qual numa mesma pessoa confluam projeto, ação e conferência doresultado. Bastará, então, falar de ação metódica. Quando, porém, se trate de atividadesque exijam distribuição de tarefas por muitas pessoas, esse conceito já não será bastante.Ter-se-á de apelar para as idéias mais amplas de Organização e Administração.

4 Organizar, no sentido comum do termo, é bem dispor elementos (coisas e pessoas), dentrode condições operativas (modos de fazer), que conduzam a fins determinados. Administrar

47Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

é regular tudo isso, demarcando esferas de responsabilidade e níveis de autoridade naspessoas congregadas, a fim de que não se perca a coesão do trabalho e sua eficiência geral.Em qualquer caso, haverá de considerar conjuntos e subconjuntos; isto é, o todo e suaspartes, como ainda, subpartes. Enfim, unidades funcionais, mais ou menos extensas ecomplexas, que de unidades menores e mais simples se constituam. Nos serviços escola-res a unidade menor é a classe de ensino. Várias classes dão a escola; várias escolas dãouma circunscrição escolar; várias dessas circunscrições, um sistema de ensino.

5 Na caracterização e relacionamento de todas as partes e subpartes, para coordenaçãoeficiente, com direção racional, é que se encontra o objeto de estudo da Organização eAdministração Escolar. Por isso mesmo, nenhum elemento, fato ou situação isolada seapresenta como realidade a ser investigada. Mas, qualquer deles, ainda que isolada-mente pareça desprezível, assume real significado, quando em seu contexto funcionalse considere.

6 É fácil entender que esse estudo seja praticado em várias escalas de descrição; emsetores delimitados, quando isso convenha a fins práticos, como os do ensino em cadanível, o primário, o médio, o superior; ou em planos que compreendam questõescomuns aos vários setores; é o que se dá em projetos de distribuição geral de recursos,de articulação de programas de ensino, de construções e equipamento, ou de critériospara controle geral. Isso explica a existência de ramos especiais da matéria, ainda quetodos tenham de utilizar os mesmos conceitos básicos, instrumentos de análisesimilares e modelos de descrição e explicação, que bem se articulem entre si.

7 O fato de existirem ramos especiais pode levar os iniciantes a uma visão fragmentáriaou à incompreensão da unidade geral da matéria. Será, porém, evitada essa dificulda-de, quando os estudantes partam de noções básicas que fundamentem uma concepçãointegral, tal como neste volume se faz. Para isso, convirá o exame prévio das teoriasgerais de Organização e Administração, aplicáveis a quaisquer empreendimentos, semexclusão, portanto, daqueles que os serviços escolares formem. O capítulo a seguirtrata dessas teorias.

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Capítulo 2Teorias gerais de organizaçãoe administração: sua aplicaçãoaos serviços escolares

Significado das teorias

Mostramos que, para o estudo dos fatos do ensino, três perspectivas seoferecem. Demos-lhes os nomes, respectivamente, de histórica, comparativa, e de efici-ência. Sem prejuízo de relações mútuas, que apresentam, vimos que cada qual caracterizaum campo próprio de indagações, e que a última é que se aplica aos estudos da Organizaçãoe Administração Escolar. Por ela, passamos a considerar os serviços de ensino em qual-quer de seus conjuntos, ou família de conjuntos, como empreendimentos, destinados aproduzir rendimento certo.

Rendimento e eficiência são, no entanto, conceitos que demandam umarelação. De uma parte supõem fins que admitimos como necessários, e, de outra,instrumentação idônea que a esses fins nos conduzam com maior probabilidade deêxito, menor dispêndio de tempo, energia e dinheiro. Até que ponto se deva consumirmais tempo poupando-se energia, ou energia poupando-se dinheiro, ou inversamente,isso dependerá dos modos do relacionamento entre meios e fins que, em cada situaçãoconcreta, possam convir. “Se... então...”

Cada caso oferece, com efeito, sua problemática particular, cujo domínio porcertas pessoas é que muitas vezes nos leva a admitir uma capacidade geral de “tinoadministrativo”, ou de certos atributos que possam explicar o êxito na condução dedeterminadas empresas.

Claro que diferentes predicados – por exemplo, os de percepção rápida desituações complexas, os de bem relacionar minúcias e saber lidar com pessoas – serão naatividade de organizar e administrar escolas tão importantes como em outra técnica soci-al. Mas é evidente que, entre pessoas igualmente dotadas, estará mais preparada para agircom segurança aquela que não desconheça certos conceitos fundamentais relacionadoscom princípios operativos e, bem assim, instrumentos de análise que facilitem adecomposição de situações complexas em seus elementos e condições.

Essa questão nos leva a examinar esquemas gerais de que nos devemos servirpara os estudos sistemáticos da matéria, na forma das bases do que se pode chamar de

50 Organização e Administração Escolar

uma ampla metodologia. Ou, como outros preferem dizer, de uma teoria-prática, no sentidode que se devam ter em conta modelos ideais (e, portanto, teóricos), que bem se apliquemàs situações reais, ou práticas, de todo o processo.

E, então, pergunta-se: pondo-se de parte o conteúdo mesmo de cadaempreendimento, haverá princípios, normas e regras de ação que se possam aplicar àsmais diversas situações de organização e administração, ou a fases do processo unitárioque envolvam?...

Em outros termos: será lícito combinar tais elementos na feição de grandesesquemas lógicos, ou de teorias gerais, que nos levem a melhor compreender organizaçõesde fato para imprimir-lhes estruturação metódica?...

Os estudos que se tem chamado de racionalização do trabalho respondemque sim. Embora deles tenha havido precursores em diferentes campos de atividade, éesse movimento relativamente recente para que se possa dizer que esteja de todo concluído.

O laço comum entre suas expressões é sempre o mesmo, a perspectiva deeficiência. As variações, que as teorias vêm apresentando, têm resultado do próprio modode entender o que seja eficiência, em sentido geral, ou no caso particular de sua aplicaçãoa cada empreendimento específico, de maior ou menor vulto.1

Para compreender tais modelos, March e Simon (1958), em obra de análisecrítica, os classificam em dois grandes grupos: das teorias a que chamam “clássicas”, e ode outras chamadas teorias “novas”.

Nas primeiras, os participantes dos empreendimentos são essencialmenteconsiderados como peças de um complexo processo formal. Nas teorias “novas”, essemodo de ver passa a ser discutido em face das influências que a própria vida dos empre-endimentos exerça sobre as pessoas neles congregadas. Com isso, novas variáveis demais complexa interpretação passam a ser destacadas (Lepawsky, 1960).

As teorias clássicas

Nas teorias clássicas, duas tendências se distinguem no desenvolvimento deidéias intuitivas, até então existentes sobre a matéria.

Uma salienta a importância da divisão de tarefas, mediante observação dasatividades físicas dos trabalhadores, o que facilmente se compreende por haver surgidoem oficinas não ainda altamente mecanizadas. Outra põe em relevo as vantagens de maiordiscriminação entre os problemas de execução direta dos serviços e os de sua coordenação,mediante órgãos de gestão especializados. É o que, na técnica corrente, se tem chamadode departamentalização, no sentido de especialização por setores.

a) Taylor

A primeira tendência está nos trabalhos de Frederick Taylor (1856-1915),especialmente os que esse técnico norte-americano elaborou nos últimos anos do século 19.

1 A conceituação de metodologia para os estudos de organização e administração escolar não exclui a investigação desituações cíclicas ou de relações funcionais entre os fatos. Qualquer que seja, uma metodologia pode apresentar-se maisou menos racionalmente elaborada supondo sempre um modelo, ou construção teórica.

51Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Consistiu na análise metódica do trabalho industrial, na cronometragem dos movimentoselementares de cada operação e formas de sua coordenação, a ser feita de modo direto porchefes de turma, e, indireto, por contramestres e técnicos, encarregados da manutenção doequipamento, máquinas e ferramental, e suprimento da matéria-prima. Os incentivos ao tra-balhador eram os de pagamento por peça produzida. O conceito de eficiência correspondia aode “produção por unidade de esforço”, ou ao de simples rendimento mecânico (Taylor, 1911).2

A tipificação das peças a produzir, característica da produção industrial mo-derna, justificava essa concepção, em que já se delineava a idéia da produção em série,mediante divisão e especialização minuciosa das tarefas atribuídas ao trabalhador. É essaa razão por que o nome de Taylor veio ligar-se à idéia de especificação, nas expressõestaylorização e trabalho taylorizado.

b) Fayol e seus continuadores

A segunda tendência, a de departamentalização, encontra claros exemplos no tra-balho de dois especialistas europeus, o inglês R. B. Haldane (1856-1928) e o francês HenriFayol (1841-1925). Seus estudos foram desenvolvidos pelos especialistas norte-americanosLuther Gulick e L. Urwick, e continuadores destes, como Mooney e Reilly, por exemplo.

Fayol partiu de mais ampla noção de eficiência, fundada na idéia de que aracionalização do trabalho deveria compreender todas as partes e funções de uma empre-sa, buscando velar pela sua unidade constitutiva, não só pela produção bruta num dadomomento. O motivo básico era o de que sem isso não se atenderiam às exigências decontinuidade e desenvolvimento das próprias empresas e, assim, do processo deorganização social que representam.

As funções capitais de administração são por ele indicadas com estas palavras:prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. Elas sugerem a definição de objetivose programas; a reunião de elementos pessoais e materiais necessários à produção; a articu-lação de esforços no sentido do progresso material e moral de cada empreendimento; e,enfim, a conferência dos resultados obtidos com padrões fixados em programas prévios. Aarticulação geral seria feita por órgãos centrais de direção e fiscalização (Fayol, 1931).

Os trabalhos de Gulick e Urwick deram maior precisão a tais idéias, com aelaboração de um modelo igualmente formal de estruturação e gestão, aplicável tanto agrandes empresas como a serviços públicos.

O problema central, que examinaram, pode ser assim resumido: assentado o pro-pósito geral de um empreendimento, devem-se identificar as tarefas unitárias indispensáveisà sua efetivação; essas tarefas incluirão não só atividades-fins (operativas), como as ativida-des-meios (auxiliares), isto é, as de aprovisionamento de material, recrutamento do pessoal,coordenação das operações, supervisão e conferência final. Assim, a consciência das relaçõesentre meios e fins, no sentido geral de eficiência, passa a tornar-se mais clara.

Admitido o esquema, as tarefas específicas são associadas a grupos de ocupaçõesindividuais em unidades administrativas primárias; depois, essas unidades se associam emgrupos maiores; por fim, passam a compreender funções características em órgãos subordina-dos a certo domínio próprio (departamentos). Dessa forma, poder-se-á diminuir os gastos dacondução geral dos serviços, assegurando-se o funcionamento mais equilibrado de tais conjuntos.

2 Descrição minuciosa do taylorismo encontra-se em Walther (1958).

52 Organização e Administração Escolar

Diversos critérios podem presidir à criação deles como à de suas partes. Emtrabalho de 1933, Gulick os reuniu numa simples sigla, que se tornou clássica – POSDCORB– formada pelos elementos iniciais de sete palavras inglesas cujo sentido tudo pudesseabranger, em qualquer empreendimento. Eis as sete palavras e sua conceituação:

Planning Planejar

Organizing Organizar, no sentido restrito de instrumentar

Staffing Selecionar, recrutar e bem dispor o pessoal

Directing Dirigir ou comandar

Coordinating Coordenar ou articular as diferentes partes

do trabalho

Reporting Relatar ou informar

Budgeting Tudo conferir, em função do financiamento

da empresa e dos benefícios

A escolha resultou da análise do trabalho como de certas condições de alcancesocial; assim permite a aplicação de conceitos precisos e de instrumentos de análisefuncional a qualquer empreendimento (cf. Gulick, 1937).

A esse esquema fundamental, de natureza analítica, James Mooney e Alan Reileyjuntariam outros princípios para elaboração conjunta, com visão de síntese. Foram chamadosprincípios de coordenação vertical e coordenação horizontal, a esse respeito enumerandodeterminadas normas relativas à chefia, liderança e delegação de autoridade (Mooney, 1939).

Em estudo de 1936, Gulick e Urwick desenvolveram ainda cinco outrosprincípios que também se tornaram correntes em estudos de organização: o do propósitodo empreendimento; o dos procedimentos que nele se utilizem; o da clientela dos servi-ços; o da localização ou distribuição geográfica que devam ter; e o de tempo ou momentossucessivos da produção (Gulick; Urwick, 1937).

Novas variáveis assim se acrescentaram ao estudo da estruturação e gestão,aplicáveis a quaisquer empreendimentos, sem que com isso se tivesse invalidado a concep-ção fundamental expressa pela sigla POSDCORB. Ao contrário, ela veio a ser enriquecida.

De fato, a concepção dos chamados departamentos, fundada na distinção da na-tureza dos serviços, segundo atividades-fins e atividades-meios, derivada de uma compreensãogeral entre instrumentos (equipamento e recursos pessoais de execução) e objetivos a alcan-çar, vinha justificar uma nova concepção do processo coordenativo geral, com o esclareci-mento de certos pontos críticos. Em serviços muito complexos, eles exigem reajustamentoiterativo entre os objetos e a instrumentação, por decisões no próprio andamento das operações.

A visão desse problema tomou forma prática na distinção de duas formasgerais de estrutura e ação de comando. Uma recebeu o nome de comando em linhacontínua, ou correspondente a uma estrutura linear, pois que as decisões nela procedemde um só órgão, distribuindo-se por escalões sucessivos, que apenas as transmitem evelam pelo seu controle, até os escalões mais baixos, os de execução, propriamente ditos;e outra que, embora mantendo comando unitário central, admita departamentos e órgãosespecializados para análise das operações, condições de equipamento e de pessoal. Dentrodo seu âmbito de ação, possuem assim certo poder de iniciativa no que diga respeito àcoordenação e controle específico dos serviços de seu próprio nível. A esta última forma

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tem-se dado o nome de administração funcional, correspondente a uma estruturação porpatamares, ou, como mais correntemente se tem chamado também, administração degrupos técnicos consultivos (em inglês, staff).

Os gráficos, que aqui apresentamos, sintetizam essas estruturas, como aindaa de uma combinação delas, em estrutura mista. Num caso, tudo se reporta aos fins e àinstrumentação, inclusive condições de pessoal, por decisões de uma só fonte. No outro,em cada nível de coordenação de mais complexos serviços, devem existir órgãos perma-nentes de informação, crítica e, em certa margem, poder decisório. Seriam assim pequenosórgãos de autocorreção em seu próprio domínio.

Nas estruturas mistas, além dessas combinações, órgãos de verificação e correçãopoderão existir, em escalões diversos, também dotados de certas funções decisórias.

Em qualquer dos casos, a organização se apresentará como uma família deconjuntos, dominada sempre pela intenção geral de bem produzir. A definição dos obje-tivos gerais não poderá ser mudada; mas, precisamente, para que sejam alcançados, exigi-rão reajustamento dos elementos operativos, segundo suas condições reais, não como emabstrato se possa imaginar que sejam.

54 Organização e Administração Escolar

As funções de cada um dos órgãos de coordenação, em patamares, levam aanalisar cada situação concreta, segundo os elementos disponíveis, que sirvam ao conjunto,ainda que problemas peculiares existam em cada nível.

Para isso hão de prever situações, informar aos escalões mais altos quanto àspossibilidades de ação, dificuldades ou insuficiências de meios para isso existentes, in-clusive a da qualidade do pessoal. Assim, tanto do ponto de vista das circunstânciasmateriais, como dos elementos pessoais, a instrumentação pode ser aperfeiçoada, ou maisracionalmente adaptada aos objetivos finais de um dado rendimento.

É pelo desdobramento dessa idéia, sem dúvida, que novas teorias maistarde se vieram juntar às que agora se consideram clássicas.

As teorias novas

Nas teorias chamadas clássicas, o pressuposto fundamental é o podermotivador que uma estrutura formal por si mesma imponha a uma organização de fato.Explícita ou implicitamente, essas teorias admitem que certas formas de especialização ecoordenação, racionalmente reguladas, acabam por oferecer um sistema de estímulossuficientes e satisfatórios para que um empreendimento qualquer se articule e preenchaseus objetivos. As pessoas que deles participem são consideradas peças abstratas. O con-ceito de rendimento ainda aí, de algum modo, se associa à idéia de produção mecânica.

É certo que, quando atentamente lemos os textos dos teoristas citados, mesmo osde Taylor, verificamos que a transformação de tal idéia já nesses trabalhos se prenuncia, norealce dado às organizações de trabalho como grupos sociais e humanos. Contudo, só emteorias mais recentes é que essas questões claramente vieram a ser propostas e analisadas.

Seus autores não afirmam que as concepções clássicas sejam errôneas ouinúteis. O que fazem é notar que são incompletas, porquanto não levam em conta deforma explícita o fato de que as decisões, numa organização qualquer, não se apresentamapenas no topo ou em certos escalões da hierarquia formal que se lhes imponha. Aocontrário, dão-se em todos os níveis, e ainda na pessoa de cada trabalhador, em particular,o que será necessário considerar.

a) Psicologia e relações humanas

Duas séries de observações se têm produzido a respeito. Uma delas liga-se àsnovas concepções da Psicologia e, em particular, às de motivação do comportamentohumano. A contribuição de recursos da Psicologia já se patenteava na formulação dasteorias clássicas, não, porém, com a compreensão atual.

A outra, relaciona-se com a influência que as condições da própria organização,como ambiente específico, possa exercer sobre a conduta geral dos trabalhadores.

Este último aspecto já nos autores clássicos se denunciava, quando discutiamquestões como as de comando único e múltiplo, de amplitude do exercício da autoridade,nas funções de chefia, propriamente dita, assistência técnica e supervisão. Reconheciam,desse modo, a importância que certos elementos formais podem exercer na constituiçãode um clima de relações humanas, com inevitáveis conflitos, muitos dos quais origina-dos da interferência das decisões em vários níveis hierárquicos, ou mesmo, em órgãos deníveis equivalentes, em esquemas rigidamente estruturados.

55Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Tanto mais complexa seja uma organização, tanto maior será o número deconflitos e interferências possíveis. Uma decisão administrativa, bem fundamentada paracerto nível funcional, poderá perder tal caráter em outro. As expectativas de um planomais baixo em relação a outro, ou inversamente, podem ser bastante diferenciadas, comovariados serão certos efeitos que as condições sociais de trabalho produzam sobre aspessoas, como pessoas participantes de um grupo solidário, não simplesmente elementosa que se distribuam tarefas dispersas.

Em âmbito restrito, ou no das relações interpessoais, num mesmo nível,observa-se que certos modos particulares de gestão criam estados de tensão perturbadores.O modo de redigir uma simples ordem de serviço poderá suscitar reações diferentes,senão até contrárias às que se tenham previsto. No caso de ordens verbais, não só oconteúdo, mas até o tom de voz, podem perturbar a harmonia funcional desejada.

b) Burocracia

Sob certos aspectos gerais, haverá ainda alguma coisa a considerar, de grandeimportância. Um sistema hierárquico a que se dê simples índole formal pode criar umatendência para decisões estereotipadas, de caráter rígido e impessoal, com eliminação daresponsabilidade de seus agentes, com o que se prejudicam as finalidades da organiza-ção. É a esse efeito, ou conjunto de efeitos, que se dá o nome pejorativo de burocracia,gerado na observação deles nos serviços públicos, mas também ocorrentes emempreendimentos particulares (cf. Lepawsky, 1960 – contém capítulo sobre a matéria).

Será preciso distinguir, porém, entre essa acepção que o nome tomou, e outra,que investigadores sociais puseram em relevo, abrangente não apenas dos defeitos, masdas vantagens de uma organização desse tipo.

O precursor desses estudos não foi um especialista em organização, mas osociólogo e filósofo alemão Max Weber. Seu mérito consistiu em lançar as bases de umestudo objetivo da burocracia como forma social genérica que no Ocidente se contrapôsao feudalismo e modos derivados. Na burocracia, como sistema social, Weber viu o exem-plo mais característico da possibilidade de racionalizar as relações humanas. Em suaterminologia, os conceitos de burocracia e organização eficiente tornaram-se quase sinô-nimos, em contraste com o uso mais comum de tais expressões (cf. Gerth, Mills, 1946).

No entanto, em qualquer das acepções, a hierarquização rígida e a centraliza-ção das decisões produzem efeitos que interferem nos fatos e situações da organização,sobretudo porque tornam ineficientes certas reações decisórias, em diversos planos. Arazão é simples. As decisões se estereotipam, estando como que preparadas de antemãopara casos abstratos. Há fórmulas esquemáticas de respostas que perdem grande parte deseu valor funcional, senão mesmo todo ele, entravando os propósitos reais do trabalho.

Isso acontece porque o sistema burocrático passa a considerar um conjuntode relações entre postos hierárquicos despersonalizados (o que é típico na administraçãoem linha), e não entre pessoas vivas com os seus naturais interesses e conflitos, nemsempre passíveis de formulação racional, que permita elaboração axiomática, comoexpressão a mais perfeita de eficiência mecânica.

As teorias novas tomam como ponto de partida a impropriedade deformulações teóricas desse gênero. Pretendem que as concepções clássicas não considerama satisfação individual no trabalho, aspecto para o qual será necessário analisar as

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componentes da adesão em bem participar da obra solidária, ou empreendimento co-mum. Não só, como já salientava Fayol, um sentimento geral de “espírito de corporação”deverá existir, mas também o de participação nas decisões de maior alcance geral. Sódesse modo haverá condições de identificação dos objetivos de cada indivíduo com os deseu grupo, questão que os esquemas clássicos não tomavam em especial consideração.

c) Os modelos recentes

March e Simon apontam, como teorias novas, os modelos de R. K. Merton, P.Zelznick e A. W. Gouldner, escolha que fazem por considerarem que tais modelos possuemcontextura lógica bem definida.

O primeiro desses autores põe em relevo as distorções da aprendizagem dosparticipantes, adquiridas na sua própria organização, quando, no sentido pejorativo daexpressão, a burocracia aí impere. De fato, tendem os trabalhadores a generalizar umareação que seria adequada a certas situações anteriores, não, porém a outras que venhama ocorrer. O resultado é que há conseqüências antecipadas, embora indesejáveis ao senti-do geral dos fins da organização. As decisões se estereotipam pelo que os atos conseqüentespodem não ter caráter funcional. Os males da burocracia, em sentido pejorativo, assim setornam patentes (March; Simon, 1958).

Nos serviços públicos, a redução das relações personificadas, digamos assim,faz especialmente sofrer os que das decisões do poder público dependam, o que tambémresulta de uma compreensão puramente formal das leis e regulamentos.

Daí, o erro dos que suponham que o estudo da Organização e Administraçãose possa reduzir a simples análise do Direito Administrativo, no que toque aos serviçosescolares. Nos serviços privados, a redução das relações personificadas, fundada não jána lei, mas em normas de rotina, leva aos mesmos resultados de desadaptação dosinstrumentos administrativos quanto a suas funções reais.

Nos estudos de Zelznick, salienta-se, como recurso de correção, a delegaçãode autoridade.

A prática da delegação, no entanto, tanto pode apresentar conseqüênciasfavoráveis como desfavoráveis. Desenvolve o treino em níveis de competênciaespecializados, mas tende a perturbar a diferenciação necessária entre objetivos e realiza-ções, e a estimular mais delegação, com efeitos tão prejudiciais como os derivados derígida hierarquia e centralização. Levam à perda do senso de responsabilidade nasdecisões, já agora, não nos escalões mais baixos, mas nos postos superiores.

Nos trabalhos de Gouldner, as observações e conclusões dos especialistas jácitados vêm a repetir-se. Salienta, ele, porém, este novo ponto: as técnicas de controle quese empreguem numa determinada parte do sistema, ou subsistema, para compensar taisdesequilíbrios, acabam por perturbar a ordem de todo o conjunto, com influências de retornonum setor determinado ou no subsistema que se considere. Isso acaba por perturbar aconsciência das relações de poder, dentro de todo o sistema como conjunto. Realmente, nosubsistema, e em grupos especiais dentro dele, altera-se o necessário equilíbrio para queum empreendimento harmoniosamente funcione (March, Simon, 1958).

É esse, sem dúvida, um grave e sério problema que especialmente serelaciona com as condições de insuficiente preparação do pessoal de cada nível –ausência de assistência técnica e social. A meditação sobre as conseqüências dessas

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anomalias nos serviços do ensino é de grande importância, como oportunamente semostrará.

Do confronto entre teorias clássicas e mais recentes, que March e Simonescolheram por considerarem passíveis de análise objetiva, tiram esses autoresconseqüências para exame dos conflitos nas organizações (conflitos entre indivíduos,grupos e partes formalmente definidas em cada organização), bem como para discuti-rem os limites dos conhecimentos atuais sobre a racionalização do trabalho. Comisso formulam, enfim, idéias para aplicação ao planejamento geral de um empreendi-mento a ser implantado, e para as reformas que se tornem necessárias nos que jáexistam.

Suas conclusões gerais, de não pequena importância, na visão das teorias deorganização, quando as examinemos com o intuito de melhor estruturar e gerir os serviçosdo ensino, podem ser assim sintetizadas:

a) o estudo da Organização e Administração, no primeiro quarto do século20, foi dominado pelo aspecto de gestão científica fundado no conheci-mento de algumas poucas características fisiológicas e psicológicas do ho-mem, que justificavam certa concepção mecânica; já nos últimos decênios,os interesses de estudo se deslocaram para conhecimento psicológico maisamplo, incluindo o estudo chamado de relações humanas;

b) os participantes de cada empreendimento passaram a ser vistos comoprotagonistas, com os seus próprios impulsos, motivos e sentimentos, quetanto bem se podem coordenar numa dada organização, como nela seremperturbados.

Em termos esquemáticos, pode-se dizer que as teorias clássicas centralizavamsua atenção no processo administrativo formal; nas teorias novas, essa atenção se estendeao comportamento administrativo.

Mas as novas técnicas não invalidam nem substituem as teorias clássicas, noque apresentam de fundamental. Apenas as enriquecem, com novos elementos que podemlevar a metodologia da Organização e Administração a maior desenvolvimento.

Um segundo esquema interpretativo

Um segundo esquema interpretativo das teorias deve ser aqui citado, porconstituir trabalho de um técnico brasileiro no assunto, a Srª Beatriz M. de Sousa Wahrlich(1958), com estudos especializados nos Estados Unidos.

Depois de mostrar a necessidade de uma concepção teórica da organização,analisando a própria natureza e limites da teoria, passa a enquadrá-las em quatro categoriasprincipais: dos engenheiros, dos anatomistas, dos psicólogos, dos sociólogos.

A dos engenheiros, escreve, “contribuíram especialmente para o estabelecimentode métodos e não de princípios; isto é, estabeleceram antes processos lógicos para fazeralguma coisa que verdades fundamentais sobre que outros se baseiem”. Como figuras re-presentativas dessa categoria de teorias, a que chama também de escola, indica Taylor, Gantt,Gilbreth e Person, admitindo ainda que nela se inclua Henry Ford. A concepção geral emtodos é a de “considerar a organização de baixo para cima”, dos movimentos e operaçõeselementares para as mais complexas.

58 Organização e Administração Escolar

A segunda escola, no estudo da Srª Wahrlich chamada anatômica, vê, ao contrário,a organização “de cima para baixo”. São os seus representantes “administrativamenteorientados”. Os principais autores que contribuem para a formação dessa escola foram Fayol,Gulick, Urwick, Mooney e Wallace. Já então, não será a análise mecânica da produção queespecialmente interessa, mas a maneira adequada de dividir o trabalho na base de autoridadee responsabilidade; ou, repetindo aí as palavras de Fayol, “o direito de dar ordens e o poder deexigir obediência”. Em sua análise, no entanto, não se contenta com essa formulação, algosimplificada, para corrigi-la com as idéias de Mooney sobre a diferenciação funcional em trêsgrupos essenciais: o discriminativo, o aplicativo e o interpretativo; em outros termos, o dasfunções ligadas à definição dos objetivos, o das referentes à sua consecução e o das que serelacionem com as decisões interpretativas.

Na terceira categoria, a dos psicólogos ou, como observa para maior clareza, ados “psicólogos sociais”, destaca a importância dos trabalhos da especialista Mary ParkerFollett (1868-1933), de que cita os princípios que elaborou, em pequenos, mas expressivostrechos, como estes:

O controle central (de uma organização) vem cada vez mais significando a correlação demuitos controles, e não de um controle sobreposto. (...) A atividade do chefe principalnum empreendimento qualquer bem administrado não é a de uma autoridade arbitráriaimposta de cima, mas a conjugação de muitas autoridades, situadas em diversos pontosda organização. (...) Duas pessoas são senhoras de si próprias no limite da capacidadeque tenham de se constituírem numa só pessoa. Um grupo será sobre si mesmo soberanona medida em que, constitua-se de poucos ou de muitos indivíduos, seja capaz de constituiruma unidade. Um Estado somente é soberano quando tem o poder de criar uma unidadena qual todas as demais acabem por ser contidas.

Na quarta e última categoria, a Srª Wahrlich menciona os “sociólogos daadministração”, de que dá primazia, pela anterioridade de seus trabalhos, a Mayo e T. N.Whitehead, sem esquecer, porém, as contribuições de autores mais recentes, entre osquais Simon, Barnard, Smithburg e Zelznick. Cita de um desses autores mais novos,Simon (de que dantes apreciamos as idéias no trabalho que compôs em colaboração comMarch), a seguinte ordem de problemas, que demandam maiores pesquisas: “o processode tomar decisões numa dada organização; os fenômenos de poder nas organizações; osaspectos racionais e não racionais que nelas se apresentem; o ambiente criado nas própriasorganizações e no meio social que as circundem; a estabilidade e as mudanças dasorganizações; a especialização e a divisão do trabalho”.

Evidencia, então, a importância da contribuição dessa mais recente escola quenão só admite a análise das situações – as que se apresentem num corpo hierarquizadosegundo esquema formal –, mas também a análise das condições das organizações defato. E conclui por afirmar que tal contribuição é da maior relevância, ainda que não deixede expor algumas críticas à terminologia de certos estudos dessa categoria.

A conclusão final da ilustre técnica é que não há uma teoria genérica deOrganização, mas simples bases teóricas sob diferentes aspectos (como instrumento deprodução, ou problema técnico ou estrutura social), os quais ainda não encontraram com-pleta integração. Mas isso ocorre, aliás, com todos os esquemas ou modelos teóricos, comotambém admite nas linhas finais de seu trabalho ao lembrar o pensamento de John Gauss,segundo o qual as teorias não representam senão instrumentos metodológicos que naexperiência, e só na experiência, podem encontrar razões de validade.

59Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

As teorias e os serviços escolares

Que pensar das teorias gerais de Organização e Administração para aplicaçãoaos serviços escolares, e que pensar de sua evolução?...

Em obra de 1959, Daniel Griffiths repete que essas teorias, como em outrosramos do conhecimento, devem ser utilizadas para três fins principais: o de inspirarem aação prática; o de servirem como base para melhor caracterização de fatos e situações,facilitando a elaboração de novas generalizações; e o de servirem, enfim, como modelosexplicativos das próprias atividades, que os estudos da Organização e Administraçãoconsiderem.

O resultado comum e final dessas formas de utilização é um só: o esclarecimentodas decisões indispensáveis a uma boa estruturação e gestão dos serviços, fornecendo-lhesjustificação lógica, de uma parte, e prática, de outra. E isso com relação aos serviços doensino como aos de outros empreendimentos quaisquer (Griffiths, 1959).

Com essa mesma idéia, Jesse Sears antes compôs uma obra com o títuloThe nature of the administrative process: with special reference to Public SchoolAdministration (1950 – A natureza do processo administrativo, com referência especialà administração das escolas públicas).3 No prefácio, reconhece esse autor que, nos estudosnorte-americanos da matéria, tem-se cuidado mais do exame de aspectos particularesda administração escolar do que mesmo considerado a aplicação de teorias clássicas,tão vulgarizadas como as de Taylor e Fayol. Têm elas grandemente influenciado a admi-nistração industrial e a administração pública dos Estados Unidos. Sears não pretendeesgotar todos os aspectos da matéria, nem mesmo cuidar de todos os tipos de adminis-tração escolar, mas simplesmente ensaiar um estudo teórico dos sistemas públicos,donde o subtítulo de seu livro.

A influência do esquema geral de Fayol é nesse trabalho evidente, como sepode ver dos títulos dos capítulos das duas primeiras partes do livro. Nos seis primei-ros, encara o planejamento, a organização (em sentido restrito), a direção, a coordenaçãoe o controle, como elementos do processo administrativo, na mesma ordem em que o fezo engenheiro francês. Em seis outros capítulos, examina a natureza e a posição do concei-to de autoridade, os problemas de delegação, a natureza das diretrizes educacionais e osprincípios de ética, na administração dos sistemas públicos do ensino. Trata por fim dasquestões do contato dos administradores com as autoridades governamentais, examinan-do particularmente as condições de elaboração das leis de ensino, em seu país (Halpin,1958).4

Nalgumas passagens e, em especial, no capítulo dedicado aos princípios éticos,Sears aprofunda os conceitos das relações humanas e da ecologia das organizações,analisando as questões de responsabilidade social e do poder discricionário, e o valorcompulsório das leis e de certos costumes. Ainda que desenvolva um sistema lógico,especialmente com base nas idéias de Fayol, em várias passagens Sears lhes acrescentaum novo pensamento, ainda que deliberadamente se subordine às grandes linhas dasteorias clássicas, que repetidamente cita.

3 Na bibliografia norte-americana, esta obra marca o início de uma nova fase na Administração Escolar.4 Doze anos antes que Sears tivesse aplicado a teoria de Fayol à Administração Escolar, um educador brasileiro já o

experimentara fazer, como se vê da tese Fayolismo na administração das escolas públicas, publicada pelo professor J.Querino Ribeiro, em 1938. Da importância desse trabalho em nossa bibliografia pedagógica, faremos referência no capítulo12, que trata do “Estudo e ensino da Organização e Administração Escolar no Brasil”.

60 Organização e Administração Escolar

Ora, como observa Zelznick, essas teorias concentram seus esforços noaperfeiçoamento da estrutura formal, das rotinas e sistemas abstratamente concebidos.Os papéis a serem desempenhados dentro da organização, e não os próprios protagonis-tas, é que aí mereceram a atenção dos autores. Assim, a divisão de tarefas e sua coordenação,a departamentalização e o rendimento mecânico em geral.

Nas teorias novas (psicológicas e sociológicas), ao contrário, os atores dospapéis da organização antepõem-se aos demais elementos de estudo. Os aspectos de ren-dimento não são desprezados – mesmo porque se assim fosse os propósitos da organiza-ção se dissipariam –, mas passam a ser considerados não em função de um mecanismo,de efeitos presumidos como sempre iguais e constantes. Nelas, não se admite, enfim, umformulário de instrumentação, aplicável a qualquer caso (Halpin, 1958).

Dada a natureza das relações interpessoais no ensino, em qualquer de seusníveis – desde a unidade primária, a classe –, parece evidente que as novas teorias mere-cem consideração especial, pois os seus fundamentos coincidem, em boa parte, com asdo próprio processo educacional.

Acresce uma circunstância digna de nota: no trabalho escolar, os próprioselementos a serem trabalhados (discípulos, alunos, estudantes) são pessoas a serem as-sim permanentemente consideradas, e os objetivos a serem fixados e obtidos terão derelacionar-se com essa qualidade. Tal circunstância comunica aos problemas de Organi-zação e Administração Escolar, como acontece nos de outras técnicas sociais, algumascaracterísticas peculiares que não podem deixar de ser levadas em conta.

Quaisquer que sejam as concepções educativas que uma escola adote, hão defundar-se, antes de tudo, no pressuposto de um desenvolvimento progressivo doseducandos para possibilidade de seu ajustamento social, e, assim, no aperfeiçoamentodas relações humanas em geral. Ainda antes que se imagine uma escola dentro de umaorganização formal, uma organização “de fato” nela existirá, queiramos ou não.

Essa organização, de fato, é em parte regulada por condições relativas àseqüência das idades, sob os aspectos de crescimento e maturação, como no início destelivro vimos. Isso, por um lado. Por outro, relaciona-se com a transformação dos papéisque o meio social, em cada época e lugar, atribua a cada idade, ou, mais precisamente, acada faixa de idades.

As condições e padrões gerais do trabalho escolar dependem assim não só decondições técnicas, mas das tendências sociais gerais que a Organização e AdministraçãoEscolar há de considerar. As escolas não funcionam no vazio.

De modo prático, isso se reflete na concepção da graduação geral do ensino oudos níveis didáticos, comumente chamados de primário, médio e superior. Tal expressãoprática corresponde, porém, a uma estrutura ideológica, reconhecida pelos papéis soci-ais que a cada idade se atribuam. Esse ponto, queiramos ou não, reflete-se nos aspectosde programação dos serviços, seja numa pequenina escola, como unidade que a si mesmase baste, seja na programação de conjuntos de escolas, em redes e sistemas, com os seusserviços auxiliares e os de gestão, supervisão e controle.

Em qualquer caso, os esquemas administrativos não poderão deixar dereconhecer esse fato primordial. De outro modo, os serviços escolares perdem seu caráterfuncional, diluem seus propósitos, não permitindo que objetivos claros possam ser esta-belecidos. Como qualquer outro empreendimento, tais serviços se estruturam e operamna base de propósitos certos e determinados, ainda que nas concepções da filosofia e dapolítica educacional se elaborem de forma conceitual mais ampla. Os recursos de

61Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

organização e administração não terão, é certo, nenhum valor se a esses propósitos ideaisdispensarem. Nada de positivo produzirão, porém, se não traduzirem essas concepçõesideais em fatos e situações objetivas.

A esse respeito bastará considerar a distribuição geográfica dos núcleos depopulação, por exemplo. As escolas existem para que de modo adequado ofereçam servi-ços a grupos humanos determinados. Se pretendermos um sistema de ensino regular eeficiente, teremos de prever estabelecimentos que satisfaçam a contingentes demográficossegundo uma ordem natural na sucessão das idades. Continuidade e distribuiçãogeográfica são condições fundamentais para que os serviços de ensino sejam planejados,diversificados, regulados em suas condições de funcionamento, orientados e controlados,na forma de um grande empreendimento.

Desse modo, certos princípios de racionalização e a adoção dos esquemasadministrativos clássicos não podem ser desprezados. Os serviços escolares carecemde planejamento, instrumentação, seleção e recrutamento de pessoal, direção ou co-mando geral, coordenação, articulação, financiamento, circulação de informações entresuas várias partes e subpartes, e controle final. Desde que definidos os propósitoseducativos gerais, terão de discriminar objetivos graduados, de escolher procedimen-tos hábeis, de admitir certa sucessão não arbitrária de operações, nas etapas sucessivasda produção.

De capital importância é que não percam o seu complexo sentido funcional,passando a ser absorvidos por uma organização burocrática, com os caracteres pejorati-vos dantes referidos, e que os próprios profissionais do ensino sentem, como no capítuloanterior observamos, ao fazer notar que professores, diretores, inspetores, e mesmo che-fes de serviço de mais alta hierarquia, freqüentemente interpretam o significado de deci-sões “administrativas” como contrapostas àquilo que sentem como trabalho “técnico”,com este adjetivo querendo referir-se à sua natureza criadora.

Essa é sem dúvida uma das razões por que, no estudo dos problemas deestruturação e gestão dos serviços de ensino, a denominação combinada de Organizaçãoe Administração tem perdurado.

O primeiro desses termos mais sugere a organização de fato, que uma escolaqualquer deve representar, com seus elementos pessoais variáveis, e que dia a dia serenovam. O segundo sugere unificação, incorporação geral e sistema formal. Assim, osproblemas de estruturação e gestão dos serviços escolares necessitam para a sua conveni-ente solução de considerarem os elementos não só de uma teoria, ou de uma classe deteorias, mas os de todas.

Estudos especiais

Estudos especiais, constantes de publicações recentes, reafirmam essa conclusão.A questão da peculiaridade dos fatos e situações dos serviços escolares é posta

em relevo em diversos estudos de Roald Campbell (1960). Com apoio em pesquisasanteriormente realizadas por outros especialistas, destaca esse autor os seguintes pontos:

1) as questões de ensino e as de educação, em geral, são sempre complexasem seus recursos, e dinâmicas em sua feição geral, não sendo possível,portanto reduzi-las a esquemas mecânicos;

62 Organização e Administração Escolar

2) tal complexidade e dinamismo em boa parte resultam da própria intimidadede natureza pessoal, nas relações existentes entre mestre e discípulos;

3) em conseqüência, a avaliação do verdadeiro trabalho das escolas é semprecomplexa e delicada, havendo resultados mensuráveis, mas outros tam-bém para os quais os instrumentos de avaliação ainda não oferecemsuficiente objetividade;

4) essa circunstância reafirma a importância crescente de novas exigênciasno recrutamento, formação e aperfeiçoamento do pessoal docente, emtodo e qualquer plano de organização escolar; e também, nessa base, a deque se formem administradores escolares mais competentes, pois nãopoderá haver boa administração com pessoal que não esteja bempreparado, dadas as condições antes expostas;

5) a sensibilidade do público para com os problemas de educação, e suamaior compreensão quanto ao papel das escolas, interessam também, egrandemente, às questões de organização e administração; alunos e mes-tres são pessoas, que pertencem a grupos sociais, e nas quais os ideais easpirações da coletividade se refletem;

6) assim, e em conclusão, as expectativas da vida social em relação aotrabalho educativo das escolas serão uma pedra de toque daquilo quepossam e devam fazer os organizadores e administradores escolares.

Cada uma dessas circunstâncias, e todas, em conjunto, não são elementos que sepossam somar. Na verdade, representam elementos integrados de uma configuração. Isso nãosignifica que não devam ser praticamente consideradas nos esforços da melhoria de organiza-ção e administração. Podem e devem. Os três primeiros, na ordem em que aqui os resumi-mos, Campbell classifica-os como de natureza propriamente técnica, ou de sentido instru-mental. O seguinte participa desse caráter e dos problemas propriamente administrativos.Mas, de qualquer modo, o administrador que não esteja suficientemente cuidando do aperfei-çoamento integral dos mestres em serviço estará trabalhando contra si mesmo. Os últimospontos referidos serão, enfim, de nível institucional, decorrentes de uma filosofia social, oudas situações da vida existentes em cada comunidade (Campbell, 1960).

Por sua vez, Hanlon (1961), procurando analisar os problemas específicos dasdecisões administrativas, não só nos serviços escolares, mas em qualquer empreendimen-to, insiste nessas conclusões. O direito de firmar decisões envolve a obrigação correlata deoutros em subordinar-se a elas e, para que isso se consiga, nas melhores condições, seránecessário que se distinga entre o exercício da autoridade, pura e simples, e o poder que sejustifique pela necessidade de coesão de cada grupo, pelo reconhecimento de líderes dessegrupo. Seu trabalho merece atenção especial porquanto, ao contrário do que faz a maioriados estudiosos da matéria em seu país, ele rejeita o conceito de uma administração maldefinida, e que se tende a qualificar, sem maior especificação, como democrática.

Para esclarecimento de seu pensamento, Hanlon destaca nas funções doadministrador atividades de três tipos: de direção, ou propriamente de comando, em que ocorrelativo de subordinação não pode ser negada; de coordenação, em que a fusão de vonta-des, por persuasão, se faz necessária; e, enfim, de co-participação, em que a iniciativa e aresponsabilidade pessoal serão sempre desejáveis, razão pela qual devem ser estimuladas.5

5 Ao assunto da administração com caráter democrático, ou não, voltaremos adiante, em vários pontos.

63Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Essas idéias encontram, aliás, comprovação em estudos de especialistas quetêm cuidado da análise dos atributos de personalidade e situações de liderança no ambi-ente das escolas. Um desses especialistas, Malo, destaca como atributos especiais de taissituações os seguintes: capacidade de entender e lidar com pessoas, ou inteligência social;orientação realista, não fantasiosa; tendência para tornar os serviços mais eficientes, complena responsabilidade de comando; e, enfim, estabilidade emocional.

Outro autor, Lipham, diz aproximadamente o mesmo com base em pesquisasem testes de personalidade, especialmente aplicados a diretores de escola. Os maiseficientes deles, segundo afirma, demonstraram atitudes de sentido realista; eram maiscapazes de bem relacionar-se com todos, superiores ou subordinados; possuíam maiorsentimento de segurança no lar e no ambiente de trabalho; interessavam-se por fim, tantono êxito da instituição como pelo seu próprio êxito pessoal, sabendo comandar e coordenar(cf. Getzels; Liphan; Campbell, 1968).

Ainda a esse respeito, outros pesquisadores têm salientado diferençasflagrantes entre professores, técnicos especializados em educação e administradorespropriamente ditos (diretores, inspetores, chefes de serviço).

De modo geral, os professores são mais autoritários, conservadores etradicionalistas; os técnicos, mais liberais e progressistas, aventurando-se por vezes emexperiências não perfeitamente fundadas. Por sua vez, os diretores e inspetores tendem aocupar uma posição intermediária, nisso influenciados ora pelos professores tradicionalistas,ora pelos técnicos especializados.

Tais circunstâncias dependem da feição geral da organização a que pertençam,como também de certas condições da vida social (Wall, 1959).

O autor dantes citado, Campbell alarga, porém, o esquema desses possíveisconflitos, considerando não só diretamente os atributos pessoais dos profissionais doensino, mas as próprias forças que delineiam, reforçam ou transformam as diretrizeseducacionais, e que tanto neles diretamente se apresentam quanto em certas tendênciasgerais da vida coletiva. Em seu esquema, são principalmente as forças de sentido pro-gressivo em matéria de tecnologia, economia e política, não só as da localidade, mas as daregião e também as de sentido nacional, que hoje produzem os maiores conflitos. A razãoé que são elas diversamente sentidas ou percebidas por uns e outros dos participantes dotrabalho escolar. Desde que tais forças não sejam analisadas, debatidas e interpretadaspara conveniente aplicação nos planos local, regional e nacional, as dissidências serãoinevitáveis, com evidente prejuízo.

Colhidas em pesquisas e ensaios recentes, essas notas demonstram a importânciaque cada vez mais se dá aos fatores de influência social na vida das escolas, seus planos etécnicas. O comportamento dos que participem de uma organização qualquer é por essesfatores sempre condicionado. Isso torna evidente a importância do estudo das novas teori-as que salientam os fatores de motivação pessoal, segundo as circunstâncias da vida social,inclusive as de significação política e econômica.

Existem, é certo, dificuldades para a construção de um modelo geral, dada aimprecisão de certos conceitos da psicologia social, ou do estudo das relações humanas.Contudo, acentuado progresso a esse respeito já nos últimos tempos se tem verificado.6

6 Ver, por exemplo, a grande obra Toward a general theory of action, editada por Talcott Parsons e Edward A. Shills, em 1954.Resultou ela de um grande esforço para esclarecer e inter-relacionar os conceitos e princípios da Teoria das ciências sociais.São seus colaboradores, figuras de grande projeção nesses estudos, como Edward Tolman, Gordon Allport, Clyde Kluckhohn,Henry Murray, Robert Sears, Richard Sheldon e Samuel Stouffer.

64 Organização e Administração Escolar

Relações entre a escola e a comunidade

Seja como for, o problema das relações entre a escola e a comunidade éfundamental, e da maior relevância, em nossa época, dadas as variações aceleradas que avida social tem apresentado e apresenta. Fazendo mudar as concepções de vida e, conse-qüentemente, os valores sociais e morais, essas variações acentuam a atividade crítica dopúblico em relação ao trabalho das escolas, quaisquer que elas sejam, como também a decerta parte do público em relação às próprias normas e princípios da Organização eAdministração do ensino, em geral.

Outrora, as escolas poderiam servir apenas a uma pacífica transmissão de téc-nicas, idéias, conhecimentos, ideais e aspirações. Sua função capital era a de manter umaestrutura social estável. Normalmente, os filhos deveriam viver como os pais, ou mesmocomo teriam vivido os avós. No século passado e ainda nos primeiros decênios de nossaera, as instituições escolares poderiam contentar-se com o trabalho de selecionar certaspartes dessa herança cultural para transmiti-las, com a acentuação da aprendizagem demaior proveito ao desenvolvimento de cada indivíduo, segundo seus grupos primários.

Agora, porém, a necessidade de integração entre pessoas e grupos, primáriose secundários, é muito maior. Mas as soluções não são simples. Em certas formas detrabalho escolar, como nas da educação em geral, numerosos problemas permanecem.

Num ponto, contudo, não parece haver dúvidas: a necessidade de preverestágios que resultam de modificações tecnológicas e transformações conseqüentes naestrutura profissional de cada país, sejam eles desenvolvidos, ou estejam em fase de de-senvolvimento. Alguns pensadores insistem mesmo na idéia de que o trabalho escolardeva primacialmente subordinar-se aos objetivos de estrita formação profissional.

Desse modo, atenção especial deverá haver com relação aos problemas deorientação educacional e profissional, desde a parte final dos estudos primários, e prin-cipalmente, nos cursos médios. Essa idéia tem conseqüências sociais muito variadas,como adiante veremos.7

De qualquer modo, o desenvolvimento das relações entre cada escola e asnecessidades da comunidade próxima, ou aquela a que mais diretamente deva servir, ématéria pacífica. Novas atividades curriculares e extracurriculares para isso se têm cria-do, com a multiplicação de instituições peri-escolares. Para maior esclarecimento dasrelações dos estabelecimentos de ensino com as questões de ordem regional e nacional,têm-se por igual criado novas formas de atividades administrativas, inclusive comissõese juntas consultivas, constituídas de representantes de empresas econômicas, que pos-sam bem opinar sobre as perspectivas do mercado de trabalho e novas exigências queimponham a cursos e programas de ensino.

De modo geral, reclama-se mais viva e direta intercomunicação entre as insti-tuições escolares e órgãos representativos locais; entre órgãos regionais e nacionais, eescalões correspondentes de administração escolar. Esse movimento tem duas faces. Poruma, deseja ver o trabalho das escolas mais inspirado em exigências da vida coletiva,sobretudo econômicas. Por outra, pretende que os líderes sociais, de qualquer tipo, ve-nham a interessar-se pelo desenvolvimento das escolas, esclarecendo os seus próprioscírculos de influência a respeito da necessidade de maior financiamento dos serviçoseducativos.

7 Este assunto será especialmente apreciado nos capítulos 7 e 8.

65Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Quanto a este último ponto, uma nova atitude vem sendo desenvolvida entreos estudiosos da economia, os quais no atual momento francamente admitem a idéia daprodutividade das despesas educacionais, bem como a de aspectos de utilidade margi-nal, a ser considerada pela administração.

Produtividade econômica indica a relação entre a quantidade do produto ob-tido e a quantidade dos fatores ou recursos econômicos aplicados à produção. Embora osresultados da aplicação desses recursos à educação só se façam sentir a médio e longoprazo, os autores acordam em que são de elevada produtividade para a economia de cadapaís, em conjunto, dadas as condições do trabalho moderno, que requerem preparaçãogeral e tecnológica, a ser dada em escolas.

Utilidade marginal significa a utilidade da última unidade que se adicione,no caso, em recursos para despesas com os serviços escolares, classes, escolas ou cursos.Fácil é compreender que para os resultados da economia da comunidade, a maior utilida-de marginal muitas vezes será obtida não com a simples multiplicação de escolas de umtipo qualquer, mas daquelas que possam atender a maiores exigências da vida econômicae social; e, ainda e também, não apenas com a criação de novas unidades escolares, de umtipo qualquer, mas de serviços de assistência técnica que contribuam para a melhoria daeficiência do sistema já existente.

Isso apresenta sérios problemas, levando a estabelecer escalas de prioridadepara a criação de novos tipos de ensino como também de serviços que, de modo especial,encarem o planejamento geral, a assistência técnica e o controle dos serviços.

A compreensão de ação unitária de maiores conjuntos, ou de famílias de con-juntos, vem assim a impor-se, sem prejuízo das variações regionais, ou mesmo locais,necessárias. O que afinal se pretende é que, por esforços democráticos, as próprias ex-pectativas sociais venham a ser constantemente analisadas, revistas e reinterpretadas.

Os princípios a serem levados em conta para tais resultados serão expostosno devido tempo. Como quer que seja, não decorrem eles apenas da visão do processoadministrativo, mas do comportamento administrativo. Isto é, das funções práticas dosadministradores, onde quer que se situem, em conjuntos maiores ou menores.

Síntese do capítulo

1 Dá-se o nome de teoria a uma série ordenada de generalizações, que procure explicarfatos e situações entre si relacionados. Por definição, a teoria é uma construção abstra-ta, que fornece um modelo simplificado da realidade a que se reporte. Essa é a razãopor que os dois nomes, teoria e modelo, são freqüentemente usados como sinônimos.Ainda que tenham apresentação abstrata, as teorias desempenham incontestável fun-ção prática. Permitem uma visão de síntese, que leva a compreender relações dedependência entre os fatos que nos interessem em situações concretas.

2 As teorias gerais sobre Organização e Administração, aplicáveis a empreendimentosde qualquer natureza, são de elaboração relativamente recente. Formam dois grupos: ode teorias clássicas e o de teorias novas. Devem-se as primeiras a Taylor e Fayol, e aseus continuadores. Taylor especialmente estudou a coordenação de tarefas em fábri-cas e oficinas, visando ao maior rendimento mecânico. Fayol mais considerou, emempreendimentos comerciais e industriais, as diferentes fases de sua estruturação e

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funcionamento, que sintetizou nestes verbos: prever, organizar, comandar, coordenar econtrolar. Assim delineou um modelo que, de modo abrangente, descrevesse todo oprocesso administrativo, segundo suas fases.

3 Outros especialistas na matéria foram adiante. Gulick destacou as atividadespropriamente de produção (atividades-fins), e as de implementação e manutenção(atividades-meios). Com isso, formulou um critério geral para coordenar tarefas afins,ou para a sua departamentalização. Ademais, criou uma sigla que se tornou correntena descrição do processo administrativo: POSDCORB. Essa sigla é formada com osprimeiros elementos das palavras inglesas correspondentes às ações de planejar,organizar, formar pessoal, dirigir, coordenar, relatar resultados parciais e conferirresultados gerais (nestes últimos incluídos os de finanças).

4 Outros analistas estabeleceram princípios chamados de organização vertical e deorganização horizontal, e, bem assim, de unidade de chefia, liderança e delegação deautoridade. Também desenvolveram novas idéias sobre propósitos, procedimentos,clientela, localização e momentos sucessivos da produção. De tudo, resultaram mode-los chamados de estrutura em linha, com poder central de decisão, e de estruturaescalonada, quando o mesmo poder se exerça em níveis diversos. Essas duas formaspodem ser combinadas num terceiro tipo de estrutura, chamado mista.

5 Não rejeitando essa análise clássica, as teorias novas procuram completá-la com umavisão funcional dos elementos pessoais, ou humanos, ressaltando a influência que naspessoas exerçam as condições formais de estruturação dos empreendimentos. Nasteorias clássicas, havia a intenção de descrever o processo administrativo formal, aopasso que, nas teorias novas, dá-se também atenção especial à motivação para o trabalho,nos indivíduos e grupos que formem.

6 Não ainda completamente elaboradas, as teorias novas põem em relevo certas distorçõesdo treinamento em serviço, das técnicas de controle e das relações de poder, isto é, doexercício da autoridade, consideradas as posições formais dos administradores e as con-dições naturais de liderança. É evidente que tudo isso interessa muito de perto à estruturaçãoe gestão dos serviços escolares, porquanto os fatos e situações neles existentes são denatureza e alcance educativos ou, afinal, da mesma natureza que os de formação humana.

7 Assim o reconhecem modernos cultores da matéria. Campbell, por exemplo, observaque os serviços do ensino fundam-se em relações de natureza pessoal, quer na situa-ção aluno-professor, quer nas dos agentes administrativos e subordinados. Na mesmaordem de idéias, Malo dá importância às situações sociais em que os atributos depersonalidade dos educadores, sejam mestres ou administradores, influam no trabalhoem geral. Desse modo, insistem em que os estudos sobre o processo administrativodeverá ser completado com outros, referentes ao comportamento administrativo. Nes-se comportamento, influem não só os elementos de cada instituição escolar como osda comunidade em que esteja atuando. Todas as questões de planejamento, distribui-ção de tarefas e controle dos resultados devem ser agora analisadas e reinterpretadas àluz dessas novas idéias. Para isso ter-se-á de examinar a ação dos administradores,suas reações e atitudes, nas tarefas que normalmente lhes são confiadas.

67Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Capítulo 3Os administradores escolares em ação

Atividades operativas e administrativas

Depois de indicar as realidades de instrumentação e gestão dos serviços escolares,e de oferecer uma visão sucinta das teorias de Organização e Administração, devemos examinaras atividades mesmas das pessoas a que se atribuam funções de organizar e administrar asescolas, ou seja, o comportamento administrativo que os serviços regulares do ensino reclamam.

Do ponto de vista das situações de fato, procuramos tornar claro que elasocorrem a partir do trabalho das classes, onde o professor organiza e administra o traba-lho de seus alunos. Discriminam-se, porém, em outros níveis, referentes a conjuntosmaiores ou menores, que reclamam agentes específicos, simplificadamente designadossob a rubrica geral de administradores escolares.

Não constituem, pois, uma classe única, com singela gradação hierárquica.Na realidade, tais sejam a morfologia e o funcionamento de cada conjunto, ou família deconjuntos, pertencerão a muitas categorias variáveis, segundo a magnitude doempreendimento em que operem.

O que justifica a denominação comum é a distinção que se costuma fazer entreatividades operativas e atividades não-operativas, devendo-se entender por estas últimas asque se refiram a planejamento, instrumentação, coordenação, gestão e controle geral dos serviços.

a) Bens materiais

Nos empreendimentos destinados a produzir bens materiais ou mercadorias,tais como os da indústria fabril, essa distinção torna-se muito clara. Praticamente, todasas pessoas que numa fábrica se empreguem podem ser separadas em dois grupos.

No primeiro, estarão as que se ocupem com a matéria-prima, recebendo-a,armazenando-a, trabalhando-a dos mais diversos modos, transformando-a, afeiçoando-aem peças, como produtos parciais, ou a esses produtos reunindo na forma de produtofinal. É assim possível discriminar tarefas, tipificá-las e atribuí-las a grupos com

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responsabilidades estritamente limitadas. A rigor, não se exigirá de cada operário acompreensão do que se queira por fim produzir, pois que isso não será indispensávela uma concepção de eficiência, no caso.

Imaginemos uma fábrica de artefatos de metal. As tarefas poderão ser muitosubdivididas, com emprego de equipamento mecânico, mediante o qual séries sistemá-ticas, praticamente isoladas umas das outras, se executem. A matéria-prima será adquiri-da segundo requisitos constantes. Os produtos parciais são verificados por critérios deaplicação relativamente simples. Em grandes fábricas, parte das peças produzidas entra-rão na composição de certos produtos finais, de composição variável. Certas turmas deoperadores poderão mesmo desconhecer a existência desses produtos finais.

Assim, as funções desse grupo claramente se distinguem de outro a quecompetem atividades de coordenação e gestão geral dos serviços. Haverá níveis gradativosde comando: o do chefe de turma, do gerente de uma divisão, do gerente geral, do enge-nheiro-chefe da produção etc. E todos executarão planos traçados pelos diretores ou chefesda empresa, dispostos segundo níveis de autoridade.

Ainda nesse caso, como vimos ao tratar das teorias novas, diferentes aspectossociais e humanos interessarão ao funcionamento geral da empresa como um todo, e, emespecial, os que digam respeito a incentivos da produção, motivação geral dos trabalha-dores e harmonia do conjunto. Mas, quanto ao que se esteja produzindo ou à finalidadegeral e integrada do empreendimento, nenhuma preocupação maior se exigirá de cadatrabalhador, em particular.

b) Serviços

Bem diversa é a situação nos empreendimentos destinados a oferecer serviços,não mercadorias, sobretudo naqueles que possuam maior alcance social, como ocorre emrelação ao ensino. A produção, nesse caso, funda-se em relações humanas, aplica-se apessoas, exige o trato entre elas, em situações que podem referir-se ao desenvolvimento eajustamento de cada uma.

Uma distinção geral entre trabalho operativo e trabalho administrativo aindaassim se faz possível. No caso das escolas, as atividades operativas são as das classes,aquelas em que se tornam dominantes as relações professor-aluno. Fora disso, tudo quantomais exista passa a ser visto, na aparência ao menos, como de feição administrativa.

A distinção é apenas esquemática. Sabemos que em muito do que possamoschamar de operativo, nas escolas, deverá haver consciência da própria direção do proces-so por parte do mestre, razão por que, em boa margem, terá ele de compreender tal processo,coordená-lo entre os alunos e verificar-lhe os resultados.

O mestre exerce funções explícitas e implícitas de Organização e Administração.Não terá liberdade total de criação no que faça, mas há de possuir certa margem de autono-mia. De outra forma, o trabalho será prejudicado por falta de consciência das finalidadesgerais e integradas do empreendimento em que esteja colaborando. O conjunto mais próxi-mo diretamente lhe interessará, mas como o sentido dele dependerá de outros, as atividadesdo ensino não se desligarão de todo o vasto sistema em que se incluam.

Esse fato imprime à administração do ensino peculiaridades ou exigênciasespeciais. Na verdade, tudo quanto se faça no intuito de dividir tarefas para maioreficiência defrontará o problema correlato de sua integrarão ou reintegração.

69Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Nas primeiras funções de administração escolar que se definiram, as de direçãode escolas graduadas, isso podemos sentir pelas próprias denominações adotadas. Elassugerem como que um duplo caráter, operativo e administrativo. Nos países de línguainglesa, o diretor é chamado mestre-principal, ou simplesmente o principal; em outros,há os títulos de mestre-chefe, ou mesmo de professor-catedrático, ainda que pessoalmen-te estes não ensinem, mas apenas coordenem o trabalho dos docentes. Nas escolas secun-dárias e superiores, o administrador muitas vezes recebe o título de decano, isto é, oprofessor mais antigo, o de maior tirocínio.

O mesmo se poderá dizer das denominações dos estabelecimentos. Os títulosescolas-reunidas, grupos escolares, agrupamentos escolares, escolas consolidadas, insis-tem todos na idéia de uma função integral por efeito de boa articulação de cada uma daspartes do trabalho que desenvolvam.

Quando, em sua origem, se analisam os serviços de coordenação entrediferentes escolas, de modo geral chamados de inspeção escolar, algo de semelhante severifica. A necessidade de criá-los não resultou da simples idéia de comando ou fiscali-zação de realizações parciais, mas de trabalho mais amplo, a ser esclarecido porlevantamentos de sentido geral, em diferentes zonas ou regiões (Lourenço Filho, 1965).

Assim, se os encarregados das funções operativas, os mestres, não devemperder de vista as finalidades mais amplas de seu trabalho, com maior razão os adminis-tradores escolares não podem esquecer a necessária articulação a ser mantida entre o quecada classe deva produzir e a produção conjunta a desejar-se.

Nem por outra razão, ao analisarem atividades operativas e administrativasnas escolas, muitos especialistas, e com inteira procedência, insistem na idéia de queessas últimas não podem desligar-se das situações de fato, como um todo, pois nessetodo é que a orientação do trabalho se fundamenta. Daí, falarem em organização biológica,psicológica, social, histórico-cultural, e, igualmente, o fato de ressaltarem que o trabalhooperativo deve embeber-se de um largo espírito de compreensão de planos referentes aum conjunto.

Esse ponto, como outros, poderá ser entendido com a análise dos níveis emque as funções administrativas se apresentam, e das atividades básicas que requerem,como passaremos a ver.

Níveis da ação administrativa

Ao considerar uma escola, como situação “de fato”, ou já enquadrada numaorganização “formal”, nela encontramos elementos de quatro ordens, as quais, grosso modo,distinguem os níveis essenciais da ação administrativa. São eles: alunos, mestres, direto-res de escola, chefes de órgãos de instrumentação e gestão de maior alcance, que planejem,orientem e controlem maiores conjuntos de serviços, ou sistemas.

Os alunos ocupam o grau inferior, com subgraduações referentes a estágiosde desenvolvimento e ajustamento. Seu papel é aprender, ou de participarem de situa-ções em que possam adquirir formas úteis de comportamento e discernimento, guiadospelos mestres. Os mestres assim realmente entendem seus deveres, organizando e ad-ministrando o trabalho dos discípulos, ainda que não possam ignorar que entre elesexistam alguns, ou vários, com certa ascendência natural entre seus colegas. É o que sepode notar no trabalho de cada classe e, sobretudo, nas atividades chamadas extraclasse.

70 Organização e Administração Escolar

Nessa ascendência, manifesta-se certa organização “de fato”, jamais inteiramentesubmetida a regras formais.

A ascendência natural dos professores não se exerce apenas sobre os alunos.Dá-se também em relação a seus pares, especialmente em razão da idade e experiência.

A dos diretores, por sua vez, não se exerce somente sobre os mestres que lhesestejam hierarquicamente subordinados, alunos e funcionários para manutenção da escola,sua disciplina geral e escrituração. Dentro de certos limites, dá-se também sobre as famíliasdos alunos e órgãos representativos da comunidade próxima, com os quais os diretoresdeverão manter constante e estreita relação. Por esse alcance social, sua atuação muitasvezes se estende ao trabalho de outras escolas e seus diretores, ainda que de modo indireto.

A razão está em que todos sentem que a autoridade dos diretores lhes é dele-gada por órgãos mais amplos, de nível superior, representados pelas entidadesmantenedoras da escola, sejam instituições privadas ou órgãos do poder público, umas eoutros movidos pelo desejo de atender a aspirações e necessidades sociais.

Esquematicamente, as quatro ordens de elementos dispõem-se como nográfico acima.

Entre os órgãos de direção de cada escola e órgãos mais altos, de onde emaneorientação geral, existirão órgãos intermediários, (e tais sejam os sistemas adotados, maisou menos complexos), na forma da chefia de serviços auxiliares para provisão de recur-sos materiais e pessoais, assistência técnica, coordenação e controle. Esses órgãos podemreferir-se a áreas geográficas de variável extensão, ou, dentro delas, a aspectos de financi-amento, conservação dos edifícios escolares, articulação geral dos cursos, ou, ainda, àfeição especializada das escolas para um certo tipo de clientela, definido em grau, ounível de ensino, ou ramo especial dentro de um deles.

As formas de gestão então se diferenciam, assumindo aspecto formal, pordepartamentalização. Surgem encarregados especiais dos serviços de aplicação orçamentá-ria, de edificação e manutenção dos prédios escolares, do controle estatístico geral, como demuitos outros serviços que poderão ter discriminação por distritos ou circunscrições maisamplas. De outra parte, para efeito de assistência técnica, aparecem coordenadores de ensino,dentro das escolas com grande número de classes; orientadores pedagógicos para cada cir-cunscrição; encarregados de pesquisas para planejamento e programação a mais longo termo;chefes de levantamentos gerais, relacionados ou não com os de obrigatoriedade escolar, etc.

Vários desses serviços freqüentemente se reúnem na forma de órgãos maiscomplexos, diversamente denominados: setores, divisões, diretorias-gerais, superinten-dências, departamentos, secretarias-gerais, ministérios. Desse modo, a linha hierárquica,pura e simples do comando em linha, toma uma complexa feição funcional, reclamando

71Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

órgãos diferenciados em patamares sucessivos, freqüentemente de estrutura mista.Na graduação de funções de assistência técnica e sua conexão com os serviços de simplesgerência, sempre existirão dificuldades quando não se especifiquem devidamente os planosde ação e os objetivos reais a que cada uma das entidades deva atender.1

Nenhuma utilidade haverá assim, (por ora, ao menos), no estudo da ação dosadministradores escolares quanto a órgãos desses tipos, indicados em abstrato. O que con-vém fazer é a caracterização das situações concretas que os administradores defrontam,com análise de suas atividades básicas, ou, afinal, do comportamento administrativo.

As situações concretas

As situações concretas que os administradores escolares defrontam, delesreclamando ação mais ou menos pronta, não diferem das situações que os administradoresde quaisquer outros empreendimentos encontram, atendido, é claro, o caráter próprio,ou a feição distintiva já anteriormente ressaltada. Sobre elas existe, porém, certa feiçãogeral por onde devemos começar.

a) Conjuntura e problemática

Essa feição é a de conjuntura e, assim, de situação problemática que a açãoconjugada de numerosas pessoas oferece num empreendimento qualquer.

Essa idéia poderá ser de modo prático, assim explicada: organizadores eadministradores são chamados a interferir em fatos ou seqüências de fatos nas quais possamser admitidos modos variáveis de se relacionarem meios e fins; ou, afinal, quando nainstrumentação e condução de um trabalho cooperativo certas alternativas se apresentem,exigindo opção. Onde não haja vários caminhos possíveis, entre os quais alguns poucosdevam ser preferidos e adotados, ou de um só se disponha, para que se obtenha maior eficiên-cia, não haverá propriamente ação administrativa, no sentido de ação decisória (Getzels, 1960).

Esse caráter torna-se muito claro quando se trate de um empreendimento aimplantar, ou de novos serviços a serem instalados. Nesse caso, só existirá um propósito,na forma de finalidades gerais, ou quando muito, linhas gerais de um projeto. O organizadorcomeça por tomar conhecimento dessas finalidades, aceitando-as para transformá-las emresultados práticos. Então, analisará o problema que se tenha apresentado, nele discrimi-nando diferentes aspectos: o campo de aplicação, os elementos e recursos disponíveis, ashipóteses operacionais que ofereçam maior probabilidade de êxito. E, enfim, optará porum caminho a fim de que o projeto tome forma e vida.

No caso de serviço já existente, a situação pode parecer diversa, mas só àprimeira vista. As situações problemáticas continuam a existir. Podem não se referir aocampo de aplicação e à estrutura original do empreendimento, o que já estará definido;mas terão sempre relações com aspectos funcionais de certa programação, das formas dedireção adotadas e dos critérios fixados para apreciação dos resultados. E, como essespontos exigem sempre reajustamento constante, um empreendimento qualquer, por maissimples que pareça, só se manterá coeso, preenchendo suas funções, desde que a cadamomento se readapte ou se reajuste a novas condições e circunstâncias.

1 Gráficos representativos das estruturas citadas foram incluídos no capítulo anterior.

72 Organização e Administração Escolar

Ainda em empreendimentos que, em seu conjunto, pouco pareçam variar, assimacontece. Digamos que se trate de uma fábrica de tecidos, com produção tipificada, maté-ria-prima sempre idêntica, equipamento mecânico e trabalhadores bem selecionados.Haverá o desgaste do equipamento, ausências de empregados, mobilidade geral do pessoal,flutuações do mercado quando da compra da matéria-prima e da venda dos produtos.Ainda e também se farão sentir efeitos favoráveis ou desfavoráveis dos próprios esque-mas formais de estruturação do trabalho adotado, o que tudo virá a impor problemasnovos, a reclamarem estudo e pronta solução.

Em serviços, tais como os do ensino, as situações problemáticas serão sempreem grande número pela complexidade dos fatores e variação de seu significado relativo,no decorrer do processo.

O comportamento administrativo começa por considerar cada problema e situá-lo em todo o conjunto, avaliada a sua importância no momento e em situações futurasprevisíveis. Define-se depois pelo exame de elementos e condições e a oportunidade dedecisões imediatas, ou mediatas, que à situação problemática possam atender (Mosher,Cimmino, 1950; Campbell, Gregg, 1957).

b) Atividades fundamentais do administrador

Quaisquer que sejam, as situações concretas exigirão duas atividades funda-mentais de parte do administrador, cada qual em seu âmbito próprio:

– Coligir informações sobre a situação problemática, tal como realmente seapresente;

– Decidir no sentido de modificar esse estado de coisas, a fim de que osobjetivos assentados possam ser obtidos com a eficiência desejada.

As tarefas fundamentais do organizador e administrador, resumem-se,portanto, em duas apenas. São estas: informar-se e decidir.

Informar-se sobre quê? Primeiramente, sobre as finalidades gerais e integradasdo empreendimento de que participe. De outra forma, o problema não terá sentido. Paraquê?... Eis a pergunta inicial que deve fazer.

Cada administrador, dentro de suas funções próprias, não inventa as finalidades.Recebe-as mais ou menos feitas, procura compreendê-las e associar-se ao propósito geral querepresentem. Mas também é certo que a elas terá de interpretar em termos de operação e,dessa forma, terá de decompô-las em objetivos graduais ou progressivos. Cumpre-lhe analisá-las em seus momentos de coordenação e elaboração técnica. Assim, as grandes finalidadesintegradas do ensino, (por exemplo, desenvolvimento individual, formação da personalidade,preparação para a vida democrática), serão dissociadas em objetivos graduais, trabalho queexigirá uma satisfatória compreensão das capacidades reais ou virtuais dos alunos, das for-mas de aprendizagem que convenham, segundo as idades e outras condições. Revendo-as,em sua sucessão, é assim levado o administrador a situá-las num plano ou programa.

As metas mais distantes aparecerão como seqüência e conseqüência de metasmenores, de ação mais próxima, o que levará a admitir que cada uma funcione como ummeio para uma finalidade subseqüente. Daí o nome de objetivos da ação didática, ou educativaem geral.2

2 Sobre a análise dos objetivos do ensino, cf. Bloom (1956).

73Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Para que isso possa fazer, o administrador terá de informar-se também onde equando deva operar, pois que não opera ele sozinho; isto é, há de ter uma nítida percepção doalcance e limites de suas responsabilidades, na marcha do conjunto pelo êxito do qual colabora.

Terá de informar-se depois sobre o número e qualidade das pessoas com quem,e dos implementos materiais com que haja de trabalhar. Em certos casos, nessas questõesterá de decidir, ou opinar, quanto a critérios de recrutamento do pessoal e sua formação,e quanto às normas para aquisição de material, funções essas que, de ordinário, sedistribuem ao longo de toda uma linha hierárquica.

Para que, onde, quando, com quem e com que serão pontos de referênciabásicos, porque qualificam a própria situação do administrador, sua esfera de responsa-bilidade e nível de autoridade. Esses pontos constituem elementos metodológicos, emtodos os níveis da ação administrativa, para o conveniente relacionamento dela com osda ação operativa, propriamente dita.

Obtidas as respostas, passará o administrador a confrontá-las com os esquemasde possível instrumentação, execução e controle, em cada caso concreto.

A pergunta geral, que depois surgirá, será referente aos modos de fazer, osseus próprios e os de seus subordinados. Como atuar ou operar?...

Sempre que certa programação exista, já definida, os modos de fazer estarão,ao menos, de modo geral predeterminados. A aplicação prática reclamará, no entanto,decisões específicas. Mesmo ao nível do conjunto básico, a classe de ensino, em quehabitualmente não se levam em conta as funções administrativas, terá o mestre de infor-mar-se e decidir. Essa margem de decisão alarga-se no trabalho do diretor da escola, no dochefe de distrito, no dos funcionários que superintendam serviços mais extensos, emque as situações variáveis de bem articular elementos e condições, meios e fins serãosempre mais numerosas.

Em qualquer caso, onde haja encargos de Organização e Administração, asduas atividades básicas vêm a combinar-se nas formas de planejar e programar, dirigir ecoordenar, verificar e apreciar o trabalho feito.

São elas, afinal, que conformam as situações problemáticas naquilo que, compropriedade, se deva chamar funções de gestão as quais caracterizam o comportamentoadministrativo.3

Conformação administrativa das situações problemáticas

Na realidade, a conformação das situações problemáticas em atividades ad-ministrativas obedece a um só e mesmo esquema, quaisquer que sejam suas dimensões ecircunstâncias. Poderá ele ser assim indicado, de forma abreviada:

a) existência de um problema, fundado na idéia de rendimento, ou propostocomo relacionamento entre meios e fins;

b) inserção desse problema num plano ou programa de ação definida;c) coordenação de elementos e condições, que possa dar forma e vida a esse

plano, ou programa, no sentido de sua cabal execução;

3 Sobre o conceito de situação problemática, ver a última parte de Introdução ao estudo da Escola Nova (Lourenço Filho,1967).

74 Organização e Administração Escolar

d) verificação do trabalho que se tenha realizado, a ser apreciado quanto àobtenção dos objetivos e das condições de maior rendimento;

e) exame das providências que possam evitar a reaparição do problema,quando não seja senão de natureza operativa, e de providências que permi-tam reajustar o empreendimento a novas necessidades, que venham a sur-gir em futuro próximo, e cuja satisfação constitua questões de importânciana ação a desejar-se, nos mais altos níveis da administração.

Há problemas que naturalmente decorrem de necessidades novas. Por exemplo,o crescimento da população demandará a extensão dos serviços escolares numa dadaregião. Sempre que haja maior visão administrativa, o financiamento será estudado, asescolas construídas, os professores preparados, os demais serviços instalados a tempo ehora. Quando a situação de necessidade apareça, já não constituirá ela propriamente umasituação problemática de natureza social, ou mesmo de caráter operativo, mas de simplesdesenvolvimento, pelas providências antecipadas que se tenham tomado.

Assim, um bom regime de Organização e Administração terá em vista tanto assituações problemáticas inevitáveis, como as de prevenção de novos problemas, em dife-rentes escalas. A orientação geral do administrador será sempre a de satisfazer, reduzir eeliminar necessidades, ocorrentes e futuras.

Quando bem se compreenda essa idéia, verifica-se que as funções capitais deplanejar e programar, coordenar e dirigir, verificar e controlar aplicam-se nos maisvariados níveis, escalas e formas administrativas.

A cada uma dessas funções, passaremos a examinar, separadamente.

Planejar, programar

Atividades intencionais supõem, antes de tudo, plano, projeto ou programa.Essas três palavras participam todas de uma conceituação dinâmica, de ação projetada nofuturo. Todas incluem previsão, idéia de um resultado a ser obtido com o emprego deprocedimentos racionais.

Assim, planejar, projetar e programar, empregam-se correntemente como termossinônimos.

Projetar, em sentido próprio, é atirar à distância, lançar longe. Por extensão,define um intento caracterizado por alvos ou metas.

Planejar, ou planear, significa figurar por meios simbólicos as diferentesposições e proporções das partes de alguma coisa que se queira construir ou que, jáconstruída, se tenha de descrever: o plano de um edifício, de uma cidade, de um livro.Por extensão, prefigura algo que se pretenda executar passo a passo, mediante açãodisciplinada ou metodizada.

Programar ou programatizar, (no sentido etimológico, “escrever antes”), sugereas minúcias daquilo que ordenadamente se deva fazer: o programa de uma cerimônia, deuma festa, de um curso.

Autores há que subordinam a idéia de plano à de projeto, e a de programa à deplano. Outros entendem que o verbo planificar, (traçar ou desenhar num só plano, ou emvários deles, combinadamente), pode ser tomado como palavra que a tudo isso possaabranger. A planificação subentenderia, portanto, um projeto inicial, um delineamento

75Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

geral e a descrição minuciosa dos aspectos instrumentais e operativos. Essa descriçãoseria, então, a programação apresentada de modo geral, ou discriminada em programasparalelos para execução simultânea, combinada.

Certos autores realmente entendem que, para esse efeito, a palavra programardeve ter preferência. Mosher e Cimmino (1950), por exemplo, assim o fazem, entendendoque a idéia de programar contém em si três elementos essenciais:

a) o de coleta, sistematização e análise dos dados e informações reclamadasem cada caso específico de ação intencional ou com sentido prospectivo;

b) o de descrição do transcurso das ações ou operações julgadas suficientespara que um objetivo determinado possa ser alcançado;

c) o de predição de tudo quanto possa ocorrer nas diferentes fases do trabalho,com a previsão de modos ou formas de controle da atividade em curso.

Para esses autores, o modo mais simples e geral de representar um comporta-mento racional, que subentenda um programa, será este:

plano → ação → resultado

Essa fórmula, evidentemente esquemática, requer elaboração ulterior quandose tenha de aplicar à ação de muitos, isto é, quando realmente exija atividades deorganização e administração.

A ação surge como resposta a uma necessidade, definindo-se num objetivo ouem vários objetivos progressivos. Admite assim um projeto, segundo o qual as atividadesse organizem, e em cujo andamento, decisões continuadas serão necessárias para coorde-nação e verificação. Como é fácil compreender, num programa qualquer não haverá apenasdecisões iniciais, mas, sucessivas.

A compreensão de todos esses passos, que resume a atitude racional, é em ou-tros autores chamada de planificação integral. Nos diagramas referentes às atividades deadministrar, tanto se usam os termos planejar como programar. A programação geral podeassumir diferentes formas: o das atividades mesmas, as quais por interpretação levariam aformular um esquema da estrutura dos serviços necessários; e o dessas estruturas, quedescreveriam o empreendimento pronto e acabado, entrevisto por órgãos lógica ouformalmente dispostos e de cujo funcionamento viriam a resultar as atividades desejadas.

De qualquer forma, direta ou indiretamente, a programação se refere a açõesfuturas possíveis, por efeito de uma estrutura que se reajuste às circunstâncias e momen-tos sucessivos das operações. Ademais, a programação poderá considerar uma só, ouvárias dimensões das atividades a serem desenvolvidas, as de tempo e espaço, ou ambas.

Admite-se por isso mesmo, uma programação linear, descrita pelo arranjo deelementos definidos sem que importe a ordem de sua estruturação. Admite-se uma pro-gramação seqüencial em que essa ordem se apresenta como essencial. Admite-se por fimuma terceira forma, não incompatível com a precedente, que consistirá em coordenarvários planos de ação, convergentes, como as faces de uma pirâmide convergem para ovértice comum. A esta última forma, se tem dado o nome de programação complexiva,ou programação piramidal.

Em qualquer hipótese, a idéia do relacionamento entre meios e fins estarápresente. Mas uma cadeia de meios e fins, ou de situações antecedentes e conseqüentes,

76 Organização e Administração Escolar

poderá ser sempre considerada por aspectos funcionais variados. Fins, que se obtenham,tornam-se meios para outros ainda a obter e, assim, sucessivamente.

Nos serviços que subentendem um processo ou situação em desenvolvimento,e tal é o caso do ensino, a forma natural de planejar ou programar será sempre a quedenominamos complexiva. O que a caracteriza é a convergência dos esforços de muitosplanos de ação, que se ajustem para um resultado integrado. Essa convergência, ou conju-gação de esforços, pode e deve ser descrita em diferentes níveis de estrutura: as da classede ensino na escola, no distrito, no sistema local, regional ou nacional. Em cada umadessas escalas, o planejamento propriamente escolar não excluirá, antes deverá suben-tender outras influências: as do lar, da comunidade próxima, do ambiente econômico esocial da região ou do país.

Em outros termos, o planejamento ou a programação de um empreendimentoqualquer não exclui o ambiente em que ele se insere, ou aquilo que certos autores têmchamado ecologia da organização.

Tal concepção é que leva a tentativas de planejamento integral dos serviços doensino, através de grandes sistemas públicos, como veremos no capítulo seguinte. Qualquerque seja, terá ele de considerar o trabalho das instituições escolares como conjuntosoperativos e administrativos.4

Esse fato pode ser percebido mesmo quando se tome como exemplo o trabalhode uma escola isolada, unidade operativa de uma só classe e um só professor. A essemestre caberá compreender o trabalho geral e progressivo que a seus alunos deva propi-ciar. Por exigências operativas, ele os distribui em seções, segundo o adiantamento geral,e, em relação a cada uma delas, atenderá a um horário, propondo exercícios graduados naconformidade de um programa que especifique disciplinas, tais como a leitura, a lingua-gem, a aritmética, os estudos sociais, a iniciação científica, o desenho, ou o que mais seja.

Ainda numa escola primária, mas de organização graduada, isto é, com alu-nos separados por seu adiantamento em classes distintas, a especificação do plano, oudos programas, deixa de ser diretamente relacionada com exigências operativas menosdiscriminadas, como na escola isolada. Mas continuará a levar em conta a especificaçãodas disciplinas. Então, o professor organiza o seu trabalho, tendo em vista um termoprefixado das atividades que, regulamentarmente, lhe venham a competir: o ano letivo,o semestre, o mês, a semana.

Já nas escolas de ensino médio, em geral, a divisão operativa vai além. Ummesmo grupo de alunos, pertencente a uma série anual de ensino, é aí entregue a váriosprofessores, cada um dos quais responderá por duas ou três disciplinas afins, por umasó, ou mesmo por uma parte dela.

Em qualquer caso, sempre que os mestres percam de vista os resultados doconjunto, ou a integração de seu trabalho com o de outros, haverá prejuízo na formaçãodos alunos e em seu ajustamento social. O trabalho escolar poderá então apresentar re-sultados apenas formais, por não considerarem a pessoa do educando em seus diferentesaspectos de desenvolvimento e ajustamento social, mas apenas o preenchimento mecânicode exercícios e exames formais.

A necessidade de coordenar o trabalho, desse modo disperso, é que põe emdestaque a importância dos agentes administrativos, a ação do diretor ou do inspetor,

4 As questões do planejamento integral, como veremos, relacionam-se hoje com os mais delicados problemas das atividadesgovernamentais.

77Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

como ainda de outros funcionários especializados, coordenadores, orientadores gerais,conselheiros. Quando se trate de ensino superior, os trabalhos de diferentes professorescoordenam-se na forma de seções didáticas, departamentos de ensino, ou institutos.

Desse modo, a ação criadora de cada mestre, em que temos insistido, nãoexclui a ação coordenadora de agentes administrativos, em função do planejamento ouprogramação que se tenha estabelecido. Essa é a razão pela qual não se deverá confundiro trabalho criador do mestre com a falácia da independência total da ação de cada um, emsua classe, como se apenas dele tudo pudesse depender.

No sentido mesmo da boa execução dos planos ou programas que se tiveremtraçado, com indispensável relacionamento para finalidades integradas, é que aparece asegunda grande função administrativa, a de dirigir ou coordenar.

Dirigir, coordenar

O planejamento ou programação, na forma exposta, pressupõe a existência deum poder que continuadamente decida, dirimindo as situações problemáticas que seapresentem, inclusive as de conflito. Esse poder se caracteriza pela influência de certaspessoas na ação de outras, ou na capacidade de articular as atividades de muitos, asquais, de outra forma, se desenvolveriam dispersas.

Tão importante é esse aspecto que, na linguagem comum, administrar,sobretudo, significa dirigir, chefiar, comandar. Assim, nos órgãos chamados de direção,praticamente admitimos se condensem as funções de decidir e, em conseqüência, as deadministrar.

Sem dúvida que o aspecto dinâmico, num empreendimento qualquer, por essesórgãos mais visivelmente se expressa. Neles sentimos que há opções entre alternativas,escolha entre vários caminhos possíveis. Não obstante, para que uma organização bemfuncione, será preciso que tais decisões não representem arbítrio, inspiração de momen-to ou fantasia. Cada decisão deverá atender ao que se tenha previsto por planejamento ouprogramação anterior. Não há direção consciente, sem plano.

Quando um empreendimento bem esteja constituído, o poder de decidir e,portanto, de dirigir, torna-se harmônico em todos os níveis, de tal modo que parece fluirde uma capacidade geral de autodeterminação das várias partes de cada conjunto.

Na direção do conjunto inicial nos serviços escolares, a classe de ensino,funciona o mestre, pois ele aí coordena o trabalho dos alunos. Em cada estabelecimen-to, o diretor coordena a ação dos mestres. Em mais amplos conjuntos, decide o chefe dedistrito, de região ou de todo um sistema. Para que tudo bem funcione, não se poderápensar num comando linear, mas em formas de estrutura funcionais e mistas. Comrelação aos serviços auxiliares, de manutenção, financiamento, recrutamento e forma-ção de pessoal, formulação de programas parciais e critérios de controle, o mesmo sedeverá admitir.

Esse tipo de administração reduz, de uma parte, o número de hipótesespossíveis, quanto a certos aspectos do trabalho programado. Assim, por exemplo, o daescolha da sede dos serviços, do tempo de execução, da provisão do pessoal e material,do alcance das atividades sobre determinada clientela. Mas, de outra parte, amplia ashipóteses quanto às exigências de adaptação de cada conjunto (a classe, a escola, o distri-to etc.), em situações emergentes, razão pela qual certo número de decisões passam a ser

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privativas dos encarregados pela unidade e coesão de cada um de tais conjuntos. Comovimos antes, o administrador para isso deverá saber para o que trabalha, com quem ecom que trabalha, onde, quando e como.

Se administrar significa operar de modo racional, os comportamentos deescolha e decisão terão de ser exercidos com fundamento em informações tão completascomo possíveis, e resultarem de uma interpretação refletida quanto a antecedentes e con-seqüentes. Na medida em que a informação seja completa, ela reduz o número de hipótesesa considerar.

Não obstante, não se poderá dissimular que as funções de direção sempre seindividualizam. Derivam de agentes que são pessoas, pelo que certo coeficiente indivi-dual nelas se apresenta como irredutível. Essa é a razão por que muito se insiste ematributos pessoais do administrador, em especial em sua capacidade de bem interpretar oespírito comum da organização, optando e decidindo no melhor sentido de sua coesão.Quando bem exercida, a essa qualidade cabe o nome de liderança.

O processo da formação das opções, nas funções de coordenação ou direção,necessariamente pressupõe relações lógicas entre os fins a obter e os meios a serem em-pregados, tudo analisado pela perspectiva de eficiência. Contudo, cada administradortem a sua própria personalidade, sua inteligência, cultura geral e profissional, capacida-de de estabelecer relações pessoais, sua dinâmica emocional. Em função desses atributosinterpretará o trabalho, o seu próprio status, o papel que lhe compete.

Alguns autores chegam a fazer uma distinção entre opções propriamenteadministrativas, de caráter nitidamente consciente e de expressão formal, e outras, a quechamam de opções individuais, resultantes do modo de ser do administrador, sua capacidadenão só de informar-se das condições do trabalho, mas de senti-las em sua atmosfera peculiar.Dessas últimas fazem depender a oportunidade com que certas decisões devam ser tomadas,de modo a bem dispor ou preparar o ambiente para que possam ser bem recebidas.

Mas o termo decidir não deverá levar a qualquer equívoco. Agir e decidir sãodois conceitos estreitamente associados, um não podendo realizar-se sem o concurso dooutro. A ação administrativa, em geral, mas especialmente a de direção imediata, querdizer ação de uma pessoa que a outras comande, face a face, apresentando séries de previ-sões e decisões, que vão desde a compreensão das diretrizes gerais do empreendimentoaté aos mais elementares atos de gerência, ou gestão de rotina (Getzels, 1960).

Considerando este assunto, num velho livro, que se tornou clássico na matéria,Cubberley (1927) escreve estas palavras:

Todos quantos tenham de dirigir devem aprender a orientar-se pelas razões de amploconhecimento, mas também pelo entusiasmo contagiante da empresa comum em queoperem. Isso será sempre mais importante que o seu grau de autoridade formal, legal ouregulamentar. Os poderes e prerrogativas que lhe garantem a posição, ou o cargo, deverãoser justificados pela sagacidade e compreensão humana com que realize o seu trabalho.Deverá constantemente compreender que ele representa um todo, não uma parte ou fração,motivo por que a preocupação de agir com eqüidade terá de existir. Ademais, ele nãorepresentará apenas um conjunto funcional, a parte abstrata de um empreendimento,mas toda a comunidade a que os serviços escolares devam atender.

E acrescenta que a paciência, com persistência nos objetivos, mais flexibilidadenos modos de ação deverão ser atributos fundamentais. “Roma e Pavia não se fizeram

79Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

num dia”, lembra Cubberley, sugerindo com esse velho provérbio que os resultados dosserviços educativos são sempre de lenta obtenção.

Outro especialista, Franklin Bobbitt (1941), por sua vez, observa:

O diretor de uma escola não pode pretender marchar mais rapidamente que os seusprofessores, e assim também os chefes de distrito com relação aos diretores. Cada umdeverá considerar sua posição como educado do próprio conjunto pelo qual responda, seé que deseje nele assumir condições de liderança.

A pedra de toque, em qualquer caso, será a compreensão das finalidades inte-gradas de cada sistema. Dirigirá mal quem não as compreenda, pois não estará conduzin-do o conjunto a seu cargo no sentido de que elas sejam atingidas. Por outro lado, asdecisões hão de ser realistas, tendo de articular-se segundo as condições existentes, e nãosegundo outras, imaginárias.

Isso importa em dizer que, entre vários caminhos possíveis, nenhum seráproducente sem que bem se ajuste ao plano propriamente operativo. Daí, o valor quecomumente se empresta ao tirocínio dos administradores, na presunção de que a prá-tica, por si só, possa concorrer para a formação das mais convenientes atitudes dedecisão.

Convém relembrar que o administrador não estará num dado momento colhen-do informações para, só em outro, decidir. Estará sempre fazendo uma e outra coisa. Aspessoas que bem dirigem expressamente reconhecem esse fato, admitindo que muitas defi-ciências do trabalho administrativo podem e devem ser sanadas por mais completas e ade-quadas informações.

Procedendo a um exame das decisões administrativas e, em especial, dasfunções de dirigir, Simon (1947) salienta que nelas existem dois elementos diferentes:um elemento de fato constituído pelas circunstâncias da situação concreta que o admi-nistrador defronte, e que é apreciada por via empírica, naturalmente verificável peloque contenha de “verdadeiro” e “falso”, e um elemento de valoração pessoal, constituídode julgamentos subjetivos, dificilmente demonstráveis por via empírica. Este últimoconstitui, em grande parte, pelo menos, o que geralmente se costuma chamar de “forçamoral”, complexo de atributos pessoais, sempre resultantes do modo pelo qual o encar-regado de dirigir compreenda a situação, e nela a si mesmo se compreenda, como parteintegrante.

Esse pensamento é de grande importância. O bom administrador especifica oâmbito particular de ação de cada um de seus subordinados, não o desligando, porém,das perspectivas maiores do trabalho comum.

Dois esquemas, relativamente simples, poderão ilustrar essa idéia, referindo-se a situações práticas da vida escolar. Vejamos o primeiro:

I um mestre, em sua classe, ensina a um grupo de alunos certos elementosde aritmética, para que assim se atendam as exigências do programa edo horário;

II tais exigências são verificadas no devido tempo por exercícios, provas eexames, que o próprio mestre ou o diretor da escola organiza, a fim de quese verifique a quantidade e a qualidade do trabalho realizado;

80 Organização e Administração Escolar

III o êxito nesses exercícios, provas e exames, permitirá que os alunos sejampromovidos ao cabo do ano escolar, matriculando-se na classe subse-qüente, onde, então, passarão a receber novas noções graduadas, a fimde que,

IV nos momentos aprazados, sejam submetidos a novos exercícios, provas eexames, e, assim, sucessivamente, até que alcancem a etapa final do curso.

O trabalho concebido e realizado nessa forma poderá tender a umaautomatização dos procedimentos, sem maior visão de conjunto. A ação do diretor pode-rá ser, e freqüentemente é, dominada por feição de pura rotina, que justificará nas classesatividades, por assim dizer, mecânicas.

Vejamos agora o segundo esquema, em que a ação de dirigir poderá inspirardiferente orientação:

I um diretor reúne com freqüência os mestres para exame dos objetivosimediatos e gerais do trabalho, sejam os de cada classe, sejam os das dis-ciplinas diferenciadas nelas existentes, a fim de que lições e exercíciosmelhor se coordenem para um efeito integrado e geral;

II no caso particular do ensino dantes citado, o de noções de aritmética,levará a compreender que essas noções influem na linguagem geral, naenumeração de coisas, sua comparação e relacionamento lógico;

III fará salientar que isso se torna necessário para que os alunos melhorcompreendam certas situações da vida real, as que estejam vivendo nãosó na escola, mas em seu lar, grupos de recreação e vizinhança, gruposesses que com outros, numerosos, constituem uma parte ou um bairroda cidade;

IV bairro esse que, com outros mais ou menos diversificados, compõem umagrande aglomeração urbana com as suas necessidades próprias decomunicação, de vida econômica e social;

V aglomeração essa que não se encontra isolada, mantendo relaçõesnecessárias, de vida social e política,

VI com outras aglomerações urbanas e rurais, as quais por sua vez se articulamnum conjunto regional que, para sua própria estabilidade e desenvolvimento,necessita de homens e mulheres devidamente preparados;

VII nesse conjunto, aquelas noções elementares, se devidamente assimiladase articuladas, deverão influenciar atitudes favoráveis de boa comunicaçãoentre pessoas e grupos, fundamentando hábitos de ordem, exatidão ecorreção, todas necessárias a uma maior consciência da vida social.

Os dois esquemas não se referem a situações que mutuamente se excluam.Exemplificam apenas como um mesmo trabalho pode e deve ser compreendido em di-ferentes planos, mediante programação complexiva. O desligamento ou desarticulaçãoentre eles com mais freqüência ocorre por insuficiência de comunicação do que poroutra coisa.

Assim se apura que, tal como existe uma estreita relação entre as funções deplanejar ou programar e as de dirigir ou coordenar, outra existe também, entre estas últimase as de comunicar e inspecionar.

81Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Comunicar, inspecionar

Dirigir importa em decidir com justeza e oportunidade. As decisões serão tantomais produtivas e oportunas quanto mais se fundem em informações exatas e atualizadas.Nenhuma organização se mantém coesa senão quando haja uma contínua corrente de infor-mações de umas para outras de suas partes, de escalões inferiores para os superiores, einversamente. De outra forma, o trabalho perderá o sentido orgânico que deverá ter.

Nos seres vivos, bem sabido é que as funções de comunicação recíproca entreuns e outros de seus órgãos mostra-se fundamental. Nos animais, o desenvolvimento deum sistema próprio para isso, o nervoso, apresenta-se paralelo ao desenvolvimento geraldos organismos. Pois a mesma idéia há de ser aplicada à vida de uma organização ouestrutura de trabalho. Muito do que se poderia chamar patologia dos serviços, nos empre-endimentos escolares como em outros, decorre de insuficiente ou inadequado serviço decomunicação entre suas partes. Freqüentemente, mestres, diretores de escola e chefes deconjuntos mais amplos vêm a decidir mal, ou deixam de decidir com oportunidade, porausência ou inadequação de elementos informativos.

A função essencial do sistema de comunicação – “verdadeiro tecido conjuntivoda organização” na frase de um autor – será suscitar uma compreensão geral e integradado trabalho cooperativo, não só em relação aos fins como quanto aos procedimentos aempregar. Só assim poderá haver uma identificação de todo o sistema com o plano geraldas fontes de decisões e, em conseqüência, dos níveis de autoridade que passarão, então,a ser sentidos como verdadeiramente úteis.

Barnard (1939) chega a afirmar que “não há razões para verdadeiro exercícioda autoridade senão quando existam canais ou linhas desimpedidas de comunicaçãoentre superiores e subordinados”. Poder-se-á dizer que muitos administradores não pre-enchem devidamente suas funções tão somente por esse motivo.5 Não será o caso dedizer “não sabem o que fazem”; na verdade, “não sabem o que fazer”, porquanto não dis-põem de informações que lhes permitam discernir entre problemas fundamentais e ques-tões meramente acessórias. O mesmo se poderá afirmar, e com razão, quanto ao trabalhodos subordinados.

Nos serviços de organização e administração escolar, a questão tem especialrelevância pelas conexões que mantém com o processo da cultura em geral. O que sechama cultura não representa a soma de tradições, valores, idéias e técnicas, abstrata-mente considerados, mas a circulação dessas formas de vida. Em sentido objetivo, “culturaé comunicação”.

No caso de uma organização, qualquer que seja, a compreensão funcional decada uma de suas partes ou a consciência de sua própria razão de ser e de seu trabalhodependerão do sistema de comunicações que se mantenha. A colaboração potencial quevise a fins comuns e, em conseqüência, o relacionamento entre meios e fins, repousaafinal de contas num bom sistema dessa espécie.

Note-se que as palavras comunidade e comunicação têm uma mesma raiz. Desua parte, diz a sabedoria popular que “é conversando que os homens se entendem”. Comoadmitir que uma organização possa existir sem adequados canais de comunicação?...

Segundo o nível de trabalho, a proximidade da sede dos serviços e outrascircunstâncias, os modos práticos de comunicação enormemente variam. Serão colóquios

5 Para uma visão prática do problema, cf. Roetchlisberger (1941).

82 Organização e Administração Escolar

e pequenas reuniões, explanações sobre planos e programas, grupos de debates ouseminários. Serão circulares, programas explicados em linguagem acessível, documen-tos impressos de maior extensão. Serão boletins, circulares, ordens de serviço, relatórios,tabelas e gráficos, tudo quanto possa facilitar uma clara visão de diretrizes e procedimen-tos, de serviços a realizar e serviços já realizados. Serão, por outro lado, visitas de inspeção,seguidas de simples conversação, ou reuniões para debate de problemas.

Os serviços de inspeção, de fato, oferecem como que uma posição estratégicapara confronto de informações, idéias e intenções entre elementos de ação operativa e deação propriamente administrativa.

De modo geral, os autores modernos concordam nos seguintes pontos:

a) a comunicação é uma modalidade indispensável do processo de coordenar e, se sequiser também, uma fase que imediatamente sucede a de programação, com o fito depreparar situações favoráveis ao trabalho previsto;

b) as comunicações conduzem as questões administrativas até certos pontos críticos dedecisão, assim representando uma das bases necessárias às funções de coordenar edirigir;

c) a ausência ou insuficiência de comunicações, no duplo sentido operativo-administrativoe administrativo-operativo, enfraquece o espírito de colaboração, quando não crie logozonas de atrito;

d) há, ademais, no exercício constante da comunicação, um efeito funcional muitoimportante que é o da aprendizagem da linguagem técnica indispensável à boacoordenação entre serviços administrativos e operativos. A esse respeito será precisoobservar que as comunicações não valem apenas pelo intuito de quem as formule, maspela possibilidade de exata percepção de quem as receba. Essa é a razão pela qual ostrabalhos de inspeção devem ser compreendidos no processo, visto que um bominspetor estará sempre resolvendo as dificuldades decorrentes de inadequada percepçãodas decisões administrativas de mais alto nível, e inversamente (Mosher, Cimmino,1950).

Ainda quanto ao aspecto de boa percepção das diretivas nos serviços de ensino,haverá a notar que, muitas vezes, empregam os administradores expressões muito vagasou de sentido geral, que não chegam a ser bem compreendidas. Por exemplo, espíritodemocrático, plenitude de vida, escalas de valores, formação integral da personalidade,ou outras similares. Ou, então, recorrem a locuções de certo pedantismo técnico, que nãoconcorrem senão para fixação de uma logomaquia sem maior proveito. É evidente que orequisito fundamental da comunicação consiste em permitir uma percepção clara do quese deseje alcançar e do que se deva fazer para isso.

Freqüentemente, belos programas concebidos do alto, com ignorância dascondições reais daqueles que os devam aplicar, tornam-se inócuos, senãoperturbadores. O teor geral de qualquer comunicação terá de levar sempre em contatais condições.

Em suma, a comunicação tem como objeto próprio influenciar as pessoas nosentido da coesão estrutural e funcional de cada serviço. De modo geral, deve visar àharmonia e equilíbrio entre o aspecto objetivo da organização, isto é, a sua estrutura for-mal, e o aspecto subjetivo, isto é, o comportamento provável das pessoas encarregadasdos diferentes níveis de serviços.

83Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Controlar, pesquisar

Como já se fez notar, os serviços chamados de inspeção, (ou de modo geral, osde ação intermediária), devem revestir-se do duplo aspecto de oferecer informações erecebê-las, de ajudar a decidir no plano operativo e levar a bem decidir nos escalões maisaltos. Quanto a este último aspecto, os inspetores, ou funcionários assemelhados, numserviço qualquer, recolhem dados e devem sistematizá-los e interpretá-los, quanto issolhes seja possível.

Assim, os serviços de inspeção passam a representar também funções decontrole e pesquisa.

Controle, antes de tudo, significa balanço; refere-se a um confronto entre oque se tenha planejado e o que efetivamente se tenha produzido. A origem do vocábulopõe em destaque essa idéia. Controle (do francês, contrerôle) significa o confronto entrepapéis diferenciados de diferentes órgãos, atividades ou pessoas delas encarregadas.

Muitos aspectos poderão a esse respeito ser apreciados: o contábil, quanto aoemprego das dotações (controle financeiro); o da execução das leis e regulamentos, toma-dos como elementos de organização formal (controle legal e de ação política geral); e outrosmais amplos, que a esses inclua, entre o que se haja programado e o que realmente se tenhaconseguido, mediante verificação por critérios de eficiência (controle administrativo geral).

Os balanços que os serviços escolares reclamam tornam-se, assim, de umaparte, extensão do sistema de comunicação de baixo para cima, e, de outra, uma tomadade consciência, através desses elementos, das responsabilidades dos administradores,em qualquer de seus níveis. A forma sintética de expressão é sempre escritural, não ape-nas a da contabilidade de despesas, mas a da contabilidade das operações realizadas.De modo geral, assume a feição de descrição estatística.

O controle define responsabilidades, mas põe à prova também os modelosteóricos e práticos em que a organização se apóie.

No que mais estreitamente se refere à administração, admitida a perspectivageral de eficiência, terá de desdobrar-se em tantos aspectos quantos sejam necessários. Aapresentação numérica dos resultados constitui, sem dúvida, a forma geral de apresenta-ção. Os números, no entanto, têm de ser interpretados, o que muitas vezes exigirácompreensão de aspectos nem sempre de fácil expressão quantitativa. A esse ponto, nãosó a descrição estatística, mas a análise estatística, poderá especialmente atender.

Do plano propriamente de balanço, no sentido mais simples dessa palavra,passa-se em conseqüência para o da pesquisa, ou investigação, o qual aqui deve mereceralgumas observações especiais.

Administração escolar e investigação pedagógica

Se os administradores defrontam situações problemáticas para resolvê-las emdiferentes níveis e planos, e se, para isso, têm de decidir com base em informaçõessatisfatórias quanto a elementos, condições e operações, parece evidente que carecerão decompreender as relações funcionais que existam no trabalho pelo qual respondam.

A isso, acresce uma circunstância. Ao interferirem na estruturação e gestãodos serviços escolares, os administradores alteram os fatos e situações que, em dadomomento, existam. Em conseqüência, novas realidades surgem, demandando por sua vez

84 Organização e Administração Escolar

análise e interpretação. Em determinados planos terão mesmo os administradores de contarcom informações que lhes possam fornecer serviços regulares de documentação e pesquisa.

Ainda, porém, nos níveis mais simples, a atividade conjugada das condiçõesde trabalho em curso significará investigação ou pesquisa.

A verificação desse fato deu origem ao que se convencionou chamar de pesquisana ação, ou pesquisa ativa (action-research), e também investigação operacional, paradistingui-la de outras formas (Corey, 1953).

Em princípio, a distinção se funda no interesse de conhecer aspectos técnicosou metodológicos, numa dada situação concreta, mais que relações funcionais em abstra-to, de tipo puramente teorético. Além disso, haverá algo a acrescentar: a investigaçãoativa deve ser realizada delas próprias pessoas que tenham a responsabilidade de pôrem prática as conclusões resultantes.

Ora, esse é, precisamente, o caso dos organizadores e administradores escolares.Informar-se sobre as realidades em que operem para que possam elaborar decisõesjustificadas por sua eficiência, são as suas duas atividades básicas. Desse modo, mestres,diretores, inspetores, chefes de serviço mais poderão sentir a necessidade de modificardecisões, submetendo suas convicções pessoais, ou simples preconceitos, à verificaçãode dados objetivos, nas situações em que estejam atuando.

A investigação tradicional em educação, como bem salienta Stephen Corey,tem-se caracterizado como uma atividade não de educadores práticos, mas de eruditos,os quais, via de regra, não têm interesse direto na aplicação imediata do que concluam.Geralmente, terminam seus trabalhos afirmando que haverá necessidade de realizar no-vas e mais complicadas indagações, para que se aclare a relevância desta ou daquela novavariável. A investigação ativa ou operacional, ao contrário, é um método para transformaras tarefas menos perfeitas, que se estejam realizando, em tarefas mais eficientes, dentrodas condições que realmente existam, num dado lugar e tempo.

Terá ela de basear-se em dados hauridos da experiência e reflexão crítica, sobreprocessos em que tenhamos responsabilidade, ou em que sejamos protagonistas. É certo queesse tipo de investigação, de âmbito limitado, não exclui outros de mais ampla extensão. Masa verdade também é que, sem ele, não se chegará ao espírito objetivo que se deve desejar nosorganizadores e administradores escolares. O que com a investigação operacional se pretendeé, afinal de contas, tornar construtivos novos arranjos das condições do trabalho.

Só pelo confronto do trabalho de várias classes, ou várias escolas numa mesmacircunscrição, ou do trabalho de várias circunscrições em mais dilatada região, será pos-sível esclarecer a influência de certas condições peculiares do ambiente, não imediatamenteremovíveis.

Relembremos que a criação dos serviços chamados de inspeção escolar tiveramessa origem. Inspeção significa descrição objetiva de realidades concretas, exame de con-dições e resultados, primeiro passo para toda e qualquer investigação de maior vulto.Quando bem compreenda suas funções, será o inspetor, antes de tudo, um investigadoroperacional, mais preocupado em verificar as razões por que os serviços a seu cargoencontram tais ou quais dificuldades, do que fazer valer a sua autoridade formal, decor-rente das leis e regulamentos. E, quando assim faça, estará também estabelecendo ummelhor sistema de comunicação entre os serviços operativos e os administrativos, dondeo nome de supervisão, que se vem empregando.

Dentro das normas de gestão existente, quaisquer que sejam, será sempre possíveldesenvolver espírito de pesquisa na ação. Muitos diretores e mestres não realizam trabalho

85Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

em melhores condições, unicamente porque nunca ninguém lhes terá despertado essa parcelade atitude experimental, necessária em empreendimentos de natureza complexa, como sãoos do ensino. Ademais, quando tal espírito se estabeleça, as relações humanas no trabalhotenderão imediatamente a mudar, por isso que avivará a consciência dos objetivos eprocedimentos comuns que os mestres e administradores devam ter em vista.

Convirá lembrar que o nome de investigação ativa, ou operacional, não foicriado por nenhum educador, mas sim, por um especialista em relações humanas naadministração, Collier, que o lançou em 1945.

E convirá observar também que tal recurso de boa organização não se refere anenhum novo método de pesquisa. Refere-se especialmente à congregação de esforços nosentido de estudo objetivo em situações concretas, para melhoria do rendimento de umtrabalho comum (Corey, 1953).

A maneira prática, recomendada por Collier, é a de reuniões de estudo em quese congreguem todos quantos tenham de realizar um trabalho cooperativo. Praticamente:“Que devemos fazer em comum?”, “Que devemos fazer, todos e cada um de nós, em seucampo específico para que melhores resultados gerais se obtenham?...”. Estabelecido esseespírito inicial de cooperação ativa, serão selecionados uns tantos problemas, claros ebem definidos, debatidos os métodos ou recursos aconselháveis e possíveis para maiscompleto conhecimento e, afinal, alvitrada uma solução. Delineado o esquema inicial, jánuma segunda reunião será possível ter à mão dados concretos a respeito da situação quese pretenda melhorar. Então, proceder-se-á à discussão deles, de seu valor, significação erelações com outros fatos e situações que ao caso interessem.

Certo número de questões de estrita significação didática, o da adequação dosprocedimentos de ensino às capacidades dos alunos por exemplo, incumbirão especial-mente aos mestres. Haverá vantagens em que se lhes faculte o uso de instrumentos indis-pensáveis à verificação objetiva de seu trabalho, como a dessas capacidades; igualmente,que se elucidem os modos de observação experimental, em geral. Quando numa escolaqualquer, dois ou três mestres, com estímulo da parte da direção do estabelecimento,sejam levados a assim fazer, e comuniquem depois a outros professores os resultados deseu trabalho, um novo espírito começará a estabelecer-se. Uma das condições que, commaior freqüência, determina a empedernida rotina nas escolas é a falta de comunicaçãodas experiências bem fundadas de uns mestres a outros.

O que ficou dito em relação aos mestres de uma escola poder-se-á dizer dosdiretores de estabelecimentos de um mesmo distrito, cujos trabalhos de investigação-ativa o respectivo inspetor estimule e oriente; entre inspetores de toda uma circunscri-ção, por seu chefe; e, enfim, entre chefes dessa categoria, pelos diretores-gerais a queestejam subordinados.

Em todos os casos, haverá sempre resultados benéficos: melhor compreensãodas condições técnicas do trabalho comum, como das de sua coordenação; maior capaci-dade de julgamento objetivo de cada mestre ou de cada administrador, em relação àcapacidade de julgar; e, enfim, aumento geral do senso de responsabilidade.

Normas gerais de organização e operação

Depois de havermos analisado as atividades básicas dos agentes administrativos,e a associação possível entre o seu trabalho e o desenvolvimento de uma atitude experimental,

86 Organização e Administração Escolar

poderemos compreender a razão das normas gerais estabelecidas por grandes tratadistas,quanto à solidarização das funções operativas e administrativas dos serviços de ensino.

Um deles, Artur Moehlman (1940), por exemplo, admite a separação entreprovidências de operação, e as demais, a que chama de organização. Torna claro que tantoaos administradores quanto aos mestres, cada qual em sua esfera, caberão sempre fun-ções de programar, coordenar, executar e avaliar. Nessas bases, propõe um vasto esquemaque assim pode ser resumido:

1) Para que o administrador possa conseguir satisfatória eficiência de umgrupo docente deverá atender às seguintes providências de organização:

a) normalizar o trabalho mediante procedimento ou meios padronizadosem termos de uma orientação básica (quer dizer, que vise às finalidadesreais a serem obtidas), com fundamento em conhecimentos técnicoscomprovados;

b) estabelecer uma articulação do controle e das responsabilidades, a fim deque haja possível coordenação nos esforços e decisões que atuem no senti-do de maior eficiência;

c) sistematizar os objetivos, de tal modo que possam ser avaliadas em suaconsecução gradual, tendo-se em mente as finalidades gerais fixadas e osprocedimentos estabelecidos, em cada caso particular;

d) admitir que possa haver certa variação no relacionamento entre meios efins, a fim de que se aperfeiçoem os procedimentos, bem como os própriosmeios de verificação e crítica do trabalho, tudo numa base científica ou decunho experimental;

e) admitir também e, em conseqüência, que possa haver modificação deobjetivos próximos e dos procedimentos respectivos, desde que isso resultede estudos fundados na mesma base experimental;

f) estimular o progressivo desenvolvimento da estrutura escolar existente,mediante o fortalecimento do senso cooperativo e do desenvolvimentoprofissional, de parte de todos quantos realizem os serviços escolares.

2) Para que o administrador bem possa influir sobre as operações do ensino,deverá ter em conta providências que atendam aos seguintes pontos:

a) ampla orientação sobre ensino e aprendizagem, como aspectos de ummesmo processo;

b) adequação e melhoramento dos edifícios escolares e seu equipamento;c) seleção e aperfeiçoamento do pessoal, havendo comunicação constante entre

os diferentes níveis em que esteja distribuído;d) formulação dos programas de ensino de modo que os objetivos fixados se

tornem exeqüíveis;e) freqüência regular dos alunos às aulas e participação de seus responsáveis,

pais e parentes, em atividades relacionadas com a vida escolar;f) manutenção dos edifícios escolares para que conservem aspecto higiênico

e agradável;g) regularidade da escrituração escolar;h) avaliação do rendimento de todo o trabalho, segundo a orientação que se

tenha estabelecido;i) inspeção constante dos serviços dos professores e atividades dos alunos;

87Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

j) fortalecimento das relações entre a escola e a comunidade, para que o ensinonão só bem interprete as necessidades do ambiente, mas também para quea comunidade bem interprete e auxilie o trabalho da escola;

l) financiamento satisfatório de todos os serviços.

Como se vê, Moehlman condensa as atividades dos administradores escolaresem geral, referindo-se ao planejamento do trabalho, seleção, distribuição e aperfeiçoa-mento dos mestres; ao estabelecimento de canais de informação da periferia para o centroe em sentido inverso; ao desenvolvimento das condições que, entre todo o pessoal, esta-beleça estímulo para progresso geral, inclusive o reconhecimento dos mais capazes nasituação de líderes.

Quando todas essas funções se propaguem num grande número de escolas,de diferentes tipos, para que atendam aos diferentes aspectos da vida social, cria-se umsistema escolar consistente.

É o que em grandes serviços públicos de ensino, quando bem orientados, setem procurado obter.

Síntese do capítulo

1 Num empreendimento qualquer, podem-se separar as atividades em dois grupos:propriamente operativas e administrativas. Nos empreendimentos que produzam coi-sas tangíveis (mercadorias), essa distinção será mais fácil; nos que produzam serviços, omesmo não acontece, visto que “serviços” subentendem relações entre pessoas, substan-ciais também nas atividades administrativas. As escolas existem para produzir serviçosde desenvolvimento e ajustamento social. Desde a unidade básica, a classe de ensino, osserviços escolares se fundam em relações humanas. A constituição de maiores conjun-tos não anula esse ponto essencial, antes o acentua, devendo os administradores dar-lheatenção especial, mediante análise de seu próprio comportamento.

2 Para essa análise, devem se considerar duas espécies de atividades: a de coligirinformações sobre os problemas que no trabalho comum se apresentem; e a de decidir,no sentido de que tais problemas se resolvam, não vindo, ademais, a se reproduziremdesnecessariamente. Em termos esquemáticos, será preciso que o administrador co-nheça o empreendimento em que esteja atuando, para que e por que deva atuar, e,ainda e também, em cada caso, onde, quando, quanto e como tenha de operar. Isso levaa encarar a ação administrativa sob quatro modalidades capitais: a) planejar e programar;b) dirigir e coordenar; c) comunicar e inspecionar; e, d) controlar e pesquisar.

3 Planejar significa figurar, em termos simbólicos, o que se deva realizar, em qualidade equantidade; e programar, estabelecer objetivos graduais que permitam a realização fi-nal desejada. Plano e programas são aplicáveis a um empreendimento, no seu todo, emprojetos integrais; ou a setores, em projetos setoriais. A determinação de tais setoresdependerá da natureza das operações e de sua distribuição no tempo e no espaço.

4 Dirigir e coordenar é a ação administrativa que consiste em fazer funcionar na devidaforma, e a tempo e hora, cada parte do trabalho. Implica divisão de tarefas e demarcação

88 Organização e Administração Escolar

conseqüente de esferas de responsabilidade e níveis de autoridade. Daí, a idéia popularde que administrar signifique apenas ordenar, comandar, chefiar. Esses verbos su-põem a prática de decidir, mas, de decidir bem, com prévio conhecimento de causa,que habilite o administrador a, sensatamente, optar entre alternativas ou a bem esco-lher entre hipóteses várias para a resolução de cada problema. Boa decisão tanto supõeconhecimento geral das operações (métodos, técnicas), quanto percepção do conjuntodas pessoas que trabalhem, sua motivação, suas disposições e atitudes e, mais, ainfluência do comportamento administrativo sobre tudo isso.

5 Daí, a importância em comunicar e inspecionar. Para que o exercício da autoridadesatisfatoriamente se dê, será preciso que haja canais desimpedidos de comunicaçãoentre superiores e subordinados, e inversamente. Muitas coisas não se executamsatisfatoriamente por ausência ou insuficiência de informação de cima para baixo, emuitos problemas evitáveis se geram por desconhecimento, por parte dos dirigentes,da situação real do trabalho. Inspecionar é o termo que se aplica à análise das condi-ções e circunstâncias, inclusive as de ordem pessoal, em qualquer setor de trabalho.Não significa apenas fiscalizar, no sentido disciplinar que o uso dessa palavra admite.Será, mais amplamente, comunicar, de cima para baixo e de baixo para cima, contribu-indo para maior solidariedade geral entre os que trabalhem: o neologismo supervisionar,(do inglês supervision), vem sendo nesse sentido também empregado.

6 Boa inspeção necessariamente se desdobra em controle e pesquisa. Controlar significaconfrontar o desempenho de papéis diferenciados, ou verificar a forma pela qual asresponsabilidades de cada qual são aceitas e correspondidas; e pesquisar, levar adian-te essa análise, nos elementos, fatores gerais e circunstâncias ocasionais do trabalho.Em qualquer nível, o administrador terá de pesquisar ou investigar para que bem possadecidir.

7 Não se trata aí de promover investigações de cunho teórico, para concluir porgeneralidades. Trata-se de investigar fatos e condições nas situações concretas que oadministrador esteja defrontando, tais como elas se apresentem, caracterizadas pelocomportamento dos subordinados e o dos próprios administradores. É o que se deno-mina pesquisa na ação, ou pesquisa para a ação, aquela que praticamente importa.Assim se fecha o círculo do comportamento administrativo, indicado naqueles paresde termos: planejar e programar, dirigir e coordenar, comunicar e inspecionar, contro-lar e pesquisar. A experiência demonstra que onde se pesquise na ação, há maior coe-são no empreendimento, pois a própria pesquisa estimula disposições e atitudesfavoráveis à melhor participação no trabalho.

89Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Capítulo 4Os sistemas públicos de ensinoe os problemas de políticae legislação

Os sistemas de ensino

No estudo sobre Organização e Administração escolar, que vimos fazendo,três idéias capitais têm sido ressaltadas.

A primeira é esta: num trabalho cooperativo qualquer, ao mesmo tempo emque dividimos as tarefas, devemos coordená-las, visando a resultados de crescente efici-ência. A segunda é que, para isso, várias esferas de responsabilidade e níveis de autorida-de devem estabelecer-se, segundo conjuntos estruturais e funcionais, de possível análiseautônoma. A terceira, enfim, é que a associação necessária entre esses conjuntos reclamaa compreensão dos objetivos gerais e integrados de cada empreendimento.

O comportamento administrativo, com vistas a tal resultado, atende a princí-pios de planejamento, direção, comunicação e controle, como no capítulo anterior sedemonstrou.

Quando a todos esses pontos se dê a necessária atenção, as organizações assu-mem a feição de um sistema. Isto é, estrutural e funcionalmente, suas partes se coorde-nam de tal modo que o trabalho de umas sobre as demais influi, sem quebra da harmoniageral. Um sistema é algo que apresenta um destino comum, quaisquer que sejam os ele-mentos de sua composição.

Em serviços complexos (e tal é o caso dos de ensino), o termo muitas vezes seaplica, para efeitos práticos, a conjuntos maiores ou menores, desde que seus elementos econdições se unifiquem para a consecução de objetivos de um certo gênero, ou ainda devários, apreciados num mesmo grau operativo. Pode-se admitir que uma só escola consti-tua um pequenino sistema; assim também, uma rede de estabelecimentos do mesmo nívelde ensino, ou conjunto mais diferenciado e abrangente de escolas de muitos graus e ramos,desde que sirva a certa clientela delimitada, a de uma populosa cidade, ou de região deter-minada. Com mais razão se dirá que um conjunto de numerosas escolas, entre si coordena-das para que atendam às necessidades de todo um país, representará um sistema.

Daí, o uso corrente de expressões tais como sistema local, sistema regional esistema nacional de ensino.

90 Organização e Administração Escolar

O uso de tais expressões e, necessariamente, a de sistema público, em qualquercaso se refere a certo regime estabelecido, mediante ação político-administrativa que aosserviços escolares comunique unidade formal de propósitos e certa unificação de proce-dimentos, por influência de um contexto social que a esses mesmos serviços inspire emodele, assim adquirindo forma institucionalizada estável.

A sistematização de serviços de ensino deu-se primeiramente por influênciade entidades religiosas; depois, por marcada atuação de organizações econômicas; enfim,pela de grupos de ação política, com a caracterização gradual dos sistemas públicos atu-ais. Mas só a partir dos fins do século 18 e, sobretudo, no decorrer do século passado, éque os serviços escolares passaram a ser compreendidos nessa forma, como matéria daação governamental.

Se é certo que, já em autores tão antigos como Platão e Aristóteles, encontramosafirmações sobre a importância das relações entre a política e a educação do povo, tam-bém é certo que esse pensamento só nos últimos séculos veio a afirmar-se, com a compre-ensão dos Estados de base nacional. A convicção de que a cada unidade cultural devessecorresponder uma unidade política justificaria os esforços no sentido de criar, desenvolvere manter instituições públicas de educação.

A Reforma intensificou uma política pedagógica de caráter nacional-religioso.Muitos historiadores lembram que foi Lutero o primeiro a recorrer aos poderes públicospara propagação de suas idéias religiosas. Comenius, por sua vez, propôs que se estabele-cessem escolas públicas, destinadas tanto a crianças como a jovens, juntando a essaconcepção princípios de ordem filantrópica. A Contra-Reforma aproveitou essas idéias,havendo a Companhia de Jesus em muitos países, inclusive o Brasil, decisivamenteconcorrido para a extensão de serviços populares de ensino.

Na teoria política, notam vários autores, foi Montesquieu o primeiro pensadora tratar da questão sob forma mais desenvolvida. Em sua famosa obra Do espírito das leis,publicada em 1748, toda uma parte, o livro IV, trata da matéria com o significativo título“Por que as leis da educação devem ser relacionadas com os princípios de governo”. Osteóricos da Revolução Francesa, em especial Condorcet, desenvolveram essa idéia. Emseus escritos e projetos à Assembléia Legislativa, em 1792, Montesquieu defendeu a uni-versalidade, a gratuidade e a laicidade do ensino. Esses princípios vieram a dar, depois,orientação aos serviços de instrução pública em vários países europeus e americanos(Graves, 1928).

Nessa base, constituíram-se redes de escolas populares no reino da Prússia,por influência direta das idéias de Guilherme Humbolt e Hegel, e, pouco depois, sistemasimilar no Estado norte-americano de Massachusetts, com Horace Mann, em 1838, e naFrança, quase meio século depois, com Jules Ferry. Desde então, a maioria dos países temcuidado de desenvolver sistemas públicos de educação (Luzuriaga, 1959).

Tais como agora os conhecemos, os sistemas públicos resultaram de lentastransformações, com o esclarecimento da idéia de que as nações devem ter por base umacultura nacional, a mesma língua, homogeneidade geral de costumes, comunidade deinteresses, ideais e aspirações. A cada unidade cultural deverá corresponder uma nação,no sentido moderno deste conceito, donde a necessidade de bem se formarem os cidadãosde cada uma.

Cada nação resulta de uma organização de fato, ou de uma subestrutura(território, povo, interesses imediatos de subsistência e defesa), a qual se institucionalizapor ação política, com o estabelecimento de um governo em que se representem aspirações

91Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

comuns, no caso de regime democrático, ou as de um grupo mais poderoso que aos demaissubmeta, em outros casos.

Do ponto de vista da organização e administração escolar, o assunto interessapor dois pontos fundamentais. Primeiro, o da filosofia política em que cada Estado seapóie, com suas normas de sentido programático, a definição dos órgãos do poder públi-co e a dos direitos e garantias dos cidadãos. Depois, pelas formas práticas de legislaçãoque em cada caso se adotem, a fim de que tal filosofia possa ser realizada com a devidaeficiência, por ação política coerente.

A cada um desses pontos, convirá que examinemos.

Política e administração

Que se deve entender por filosofia política e ação política, e quais as relaçõesque tais conceitos apresentam com os problemas gerais de administração?

Em sentido amplo, uma filosofia política define intenções, propósitos, um dever-ser. Para exemplificar: falará de finalidades e valores gerais, tais como “aperfeiçoamento dohomem e suas instituições”, “valor e desenvolvimento da personalidade”, “oportunidadesiguais a todos nos bens da civilização e da cultura”, “direito a receber educação”, “respeitopelos direitos fundamentais do homem”, “transmissão de valores”, “aproveitamento dascapacidades individuais”, “distribuição de justiça”, ou princípios similares.

Tudo isso é fundamental como ponto de partida. Mas para que se traduza emtermos práticos, haverá necessidade de ação político-administrativa, ou seja, de meioshábeis para que tais aspirações e valores possam ser realizados em face de situaçõesproblemáticas variáveis, as que cada nação, ou partes de cada uma, em dado momentoapresentem. Por isso se diz, tomando-se o termo em sentido prático, que política signifi-ca a arte de bem governar, tendo em vista o bem comum, representado num sistemadefinido de valores.

Segundo a filosofia social adotada, as instituições de governo terão este ouaquele sentido geral. Se democrática, as formas de governo serão democráticas. Searistocrática, ou oligárquica, outras serão elas. E, se totalitária, diversas terão de ser. Osgovernos procuram comunicar a seus serviços, ou à administração pública em geral, oespírito do regime que hajam adotado.

Não obstante, os domínios da formulação política não se confundem com osda administração, em sentido estrito. A política assinala grandes diretrizes, aspiraçõesgerais, com sentido especialmente prospectivo. A administração a isso recebe, procuracompreender e objetivar, em planos e programas de operações, que bem articulem elementose condições, instrumentando e coordenando serviços.

Claro que entre o plano político e o da administração existem estreitas e íntimasrelações. Mas a perspectiva da administração, convirá relembrar, é a da eficiência dosserviços, não a discussão das finalidades políticas que se tenham em vista por si mes-mas. Quando não haja num povo suficiente nível de desenvolvimento, é certo que o nomede política também se emprega para designar expedientes, legítimos ou não, utilizadospara a posse dos postos de mando, com o intuito de favorecer certos grupos ou de garan-tir a continuidade da dominação de certas classes, mediante troca de favores ou empregoda força. Os processos que então se empreguem já não corresponderão àqueles a queantes nos referimos.

92 Organização e Administração Escolar

A mais clara afirmação em favor da necessidade do estudo de dois camposdiferenciados, um relativo à política e outro à administração, foi enunciada no ano de1887, por Woodrow Wilson, a esse tempo professor universitário nos Estados Unidos e,mais tarde, presidente desse país. Procurou ele demonstrar que a administração públicadeveria constituir objeto de indagação autônoma, tanto quanto o direito e a teoria política.“O objeto do estudo da administração deve distinguir entre os métodos de administraçãosegundo ensaios empíricos, confusos e dispersivos e os que se possam realizar subordi-nados a métodos de constituição objetiva ou científica” (Wilson, 1960). Reconheceu, nes-se trabalho, a necessidade de se conferir maior poder de decisão aos administradores dosserviços públicos, dentro de normas e responsabilidades definidas. Aos administrado-res, caberá compreender e interpretar os grandes rumos ou tendências da ação políticapara traduzi-los, tecnicamente, em realidades de operação, segundo estudo dos recursosdisponíveis, seu melhor relacionamento com as finalidades indicadas e adaptação àssituações problemáticas que se ofereçam.

Na língua inglesa, dois termos existem, aliás, a esse respeito e que aqui devemser lembrados: politics e policy.

O primeiro corresponde à indicação de vastos objetivos da vida social, àcomposição geral dos poderes públicos, aos critérios de ordem jurídica e moral a quedevam subordinar-se. O segundo, aos modos de análise gradual da ação necessária paraque esses resultados se obtenham, por desdobramento de um trabalho ordenado e coe-rente. Implica a idéia de antecedentes e conseqüentes, ou de um relacionamento adequa-do entre meios e fins. Ajusta-se, portanto, à idéia fundamental de planejamento ou pro-gramação, tanto no sentido da estrutura dos serviços quanto no dos procedimentos aserem utilizados, a fim de que as finalidades gerais previstas possam integrar-se poresforço comum.

Assim, se a politics define rumos imperativos, de tudo abrangentes, as policiesse graduam nos vários graus da ação política e da administração, propriamente dita, se-gundo níveis de responsabilidade na ação de dirigir ou coordenar os serviços públicos.

Num estudo apresentado à Universidade de Colúmbia, Beatriz Osório (1956),com razão, observa:

Deve-se notar que, em português, não temos senão uma só palavra, política, para designartanto politics como policy. Quando dissermos apenas política, referimo-nos a politics, ouem outros termos, aos mais largos propósitos da administração, numa espécie caracterizadade instituições, que são as do Estado. Mas, fazendo referência à administração de qualqueroutra espécie de instituições, temos sempre que usar de um adjetivo. Política educacional,por exemplo, significa educacional policy no sentido mais amplo.

A mesma educadora comenta as observações do tratadista Lepawsky quanto auma possível dificuldade na compreensão, mesmo em inglês, das relações entre o senti-do correto de policy e o de administration. Mas entende que essas dificuldades podemdesaparecer quando se reconheça que o termo administração, no uso corrente, ora sejatomado num sentido muito amplo, ora em sentido menos largo e, ainda, em acepçãorestrita, a de gestão direta, ou simples gerência de um serviço qualquer particularizado.

Em certos casos, para traduzir as duas idéias referidas, usam-se em portuguêsdois termos tomados à linguagem militar: estratégia e tática. A estratégia refere-se aosplanos gerais de operação, assinala as finalidades últimas. A tática trata da arte de bem

93Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

dispor as tropas no terreno e de conduzi-las ao combate para que os fins estratégicossejam alcançados.

Ainda na linguagem militar, encontra-se a expressão diretivas de ação aplicadatanto na descrição de planos estratégicos quanto nas da tática, ou afinal, servindo aorelacionamento dos aspectos mais amplos de ação com outros, particularizados. Nas ati-vidades civis, o nome diretiva é também usado, ou substituído pelo sinônimo diretriz.Um conjunto de indicações gerais, dadas por um chefe a seus colaboradores, para conduzirum negócio ou uma empresa, num determinado rumo, é uma diretriz.1

Pode-se dizer que uma e outra dessas expressões de algum modo traduzem otermo inglês policy, e que os problemas gerais de ação política assimilam-se aos da estra-tégia, e os de administração, aos de tática.

Aliás, mesmo em inglês, o termo policy admite gradações, na conformidadedos níveis administrativos, ou os da ação a ser coordenada, em cada caso.

A formulação de decisões administrativas (no inglês, policy making) sucede-seem todos os graus de coordenação, direção ou comando. É corrente encontrar nos autoresvariada adjetivação: major policies, general policies, supplementary policies, written policies,costumary policies, individual policies (cf. Reavis, Pierce, Stullken, 1931).

Tomando-se administração no sentido de gerência, ou gestão direta de serviços(no inglês, management), cuja função característica reside na interpretação operativa dasgeneral policies, diz Lepawsky que “os agentes de administração, ou administradores,não podem eximir-se da responsabilidade de formular certas diretivas próprias, aindaque não devam violar as diretrizes estabelecidas por agentes de mais alta autoridade”.

Essa observação é justificada com o seguinte trecho de Paul H. Appleby (1949):

A administração, considerada em seu mais amplo sentido, é a aplicação de uma diretrizgeral (policy) geralmente estabelecida por lei. Sucessivamente, essa aplicação se tornamais especificada quando venha a referir-se a grupos de trabalho particularizado e, enfim,aos próprios casos individuais. Inversamente, a formulação e aplicação de uma diretrizreferida a casos particulares pode tornar-se depois aplicada a casos mais gerais... Aadministração, em larga medida, envolve os dois processos, incessantemente.

Analisando o mesmo assunto, Mosher e Cimmino admitem que as decisõesadministrativas, sob certos aspectos, são um segmento do processo político geral. Masinsistem em que as finalidades políticas mais amplas, ou diretrizes de valor imperativo,têm de desdobrar-se por todo um sistema causal, de relacionamento entre meios e fins,subordinados a uma programação coerente, que predetermine a formulação das diretivasparticulares. Mas essa delimitação resultará também dos elementos e condições de cadacaso concreto. E, a propósito, escrevem:

Há uma importante relação entre o modo em que uma organização qualquer se apresenteem seu aspecto estrutural e funcional, de uma parte, e as espécies de diretivas e decisõesque os administradores devam adotar. Os estudiosos da administração notam sempre queo modo com que se dividam as funções, no âmbito de uma organização administrativa,condiciona não só o como serão exercidas essas funções, mas também quais poderão ser

1 O conceito de diretriz será adiante exemplificado, como mais detidamente analisado no capítulo 10, em que se estuda a Leide Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

94 Organização e Administração Escolar

elas, na execução real. Em outros termos, será lícito antecipar que decisões e diretivas oórgão administrativo terá tendência a adotar, conhecendo-se previamente a estrutura internados serviços e as funções que realmente possam desenvolver. (Mosher, Cimmino, 1950).

Se a administração assim se subordina a uma política, comentam por fimesses autores, a própria ação política estará na dependência dos recursos, elementos ouinstrumentos mais ou menos eficientes com que a administração possa contar.

Em resumo, os ideais e aspirações políticas definem grandes metas, e, já emconcordância com elas, traçam quadros fundamentais de instrumentação e linhas geraisde operação. No sentido estrito do termo, a administração é levada a aceitar esses pontospara dar-lhes vida e movimento, em face das situações problemáticas que se apresentem.A política, num sentido geral, estabelece propósitos e tendências gerais de ação, ou asbases programáticas a desenvolver, em diretrizes e normas gerais, normalmente expedidaspor certo poder político, o legislativo.

Administração e legislação

O instrumento geral de expressão política a ser seguido pelos órgãos deadministração pública é a legislação.

A esse ponto não fizemos até agora senão breves referências que demandammais detido estudo. Desde que os serviços escolares, ou os da educação, em geral, consti-tuem um grande empreendimento público em relação ao qual, de uma ou outra forma, ainiciativa particular vem a relacionar-se, é evidente que a legislação importa sempre aosproblemas de organização e administração escolar.

Mas importará a que título, ou sob que forma ou formas diferenciadas?...Conterá a legislação as fontes primárias de todo o estudo de organização e

administração, como chegam a afirmar, sem maior propriedade, alguns expositores?...Ou, ao invés disso, nela devemos distinguir elementos de duas espécies: uma referente afinalidades gerais do trabalho intencional de educar, inseparáveis das que modelem aexistência do Estado e assim justifiquem seu reflexo nos esquemas práticos de educar; e,outra, relativa à instrumentação mesma de certas providências de organização eadministração, segundo uma perspectiva técnica de eficiência?...

O que se deve dizer é que a legislação poderá conter várias coisas, sendo essetermo de acepção muito vasta, na linguagem comum.

Todas as formas de direito positivo, ou objetivo, tomam expressão na lei,entendida como forma normal pela qual o Estado estabelece regras de convivência dota-das de significação imperativa. Entre as tendências e aspirações parceladas de grupos,por vezes em manifesto conflito, apresentam-se as leis como macrodecisões que procu-ram assegurar coesão e equilíbrio de todo o corpo social. Pressupõem relações jurídicascomo elemento mais profundo, ou se assim quisermos, instituições jurídicas, resultan-tes da cultura de cada povo, já presentes em costumes, e que, por atuação do Estado,assumem caráter imperativo.

Desse modo, a própria legislação, em suas variadas expressões, representaum instrumento formal de organização e administração pública. Na verdade, a elaboraçãojurídica possui os seus conceitos, princípios e instrumentos de análise, admitindo modelosteóricos e esquemas práticos peculiares.

95Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Quanto ao ensino, os documentos legislativos exprimem o modo pelo qual ospoderes públicos concebem sua participação e responsabilidade no processo educativoem geral, e, de modo especial, nos de ação intencional e sistemática, através dos sistemaspúblicos para isso criados. Não está, portanto, a legislação escolar separada do contextojurídico de cada nação, o qual começa por afirmar-se numa lei magna, a sua carta políticaou constituição.

As constituições condensam os princípios gerais de organização política,indicando as fontes do poder, definindo e discriminando os órgãos de ação pública, razãopor que ocupam o plano mais alto na hierarquia das fontes do direito positivo. Estabele-cem elas os fins do Estado, ao mesmo tempo em que instituem os órgãos do poder econdições de seu exercício, em face do qual reconhecem direitos e garantias individuais.Muitas constituições, de mais recente elaboração, incluem princípios programáticos ex-pressos com referência à vida social e econômica, especialmente em relação às condiçõesda educação e do trabalho. De modo direto ou indireto, algumas se referem às grandeslinhas da estruturação e gestão dos serviços escolares.

Essa matéria, porém, mais freqüentemente é tratada em diplomas que o poderlegislativo discute e aprova, e o poder executivo promulga. É o que se chama a legislaçãoordinária. A ela se seguem, para tratamento mais minucioso, atos complementares, os quais,tal seja a organização político-administrativa do País, comportam duas modalidades.

Quando se trate de nações com regime federado, haverá por parte dos Estadosmembros (subconjuntos do conjunto nacional), atos complementares por seus órgãospróprios elaborados, na forma de legislação supletiva, que complete a que tenha sidoformulada pelo governo central ou, ao menos, a das diretivas constitucionais. Quando setrate de nações com regime unitário, é ainda ao governo central que incumbe baixar essalegislação complementar, na forma de decretos, assinados pelo chefe do poder executivo,ou na de portarias, avisos ou outras instruções de caráter regulamentar, por seus auxiliaresdiretos.

Esquematicamente, pelo império ou força da legislação, devem-se assimconsiderar as leis, propriamente ditas, e os atos complementares:

1) os preceitos constitucionais referentes à organização político-administrativa,aos fins do Estado, ou sentido programático que se lhe atribua nos domíniosda vida econômica e social, em geral, e, por isso, nos da educação;

2) a legislação ordinária, isto é, as leis votadas por órgãos coletivos, as câmaras,constituídas nos países democráticos mediante representação popular,multipartidária;

3) os documentos complementares, que a essa legislação desdobrem, ouminudenciem.

Os documentos complementares distinguem-se por seu conteúdo:

a) de natureza ainda legislativa, com função supletiva, tal como se dá no casodos Estados federados;

b) de natureza propriamente regulamentar, baixadas pelo chefe do poderexecutivo central ou, em certos casos, ainda e também pelos órgãos corres-pondentes dos Estados federados;

c) de natureza explicativa, mais minudentes, baixados por auxiliares diretosdo chefe do poder executivo, num e noutro caso na forma de decretos

96 Organização e Administração Escolar

ministeriais como se denominam nalguns países, ou na de portarias mi-nisteriais, como em outros se chamam; e atos menores, como circulares ourecomendações executivas, segundo o poder regulamentar que se concedaa diferentes escalões executivos, para melhor adaptação das normas gerais,contidas nas leis e regulamentos.

Por extensão, a esses atos menores, na linguagem corrente, também se aplica onome de legislação, quando, na verdade, são atos de gestão.

Nessas condições, não se poderá dizer que toda a legislação constitua a fonteda ação de organizar e administrar, pois nela assume nítido sentido de instrumentação,ou passa a representar recurso prático para a estruturação e gestão dos serviços.

Nenhuma discriminação prévia, de caráter formal, poderá ser estabelecida a esserespeito. É o que facilmente se pode concluir quando, nos estudos comparativos se ensaie adescrição dos sistemas públicos de ensino de diferentes países. Em certos casos, paracaracterizar um sistema, bastará transcrever alguns princípios constitucionais e a legislaçãoordinária, promulgada pelo governo central. É o caso de países de regime unitário. Ou, então,ter-se-á de reunir esses elementos, coligindo-se também a legislação supletiva, tal como espe-cialmente se dá nos países de regime federado. Ou, ainda nestes, como por vezes ocorre, osistema terá de ser descrito tão-somente pela legislação originária dos Estados membros,dada a inexistência de uma legislação de ensino geral que se aplique a todo o país.2

De qualquer forma, ainda que expedidos por agentes diversos, os elementoslegislativos devem constituir um corpo com unidade lógica, ou perfeita coerência. O prin-cípio de não contradição é um dos postulados essenciais da construção jurídica. Todosos diplomas legais subordinam-se ao que se estabeleça na constituição do país. Os atoscomplementares, por sua vez, devem com esses manter coerência.

Para a compreensão dos sistemas nacionais de ensino, os quais tanto podemter um sentido de unidade formal imposto pela legislação, como sentido funcional, maisamplo, cabem aqui algumas observações. Na construção do sistema de um país concor-rem fatores de unificação não indicados em lei, ou pelo menos na legislação de carátergeral, mas por influência de costumes, de certas idéias e aspirações de solidariedade dogrupo nacional, e, dentro dele, de grupos regionais.

Tais fatores podem ser desenvolvidos pelos próprios profissionais do ensino,congregados em associações ou órgãos representativos de classe. Por outro lado, aindaem países federados, em que não haja um sistema formalmente unificado, certa coorde-nação de propósitos e métodos é alcançada em virtude de convênios que se estabeleçam,referentes a auxílios pecuniários que o governo central dispense às diferentes unidadespolítico-administrativas e para a percepção dos quais geralmente condições de eficiênciados serviços são exigidas (Cocking, Gilmore, 1938).

Sob o ponto de vista prático, a legislação atinge a ação do organizador eadministrador, antes de tudo porque lhe assinala as diretrizes gerais do trabalho; depois,porque lhe marca os limites sobre que possa decidir, determinando-lhe a competênciageral e o alcance das suas próprias decisões, ou das diretivas que possa elaborar. Dessemodo, assinala-lhe um status funcional, esclarecendo prerrogativas e deveres, esfera deresponsabilidade e nível de autoridade.

2 Esse é o caso, por exemplo, dos Estados Unidos, em que não há legislação federal em relação aos sistemas do ensino. Nãoobstante, a legislação estadual é regida pelos princípios constitucionais, nela influindo decisões da justiça federal e apolítica de auxílios da União.

97Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Não se discute que o conhecimento das leis e regulamentos interesse aosprofissionais incorporados a um sistema qualquer de ensino. Não se poderá pôr em dú-vida igualmente que, a cada um, caberá cumprir as tarefas que na legislação lhes sejamatribuídas, tudo com perfeita exação. Uma e outra coisa correspondem a princípioselementares de ética profissional.

Isso não significa, porém, que para uma boa ação administrativa baste oconhecimento das leis e regulamentos. Esses documentos contêm a expressão de normas queconsideram um número indefinido de casos e um conjunto ilimitado de pessoas. De modogeral, as leis são feitas para durar, de sorte que não poderão minudenciar os casos particula-res, a grande variedade de condições de cada serviço ou as situações problemáticas que nelesse apresentem. E como, precisamente, a essas situações é que o trabalho dos organizadores eadministradores vêm a referir-se, torna-se claro que os seus atos é que devem dar vida aospreceitos legais, não ao inverso. Para isso hão de fundar-se em conhecimentos de outrasfontes, muito variados e hão de estar assimilados, para conveniente aplicação em cada caso.

Admitir que o conhecimento da letra da lei, por si só, baste para formar oorganizador e administrador escolar será incorrer em equívoco. Será admitir que a ação admi-nistrativa não represente senão a aplicação mecânica de textos, sem maior consciência doselementos e condições que em seu processo incessantemente intervém. A aplicação dos mes-mos textos, em certas mãos, poderá servir à rotina e a um estilo burocrático na condução dosserviços, ao passo que, em outras, animará o trabalho com verdadeiro sentido criador.

Será necessário, para tal sentido, que haja uma adequada preparação dos quetenham de responder pelos encargos de organização e administração escolar. Para conhe-cer da letra da lei, bastará saber decifrar-lhe o texto, dando-lhe interpretação literal. Parabem se informar e decidir, será necessário possuir uma visão clara de todo o processoeducativo, seus elementos e recursos, objetivos imediatos e mediatos; enfim, preparaçãoespecializada quanto ao sentido social e técnico do trabalho das escolas.

Ademais, a própria formulação da legislação complementar normalmentereclama a colaboração de especialistas na matéria, dado que representa uma instrumentaçãopara que os serviços do ensino bem se estruturem e possam ser eficientemente conduzidos.

É certo que essa colaboração depende de circunstâncias, variáveis em cadanação. Uma delas decorre do tipo da mentalidade geral reinante nos serviços públicos decada país, dos costumes e tradições nele existentes, ou da maior ou menor penetração dasvantagens da racionalização do trabalho. De modo particular, depende das idéias educa-cionais correntes e da compreensão da ação impulsionadora e criadora que tais idéiaspossam e devam ter na vida social.

Tudo isso se refletirá na latitude que se conceda à iniciativa de cada parte deum sistema, a fim de que contribua para melhor articulação dos diferentes elementos deque se componha. Os melhores modelos de organização e administração escolar são os depaíses em que a legislação ordinária (por isso que destinada a durar, e de mais difícilalteração) não desça a minúcias que impeçam a boa adaptação, os ajustamentos ereajustamentos necessários.3

3 Do ponto de vista jurídico, esta questão é discutida em termos de delegação de poderes de parte do poder legislativo aoexecutivo. O exame por esse aspecto excederia os limites deste compêndio. Deve-se observar, no entanto, como ensinaTemístocles Cavalcanti, que “há um sem-número de leis de natureza técnica que exigem certo número de normas que sópodem ser elaboradas por especialistas e que são deformadas na elaboração por um órgão tão numeroso como o CongressoNacional”. Assim pensam também outros mestres de direito. Cf. estudo de síntese da matéria, de autoria de A. MachadoPaupério (1962).

98 Organização e Administração Escolar

Para os leigos, ou iniciantes na matéria, tal aspecto geralmente é consideradopela simples feição de centralização ou descentralização administrativa. A questão nãose resume a aspecto tão singelo. Onde quer que haja um sistema, haverá a idéia de articu-lação entre partes e subpartes, como expressão geral de um conjunto operativo harmônico.Assim, haverá sempre centralização e descentralização. O que importará saber será o queconvenha centralizar e o que convenha descentralizar, como, quando, onde e porque, sejaisso necessário.

Nos países de tradição cultural anglo-saxônica, em que as questões da educaçãopopular estiveram sempre mais diretamente ligadas à vida de cada comunidade, a legis-lação tem sido sempre de ordem geral, deixando as especificações para a ação administra-tiva propriamente dita. Nos de formação latina, tem predominado uma tradição contrá-ria, derivada também de tradições culturais. Acredita-se mais no texto da lei, em suaforma normativa estrita. Ademais, nos países latinos, menor consciência existe entre osproblemas que devam caber à ação legislativa das câmaras de representação política e aque deva restar aos órgãos do poder executivo e, em conexão com esses, a órgãos adminis-trativos de maior caracterização técnica, para que bem adaptem as diretrizes gerais da leiàs condições de situações concretas.4

Tende-se hoje, porém, em todos os países, a adotar, na estruturação geral dosserviços, certos órgãos de estudo e pesquisa que bem possam informar a ação legislativa,por um lado; e, de outro, órgãos comumente de natureza colegiada, na forma de conse-lhos, juntas ou comissões permanentes, com funções resolutivas, ou simplesmenteconsultivas, para assessoramento dos órgãos do poder executivo.

Esse modo de admitir a matéria vem a corresponder, enfim, a uma composiçãode ordem funcional, que pode repetir-se em variados níveis da estruturação dos serviços.Isso estabelece certo jogo de pesos e contrapesos entre as situações de fato, isto é, assituações problemáticas concretas e as situações formais e ideais, estabelecidas na lei.

O quadro que adiante se apresenta, permite uma visão geral das relações de ume de outro tipo de legislação, ou suas diferentes espécies; ou, afinal, um esclarecimento decomo as diretrizes de âmbito mais amplo, expressas pela legislação, vêm a minudenciar-sena ação propriamente administrativa, em diretivas de maior ou menor alcance.

Legislação e planejamento geral dos sistemas

Nos últimos tempos, têm-se desenvolvido idéias cada vez mais precisas sobreos diferentes aspectos e relações entre a legislação e o planejamento geral dos sistemaspúblicos de ensino.

Nesse sentido, várias entidades dedicadas aos assuntos de organização eadministração escolar têm reunido esforços: a Organização das Nações Unidas para aEducação, a Ciência e a Cultura (Unesco), o Bureau Internacional de Educação, que a elase filia, e o Departamento de Assuntos Culturais da Organização dos Estados Americanos(OEA), por sua Divisão de Educação, recentemente elevada à categoria de departamento.

Com a cooperação da Unesco, a OEA reuniu em Washington, em julho de1958, um Seminário especial sobre planejamento integral da educação, de que participaram

4 Centralização ou descentralização administrativa não se opera apenas no sentido da divisão territorial, ou das unidadespolítico-administrativas, mas também no sentido funcional, por critérios muito variados. Cf. Cillié (1940).

99Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

não só representantes de todos os países latino-americanos, como grandes especialistasde organização e administração escolar de diversas outras nações, para isso especialmenteconvidados.5

O planejamento aí se definiu como “um processo contínuo e sistemático noqual se apliquem e se coordenem os métodos de investigação social, os princípios e téc-nicas da educação, da administração, da economia e das finanças, com a participação eapoio da opinião pública, tanto no campo das atividades governamentais, como privadas,a fim de que se garanta ensino adequado à população de cada país, com metas e etapasbem determinadas, que facilitem a todo e qualquer indivíduo a realização de suaspotencialidades, não esquecida sua contribuição, de modo eficaz, no desenvolvimentosocial, cultural e econômico”.

Estabeleceu o Seminário que o planejamento deve ser compreendido em funçãode ideais democráticos. Para garantia deles, deve-se admitir que especialistas com res-ponsabilidade científica, sob a autoridade do Estado, formulem diretrizes e indiquemsoluções; que, a seguir, uma livre e geral discussão se estabeleça sobre a matéria, comconsulta metódica a entidades de opinião organizada, sob todos os aspectos do planeja-mento que signifiquem mais precisa definição de aspirações, ordenação de objetivos esugestões no sentido do aperfeiçoamento contínuo das medidas que se venha a fixar.

5 Os documentos e conclusões do Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educación, realizado de 16 a 27 de junho de1958, estão publicados na revista La Educación, órgão da União Panamericana, n. 11, 1958.

100 Organização e Administração Escolar

O trabalho de planejamento geral dos sistemas de ensino, com esse intuito,deverá atender aos seguintes pontos:

a) aplicação de métodos científicos para investigação das realidadeseducativas, culturais, sociais e econômicas de cada país;

b) apreciação das necessidades e sua ordenação, para que possam ser satisfeitasatendendo-se a critérios de prioridade, a breve e a mais longo termo,segundo prazos claramente determinados;

c) apreciação realista das possibilidades de recursos humanos e financeirosdisponíveis;

d) provisão dos fatores mais significativos que possam interessar à execuçãodos planos fixados;

e) continuidade que assegure ação sistemática;f) coordenação entre os serviços educativos e os demais serviços do Estado

em todos os setores da administração pública;g) avaliação periódica dos resultados e reajustamentos constantes dos planos,

projetos e programas;h) flexibilidade que permita a adaptação dos planos a situações não de todo

previsíveis:i) trabalho de equipe entre especialistas devidamente qualificados;j) formulação e apresentação dos planos com vistas aos interesses nacionais,

não os de determinados grupos ou de pessoas.

Devendo estimular a iniciativa dos poderes públicos e instituições privadas,no âmbito local, regional e nacional, o planejamento assim concebido passará a represen-tar “uma medida fundamental para a instauração de um novo espírito de organização eadministração escolar”.

De fato, “assim poderá estender e melhorar a eficiência dos serviços do ensino,mediante a revisão de objetivos, reforma adequada de programas e métodos, e mais per-feita articulação dos diversos níveis e modalidades de cursos”. Poderá, além disso, esti-mular a consciência da necessidade de planejamento social e econômico que, nos serviçosda educação, encontra um terreno associado.

Admitindo que o planejamento dos serviços de ensino, ou de educação,deva ser integral, ou concebido como totalidade orgânica, admitiu também esseSeminário que maiores facilidades de análise devam existir quanto aos seguintes as-pectos: qualitativo, quantitativo, administrativo, político e financeiro. Todos, noentanto, devem ser “articulados ou estruturados a fim de que o sistema resultanteapresente uma equilibrada instrumentação com condições de progressiva revisão ereajustamento”.

Os princípios gerais sobre níveis de ensino, com reflexo na organizaçãoadministrativa, foram assim estabelecidos:

1) de articulação vertical: o ensino deverá organizar-se através de etapasdefinidas como um todo solidário que permita ao educando ascender até omaior grau de madureza e preparação possível;

2) de articulação horizontal: as diversas modalidades do ensino, em cada grauou nível, devem estruturar-se com um critério de equivalência, que tornepossível o trânsito de um para outro, de acordo com as aptidões, inclinaçõese interesses de cada educando;

101Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

3) de diferenciação e especialização progressiva: a educação escolar deverácompreender uma formação básica e uma preparação progressivamentediversificada e especializada, de acordo com as aptidões e mais condiçõesindividuais dos alunos.

Esses pontos diretamente se referem aos níveis do ensino, atendendo-se aodesenvolvimento individual, que deverá ser compreendido no entanto, sem prejuízo detudo quanto anteriormente se expôs acerca dos quadros de vida econômica, social e culturalem geral.

A todos esses princípios, os trabalhos do Seminário acrescentaramrecomendações específicas sobre a formação dos mestres, diretores de escolas eespecialistas de vários ramos mais complexos de organização e administração.

Quanto aos aspectos quantitativos, insistiu na necessidade de se manterematualizados os serviços censitários e os de estatística escolar, como fontes de confrontodas necessidades do ensino; de se criarem ou se desenvolverem, onde já existam, centrosou institutos de documentação e pesquisa pedagógica; de, periodicamente, esses órgãosrealizarem inquéritos para fundamentação de melhores critérios de análise; e, enfim, deesses órgãos levarem em conta os estudos de educação comparada, para possível aprovei-tamento de experiências realizadas em outros países, não por simples cópia, mas pelacompreensão de fatores que, na generalidade dos casos, possam ser analisados.

Demonstrando sentido realista, o Seminário dedicou grande atenção aosestudos dos problemas de financiamento dos serviços escolares. Recomendou que cadapaís fizesse um levantamento das necessidades financeiras, no momento e em proje-ções diversas, segundo previsão do aumento da população, tudo acompanhado de in-vestigações relativas à obtenção de fundos necessários, resultantes de impostos, ou deoutras fontes.

De outra parte, defendeu a idéia de empréstimos especiais, junto ao BancoInternacional de Reconstrução e Desenvolvimento, a serem obtidos pelos países maiscarecentes de recursos, desde que esses países demonstrem que já estejam aplicando omáximo disponível de suas rendas em serviços educativos.

Por fim, quanto ao aspecto político-administrativo, reconheceu que oplanejamento integral do ensino deverá atender às finalidades gerais da filosofia social e,particularmente, às que constituam a ação política de cada Estado e, em conseqüência, àscondições históricas e jurídicas existentes, e à divisão político-administrativa. Uma pro-gramação geral, deverá desse modo estimular a consciência dos problemas da vida nacional,sem prejuízo das questões de feição regional ou propriamente locais.

Assim inspirado numa concepção democrática de vida, o planejamento integraldos serviços escolares não deverá impedir a colaboração da iniciativa particular. Pelocontrário, deverá estimulá-la e coordená-la num sentido progressivo. Ainda que as insti-tuições educativas privadas se caracterizem pela afirmação de interesses especiais decertas classes ou grupos, participam elas de amplas finalidades de interesse público,devendo como tais, serem acoroçoadas dentro de normas legais satisfatórias.

É essa, aliás, a orientação geral da maioria das nações, não só na América, masem todo o mundo, salvo as de organização totalitária, as quais excluem a existência deinstituições particulares de ensino, por motivos fáceis de compreender.

A respeito da legislação, exprimiu o Seminário algumas observações críticasque devem ser mencionadas.

102 Organização e Administração Escolar

Reconheceu, por exemplo, que “a realidade educativa de muitos países revelaque não tem ela obedecido a um desenvolvimento orgânico, apresentando-se como umconjunto heterogêneo e desarticulado de diferentes tipos de ensino”; e acentuou tambémque uma das causas desse estado de coisas “é a excessiva fragmentação e desconexãoentre os serviços administrativos, encarregados de orientar e dirigir o ensino em quaisquerde seus graus e ramos”.

Nessas condições, entendeu que “devem ser desenvolvidos esforços no sentidode que cada país mais articule o seu sistema educativo mediante planejamento integral,com análise da realidade existente e elaboração de um projeto de reforma, orientação econtrole, dotado dos necessários meios para análise dos resultados da aplicação e avaliaçãoreiterada do que se obtenha”.

Recomendou, nesse particular, atenção aos seguintes pontos: a conveniênciade que cada país promulgue uma lei orgânica de educação nacional, seguida de atosregulamentares que a complementem e lhe garantam a flexibilidade; a organização desistemas de administração imediata, segundo as peculiaridades de cada país, com basena existência de órgãos técnicos que assegurem o caráter de planejamento e reajustamen-to constantes; e, ainda, nos países federados, em especial, que se estabeleça uma termino-logia unificada, para designação dos graus, ramos e ciclos do ensino, a fim de que ocontrole do rendimento do trabalho, bem como a articulação de todas as atividades, possamser feitos de maneira satisfatória.

A existência de um sistema nacional de ensino não implica, necessariamente,rígida centralização político-administrativa, mas reclama satisfatória compreensão daunidade geral dos propósitos e de unificação dos princípios de organização eadministração, a fim de que se obtenha real eficiência no trabalho.

Nem por outra razão assim definiu o Seminário a administração pública, emgeral: “Um conjunto de meios que permita estabelecer maior rendimento do pessoal,material e capital empregados, com o mínimo custo e a máxima satisfação para os dirigentes,funcionários e beneficiários”.

Desse modo, ao propugnar por um planejamento integral do ensino, admitiuvariações regionais, mantidos objetivos centrais idênticos, seja quanto ao desenvolvimentoindividual de cada aluno, seja quanto ao seu ajustamento social. A educação deverá par-ticipar de todos os aspectos da vida coletiva para maior integração cultural, política eeconômica, a desenvolver-se num sistema democrático. As mudanças de ordemtecnológica, sobretudo nos países em luta contra o subdesenvolvimento, hão de ser con-sideradas em seus vários aspectos e relações com os problemas de ordem social e políti-ca. Isso obrigará a compreender os sistemas de ensino como realidades dinâmicas,envolvidas por um complexo processo a exigir reajustamento constante.

Evolução do conceito de sistema nacional de ensino

É por esse ponto, em especial, que a evolução de conceito de sistema nacionalde ensino se tem operado.

De uma parte, não se poderá mais admitir que cada sistema represente cons-trução rígida, de feição uniforme. Para que realize trabalho construtivo deverá encararsituações problemáticas estudadas em seus elementos e condições, ou, afinal, nas situa-ções dinâmicas da vida social.

103Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

De outra parte, em momento algum, o ensino deverá permanecer isolado dosdemais planos da vida do país.

Terá, em especial, de considerar os seguintes pontos:a) o movimento demográfico da população, estimado pelas taxas do

crescimento que permitem projeções num futuro próximo;b) a estrutura da população por grupos de idade, a qual pode variar também;c) a definição conseqüente das necessidades prováveis de serviços escolares,

quanto a locais e equipamento, preparação do professorado e agentesadministrativos, e as exigências de financiamento;

d) definição das faixas de obrigatoriedade escolar, com estudo das causasimpeditivas da freqüência regular às aulas;

e) prospecção das necessidades de mão-de-obra especializada, a mais curto ea mais longo prazo, para que devidamente possam ser atendidas e de modoque iguais oportunidades educacionais possam ser oferecidas a todos;

f) desenvolvimento dos serviços de assistência aos escolares, e de orientaçãoeducacional e profissional;

g) a inclusão, nos serviços regulares de ensino, dos problemas que seapresentem, ainda a esse propósito, no campo da educação de adultos,quer por ensino supletivo quando necessário, quer por meios de difusãocultural que concorram para a formação cívica e política, em geral;

h) o esclarecimento da opinião pública quanto a todos esses problemas, asfunções educativas e o papel da escola na solução de problemas individu-ais e sociais;

i) a criação, enfim, de uma nova compreensão dos elementos normativos dosserviços de educação pública, por aperfeiçoamento constante dos mestres,agentes administrativos e ainda encarregados da administração pública emgeral, e esclarecimento dos representantes populares nas câmaras políticas,a fim de que melhor situem as questões de definição legal e de açãopropriamente executiva dos serviços.

De modo geral, todos esses pontos refletem uma revisão dos ideais educativostradicionais que eram centrados apenas na idéia do desenvolvimento de cada indivíduo.Sem prejuízo dessa idéia, hoje se admite mais ampla compreensão dos fatores sociais aserem devidamente atendidos pelos serviços de ensino. Isso significa uma reafirmaçãodos pressupostos de existência democrática, fundados num sistema de vida em que secompreende no aperfeiçoamento individual um aprimoramento das virtudes cívicas, oua cooperação numa sociedade aberta, com satisfatórias condições de mobilidade entregrupos e classes (Havighurst, Neugarten, 1957) .

Tais pressupostos determinam, na formulação geral dos sistemas, uma mudançade perspectiva. Dantes, imaginava-se uma morfologia dos serviços escolares estabelecidasobre princípios como que abstratos, sem maior análise das realidades sociais, econômicase políticas, ou das funções que a educação realmente desempenha. Hoje, busca-se melhordefinir as funções do ensino, diante de planos gerais, com conveniente programação. Assim,sua morfologia, quer dizer o tipo e o número de serviços, a sua distribuição e articulação,necessariamente, deverão ser fundados numa compreensão funcional.

Bem certo é que certos critérios fundamentais persistem na adequação dosserviços escolares, tais como os dos graus de ensino, fundamentada nas fases gerais do

104 Organização e Administração Escolar

desenvolvimento humano – a da infância, da adolescência, da juventude e início da idadeadulta. Daí, a estruturação vertical dos serviços escolares que permanece em três planossucessivos, o primário, o médio e o superior, ou, para usar de designação hoje mais exata,de 1º, 2º e 3° graus.

Na compreensão vulgar, tem-se o ensino de 1º grau, ou primário, comosimplesmente de primeiras letras ou de preparação nas técnicas mais simples de comu-nicação social e aquisição da cultura. Essa idéia está hoje de muito modificada. A funçãocapital desse grau de ensino é favorecer uma ampla homogeneização das novas gerações,proporcionando-lhes o desenvolvimento de certas capacidades naturais, sem dúvida al-guma, mas também a todos facilitando o processo de ajustamento à complexa vida dehoje, mediante a comunicação de técnicas, idéias, atitudes e sentimentos. Certo que aexercitação dos alunos nas atividades de ler, escrever e contar representa nissoinstrumentação necessária, mas só essa instrumentação.

Quanto ao ensino de 2° e 3° graus, desempenham funções de completamentoda formação cultural e de diferenciação para o trabalho, segundo as necessidades e expec-tativas sociais, determinadas por um processo de elaboração histórica, com fundamentoseconômicos e políticos.

Outrora, para o ensino de 2° grau, prevalecia a idéia de um tipo de educaçãoespecializada para certos grupos ou classes, pelo que desempenhava função essencialmentediscriminativa ou seletiva. Na compreensão atual, esse grau passou a ter uma função eminen-temente distributiva, isto é, a de favorecer conveniente orientação para os mais diversos ra-mos de trabalho, seja pela aprendizagem de técnicas simples, seja por mais aprofundadapreparação, que a muitos jovens habilite a receber uma formação técnico-científica ehumanística, em estudos maiores.

A rude distinção que dantes se fazia entre estudos de formação geral, por umensino secundário de classe, e outro de natureza apenas profissional, destinado este aopovo em geral, está deixando de existir na maioria dos países. As conseqüências dessefato nos problemas de organização e administração escolar são de grande importância,como oportunamente havemos de ver.

Quanto ao ensino do 3° grau, geralmente chamado de nível superior ouuniversitário, algo de semelhante está ocorrendo. Dantes, era ele só proporcionado a umareduzida minoria, favorecida por suas condições econômicas, de onde saíam os repre-sentantes das profissões chamadas liberais. Hoje, com a multiplicação das atividades denível técnico-científico, a preparação desse nível passou a ser necessária a grupos cadavez mais numerosos, impondo aos sistemas de ensino, na maioria dos países, importan-tes e novos problemas relativos ao seu planejamento, financiamento, organização eadministração, em geral.

Poder-se-á supor que esses problemas apenas venham a interessar ao planode ação política ou às diretrizes gerais a serem traçadas pelos órgãos de mais alta hierar-quia administrativa. Mas não é bem assim. Dada a necessidade de uma visão geral eintegrada do processo educativo, deverão eles ser considerados mesmo pelos mestres ediretores de estabelecimentos.

Nos próximos capítulos, havemos de vê-los através das questões particularesde estruturação e gestão dos serviços de cada nível de ensino.

Ainda assim, esses estudos só se farão com real proveito quando não percam devista as finalidades gerais e integradas do sistema em que se incluam. Admitindo essa idéia,passamos a admitir a de integração funcional de todas as suas partes. A compreensão do

105Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

destino comum de cada uma e de todas é que eleva os problemas de organização e administraçãoescolar ao nível dos mais sérios problemas de organização e expansão da cultura.

Síntese do capítulo

1 Na unidade básica dos serviços escolares (a classe de ensino), os problemas deOrganização e Administração confundem-se, na maior parte, com os de orientaçãodidática. Mas as classes formam escolas, e as escolas, conjuntos maiores, que exigemagentes administrativos especiais, inclusive em serviços auxiliares. Grandes conjun-tos, segundo o caso, podem ser entendidos como sistemas locais e regionais. Todosvêm a constituir, por fim, um sistema nacional de ensino.

2 Em cada país, o sistema nacional sintetiza as condições de vida e as aspirações de seupovo; isto é, a média das expectativas sociais que busquem manter e desenvolver ospadrões de cultura existentes. Normalmente, tendem a definir-se na forma de constru-ção jurídica: uma constituição política (lei magna) e leis ordinárias. Os sistemas deensino terão de bem interpretá-las, dentro de princípios de administração e normasoperativas que a boa técnica sancione. Neles também influem tradições e costumes.

3 Portanto, o sistema nacional prende-se a certa regulação legislativa fundamental, aomesmo tempo em que estabelece, mediante ação administrativa, objetivos gerais e co-muns, e certa unidade nos procedimentos ou modos de operação. Idealmente, represen-ta aspirações nacionais. Objetivamente, é descrito pelos níveis de ensino que mantenha(articulação vertical); pelos ramos de ensino nesses níveis ou graus (articulação hori-zontal); e, ainda, pela articulação entre esses ramos (diferenciação e especialização decursos). A descrição concreta, a cada época, é dada pela enumeração das instituiçõesescolares existentes e sua classificação por aqueles critérios (descrição estatística).

4 A carta política, explícita ou implicitamente, determina grandes diretrizes; e a legislaçãoordinária, os quadros de ação. Esta última é desdobrada em atos complementares eexplicativos (decretos, regulamentos, programas de ensino, normas e ordens de servi-ço). Todos esses atos devem obedecer a um princípio básico de coerência lógica, o denão-contradição.

5 Nos países de governo unitário, a legislação e a ação administrativa são normalmentecentralizadas. Nos de governo federado, as unidades autônomas do país, (provínciasou Estados membros), legislam supletivamente, mantendo órgãos para gestão autôno-ma dos serviços (descentralização executiva territorial). Qualquer que ela seja, na situ-ação que hoje se observa na maioria dos países, certos princípios de centralizaçãofuncional ainda assim vigoram. Isso resulta da necessidade de articulação dos servi-ços do ensino com os demais planos de governo, o que justifica planejamento integral,cooperação financeira do governo central, e, em conseqüência, controle nacional sobdiferentes modalidades.

6 As cartas constitucionais e as leis gerais fixam o que se pode chamar de relações “dedefinição”, dentro de concepções ideais de sentido jurídico. A ação administrativa

106 Organização e Administração Escolar

procura adaptá-la às relações “de estrutura”, quer dizer, às situações concretas taiscomo se apresentem num dado momento, e segundo previsão de suas variações, abreve ou mais longo termo, observadas mudanças de ordem demográfica, econômica esociais, em geral.

7 O exame dessas circunstâncias imprime ao conceito de sistema nacional compreensãodinâmica, ou de adaptação e readaptação constante, o que aumenta as responsabilida-des dos administradores escolares, engrandecendo-lhes as funções. Quando bemconcebido, o sistema nacional leva em conta estes pontos: movimento demográfico;distribuição dos grupos da população pelo território; distribuição pelas idades eprospecção das necessidades de mão-de-obra especializada; possibilidades de finan-ciamento; definição conseqüente das faixas de obrigatoriedade escolar segundo as ida-des; desenvolvimento dos serviços de assistência aos escolares, com desenvolvimentoparalelo de serviços de orientação educacional e profissional; inclusão no sistema deserviços de educação de adultos, seja para atender a necessidades de ensino supletivo(alfabetização de adolescentes e adultos), seja para melhorar o ajustamento social dediferentes grupos já alfabetizados; e esclarecimento da opinião pública sobre cada ume todos esses pontos.

8 Em tudo isso, a legislação e sua complementação têm grande importância, não sendo,porém, a fonte única, nem original, da ação de organizar e administrar as escolas. Asleis representam instrumentos, cuja utilização necessariamente variará nas mãos depessoas mais ou menos capacitadas para aplicá-las. As leis são feitas para durar, cui-dando, por isso mesmo, de situações gerais, não da minudenciação de casos particula-res. O exame das questões de administração em cada grau de ensino (primário, médioe superior), a ser feito nos três capítulos seguintes, esclarecerá esse ponto, em seusaspectos práticos.

107Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Capítulo 5Organização e administraçãodo ensino de 1o grau

Compreensão geral

O ensino de 1º grau normalmente se destina às crianças de 7 a 11 ou 12 anos,ou mesmo, com maior extensão até 13 e 14 anos. Como aos demais graus antecede, échamado de primário, elementar ou fundamental. Em todos os países, legalmente sedefine como gratuito e obrigatório. Representa a maior parte do ensino público, abran-gendo, nos países com serviços educativos perfeitamente desenvolvidos, dois terços detoda a matrícula escolar, e, nos de menor desenvolvimento, parcela ainda maior.

O adjetivo primário, que mais correntemente o designa, acentua a precedên-cia que tem na ordem dos estudos individuais. Note-se que o mesmo qualificativo significaprimacial, ou básico, e assim realmente é o ensino primário na vida social.

Outrora, admitia-se que os objetivos do ensino primário se resumissem naaquisição da leitura, escrita e noções de aritmética. Afinal, ensino de primeiras letras.Hoje, entende-se que deva desempenhar funções muito mais amplas, as de oferecer con-dições para desenvolvimento das capacidades de cada criança, de modo a contribuirpositivamente para a assimilação cultural das novas gerações.

Dessa forma, o papel do ensino primário é, em conjunto, homogeneizar. Essahomogeneização se dá quanto ao uso da mesma língua, formação de certas atitudes sociaise morais básicas, e aquisição de noções comuns sobre fatos naturais, costumes e tradiçõeslocais, regionais e nacionais.

Certo que, em tudo isso, as técnicas elementares da cultura (leitura, escrita ecálculo) apresentam importância, não, porém, como finalidade exclusiva. São simplesmeios para que o processo de ajustamento à vida coletiva mais facilmente se encaminhe.

Por sua própria natureza, esse processo tem duas dimensões: o desenvolvi-mento de cada criança e a normalidade de suas relações com pessoas e grupos. Odesenvolvimento reclama exercitação de capacidades naturais, a qual porém não se dá novazio, ou fora de um espaço social definido por grupos e instituições. O que se devedesejar no ensino primário é o preenchimento de ambas as funções, dado que sãointerdependentes.

108 Organização e Administração Escolar

São elas constantes no processo educativo, que, aliás, não começa na escola.Inicia-se no lar de cada criança, nos grupos de recreação e vizinhança, nos modos geraisda vida em comunidade. Ademais, não cessa a atuação das forças de que dependem nomomento em que a criança passe a freqüentar a escola. Tais forças então, como aindadepois, desdobram-se na ação dos centros do trabalho, da vida cívica, religiosa e moral,as quais embora de modo difuso tendem a transmitir um legado cultural.

O que a escola faz, ou tenta fazer, é sistematizar a atuação desses elementos,dispersos e por vezes contraditórios. Para isso, seleciona diferentes partes dessa herança, aumas acentuando e a outras abandonando, senão mesmo tendo de retificar ou combater. É oque se dá, por exemplo, no caso de abusões e tradições impeditivas de maior progresso geral.

Nos países subdesenvolvidos, com elevada taxa de analfabetos na adolescên-cia e vida adulta, tem-se por essa razão procurado estender o ensino primário aos gruposdessas idades, quando dele carecentes. É o que se convencionou chamar educação debase, denominação criada e difundida pela Unesco. Seus objetivos não se cifram em fazerler e escrever, ou simplesmente alfabetizar, mas, em fornecer elementos para reforma decostumes, em fornecer elementos de cultura que favoreçam a elevação do nível econômi-co e social. Segundo o caso, terão seus programas de atender ao progresso de certas técni-cas profissionais, da educação, da saúde, e das capacidades que, a tais grupos eminferioridade cultural, permitam ajustar-se ao mundo moderno.

É evidente que isso corresponde a uma função supletiva, que preencha aslacunas da ação escolar não exercida nas idades próprias. Mas seus programas deverãocumprir-se sem prejuízo de melhor organização e extensão do ensino primário destinadoàquelas idades. “O estabelecimento dum sistema primário bem concebido, à disposiçãode todas as crianças – diz a Unesco – é um dos objetivos da educação de base”.1

No caso particular dos países subdesenvolvidos, é hoje corrente situar as duasformas de ensino de 1º grau, deste modo:

a) Ensino primário, nas idades próprias;Educação de base

b) Ação educativa mediante escolas de ensino supletivo, e outros recursossobre grupos de adolescentes e adultos analfabetos.

O ensino primário dispensado nas idades próprias corresponderá, assim, eem qualquer caso, a um aspecto fundamental da organização e administração escolar, deque devemos especialmente tratar.

Objetivos do ensino

Os objetivos do ensino primário prendem-se à ação familiar, com a qual es-treitamente devem coordenar-se.

1 A denominação educação de base tornou-se mais corrente nos países latinos, e a de fundamental education nos de línguainglesa. Ver as seguintes publicações da UNESCO: Fundamental education: common ground for all peoples (Report of aSpecial Committee to the Preparatory Commission of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation,Paris, 1946), a qual, na edição francesa, do ano seguinte, aparece com o título L’éducation de base. Ver também: L’éducationde bas: description et programme (1950); Jeunesse et éducation de base (1954). A publicação periódica Éducation de baseet éducation des adultes, na versão inglesa tem o título Fundamental education and adult education.

109Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Costumes, idéias, aspirações e sentimentos dos pais modelam a atitude dascrianças, e, em conseqüência, o próprio comportamento que apresentem em relação àescola, e na escola. Por sua vez, o comportamento geral das famílias é modelado pelascondições socioeconômicas e culturais do ambiente e, em especial, pelas idéias e aspira-ções do grupo particular em que se situem. A fim de que bem produzam, as instituiçõesde ensino primário hão de considerar esse fato, devendo interpretar a comunidade próxi-ma, para as necessidades da qual hão de orientar seu trabalho, inclusive quanto àsdeficiências culturais e econômicas que essa comunidade apresente.

Proporcionando situações que desenvolvam as capacidades naturais dascrianças, em cada qual variáveis, tem a escola de oferecer-lhes ao mesmo tempo condi-ções para que se tornem membros ajustados da vida nacional, com melhoria de atitudes esentimentos de participação e responsabilidade. As funções gerais da escola primária sãoas de habilitar cada aluno, de acordo com o respectivo nível de desenvolvimento, a com-preender seus próprios problemas e os da vida social, mesmo porque os interesses pes-soais não chegam a ter maior sentido sem que se coordenem com os da existência coletiva.

Tudo isso apresenta delicadas questões aos encarregados de bem organizar eadministrar as escolas. Não lhes deve interessar apenas a difusão de conhecimentos.Respeitada a personalidade de cada aluno, tem a escola de, a todos, favorecer a aquisiçãode hábitos e técnicas que sistematizem a conduta em relação aos grupos humanos em quevivam e tenham de viver.

Seis domínios fundamentais devem ser considerados nestes objetivos:a) defesa da saúde;b) boa participação na vida do lar;c) compreensão da vida recreativa;d) compreensão das formas variáveis de trabalho e do sentido de cooperação

delas resultantes;e) fortalecimento do caráter moral, ou dos sentimentos de responsabilidade pessoal;f) compreensão da vida cívica, moral e religiosa.

O ensino primário não deve ser considerado como uma seqüência de graus deinstrução verbal, com disciplinas isoladas, exercícios e exames formais. Há de constituirum processo contínuo de desenvolvimento, mediante unidades de experiência amplas eflexíveis, através das quais a criança possa dominar as artes da comunicação, adquirindouma personalidade equilibrada, tanto do ponto de vista mental quanto social, emocionale moral. Visará assimilar as novas gerações a padrões culturais existentes, sem deixar deprepará-las para mudanças culturais inevitáveis (Lourenço Filho, 1967).

De uma parte, esse modo de ver tem-se desenvolvido por mais perfeitacompreensão das condições evolutivas da infância; e, de outra, pela consciência das fun-ções sociais que a escola primária pode desempenhar. Isso se tem refletido em novos pla-nos e programas, no desenvolvimento dos procedimentos didáticos, e, conseqüentemente,no de novas formas de organização e administração.

Clientela específica

Ainda que o ensino primário possa assumir a forma supletiva, dantes referida,sua clientela normal é a das idades da chamada segunda infância, isto é, dos sete anos até

110 Organização e Administração Escolar

o início da adolescência. Esse período tem recebido o nome de idade escolar, porque amaioria dos países nelas tem fixado a obrigatoriedade de matrícula e freqüência às escolaspúblicas.

Aos sete anos, declinam as características do comportamento egocêntricodas idades anteriores. A criança atinge certo nível de maturação que lhe facilita o traba-lho escolar comum. Sabe ir e vir, dispõe de suficiente vocabulário, interessa-se emobservar, analisar e concluir por si mesma, pode manter atenção num mesmo assuntopor prazos mais ou menos longos. Em alta percentagem, atinge os níveis de maturidadeque a habilitam a iniciar com êxito a aprendizagem da leitura e escrita (Lourenço Filho,1969).

Na idade normal dos estudos primários, dois períodos há bem demarcados.No primeiro, dos sete aos nove anos, a criança é inclinada à imitação social, pelo que sedeixa facilmente conduzir pelos mestres. No segundo, dos dez aos doze anos, torna-semenos dependente, revelando maior afirmação pessoal. Autores há que, a esse período,não com maior propriedade, chamam de idade anti-social. Na realidade, a própria açãoda escola, desenvolvendo as técnicas de comunicação, proporciona-lhes mais rico materialpara elaboração de formas originais de conduta.

Diferenças individuais muito sensíveis se apresentam, segundo odesenvolvimento físico e as condições culturais do ambiente familiar que, nas primeirasidades, tenham comunicado certas atitudes fundamentais às crianças. Esta circunstânciatem levado a criar instituições chamadas de educação pré-escolar (casas maternais ejardins de infância), sobretudo nas grandes cidades, em que certas condições de habita-ção e exigência do trabalho feminino fora do lar enfraquecem a capacidade educativa doambiente doméstico.

Desde que tais instituições existam, é evidente que o ensino primário deverácom elas articular-se, tanto quanto se articula com a vida familiar. Casas maternais ejardins de infância não representam escolas no sentido próprio dessa expressão, masinstituições auxiliares da vida do lar.

Aliás, o reconhecimento dessa necessidade tem levado vários países a estendero limite de matrícula do próprio ensino primário à idade de seis e mesmo de cinco anos,admitindo-se uma ou duas classes iniciais, como que de adaptação. Nessas classes nãose cuida da aprendizagem da leitura e escrita. Seus objetivos são orientar cada criança abem conviver com as demais, oferecendo-lhe exercícios graduados para correção dalinguagem e aquisição de convenientes atitudes emocionais.

Se nenhuma dificuldade especial existe na articulação do trabalho dessasclasses com as que se lhe seguem, já o mesmo não ocorre na articulação dos estudos de 1°grau com os de 2°, em numerosos casos. É que o ensino do 2° grau, outrora reservado adeterminadas classes econômicas, hoje se tem difundido e diferenciado.

Em vários países, a obrigatoriedade escolar alcança as idades de freqüência doprimeiro ciclo do ensino do 2° grau. Ademais, o ensino primário, além de articular-secom eles, tem de fazê-lo com centros “de aprendizagem” para o trabalho no comércio e naindústria. A reduzida extensão do curso primário e a deficiência de escolas, em certospaíses, estabelecem um hiato entre a freqüência à escola e a admissão legal no trabalho,de conseqüências prejudiciais. É o que se denomina de hiato nocivo entre a escola e otrabalho (Bureau International d’Education, 1934; Unesco, 1951)

Essa circunstância terá de ser levada em conta no planejamento do ensinoprimário.

111Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Questões de planejamento geral

O planejamento do ensino de l° grau, como o do ensino dos demais, deveráatender aos aspectos que no capítulo anterior examinamos: qualitativo e quantitativo, ede gestão administrativa, política e financeira.

O sentido político do ensino primário é formalmente o mesmo em todos ospaíses de regime democrático. Nível de educação a ser oferecido a todas as crianças, emcerta idade, deve ser ministrado onde quer que elas se encontrem, e qualquer que seja oseu destino. Em conseqüência, o aspecto quantitativo do planejamento antecede a todosos demais: deverão existir tantas escolas quantas sejam necessárias aos grupos de idadeprevistos pela legislação.

Essas idades não só correspondem a considerações teóricas, mas a razões prá-ticas, derivadas das expectativas sociais. Já observamos que, embora a idade inicial dosestudos seja a dos sete anos, (à vista das condições de maturidade necessárias à apren-dizagem da leitura e escrita), alguns países a têm baixado a seis e até cinco anos, organi-zando classes chamadas pré-primárias. Por outro lado, ainda que a idade terminal,teoricamente, seja a dos doze anos, o que dá a extensão de seis séries anuais, muitospaíses apenas proporcionam escolaridade de cinco anos, ou ainda menor, ao passo queoutros a estendem por seis e mais anos.

À primeira vista, crê-se que essa variação apenas decorra das possibilidadesfinanceiras de cada país. Não é bem assim. Prende-se a condições mais vastas que são,de modo geral, as dos níveis de organização do trabalho, com variação da idade legalpara admissão nele. Assim, do ponto de vista político-social, com reflexo em sua exten-são e qualidade, o ensino primário também se modela pelas exigências da economia decada país.

Praticamente, é o que se pode ver nas zonas rurais, onde o baixo níveltecnológico não leva os pais a procurar ensino escolar para os filhos. E o vemos tambémnas cidades, mas, ao reverso, pois aí os pais procuram dar aos filhos ensino ulterior aoprimário, quando de extensão reduzida, quaisquer que sejam os sacrifícios que para issotenham de fazer.

Como em todas as questões de Organização e Administração escolar, há aí umproblema de filosofia social e de ação política, a ser previamente decidida para que osadministradores passem a atuar. O essencial no caso será a determinação das idades deensino obrigatório.

Resolvido esse ponto, o planejamento da rede escolar primária, torna-se, aomenos em princípio, tarefa das mais simples. Bastará que, dentro dos limites da idadeescolar obrigatória, se calculem os totais demográficos correspondentes e se verifiquecomo essas parcelas se distribuem pelos núcleos de população estável, no país, numadada região ou em dado distrito. Então, se dirá que tantas escolas são necessárias e que talou qual distribuição geográfica será a mais conveniente.

Para extensão dos serviços, a mais largo termo, bastará apurar as tendênciasde crescimento vegetativo da população, por cálculo estatístico. Consideram-se as proje-ções cabíveis, a prazos determinados, e, em função delas, calcula-se o número das escolasque venham a ser necessárias.

Em caso de déficit, em qualquer momento, as bases para a extensão dos ser-viços serão estabelecidas pelo confronto entre a população escolar já provida de escolas ea população total em idade escolar.

112 Organização e Administração Escolar

É evidente que, em qualquer dos casos, não bastará pensar nas unidadesescolares a implantar como entidades abstratas. Nos países subdesenvolvidos, por exem-plo, freqüentemente se encontram zonas de grande dispersão demográfica onde a ex-tensão da rede escolar comum não se poderá fazer. Há, neles, áreas imediatamenteescolarizáveis e outras não imediatamente suscetíveis de receber escolas de tipo comum.

De qualquer modo, serão os dados estatísticos que permitirão propor adistribuição de novas unidades, onde estas possam apresentar satisfatório rendimento,segundo critérios que se tenham fixado e pelos quais as opções do administrador terão deorientar-se.

Nenhum critério, no entanto, teórico ou prático, poderá elidir certos pontosbásicos de instrumentação, como, por exemplo, o de casas para as escolas e o de mestreshabilitados. A ausência desses elementos comprometerá a eficiência de todo e qualquerplano de natureza teórica. Assim, o planejamento do ensino primário estreitamente sedeverá relacionar com os de um plano regulador de construções e de outro para formaçãodo professorado.

Em numerosas investigações sobre a aceitação, ou não, das escolas (baixafreqüência dos alunos e deserção escolar) tem-se verificado que para esses males decisi-vamente concorrem a falta de edifícios escolares satisfatórios e a precária formação dosmestres.2

Tipos de escolas

Os tipos de escolas primárias são, fundamentalmente, dois, não diferenciadosquanto a objetivos e programas de ensino, mas, pelas condições gerais do trabalho.

O primeiro é o de escolas de uma só classe e um só professor, em unidadeschamadas isoladas, unitárias ou singulares. O segundo, o de escolas graduadas, nasquais várias classes funcionam, cada qual com seu mestre, distribuindo-se por elas osalunos, segundo vários graus, ou séries do curso. Nelas se atende ao princípio de divisãodo trabalho, como condição elementar de organização.

A escola isolada

Na escola isolada, convergem no professor as funções de ensino e gestãoimediata de todos os serviços (andamento dos programas, horários, atividades de classee extraclasse), bem como as relações com a comunidade próxima.

Os alunos se separam em vários grupos de adiantamento, e esses, em seçõesdidáticas. Só em limitada parte do dia escolar, os alunos de cada uma dessas seçõespodem receber atenção direta do professor, o que necessariamente complica o horário epassa a exigir maior dispêndio de energias de parte do docente. De modo geral, dão asescolas isoladas, por isso mesmo, ensino menos eficiente que as agrupadas.

Apesar de tudo, representam instrumentos indispensáveis, onde os gruposde população se encontrem muito dispersos, como se dá nas áreas rurais. Em regiões

2 A observação, que é universal, tem sido apurada por análise estatística em numerosos países, entre os quais o Brasil (cf.Freitas, 1941; Assis, 1941; Lourenço Filho, 1941).

113Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

dotadas de maior facilidade de comunicação, tem-se buscado grupar classes primárias(como também desse grau e do 2°), estabelecendo-se serviço de transporte regular dosalunos. Em local pouco habitado, ou mesmo não habitado, poderá assim existir umaescola a que alunos de pontos distantes concorram.

Em certos países, tem-se ensaiado internatos rurais, ou colônias-escolas,freqüentemente associados a programas de educação de base.

b) As escolas graduadas

As escolas graduadas se classificam segundo o número de classes e outrascondições. Para as que não tenham senão de três a seis classes, prevalece o nome deescolas reunidas, em que um dos professores, sem que deixe de responder pelo ensino deuma dessas classes, exerce os encargos de direção de todo o conjunto.

Nas de maior número de classes, o nome é grupo escolar, centro escolar,agrupamento escolar, ou simplesmente escola, individualizada pelo nome da localidadeem que funcione, ou por um número, ou pelo nome de uma figura ilustre que se queiraexaltar na história local, regional ou nacional. Então, a separação dos alunos em gruposde adiantamento menos heterogêneos poderá ser feita, e os trabalhos didáticos, maisdiferenciados em cada um, passam a exigir coordenação por um diretor, ou diretora, comfunções para isso especializadas.

De modo geral, compete-lhe a articulação das tarefas didáticas das diferentesclasses; a responsabilidade de velar pelas normas de disciplina de todo o pessoal, alunose professores, sua freqüência regular e pontualidade ao trabalho; a escrituração escolar ea correspondência com agentes administrativos de mais alta hierarquia; as relações coma comunidade próxima; a gestão dos serviços de conservação das instalações da escola,salas de aula e anexos; e, enfim, a representação geral da unidade escolar em face dopúblico.

Desde que o número de classes o exija, sobretudo quando o estabelecimentofuncione em mais de um turno diário, passa o diretor a ter auxiliares diversamente clas-sificados por suas funções: coordenadores de ensino, orientadores pedagógicos, auxilia-res de escrituração, assistentes sociais, encarregados de serviços de transporte e alimen-tação, etc. Passam igualmente a contar com auxiliares para os serviços de conservaçãodas instalações e sua guarda, como porteiros e serventes.

Nos países, regiões ou localidades em que tenha havido conveniente previsãoe planejamento de construções escolares, o funcionamento das escolas primárias dá-senum só turno diário. O dia escolar se desenvolve em seis horas de trabalho ou, ao menos,em cinco. Em caso contrário, tem-se de apelar para o regime de dois ou três turnos, comredução do dia escolar e perda conseqüente da eficiência do ensino.

Vários expedientes podem ser empregados para minorar tal inconveniente,como a junção de várias classes nos exercícios de educação física, música e atividadesmanuais, em instalações diversas das salas de aula comuns (auditórios, ginásios de edu-cação física, oficinas). É o sistema chamado de pelotões, em que duas ou mais classes secongreguem, sob a direção de um só mestre, liberando-se as salas de aula para novosgrupos de alunos.

Isoladas ou agrupadas, as escolas primárias geralmente recebem meninos emeninas, admitindo regime de coeducação. Nos grandes estabelecimentos – em especial,

114 Organização e Administração Escolar

nas localidades em que os costumes o exijam –, separam-se os alunos de um e outro sexoem classes distintas. Obviamente, separam-se também para exercícios que lhes sejamparticularmente destinados, em educação física, trabalhos manuais, economia domésticaou certas atividades extraclasse.

O trabalho de cada classe comumente atende a horários mais ou menos espe-cificados, segundo o sistema didático em uso e a conveniência de utilização de locaiscomuns ao trabalho de várias classes. Quando no ensino se aplique o sistema de centrosde interesse, projetos ou unidades de experiência, a distribuição do tempo tem maiorflexibilidade.3

c) Coordenação de escolas isoladas em “núcleos escolares”

Atendendo às deficiências gerais das escolas isoladas, tem-se experimentado, emvários países, coordenar o trabalho de escolas isoladas com o de uma escola graduada, quelhes seja próxima. Assim se estabelece uma organização geralmente chamada núcleo escolar.

Essa escola graduada vem a servir de escola matriz ou central, sendo as demaisconsideradas escolas satélites. O diretor e professores da escola central passam a exercerfunções de orientação pedagógica e supervisão nas demais escolas, assim agregadas. Poroutro lado, tal seja a distância, ou havendo transportes regulares, professores e alunosdas escolas satélites poderão reunir-se na escola central para trabalho em oficinas e ou-tras instalações de que essas escolas não disponham. Os alunos das escolas satélites são,ademais, estimulados a se matricularem nas escolas centrais para que completem o cursoprimário, geralmente incompleto nas escolas isoladas.

Não representando, a rigor, um tipo de escola, mas certo arranjo deadministração, o núcleo escolar, onde as circunstâncias o facilitem, concorre para amelhoria técnica do ensino e valorização social dos serviços de ensino, nas áreas depopulação de grupos dispersos.

Serviços de coordenação e gestão interna

Os serviços de coordenação e gestão direta – por alguns autores chamados deadministração interna ou administração de estabelecimentos – estão nas escolas isola-das inteiramente a cargo dos respectivos mestres. Essas funções dizem especialmenterespeito à classificação e promoção dos alunos, obediência a um calendário e horário, àexecução dos programas de ensino.

Na escola isolada, o mestre coordena todo o trabalho dos alunos e a si mesmose orienta. Isso não ocorre na escola graduada, em que tais funções se especializam nafigura do diretor. De fato, há aí maior distinção entre funções operativas e administrati-vas. Por si e seus auxiliares, prevê o diretor as condições materiais do funcionamento daescola; vigia pela freqüência e pontualidade dos alunos e dos mestres; coordena de modogeral os serviços didáticos; faz observar os horários ou normas de distribuição das aulas,além de coordenar a escrituração geral do estabelecimento.

3 No estudo “Os programas de ensino primário na América Latina”, que consta do livro Educação comparada, examinamosem profundidade as questões dos tipos de escolas, organização de programas didáticos e de horários escolares (cf.Lourenço Filho, 1965).

115Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Os autores agrupam essas funções nas rubricas de administração dos alunos,administração dos professores, e administração dos serviços gerais, que passaremos aexaminar.

a) Administração dos alunos

Nas escolas isoladas, todos os deveres relativos à administração dos alunoscompetem ao professor, segundo diretrizes gerais dos regulamentos, e só remota supervi-são por parte de um inspetor. Nas escolas graduadas, também esses deveres competem aomestre, quando os alunos estejam sob sua autoridade imediata, nas classes ou outrasdependências da escola. Ainda assim, certas exigências de coordenação de todo o trabalhodo estabelecimento cabem ao diretor.

Quais os pontos capitais a esse respeito?Primeiro, o de classificação dos alunos para sua graduação ou distribuição

pelas classes. Será diversa para alunos novatos ou de matrícula inicial, e para os queanteriormente já tenham freqüentado a escola. De qualquer modo, a questão se prende aoproblema das diferenças individuais, fundamental em toda a organização escolar, recla-mando ação da direção, a que cabe formular ou transmitir diretrizes assentadas no siste-ma e, bem assim, controlá-las, conjugadas à dos mestres, aos quais compete realizar asverificações necessárias, iniciais ou no decorrer do ano letivo.

Quanto aos alunos novatos, é pequena a atenção que se dá a esse problema namaioria das escolas. Quanto aos demais, o critério geralmente seguido é o da verificaçãodos conhecimentos gerais, quase sempre de natureza verbal, obtida em provas ou examesde promoção.

Certamente que nos melhores sistemas já assim não ocorre, sobretudo nasgrandes escolas em que existam muitas classes de uma mesma série ou grau escolar, oque permite adoção de critérios mais precisos para agrupamento dos discípulos. Em con-seqüência, tende-se a organizar classes menos heterogêneas.

As crianças diferem em seus atributos físicos e mentais, como em suaexperiência e capacidades gerais e especiais de aprendizagem. Tanto quanto essas dife-renças se levem em conta, não apenas para classificação formal, mas orientação dos pro-fessores, mais apurada será a organização do ensino e sua eficiência. Certos recursos paraverificação de diferenças individuais, como testes de maturidade e de nível mental, facil-mente podem ser aplicados pelos mestres (cf. Lourenço Filho, 1967, 1969).

De par com esses recursos, de natureza experimental, outros são empregados.No ato de matrícula, a direção da escola deverá registrar dados sobre a profissão dos pais,credo religioso e outras indicações que interessem à boa orientação educativa, como os denutrição e saúde. Por sua vez, deverão os mestres observar os padrões gerais de condutados alunos, sobretudo os que possam revelar a necessidade de cuidados especiais de suaparte, ou da direção da escola. Conhecer os alunos a fim de que o ensino mais bem seadapte a suas necessidades, não simplesmente para submetê-los a uma classificação qual-quer, é ponto fundamental de boa organização e administração.

O segundo ponto diz respeito à freqüência, pontualidade e satisfação geraldos deveres escolares pelos discípulos. A impontualidade e o descaso para com o traba-lho escolar, no ensino primário, tanto decorrem de certos atributos mentais como decondições de saúde. Nas grandes cidades, a freqüência pode relacionar-se com maiores

116 Organização e Administração Escolar

facilidades e dificuldades de transporte. Conveniente zoneamento para localização dasescolas torna-se por isso necessário.

De qualquer forma, a cada uma e a todas essas condições deve a administraçãoescolar atender, desenvolvendo os serviços de assistência escolar ou outras providênciascabíveis. É fato comprovado, por exemplo, que boa qualidade do ensino e condições agradá-veis do ambiente escolar exercem ação muito favorável sobre a freqüência e a pontualidade.

O terceiro aspecto da administração dos alunos diz respeito à adequação deprocedimentos didáticos especiais a certos grupos de alunos ou a alguns deles, individu-almente, após estudo desses casos. Em escolas graduadas, com numerosos alunos, servi-ços especiais são estabelecidos para esse fim. Em qualquer situação, esforço conjugadoda direção e dos professores será necessário. Certos aspectos dessa questão serão maisadiante tratados ao examinarmos os problemas de administração dos professores.

Antes de fazê-lo, resumamos alguns princípios gerais de administração dosalunos, tais como os apresentam Reavis, Pierce e Stullken (1931):

A função capital da administração dos alunos, diz esse autor, é proporcionar satisfatóriascondições para o desenvolvimento normal de cada um e de todos, e de seu bem-estar naescola. Tanto quanto possível, cada aluno deve constituir uma unidade de estudo, quepode reclamar cuidados especiais de parte dos mestres e do diretor. Cada escola e, dentrodela, cada classe, deverão organizar-se na forma de comunidades em miniatura, que possamassegurar experiência real da vida social aos alunos, inspirando-lhes crescente sentimentode responsabilidade.

b) Administração dos professores

A administração dos professores diz respeito ao necessário entendimento entreo corpo docente e a direção da escola para coordenação geral dos trabalhos. Três pontoscapitais devem ser aí considerados: a interpretação dos programas, a avaliação dorendimento do ensino, e o incentivo ao aperfeiçoamento continuado de cada mestre.

Os programas são preparados com o intuito geral de indicar aos professores osobjetivos do ensino, o conteúdo sobre que essencialmente devam versar e as recomenda-ções técnicas para que a aprendizagem realize-se do melhor modo. Em duas grandes formasse apresentam: linear, com a indicação de itens ou assuntos separados para cada discipli-na; e globalizada, com a indicação de unidades de experiência que aos alunos convenhapropor mediante centros de interesse, projetos, problemas e exercícios associados.

Cada uma dessas formas corresponde a uma concepção diferente do processode ensinar e aprender. A forma linear, característica do ensino tradicional, tende a resul-tados de caráter formal. A forma globalizada salienta a importância da aquisição de técni-cas, hábitos e atitudes, não simplesmente a fixação de noções parceladas de cada disciplina.

Uma forma como que intermediária é seguida por muitos sistemas de ensinoprimário. Consiste em apresentar os programas em duas partes, sucessivas ou paralelas.A primeira é chamada de programa mínimo, e a segunda, de adaptação ou desenvolvi-mento. Com esta última, quer-se que os mestres e diretores colaborem na formulação deroteiros de ensino, ajustados a cada escola, conforme as capacidades dos alunos e o podercriador dos próprios docentes (cf. Lourenço Filho, 1965 – capítulo “Os programas deensino primário na América Latina”).

117Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Qualquer que seja o programa, o diretor deve exercer ação de estímulo e escla-recimento. Há professores que consideram os programas como lista de assuntos cujaordem de nenhum modo deva ser alterada. Outros há, ao contrário, que aos programas sóatendem superficialmente. Outros ainda que, em virtude de preferências pessoais poresta ou aquela disciplina, contentam-se em desenvolvê-la com detrimento das demais. Oque cumpre ao diretor, em reuniões freqüentes, é suscitar melhor interpretação, propor-cionando material de estudo e esclarecendo a relação de cada parte do programa com osobjetivos gerais do ensino.

No caso de escolas em que existam coordenadores ou orientadores pedagógi-cos, boa parte desse trabalho lhes caberá, sem que o diretor deixe de por ele interessar-se.Seu papel principal é concorrer para que a ação dos professores se exerça de modo cria-dor, mas de forma coerente, a fim de que o ensino de cada grau, ou série, bem favoreça oda série seguinte.

Um dos pontos mais necessários é levar os mestres a utilizar os elementosreais do ambiente em que a escola funcione. Numa vila ou pequena cidade, que seja cen-tro agrícola, as preocupações gerais de ensino terão de ser diversas das que representemcentros industriais. Isso fará sentir que os programas são instrumentos, recursos deorganização, não planos abstratos de feição rígida.

A interpretação dos programas terá de ligar-se à avaliação ou verificação dorendimento do trabalho escolar, ponto em que as responsabilidades dos professores e dodiretor são igualmente conexas e solidárias. Freqüentemente, no entanto, é ele mal pro-posto na administração dos professores. Ora o diretor o deixa ao inteiro arbítrio dosdocentes; ora, ao contrário, impõe questões, exercícios e exames a seu arbítrio, ou segundosuas próprias preferências.

O que se torna necessário é que o diretor comunique aos professores a ne-cessidade de pôr em uso, com sua assistência e controle, menos imperfeitos recursosde verificação do trabalho escolar, de modo que os resultados de julgamento possamtornar-se mais objetivos, e entre si comparáveis; igualmente, que os professores nelespossam ver instrumentos de avaliação não só do trabalho dos alunos, como de seupróprio trabalho.

Os instrumentos para isso indicados são provas objetivas, ou testespedagógicos, cujos resultados se submetem à análise estatística. Nenhuma dificulda-de haverá em realizar esse trabalho com relação aos alunos de cada classe, de váriasclasses de um mesmo nível, de toda uma escola. A padronização dessas provas emvárias escolas, ou para todo um distrito escolar, terá sempre grande importância. Masisso não quer dizer que se possam aplicar como critério para promoção dos alunos,sem maior exame das circunstâncias e adaptação das normas gerais obtidas. Essasnormas servirão para julgar do trabalho de cada escola e, dentro de cada uma, dotrabalho de cada professor. A comparação dos resultados permitirá a análise das difi-culdades que estejam interferindo no progresso dos alunos, e, assim também, noprogresso profissional dos professores.

Em certos sistemas, testes pedagógicos, elaborados por órgãos técnicos cen-trais, têm sido aplicados para a promoção dos alunos, sem maior ajustamento a condi-ções regionais ou locais. Não é essa, por certo, a solução mais aconselhável. O que maisconvirá será a introdução, em cada escola, dos princípios de satisfatória avaliação dotrabalho de ensino, em ensaios de medida objetiva organizados pelos próprios mestres,com a assistência do diretor e supervisão daqueles órgãos técnicos.

118 Organização e Administração Escolar

O que compete à direção de cada escola será fazer conhecer e ensaiar taisinstrumentos de medida, com compreensão dos critérios de sua validade teórica e práti-ca, e, enfim, fazê-los experimentar. Mediante ensaios em que participem os próprios pro-fessores, poderão eles convencer-se das vantagens desses mais precisos instrumentos deavaliação.

Esse trabalho já constituirá um dos aspectos do terceiro ponto da administraçãodos professores: o incentivo para seu aperfeiçoamento técnico e profissional. Em outrostempos, admitia-se que pudesse bastar aos mestres a formação inicial obtida nas escolasnormais. Hoje, não se pode pensar assim. Novas funções são reclamadas da escola e, paraelas, novos recursos se exigem. É de desejar nos mestres uma constante renovação, comaprimoramento de suas técnicas de trabalho, o que se terá de obter em condições deexperiência real, dentro de cada escola e cada classe.

É agora tão generalizada essa convicção que, nos países de mais adiantadacultura pedagógica, tem-se abolido a distinção entre a formação dos professores e o seuaperfeiçoamento. O de que se fala é de preparação profissional dos mestres, que se inicianas escolas normais, ou outros centros, a ser constantemente apurada, depois, no trabalhoprofissional.

No magistério como em outras carreiras, esse aperfeiçoamento dirá respeitoà cultura geral e à preparação propriamente técnica. Será associada não só a incenti-vos de progresso na carreira, mas também à conquista de um maior sentimento desegurança obtido pelo desejo de melhor produzir. Em tudo isso, as providências deboa administração têm grande influência. Reuniões de estudo, ensaios de novos pro-cedimentos didáticos, estímulo à observação e verificação dos resultados do ensino,participação em debates de novos planos e programas, incentivo à leitura, comunica-ção de um espírito de investigação ativa – serão os recursos que os administradoresdevem empregar.

Cada diretor deve admitir que sua escola funcione como instituição que atodo o seu pessoal forneça condições de aperfeiçoamento, sem exclusão, é evidente, doque também lhe caiba, como profissional.

O relacionamento entre os deveres dos professores e dos diretores4 de escolapode ser, enfim, apreciado no Quadro 1.

c) Administração dos serviços gerais

A administração de serviços gerais, nas escolas primárias, (como nas demais),compreende a boa utilização do edifício e instalações, a supervisão da conservação easseio de todas as dependências, a distribuição de material a tempo e hora, a previsão dereparos ou acréscimos necessários, a coordenação e controle da escrituração.

Nenhum desses aspectos, por mais singelos que pareçam, deixa de terinfluência no conjunto das funções de organizar e administrar. Todas elas realmente con-correm para uma impressão de zelo e segurança nos trabalhos da escola como conjunto.Influi na formação de atitudes de educação geral, dos hábitos de previsão, exatidão eapuro do senso de responsabilidade. Não podem ser esquecidas na visão geral dos recursosde coordenação dos serviços.

4 Exame mais aprofundado das funções dos diretores de escola primária encontra-se em Spain et al. (1956).

119Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Quadro 1 – Deveres de professores e de diretores

Fonte: adaptado de Moehlman (1940).

Articulação dos serviços de cada escola com órgãos centrais

Ao examinar os principais aspectos de coordenação interna e gestão diretanas unidades operativas de ensino primário, foram subentendidos dois planos de articu-lação externa. Um, com os órgãos de gestão geral do sistema administrativo a que cadaescola pertença; e outro, com a comunidade próxima, de onde receba os alunos e a cujasnecessidades deva atender. Neste parágrafo examinaremos as articulações do primeiro, eas demais, no parágrafo a seguir.

Esquematicamente, cada escola mantém com os serviços administrativos geraisdo sistema a que pertença relações das seguintes espécies:

a) de financiamento, instrumentação geral e manutenção;b) de comunicação e coordenação;c) de controle geral e investigação.

Nos sistemas públicos, as relações da primeira espécie decorrem dos planosde ação política geral de cada país, ou unidade administrativa regional. Comumente, essespontos são definidos em estatutos legais, e leis de meios ou orçamentos anuais. Podemcorresponder a planos nacionais ou regionais.

Claro que isso dependerá do regime administrativo de cada país, seu sistemade tributação, como também da influência de certos costumes e tradições. Nos países

120 Organização e Administração Escolar

anglo-saxões, a tradição tem sido o financiamento local para o ensino primário, fundadoem taxas especiais para o ensino, levantadas por uma junta administrativa, organizadaem cada distrito escolar. Os membros dessa junta, em muitos casos diretamente eleitospelo povo, escolhem o superintendente dos serviços, ou diretor desse sistema local.

O crescimento do número de escolas e a consciência de que o ensino não devevisar apenas a interesses de cada localidade, bem como reconhecimento de princípios demaior economia quanto às construções escolares e à formação dos professores, têm nosúltimos tempos modificado essas práticas. Os distritos locais têm-se associado em uni-dades administrativas maiores, os de uma comarca ou condado, e estes, por sua vez, têmadmitido maior ingerência de órgãos administrativos regionais, mantidos pelas provínciasou Estados.

Por outro lado, um espírito de maior cooperação, mediante auxílios e assistênciatécnica dispensados por órgãos nacionais, tem-se tornado a regra, mesmo nesses países.A tendência geral é para a organização dos serviços de ensino de 1º grau em sistemasregionais, com supervisão, direta ou indireta, de órgãos da administração nacional.5

Nos países latinos, ao contrário, sempre existiu maior predomínio dessasmaiores unidades político-administrativas. Isso conduzia a um regime de comando emlinha, com excesso de centralização, impeditivo de maior progresso técnico e adaptaçãodo ensino às necessidades locais. A tendência atual é de rever-se essa forma igualmenteextremada. Em todos os países dá-se maior atenção aos interesses locais e regionais, semprejuízo de certas linhas de coordenação social e política, especialmente quanto àdistribuição dos recursos financeiros e articulação de planos e programas.

Pelas mesmas razões, os serviços de comunicação e controle geral vêm-seajustando a uma nova compreensão.

As funções de comunicação dantes se exprimiam, por toda parte, em serviçosgeralmente chamados de inspeção escolar. O inspetor era o único agente a estabelecerrelações de articulação entre as unidades propriamente operativas, as escolas, e os órgãosde mais alta hierarquia administrativa. Em visitas periódicas, o inspetor fiscalizava osserviços, emitia decisões e registrava impressões.

A pouco e pouco, tais funções passaram a desdobrar-se em categorias funcionaisdiferenciadas, visando a maior eficiência, segundo critérios técnicos mais fundados. Umacrescente variação dos esquemas de administração funcional passou a substituir a rigidezdo comando em linha. Em outros termos, atendidos certos objetivos e planos gerais, osserviços dos vários conjuntos administrativos passaram a ser mais livres na orientação everificação dos resultados do ensino. Nos melhores sistemas, essa mudança tem-secondicionado à melhor formação dos administradores, como também dos próprios mestres.

Realmente, mais que a simples variação de estrutura de órgãos e suadenominação, para isso deverá concorrer uma formação profissional mais completa epráticas de treinamento em serviço. Nessa base, é que uma nova orientação dos serviçoseducativos pode implantar-se. Os órgãos de administração geral emitem amplas diretri-zes que devem ser complementadas por órgãos auxiliares, daqueles dependentes, os quais,por sua vez, deixam à direção das escolas e aos professores maior liberdade para trabalhocriador.

5 É o que se tem dado nos Estados Unidos, como se vê no Bulletin nº 10 do Office of Education, sob o título Local schoolunit organization in ten states (cf. Alves, Anderson e Fowlkes, 1938). Uma visão geral desse problema encontra-se noabundante material histórico coordenado por Knight (1953).

121Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Em qualquer caso, órgãos de direção de conjuntos de estabelecimentoscontinuam a existir para articulação dos serviços nas diferentes áreas geográficas. Dentrodeles, ou de par com eles, serviços de comunicação e controle geral se desenvolvem,buscando esclarecer as condições de trabalho e seus resultados.

Os serviços de inspeção desdobram-se por áreas geográficas, em inspetoriasregionais e distritais, bem como desdobram as funções de coordenação, orientaçãopedagógica e supervisão. Esses termos não se referem a espécies taxativas de agentesadministrativos, mas a funções de organização e administração nesse novo espírito. Nãobasta que se criem cargos de agentes, que se intitulem coordenadores, orientadores, ousupervisores. Igualmente, essas funções podem ser exercidas, em certos casos, por um sófuncionário. Ademais, elas existem em planos diversos de hierarquia funcional.6

A coordenação dos trabalhos operativos, dentro da escola, é função capital dodiretor. Dado que a escola atinja maior nível de desenvolvimento, poderão ser necessáriosagentes específicos de coordenação, chamem-se auxiliares de direção, assessores ou co-ordenadores. Numa rede de escolas que funcionem próximas umas das outras, as fun-ções de coordenação poderão caber a agentes não privativos de cada uma, mas a inspetores,(diversamente titulados) com encargos gerais a esse respeito.

As funções de orientar o ensino, tal seja o sistema, competirão, em variadosníveis e aspectos, a diretores de vários órgãos e a auxiliares técnicos. Em redes de escolasnumerosas, numa grande cidade, por exemplo, poderá convir a criação de orientadorestécnicos, que se consagrem a determinados aspectos do aperfeiçoamento do corpo deprofessores.

O mesmo se poderá dizer das funções de supervisão. Essa palavra significasuperintendência, ou coordenação de serviços em geral. No caso do ensino, pode serdefinida como o conjunto de esforços de determinados funcionários no sentido de ofere-cer orientação aos professores e melhoria do ensino; abrange o incentivo do progressodos mestres, a seleção e revisão dos objetivos educacionais, dos procedimentos didáticose dos modos de avaliar o trabalho escolar.7

Compreendidos esses pontos, entende-se também a variedade dos modos dearticulação entre os serviços de cada unidade operativa e os da administração, em maio-res conjuntos. Essas variações têm refletido a constante transformação do regime deadministração em linha para o regime de administração funcional, em expressões dife-renciadas segundo o espírito geral do sistema e a formação especializada dos agentesadministrativos.

Relações com a comunidade próxima

O que dantes chamamos de articulação da escola primária com os serviçosexternos de administração representa, de modo formal, a relação da escola com a

6 Exame aprofundado encontra-se nas seguintes obras: Elsbree e McNally (1951), que examina o papel de diretor comosupervisor; McNerney (1951), que define a supervisão como “processo de dirigir e de fornecer critérios para avaliação dotrabalho do ensino, seus fundamentos e sua crítica”, não devendo limitar-se ao exame das capacidades profissionais decada professor; Briggs e Justman (1952), que definem a supervisão como “tratamento sistemático das questões deinspeção, comunicação e controle no serviço do ensino”; e Willes (1955), que analisa os fatores da supervisão, consideran-do-a também como instrumento de liderança, ou especialmente relacionada com os problemas de relações humanas.

7 Ver os trabalhos indicados na nota anterior, em especial os dois últimos citados.

122 Organização e Administração Escolar

comunidade regional ou nacional, ou, enfim, com órgãos que representem funções davida coletiva, também sob feição geral. Em todo o conjunto, cada sistema reflete umafilosofia social interpretada pelos órgãos governamentais. Enfim, ação política ecompreensão técnica quanto à estruturação e gestão dos serviços do ensino.

Cada escola primária, no entanto, terá de manter articulação ou relações denatureza mais viva e concreta com a comunidade próxima, ou com o núcleo de popula-ção de onde receba os alunos e a cujas necessidades diretamente deve atender.Anteriormente observamos que, por seus próprios objetivos e formas de trabalho, o ensi-no de 1.º grau é o que mais diretamente se prende à ação das famílias com a qual há decoordenar os objetivos do ensino e suas atividades em geral (cf. Olsen, 1 950).

Nas unidades isoladas, a representação da escola cabe ao próprio mestre, quedeve ser assim uma pessoa sensível à vida ambiente. Nas escolas graduadas, o mesmo sedirá em relação a cada um e a todos os professores, e, em especial, ao diretor que por todoo conjunto responde.

Num e noutro caso, a feição pessoal não bastará. Ainda no caso da escolaisolada, ela é uma pequenina entidade com representação própria ou feição institucionalespecífica dentro da comunidade. Como tal está, acima e além do mestre, devendo polarizaridéias e aspirações coletivas. E esse caráter nela realmente permanece, ainda quando ummestre tenha de ser por outro substituído.

O modo de se tornar mais clara e efetiva essa propriedade social da escola é odesenvolvimento de instituições que a complementem, atraindo a seu âmbito de ação ospais dos alunos, as autoridades locais, as pessoas gradas que, por essa forma, venham aparticipar mais ativamente da missão educativa que à escola cumpre desempenhar.

Tais instituições tomam as mais variadas formas, como associações de pais emestres, caixa escolar, jornal escolar, grêmios recreativos, movimentos de cooperação dealunos nos problemas locais, sejam estes permanentes ou temporários.

Professores e mesmo diretores muitas vezes medem o valor dessas instituiçõessimplesmente pelo aspecto da assistência econômica que possam prestar à escola. Certoque não é ele de desprezar-se, pois solidariza os pais e mais pessoas interessadas na vidada escola e no bem-estar dos alunos.

Contudo, o que a diretores e professores deverá preocupar não será apenasesse aspecto, mas a integração do trabalho do ensino nos problemas reais do ambiente e acompreensão de seus objetivos pelos pais ou responsáveis pelos alunos.

Se a escola se destina a realizar trabalho de sentido social, deve penetrar-se davida coletiva ambiente. Em seus critérios relativos ao próprio desenvolvimento dos alu-nos, a comunicação do trabalho que realize com a vida da comunidade próxima deveráser preocupação fundamental. Só assim o ensino chegará a adquirir sentido realmentecriador (Fleming, 1944).

Síntese do capítulo

1 Nos sistemas de cada país, as instituições de ensino mais numerosas são as do ensinode 1º grau, ou primário. Isso facilmente se compreende pela função social que lhecabe, a de oferecer condições de homogeneização cultural às novas gerações. Tal fina-lidade é obtida pelo ensino da leitura e escrita na língua nacional; o desenvolvimentode boas atitudes em relação à vida do lar, às formas de recreação e de trabalho, e à

123Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

conservação e defesa da saúde; igualmente, pelo desenvolvimento de noções sobre anatureza, a vida cívica, moral e religiosa.

2 Em todos os países, o ensino primário é definido nas leis como gratuito e obrigatório,dado o seu caráter de educação de base, a ser proporcionada pela escola, em articulaçãocom a que as crianças venham recebendo no seio de suas famílias. Sua clientela nor-mal são as crianças de sete a doze anos, ou mesmo de pré-adolescentes, quando aextensão aos estudos seja maior que seis anos. Também se ministra ensino primário,em modalidade supletiva, nos países ou regiões em que, por deficiência da rede primá-ria, nas idades próprias, haja elevada proporção de adolescentes e adultos analfabetos.Ademais, em núcleos urbanos adensados, onde a ação educativa da família se enfraqueça(em virtude de condições de habitação e trabalho feminino fora do lar), anexam-se àsescolas primárias classes de adaptação (pré-primárias) para crianças de seis ou mes-mo de cinco anos. Também, nesse caso, há interesse em que se multipliqueminstituições de educação pré-primária (casas-maternais e jardins de infância).

3 Nas idades próprias, o ensino primário é ministrado em dois tipos de estabelecim-entos: a escola de um só mestre, chamadas isoladas, unitárias ou singulares; e a escolagraduada, ou agrupada, com vários mestres e um diretor que coordene o trabalhodesse conjunto. Do ponto de vista administrativo, várias escolas isoladas, quando nãomuito distantes, podem ter seu trabalho coordenado com o de uma escola graduada,nesse caso denominada escola central. O conjunto formará um núcleo escolar.

4 Por definição legal, o ensino primário deve atender a todas as crianças nas idades dematrícula e freqüência obrigatórias. Os cuidados de planejamento geral terão de serquantitativos antes de tudo, com previsão da expansão exigida pelo simples cresci-mento demográfico. Há, porém, casos de população muito dispersa (zonas não-escolarizáveis); e há, também, o caso de insuficiência de recursos ou de má aplicaçãodeles. Cuidados complementares de planejamento são os de formação de professores eadministradores, e os de construções escolares.

5 As questões de estruturação e gestão interna recaem, nas escolas isoladas, no professorúnico; e, nas escolas agrupadas e núcleos escolares, num diretor e seus auxiliares. Háa considerar problemas de administração dos alunos; dos professores; do edifício es-colar e instalações; de articulação com mais altas autoridades; e das relações entre aescola e o meio social a que ela deva servir. Nestas últimas, são de utilidade as institui-ções complementares da escola, na forma de associações de pais e mestres, caixasescolares, clubes diversos.

6 Para melhor articulação do trabalho com os planos gerais do sistema escolar, agentesadministrativos intermediários visitam os estabelecimentos (orientadores,supervisores, inspetores em geral). Sua função capital deverá ser comunicar e pesquisar,para que, de uma parte, atualizem as diretivas que estejam sendo seguidas no ensino;e, de outra, para que bem possam informar os órgãos superiores de direção, quanto acertas condições favoráveis ou prejudiciais à eficiência da vida escolar. Segundo ospaíses, formas muito variáveis de inspeção são utilizadas. Pelo número e mais difícilacesso, são as escolas isoladas menos freqüentemente visitadas.

124 Organização e Administração Escolar

7 Em qualquer hipótese, os administradores devem preocupar-se com a formação básicados mestres e diretores e seu aperfeiçoamento constante. Isso não só quanto à feiçãoestritamente didática do trabalho, mas quanto à compreensão dos objetivos sociais daescola que, na própria didática, vem a influir. Nesse sentido, o estreitamento das rela-ções entre cada escola e a comunidade local torna-se indispensável. Disso resultarámelhor adaptação dos programas de ensino, e, em conseqüência, maior ação propria-mente educativa de cada estabelecimento. Onde assim se proceda, haverá menor eva-são dos alunos, ou menor depressão na matrícula e freqüência. Haverá maior integraçãodos objetivos limitados de cada escola com os planos gerais do sistema em que ela seinclua, e, assim também, como as expectativas das famílias em relação a seus filhos:expectativas de destinação profissional mais próxima, em empresas agrícolas, comer-ciais e industriais, considerado o ensino primário como terminal; ou expectativasmenos próximas, donde o prosseguimento dos estudos em estabelecimentos de ensinomédio.

125Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Capítulo 6Organização e administraçãodo ensino de 2o grau

Preliminares

Os problemas de estrutura e gestão dos serviços de determinado grau de ensinotornam-se claros quando, nas expectativas sociais a ele referentes, não haja maiores dis-sensões. Então, traçam-se planos e programas a que as escolas respondem, combinandoelementos técnicos para o rendimento que se deseje, em certa quantidade e qualidade. Foio que vimos ao tratar do ensino primário, em relação ao qual essas expectativas são, abem dizer, unânimes.

Já o mesmo não ocorre com o ensino de 2º grau, ou médio, que às idades daadolescência se destina. Questões numerosas e complexas, de ordem social, econômica epolítica, nele se agitam. Em conseqüência, as linhas de organização e administração pare-cem menos nítidas, não porque deixe de haver elementos técnicos satisfatoriamenteconhecidos, mas pela variedade de concepções com relação ao que se pretenda obter.

Muitos afirmam que o problema crucial da educação de nosso tempo está nareorganização das escolas de 2º grau, o que parece certo. Para isso, uma redefinição das basesculturais em que elas devam assentar o seu trabalho tem de ser feita. Não havendo maiordefinição dessas bases, então ocorre que organizadores e administradores vêm a participar dadiscussão delas, ou que à sua interpretação são atraídos, com isso agravando a situação.

Não se poderá negar que as expectativas desta época com relação à incorpora-ção dos jovens aos quadros familiares, da vida cívica, do trabalho, das instituições soci-ais em geral não são admitidas com unanimidade. Vivemos numa era de mudança decivilização, na qual novas concepções se elaboram, em conflito mais ou menos agudocom os esquemas da tradição. E isso necessariamente se reflete na estruturação dos serviçosescolares e normas de seu funcionamento.

Que o mundo atravessa esse momento de transição não se pode pôr em dúvida.Como salienta Kandel (1955),

processam-se mudanças na vida cultural que inspiram novas concepções educativas.Novos tipos de escola são concebidos e experimentados. Efetuam-se transformações nos

126 Organização e Administração Escolar

planos de cursos e programas, bem como nos modos e formas práticas do ensino. Afirmarque essas mudanças exclusivamente se devam aos educadores não corresponde à verdade.Talvez seja mais certo afirmar que elas surgem da necessidade de atender a novas exigênciassociais que o educador terá de conhecer a fim de que possa bem utilizar-se dosconhecimentos profissionais nas tarefas que lhes caibam.

Onde o autor escreveu “educador”, poder-se-á especialmente entender“organizador e administrador escolar”. E, ainda de modo mais amplo, organizadores eadministradores em geral, os quais devem interessar-se em compreender o processo edu-cacional nas suas funções atuais. Reciprocamente, para que bem atendam a essas fun-ções, no âmbito próprio, os administradores escolares carecem de ter uma visão clara dotrabalho do sistema de ensino a que pertençam, em todo o seu conjunto e, particularmente,no subconjunto a que hajam de atender.

Com relação ao ensino do 2° grau é realmente o que agora se passa. Noutrostempos, à grande maioria bastava o ensino primário, reservando-se qualquer preparaçãoescolar ulterior a pequena minoria. Essa discriminação educativa tinha como fundamen-to a estabilidade social e a existência de camadas estratificadas por motivo de origemfamiliar e condições socioeconômicas, que todos aceitavam como justas e naturais.

Hoje, a situação é bem diversa. Por efeito de maiores aplicações da tecnologia, deque tem resultado a aquisição de novas atitudes com relação aos problemas da vida cívica,econômica e política, as expectativas por parte das famílias em relação ao destino dos filhosadolescentes e, assim também, por parte dos próprios jovens, são muito diversas.

A discriminação tradicional do ensino de 2° grau, de que falamos, tem perdidoa sua razão de ser, reclamando o aumento do número de escolas desse grau e sua diversi-ficação. O ensino, que se reduzia a um só tipo de preparação acadêmica ou literária – a doensino secundário tradicional, já agora muito modificado –, não figura senão como umadas modalidades da educação dos adolescentes. De par com ele, e com ele articulado sobdiferentes formas (de modo a fazê-lo perder aquele caráter de privilégio para uma minoria)têm-se criado numerosos ramos de ensino médio.

Em termos simplificados, a formação escolar da juventude perdeu a feiçãoseletiva de outrora para apresentar feição distributiva que possa atender aos reclamos dosmais diversos ramos de atividades produtivas, no comércio, na indústria, nos transpor-tes e comunicações, na administração de empresas, e no serviço público, ou, afinal, emtodos quantos reclamem certa preparação de ordem geral e tecnológica, que a escolaprimária não pode ministrar.

Em suma, perdeu o ensino do 2º grau a sua feição aristocrática, para tornar-seramo comum, ensino de todos, em bases democráticas.

Tipos de ensino e clientela

Impõe-se por tudo isso uma nova organização das escolas de 2º grau, as quaisjá não podem apresentar um único curso, como dantes acontecia com a função de prepa-rar para os cursos superiores. É bem sabido que esse tipo de ensino nasceu nas própriasuniversidades, para servi-las, quando de sua origem na Idade Média.

Abaixo das faculdades que preparavam para as carreiras liberais, estabeleceramelas as chamadas faculdades menores, ou de artes, no sentido de artes liberais, ou de

127Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

conhecimentos a que só os homens livres poderiam aspirar. Compreendiam duas partes:o trivium (gramática, retórica e dialética), e o quadrivium (aritmética, geometria, astrono-mia e música). A princípio, obrigatórias apenas para os alunos que pretendessem gradu-ar-se em Teologia, estenderam-se depois aos que se destinassem ao Direito e à Medicina.

Variando sua composição, tal preparação propedêutica mais tarde passou aser feita em cursos desligados das universidades, os quais representaram os núcleos dasescolas secundárias tal como se desenvolveram no século passado. Não apresentavamobjetivos ou conteúdo próprio. Eram estudos preparatórios, dependentes das exigênciasdos cursos superiores.

Certas exigências sociais levaram, no entanto, já no início do século passado,à criação de outro tipo de estudos, ulterior ao primário, mas como extensão do ensinopopular que nas escolas elementares se dava.

Estabeleceram-se na França os cursos de primária superior; na Alemanha,cursos médios (Mittelschulen); e, na Inglaterra, estudos similares, mantidos em estabele-cimentos com o nome de primary central schools. Em outros países, inclusive no Brasil,em certas regiões pelo menos, criaram-se cursos complementares do ensino primário.Todos visavam encaminhar os jovens a escolas de aprendizagem profissional, na formarudimentar de artes e ofícios, ou práticas do comércio e de outras atividades necessárias.

Nos países em que maior desenvolvimento industrial se processava, isso nãopoderia satisfazer. Instituíram-se, então, escolas técnicas para a aprendizagem de ativida-des novas em que o emprego de máquinas se vinha generalizando. A extensão do ensinoda adolescência tomou assim uma feição como duplicada, com caminhos paralelos, masinteiramente separados um do outro: estudos secundários acadêmicos para uma minoria,e ensino profissional para todos quantos os quisessem. Nalguns países, insistiu-se mes-mo na idéia de que o ensino profissional devesse ser reservado a crianças desvalidas oua meninos pobres. Foi o que, por muito tempo, na legislação brasileira se consignou.

As transformações sociais, econômicas e políticas dos últimos tempos,deveriam, no entanto, aproximar essas duas formas dantes desligadas. Foi assim quesurgiu a denominação de ensino de 2° grau, ou ensino médio, tendente a sugerir umacompreensão funcional diversa.

Foi ela favorecida, já nos últimos decênios, com a divisão desse grau de ensinoem duas partes, ou ciclos de estudos, o primeiro geralmente com a extensão de três anos,e o segundo com duração igual, ou menor. A idade de matrícula inicial variava, comoainda varia, em cada país segundo a extensão do ensino primário que nele se dê.Igualmente, a extensão total dos estudos seria maior ou menor, tais fossem as condiçõesda vida social e, particularmente, as da estrutura econômica de cada país ou região.

Com tudo isso, a clientela de alunos adolescentes deveria aumentar. Para tomarum exemplo, em 1890, para uma população total de 62 milhões, mantinham os Estados Unidosem suas escolas de 2° grau 200 mil alunos. Dez anos depois, aumentada a população para 70milhões, já a matrícula do ensino médio ultrapassava meio milhão; e, em 1935, para 130milhões de habitantes, atingia a casa dos 6 milhões, sendo agora maior. Se bem que em pro-gressão menos rápida, o mesmo fato se tem observado na maioria dos países europeus e, nosúltimos trinta anos, também nos da América Latina. No Brasil, ainda em 1933, todos osalunos das escolas médias eram 65 mil, ao passo que hoje ultrapassam dois milhões.

É de observar que, em muitos países, a obrigatoriedade escolar passou aestender-se às idades de 14 e 15 anos e, nalguns deles, a idades ainda mais altas, devendocumprir-se, portanto, nessa parte acrescida, em estabelecimentos do 2º grau.

128 Organização e Administração Escolar

Modificações dos objetivos do ensino

Os fatos expostos dão idéia da extensão do ensino médio, que assim passou arepresentar uma expressão do ensino comum, ensino de todos. De par com isso, outrasmodificações muito importantes em sua natureza pedagógica deveriam dar-se, reformandoo sentido da educação dos adolescentes.

Outrora, mantida como era a estrutura social, sem maiores alterações nodecorrer de gerações sucessivas, cada família poderia satisfazer plenamente às necessi-dades de formação social, cívica, profissional, religiosa e moral dos filhos. Poderiaimprimir a cada um, os seus modos de viver e conviver, ideais e aspirações. Os costumeseram simples e estáveis, de modo que a influência da família tornava-se decisiva, contra-balançando efeitos dispersivos de outra origem. O que às escolas competia fazer era mi-nistrar conhecimentos que a vida do lar já não pudesse oferecer, e, bem assim, em casosespeciais, certas espécies de técnicas para novos tipos de trabalho.

As rápidas mudanças da vida econômica e social dos últimos tempos, que àprópria vida familiar vieram impor grandes modificações – inclusive na autoridade dospais e parentes –, deveriam transferir muitos dos aspectos de formação mais íntima dosadolescentes para o âmbito das escolas.

Tal situação criou maior interesse pelos estudos das condições dodesenvolvimento biológico ou psicológico dos jovens. Dantes, a educação da adolescên-cia compreendia certas normas de iniciação não dependentes de ensino escolar ou daação dos mestres. Cada jovem era incluído no rol dos adultos, com todos os direitos edeveres dessa qualificação, na forma admitida pelos costumes e tradições de sua própriaclasse social, tais como a orientação para o trabalho e a constituição de sua própria família,pelo casamento, muitas vezes realizado antes dos 18 anos.

A fase de transição entre a infância e a idade adulta era assim menos extensa,coincidente apenas com as variações de ordem biológica da puberdade e suasconseqüências imediatas, em relação às quais as expectativas sociais se apresentavamsimples e claramente definidas.

Em nossa era, de sociedades muito mais complexas, já não é assim. A preparaçãoprofissional exige mais longo prazo. Em conseqüência, o casamento é retardado. Maioresexigências relacionadas com a emancipação do jovem, independência econômica e estabe-lecimento de uma nova família prolongam o período adolescente que, se sempre foi idadesocial, agora mais nitidamente vem a ser regulada pelas condições da vida coletiva.

Os objetivos do ensino de 2º grau passaram a ser alterados, sobretudo paraque pudessem atender aos encargos educativos daquela transferência de encargos da famíliapara a escola. A finalidade de formação intelectual, a bem dizer exclusiva do antigo ensi-no médio, teve de desdobrar-se em novos aspectos, relativos à saúde, ao trabalho, à vidacívica, à vida religiosa e moral. Como objetivo central, deseja-se que a escola de 2º graupossa hoje concorrer não só para os conhecimentos de cada jovem, mas para a sua formaçãointegral, a sua personalidade.

Já em 1918, numa publicação da Comission on the Reorganization of SecondaryEducation (Comissão de Reorganização da Educação Secundária), dos Estados Unidos,país em que as transformações econômicas e sociais tornaram-se mais intensas, asfinalidades de educação dos adolescentes passavam a ser assim definidas:

a) educação da saúde;b) domínio dos processos fundamentais de comunicação;

129Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

c) compreensão de valores familiares e cívicos;d) eficiência profissional;e) uso adequado e digno das horas de lazer;f) formação geral do caráter.

Esclarecia a mesma Comissão que esses pontos deveriam visar aodesenvolvimento da personalidade de cada jovem, mediante atividades que o levassem amaior ajustamento por coordenação de interesses, ideais, hábitos e conhecimentos. Cadaadolescente deveria tornar-se, por ação da escola e em coordenação com o lar, elementoútil a si mesmo e ao progresso da comunidade (United States. Comission..., 1918).

Em obra de larga repercussão, Engelhardt e Overn (1937) mais explicariamesses propósitos e as condições a serem para isso articuladas, da seguinte forma:

a) integração dos alunos nos elementos da cultura da nação;b) diferenciação dos jovens através do desenvolvimento de suas aptidões, capacidades e

interesses individuais, com especial atenção à contribuição que devem dar ao bem-estar social;

c) compreensão de que, durante o curso não estão eles a preparar-se para um estágiofuturo, mas vivendo uma vida real a ser enriquecida com oportunidades educacionaisde todo gênero;

d) reconhecimento das características da adolescência e das diferenças individuais quantoao desenvolvimento físico, mental e emocional;

e) adequado ajustamento dos elementos de organização escolar a esses objetivos econdições em todo o período de estudo, inclusive uma razoável base para possívelprosseguimento em estudos de mais alto nível, os quais, segundo as capacidades eaptidões, devem apresentar oportunidade a todos.

Por sua vez, a Comissão Americana de Diretrizes Educacionais, na publicação“Objetivos da Educação na Democracia Americana”, do ano seguinte, assim sintetizava asfinalidades do ensino do 2° grau:

a) capacidade de auto-realização;b) desenvolvimento das relações humanas;c) eficiência econômica;d) responsabilidade cívica.

O confronto desses objetivos com os que no século passado1 se admitiam parao ensino secundário – aquisição de conhecimentos e formação intelectual – demonstramudança muito grande nas tendências da educação de 2° grau. Originaram-se essas no-vas tendências tanto de uma compreensão diferente dos fatos da vida coletiva, comotambém de mais aprofundado conhecimento das condições biológicas e psicológicas dosadolescentes, em nosso tempo. Quanto às últimas, observava-se que, embora em qual-quer época sempre tenha havido maior ou menor conflito entre as gerações, esse conflitoagora se dá de modo muito mais agudo e complexo, passando a exigir novas formas desolução.

1 O A. refere-se ao século 19 (N. do E.).

130 Organização e Administração Escolar

Tudo deveria levar, enfim, pensadores sociais, políticos, educadores em geral,e organizadores e administradores escolares em especial, a considerarem os problemasde ensino médio, cada vez mais prementes, nos estabelecimentos desse nível de estudos.

De modo geral, passava-se a ter uma mais clara compreensão das funções queo ensino de 2° grau deveria desempenhar, quer do ponto de vista individual, quer doponto de vista social. Se o ensino primário deveria cumprir a função de homogeneização,o de 2° grau deveria ter a de diferenciar. Foi essa uma das primeiras conclusões a seestabelecer, e com boa fundamentação. Contudo, tal diferenciação deveria repousar tam-bém nas possibilidades individuais, tendo-se em vista a sua variabilidade. Nessas condi-ções, os encargos de diferenciar ainda assim passariam a exigir uma nova e mais altahomogeneização, em diferentes níveis.

De acordo com Havighurst, as pesquisas que mais têm influído nos objetivoseducacionais da juventude têm sido as que se relacionam com a motivação dos alunospara o progresso ulterior em novos estudos e na vida profissional. Esses motivos respon-dem, porém, a pressões de grupos e do ambiente social, em geral. Assim, não é de estra-nhar que um grande número de especialistas aceitem como base das novas diretrizes aanálise das transformações da vida coletiva, em todos os seus aspectos.

Que as escolas de 2° grau devam atender a objetivos de formação básica geral,qualquer que seja o encaminhamento profissional, passou a ser uma nota constante nosestudos mais recentes. E o que se pode ver, por exemplo, no célebre relatório de JamesBryant Conant, sob o título de “Os objetivos da educação numa sociedade livre”; numainvestigação depois publicada pela Fundação Rockfeller, e em outros trabalhos do mesmogênero (cf. Havighurst, Neugarten, 1957; Conant, 1948).

Tanto quanto em relação ao ensino primário se admite, como base dehomogeneização, o domínio das técnicas elementares da cultura (ler, escrever e contar),aceita-se que o ensino de 2º grau, em qualquer de suas modalidades, deverá fortalecer ascapacidades de pensamento reflexivo ou, numa palavra, aquelas que melhorem nos maisdiversos domínios as capacidades de “aprender a aprender” (Kandel, 1955).

A especificação dos objetivos educacionais proposta pela Comissão Americanade Diretrizes Educacionais, em 1938, dantes transcrita, veio a servir, ainda em 1957, comobase de aprofundada investigação empreendida pela Rusell Sage Foundation. Aceitando-os, essa nova pesquisa classificou os comportamentos dos jovens, para efeito educativo,em quatro grandes domínios, assim definidos:

a) os que levem cada aluno a atingir o máximo de desenvolvimento intelectual;b) os que orientem e integrem cada educando na vida social e cultural do

ambiente nacional;c) os que mantenham e fortaleçam a saúde física e a saúde mental;d) os que capacitem enfim cada jovem a bem produzir e a bem consumir, ou a

imprimir-lhes capacitação econômica satisfatória.

Problemas de planejamento geral

As conseqüências das mudanças sociais e dessa nova compreensão da vidado adolescente impõem à organização e administração do ensino de 2º grau cuidadosespeciais, que se apresentam, antes de tudo, sob o aspecto de planejamento geral. Se osplanos de ensino primário, dadas suas funções de homogeneização, atendem

131Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

principalmente à extensão da rede escolar, já o mesmo não ocorre com o ensino dosadolescentes, dado que nele não importa apenas a extensão, mas a correspondência doensino com diferentes categorias de problemas sociais.

Desde que se admita o princípio da oferta de maiores oportunidadeseducacionais a todos os jovens, ter-se-á de perguntar que tipos dessas oportunidadeslhes deverão ser oferecidos, para maior benefício individual e da coletividade. A questãotoma feição problemática particular para cada país, região e localidade, sem prejuízo deuma conexão necessária entre os programas locais e regionais, e entre os regionais e os defeição nacional.

A primeira dificuldade está na especificação dos diferentes tipos de cursos esua articulação. Ter-se-á de consultar as capacidades individuais, porque realmente bási-cas no trabalho educativo, mas assim também as possibilidades da vida social, especial-mente as econômicas, ou do mercado de trabalho, variáveis em cada região. Não haverámaior propósito em oferecer condições de formação profissional aos jovens fora de maisseguro aproveitamento dessa formação.

Uma segunda dificuldade aparece, derivada de certa consciência de classesocial, que pode obstar a aceitação de modalidades de ensino, embora sentidas comosocialmente úteis.

Em virtude de sua posição social ou riqueza – diz Kandel (1955), sintetizandovários estudos – as classes que em outros tempos enviavam os filhos à escola secundáriaacadêmica, ainda que eles não tivessem capacidade para devidamente aproveitar esseensino, sentem-se feridas em seu orgulho quando se sugira outro tipo de educação maisapropriado a esses jovens. Por sua vez, as classes operárias, que se acostumaram a consi-derar as escolas acadêmicas como meio de penetrar nas classes média ou alta, e de liber-tarem assim seus filhos do trabalho manual, nem sempre de boa vontade recebem asugestão para estudos de igual nível, desde que diferentes. E há também a hipótese con-trária, como se tem observado nalguns países da Europa: muitas famílias não desejamque seus filhos se aproveitem de novas oportunidades de educação, por apego a umatradição familiar relativa a certo gênero de trabalho manual (Kandel, 1955).

Dir-se-á que essas dificuldades se possam resolver respeitando-se as idéias easpirações dos pais. Nas grandes cidades, onde se estabeleçam escolas com cursosmúltiplos, esse ponto facilmente poderá ser atendido.

Mas há alguma ilusão nesse modo de ver. Certo que a opinião familiar deveráser sempre levada em conta. Uma questão de ordem mais ampla terá de ser considerada,sobretudo nos países que se encontrem numa fase de rápido desenvolvimento tecnológico,qual seja a de atender a prementes necessidades de mão-de-obra especializada, prepara-ção essa de muitos tipos e com as quais se deverão conciliar os interesses das famílias, astendências dos jovens e seu nível de capacidades e aptidões.

Satisfazer somente a necessidades de mão-de-obra, ou das empresas,consideradas apenas as exigências de seu desenvolvimento como empreendimentos eco-nômicos, não será legítimo. A educação, na adolescência, como em qualquer outra idade,não visa apenas à formação do trabalhador, mas à de homens completos. A formação dohomem em toda sua plenitude terá de considerar, no entanto, as possibilidades de trabalhoútil para o seu próprio proveito e o bem-estar coletivo.

O que a educação do 2° grau deverá fazer é possibilitar o esclarecimento, a umsó tempo, das capacidades individuais e de sua melhor aplicação, dentro de planos quese estabeleçam no sentido dos interesses gerais, mesmo porque são eles indispensáveis à

132 Organização e Administração Escolar

própria afirmação e desenvolvimento pessoal, por opção para um gênero de atividade oucarreira, nas idades próprias e sem prejuízo de possível mudança futura. E isso porque,como vivemos em sociedades dinâmicas, admite-se como normal certa mobilidade nasocupações.

Dois recursos, aparentemente divergentes, para isso se apresentam. O primeiroconsiste na expansão do ensino do 2° grau, em sua parte básica que a todos possa seroferecida, como fundamento de diferentes caminhos de opção. A forma prática será a deestruturação do ensino do 2° grau em dois ciclos, um de natureza geral e básica, e outrotendente à diversificação e especialização. É evidente que essa expansão reclamará sem-pre, como condição necessária, a expansão do ensino primário, visto que os egressosdesse ensino é que serão matriculados no ciclo inicial.

O segundo recurso consiste em dar aos estudos básicos, no l° ciclo, funçõesde diagnóstico de tendências, capacidades e aptidões, em estreita ligação com os serviçosde orientação educacional ou profissional. A fim de que os planos do ensino do 2° graupossam bem relacionar-se com os planos econômicos de cada região e cada país, sem queinterfiram na liberdade de mais conveniente opção profissional, o ensino há de consti-tuir-se como uma fase educativa de esclarecimento sobre os mais diversos ramos deatividades produtivas, e de orientação para que uma escolha feliz possa fazer-se.

A questão dos ciclos de estudos e de sua orientação diferenciada apresenta-se, em qualquer caso, como de capital importância.

Ciclos de ensino

A organização do ensino de 2° grau em dois ciclos, tem-se, com efeito, tornadoidéia vencedora na maioria dos países.

Em inquérito realizado em 1960, em 71 nações, pelo Bureau Internacional deEducação, ficou demonstrado que em apenas três deles o ensino de 2° grau não se achavaassim dividido.

O 1º ciclo, chamado geral, básico-cultural, de exploração de capacidades eaptidões, ou de orientação, geralmente abrange três anos de estudos, antecedidos de umcurso primário de seis. Onde a obrigatoriedade exceda aos estudos primários, esse cicloatende à parte final da obrigação escolar.

O 2º ciclo especialmente se caracteriza pela diversificação de seus cursos. Em37 daqueles países, a duração era de três anos, e, em 28, de dois. Apenas quatro paísesapresentavam no 2° ciclo maior extensão que três anos. Também se verificava que a espe-cialização partia de uma base de estudos comuns ainda que, desde o início, disciplinasoptativas fossem oferecidas para maior satisfação de diferenças individuais.

Em qualquer hipótese, tal princípio de flexibilidade realmente predomina, afim de que os estudos possam consultar as variáveis capacidades e aptidões dos educandose as preferências das famílias, tudo mediante a organização e funcionamento adequadode serviços de orientação educacional e profissional. A esses serviços tem-se procuradoemprestar a feição mediadora necessária, entre as conveniências de ordem individual esocial, ou seja, entre as preferências dos jovens e as necessidades do desenvolvimentoeconômico de cada país, em todo o seu conjunto.

A opinião geral dos especialistas em planejamento de ensino é a de que nãopoderá ele deixar de atender a esse último ponto, como se tem verificado em sucessivas

133Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

reuniões de técnicos promovidas pela Unesco, pela Organização dos Estados Americanose outros órgãos de estudo. Assim,na última reunião desse gênero, realizada em março de1962, em Santiago do Chile, aprovaram os especialistas aí reunidos as seguintesrecomendações para o ensino médio ou de 2º grau:

1) recomenda-se a generalização progressiva do ensino médio, gratuito eobrigatório, sobretudo no 1º ciclo;

2) recomenda-se a estruturação do ensino médio em dois ciclos, de que oprimeiro será básico, de cultura geral e orientação, que ministre ensinocomum; e o segundo, de especialização ou determinação, subdividido emvários ramos;

3) recomenda-se a modernização da escola secundária de cultura geral e a revi-são da estrutura das escolas de nível médio que forneçam preparo profissional;

4) recomenda-se a adoção de critérios flexíveis de equivalência e adaptaçãodos cursos da escola média;

5) recomenda-se a vigência de regime especial para cursos noturnos;6) recomenda-se que currículos e programas tenham organização diversificada

e que deles se faça revisão periódica;7) recomenda-se a organização de disciplinas agrupadas no 1° ciclo, e

especialização dessas disciplinas no 2°, com descongestionamento geraldos planos de curso e programas;

8) recomenda-se o funcionamento sistemático de serviços de orientaçãoeducacional e profissional;

9) recomenda-se, enfim, a preparação em nível superior do pessoal docentedas escolas de 2° grau.

A essas conclusões têm chegado os estudiosos da matéria não por admitiremque as condições materiais da produção, em cada país, devam colocar-se acima de outrasde natureza social e cultural, mas, simplesmente, porque estas últimas não logram per-feita efetivação sem que o nível de vida das populações melhorem, por desenvolvimentoeconômico, no que a preparação da juventude figura como essencial.

Examinando esse aspecto, de modo especial quanto às condições de vidademocrática e não democrática, em cuidadoso estudo com fundamentação objetiva refe-rente a 48 países, Lipset (1959)2 pôde revelar uma correlação quase absoluta entre anormalidade das instituições políticas e os índices de riqueza, expressos pela renda percapita, número de pessoas por médico e veículo motorizado, consumo de energia elétri-ca, número de rádios receptores, telefones e exemplares de jornais impressos por grupode mil pessoas, além de outros coeficientes do mesmo tipo .

Por sua vez, um especialista brasileiro, Jayme Abreu (1961, 1962), comentando oresultado de reuniões das organizações internacionais sobre o assunto, escreve o seguinte:

Se o papel da educação no desenvolvimento econômico se torna mais perceptível no queconcerne à mão-de-obra profissional e técnica, é também importante a sua influência nainvenção tecnológica, no espírito de inovação, na aptidão empresarial, na elevação dos

2 Esse trabalho, em resumo, foi dado a conhecer no Brasil com o nosso estudo “Educação para o desenvolvimento”,preparado em 1960 para a Confederação Nacional das Indústrias, e publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos,n. 81, jan. 1961. Posteriormente, o trabalho de Lipset foi divulgado na íntegra pela Revista Brasileira de Estudos Políticos,da Universidade de Minas Gerais, n. 13, jan. 1962.

134 Organização e Administração Escolar

padrões de consumo, na promoção da adaptabilidade a mudanças econômicas etecnológicas, como também na participação ativa dos diferentes setores sociais nas tarefasde desenvolvimento, em geral.

Tipos de escolas

Com a adoção de dois ciclos, tendem as escolas de 2° grau a apresentar um sótipo de estrutura. Poderá ele ser completo, ou não, reduzindo-se ao primeiro, ou desta-cando, ao nível do 2º, cursos diferenciados que busquem satisfazer mais urgentesnecessidades de preparação geral ou, logo, técnico-profissional.

Assim, embora mantidas certas linhas gerais de unificação, podem as escolasapresentar conveniente flexibilidade. Normalmente, apresentam um curso básico geral, ecursos subseqüentes, agrícolas, comerciais, industriais, de ensino normal, de adminis-tração, de artes domésticas, de artes aplicadas, e outros.

Quando um mesmo estabelecimento inclua dois ramos diversificados échamado bivalente ou duplo (bilateral schools, na Inglaterra); quando a vários deles com-preenda e com diferentes modalidades, será uma escola múltipla (comprehensive schools,na Inglaterra e nos Estados Unidos).

Em muitos países, ainda que se admita articulação entre os estudos de preparaçãogeral, tanto no 1° como no 2° ciclo, certos estabelecimentos mantêm a denominação geral deescola secundária. Em outros, conservada essa denominação, distinguem-se os cursos poradjetivação: escola secundária geral, comercial, industrial, etc.

Desse modo, na prática, encontram-se os seguintes tipos:a) escolas secundárias, ou de estudos gerais, mais ou menos uniformes, ou

diferenciados, ao redor de um núcleo constante;b) escolas de endereço profissional, com satisfatório desenvolvimento de um

programa cultural, de modo a que possam manter articulação com os estudossecundários gerais, a fim de facilitar a transferência de alunos;

c) escolas que, do ponto de vista da organização geral, tendem a maiorunificação, mediante um só curso básico ou de orientação, com ramosdiferenciados apenas no 2º ciclo;

d) estabelecimentos que só mantenham cursos do 2º ciclo, em diferentes ramosou modalidades.

Tal variedade de soluções reflete a variedade de demanda do ensino, segundoo desenvolvimento técnico de cada país ou região. Justifica-se também pela maior oumenor extensão das normas de obrigatoriedade escolar.

Onde haja ensino primário mais alongado, os estudos de 2° grau apresentamextensão mais reduzida. Assim, nos países com ensino primário de oito anos, os estudosmédios geralmente se reduzem a quatro, seja para a conclusão de estudos gerais, seja para apreparação profissional. Onde o ensino primário tenha seis anos, usualmente a educaçãomédia apresenta igual extensão, com dois ciclos de três anos cada um. Esquematicamente,esses dois modos de organização são designados pela fórmula 8 + 4, e 6 + 3 + 3,respectivamente.

Em qualquer dos casos, quando a escola média represente ensino comum,aberto aos mais diferentes tipos de clientela, sem distinção entre estudos culturais e

135Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

profissionais, admite-se um complemento do ensino secundário cultural ao nível dasuniversidades. É esse o caso dos Estados Unidos e outros países que hajam copiado aorganização de suas high schools. A parte mais especializada passa a ser feita em institui-ções na forma de colégios universitários, ou na primeira parte deles (junior colleges), comestudos de dois ou mais anos.

A forma que ultimamente mais se tem generalizado, como vimos, é a de escolascom dois ciclos: um básico, ou de orientação, e outro com ramos múltiplos, entre osquais vem a figurar o de preparação para os estudos universitários, ainda que não se lhedê exclusividade para isso (Bureau... 1960).

As denominações muito variadas que as escolas de 2° grau recebem nosdiferentes países não permitem julgar de seu conteúdo. Podem essas denominações refe-rir-se a escolas mantidas pelos poderes públicos ou por instituições particulares, oumesmo a estabelecimentos custeados pelo governo central ou por órgãos da administra-ção regional ou local. É esse o caso da Bélgica, onde as escolas particulares têm a denomi-nação de colégios, e as públicas de liceus; e é o da França, onde os estabelecimentos m-antidos pelo governo central chamam-se liceus, e os demais, colégios.

Liceu é o nome indistintamente usado em Portugal, Polônia, Chile, RepúblicaDominicana, Uruguai e Venezuela. Ginásio é o que utilizam a Iugoslávia, Grécia,Dinamarca, Noruega, Holanda, Suécia e alguns cantões da Suíça. A denominação queprevalece nos Estados Unidos e nalguns outros países de língua inglesa é high school,distinguindo-se o 1º ciclo com o adjetivo júnior, e o 2° com o qualificativo senior. Títulosespeciais são empregados nalguns países para a distinção entre os cursos de 1° e de 2°ciclo, como ocorre no Brasil – ginásio e colégio –, e, na Itália – escola média e liceu(Unesco, 1955; Lourenço Filho, 1965).

Qualquer que seja a denominação e articulação dos cursos, o ensino éorganizado por séries anuais, com promoção também anual, mais geralmente seguida; oucom promoção por conjuntos variados de disciplina, admitindo então, o chamado siste-ma de crédito. Esse sistema atribui certo número de pontos à freqüência e satisfação dosatos escolares a cada uma das disciplinas de determinado conjunto. Obtido o total dessespontos, o aluno passa a inscrever-se em outro conjunto, e, assim, sucessivamente.

Em todos os casos, o ensino se distribui por professores especializados, deque resultam vantagens e desvantagens. As vantagens são as de maior fundamentaçãoteórica; as desvantagens, a dificuldade de se integrarem as diferentes disciplinas para umresultado educativo comum. Por essa razão, em muitos países, qualquer que seja o núme-ro de disciplinas, e em especial no 1° ciclo, o ensino é distribuído apenas por quatro oucinco docentes, em cada série anual. Cada professor encarrega-se de várias disciplinasafins (línguas, matemáticas, ciências físicas e naturais, atividades artísticas, educaçãofísica e da saúde).

Problemas gerais de administração

As formas do ensino de 2° grau que hoje se desenvolvem resultaram da con-cepção de fazer da escola um centro educativo integral, e não apenas de transmissão deconhecimentos desligada dos demais aspectos de formação e ajustamento social. Daí, aimportância que as questões da administração assumem, pois a coordenação e integraçãodo trabalho dela dependem.

136 Organização e Administração Escolar

Nos estabelecimentos tradicionais, a administração resumia-se a uma açãofiscalizadora das condições de matrícula, exigência da freqüência dos alunos e seus exa-mes, para o que bastava um diretor, auxiliado por funcionários de secretaria, e outrosincumbidos de serviços gerais de manutenção. Os docentes desenvolviam os seus traba-lhos isolados uns dos outros, tendo como objetivo o domínio de um programa teórico aser vencido pelos alunos. A forma comum do ensino era a de aulas expositivas, em prele-ções ou conferências de cunho erudito. Não se pode deixar de reconhecer que essa situa-ção era perfeitamente lógica, dados os objetivos do ensino, que não eram outros senão osde preparar para os exames de admissão às escolas superiores.

A forma de recrutamento dos docentes reforçava esse modo de ver o ensino.Eram escolhidos entre cultores de cada disciplina, não entre professores com formaçãopedagógica especializada.

Na época atual, a situação tende a modificar-se radicalmente. O que se pretendecom o ensino de 2° grau é que as escolas sirvam como centros com oportunidades paraformação dos adolescentes, reconhecimento de suas capacidades e aptidões e encami-nhamento para novos estudos ou atividades práticas; quer-se, igualmente, que o ensinoestimule a compreensão dos valores familiares e cívicos, o uso adequado das horas delazer, a consciência dos deveres cívicos e a formação geral da personalidade. Desse modo,chamando a si funções que dantes estavam reservadas a outras instituições, em especialà família, as escolas de 2º grau tendem a apresentar outras linhas de estruturação efuncionamento. Isso significa novo sentido de sua organização e administração.

Pode-se dizer que, na forma antiga, cada estabelecimento funcionava comoum centro de informações, mais ou menos abstratas. Hoje, as informações são consideradascomo parte, certamente importante, não, porém, a única.

As questões de organização e administração tornam-se por isso complexas e deli-cadas, reclamando pessoal especializado, quer no plano docente, quer no administrativo.Podem ser examinadas a partir do trabalho escolar para o ambiente social, ou desse ambientepara a vida interna de cada estabelecimento. Começaremos por examinar, ainda que de formageral, as relações da escola com o ambiente externo, para depois tratar das questões internas.

Relações das escolas com o ambiente

As antigas escolas admitiam deveres para com os seus alunos adolescentes,como alunos, não propriamente como pessoas, num período de complexa formação soci-al. Não se sentiam por isso obrigadas para com os pais e o público em geral, nem conside-ravam como de maior importância a participação dos jovens na vida coletiva. Não sesentiam obrigadas a reconhecer as necessidades das famílias, as expressões de vida dacomunidade e o trabalho de outras escolas.

Atualmente, são essas questões que a organização e administração deveconsiderar como de importância capital.

a) Relações com as famílias

As relações do trabalho escolar com os pais, ou as famílias dos alunos,interessam, em primeiro lugar. Certo que, de algum modo, já a escola antiga o reconhecia,mas de modo mais formal que real.

137Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Com o desenvolvimento que tomou o ensino do 2º grau, há hoje um grandenúmero de pais que não tiveram oportunidade de maior formação cultural, desconhecen-do mesmo a natureza do trabalho das escolas médias e dos seus recursos para a formaçãodos adolescentes.

Freqüentemente, não percebem a utilidade de certas disciplinas de culturageral, ou ao contrário, a de atividades práticas que sirvam à orientação para o trabalho e,com isso, à formação da personalidade.

Reuniões freqüentes de grupos de pais; entrevistas pessoais em determinadoscasos; circulares impressas ou mimeografadas em que se exponham de modo simples eclaro os recursos com que conte a escola, seus planos e cursos, são providências como queelementares para o intercâmbio a desejar-se. Quando isso se faça, os pais sentir-se-ão me-nos alheios às tarefas que os mestres realizem, compreendendo que as escolas não repre-sentam apenas um empreendimento do governo ou de instituições privadas, mas, centrosde trabalho educativo em que a cooperação da família torna-se indispensável.

No tocante ao serviço de orientação educacional ou profissional essacooperação torna-se facilmente compreensível. A maioria dos pais desconhece numero-sas espécies de novas carreiras profissionais, bem como as oportunidades educacionaisque para a preparação delas o ensino de 2º grau oferece. Nem sempre também possuem ospais clara compreensão da importância que uma escolha profissional acertada significapara a vida dos filhos.

Quer em relação àqueles primeiros aspectos, quer a este último, associações depais e mestres poderão desempenhar funções muito úteis, inclusive nas informações queos pais possam trazer à escola, sobre ramos particulares de trabalho e suas condições reaisde exercício, por sua vez desconhecidas pelos mestres. Qualquer que seja a forma em queessas agremiações venham a desenvolver-se, e são muito variadas, não deverão os professo-res assumir atitude de auto-suficiência, mas de pessoas que desejem sincera e objetivamen-te colaborar na solução de problemas comuns à família e à escola. Ao mesmo tempo, essasassociações poderão constituir-se como núcleos de ação democratizadora, aproximandopessoas de níveis culturais e condições socioeconômicas muito diferenciadas.

Um resultado prático desse aspecto, de importante significado educativo,consistirá em atividades de cooperação dos jovens e, assim, da escola como instituiçãona vida da comunidade próxima: promoção de campanhas de valor social no sentido dadifusão de conhecimentos relativos à saúde, à vida cívica, a problemas da vida regional enacional.

Dois recursos práticos para reforço desse espírito de cooperação entre a famíliae a escola podem ser apontados: a visita de pais ou mães, em dias e em grupos determina-dos, aos trabalhos normais da escola; e a realização, sem qualquer aspecto maior de sole-nidade, de pequenas exposições de trabalhos dos alunos. O primeiro desses recursos émuito valioso para as classes do 1º ciclo, pelo sentido de orientação de que devem animar-se. Quando bem se organizem as visitas dos pais, isso em nada prejudicará o trabalhoescolar, mas pelo contrário, a ele comunicará maior sentido de realidade. As pequenasmostras de trabalhos gráficos ou manuais – tais como se produzem e não especialmentepreparados para efeito de exposição – poderão ser explicadas aos visitantes por gruposdos próprios alunos.

Em sentido inverso, grupos de pais podem ser convidados a conversar comuma classe, ou várias delas, sobre os ramos de trabalho em que se ocupem, suas condi-ções e necessidades de pessoal. Essas conversas podem motivar excursões de alunos a

138 Organização e Administração Escolar

empresas agrícolas, comerciais ou industriais, a escritórios, hospitais, ou outros centrosde atividades. O serviço de orientação profissional e educacional da escola, com isso,ganhará elementos de maior vitalidade e novas sugestões para o desenvolvimento de seuprograma.

Membros de associações civis, de serviços públicos, locais ou regionais,bem como de representantes de associações religiosas que desenvolvam trabalhos deserviço social, poderão igualmente relatar seus planos, realizações, problemas edificuldades.

Com tudo isso, um novo espírito de compreensão da vida social se estabelecerános alunos, com maior compreensão das mudanças econômicas e tecnológicas da vidaatual. Ademais, será possível com isso também, estabelecer-se um maior entendimentoprático para encaminhamento profissional de alunos, logo que terminem seus cursos.

Serviços e empresas passarão a ter maior confiança no trabalho das escolas.Por sua vez, os jovens desenvolverão atitudes de participação na vida social, para elesprodutivas e para a comunidade em geral.

b) Relações com outras escolas

Cada estabelecimento de ensino médio deverá manter relações com outrasescolas do mesmo nível da localidade, ou da região, no sentido prático de maior articulaçãoentre os vários cursos que estejam ministrando.

Essas relações não deverão desenvolver-se só entre membros da administraçãoescolar ou entre os professores, mas também entre os alunos. As primeiras serão alta-mente produtivas para os planos de coordenação geral a desejar-se, bem como para oconhecimento recíproco de ensaios de novos procedimentos didáticos ou recursos deadministração. As relações de grupos de alunos servirão para criar ou reforçar laços deamizade entre os jovens, proporcionando oportunidades para competições desportivas,realizações artísticas, teatro escolar e atividades da vida social em geral.

Entre alunos do 1° ciclo e do 2°, há diferenças sensíveis de interesses eapreciação de valores sociais e morais. As realizações de umas e de outras das espéciesdantes indicadas atenuarão razões de divergências e conflito, estabelecendo entendimen-to e cooperação. Ademais, estão hoje bem verificadas as influências que os grupos dasmesmas idades exercem nos adolescentes. Deixar de reconhecer o valor dessas influências,para maior resultado educativo, será desprezar algo de muito importante.

E não é só. As relações entre escolas de diferentes níveis e modalidades deformação servirão para que se efetive a comunicação de informações sobre cada aluno emparticular, quando de umas para outras escolas transitem, por transferência, ou para con-tinuação dos estudos. Normalmente, o que se deveria fazer, nesses casos, seria a transfe-rência de toda a documentação sobre a vida escolar anterior do aluno. Assim se facilitariaa melhor adaptação do ensino, em cada caso, com esclarecimento de problemas deorientação educacional e profissional, conforme o nível dos estudos.

Para numerosos alunos, o ajustamento ao trabalho de uma nova escola,sobretudo quando passem de uma formação básica para outra, especializada, não é fácil.A comunicação dessas informações poderá sanar dificuldades e incompreensões, desdeque realmente se deseje atender às necessidades de formação de cada adolescente e seumais feliz encaminhamento.

139Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

O que se expôs, quanto às relações entre escolas do 2º grau, poderá ser repetidoquanto às de estabelecimentos desse nível e do ensino primário, de uma parte, e as doensino superior, de outra parte.

De modo geral, são as escolas de ensino mais avançado que influenciam asformas de trabalho das escolas menos avançadas, com distorção dos procedimentosdidáticos destas últimas. A escola primária quer parecer um pequenino ginásio; o giná-sio, um colégio; e o colégio, um arremedo de faculdade. É isso que explica, em grandeparte, o ensino memorizado, por inadequação dos procedimentos didáticos às capacidadesdos alunos e aos seus interesses, em cada grupo de idades. Muito do que se lamentaquanto à deficiência do ensino não advém de outra coisa.

Por isso que o processo educativo é sempre contínuo, será recomendável queo movimento de informações, mediante relações entre professores e alunos se dê numduplo sentido: das de ensino de nível mais alto para as que as precedam no trabalho,mas, assim também, no sentido inverso. Ao fim do curso primário, deveriam os alunosreceber mais fundadas informações sobre as oportunidades educativas maiores na locali-dade e mesmo na região. Já nalguns países tem-se consagrado a prática de informaçõesescritas e orais desse tipo, bem como a visita de grupos de alunos das últimas classes dasescolas primárias a escolas de ensino médio. Essa prática deveria sistematicamentedesenvolver-se, tais os seus benefícios.

c) Relações das escolas com as demais instituições locais

As informações resultantes das relações entre a escola e os pais, e entre umase outras escolas, deverão completar-se com outras mais amplas e sistematizadas que osserviços gerais de administração do ensino expeçam aos diretores, acompanhadas doresultado de investigações que tais serviços empreendam a respeito da conexão entreplanos do ensino e planos de desenvolvimento econômico e social, em geral.

Essas informações serão sempre de grande importância para a articulação deproblemas de ordem regional e nacional. Cada escola, pequeno subconjunto do conjuntomaior que é o sistema escolar, passará assim a mais integrar o seu trabalho, segundoplanos gerais.

Mas, para que assim se dê, cada estabelecimento deverá pôr-se em contatocom as instituições locais, pois antes de tudo será pelo que elas significarem que deveráorientar seu ensino.

Um episódio da experiência do autor deste livro, passado há muitos anos,quando diretor do ensino em um dos Estados brasileiros, poderá ilustrar essa afirmação.Foi o caso que, numa cidade em que funcionava uma escola profissional, e onde haviaentão várias fábricas de tecidos, os cursos de tecelagem que nessa escola funcionavamnão obtinham matrícula senão de uma dezena de alunos. Verificado o fato, foi convocadauma reunião dos gerentes das referidas fábricas para exame do problema, reunião essaque foi, aliás, a primeira do gênero que a escola realizou.

O motivo da reduzida matrícula tornou-se claro e patente. As máquinas eutensílios em que se exercitavam os alunos já não eram utilizadas nas fábricas locais, nãose recomendando por sua baixa produtividade. Entendiam as fábricas, e com certa razão,que os alunos egressos da escola, longe de representarem bons oficiais, ou aprendizesgraduados, seriam elementos perturbadores do trabalho já organizado. Mudado o material

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do ensino, com a ajuda dos próprios industriais, imediatamente a matrícula se elevou.No ano letivo seguinte, atingia a um total igual a doze vezes o que havia sido dantes.

Outro exemplo, muito elucidativo, resultou do inquérito que a então Divisãode Ensino Industrial, do Ministério da Educação realizou com referência aos cursos deuma de suas escolas técnicas, a de Pelotas, no Rio Grande do Sul. Vários de seus cursosnão se ajustavam ao que desejavam as fábricas e oficinas dessa cidade e localidades vizinhas.Não eram, por isso, procurados.3

Serviços de coordenação e gestão interna

Examinemos agora os serviços de coordenação e gestão interna das escolas de2º grau. Podem eles ser vistos pelos aspectos fundamentais de administração dos alunos,do corpo docente e dos problemas gerais de manutenção e escrituração.

a) Administração dos alunos

Às funções distributivas, que hoje se atribuem ao ensino de 2º grau, deve aadministração dos alunos diretamente atender. A simples classificação por níveis de adi-antamento, única que se fazia nos estabelecimentos de tipo tradicional, ainda que nãoabandonada, tem de ser enriquecida por maiores dados referentes às diferenças indivi-duais. De modo geral, serão referidos aos níveis de desenvolvimento físico e mental, àscondições gerais de vida social e ajustamento pessoal de cada um. De outra forma, nãoserá possível à escola preencher as tarefas educativas que agora pretendemos realize.

Nos estabelecimentos de mais completa organização, consideram-se asdiferenças individuais por três planos, os quais, embora conexos, reclamam estudo dife-renciado: as de saúde, temperamento e aptidões gerais, elementos de importância naorientarão para cursos ou modalidades de cursos; as de capacidade intelectual, ou dequociente de inteligência, as quais aconselharão a possível matrícula em classes de estu-do acelerado, de ritmo comum ou mais lento; e, enfim, as do adiantamento propriamenteescolar, que, em combinação com esses dados, deverão servir de base para classificação,promoção e graduação final.

As diferenças de aptidões gerais podem desde logo decidir da inscrição numamodalidade de curso, como também na composição dos estudos de opção que cada escolavenha a oferecer.

Duas circunstâncias tornam necessária a orientação quanto a esses pontos.Em primeiro lugar, principalmente no 1º ciclo, não possuem os alunos senão imperfeitoconhecimento do conteúdo dos cursos e objetivos de cada disciplina. Depois, não po-dem, como é óbvio, conhecer-se a si mesmos. O que muitas vezes lhe pareça interessesprofundos não representará senão influências de caráter fugaz. Assim, o trabalhoesclarecedor por parte dos serviços de orientação, e mesmo pelos mestres, torna-se indis-pensável para uma escolha acertada. O emprego de testes de diagnóstico, ou mesmo deatividades exploratórias, em cursos ou práticas extracurriculares, poderá ser de grandevalia.

3 Cf. Relatório do professor Armando Hildebrand, Diretoria do Ensino Industrial. Tb. Lourenço Filho (1954).

141Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

A reunião dos alunos em grupos de estudo mais acelerado ou mais lento, depossível organização nas grandes escolas com muitas classes, dependerá do reconheci-mento das capacidades gerais para a aprendizagem desejada, a serem verificadas por testesmentais complementados por observação dos professores.

É certo, porém, que os resultados da aprendizagem não só resultam dessascapacidades, mas da motivação geral do trabalho escolar. Ademais, há tipos diversos deinteligência, como a experiência demonstra. Alunos com insignificante capacidade paraacompanhar trabalhos de certa espécie nas classes comuns, podem revelar real habilida-de nas funções de liderança de seus próprios colegas. Da mesma forma, há alunos cominteligência técnica ou prática, os quais, pouco adaptados a ensino discursivo e abstrato,revelam-se bem dotados para os trabalhos de laboratórios e oficinas.

Quanto à classificação pelo adiantamento escolar, será necessário que os tiposde provas e os critérios de seu julgamento sejam devidamente estudados, a fim de que ospróprios mestres não se iludam com resultados aparentes. Esse é um dos pontos em quemais claudicava a escola tradicional. Com muita freqüência, os alunos de maior êxito nosestudos assim não se comportavam nos problemas da vida prática.

Quando se têm em vista os novos objetivos da educação dos adolescentes,todos esses pontos hão de ser atentamente considerados nas práticas de classificação,promoção e conclusão de cursos. Provas e exames deverão avaliar o trabalho escolar emfunção desses objetivos, completados, quando necessário, por outras observações,coordenadas pelo serviço de orientação educacional.

Em qualquer dos casos, será preciso que o ambiente da vida escolar esclareçao que se pretenda obter dos alunos, que eles saibam o que os mestres desejam que elesfaçam e, também, de que modo devam fazer. Quanto a este último ponto, é de grandeutilidade a organização de práticas do que se tem convencionado chamar estudo dirigido.Quando os alunos não sintam incentivação clara para o que devam fazer, e como devamfazer, será natural que trabalhem às cegas, ou que acabem por perder a vontade de estudar,quando não venham a recorrer a processos de simulação e fraude.

Dois fatores concorrem sempre para o trabalho do aluno: suas capacidades,motivos e interesses; e, as estimulações do ambiente escolar em conjunto. Com relação aeste último, assumem importância especial as atividades extraclasse, também chamadas,sem maior propriedade, extracurriculares. Muitas delas poderão revelar aos jovens umsentido novo de aplicação de suas capacidades e aptidões, descobrindo-lhes rumos quepassarão a servir como núcleo geral de seus esforços.

Na condução do trabalho escolar, em outros tempos, os elementos básicoseram os prêmios e castigos, as notas severas e uma grande distância entre o trabalho doprofessor e os interesses e necessidades reais dos discípulos. Tudo isso se tem transfor-mado, ainda que lentamente e, na realidade, se diga, por vezes também, com resultadosnão desde logo produtivos, à falta de uma maior preparação técnica dos mestres, como demelhores oportunidades que a eles a administração escolar lhes ofereça para ensaio denovas idéias e técnicas de ensino. Assim, em grande número de escolas, desajudadosdessas condições, muitos professores se desencorajam, acabando por aceitar as formasda rotina. Ao tratar das boas normas de administração dos professores, examinaremos osdois pontos acima referidos.

Mas, ainda em relação à administração dos alunos, no que toque ao ambientegeral da escola, deve-se fazer menção de recurso de grande importância. Referimo-nos àparticipação de alunos em órgãos auxiliares da administração, na qualidade de

142 Organização e Administração Escolar

representantes de cada turma, cada série escolar e modalidade de curso. Devem ser esco-lhidos por seus pares, em eleições, o que permitirá a exercitação de mais um importanteaspecto de vida social. Onde o sistema dessa representação bem se instaure, poder-se-áorganizar por fim um conselho geral de alunos.

Certos princípios gerais relativos a esse aspecto da administração serão exa-minados adiante, no parágrafo em que se tratará da cooperação democrática na adminis-tração escolar.

b) Administração dos professores

Nas escolas de 2º grau, de tipo tradicional, a administração dos professoresapresentava linhas muito tênues. Resumia-se na verificação de sua freqüência às aulas eà execução formal dos programas, que a cada qual competisse, como tarefa pessoal, nãointegrada no trabalho comum, com vistas à formação geral dos discípulos. Tinha-se comocerto que as responsabilidades de cada um não deveriam ir além, e que à direção de cadaestabelecimento não caberia interferir nas formas e procedimentos do trabalho didáticonas classes.

Tal modo de ver era uma conseqüência natural das concepções intelectualistas,então predominantes. Se a finalidade geral dos cursos era preparar para exames de entra-da nas escolas superiores, bastaria a preparação formal que elas exigissem, na forma elimite de programas fixados. Bastaria também que os mestres conhecessem a sua matéria,que fossem pontuais e mantivessem a boa ordem nas salas de aula. Não se reconhecia anecessidade de formação regular dos docentes, o que se justificava também pelo fato denão constituir o magistério do 2º grau uma carreira profissional específica, com dedicaçãointegral aos trabalhos do ensino.

Com a expansão do ensino médio e a transformação de seus objetivos, tudoisso se tem modificado, inclusive com a criação da carreira de professor e a melhoria deseu status. A administração teria também, necessariamente, de receber novos moldes,para participação muito mais estreita dos mestres no trabalho educativo geral de cadaestabelecimento.

Na prática, vem essa participação sendo realizada com referência a estes pontos:presença dos mestres na preparação dos planos gerais de ensino de cada escola, comoconjunto; participação de todos no andamento geral da vida escolar, inclusive nos aspec-tos de ajustamento dos alunos às situações da vida social; igual participação na avaliaçãodo trabalho escolar. Por sua vez, os responsáveis pela administração passaram a atendera novos encargos, no sentido de estimular, facilitar e coordenar essa colaboração.

Não se quer dizer com isso que os mestres percam a autonomia que lhes devecaber na parte de esforço criador, nas relações professor-aluno. Pelo contrário. O que sedeseja é que essa capacidade criadora se desenvolva num melhor sentido de integração,pois, quando assim não seja, tende a ser arbitrária e dispersiva. Na escola tradicionalhavia apenas uma justaposição de diferentes partes, sem essa integração que agora sedeseja, referente a hábitos de trabalho, formação de atitudes, ampliação de interesses eformação de valores cívicos, profissionais e morais nos jovens.

Um novo papel a ser desempenhado pelos docentes e uma nova compreensãode parte dos administradores são reclamadas para que essa articulação se realize. A pró-pria terminologia que ora se emprega na organização escolar esclarece esse ponto. Tem-se

143Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

tornado corrente o uso da expressão currículo escolar como conjunto e não apenas junçãodos programas como peças de um mosaico.

Certo que muitos mestres e administradores ainda tomam a essa velhaexpressão, agora restaurada, como sinônima dos programas tradicionais. Na realidade,porém, é de coisa diversa que se trata.

No sentido atual, o currículo escolar compreende toda a vida do aluno, ou degrupos de alunos, segundo suas idades e mais condições de desenvolvimento. Envolveos programas referentes à ação direta de cada mestre em sua classe, sem dúvida alguma;mas, assim também, as realizações extraclasse e as de vida social, em geral, que no ambienteescolar se processem, ou mesmo fora dele.

As relações entre cada um desses aspectos da vida de cada estabelecimentopodem ser assim esquematicamente apresentadas:

O problema capital da administração, no que toca aos professores, consistiráem proporcionar-lhes condições gerais para que assim passem a considerar o trabalhoescolar, em conjunto, nele bem situando a participação específica de cada um. Por defini-ção, nada se pode obter na escola sem o trabalho dos mestres. Esse trabalho, no entanto,de pouco valerá quando não se coordene e integre no esforço educativo geral da escola e,através da escola, no de outras e múltiplas influências do meio.

A administração terá de atender aos dois movimentos em que tanto insistemos tratadistas de organização e administração, em geral, aparentemente contraditórios: adivisão de tarefas e a sua integração em planos sucessivos. Isso requer o exame reiteradode cada momento do processo em curso, para que os reajustamentos necessários se dêema tempo e hora.

Essa é a razão porque nenhuma instituição educativa poderá bem funcionarvisando à realização de programas parcelados de ensino, a que as normas formais de umregulamento imprimam aparente unidade. Os programas, bem como as normasregulamentares, são simples instrumentos a que se deverá instilar sentido humano criador.

144 Organização e Administração Escolar

Daí, a importância fundamental dos modos de comunicação, entre administradores eprofessores e dos professores entre si. Só assim poderão todos participar dos propósitosou finalidades gerais do trabalho educativo a ser realizado.

Quais os modos práticos a empregar para isso? A colaboração metódica entreos mestres e os agentes da administração para maior consciência dos objetivos reais epossíveis em cada situação; o exame dos meios e recursos mais idôneos que se possamempregar; o esclarecimento de esferas de responsabilidade e níveis de autoridade que emcada caso interessem.

Cada um desses pontos hão de ser considerados em reuniões de professores,algumas vezes de todos, mais freqüentemente em grupos ou comissões; na permuta depontos de vista, confronto de idéias e ajustamento dos próprios valores que fundamen-tem a filosofia educacional a ser instaurada em comum; na reafirmação de atitudes queatendam a um crescente aperfeiçoamento da consciência profissional, ou em sua revisão.

O ponto de partida será o exame dos programas de cada disciplina visto queesse é o aspecto de responsabilidade direta de cada docente.

Cada programa terá, porém, de ser articulado com os demais, não apenas deum ponto de vista de estrita construção lógica, mas de ação educativa real. Para isso nãopoderão ter eles a feição de simples listas de assuntos, ou de pontos. Deverão referir-se aobjetivos (o que se pretende, o que se quer obter); à atividade dos alunos (que deverão elesfazer e em que melhores situações de aprendizagem o farão); às relações entre alunos eprofessores (como motivar, como levar os alunos a dominar os próprios programas e nãoa serem por eles dominados); e, enfim, aos modos de avaliação do trabalho, tanto dosalunos como dos próprios mestres (como verificar a aprendizagem e como avaliar osplanos, métodos e procedimentos que se estejam empregando, e, ainda e também, aspróprias atitudes dos professores no seu trabalho).

Quando os mestres em suas classes assim conduzam o trabalho, imediatamenteverificarão a importância de certas atividades extraclasse, e a necessidade de lhes daremcolaboração, inclusive em muitos dos aspectos que referimos ao tratar da administraçãodos alunos. Também de modo natural tudo isso se projetará na visão de uma reforma davida social da escola. Administradores e professores sentirão que não é de conhecimentosabstratos ou de ensino verbal que se trata, mas das necessidades de desenvolvimento eajustamento social dos adolescentes sob sua direção. Elas, afinal, é que importam.

Muitas vezes, os planos de cursos e programas de ensino, na forma de itens, oude conteúdo lógico, são esboçados por órgãos centrais da administração. Isso correspondea uma necessidade geral do planejamento orgânico para a unidade do trabalho de uma redede escolas ou de todo um sistema. Terão esses programas, no entanto, de ser reformuladosou reajustados às realidades que cada escola defronte, às capacidades dos mestres que aítrabalhem e às próprias relações administrativas que em cada instituição se criem.

Assim, sobre um programa nuclear, ou básico, cada escola deverá criar o seupróprio, com as adaptações, esclarecimentos e desenvolvimento que se tornarem neces-sários. Quando assim se faça, desaparecerá a antinomia com que muitos se iludem, aofazer referência a objetivos de informação, instrução ou treinamento formal, e objetivoseducativos, de formação e interação da personalidade dos alunos. Então, o que os mestresadmitam que os alunos devam aprender, responderá sempre às condições do seu desen-volvimento e ajustamento, em qualquer dos planos ou perspectivas a serem consideradas:domínio das técnicas de comunicação, conservação da saúde, aquisição de convenientesatitudes de cidadania, desenvolvimento das relações humanas, em geral.

145Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Para que isso aconteça, não poderão também os programas isolar-se dosprocedimentos de ensino, mediante os quais ganham vitalidade. Os objetivos não se iso-lam nunca dos meios com que sejam alcançados. Para que sejam eficazes, os procedim-entos reclamam trabalho criador dos mestres, mas sobre princípios e normas definidos,em relação aos quais todos se possam entender, de modo a existir uma saudável comuni-cação dos resultados da experiência pessoal. O que dantes referimos com relação a planosde pesquisa na ação, ou investigação operacional, terá a este propósito inteira aplicação.

Para esse efeito, a análise de métodos e procedimentos não poderá ficar tam-bém isolada das formas e critérios da verificação da aprendizagem. O ensino temresultados, e é em função da propriedade deles, sua gradação e eficiência, que o trabalhodos mestres se justifica. O aperfeiçoamento dos modos de verificação do trabalho escolarassim se apresenta como uma pedra de toque de todas as questões de administração dosprofessores. Quando e como empregar testes pedagógicos, ou provas objetivas; como avaliá-las, como discutir-lhes os resultados; como e quando empregar outros tipos, para apreciaçãodo trabalho dos alunos e de seu próprio trabalho – eis algumas questões que os mestresdeverão ter em mente.

Desprezarem os mestres as oportunidades de mais estreita colaboração entresi, em cada um e todos esses aspectos vitais de seu trabalho, será esquecer a própriasignificação dele, ou o sentido mesmo que o deve justificar. Por seu lado, não ofereceremos administradores as condições essenciais para isso, será faltar aos seus deveres maiselementares.

É evidente que a administração dos professores, nas linhas assim expostas,exigirá providências de reforma. Uma, a da estrutura do corpo docente, que deveráorganizar-se segundo o agrupamento de disciplinas afins, em seções ou departamentos, epelos quais mestres dos mais capacitados respondam. Outra, a existência de auxiliaresdo diretor da escola, chamem-se eles assistentes, assessores ou coordenadores; e, ainda,também, um serviço de orientação educacional convenientemente organizado. Aosauxiliares da administração não deverão caber funções de administração em linha, masas de administração funcional, que se traduzam em assistência e cooperação com osmestres.

Em pequenas escolas será possível aproveitar nesses postos alguns dospróprios professores. Nas grandes escolas, não se dará o mesmo. A direção deverá contarnão só com os auxiliares referidos, mas, em certos casos, com chefes de setores, para asmodalidades de curso de um mesmo grupo, com uma comissão permanente de programase outra para os trabalhos de preparo e análise de provas e exames.

Em qualquer caso, a visita periódica, quer do diretor, quer de seus assistentesaos trabalhos do ensino nas classes, deverá ser prática usual, não com o sentido defiscalização dos deveres do mestre, mas de observação das situações do ensino, das con-dições particulares de certos alunos ou grupos de alunos, que requeiram medidaseducativas especiais. Quando um bom clima de trabalho exista, serão os próprios mestresos primeiros a solicitar essa colaboração e assistência.

Na forma tradicional, admitia-se apenas uma estrutura linear: diretor,professores, alunos. Admite-se hoje uma estrutura funcional, com certos níveis graduaisde decisão e inter-relações de assistência, cooperação técnica e coordenação geral, como aFigura 1, adaptada de Forster (1938), procura mostrar. As funções de uma Comissão deProgramas e Chefias de Departamentos de Ensino tornam-se fundamentais quanto aoaspecto didático, propriamente dito; as de um Serviço de Orientação Educacional,

146 Organização e Administração Escolar

Biblioteca e Organização de Atividades Sociais (normalmente coordenadas por umassistente do diretor, ou por ele próprio) surgem como indispensáveis para que as esco-las desse grau possam atender aos seus objetivos educacionais, de ordem geral, inclusiveem suas relações com a comunidade.

Figura 1 – Organização de uma escola de 2° grau de tamanho médio

c) Administração geral (edifícios, instalações, escrituração, finanças)

À administração das escolas de ensino médio, como aliás nas de outro grauqualquer de ensino, compete velar pelas boas condições de conservação e asseio dosedifícios escolares, suas instalações, material de ensino, escrituração, correspondência emais serviços auxiliares. Normalmente, conta o diretor para isso com auxiliares que lhessão diretamente subordinados.

Nas escolas com cursos múltiplos, e nos que exijam laboratórios e oficinas,serão esses auxiliares mais numerosos e, em certos casos agrupados em serviços es-peciais, como os de almoxarifado e de manutenção de máquinas. O mesmo se poderádizer quando a escola mantenha serviço de assistência médica, de alimentação, detransportes.

147Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Entre os serviços auxiliares, o da biblioteca da escola, com material para usode alunos e professores deve ser destacado. Nenhum estabelecimento de ensino de 2°grau poderá bem funcionar sem biblioteca convenientemente organizada, com instala-ções atraentes, serviço de empréstimo e informações bibliográficas.

Restam as questões de financiamento, que serão tratadas, por sua importân-cia, em capítulo especial, de que se examinarão os vários aspectos. Note-se desde já que,nos estabelecimentos mantidos pelos poderes públicos, normalmente os problemas definanciamento se regulam por orçamentos gerais, com controle específico realizado porórgãos mais altos da administração. Nos que sejam mantidos por fundações ou associa-ções privadas, os encargos de gestão direta recaem sobre os diretores, que, para isso,deverão dispor de auxiliares especializados.

Cooperação democrática na vida interna das escolas

As formas relativas à administração dos professores como dos alunos, queestivemos examinando, correspondem a uma compreensão da vida escolar em bases decooperação, de uns e outros, nos planos e encargos da administração. De modo geral, decompreensão democrática.

Democracia, como sistema de vida de um grupo, significa compreensãointeligente dos fatos que nele se dêem, para decisões que atendam a interesses comuns,por métodos de ação solidária. Participação desse gênero normalmente se estabelece ondehaja constante esclarecimento de objetivos e definição das responsabilidades no traba-lho, de tal modo que a escolha dos procedimentos corresponda a aspirações gerais dedesenvolvimento e progresso.

Administração bem-sucedida implica a capacidade do administrador em bem conduzir atodos, sob sua direção, para uma comunhão de propósitos e métodos coordenados deação. Assim, a administração interna de uma escola pede que seus administradores tenhamqualidades de liderança democrática e sejam capazes de exercê-la, não se limitando apenasa desempenhar a autoridade legal ou regulamentar. Nesse mesmo espírito, na esfera desuas atividades próprias devem trabalhar os mestres e alunos. Por outras palavras, omelhor sistema será o que se instaure para facilitar o desenvolvimento de qualidades deliderança democrática. (Forster, 1938).

Essa liderança não dissipa, porém, os níveis de autoridade nem os deveres desubordinação funcional, sem o que não haveria ordem nem método. É um erro pensar, notaKurt Lewin, que a cooperação democrática apresente um só modelo, ou tipo, em oposição aoutro, de natureza autoritária ou autocrática. O que existe é um continuum, em que osvalores extremos se representem como autocracia e democracia. Em cada caso, haverá algu-ma coisa qualitativamente diferente, segundo o tipo do empreendimento, os objetivos e oselementos de ação, inclusive os níveis de preparação de pessoas e grupos de pessoas.

Na administração escolar, como em outra, e em qualquer nível, as funçõesfundamentais do administrador serão informar-se para bem decidir, e fazer informar paraque as decisões alheias se dêem com a boa fundamentação desejada. O importante é quese esclareçam objetivos, processos de trabalho, critérios de verificação, e o uso deinstrumentos para análise do rendimento de cada parte do empreendimento.

148 Organização e Administração Escolar

Bem administrar terá de ser sempre, portanto, e no melhor sentido, ministrarassistência, proporcionar elementos de desenvolvimento geral e técnico, de tal modo quese esclareçam e se coordenem decisões em qualquer nível. Então, todo o empreendimentoterá maior consciência dos objetivos comuns e dos modos de coordenação necessáriospara que esses objetivos se alcancem.

Pensar de outra forma será cair em erro. É o que muito bem observa AndrewHalpin (1958), quando escreve:

A noção de liderança democrática, tal como essa idéia tem sido aplicada na educação, temdegenerado muitas vezes em logomaquia, concorrendo mais para imobilizar do que paraliberar pessoas com qualidades de líderes. Uma relação de liderança democrática entrediretores e seus subordinados é boa desde que não esqueçamos que a responsabilidadeprimacial do líder é conduzir, e que, assim fazendo, nem por isso ele se torna menosdemocrático. Democracia é um conceito político que tem recebido tão diversas e frouxasconotações que seu significado está longe de ser preciso, mesmo na esfera da vida política.

Freqüentemente, encontramos administradores receosos de tomar uma decisão, que hesitamem pôr em prática um plano, temerosos de serem acoimados de antidemocráticos. Issorepresenta um absurdo, porque os que tomam tal atitude acabam por perder o respeito deseus próprios auxiliares imediatos; e os professores, rapidamente, estão reconhecendo oerro do refrão vazio com que experimentam esconder a sua própria inércia no mingaugrosso de um pseudoprocesso de grupo.

Não se pode deixar de dar razão a esse autor. O verdadeiro sentido de cooperaçãodemocrática não leva a confundir as esferas de responsabilidade na condução de umempreendimento qualquer e, em conseqüência, no aceitar os níveis de autoridade sobreque repouse. O que se faz necessário é que os administradores escolares compreendam anecessidade de esclarecer propósitos e métodos, e de fundar suas decisões em informa-ções de interesse geral, informando-se também quanto às capacidades e motivos de seuscolaboradores e subordinados.

É nesse sentido que um sistema democrático deverá animar as atividades deadministração nas escolas, não em outro.

Síntese do capítulo

1 O ensino de 2º grau, destinado a adolescentes, foi iniciado nas universidades, comopreparação básica para estudos superiores. Destinava-se a uma minoria, especialmen-te caracterizada pelas condições econômico-sociais das famílias. Sua função era seleti-va. Em virtude, porém, de mudanças sociais e econômicas, veio a pouco e pouco aassimilar certas formas de aprendizagem profissional; e, agora, apresenta-se com muitosramos, e uma nova função, distributiva. Procura aproveitar as capacidades e aptidõesindividuais, articulando-se com os planos de modernização do trabalho. Começa atornar-se ensino comum, ou popular, na maioria dos países.

2 Nessa forma, seus objetivos são assim indicados: a) favorecer a auto-realização dosjovens; b) desenvolver neles a capacidade de relações humanas; c) dar-lhes eficiência

149Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

econômica; d) desenvolver-lhes os sentimentos de responsabilidade cívica. Dadas asdiferenças individuais e das espécies de trabalho, o ensino médio passou a compreendermuitos ramos, entre si articulados e subordinados a dois ciclos de estudos.

3 O 1° ciclo – para jovens de 12 a 15 anos – ministra formação básica e investigacapacidades e aptidões para fins de orientação profissional, em cooperação com afamília, podendo ter uma parte fixa de estudos e outra variável. O 2º ciclo – parajovens de 15 anos e mais – desdobra-se em ramos, geralmente nas modalidades deensino secundário geral, de formação artística e de ensino profissional (agrícola, co-mercial, industrial, formação inicial para serviços sociais, como magistério primário,administração, enfermagem, trabalho social, comunicação e transportes). Disso resul-ta uma grande variedade de tipo de escolas: monovalentes, quando ministrem o 1°ciclo e uma das modalidades do 2º; bivalentes, quando ministrem duas; polivalentes,quando mais de duas.

4 É evidente que esses tipos de escolas dependerão das necessidades de cada país, ouregião, com maior ou menor diferenciação do ensino, quer no 1º ciclo quer no 2º. Issotorna o planejamento geral do ensino médio tarefa bastante complexa, exigindo antesde tudo informações satisfatórias sobre a vida econômica e social de cada país e cadaregião; medidas de precisão, coordenação e controle geral, ainda que convenha varia-ção regional nos modos de execução. Isso porque o ensino médio visa a diferenciar,mantendo, porém, certa feição homogeneizadora mais alta que a do ensino primário.

5 Os problemas de estruturação e gestão interna das escolas tornam-se assim complexostambém. Classificam-se todos, porém, nestas rubricas: administração dos alunos; dosprofessores; do edifício e instalações; das relações com órgãos de mais alta administraçãoe os de outras escolas; e, enfim, de relações com a comunidade local e regional. Já nãopoderá essa administração ter uma estrutura em linha, com o diretor no topo, os pro-fessores em ação isolada, e os alunos em regime de competição pessoal. No ensinosecundário tradicional, bastavam mestres eruditos. Na situação atual, exigem-se mes-tres e administradores de formação mais completa. A estrutura das escolas tem demudar no sentido dos novos objetivos agora assentados. Um gráfico é apresentado aesse respeito.

6 Tais objetivos não são apenas de aquisição de conhecimentos e pequenas técnicas,mas, de educação social, com fortalecimento do caráter moral dos jovens. Isso só po-derá ser conseguido em situações funcionais, que imprimam à vida escolar um siste-ma de formação social e humana realista. Certo que os novos objetivos não excluem,antes reclamam, a definição de níveis de responsabilidade e de autoridade, os quaisnão serão obtidos apenas com novas estruturas formais, e, sim, com liderança educativapor parte de mestres e administradores, para isso bem preparados.

7 Todos esses problemas caracterizam o ensino médio como um domínio de trabalhocriador, fundado numa conveniente visão das necessidades sociais e culturais, emgeral, de feição democrática. A estrutura interna das escolas tem de ser, nesse sentido,consideravelmente modificada, para maior integração dos estudos e consciência denovos deveres, sobretudo com relação ao destino dos alunos na vida profissional; e,

150 Organização e Administração Escolar

em conseqüência, da melhor articulação do trabalho do ensino médio com o ensinoprimário, por um lado, e de formação técnico-profissional, inclusive de ensino superior,por outro. Nesse sentido, torna-se muito importante a ação de serviços de orientaçãoeducacional e de um mais perfeito relacionamento da escola com a comunidadepróxima, como se explica no texto.

151Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Capítulo 7Organização e administraçãodo ensino de 3o grau

Visão geral

Ensino de 3º grau é o que se dá nas escolas chamadas superiores, reunidas emuniversidades ou isoladas. Teve origem em centros de estudos que se constituíram na IdadeMédia, primeiramente para a formação profissional em Direito e Medicina, e mais comple-to desenvolvimento de estudos teológicos. Passou depois a atender às necessidades deformação de uma elite cultural em cada país. Hoje, exerce funções mais complexas.

Como relembra Harold Benjamim (1950), os primeiros centros universitáriosvaliam como resposta a desejos de segurança e liberdade, tendo assim manifesto sentidodemocrático. O de Paris, por exemplo, era uma comunidade de mestres, de vários países;o de Bolonha, uma comunidade de estudantes, que a essa cidade da Lombardia demanda-vam, vindos de muitas regiões, porque maior liberdade de idéias nela se admitia. O nomeprimitivo era Studium generale. A denominação Universitas, que veio a prevalecer para oconjunto, designava a associação de professores ou de alunos, segundo fosse o caso, ouassociação mista, por uns e outros formada.

Mestres e estudantes, nesses grêmios autônomos, usavam processosrepresentativos para a escolha de seus administradores. Verdade se diga, adotavam re-gras que hoje nos parecem estranhas. Assim, na Universidade de Paris, o reitor era eleitoapenas pelo exíguo prazo de seis semanas (Benjamin et al., 1950).

A preocupação central das universidades foi originariamente a formaçãodaqueles profissionais e sacerdotes. Para imprimirem certa uniformidade ao preparo bá-sico dos estudantes, estabeleceram estudos menores, de caráter preparatório, os quaisdeveriam constituir, de uma parte, o núcleo dos estudos secundários futuros; e, de outra,um novo tipo de faculdade, chamada de artes, em que também se preparavam mestres. Sócom o correr do tempo, e por influência dessa nova faculdade, é que os estudos universi-tários deixaram de ter estrito sentido profissional para admitirem finalidades culturaisou de formação geral, desinteressada, nalguns ramos.

Tal orientação, bem marcada no século 14, conceituava o conhecimento numaforma que se julgava a mais alta e mais pura, desligada do tempo e do meio, ou das

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necessidades práticas. Fechavam-se as universidades em seus claustros, para leitura,explicação e debate das idéias dos pensadores antigos, refugando sistematicamente no-vos textos e formas de ensino que não representassem exposições eruditas e exercíciosdialéticos. Contentavam-se, afinal, com a transmissão de um saber feito, pronto e acabado.

Esse modo de entender devia levá-las nos dois próximos séculos a perdergrande parte do prestígio original. De fato, se antes as universidades reuniam os melho-res sábios do mundo, já então não mais o conseguiam fazer. Progressivas modificações davida social, em parte derivadas do desenvolvimento de estudos científicos, alteraram umpouco suas formas tradicionais de trabalho. Mas os velhos moldes de organização eadministração a que se aferravam impediam maior progresso.

Desde os fins do século passado,1 tem-se por isso falado de uma crise dauniversidade. Não se trata, precisamente de crise “da” universidade, mas crise “nas” uni-versidades, quando elas não se tenham adaptado às novas condições e exigências dotempo.

A primeira daquelas expressões sugere decadência ou liquidação da instituição,ao passo que a segunda limita-se a admitir que os centros universitários defrontam con-dições que os obrigam a reformas. O exame dos fatos em diferentes países mostra-nosque as universidades nestes últimos tempos aumentaram seu número e estão aceitando odesempenho de novas e complexas funções. Não há porque falar, portanto, em crise dauniversidade, como instituição (Lourenço Filho, 1961).

Tipos de universidades e outros centros de ensino superior

O objetivo dos primeiros centros universitários foi, como vimos, a formaçãopara as carreiras liberais, e, logo após, a transmissão de certos quadros culturais homo-gêneos, o que se imaginava possível mediante aprendizagem dos conhecimentos clássi-cos. Em contraste com o analfabetismo e a ignorância generalizada do povo, faziam oensino nas línguas universais da filosofia e da ciência, que eram o grego e o latim, só auma pequena minoria acessíveis.

Nos últimos três séculos, esse ideal de transmissão cultural deveria, a poucoe pouco, transformar-se, por se haver a ele juntado uma concepção nova. Era a de umconhecimento não “feito e acabado”, mas “por descobrir” ou a ser constantemente revistopela observação e experimentação; ou, afinal, a investigação de tipo cientifico, tal comomodernamente a entendemos. A ela se deveria ligar o movimento de aplicação tecnológica,característica do mundo de hoje, e que, em campos muito numerosos, passaria a exigirorganização sistemática de pesquisa.

Também nessa época, ou desde os fins do século 18, difundiram-se novasidéias políticas de tipo democrático. Observa Jorge Basadre (1960) que,

Quaisquer que hajam sido as falhas e erros de quem as tivesse de representar, registrava-se um fato fundamental: a participação do cidadão nos assuntos de interesse coletivo emnome do direito de todos os homens ao bem-estar, e o qual, segundo Toynbee, é a afirmaçãoda história contemporânea. Será preciso unir esse conceito ao da defesa social em face deperigos internos ou externos que à coletividade ameacem. Será necessário ter ainda em

1 O A. refere-se ao século 19 (N. do E.).

153Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

conta o imperioso desenvolvimento das classes médias e populares, que se reflete nacrescente industrialização, no adensamento da população urbana, como ainda em outrosvários sintomas.

Esses traços históricos, ainda que esquemáticos, levam-nos a compreender ostrês grandes tipos em que hoje se apresentam as universidades. Dois deles ocupam posi-ções extremas, quando os consideremos em face de problemas gerais de organização ouestrutura dos estudos. Uma dessas posições caracteriza as universidades da Europa con-tinental, inclusive as da URSS, e outra, as instituições universitárias dos Estados Unidos.A terceira, intermediária, representa-se pela maioria das universidades da Inglaterra(Bereday, Lauwerys, 1959).

O que marca cada um dos dois tipos extremos é a inclusão, ou não, de estudostecnológicos como tais considerados. De fato, nas universidades européias do continente,como que se resguarda o aspecto original de um ensino que, embora se possa desenvolverpela pesquisa, admite significação e validade por si mesmas, não por suas aplicaçõesdiretas à vida prática. Na Alemanha, França, Áustria e Espanha, por exemplo, os estudostecnológicos não se têm desenvolvido nos centros universitários, mas em institutos àparte, os quais podem ser dotados de recursos tão vastos como os que as universidadespossuam, e com elas manter relações de cooperação e, por vezes, de certa subordinação.As formas em que se desenvolvem não são, no entanto, universitárias. Onde quer que oclima de opinião continue a valorizar o saber por si mesmo – a ciência desinteressada –continua a existir a dicotomia tradicional, já estabelecida por Aristóteles: estudos libe-rais, dignos de “homens livres”, de um lado; e estudos profissionais, ligados àspreocupações do trabalho e da produção, de outro.

Em direção diversa, caminharam as organizações universitárias dos EstadosUnidos. Desde o período colonial até 1900, experimentou o ensino superior nesse paístransformações muito numerosas, não só quanto ao número e à variedade das institui-ções, como também tendentes a ensino mais flexível. Acabou ele por admitir um sistemaeletivo, praticamente diferenciado para cada grupo de estudantes e, mesmo em parte,para cada estudante, com dominância de sentido técnico, ou aplicação às atividades pro-dutivas. A tudo isso veio juntar-se a idéia de “serviço”, quer dizer de uma função comresponsabilidade social de parte dos mestres e estudantes para com os problemas debem-estar do povo, em geral. Essa compreensão justificou a criação de universidadesmantidas pelo poder público, no caso os governos estaduais. A matrícula passou então acrescer, atraindo ano a ano mais diferenciados grupos de estudantes.

Embora por caminhos diferentes, a URSS hoje apresenta desenvolvimento deensino terciário comparável ao dos Estados Unidos, no que diga respeito a fazê-lo ensinode “grande número”, não o de uma pequena minoria. Esses diferentes caminhos têm sidoo desenvolvimento do ensino tecnológico, não nas universidades, propriamente ditas,mas em institutos especiais para cada ramo de investigação e aplicação. As universida-des visam a formar trabalhadores intelectuais, dando-lhes preparação teórica sistemáticaque os habilite à pesquisa e ao magistério secundário e superior. Em cada uma delas,geralmente se congregam de cinco a oito faculdades, excetuada a de Moscou que mantémmaior número. As escolas de Física, Matemática, Filologia, História, Geografia, Biologia eQuímica são aí as mais numerosas.

Os institutos, que se constituem com um mínimo de três faculdades, formamespecialistas em diferentes ramos de um só domínio, ou setor de aplicação. Os institutos

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médicos congregam os de medicina, pediatria, farmácia e saúde pública; os de aplicaçãotecnológica geral mantêm cursos de construção mecânica, indústrias têxteis, eletrotécnicae produtos de alimentação.

Praticamente, não há diferença nos requisitos para matrícula nas universida-des e nos institutos. Mas os quantitativos de alunos, segundo as necessidades de cadaregião, são estabelecidos pelos órgãos governamentais, de acordo com planos periódicosdefinidos pelo Conselho Supremo das Repúblicas Socialistas Soviéticas. Como é sabido,a URSS representa a mais ampla, como também a mais rígida experimentação educativa,em termos de função exclusiva dos poderes governamentais.

É assim evidente que, em cada um dos países citados, o ensino revela diferençasde filosofia política muito marcadas.

Contudo, como em vários estudos comparativos se tem feito notar, seria errôneoa elas atribuir a razão básica dos resultados gerais obtidos, nos Estados Unidos ou naRússia. Em estudo de colaboração, Bereday, Holmes e Lauwerys (1959) escrevem:

O conflito de ideologia entre o sistema norte-americano e o sistema russo é muito flagranteem certos níveis. Não obstante, em ambos os países, certa inspiração geral derivada doprogresso tecnológico e do modo de conduzi-lo pelo ensino, para a realização de propósitoseconômicos, são similares. Os educadores de uma e de outra dessas nações, salientam deforma menos comum que, na Europa ocidental, o princípio de que a educação pode edeve concorrer para o desenvolvimento econômico e social em geral, e que, assim, oconhecimento especialmente vale por suas aplicações às tarefas de produção. Já o mesmonão se passa, com igual intensidade, na Europa continental, em que se continua a acreditarno valor do saber desinteressado ou na autoridade do desenvolvimento científico abstrato,só possível de progresso por uma pequena elite, propulsora da civilização.

A esse propósito, será conveniente salientar que nos países da América latina,como em nações de outros continentes, igual tendência de expansão se tem observado,com atenção a interesses práticos, ainda que com organização mais próxima dos esquemastradicionais.

De modo geral, a matrícula dobrou nesses últimos trinta anos, diversificando-se em muitos tipos e ramos do ensino. A distribuição proporcional dos estudantes pelasdiferentes espécies de cursos também de muito se alterou.

Para estudar esse fato, de modo especial, com relação ao México, GonzaloAguirre Beltrán classificou os cursos universitários em três categorias: de incremento dacultura geral, em que coloca as faculdades de filosofia e letras, de ciência, pedagogia ebelas-artes; de serviço social, em que situa as faculdades de direito, medicina, enferma-gem, odontologia e ciências políticas e sociais; e de desenvolvimento econômico, em quereúne as escolas mais diretamente relacionadas com a produção industrial, as de enge-nharia, química, economia, administração, veterinária e agronomia. No ano de 1928, aproporção de alunos nesses três grupos se representava, na ordem em que foram enunci-ados, com as taxas de 54 %, 31 % e 15 %. Já em 1948, porém, modificavam-se para 16 %,53 % e 31 %. Em 1958, o incremento da matrícula era assim indicado: nas escolas decultura geral, apenas 12%; nas de serviço social, 40 %, e nas de desenvolvimento econômi-co, 48 %. A mesma tendência geral de expansão do número de alunos nas escolas daúltima categoria tem sido verificada na Argentina, Chile, Venezuela e Brasil (AguirreBeltrán, 1960a).

155Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

A importância relativa das grandes funções típicas do ensino de 3º grau emnosso tempo – que são as de ensino, pesquisa e difusão cultural – tem-se igualmentemodificado com reflexo nas formas de organização e administração.

Universidade, ensino superior, ensino terciário

Todos esses fatos indicam uma realidade que diretamente está atuando namorfologia, funções e governo das instituições de ensino de 3º grau, e, particular-mente, no recrutamento dos alunos e dos professores, como nos modos de trabalhode uns e de outros.

Essa realidade é a técnica, ou o supersistema tecnológico que as sociedadesatuais desenvolvem. Dela não podem as instituições educacionais isolar-se. Qualquerque seja o seu grau, todas acabam por se relacionarem com a estrutura ocupacional decada país, e, portanto, com as características de maior estabilidade ou maior variação emsuas camadas constitutivas. Desde que se multiplicaram os ramos profissionais, aperfei-çoando-se por subdivisão, a tecnologia passou a reclamar homens mais capacitados paranela atuar, e, desse modo, a pesar na orientação não só das diretrizes econômicas, comotambém políticas e sociais, inclusive as educativas.

A diferença que entre as sociedades desenvolvidas e as subdesenvolvidasnesse particular se verifica, observa Alfonso Ferrari (1961), é que, nessas últimas, sub-siste a idéia de que o desenvolvimento técnico apenas esteja condicionado à iniciativado engenheiro ou do cientista, na forma de expressão individual ou como fruto de suainventiva pessoal; ao passo que, nas sociedades desenvolvidas, acaba por prevalecer aidéia de que o arcabouço é que dinamiza o desenvolvimento técnico, nas formas práticasda organização industrial.

As conseqüências desse fato na organização geral dos estudos de 3ºgrautornam-se muito patentes nos confrontos que se façam em diferentes países. Na tradição,fundava-se o ensino de grau superior no prevalecimento de certas capacidades individu-ais, que se admitiam proviessem de herança familiar, donde o caráter seletivo que talensino assumia. A distinção em que ainda se insiste entre formas propriamente universi-tárias e tecnológicas, umas para grupos de elite e outras para o povo em geral,fundamentalmente não reflete outra coisa.

Por muito tempo também tal distinção se apoiou na existência de um ensinopreparatório específico, ou de ensino de artes liberais, distinção que vem sendo desfeitapela intercomunicação e equivalência dos estudos nos mais diversos ramos do ensinomédio, para a matrícula nas universidades, como no capítulo anterior expusemos.

A abolição de tal privilégio tem concorrido para maior mobilidade socialcom o aproveitamento de capacidades, onde quer que apareçam, para continuação nosestudos, o que se julga útil não só ao indivíduo, mas a todo o conjunto social. Compre-endido esse fato, admite-se que o ensino de mais alto nível já não seja qualificado comosuperior no sentido de destinado a classes dirigentes, mas simplesmente como ensinoterciário, ensino que se torna possível depois de uma preparação de nível médio,qualquer que ela seja.

É evidente que esse modo de ver, ao mesmo tempo que tenta solver certosproblemas, a outros suscita, e intrincados. É o que justifica falar-se de “crise” nasuniversidades.

156 Organização e Administração Escolar

As conclusões de numerosos estudos comparativos são a esse respeito muitoconcordantes. Todos se referem a dois grandes grupos de problemas. O primeiro dizrespeito à própria extensão do ensino terciário, a ser feito não somente em universidadescomo em institutos de outros tipos.

Devem as universidades aceitar a tarefa de preparar especialistas e líderespara todas as expressões de preparação profissional – solução dos Estados Unidos –, ouconvirá que essa preparação se faça em centros universitários, de uma parte, e em institu-tos técnicos, de outra, como se continua a proceder em países europeus? Ou conviráainda pensar numa separação simplesmente adjetiva, admitindo-se a idéia da “universi-dade do trabalho”, como querem alguns, como se todo o ensino terciário não devesse seragora compreendido como preparação para o trabalho, quaisquer que sejam as suas mo-dalidades?...

Em qualquer caso, como regular a expansão dos estudos, definir-lhe os ramose tentar uma planificação de ordem geral? Tais funções de planificação devem caber aoEstado com exclusividade, ou também aos poderes econômicos, ou ainda, numa compre-ensão pluralista mais ampla, por entendimento geral de todas as instituições – as degoverno, econômicas, de representação profissional e de significação religiosa?...

A consideração desse segundo grupo de problemas relaciona-se com a com-preensão da natureza mesma dos estudos terciários e suas funções. Deverão eles em qual-quer de suas modalidades atender apenas a uma estrita preparação tecnológica ou, tam-bém, a condições de mais larga formação humana, sentida como de inegável importânciaem nosso tempo? Em outros termos: não convirá levar as pessoas tecnologicamente pre-paradas a sentirem os interesses gerais da cultura, os ideais e aspirações de seu própriopovo e nação, como conjunto histórico-cultural solidário?...

Profissionalismo versus formação geral

Os dois grupos de problemas interpenetram-se, não admitindo, comovulgarmente se pensa, soluções que se possam copiar da experiência de um determinadopovo ou país; e, menos ainda, que se possam criar por simples arbítrio ou inspiração pes-soal de políticos, de filósofos ou de quem quer que seja. Em conjunto, refletem uma com-plexa mudança de ordem cultural e social, cuja definição e interpretação só poderá caber ainstitutos de investigação para isso bem aparelhados. Simples lemas, ou dísticos de propa-ganda, como tornar o ensino “mais democrático”, ou mais prestante ao “desenvolvimentoeconômico”, ou mais coordenado às necessidades da “cultura geral”, não resolvem a situação.

Parece certo, no entanto, no terreno dos princípios, que uma revisão se impõequanto à compreensão de maior equilíbrio entre os objetivos da preparação profissionalou de especialização técnica, e os de formação geral ou cultural, especialmente consideradacomo compreensão de relações humanas, formação de atitudes cívicas e morais.

Quanto à necessidade de imprimir-se ao trabalho das universidades, como aode outros institutos de ensino terciário, maior sentido cultural, nessa compreensão mo-derna muitas diretrizes têm sido formuladas e em diversos países se experimentam, todascom imediato reflexo nos serviços de organização e administração.

Nesse particular, salientam-se os esforços de educadores alemães e norte-americanos. Os primeiros insistem na necessidade de maior convergência nodesenvolvimento dos estudos científicos, seus resultados e métodos, para maior

157Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

conhecimento do efeito da evolução dos conhecimentos tecnológicos e de interpretaçãoteórica como um todo. Não se tratará apenas de fazer acrescentar aos planos vigentesestudos de história da ciência e da tecnologia, mas, sim, de procurar formas de maiorintegração dos estudos, para que esse objetivo se alcance. Os autores germânicos par-tem, para isso, da divisão dos conhecimentos em ciências da natureza e ciências doespírito, procurando demonstrar a relação sempre existente entre conceitos de realida-de e conceitos de valor, ou, como se tem chamado também, de conhecimentosnomotécnicos e conhecimentos idiográficos (Hotsching, Prys, 1932).

Entre os autores norte-americanos, certo grupo aceita essa tese, implícita ouexplicitamente, acrescentando-lhe, porém, novos elementos, já em termos de organizaçãosocial e política, como de administração escolar.

Figura representativa desse grupo nos Estados Unidos é H. L. Nostrand, queparte de fatos concretos da vida universitária de hoje, na compreensão muito ampla queem seu país apresenta. São estes os fatos: a multiplicação das carreiras tecnocientíficas eo aumento forçado de matrícula nos estudos terciários, quaisquer que sejam; as tendênciasdos jovens de hoje em procurar o seu próprio caminho, com exacerbação do conflito entregerações sucessivas; a sobrecarga dos programas por efeito direto e indireto daespecialização, a qual começa por existir nos mestres, antes mesmo que nos alunos, reti-rando do ensino certa influência de formação humana; e, enfim, as deficiências sentidasna estruturação, que já agora se torna necessária também entre o trabalho das instituiçõesde ensino superior, em geral, e os planos e programas de educação de adultos.

Em face dessas condições de fato, passa Nostrand a demonstrar a necessidade deuma formação humanística terciária, que considera sempre necessária, e não apenas a for-mação do técnico, e de aproveitar-se a subcultura peculiar aos jovens como força construtiva,e não perturbadora, como em muitos países se mostra. Será preciso orientar os jovens nosentido de novos valores sociais e morais, como também em formação bem fundada de atitu-des críticas, em face das ideologias sociais e políticas, ora por toda parte em conflito. E,enfim, na necessidade de se ligarem os planos de estudo não só em sua estrutura horizontal(técnica + formação cultural), mas, assim também, em sua estrutura vertical, admitindo-seque muitos níveis de preparação com significado cultural e humano são agora reclamados.

A respeito de todos esses pontos, sugere depois, principalmente, estasprovidências de interesse na Organização e Administração: maiores oportunidades de ori-entação dos discípulos, individualmente e em grupos; reforma da preparação dos professores,sobretudo no que se refira a um maior domínio dos procedimentos didáticos e dos proces-sos de avaliação do trabalho escolar; participação mais ampla de escolas e institutos nosproblemas da cultura atual, econômica, política e cultural; readaptação do sistema de go-verno das universidades para que mais claramente assumam responsabilidades de carátersocial. Só assim poderão ser atendidas “as necessidades internas de síntese”, com satisfaçãodas três grandes funções históricas das instituições de ensino superior: o desenvolvimentodo saber, a formação profissional e a transformação cultural, tudo sem prejuízo dos problemasde adaptação às condições de tempo e de lugar (Nostrand, 1960; Azevedo, 1952).

Condições de tempo e espaço

Quaisquer que sejam os estudos para a revisão a que os especialistas aludem,não poderão convenientemente desenvolver-se sem atenção às condições de espaço e de

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tempo, ou, afinal, de adequação aos problemas de cada sociedade nacional. Esse princípioé básico nos esquemas de Organização e Administração escolar, em qualquer ramo ougrau de ensino, pois os objetivos de onde se deva partir, expressos em termos de umafilosofia social e ação política, não terão maior sentido senão nessa base.

Esse modo de ver mais uma vez ficou demonstrado no Seminario sobre laEducación Universitária en las Américas, realizado de 21 de dezembro de 1959 a 12 defevereiro de 1960, na Universidade de Chicago, com a participação de professores latino-americanos e especialistas de organização universitária do Canadá e dos Estados Unidos.

Os trabalhos dessa reunião dividiram-se em duas partes: uma sobre a situa-ção da educação superior nos Estados Unidos; e outra sobre a educação superior na AméricaLatina, dedicada ao estudo de problemas gerais, para enunciação de certas conclusões demodo especial aplicadas à situação de países em desenvolvimento.

Quando se examina o material de documentação de que se ocupou a parteinicial (evolução histórica do ensino superior nas Américas, estrutura das universidades,organização geral e administração, planos de ensino, procedimentos didáticos e ativida-des educativas gerais) tornam-se patentes algumas poucas semelhanças e grandes dife-renças entre os moldes gerais das instituições de ensino de 3° grau nos Estados Unidos enos países latino-americanos.

Quanto aos problemas de organização e administração, Robert Havighurst(1960), em sucinto estudo, assim apontou essas semelhanças e diferenças:

a) Relações da universidade com o Estado

Uma das maiores diferenças entre a América Latina e os Estados Unidos éque, neste país existem numerosas universidades privadas que, em geral, não recebemqualquer auxílio do Estado. Na América Latina, ao contrário, são elas estatais na maioria,e quase todas as de iniciativa privada recebem subvenção governamental, salvo poucasexceções. Assim, as universidades católicas do México, Venezuela e Bolívia não recebemauxílio oficial.

Tanto as instituições norte-americanas, como as da outra parte do continente,desfrutam de maior ou menor autonomia e a defendem. Contudo, enquanto as universi-dades latino-americanas contam com uma autonomia de tipo europeu, que consiste emautogoveno por um grupo de professores (e em muitos países, de estudantes e antigosalunos), as norte-americanas têm autonomia no que se refere aos assuntos educativos emaior liberdade na organização de planos de estudos e cursos. Ordinariamente, as uni-versidades aí têm como órgão superior um conselho, não de professores, mas de pessoasrepresentativas da vida social. Esses conselhos podem ser nomeados pelo governo doEstado em que a universidade funcione, eleitos por sufrágio popular, ou ainda pelospróprios membros do conselho que tenha chegado ao término de seu mandato.

b) Estrutura das universidades

As universidades latino-americanas representam federações de escolas efaculdades. Cada uma dessas unidades tem muito maior autonomia que as norte-americanascongêneres, pois que estas são mais dependentes de uma administração central mais forte,

159Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

dotada de grande autoridade e espírito de continuidade. De regra, o reitor (aí chamadopresidente) não é eleito pelos professores, mas designado por um conselho de responsáveispor toda a instituição, ou pelo governo estadual quando a organização se mantenha comrecursos públicos.

A estrutura típica das universidades norte-americanas não é a de uma federaçãode escolas com grande autonomia de cada unidade, mas, sim, uma reunião de institutose serviços gerais. Nalguns países da América Latina já se experimenta também essa orga-nização por institutos universitários, para que maior proveito se tire das instalações e dotrabalho docente e haja maior integração do ensino.

Em qualquer caso, nota-se na América Latina uma distinção muito maisacentuada entre a educação superior e a secundária ou de 2º grau em geral. Não se querdizer que nos Estados Unidos tal separação não exista nalguns Estados. Está, porém,sendo corrigida, por vários meios.

c) Funções das universidades

De modo geral, as funções das universidades são três: ensino, investigaçãoe desenvolvimento do espírito de serviço ao grupo social. Numa e noutra parte daAmérica, as universidades realizam esforços para cumpri-las, mas de modo muitodesigual.

Na América Latina, o maior esforço é o de preparação profissional mediantetransmissão de conhecimentos teóricos, sem maior desenvolvimento do espírito de in-vestigação. Nas universidades norte-americanas, em geral, uma e outra coisa maisestreitamente se associam. O espírito de serviço social é nelas também mais acentuado,por existirem maiores relações entre os centros universitários e outras instituições denatureza social, particularmente econômica (Havighurst, 1960, p. 86).

d) Professores e diretores das escolas

O maior contraste que se nota entre a educação superior latino-americanae a estadunidense consiste no tipo da carreira dos professores e em sua participaçãona vida das instituições de ensino a que pertençam. Naquela, são muito poucos osprofessores que consagram todo o seu tempo às tarefas do ensino e pesquisa. NosEstados Unidos, ao contrário, encontram os professores oportunidades para trabalhointegral.

Essa diferença se liga a outra, já mencionada. Nos Estados Unidos, os docentespertencem a institutos, ou a departamentos de ensino, o que os conduz a trabalho maiscoordenado, com assistência mútua. Na América Latina, em geral, cada professor éproprietário de sua cátedra, nela exercendo autoridade e poder absolutos.

A forma de recrutamento é também muito diferente. Na América Latina, aescolha dos professores realiza-se mediante concurso de provas e títulos, o que leva aapurar especialistas num domínio qualquer do saber, mesmo que não tenham qualquerexperiência de ensino e formação adequada para exercê-lo. Nos Estados Unidos, há umacarreira de professor que começa pelo grau de instrutor, com passagem sucessiva pelasfunções de assistente, professor adjunto e finalmente professor catedrático, numa

160 Organização e Administração Escolar

compreensão diversa da que esse título possui nos países latino-americanos. A designa-ção para este último posto, como para os demais, dá-se ordinariamente por contrato, porprazos de cinco a seis anos, com recondução sucessiva, quando isso realmente convenhaao ensino. Bons professores, como professores, não como eruditos, são disputados entreas universidades.

Os diretores de escolas, numa e noutra parte do continente, são normalmenteeleitos pelos professores. Mas, nos Estados Unidos também podem ser designados peloreitor da universidade entre educadores capazes fora do grupo de professores da escola,ainda que geralmente a opinião destes seja levada em conta no exame prévio dos títulos econdições de formação educativa e experiência do candidato à direção.

e) Estudantes

Em quase todos os países latino-americanos os estudantes têm representaçãonos órgãos de direção de suas escolas e mesmo das universidades. Nos Estados Unidos,não há essa representação. Existem, sim, numerosas organizações de estudantes paramelhor regulação da vida social e de fins educativos e assistenciais, não, porém, comqualquer ingerência na administração. O que os órgãos de direção e administração admi-tem são antigos alunos, cuja contribuição ao exame de certos problemas de organizaçãodo ensino se têm mostrado muito valiosa.

Outra diferença marcante entre os estudantes de uma e outra parte do continenteé que, na América Latina, eles ativamente se interessam pela política militante, na quali-dade de estudantes, o que com muita freqüência gera conflitos e perturbação nos trabalhosescolares.

Os modos de seleção dos alunos variam também. Na América Latina, ela se dápor exames de admissão em que especialmente se apuram conhecimentos teóricosdiscursivos. Nos Estados Unidos, a maior parte das instituições do ensino superior lan-ça mão de critérios diversos de seleção, tais como o resultado de provas mentais, deaptidões e de personalidade, para que mais adequada orientação educativa e profissionalse possa fazer.

f) Planos de cursos e métodos didáticos

Os planos de cursos e programas de ensino, na América Latina em geral, dãomaior importância a um tipo de cultura acadêmica, parecendo que mais preparam erudi-tos que propriamente profissionais. Nos Estados Unidos, a prática geralmente seguida édar-se, já no nível universitário, em dois anos de estudos gerais, maior formação de basepara cada ramo de estudos (junior college), prosseguindo então os estudos em cursoschamados de graduação ou de formação profissional.

Na América Latina, os currículos são geralmente rígidos ou de uma sócomposição para todos os alunos de um mesmo curso. Nos Estados Unidos, há maiorflexibilidade na composição dos estudos de cada grupo de alunos ou mesmo para cadaaluno individualmente. Isso se torna possível mediante a escolha de disciplinas optativas,que o estudante faça mediante esclarecimentos que lhe apresentem professores ouconselheiros educacionais.

161Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Recomendações do Seminário de Chicago

Os dados assim postos em confronto, para uma visão de conjunto do ensinouniversitário na América, condicionaram a segunda parte do Seminario sobre laEducación Universitaria en las Américas, que, por sua vez, também foi dividida emduas: uma informativa e outra de discussão de problemas em comissões constituídaspara o seu estudo que resultou na aprovação de certas recomendações gerais e no deba-te de seu alcance e fundamentação. Os problemas discutidos referem-se à autonomiadas universidades, sua extensão e missão; ao exame das questões referentes à formaçãogeral e especializada dos alunos; aos problemas de planejamento do ensino terciárioem suas relações com as mudanças sociais ultimamente verificadas em todos os paísesamericanos, e que, do ponto de vista do desenvolvimento econômico, graves problemasapresentam na América Latina.

Foram estas as recomendações, em sua redação original:2

1) Autonomia universitária

As universidades devem ser autônomas, para que possam cumprir a sua elevada missãode cultura. Essa autonomia, compreendida como a faculdade de estabelecer seu próprioestatuto jurídico, eleger suas autoridades, nomear professores e funcionários e aplicarseus recursos financeiros, deverá, na medida do possível, consagrar-se como garantiaconstitucional.

Como um dos meios mais adequados para garantir essa autonomia, devem asuniversidades dispor de recursos financeiros suficientes. Poderão eles ser obtidos mediantefixação constitucional de uma adequada percentagem da renda tributária, ou destinaçãode dotações suficientes no orçamento de cada país.

A vinculação orgânica das universidades entre si, para coordenar e planificar a obracultural educativa nos planos de cada nação, e mesmo para objetivos internacionais, emnada atinge a sua autonomia, antes a sustenta e robustece, além de contribuir para maiorentendimento e cooperação dos povos e dos homens no plano da inteligência e da cultura.(Aguirre Beltrán, 1960b, p. 134)

2) Extensão da universidade

Do ponto de vista conceitual, atendendo à sua origem histórica, o nome universidade sóse aplica a centros de estudos superiores em que se ministre ensino humanístico, alémdo de tipo profissional e técnico, e em cujo seio a formação integral do homem sejaatendida e desenvolvida pela investigação científica. As escolas técnicas, em que só secultive um ramo aplicado de conhecimento, não traduzem essa idéia de universalidade e,por mais alto que seja o seu nível científico, não são universidades.

2 Publicação original em espanhol. Tradução do A.

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Cabe à universidade a educação superior, sem prejuízo de carreiras menores, que auxiliemas maiores. Em qualquer caso, a admissão a uma carreira universitária requer a conclusãode estudos secundários, ou médios, de valor correspondente.

A idéia de circunscrever a universidade à cultura superior não se opõe às práticas deextensão universitária. Estas não consistem em descer a níveis de ensino que correspondama outros setores educativos, antecedentes à universidade, mas em fazer que ela, comocentro de cultura superior, difunda sua influência por todos os setores da comunidade.

É dever da universidade oferecer ensino superior a todos quantos o desejem e sejamcapazes de recebê-lo, sem discriminações raciais, políticas, econômicas ou religiosas. Issonão significa que as universidades devam alcançar dimensões excessivas. A universidadedemasiado grande, além de problemas de organização, que se complicam, corre o perigode ser prejudicada pela burocracia administrativa. A universidade pequena, ou de tamanhomédio, oferece ambiente mais adequado ao constante contato entre professores e estudantese aos fins de investigação científica.

Em face da grande demanda de ensino universitário que se observa na América Latina eque, entre outros fatores, obedece ao crescimento econômico, é preferível multiplicar asuniversidades ao invés de fazer crescer as existentes. Com isso poderá obter-se umadistribuição geográfica que atenue o privilégio da localização e mais permita atender aosaspectos e necessidades regionais.

Qualquer solução que se queira dar ao problema criado pelo aumento da populaçãoestudantil, encontra naturais obstáculos na insuficiência dos recursos financeiros. Enquantoassim seja, e sem prejuízo de um maior esforço no sentido de soluções permanentes, asuniversidades devem limitar suas atividades ao que permitam seus recursos materiais ehumanos. A universidade que receba maior número de alunos do que possam atenderseus professores, instalações e material didático ilude os próprios estudantes e acoletividade. Enquanto a pressão por maior matrícula continue sendo grande, auniversidade deve estabelecer restrições, e, desde que estas se fundam na capacidade dosprofessores e das instalações, a base de qualquer método seletivo não pode ser outrasenão a limitação da matrícula em cada curso.

A seleção deve realizar-se procurando eliminar a influência de fatores socioeconômicosque possam injustamente incidir sobre alguns setores de estudantes. Como a excessivademanda de matrícula quase sempre se concentra em carreiras com pletora de profissionais,a universidade deve orientar os jovens para aquelas que mais atendam às necessidadesdo país.

Se a universidade limitar o seu trabalho à sua própria capacidade, está no dever de levara cabo suas tarefas de forma completa, mediante a máxima ou mais eficiente utilização deseus recursos. Isso significa que estudantes e professores devem dar aos estudos a maiordedicação possível. A presença obrigatória às aulas por parte dos primeiros é recomendávele correlativa da dedicação completa por parte dos mestres. Para os estudantes cuja situaçãoeconômica impeça maior dedicação aos estudos, a universidade pode combinar um bomsistema de bolsas com a manutenção de horários especiais. No que toca aos professores,

163Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

será necessário estimular-lhes a formação mediante bolsas de aperfeiçoamento e segurançana carreira docente, fundada em justa apreciação do mérito e adequada remuneração.(Aguirre Beltrán, 1960b, p. 137-138)

3) Missão da universidade

A missão primordial da universidade é continuar, em nível superior, a formação integraldo homem; esforçar-se por dar adequada preparação a profissionais em diferentes camposdo conhecimento humano; intensificar a investigação para o desenvolvimento da ciência,das artes e da filosofia, exercer em seu meio uma ampla influência cultural, ajudar oprogresso do país.

Se é verdade que a universidade deve continuar a formação integral do homem, em nívelsuperior, não deve também deixar de atuar, segundo suas possibilidades, em outros níveiseducativos, e naqueles que os governam e orientam, para que o ensino se inicie e secomplete de modo eficaz.

Na preparação dos profissionais, deve auscultar as necessidades do momento e, tantoquanto seja possível, prever as futuras. A universidade não pode permanecer isolada dacoletividade nem alheia aos seus variados problemas, devendo pelo contrário analisá-loscuidadosamente, esforçando-se por indicar as melhores soluções. A esse respeito, devepatrocinar a reunião de seminários, círculos de debates, etc., a fim de que, por essesmeios, mais sinta a vida coletiva.

Deve fortalecer as atividades de extensão cultural a fim de que toda a sociedade por ela sebeneficie. Dessa projeção no meio social não se deverá concluir que a Universidade venhaa identificar-se com partidos políticos ou facções de qualquer índole, visto que deve tercomo postulado fundamental os ideais de igualdade, liberdade e justiça, sem os quaisnão se concebe o desenvolvimento harmônico da sociedade. (Aguirre Beltrán, 1960b, p.139-140)

4) Formação geral e especialização

Convém que haja um sistema educativo que corresponda com a maior fidelidade possívelàs características e necessidades da comunidade. Dentro desses sistemas deveriam articular-se os graus primário, secundário e superior, dedicando-se o primeiro à educação dascrianças, o segundo à educação dos adolescentes, e o terceiro à educação dos jovens eadultos. Como, na maior parte dos casos, os dois primeiros graus inteiramente dependemda ação do Estado, ao passo que a última é autônoma, seria aconselhável que seestabelecesse uma vinculação permanente entre os órgãos governamentais que administrama educação pública e as universidades, a fim de manter-se maior vinculação entre asetapas do ensino secundário e do ensino superior. Se essa medida não for aplicável, ouse os centros de ensino secundário não realizarem seu trabalho com eficiência, asuniversidades deverão considerar a possibilidade de organizar estudos preparatórios para

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os candidatos a seus cursos, tanto com o fim de mais adequadamente adaptá-los ao papela que aspirem representar, como para orientá-los do ponto de vista de suas própriasaspirações de trabalho.

No que respeita aos alunos universitários, é muito recomendável que se conceda igualatenção à sua cultura geral, cultura profissional e especialização, de modo que se promovaum desenvolvimento harmônico de suas capacidades, e se lhes proporcione uma visãointegral do mundo, capacitando-os para que cumpram com dignidade e eficiência a suamissão de homens, membros da comunidade e especialistas num ramo determinado dasatividades humanas. (Aguirre Beltrán, 1960b, p. 141-142)

5) Planificação e tecnologia

Como resultado do processo de mudança tecnológica que envolve os países latino-americanos, estão se produzindo modificações substanciais na estrutura social, querepercutem em todos os seus sistemas e instituições. Entre elas, está a universidade e, emconseqüência, todo o sistema da educação superior. O antigo conceito de profissionalismoliberal, que orientava o ensino na universidade e que centralizava direitos, deveres elealdades tão-somente no indivíduo, está ultrapassado. Na sociedade atual, e, sobretudo,nos países em processo de desenvolvimento, não é possível deixar que as forças dirigidasao progresso atuem individual e desordenadamente, tentando a melhoria coletiva atravésde benefícios individuais. A transformação social deu origem a um novo conceitooperacional: o da planificação que centraliza os deveres, os direitos e as lealdades nacomunidade, para que, através da elevação dos níveis de vida do grupo, o indivíduovenha a beneficiar-se. Esse conceito operacional contém um vivo dinamismo e estámodificando o sistema educativo de forma a orientar a docência, a investigação e a difusãocultural para a preparação do estudante em trabalhos de grupo e, portanto, para queconsidere a resolução dos problemas da comunidade como superiores a dos interessesindividuais. (Aguirre Beltrán, 1960b, p. 143)

Os debates que essas recomendações suscitaram no seio do Seminário puseramem destaque especial os seguintes pontos: quanto à primeira, as conseqüências do sistemade autonomia universitária, no que se relacione com o planejamento de um sistema inte-gral de ensino; quanto à segunda, urgência em atender-se a diferentes problemas do aumen-to da clientela de alunos; quanto à terceira, a relação entre o desenvolvimento econômico ea variação dos modos e formas da produção econômica. Com relação às duas últimas, osparticipantes do Seminário consideraram as necessidades de melhor articulação do ensinode 2 ° grau com o ensino terciário, e as de maior e melhor relacionamento entre a formaçãogeral e a especialização técnica.

Em todo o debate esteve presente uma idéia, ainda que não explicitamenteformulada: a de que a autonomia universitária só plenamente se justifica quando sirva aum claro sentido de responsabilidade social. Ou, quando os órgãos a que se conceda afaculdade de formular os objetivos do ensino e regular-lhes a instrumentação verifiquem oque estejam realmente produzindo, segundo critérios que se fundem em dados objetivospelos quais fundamentem seus planos, modos de operação e custos. Fora disso nada maissignificará que afirmação de um artificial prestígio de certa minoria ou classe intelectual.

165Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Na maioria dos países, estão as instituições do ensino superior muito longeda boa prática. As formas e limites da autonomia variam, por isso mesmo, de uns paraoutros, em tentativas de ensaio e erro. Tanto mais pacíficas serão elas, no entanto, quantomais se fundem em termos de inter-relação dos estabelecimentos com as demais institui-ções da vida social, de modo a representarem esforço cooperativo de liderança democrática,no plano geral da cultura.

Especialistas que seriamente têm tratado do problema a esse ponto sempre sereferem, nele destacando dois aspectos essenciais. Um é o que toca às relações do poderdas escolas, ou conjuntos de escolas, em face das instituições de governo, das quais emgrande número recebem os próprios recursos; e outro, aos tipos de organização e formade gestão dos serviços, mais ou menos bem fundados em princípios de administração,como em visão política mais esclarecida quanto aos fins do ensino terciário (Benjamin etal., 1950; Almeida Júnior, 1956).

Questões de planejamento

O planejamento dos serviços de ensino superior, como o de outros graus,pode ser encarado quanto a suas funções globais, em relação a todo um país ou apenas auma parte.

a) Planejamento geral

O planejamento que considere todo um país é, por sua natureza, tarefacomplexa. Reclamará, de uma parte, a análise das condições gerais de vida demográfica,econômica e social, e, de outra, a da articulação dos serviços a planejar com os de grausantecedentes do ensino, visto que deles procederão os estudantes; e, enfim, a considera-ção das expectativas sociais em relação a cada grau e o possível desenvolvimento harmônicodo conjunto.

Isso implica a adoção de critérios conceituais e práticos. Ter-se-á de admitiruma compreensão dinâmica dos problemas de formação terciária, como expressão detodo o processo educacional de cada nação, não simplesmente o de alunos prontos pararecebê-la, sem que ao mesmo tempo se atenda à previsão possível do mercado de trabalho,por prazos mais ou menos dilatados.

Terá assim o planejamento geral de fundar-se no conhecimento não só dacomposição etária da população, como da estrutura ocupacional, no momento, e a deter-minados prazos. De pouco ou nada valerá preparar jovens, ou muitos deles, em ramos deestudos em relação aos quais não possam encontrar oportunidades profissionais compa-tíveis com a formação recebida. As modalidades de cursos deverão ser estabelecidas emfunção das realidades da vida social, não em abstrato, ou como expressão arbitrária doque se possa desejar.

Em termos práticos, o planejamento geral será expresso em programasfundados sobre dados atualizados que só grandes serviços da administração públicapoderão sistematicamente levantar e coordenar. De um lado, os do censo demográfico,econômico e cultural; de outro, os referentes aos recursos financeiros com que se possacontar. Só assim poderão exprimir ação política, orientada de maneira racional.

166 Organização e Administração Escolar

Em princípio, o planejamento geral não poderá isolar-se dos demais planosde governo, em todo o seu conjunto. Certo que isso poderá oferecer riscos, como os de setornarem os planos de ensino de 3° grau instrumento de facções político-partidárias que,em determinado tempo, ao governo do país possam empolgar. Assim, de fato, muitasvezes se tem dado. A verificação extrema dessa situação pode ser vista em países deregime totalitário não como resultado da planificação por si mesma, mas da ideologia quea possa inspirar. Bastará a esse respeito lembrar os planos educacionais da Alemanhanazista, e os que têm vigorado na URSS e países de regime similar.

Naqueles em que floresçam instituições democráticas, o problema se apresentasob feição diversa. Em primeiro lugar, neles não se admite o ensino terciário como funçãoprivilegiada do Estado. Admite-se que certos padrões neles sejam estabelecidos, comreajustamento periódico, e que a formação dos graduados se apure mediante “exames deEstado”, ou por provas de habilitação profissional, perante órgãos das próprias categoriasprofissionais, em cada caso.

Esse caráter dá ao princípio da liberdade de ensino uma coloração muitoparticular. Ela não se confunde, por exemplo, com a liberdade de ir e vir, de comerciar ourealizar atividades industriais. Entende-se que o ensino é um trabalho para satisfação deinteresses gerais, que carecem de proteção. Ainda que exercido por pessoas de direitoprivado, a ele se estendem princípios de serviço público, como os de continuidade eigualdade de acesso, a todos quantos satisfaçam certas condições que a lei estabeleça.

Observa-se a esse respeito, na maioria dos países, a convergência das maisdiversas tendências de opinião, sejam da esquerda ou da direita. Todos desejam que seaumentem os quadros técnico-profissionais, por expansão do ensino terciário, tanto pormotivos de filosofia social, como por diferentes razões práticas, entre as quais a maissensível é a escassez de pessoal qualificado para o desenvolvimento econômico emdeterminados setores.

Demonstração clara desse fato deu-se na Inglaterra, em relação ao ensino médiocom a aprovação em 1944 do Education Act, e, mais recentemente, em junho de 1953, coma aprovação unânime no parlamento francês, de uma solicitação ao executivo para queapresentasse um projeto de reforma geral de ensino, nas mesmas bases. Guardadas asproporções, o mesmo se poderá dizer da incorporação às cartas políticas de vários paísesda América Latina de princípios relativos ao ensino terciário, e outros referentes aoemprego de certa cota de recursos nos serviços escolares, em geral.

Para a elaboração de planos gerais do ensino terciário, tem-se tornado comuma constituição de órgãos de estudo, de composição mista, com representantes do governoe outros, de diferentes instituições sociais, nesse grau mais diretamente interessadas.Com isso, deseja-se obter maior consciência das funções sociais que a educação terciáriadeve desempenhar. Servem de exemplo os órgãos que, na Itália, se estabeleceram paraplanejamento conjunto do ensino médio e superior, visando a um período de quinzeanos; as comissões e subcomissões que, na França, têm funcionado sob os auspícios doInstituto de Estudo do Desenvolvimento Econômico e Social; e, ainda, embora sem amesma articulação para a elaboração de planos aplicáveis a todo o país, diferentes comis-sões e conselhos, desde longa data existentes nos Estados Unidos (Les problèmes..., 1961).

Em todos os casos, o tratamento da matéria tem excedido os quadros de organizaçãoe administração escolar, desde que restritamente considerados. E isso porque os estudos dogênero não excluem a análise de pontos da filosofia social e ação política conseqüente. Mas,se assim a esses quadros excede, o planejamento deles também não pode prescindir.

167Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

b) Planejamento regional e setorial

Os critérios para planejamento de serviços numa só região de cada país, ounuma das espécies de formação, terão de, necessariamente, atender aos objetivos geraisestabelecidos, na forma dantes enunciada.

Em termos práticos, haverá a considerar estes pontos capitais: Qual o merca-do de trabalho existente e quais as modificações que nele se possam prever? Quais osrecursos disponíveis, em instalações, equipamento e pessoal devidamente preparado?Quais as providências de esclarecimento da opinião pública, a fim de que o desejadonúmero de estudantes se incline, atendidas suas condições de preparação anterior, capa-cidades e aptidões, para cada um dos ramos e sub-ramos das especialidades a seremlevadas em conta?...

Muitas questões colaterais, então, se apresentarão: umas relativas à própriadistribuição geográfica das instituições de ensino, sua organização em unidades isoladasou em centros que as congreguem (universidades ou grandes institutos); outras, relativasa um sistema de administração geral, suficientemente flexível, mas eficiente; outras, en-fim, referentes ao recrutamento dos alunos, ou à facilitação dos estudos a muitos deles,segundo um sistema de distribuição de auxílios ou bolsas de estudos, que estimulemjovens especialmente dotados a não serem prejudicados por sua condição econômica,social e de residência.

Só assim, os interesses de ordem geral poderão ser atendidos, no sentido deuma ação política bem inspirada e suficientemente equilibrada, problema cujasdificuldades não podem ser dissimuladas.

Questões de organização geral

Os problemas relativos à organização geral do ensino terciário sãonormalmente submetidos a órgãos de composição colegiada. No caso das universidades,o principal deles toma o nome de conselho universitário, e, nos grandes institutos técnicos,de conselho geral de professores.

a) Conselhos universitários e Conselhos gerais de institutos

Esses conselhos representam cada conjunto de escolas, de algum modoconsiderado como uma federação. Têm, assim, funções similares às das câmaras políti-cas mais altas, nos países federados, razão por que recebem por vezes o nome de senadouniversitário. Nesses conselhos, reúnem-se os encarregados pela gestão direta dos servi-ços de cada escola, isto é, seus diretores – em muitos países chamados decanos – erepresentantes dos professores titulares, ou os de grau hierárquico mais alto.

O responsável pela administração geral de cada conjunto – seu reitor oupresidente – geralmente é por esse conselho eleito, tendo, entre outras tarefas, as funçõesde convocá-lo e presidir-lhe os trabalhos.

Os conselhos têm funções normativas gerais, de grande importância, as quaiscomplementam as que sejam traçadas pelas juntas de administração ou conselhos decuradores; e, assim também, funções deliberativas. É o órgão de autoridade máxima em

168 Organização e Administração Escolar

tudo quanto se refira à organização interna. Tratam da distribuição geral dos recursosorçamentários pelas diferentes unidades; da fixação de critérios para o recrutamento dosprofessores e funcionários, sua qualificação, condições de acesso e disciplina; da inter-pretação de dispositivos legais e regulamentares; da elaboração e reforma dos estatutosque a todo o conjunto devam reger; da aprovação dos regulamentos das escolas e faculdades.

Segundo a legislação, mais ou menos rígida, que esses pontos regule, aautonomia universitária é por esses conselhos exercida. Todas as suas funções caracteri-zam-se pela intenção de imprimir ao conjunto uma grande unidade de espírito, atendidasas bases democráticas de sua constituição.

b) As congregações

Em cada escola ou faculdade, organizam-se órgãos colegiados próprios, que seformam pelo conjunto dos professores titulares. É a congregação de mestres, ou simples-mente congregação. A presidência de seus trabalhos cabe ao diretor ou decano da unida-de. Essa é a organização mais geralmente seguida onde as escolas dividam o ensino porcátedras ou cadeiras de ensino. Mas, países há, onde a congregação se substitui por umórgão de composição diferente, que apenas reúne os chefes de conjuntos de assuntosafins, nos chamados departamentos de ensino.

No âmbito de cada estabelecimento, e em qualquer caso, esses órgãos exercemfunções normativas e deliberativas paralelas às dos conselhos universitários. Entre elasse destacam as de aprovação de planos de cursos e programas, de providências executi-vas para o provimento dos cargos de magistério e admissão dos alunos, suas condiçõesde promoção e governo.

A cada congregação, ou conselho departamental que a substitua, os encargosprincipais referem-se à organização didática geral. Variam eles tal seja a composição daescola e as modalidades de cursos, e a soma, maior ou menor, que lhes seja concedidapelo conselho universitário, e, tudo isso, regulado pela legislação geral do ensino; nocaso de instituições privadas, também pelas normas que as respectivas entidadesmantenedoras hajam traçado.

Em diferentes países, ou diferentes organizações de um mesmo país, podemcoexistir a congregação e o conselho departamental. Ou, então, ao invés desse últimoórgão, constitui-se um pequeno conselho, chamado técnico-administrativo. Cabe-lhe pre-parar estudos a serem examinados pela congregação, e exercer atividades que estabeleçammaior coordenação entre o ensino e a direção da escola.

c) Conselhos departamentais e conselhos técnico-administrativos

A organização departamental corresponde à necessidade de melhor articulaçãodo ensino a cargo de professores de disciplinas entre si relacionadas. Em certos casos,como já se fez notar, um conselho constituído pelos professores chefes dos departamentosentão poderá existir.

Normalmente, um departamento reúne os serviços de três a cinco cátedras,para coordenar o trabalho dos respectivos professores, assistentes e mais auxiliares deensino. Mas a existência formal do conselho departamental não atenderá plenamente a

169Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

esse objetivo. Para que bem funcionem, os departamentos de ensino reclamam instalaçõesadequadas. As salas de aula, laboratórios e outras dependências de uso comum aos do-centes, deverão ser contíguas. Deverá haver também uma biblioteca especializada à dis-posição de professores e alunos, salas de estar e de reuniões. Tudo isso pressupõe que osprofessores não permaneçam na escola apenas nas horas de aula, mas que ao estudocooperativo dos problemas de articulação e aperfeiçoamento de ensino consagrem maiortempo, senão dedicação exclusiva.

O conselho técnico-administrativo atende, como já se disse, aos problemas dearticulação entre os trabalhos do ensino e os órgãos de direção, como também ao estudode questões especiais a serem submetidas à decisão das congregações.

d) Representação dos alunos nos conselhos

Em vários países, especialmente latino-americanos, tem-se admitido emdiversos órgãos colegiados, mesmo no conselho universitário, representação do corpodiscente. Essa representação pode ter direito a voz e voto em todos os assuntos de organi-zação e administração ou, simplesmente, nalguns deles. Nos países europeus, e nosEstados Unidos, não tem sido usual essa representação. Admite-se, no entanto, a de antigosalunos.

A direção dos estabelecimentos

A existência dos órgãos colegiados dantes referidos, uns a outros superpostos,funda-se na idéia de que por eles bem se possa representar a opinião média dos professo-res e, nalguns casos, a dos alunos, assim havendo um clima geral de representaçãodemocrática. Ao mesmo tempo, quer-se com isso reafirmar, em todos os níveis de organi-zação, o princípio de autonomia de todo o conjunto de escolas, de cada estabelecimentocomo subconjunto, e dos grupos e partes de cada estabelecimento como subconjuntosmenores. Realmente, por essa forma, canais de comunicação de novas idéias e procedi-mentos podem estabelecer-se, com real utilidade geral. Mas casos há, também, em quepor não existir mais clara definição dos planos de autoridade, tal sistema favoreça adiluição do senso de responsabilidade.

A figura do diretor, para que aos serviços executivos se imprima maior unidade,assume por isso mesmo significação toda especial. Ela resulta de um princípio elementarde organização e administração que é o de unidade de comando, para satisfatória coorde-nação dos diferentes planos de ação. Suas funções gerais são as de cumprir e fazer cumpriras decisões do conselho universitário e demais órgãos colegiados, cada qual na esfera desuas atribuições; e, em sentido inverso, as de levar a esses órgãos os problemas de gestãointerna que, por si mesmo, não possa resolver. Além disso, o diretor representa o estabe-lecimento perante o público, e coordena os serviços gerais de secretaria e arquivo, os demanutenção e mais serviços auxiliares.

Nos estabelecimentos de ensino terciário com organização tradicional, o diretor,muitas vezes, é apenas uma figura moral que ao seu gabinete comparece nalgumas horasdo dia. Não é assim nas escolas de mais moderna organização, em que passa a dar dedica-ção integral aos trabalhos de direção. Para isso, dispõe de assistentes que superintendam

170 Organização e Administração Escolar

vários serviços especiais. Serão os de assistência técnica ao ensino, de controle permanentedo rendimento do trabalho escolar, de orientação educacional e assistência dos alunos,de biblioteca e publicações, de relações com o público e acompanhamento da vidaprofissional dos egressos do estabelecimento.

Esses assistentes de direção são recrutados, nalguns casos, entre os professoresdo próprio estabelecimento e, em outros, entre especialistas de organização e administra-ção escolar. Nesse último caso, como é fácil compreender, admite-se uma pedagogia doensino terciário a ser praticada e desenvolvida. Não se refere ela apenas à condução doensino com feição verbal ou abstrata, mas às condições objetivas das situações de apren-dizagem, e, afinal, de uma nova compreensão dos problemas de administração3 deprofessores e alunos (Larroyo, 1959).

Administração dos alunos

Em outros tempos, dadas as reduzidas funções do ensino terciário, a idadedos alunos e outras condições, os problemas de administração dos alunos eram poucos esimples. Não é assim agora, quando o crescimento de matrícula e a multiplicação dosramos de estudos impõem cuidados muito especiais a esse respeito.

Esses cuidados devem começar ainda antes que os estudantes cheguem apleitear matrícula, traduzindo-se em interesse por uma melhor articulação entre o ensinode grau médio e o terciário. Os critérios de seleção dos candidatos aos diferentes ramos,como os que deverão existir em sua orientação para ramos especializados, são outrostantos pontos de grande importância.

É para melhor encaminhamento dos alunos que muitos cursos terciários já serealizam em duas partes, uma, básica, e outra, de aplicação ou especialização ou que, aomenos, adotem disciplinas optativas. Para que esse sistema alcance os resultados deseja-dos, será necessário que cada escola, ou grupo de escolas, possua serviços de orientaçãoeducacional com recursos bastantes para o estudo das capacidades e aptidões individu-ais, como para o esclarecimento das oportunidades do mercado de trabalho. A maioriadas universidades americanas a esses serviços têm desenvolvido, relacionando-os comos de assistência escolar, sob o nome de personnal service.

Com tudo isso, busca-se criar melhores condições para o desenvolvimento deatitudes de responsabilidade pessoal e social nos estudantes, oferecendo-se-lhes oportu-nidades educativas muito variadas. Quando assim aconteça, a forma natural de disciplina,que é a do governo próprio dos estudantes, vem a estabelecer-se com normalidade.

Em muitos países mantém-se nas universidades a tradição de um Código de Honra,que os estudantes respeitam e fazem respeitar, e em função do qual justificam a existência desuas próprias agremiações de auto-governo, inclusive um conselho de alunos, regulador dadisciplina não só nas dependências escolares, mas na vida social. Esse conselho pode imporpenas disciplinares, inclusive a de exclusão da escola, com recurso para a administração doestabelecimento. É o que se passa em muitas universidades norte-americanas.

Em outros casos, estimula-se a organização de associações de alunos, parafins educativos gerais, e mesmo a representação dos alunos junto aos órgãos

3 Fazemos menção a cursos especiais para diretores de escolas superiores e mesmo para reitores de universidades, existentesnos Estados Unidos, no capítulo 12.

171Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

administrativos. Especialmente nas escolas com rápido crescimento de matrícula, essascondições de cooperação de sentido democrático não são fáceis de manter-se. Dão-se,então, com muita freqüência, conflitos entre os estudantes e os órgãos de administraçãodas escolas.

A falta de uma mais rápida adaptação das instituições de ensino terciário àsfunções que hoje devem desempenhar é que, em boa parte, tem suscitado movimentos dereivindicação dos estudantes. Chegam os alunos a adotar processos de luta mais ou me-nos violenta, por admitirem que o grupo estudantil constitua uma classe social que aoutras deva opor-se. Nisso, muitas vezes, a ação de propaganda de ideologias sociais epolíticas, certas ou erradas, pode não ser estranha.

Será preciso que os responsáveis pela administração das escolas de 3° grau,bem como seus mestres, saibam prevenir esses movimentos tão prejudiciais aos objeti-vos da educação que hão de ter em vista, não apenas de sentido técnico-profissional, mascívicos, sociais, morais. Devem aprimorar o ensino sob todas as formas; compreender astendências e interesses dos jovens, para devidamente coordená-los, num clima de sadiacooperação democrática, e, proporcionar, em seminários e círculos de debates, exame eestudo sério e aprofundado das questões da vida social e econômica que à mocidade dehoje tanto empolgam.

Será preciso, enfim, que não se mantenham de costas para a realidade. De outraforma, nelas se perderá a visão dos interesses gerais e solidários, imprescindível a umempreendimento qualquer, e com maior razão aos de cunho educativo do mais alto nível.

Síntese do capítulo

1 O ensino de 3° grau, ou superior, teve sua origem nas universidades medievais, as quaisdavam formação profissional para carreiras liberais, funções de governo e sacerdócio.Através do tempo, expandiu suas funções sociais e formas de ação prática correspon-dentes. Não há, hoje, um só tipo de universidade, mas vários. Ademais, o ensino de 3°grau pode ser feito em estabelecimentos isolados, que dêem formação numa só carreira,como em grandes institutos técnicos, que preparam para muitas atividades afins.

2 A função social do ensino superior, ou terciário, abrange agora a formação do trabalhadorintelectual, em geral; o desenvolvimento da pesquisa em todos os ramos do saber; e aação de extensão da cultura, ou mesmo, de sua difusão por todas as classes.Fundamentalmente, sua função é diversificar para o trabalho técnico, científico, artísticoe social, em geral, em nível ulterior ao do ensino médio.

3 Uma questão básica na organização e administração do ensino terciário é a combinaçãoentre profissionalismo (formação técnica) e culturalismo (formação humanística). Oexame dessa questão entre educadores alemães e norte-americanos, especialmente,tem levado a concluir não só pela reforma dos currículos e programas, como de certospontos de estrutura e organização da vida social dos alunos, quer nas universidadesquer nos grandes institutos técnicos. Todos eles terão, porém, de ser solvidos, à vistade condições variáveis de cada sociedade nacional, diversas em países de pleno desen-volvimento tecnológico e nos demais, onde apenas esse desenvolvimento se tenha ini-ciado. A simples cópia de padrões bem-sucedidos naqueles países não será bastante.

172 Organização e Administração Escolar

4 Contudo, alguns pontos parecem hoje pacíficos quanto à necessidade de ser alterada acomposição das formas gerais de organização das universidades: revisão da organiza-ção dos cursos e dos métodos didáticos e, em conseqüência, dos modos dos trabalhosdos alunos; assim também, do sistema de verificação do rendimento das atividades doensino e das da aprendizagem. Experimentam-se novas formas de recrutamento eformação do professorado, bem como da atualização de seus conhecimentos geraise pedagógicos. Esses pontos têm sido reafirmados em reuniões internacionais de espe-cialistas e, em vários países, têm dado motivo a movimentos de reivindicação deestudantes.

5 O planejamento do ensino superior é agora visto como uma delicada tarefa, que bemarticule os planos do ensino com certos aspectos dos planos gerais de desenvolvimentoeconômico e social em cada país. Isso reclama análise das condições da vida econômi-ca e de mudanças sociais nelas previsíveis, a breve e a mais longo prazo; condições definanciamento, tanto governamental como de instituições privadas; e melhorarticulação, enfim, entre os planos de estudos superiores e os do ensino médio.

6 As questões de estruturação e gestão interna tornaram-se agudas, nestes últimos tempos.Fala-se por isso de crise nas universidades. Aconselha-se a reorganização geral do tra-balho didático com base em departamentos e institutos centrais, o que importa emdeslocar a autoridade de órgãos de decisão tradicionais – tais como conselhos univer-sitários e congregação de todos os professores – para outros órgãos, ainda que tambémcolegiados, mas escalonados. Pretende-se também que, em todos esses órgãos, possahaver representação do corpo discente, bem como de antigos alunos, com o intuito defacilitar a comunicação desimpedida entre todos os interessados no ensino. Certo éque tais inovações têm de consultar costumes e tradições longamente existentes noensino de cada país.

7 Na realidade, os problemas de organização do ensino do 3° grau estão sendo agoraamplamente revistos. De uma parte, refletem estudos de uma pedagogia do ensinosuperior, muito recente; e de outra, uma nova visão da própria estruturação e gestãodos serviços escolares. Aspecto importante em tudo isso é o de organização de ativida-des de investigação nos mais diversos campos do saber, de forma a que possibilite aosestudantes a aquisição de métodos que assegurem crescente desenvolvimento econô-mico e social. Ensino e pesquisa devem caminhar juntos. Para isso serão importantesos cursos chamados de pós-graduação, para a formação de especialistas em pesqui-sas, como também para a adequada formação de docentes do ensino universitário. Masé certo, também, que as atividades de pesquisa não se podem resumir no trabalho queos institutos de ensino superior normalmente organizam.

173Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Capítulo 8Economia e finanças da Educação

Proposição geral

Depois de examinar os grandes princípios de Organização e AdministraçãoEscolar, tratamos de aplicá-los ao planejamento, instrumentação e gestão dos serviços decada um dos graus de ensino.

Nesse estudo, uma perspectiva de ordem geral se manteve, a de eficiência,por adequação prática dos meios disponíveis à consecução de objetivos determinados.Tais objetivos não são inventados pelos educadores. Resultam de uma filosofia social, emexpectativas, intenções e propósitos, cuja compreensão técnica aos serviços de ensinoinfunda maior unidade. Essa compreensão se traduz por uma política educacional, ou,mais exatamente, pela política escolar que cada país adote, e, continuadamente, reafirmee desenvolva.

Na escola, com efeito, uma parte do processo cultural se institucionaliza,adquirindo feição formal, com certas vantagens e riscos. Como as demais instituições, aescola pode deslocar suas preocupações para certas condições mecânicas de funcionamento,tornando-se menos funcional.

Contra esse desvirtuamento, têm de lutar os organizadores e administradoresescolares. De que forma e em que justos limites? Atribuindo-se a si mesmos o encargo deformular a política de educação?... É evidente que não. Essa política refere-se a questõesmuito mais amplas que as da escola e mais amplas também que as de âmbitoadministrativo.

Não obstante, seus termos têm de ser aplicados nas escolas a situaçõesconcretas, a fim de produzirem rendimento certo. Aspirações gerais devem desdobrar-seem objetivos definidos, mediante ação técnica coordenada e devidamente planejada paraque tudo alcance razoáveis níveis de eficiência. No estudo e apuro crescente de diretivasde ação a esse respeito é que o papel dos organizadores e administradores torna-serelevante, cada qual em sua esfera própria de responsabilidade e nível de autoridade.

Compreendidas essas condições, têm os administradores, como os própriosmestres, de exercer certa função de interpretação criadora. Ela decorre da apreensão de

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uma escala de objetivos que cada empreendimento escolar, como um todo, se proponha aatender. Em seus diferentes graus, os objetivos não se apresentam sob feição rígida, oudefinidos de uma vez por todas, o que justifica tal ação criadora, regulada por opções edecisões iterativas. E isso a torna mais delicada e complexa, porque tem de inserirconjuntos menores em outros, mais amplos e de mais complexa estrutura.

Se examinarmos muitos trechos das páginas precedentes, aí verificaremosuma idéia constante: a de que os objetivos sociais não podem ser fixados por critériosestranhos à compreensão da vida cultural, por sua própria natureza móvel e flutuante.Os objetivos têm de ser apreendidos, interpretados e continuamente revistos, e essa visãodinâmica da matéria é que a torna de menos fácil estudo.

Em toda a extensão e profundidade, a ação educativa tem de moldar-se a muitascontingências, havendo de retirar delas a compreensão de certo número de relações, nãode elementos fixos. Em conseqüência, não se torna possível propor as questões de orga-nização e administração do ensino nos mesmos termos em que o podemos fazer comrelação à produção de uma fábrica, isto é, mediante tipificação rígida dos resultados eemprego de procedimentos invariáveis na produção. A educação é vida, reclama espíritocriador.

Por exigências de método ou de racionalização do trabalho, faz-se necessário,no entanto, atender a certos aspectos dominantes nesse sistema de relações. Sem isso, aação prática não encontraria apoio para conveniente proposição em termos de planeja-mento, instrumentação, execução satisfatória e avaliação sistemática. Os fundamentosmesmos de Organização e Administração então se desvaneceriam.

Entre esses aspectos, ou se assim quisermos dizer, entre os planos de açãoprática em que o trabalho escolar deve fundamentar-se, figuram os que se referem àvida econômica, os quais na sociedade de hoje condicionam o status de cada pessoa,muitos de seus modos de conduta e, em geral, a conformação social da personalidadede cada qual.

Em trechos anteriores, por essa mesma razão, muitas vezes dissemos que osobjetivos educacionais hão de referir-se ao processo econômico de cada comunidade,cada região ou país. Não serão eles certamente os únicos, nem deverão apreciar-se demodo isolado. Na vida de hoje, no entanto, oferecem-se como fundamentais, sempre quese queira obter uma visão mais ampla e continuada dos serviços escolares, ou quando ostenhamos de examinar segundo programação que lhes assegure maior rendimento.Ou assim se fará, ou nada de consistente se terá em vista.

É que, dadas as mudanças que ora se processam nos modos de produzir econsumir, as expectativas de parte das famílias dos alunos, bem como das instituiçõessociais em geral, especialmente se voltam para importantes aspectos que dessas mudan-ças decorrem no processo de formação humana. Um pressuposto de ordem geral tem-sefirmado quanto à dependência necessária entre os serviços do ensino e o destino profis-sional dos educandos, ou as formas de trabalho, mediante as quais possam tornar-seelementos prestantes a si mesmos e à vida social. Se, em outras épocas, outros conjuntosde relações a esse se sobrepunham, já assim agora não ocorre. Temos, portanto, de admiti-los como de importância especial na compreensão das tendências culturais de hoje, semprejuízo, sempre que isso se torne necessário, de corrigir-lhes certas demasias. O que nãopodemos é ignorá-los.

Por outro lado, para lembrar uma observação de Bárbara Wootton (1946), poucasliberdades culturais existem, se é que alguma ainda agora exista, que se possam desfrutar

175Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

no vazio econômico, ou sem que para o seu exercício se tenham de empregar recursosprodutivos da comunidade ou os da economia social.

No que toca aos serviços do ensino, edifícios escolares têm que ser construídose equipados, os mestres preparados e, quando em serviço, devidamente remunerados.Em grande número de casos, será preciso dar assistência a muitos grupos de alunos, afim de que o princípio de iguais oportunidades educativas possa vigorar. Para que asescolas venham a cumprir suas funções com inteireza, são necessários diretores, inspe-tores, especialistas em assistência técnica, controle e pesquisa, que os integrem em em-preendimentos mais vastos, ou seja, nos sistemas públicos de educação. Tudo isso exigedespesas consideráveis.

Todo e qualquer plano de ensino que não considere objetivos econômicos,relacionados com a idéia de maior produtividade social, da qual advenham recursos fi-nanceiros bastantes, será mera divagação desprovida de sentido real. Considerados osfatos de forma ampla, ou em escala macroscópica, a sociedade paga pelo que recebe. Seas escolas não estiverem produzindo satisfatoriamente, ou de modo que a sociedade sin-ta que os serviços escolares lhe trazem benefícios reais, não poderão eles contar com osrecursos indispensáveis à sua manutenção e progresso.

Em conseqüência, o exame das grandes questões de organização eadministração, que nesta primeira parte do livro intentamos, não ficará completa semque, ao cabo de tudo, examinemos as relações entre o processo educacional e a vida eco-nômica de uma parte, e os recursos de que careçam e as finanças públicas, de outra. Essasquestões cabem a estudos que se ordenam sob duas rubricas, a economia da educação eas finanças da educação, respectivamente.

Sob o aspecto conceitual, de pura indagação teórica, os problemas de uma e deoutra espécie são inextricáveis. Da teoria econômica deduzem-se, para aplicações sociais,modelos de finanças públicas. Por sua vez, a maior ou menor consistência entre as váriaspartes desse modelo influenciará a vida econômica de cada país.

Mas, do ponto de vista prático, de mais direto interesse aos administradoresescolares será preciso analisar esses dois conjuntos de fatos, como de algum modo indepen-dentes um do outro. Duas questões assim se apresentam. A primeira: Interferem os resultadosdo ensino no processo econômico, de que forma e até que ponto? E a segunda: Que princípios,normas e técnicas devem disciplinar a destinação de recursos da economia social a fim deque os serviços escolares venham a corresponder à sua expansão e desenvolvimento?

Num caso, as relações práticas da educação com a vida econômica. No outro,as de administração dos serviços do ensino com as finanças públicas.

Educação e Economia

Para conveniente percepção das relações da educação com a vida econômica,será preciso lembrar que os estudos econômicos em sua concepção atual não considera-ram apenas os modos e formas de produção, mas assim também os de consumo e suadistribuição. Seu conceito básico é o de um inelutável desnível entre uma coisa e outra, aescassez dos bens, ou, em outros termos, o déficit entre o montante desses bens e o quantumideal que a todas as necessidades humanas possa satisfazer.

Tais necessidades não se apresentam em todos os indivíduos e grupos demodo uniforme e constante. Mesmo as mais rudimentares (alimentação, habitação e

176 Organização e Administração Escolar

vestuário, por exemplo) variam no tempo e no espaço, segundo aspirações individuaise coletivas muito diversas. Em qualquer caso, nenhuma sociedade disporá de recursossuficientes para que possa atender aos desejos de todos seus membros. O estudo teóri-co da Economia propõe o problema nessa base realista – donde o conceito básico deescassez a que fizemos referência –, e procura estabelecer métodos que satisfatoriamen-te definam quais as necessidades a serem atendidas e quais as que devam ficar porsatisfazer, sem prejuízo da coesão e solidariedade que à organização social mantenham.Procura fundamentar, enfim, critérios para decisão entre alternativas possíveis noemprego dos recursos disponíveis.

Muitos métodos têm sido ideados entre duas concepções extremas. Uma, emque todas as decisões sejam tomadas por um poder central absorvente, tal como nosregimes totalitários; outra, a de que sejam elas tomadas pelo indivíduo isoladamente,segundo suas próprias convicções e interesses. Na prática, nenhuma dessas formas ex-tremas chega a prevalecer, havendo sempre certa combinação entre uma e outra emsistemas, por isso mesmo, móveis e cambiantes.

A Economia, como os autores modernos a definem,

é o estudo das condições e conseqüências desse processo de decisões para a produção debens e sua repartição. Examina a maneira pela qual os recursos reais se empreguem parasatisfazer as necessidades dos membros da comunidade e o modo pelo qual o sistemaadotado influencie a vida de cada um deles e a de todos. Os problemas econômicossomente desapareceriam num mundo tão rico que nenhuma necessidade ficasse insatisfeitapor escassez de recursos. Não parece iminente essa situação e, logicamente, nem mesmopossível, porquanto os desejos e aspirações não se estabilizam mas, ao contrário,diferenciam-se e acentuam-se em diferentes direções. Daí admitir-se, com fundadas razões,que a atividade econômica esteja sempre a envolver decisões que se refiram a meiosescassos, aplicáveis a fins alternativos (Lourenço Filho, Ruy, 1962).

Esses fins dizem com a existência de bens, isto é, de mercadorias e serviços.Mercadorias são coisas tangíveis que umas pessoas podem de outras adquirir e, igual-mente, a outras transferir. Serviços são modos definidos de cooperação de uma comoutra pessoa, ou de um grupo com outro, de forma a satisfazer necessidades da maisdiversa natureza: uma consulta médica, um corte de cabelo, o transporte de coisas epessoas, uma representação teatral, a manutenção da ordem pública, os próprios serviçosde ensino.

Como problemas essenciais, a economia vê os da quantidade e das espéciesdos bens a produzir, dos modos de produzi-los e seu destino, quer dizer, de suadistribuição, segundo as porções de bens que possam caber a cada membro dacomunidade.

Quanto a esse último ponto, aplicado a situações concretas, os princípiosda Economia fundamentam uma ação política que vise a estabelecer critérios de dis-tribuição da renda social, na forma de uma política econômica. Qualquer que ela seja,implicará a ação de pessoas e relações ordenadas entre elas. Segue-se que, para quebem se estabeleça e normalmente se desenvolva, há de fundar-se em serviços queinfluam na conduta humana, a esclareçam e disciplinem. Em última análise, umapolítica econômica bem fundada supõe uma política educacional que possa mantê-lae justificá-la.

177Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Nessas condições, os planos da política econômica e os da política educacionalterão de desenvolver-se conjuntamente ou de dar-se mútuo apoio.

Que o sistema econômico de um país qualquer influi na organização eadministração de seus serviços educacionais é conclusão que resulta da mais simplesobservação. Que tal organização e administração possa influir no sistema econômico,de que forma e em que grau, é coisa, porém, que só em nosso tempo veio a ser aclarada demodo menos impreciso.

Observe-se mesmo que, para os economistas de outras épocas, o que o Es-tado gastasse com serviços educativos, longe de representar algo de satisfatório paraa riqueza pública, era tido como uma subtração à economia total de cada país. É o quese pode ler, por exemplo, em trabalho dos fins do século 18 em que Adam Smith(1776) entendia que as famílias dos alunos é que diretamente deveriam pagar asdespesas do ensino.

A pouco e pouco esse modo de ver foi sendo revisto, pelo que as justificativasde maiores despesas com a educação pública deixaram de ser simples considerações decunho humanitário ou vagas aspirações de ordem política. Assim, em obra que publicouem 1936, um dos reformadores dos estudos econômicos de nosso tempo, Keynes, veio aopinar de modo diverso do que fizera Adam Smith: a educação pública representa parte aser considerada como fator ativo do processo econômico, por isso que leva a acrescer aprodução e a fazer compreender os princípios de uma mais conveniente e justa distribuiçãodos bens que se produzam.

A influência de suas teorias tem sido muito grande no reexame geral dosdiferentes fatores de produção, como nas opções entre alternativas de investimento, noconceito de utilidade marginal ou na análise de consumo-produto. Fundadas nessas idéi-as, obras recentes têm procurado aclarar de modo objetivo as estreitas relações entre onível cultural de cada povo e o nível de eficiência de seu trabalho, transferida como foi aconcepção estática da economia antiga para uma concepção dinâmica de desenvolvimento(cf. US Committee..., 1959; Barr, 1960; Benson, 1961).

Já os mais antigos pensadores relacionavam os fatos da estrutura políticade cada país com os da educação. E tentavam fazê-lo em termos de relações diretas,não demonstrando que a normalidade dos fatos políticos assenta em bases da vidaeconômica, ou que ela representa uma infra-estrutura que não pode ser ignorada. Paraos estudiosos de hoje a questão se propõe de modo diverso. Se a educação influi nosmodos e formas de produção, bem como nos de consumo, terão seus serviços de searticularem com os da vida econômica, os quais em dados limites condicionam a vidapolítica.

Aceitando o conceito fundamental da escassez e essa compreensão dinâmica,Benson (1961) demonstra que o pressuposto de todos os modelos econômicos é agora oseguinte: o sistema econômico deve tender a elevar os índices de produção e de consumoper capita, seja em mercadorias seja em serviços, e, em face dos tipos de trabalho atual,eminentemente tecnológico, isso não se logra sem mais extenso e adequado esforço deeducação popular. Os conceitos de educação e de economia estreitamente se associam deuma parte, como os de educação e finanças públicas terão de associar-se, de outra. Bensondefende, em suma, a idéia de que os serviços do ensino público representam investimentoremunerador, por isso que fazem crescer a produção.

Essa conclusão encontra apoio, aliás, em pesquisas também recentes, entreas quais devem ser citadas as que Solomon Fabricant publicou em 1959, e citadas

178 Organização e Administração Escolar

precisamente porque esse investigador, ao fazê-las, não estava interessado em educação,mas tão-somente na análise de fatores econômicos.

Entre 1889 e 1957, documenta ele, os resultados da economia privada dosEstados Unidos aumentaram em média 3,5 % ao ano, ao passo que os acréscimos dotrabalho e do capital tangível, no mesmo prazo, não tiveram aí senão o incremento médioanual de 1,7 %. Entre os anos de 1919 e 1957, a taxa do aumento médio do produto foi3,1 %, período em que o aumento de capital tangível e o de trabalho não se deram senãonuma taxa média anual de 1%. Uma grande parte do aumento da produção não pode serexplicada, portanto, tão-somente em termos desses fatores, os de capital e trabalho. Adiferença só poderá ser interpretada pelos investimentos que então se fizeram em ensino,pesquisa e aperfeiçoamento cultural, em geral (Fabricant, 1959).

Admitida a proposição como hipótese de trabalho, outros autores passaram aexaminar os dados relativos aos mesmos fatores, em certas regiões dos Estados Unidos,confrontando-os, e assim o fazendo também em relação a determinados grupos de cadaregião: mais precisas, essas análises plenamente reafirmaram a conclusão de Fabricant(Becker, 1960; Schultz, 1961).

Poder-se-á dizer que todas elas referem-se a um país em que o ensino se temvoltado para as questões de desenvolvimento econômico, e que países há em que certostipos de ensino, ou todos eles, mais se orientam em sentido a esse respeito menosdefinido. Tal é o caso de certas nações da Europa, e outras da Ásia e da América Latina,em que o trabalho escolar se tem apresentado menos relacionado com as necessidadesda produção.

Será de presumir, nesses casos, que a extensão do ensino, por si mesma nãobaste, e que há necessidade de se lhe dar orientação mais precisa a esse respeito. E érealmente o que se tem verificado, segundo estudos e pesquisas de vários órgãos da ONU(Nations Unies, 1952) e, em especial, da Unesco (1955, 1960): não só a quantidade deescolas, mas o espírito que lhes anime o trabalho, acelera ou retarda, equilibra ou perturbao desenvolvimento econômico, em geral.

Educação e finanças públicas

Assim verificada a influência do ensino, em geral, e de seus vários tipos, emespecial, na vida econômica, é que numerosos países vêm agora considerando os seusplanos e programas de educação. Ou seja, concedendo-lhes maiores recursos e neles ad-mitindo critérios mais seguros para opções entre alternativas que, por efeito de maior oumenor demanda, nelas se apresentem. O conjunto dessas questões é que dá matéria aoestudo das finanças da educação.

Na linguagem comum, financiar é fazer face às despesas de um empreendimentoqualquer, abonando-lhe os fundos necessários para sua implantação, funcionamento regulare reposição de elementos. Em sentido técnico, aplicável aos serviços coletivos, a expressãofinanças públicas designa a parte dos estudos econômicos que, no âmbito das atividadesgovernamentais, trata dos princípios e normas que dizem respeito à receita e à despesa pública,ao equilíbrio entre ambas e, afinal, ao crédito público.

Em relação aos problemas que interessem à Organização e AdministraçãoEscolar, as finanças públicas se apresentam como uma projeção da política econômicaque cada país adote nos serviços de interesse geral. Tal projeção se objetiva em planos

179Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

fundados na capacidade que o Estado disponha para tributar, ou recolher impostos,impondo sacrifícios à coletividade, e no dever conseqüente de bem aplicar os dinhei-ros públicos na manutenção e desenvolvimento de serviços que correspondam anecessidades gerais, de caráter produtivo.

Entre esses serviços cada vez mais se admite, por tudo quanto vimos, os doensino público, em geral. Assim, no estudo das finanças públicas, abre-se agora um capí-tulo especial de finanças da educação, regido pelo mesmo princípio da máxima satisfaçãosocial com o mínimo de sacrifício para os contribuintes.

Em sua forma prática, os planos de finanças do Estado objetivam-se emorçamentos, nos quais se estima a receita e se fixa a despesa para cada exercício fiscal.Esses planos, resultam de um projeto do poder executivo, discutido e aprovado pelopoder legislativo. Do ponto de vista formal é uma lei, a lei de meios.

O orçamento possibilita a convergência dos esforços de ação política paramelhor coordenação das atividades financeiras do Estado, dando uma idéia precisa dasignificação dos serviços públicos, em todo o seu conjunto e em cada uma de suas partes.

Em sua elaboração, faz-se necessário obedecer a princípios e normas ineren-tes à contabilidade pública. Mediante escrituração adequada e controles específicos, emcada caso, procura-se assegurar a fidelidade dos agentes da administração, a fim de quehaja correta gestão dos negócios governamentais.

Tratando-se no ensino de serviços complexos e delicados, que envolvemaspectos de organização técnica, é evidente que uma boa elaboração orçamentária nãointeressa apenas a entendidos em coisas da fazenda pública. A feitura dos orçamentostem de ser estudada e esclarecida por órgãos da administração escolar. A esses órgãos nãoapenas interessa a maior ou menor atribuição global de recursos, mas a sua distribuiçãocorrespondente a opções de natureza técnica, que bem possam traduzir outras tantas,previamente assentadas na política educacional, harmonizadas com as da políticaeconômica e financeira de cada país.

Só assim os objetivos de rendimento num sistema escolar, em conjunto, e osdos diferentes serviços que a esse sistema integrem poderão ser satisfatoriamenteconsiderados e atendidos.

Orçamento dos serviços educacionais

A expressão serviços educacionais é mais abrangente que a de serviços escolares,pois além dos de ensino sistemático e graduado, que caracteriza as escolas, naquela ou-tros se incluem, como os de difusão cultural em geral ou não caracterizados por aplicaçãoa uma clientela específica. Tais são os que se refiram a bibliotecas públicas, museus,exposições de arte, representações teatrais, missões culturais, bem como outras modali-dades de extensão educativa em que se empreguem modernos recursos de comunicação,os da imprensa, rádio, cinema, televisão.

Muitos desses serviços são ligados aos do ensino regular, ou ao trabalho dasescolas, a eles assim se estendendo aspectos da Organização e Administração Escolar. Outrossão autônomos. De qualquer forma, ainda que obedeçam a programas de ação continuada,não têm a mesma feição obrigatória que aos serviços escolares caracteriza. Por essa razão, édos orçamentos dos serviços regulares de ensino que com mais profundidade têm tratadoas finanças da educação. A eles aqui examinaremos, de modo especial.

180 Organização e Administração Escolar

Os primeiros cuidados relativos ao orçamento dos serviços escolares hão dereferir-se, é evidente, aos objetivos que tais serviços tenham em vista. Como bem dizEdward Reeder (1930), “o orçamento de ensino simplesmente representa, em termos dedinheiro, os objetivos e diretrizes do sistema escolar”.

Caberá então perguntar: A que se propõe o sistema de ensino do país? Quaisos seus fins gerais e como se traduzirão em propósitos específicos, devidamente coorde-nados? Que importância atribuir à educação entre os diferentes serviços públicos? Queresponsabilidades devem recair sobre o governo nacional, os governos regionais e ospróprios municípios? Que relação explicitamente se admitirá entre os serviços do ensinoe o desenvolvimento social e econômico do país? Que funções deverão preencher osserviços escolares para que, em especial, cooperem de modo positivo no desenvolvimentoeconômico?...

Ao considerar essas questões, em monografia dedicada à questão de custos daeducação, Paulo Roca (1961), da Divisão de Educação da União Panamericana, coordenaas idéias que passamos a resumir, com acréscimo de algumas consideraçõescomplementares:

I) Para que bem se relacionem os objetivos do ensino com os de outros planosgovernamentais, haverá necessidade de avaliar-se de modo realista as condiçõesexistentes no sistema escolar que já possua o país. Será preciso coligir dados, analisá-los e interpretar as tendências que revelem. Dever-se-á em resumo, proceder a umaanálise do que se possua para confronto com o que se deseje obter, assinalando-se osaspectos de maior importância. Ter-se-á de proceder a uma tabulação daquilo que setenha e daquilo que se deseje obter, por expansão de serviços existentes, ou pelaimplantação de novos. Esse trabalho supõe que dantes se tenham firmado critérios deprioridade, a fim de que as opções entre alternativas possam ser bem decididas. Ascondições da vida social e econômica de cada país mudam de um ano para outro. Aofazer tais estudos, para o orçamento de um dado exercício fiscal, dever-se-á ter emconta também, planos de mais longo alcance.

II) O orçamento há de resultar de um esforço de cooperação entre todos quantos tenhamresponsabilidades na condução dos negócios do ensino. Havendo canaisdesimpedidos de comunicação entre os vários níveis de serviços, facilmente sereunirão informações sobre objetivos, propósitos e metas, em âmbito local, regionale nacional. Podem os mestres reclamar mais e melhor material de ensino, ou saláriomais adequado; podem os diretores demonstrar a necessidade de ampliação deedifícios escolares; poderão os chefes de diferentes serviços sugerir reformas, queimpliquem maiores despesas. Enfim, as dotações orçamentárias, para que consignemverbas mais ou menos explícitas, hão de resultar da verificação geral de todas essassolicitações, a fim de que os fundos disponíveis possam ser repartidos de modo aque a todo conjunto melhorem.

III) O orçamento não se resume, portanto, num simples arrolamento de despesas possíveis.Deve referir-se a um plano educativo em termos de dotações bem calculadas e claramentejustificadas. Indicará de modo preciso a natureza dos gastos. As formas práticas paraisso variam de país a país. Em muitos deles, fundos especiais existem para serviçosdeterminados e será preciso respeitar as determinações legais a esse respeito existentes.

181Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Em qualquer hipótese, o orçamento deverá discriminar as aplicações do rendimentode tais fundos, de maneira muito clara. É condição essencial para que se possa procedera uma análise contábil dos gastos que por eles corram.

IV)A responsabilidade dos dados gerais para organização do orçamento e sua corretainterpretação recaem em primeiro lugar sobre os administradores escolares de maisalto nível hierárquico. Ainda que todos os administradores de outros níveis devamparticipar da elaboração orçamentária, a tarefa de coordenar as parcelas, explicá-lase justificá-las a esses administradores compete. Quando isso se faça, poderá ocorrerque certas dotações globais passem a ser especificadas em destaques menossatisfatórios pelas câmaras legislativas. As autoridades escolares tudo devem fazerpara que essa prática pouco racional, ou arbitrária, seja evitada. Será necessário umajustificação cabal do plano orçamentário em seu conjunto e das razões técnicas dadistribuição das despesas. Em muitos países, têm-se criado órgãos centrais paraexame do projeto dos orçamentos públicos, que reestudam certos critérios, verificandoa distribuição das despesas segundo as prescrições legais. Ao transitar o projetopara as câmaras políticas, e havendo mais perfeita justificação das dotações, globaisou parceladas, será menos provável que os legisladores, cedendo a interesses depolítica regional, deturpem os planos que mais convenham ao progresso real dosserviços escolares, como conjunto.

V) Para esse efeito, influirá também o planejamento por período maior que um só exercíciofiscal. Certas solicitações que a breve prazo pareçam menos fundadas (as de um planoregulador de construções escolares ou de incremento da formação de professores, porexemplo) passam então a justificar-se por si mesmas. Por igual, admitidos critérios objetivospara que se contemplem ordenadamente as necessidades das várias regiões do país, osrepresentantes políticos compreenderão a utilidade de tal planejamento. Não deverá oorçamento, por isso mesmo, ser remetido à última hora às câmaras que o devam apreciar.Os legisladores têm o direito e o dever de criticar o orçamento, exigindo informaçõesminuciosas para que possam formar juízo próprio e votar com consciência.

VI)Uma vez aprovado e sancionado o orçamento, deverão os administradores dar-lhe amais fiel e cabal execução. A lei orçamentária implica limitação de gastos, segundosuas rubricas, dentro das quais o sistema escolar deverá funcionar. A responsabilidadede administração não consistirá apenas em formular e dar execução a uma lei de meiosqualquer, mas em tudo fazer para que haja o maior aproveitamento possível na aplicaçãodos dinheiros públicos. Para isso deverá existir um sistema adequado de contabilidadedos recursos e gastos, com informes regulares sobre a marcha de aplicação das diferentesdotações, inventários do material adquirido, e normas de controle satisfatório quantoàs compras, além de outras formas de garantia.

Em resumo, o processo de elaboração e aplicação do orçamento deve serconsiderado em três fases. A primeira é a da proposição dos objetivos. Haverá objetivosde ordem geral, referentes a amplos conjuntos de serviços, e objetivos específicos, atribu-ídos a departamentos, divisões e seções, e enfim, a unidades propriamente de execução,como as escolas, os cursos, e cada classe em particular. O estudo de custos unitários, aesse respeito, permitirá a justificação mais segura das despesas em cada caso. As dotações

182 Organização e Administração Escolar

não deverão ser exíguas nem demasiadas. Para que a esse propósito se atenda, uma duplaanálise será necessária, no sentido dos gastos unitários para os montantes gerais e, destes,para os gastos unitários.

A segunda fase diz respeito a objetivos que modifiquem uma situação existenteou que simplesmente a ampliem por desdobramento de serviços. Nela se analisará osistema escolar em termos do que já esteja produzindo, os pontos em que nada haja amodificar ou, ao contrário, os que reclamem mudança por deficiência de recursos, ou defalhas de qualidade, por ausência da necessária assistência técnica.

O critério de utilidade marginal terá de ser muitas vezes utilizado e justificado.Mais valerá rever o funcionamento de serviços que já existam, para que mais eficientementeproduzam, do que multiplicar serviços escolares ineficientes, ou de expressão meramentesimbólica.

A terceira fase refere-se à conexão entre o trabalho a ser realizado em cada anofiscal e planos de mais largo alcance. Para exemplificar: se acaso houver previsão dacriação de novas escolas e o montante de mestres diplomados for insuficiente, será ne-cessário cuidar-se da preparação de novos professores, diretores e inspetores. O mesmose poderá dizer com relação a outros aspectos de instrumentação dos serviços, como osda construção de escolas e os de aquisição de seu equipamento.

Em cada uma das fases, não se deverá considerar o orçamento apenas recursopara controle contábil, mas para a realização mesma dos objetivos do sistema escolar.

Classificação das despesas

Nas leis de orçamento, as dotações para os serviços de ensino se apresentam,em geral, numa seção própria, referente ao órgão central da administração desses servi-ços, o ministério ou secretaria de Estado para os negócios da educação. Isso resulta docritério fundamental adotado para a classificação das despesas, que é o do objeto dosserviços públicos, e que tem por fim facilitar a clareza e a unidade da escrituração, paraos efeitos da gestão das finanças públicas.

Normalmente, essas despesas de custeio se dividem em duas partes, umacorrespondente a serviços permanentes, e outra, a serviços variáveis. Cada uma delascomportará subdivisões, relativas aos gastos com pessoal, material e encargos diversos.Outros agrupamentos se fazem segundo as categorias de pessoal (ativo e inativo,permanente e variável) e as categorias de material (permanente e de consumo).

Às tabelas gerais, que esses elementos contenham, outras se seguem, comespecificação de parcelas pelos órgãos a que se destinem – departamentos, divisões,inspetorias gerais, grupos de escolas –, ou mesmo certos estabelecimentos que, pelo mon-tante dos gastos, devam ser separadamente considerados na lei de meios. Assim, o critériodo objeto dos serviços combina-se com o da destinação dos gastos, o que muito importaàs atividades dos órgãos propostos a satisfazer as obrigações do Estado, através de repar-tições pagadoras. O mesmo ocorre, em seções próprias do orçamento, quando serviçosespeciais de ensino (militar, agrícola, etc.), pertençam a outros órgãos centrais deadministração, ministério ou secretaria diversa da dos negócios da educação.

Todas essas providências apresentam interesse na feitura do orçamento, comolei de autorização de despesas, determinação e destinação de encargos governamentais,pois o orçamento tem, antes de tudo, caráter de plano financeiro.

183Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Para o efeito dos estudos de elaboração orçamentária, como para os da incidênciaeconômica das despesas do ensino, as dotações são classificadas, por outro critério, ousegundo a natureza de sua aplicação. Vários sistemas são para isso utilizados, dos quaiso mais amplo considera os gastos públicos em três grupos: despesas de custeio, que ab-sorvem definitivamente uma parte da receita; despesas de capital, que contribuem paraacréscimo direto dessa receita, ou do patrimônio público; e despesas de transferência,que se traduzem em simples deslocamento de partes da receita, segundo necessidades deredistribuição.

Atendendo a esses critérios de ordem geral, mas adotando-os a outras classese subclasses, estudiosos das finanças da educação têm demonstrado a conveniência demaior tratamento analítico dos dados, que aos administradores escolares permita ver noorçamento não só um plano financeiro, mas um plano social dos serviços a seu cargo.

Os trabalhos pioneiros a esse respeito, e que na verdade consagraram aexpressão finanças da educação, devem-se a F. H. Swift que, já no ano de 1911, publicavaestudos dessa natureza sobre os gastos gerais de ensino nos Estados Unidos e, seguida-mente depois, análises das despesas educacionais em diversas regiões desse país. Quantoà classificação dos gastos, ou agrupamento deles, para fins de investigações desse tipo,passaram os autores a apresentar diferentes modelos, a partir do ano de 1920(Monroe,1941).

Em 1957, o Office of Education, dos Estados Unidos, desejando sistematizaras fontes de seus próprios estudos de finanças da educação, recomendou aos sistemas deensino americanos um esquema que nesse país vem sendo adotado, como também emoutros. Compreende os 12 agrupamentos que se apresentam a seguir:

1) Administração – Despesas de administração geral, a cargo de um ministério da Educação,ou órgão correspondente no plano regional. Incluem os gastos de escritórios centrais,serviços de inspeção e controle que a eles diretamente se liguem, como os da própriaelaboração do orçamento, da tomada de contas, dos serviços jurídicos, de investigaçãoe relações públicas.

2) Ensino – Remuneração de diretores de escola e seus auxiliares, dos professores emgeral, dos funcionários de escritório, bem como de material de ensino e de biblioteca.Esses dados devem ser discriminados por graus de ensino e seus respectivos ramos.

3) Serviços de saúde escolar – Remuneração de médicos, dentistas, enfermeiros e outrosauxiliares. Igualmente, despesas com medicamentos. Esses gastos, freqüentemente,aparecem não no orçamento destinado ao ministério da Educação, mas no da Saúde.

4) Transporte de alunos – Gastos de operação exclusivamente correspondentes ao saláriode pessoal e material de consumo. No caso de contratos com empresas particulares detransporte, nessa rubrica figurará o total das despesas desses contratos.

5) Conservação dos edifícios escolares – Reparação de edifícios, conserto de mobiliárioou sua substituição; pintura de edifícios.

6) Despesas de custeio dos edifícios e suas instalações – Salário de porteiros, pessoal deguarda e material de limpeza. Água, luz, telefones.

184 Organização e Administração Escolar

7) Encargos de previdência e seguros – Cotas que se paguem para fundos de aposentadoriae pensões; gastos de seguros de qualquer espécie, de aluguéis (quando for o caso), dejuros de empréstimos. Algumas dessas despesas freqüentemente aparecem englobadasem verbas gerais no orçamento de outros ministérios ou de órgãos correspondentes.

8) Serviços de alimentação e atividades complementares dos alunos – Despesas com pessoaldas cantinas escolares, gastos de alimentação, inclusive nos internatos. Recursos paraatividades educativas complementares dos alunos que por eles sejam aplicados sob adireção das escolas (clubes diversos, bandas ou orquestras, atividades sociaisrelacionadas com a vida escolar, publicações, etc.). Geralmente os gastos com cantinasou restaurantes escolares figuram no orçamento dos ministérios de Previdência Socialou de instituições semiautônomas.

9) Serviços de extensão educativa e bolsas escolares – Despesas com reuniões paraatividades cívicas. Gastos com bibliotecas públicas. Despesas com o internamento outratamento de menores, atividades de bem-estar social ligadas às escolas. Bolsas deestudo para alunos que devam freqüentar escolas fora da localidade onde residam.

10)Despesas de capital ou de investimento – Aquisição de terrenos, construção de edifíciosnovos, ampliação de edifícios já existentes, não porém despesas com sua conservação.Gastos com aquisição de mobiliário. A maior parte dessas comumente figura noorçamento dos ministérios de Obras Públicas.

11)Despesas financeiras – Pagamento de juros e de principal, no caso de empréstimospúblicos sob a forma de bônus ou apólices para desenvolvimento de serviços escolares;restos a pagar ou contas pendentes de outros exercícios; dotações especiais para aconstituição de fundos que se destinem a empréstimos obtidos sob a forma de bônus.

12)Auxílios e subvenções – Auxílio a órgãos regionais, subvenções a entidades cívicas oureligiosas para fins educacionais; subvenção a escolas particulares. (Reason, White,1957).

O critério para a classificação apresentada atende também à natureza dos gastos,especificando-os não pelos montantes ou dotações parceladas, que se atribuam a diferen-tes órgãos, mas por itens que permitam distinguir os montantes de investimento,manutenção ou custeio dos serviços, e ainda outros, relativos a vários aspectos de aplicação.

A combinação dos dados constantes nessas rubricas, por modos diversos,vem a permitir numerosos estudos, referentes aos graus do ensino, seus ramos ou moda-lidades, o que apresenta especial significação para controle de certos pontos da políticaeducacional em cada país adotados; e, assim também, a disciplinação de dados úteis parao cálculo de diferentes índices de interesse econômico e financeiro em geral, como des-pesa por habitante, em geral, e nas áreas urbanas e rurais; cálculo da percentagem dosvários tipos de gastos da educação sobre o orçamento geral da despesa, sobre o produtonacional bruto; etc.

A classificação geral apresentada, com as adaptações que se tornaremnecessárias em cada caso, facilitará o cálculo de custos-unitários, assunto a que dantesfizemos breve referência, ao tratar da própria elaboração orçamentária, e que são

185Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

indispensáveis ao controle da eficiência econômica dos serviços do ensino. Desses pontos,trataremos adiante com o devido desenvolvimento.

Fontes de recursos

Até aqui, examinamos as normas gerais para a feitura dos orçamentos quantoàs despesas, não, porém, quanto às fontes de recursos. A razão dessa precedência expli-ca-se pelo fato de que, nas finanças públicas, ao contrário do que se dá nas de caráterparticular, estima-se primeiro a despesa e, depois, a receita. É que os governos existempara atender a necessidades gerais, estudando-as, e exercendo para satisfazê-las acapacidade de tributação, que lhes é inerente. Essa capacidade de lançar e recolher im-postos tem certamente limites teóricos e práticos, cuja fundamentação não interessaráaqui discutir.

De qualquer forma, eles existem, o que impõe naturais restrições aosorçamentos de despesa. Quanto aos serviços de ensino, dada a consciência cada vezmaior de sua importância econômica, política e social em geral, numerosos países têmestabelecido por lei e, por vezes, em suas próprias cartas políticas, a obrigação de seremempregadas certas cotas mínimas das receitas de impostos nos serviços educacionais.Muitas vezes se estabelece também a mesma obrigação para unidades político-administrativas menores (Estados-membros, províncias, departamentos ou condados)e para as unidades de administração local, comunas ou municípios. Assim se definemas fontes de recursos.

No caso dos países com governo unitário, essa colaboração financeiraregional e local pode ser facilmente verificada quando haja um só orçamento, no qualas cotas dessas circunscrições menores podem mesmo figurar como entradas da receitageral.

O mesmo não se dá nos Estados federados, a não ser quando existam convêniosgerais a respeito dessa colaboração financeira. O normal, então, é que cada Estado-membroprepare e faça executar o seu orçamento próprio, em virtude da autonomia de que desfrute.Na técnica orçamentária, o inverso então poderá ocorrer: os orçamentos regionais é queconsignarão o importe de subvenções ou auxílios federais, como receita para aplicaçãoespecial ao ensino.

Quando não haja maior planejamento dos serviços, pode acontecer que serviçosfederais, estaduais e até mesmo municipais entre si entrem em concorrência disputandoa mesma clientela. É evidente que, para mais correta aplicação de recursos, essa práticanão será satisfatória.

As contribuições de origem local, regional e nacional variam de país a país.Estarão na dependência, antes de tudo, da discriminação das rendas tributárias pelasvárias órbitas do poder. Onde aos governos locais corresponda maior parcela de tributa-ção, torna-se justo e natural que a contribuição deles seja proporcionalmente maior que ado governo regional e nacional.

Assim, nos Estados Unidos, os governos locais concorrem com 56% dototal das despesas do ensino primário e médio, seus Estados-membros com 40%, e aUnião apenas com 4%. Na Venezuela, ao contrário, a contribuição federal é preponde-rante, pois atinge a 82 %, ao passo que os Estados contribuem com 15%, e os municípiostão-somente com 3%.

186 Organização e Administração Escolar

O que geralmente se tem verificado nos últimos tempos, mesmo nos países demais arraigadas tradições de governo local, qualquer que seja o regime administrativo e arepartição de tributos, é o aumento progressivo da contribuição dos governos centrais. Éo que se tem dado na Inglaterra, na Suíça, nos Estados Unidos, como também em váriospaíses latino-americanos.

Duas são as razões para isso. A primeira é, de fato, que as unidades locais eregionais não possuem desenvolvimento econômico uniforme. A segunda, um princípiode filosofia social, consistente no dever de proporcionar-se a todas as crianças e jovensdo mesmo país as mesmas oportunidades educacionais. É ele universalmente aceito, emteoria, ainda que nem sempre cabalmente praticado. Têm os governos centrais de exerceruma função de redistribuição dos recursos financeiros, a fim de que se evite umaestratificação regional quanto aos níveis educativos proporcionados aos diferentes gruposde população.

Essa circunstância justifica maior e melhor articulação de todos os serviçosescolares, segundo planos gerais de governo. Os princípios gerais para esse planejamen-to integral foram expostos no Capítulo 4, mas os modos práticos de execução variam depaís para país, segundo a legislação, tradições e costumes.

Vários países têm experimentado estabelecer fundos gerais de educação, ou,ao menos, fundos especiais para certos ramos de ensino, ou para as despesas deinvestimento e para as de construção e equipamento escolar, em especial.

Além disso, em muitos deles, apelam os governos para uma forma indireta deobtenção de fundos. É a que consiste em obrigar as grandes empresas agrícolas, comerci-ais e industriais, a manter escolas primárias, profissionais ou cursos de aprendizagem,para os respectivos empregados ou seus filhos menores.

Tal recurso não passa de forma disfarçada de tributação, de resultados maisaparentes que reais. Aumentando-se os gastos gerais dessas empresas, elas necessariamentemajoram o preço do que produzam, e esse acréscimo é pago pelo povo. O que justifica amedida é o fato de certas dificuldades que por vezes tais empresas opõem à instalação efuncionamento de serviços públicos de ensino, ou, então, o aproveitamento de certasinstalações, mais ou menos dispendiosas, como no caso de serviços de aprendizagemindustrial.

As despesas que resultam dessa contribuição forçada são chamadas desemipúblicas ou quase-públicas. Diferem elas da contribuição financeira que possaresultar da organização e funcionamento das escolas mantidas por instituiçõesprivadas.

Quanto a essas, duas hipóteses há a considerar: ou manterão serviçosgratuitos, ou serviços pagos pelos que deles se sirvam. Tanto num caso como noutro,desde que não recebam auxílios ou subvenções governamentais, sua contribuição fi-nanceira poderá ser estimada com razoável aproximação. Em caso contrário, isso não setornará tão fácil.

Certo que a colaboração privada não é apenas desejável pelo aspecto dasfinanças. Daí, o estímulo que grande número de países dá à criação e ao funcionamentode instituições particulares do ensino, por diferentes formas: isenção de impostos predi-ais e outros, colaboração na formação de professores e seu aperfeiçoamento, auxílio paraconstruções escolares e equipamento, e, enfim, subvenções para custeio.

Estimada em termos de recursos financeiros, a contribuição particular, namaioria dos países, não excede de 10% da matrícula, no ensino primário e cota maior,

187Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

muito variável no ensino médio e superior. As dotações governamentais representam, namaioria dos casos, as grandes fontes de recursos.

Aplicação dos recursos: cotas de despesas e índices gerais

Como os serviços de educação se apresentam na forma de grandes e custososempreendimentos governamentais, é de interesse capital para os estudos de finanças quecertos cálculos se façam sobre o montante das despesas, quer em relação à capacidadefinanceira de cada país, quer à distribuição dos recursos pelos vários graus de ensino.

Caberá propor, em primeiro lugar, esta questão: Qual a porção da renda sociala ser aplicada nos serviços escolares, em geral?...

A resposta ideal é uma só, embora a resposta prática não o seja. Idealmente, sedirá que essa aplicação terá de fazer-se para a satisfação plena das necessidades da forma-ção e desenvolvimento de todos. É o reconhecimento do princípio da mais ampla ofertade oportunidades educacionais.

Praticamente, a questão se propõe de modo diverso. Não basta haver oferta,mas será necessário considerá-la em equilíbrio com a demanda do ensino, dependentedas condições da vida cultural em geral, das possibilidades sociais, inclusive ecológicas,e do processo econômico tal como esteja sendo desenvolvido em cada nação.

Volta assim a questão a propor-se em termos de ação política geral, com todosos diferentes e complexos aspectos de fixação de critérios de interesse público, que ante-riormente referimos. Opções se apresentam entre soluções diversas, tendo-se de aí encararuma problemática, não uma axiomática.

Segundo o esquema de compreensão democrática, a mais simples, dir-se-áque a quantidade e qualidade do ensino a ser oferecido se definirão pelas expectativasdas famílias, quanto aos menores, e pelos próprios desejos e aspirações quanto a educandosmaiores. Mas, assim simplificada, a questão desprezaria importantes aspectos das neces-sidades de coesão e organização social, o bem público, razão mesma da existência dasinstituições governamentais.

Eis aí um ponto crucial, pois tais instituições, na compreensão democrática,não se isolam do povo, seus desejos e aspirações, como conjunto. Ademais, não é o governopor si mesmo que produz os recursos a serem utilizados. É o próprio povo.

Não obstante, para que ele possa exprimir seus desejos e aspirações, notipo de civilização em que vivemos, será necessário que disponha de elementos míni-mos para a compreensão desses mesmos desejos e aspirações, com livre circulação deidéias. Isso só se poderá dar por um trabalho de homogeneização cultural, que escla-reça sentimentos e idéias acerca da vida social, as necessidades de cooperação e asatisfação de deveres elementares na vida coletiva, como os do trabalho e interessepela vida pública.

Todos esses pontos convergem na idéia da necessidade de que o Estado forneçafacilidades iguais a todos para uma educação de base, a do ensino primário nas idadespróprias, e ainda, em caráter supletivo, a adolescentes e adultos, que não a tenham recebidono devido tempo.

Que realmente é assim, verifica-se pelos fatos. Em todos os países domundo, há o reconhecimento de manter-se ensino primário gratuito e obrigatório,com caráter universal. As leis e os costumes o reconhecem No mundo de hoje, o

188 Organização e Administração Escolar

analfabetismo, sintoma da inexistência dessa educação de base, considera-se um malsocial, visto que representa condição impeditiva de qualquer progresso, econômico,cívico, religioso, moral.

Daí, com efeito, considerar-se o ensino primário – primário porque primeiro,e primário porque primacial – como ponto de partida para a aplicação de despesas edu-cacionais e, assim, para a estimativa dos recursos globais. O primeiro dever do Estadoserá fornecer educação de base, exigindo-a dos pais, quando não queiram eles, por esteou aquele motivo, enviar seus filhos à escola pública.

Qual o quantum necessário, ou como estimar os recursos destinados ao ensinoprimário, em cada país? Essa pergunta exige indagações, cujo estudo compete aosorganizadores e administradores escolares. Assim se dá porque os quantitativos de alunos,com relação ao total de educandos, não variarão apenas segundo as taxas de natalidade emortalidade infantil, ou a composição de certas faixas de idade, em abstrato. Eles depen-derão da extensão do ensino que o sistema escolar possa fornecer, como também de suaqualidade, mediante estudo de certo equilíbrio entre as expectativas das famílias e asnecessidades sociais, em geral.

De qualquer modo, o discipulado primário é o mais numeroso em todos ossistemas escolares.

Num estudo da Unesco (1995), referente a 103 países, verificava-se que, em22 deles, para cada 100 alunos matriculados 74 eram do ensino primário; em 23 países,85; e, em 58, nada menos que 89.

Daí a aplicação da maior cota de recursos ao ensino primário. A Finlândianele empregava 65% de suas despesas educacionais; a Suécia 60%, a Dinamarca e aIndonésia, 58%; a Alemanha Ocidental, a Suíça, a Holanda e a Noruega, 55%; a Austrália,a Colômbia, a Índia, o Paquistão e a Turquia, aproximadamente 50 %. Em outros países, ataxa oscilava entre 39 e 48°%.

Essas variações, ainda em países de população estável, explicam-se pelaextensão dos estudos bem como pela qualidade do ensino que se dê. No que não hádúvida é que o critério fundamental para a estimativa geral das despesas globais com osserviços escolares, antes de tudo, se funda na satisfação das necessidades da educaçãoprimária, básica ou fundamental. Conforme investigações muito numerosas, sempre con-cordantes, é o ensino primário que, direta ou indiretamente, a todos os planos de desen-volvimento econômico alcança, quer nos campos como nos centros urbanos (Unesco,1955).1

Satisfeito esse ponto, o problema da distribuição de cotas de recursos pelosdemais graus do ensino e seus diferentes ramos permanecerá. Em cada caso, a respostadependerá de mais aprofundado estudo sobre a política de emprego em suas relaçõescom a educação, e as condições de mudança de grandes grupos da população nos diferen-tes setores de atividades chamadas primárias, secundárias e terciárias. As primeiras sãoas de indústria extrativa, caça e pesca e agricultura. As do setor secundário, o artesanatoe a indústria. As do setor terciário, as funções distributivas da vida econômica (comércio,transporte, bancos, publicidade); de órgãos de controle político, econômico e social (ma-gistratura, administração pública e privada); de atividades dirigidas à proteção da vida

1 Ainda assim, deve-se observar que nas áreas rurais de numerosos países com insatisfatória estrutura agrária, a demandade ensino torna-se muito débil, tal como ocorre, por exemplo, nos da América Latina, em geral. Cf. Educación rural:analisis de experiencias na América Latina, investigação do A. deste livro, realizada por solicitação da Organização dosEstados Americanos e publicada em 1962.

189Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

(medicina, higiene, obras sociais); e, enfim, as do desenvolvimento das pessoas (ensinoem todos os graus, atividades de investigação, belas-artes, literatura, culto (cf. Clark, 1940;Fourastié, 1949; Jaccard, 1957).

Obtidos dados satisfatórios ao exame dessa questão, que levem a estabelecerbem fundados critérios de decisão, restarão ainda outros problemas, para cuja solução acooperação dos administradores escolares é imprescindível. Qual a percentagem a seraplicada em investimentos, custeio dos estabelecimentos e serviços auxiliares? Qual aque deva caber aos serviços de administração do ensino, propriamente ditos, e aos de suaexecução?...

A resposta a essas perguntas, como a outras similares, não apresenta interesseapenas teórico, mas prático. Se a legislação de um país determina que certa cota da receitatributária deva ser gasta com as escolas, a resposta é necessária para o controle da açãopolítico-administrativa que por elas se exerça. As leis existentes a esse respeito não po-dem deixar de ser atendidas no interesse de todos, inclusive para que se patenteie suaadequação ou impropriedade.

Em muitos casos, é certo, a avaliação precisa e exata não será tarefa muitosimples, não pelos cálculos a fazer, mas pela dificuldade em apurar-se as parcelas deseja-das. Mais uma razão, no entanto, para que os administradores escolares concorram emtudo quanto possam no sentido de tornar mais perfeita a elaboração orçamentária e aescrituração contábil.2

Os índices gerais referentes à despesa anual dos serviços de educação porhabitante servirão a cotejos entre países e grupos de países, ou entre regiões de ummesmo país, úteis, sobretudo quando se apresentem em tabelas relativas a vários anosseguidos. Nos países, porém, em que nesses prazos se tenha dado desvalorização damoeda, será necessário proceder-se à reavaliação dos dispêndios de cada ano, a preçosconstantes, a fim de que a comparação possa ter validade. Não havendo esse cuidado,poder-se-á admitir aumento real nas despesas quando, na verdade, ele não se terá dado.

O cálculo de índices de aplicação de certa taxa do produto nacional brutodará uma visão global do interesse de cada país pelos serviços educacionais. Dados di-vulgados pela Unesco, relativos aos anos de 1948 a 1951, em 17 países, mostram umacréscimo desses índices entre 1,5% (Colômbia, México e Honduras) e 3,5°/o (EstadosUnidos, Japão, e União Sul-Africana). Em nosso país, esse percentual, que era de 2,2 em1960, subiu para 3,5 em 1967, com acréscimo, portanto, de 1,3%.

Avaliação de custos unitários

Para os efeitos de eficiência dos serviços escolares, não basta considerar asdespesas globais e parcelas de sua distribuição. Será preciso avaliar o custo de cadaserviço.

Em sentido geral, o conceito de custo envolve a determinação do que se apliquepara a obtenção de certo resultado. No domínio dos estudos da Economia, como no dasFinanças, conota dinheiro, material e esforços humanos, desde que esses últimos sejamredutíveis a termos monetários, na produção de alguma coisa, mercadoria, ou resultadodefinido em dado serviço.

2 Um ilustrativo exemplo dessa atuação necessária é dada por Mascaro (1954).

190 Organização e Administração Escolar

A educação e, mais particularmente, o ensino, são serviços. Mas, como observaEnriquez (1961), a ação educativa como serviço geral, ou conjunto de serviços, compreen-de em qualquer país uma grande quantidade de fatores e valores, de muito complexaponderação ou mesmo de impossível ponderação quanto a certos aspectos.

Não assim, porém, quanto ao ensino, serviço intencional, sistemático e deobjetivos graduados, o qual permite que se lhe aplique o conceito de custo monetário.Em outros termos, é possível proceder a cálculos que determinem o emprego dos di-nheiros públicos para a obtenção de resultados determinados, segundo programas deensino, seus objetivos gerais e específicos, que se regulam por normas de aplicaçãotécnica.

A determinação das despesas médias para edificação e equipamento de váriasescolas de um mesmo tipo e capacidade de matrícula exprimirá o custo médio de instala-ção dos estabelecimentos da espécie. A determinação das despesas totais exigidas pelofuncionamento de uma classe, em certo grau e ramo de ensino, por todo um ano, dará oseu custo nesse prazo. A utilidade da apuração de tais índices de custos médios, para aformulação dos planos de ensino e elaboração dos orçamentos, é evidente.

Poderão essas verificações referir-se a aspectos parciais, os de instalação e osde funcionamento das escolas, em cálculos relativamente simples. Poderão, no entanto,visar a uma determinação global das despesas de cada uma, o que exigirá operações umpouco mais complicadas. Assim, as que se refiram a juros do capital empregado, nosedifícios e equipamento, no desgaste de um e de outro, no emprego de material deconsumo, etc.

Em sentido inverso, poderão referir-se não já a toda a unidade que se tenhainstalado e esteja em operação, mas a uma parcela escolhida, entre muitas possíveis, noprocesso de produção do ensino.

Assim: Qual o custo do aluno-ano numa determinada escola? Qual o de alunoregularmente freqüente? Qual o de aluno aprovado? Qual o de curso completo por aluno?Qual o custo médio de alimentação diária por aluno, num internato? Qual o de aluno-dia, num externato, ao qual não só se ministre ensino, mas também se atenda a outrosserviços?...

Todas essas indagações oferecem interesse aos administradores, quer emrelação ao cálculo da implantação dos serviços e ampliação dos já existentes, quer para oestudo de confronto entre várias escolas de determinadas regiões.

De modo geral, deve-se observar, que nenhuma determinação desses gastosunitários têm por si mesma valor decisivo e absoluto. Em muitos casos, não se referirásenão a valores médios abstratos, úteis para certo efeito, não, porém, para outros.

Examine-se, por exemplo, o que na realidade possa significar o custo de alu-no-ano nas escolas primárias. Cada classe tem capacidade para certo número de alunosmatriculados. Uma parte deles freqüenta regularmente a escola, aproveitando o ensino,mas outra parte deixa de freqüentá-la, sem proveito correspondente. Abrem-se lugaresque vêm a ser ocupados por novos alunos. Ocorre também que numa mesma classe este-jam alunos novos e alunos repetentes. Os gastos de custeio para cada classe (sala de aula,professor, material, serviços de administração geral) são sempre os mesmos, qualquerque tenha sido o número de alunos que hajam ocupado os lugares possíveis,continuadamente por todo o ano, ou mais breve prazo.

Portanto, o cálculo de aluno-ano poderá dar-nos uma falsa idéia dos resultadosdo trabalho escolar, sua eficiência ou real produtividade. Assim como numa fábrica não

191Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

interessará calcular o desperdício, ou gastos não aproveitados, também nas escolas pou-co significará estimar despesas que não tenham tido utilidade para o aluno, sua família,ou a coletividade, em geral. O que ao administrador deverá interessar será saber comoevitar o desperdício, pela adoção de boas normas de organização, de modo que o trabalhoplenamente atenda aos objetivos visados, e não a outra coisa. No caso do custo aluno-ano, será preciso, pois, ter em conta outros índices, como os da freqüência irregular, dadeserção escolar, da repetência.

E ainda mais. Em certos casos, o baixo custo de aluno-ano, longe de revelarsatisfatórias condições de administração, poderá, ao contrário, exprimir resultados demá organização. Tal é o caso de classes superlotadas, onde pequeno será o aproveitamen-to escolar. Igualmente, o de classes em que se tenha reduzido o dia letivo, com a adoçãodo regime de vários turnos diários. Certas despesas gerais, constantes qualquer que sejao número de turnos, e, em conseqüência de alunos, então reduzem o custo médio poraluno, mas com evidente sacrifício da qualidade do ensino.

Para que bem se calculem custos unitários será necessário, portanto, fixarcritérios que dêem real significação aos resultados que se apurem. Nisso interessará acarga mínima e máxima dos professores, quanto ao número de alunos e horas de serviçodiário; o desenvolvimento eficiente dos programas; a freqüência regular; o sistema utili-zado para a verificação da aprendizagem; a existência ou não de condições que atendam àformação geral dos discípulos. Esses como outros pontos deverão ser considerados parao cálculo dos custos unitários em função da qualidade do ensino ou do preenchimentodos objetivos que para ele se tenham fixado.3

Técnicos especializados em assuntos de eficiência escolar estão hoje dandoimportância especial ao cálculo de custo de aluno-grau e aluno-pronto, em cada curso.Em escolas de qualquer nível, mas especialmente nas do ensino médio e superior, essecálculo tende a corrigir a imprecisão da estimativa de aluno-ano (Oliveira, Carvalho,1960; US Committee..., 1959).

Em termos gerais, acordam também esses técnicos num sistema satisfatóriopara cálculo unitário de custos, o qual deverá considerar três ordens de elementos, cor-respondentes ao planejamento dos serviços escolares, ao custeio desses serviços e à polí-tica de educação em geral.

Esquematicamente:

1) Para o planejamento – os gastos de inversão por classe de ensino no grauprimário, e unidade didática de mais complexo funcionamento nos outrosgraus;

2) Para o custeio ou as despesas de operação – os gastos totais que ofuncionamento normal de cada classe ou de cada uma dessas unidadesreclame;

3) Para a política educativa, em geral – o custo de aluno-pronto, em cadacurso escolar, e, quando nele existam vários tipos ou modalidades, o que acada um se refira. (Enriquez, 1961)

O Quadro 1 permite apreender os elementos básicos a serem considerados nadeterminação de custos gerais e unitários, em cada caso.

3 Para o caso do ensino médio e superior, em nosso país, é o que faz notar Simonsen (1969).

192 Organização e Administração Escolar

Quadro 1 – Itens a considerar no cálculo de despesas gerais dos serviços escolares, e, segundo ocaso, por diferentes combinações, no cálculo de custos unitários

Observação: Os chamados custos unitários poderão referir-se a unidades muito diversas; aluno-matriculado; aluno-ano;

aluno realmente freqüente às aulas; aluno-aprovado, etc., considerando-se todas as despesas, ou só a de manu-

tenção dos serviços, pelas dotações destinadas a pessoal e material de consumo. Poderão referir-se a aluno-pronto

de cada curso. Poderão referir-se ainda às despesas totais (inversão e custeio) de cada unidade-padrão considerada

em cada grau de ensino; por exemplo, despesas totais de cada escola isolada, em média, num país, ou numa região

desse país; despesa, em média, de cada classe nas escolas agrupadas, segundo seus vários tipos, etc.

Considerações finais

Digamos por fim que os problemas referentes à economia e às finanças daeducação, com que concluímos o exame dos princípios gerais de Organização eAdministração Escolar – objeto da primeira parte deste volume –, não visam reduzir aperspectiva de eficiência dos serviços escolares a simples termos quantitativos de despesa.

O esclarecimento desses problemas apresenta, sem dúvida alguma, enormeimportância, pois sem que o tenhamos, não haverá base para perfeita justificação dossacrifícios que os serviços escolares crescentemente exigem do erário público, o que valedizer, do próprio povo.

193Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

Mas, em cada caso, o cálculo das despesas pouco significará se não estiverrelacionado com objetivos definidos e realmente alcançados. A sociedade deve pagar peloque recebe, e aos administradores escolares competirá esclarecer aquilo que ela de fatoesteja recebendo. Tal seja o caso, será um bom negócio para o público que se gaste maisem educação, porque isso importará em gastar menos com outros serviços que só se tornamnecessários para correção da deficiência ou ineficiência da educação pública.

Para esse efeito, será necessário, porém, que se gaste bem, em serviçoseficientes. As questões que a esse propósito se levantem só poderão ser respondidas, emconjunto, por especialistas em vários ramos de Organização e Administração, prepara-dos para trabalhar em equipe. A primeira condição é que hajam assimilado o uso deinstrumentos comuns de análise, para satisfatória intercomunicação dos resultados desuas pesquisas. A segunda é que saibam aplicar tal sistema de referência básico às reali-dades de seu próprio país, na compreensão dos serviços de ensino existentes, suascondições do momento e perspectivas.

É o que explica haver neste livro, preparado para administradores escolaresbrasileiros, uma segunda parte com elementos de informação e reflexão relativos aosproblemas de Organização e Administração Escolar em nosso país.

Síntese do capítulo

1 Em capítulos anteriores, foram indicadas relações entre os serviços escolares e fatosda economia local, regional ou nacional, salientando-se a importância da destinaçãodos alunos para as diferentes espécies de trabalho. A questão é aqui retomada de modomais amplo, com demonstração das relações da educação, em todo o seu conjunto, porum lado, e os fatos e situações da economia e das finanças públicas, também em con-junto, por outro.

2 Investigações realizadas nestes últimos tempos têm comprovado que as despesas como ensino, sempre crescentes, já não devem procurar justificação em considerações desimples caráter humanitário ou de vagas aspirações de ordem política. Segundo idéiasdo economista Keynes, depois verificadas na prática por Benson e outros investigado-res, tais despesas representam um investimento social, de feição altamente remunerativa.Pesquisas nesse sentido têm sido feitas nos Estados Unidos, por seus economistas, eem outros diversos países, por especialistas das Nações Unidas, todas confirmandoessa tese geral.

3 Contudo, não bastará destinar recursos à educação, sob qualquer forma. Ter-se-á defazê-lo de modo realmente eficaz, para que se justifique a aplicação de maiores somasda riqueza pública em seus serviços, sobretudo nos do ensino. Essa matéria constituio objeto de estudos chamados da economia e das finanças da educação.

4 As finanças públicas refletem-se, em cada país, num orçamento em que se fixem osmontantes de receita e de despesa para cada exercício fiscal, em seu importe total, ecom discriminação para os vários tipos de serviços públicos (orçamento-programa).Na parte relativa aos serviços de educação, a elaboração dos orçamentos não será ape-nas trabalho de especialistas em assuntos da fazenda pública; exigirá estudos de órgãos

194 Organização e Administração Escolar

da administração escolar, a fim de que os recursos disponíveis possam ser distribuídosde forma eficiente, ou correspondentes às opções de natureza técnica, concordantescom as que se tenham adotado na elaboração prévia da política educacional a serrealizada.

5 A expressão serviços educacionais é mais abrangente que a de serviços do ensino, poisque a estes últimos engloba. De qualquer modo, na parte referente à educação, os orça-mentos deverão bem interpretar os planos assentados com um sentido de plenorendimento, ou eficiência do ponto de vista social, em geral. Para isso, será preciso quebem se definam os objetivos do ensino relacionados com os de outros serviços gover-namentais, de tal modo que o orçamento não consista num simples arrolamento dedespesas possíveis, mas, sim, das que com maior probabilidade possam apresentarrendimento útil.

6 Uma vez aprovado o orçamento, os administradores devem dar-lhe fiel e cabal execução,passando depois à análise dos resultados pelo aspecto financeiro. Para isso deverãoestudar as cotas de despesas e os gastos unitários, (por aluno-ano, por exemplo), demodo a reunir índices que permitam a revisão e melhoria constante do planejamentodo ensino, para que as maiores necessidades locais, regionais e nacionais sejam aten-didas. Na realização desse trabalho, deverão partir de uma especificação das despesas,em diferentes grupos, que vêm indicados no capítulo.

7 Os orçamentos públicos, ao contrário dos da vida de cada pessoa, admitem a fixaçãodas despesas antes dos recursos com que se devam contar. Ainda assim, não são essesrecursos ilimitados, como à primeira vista pode parecer. Condicionam-se pelacapacidade de tributação do público, resultante por sua vez de maior produção, ou decrescimento da riqueza nacional, bem como por eqüitativa distribuição per capita.Assim o ciclo da relação “educação–melhor economia”, “melhor economia–melhoresfinanças” e “melhores finanças–mais educação” vem a apresentar sentido concreto.Os responsáveis tanto pela Administração Escolar de cada país como pela suaadministração em geral devem ter maior consciência das realidades desse ciclo.

195Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar

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WOOTTON, Bárbara. Libertad con planificación. Trad. Javier Márquez. México: Fondode Cultura Econômica, 1946.

Parte I

I –

Organiz

ação

e Adm

inistr

ação

Escola

r no B

rasil

Comissão Nacional do Ensino Primário, que elaborou o projeto do Fundo Nacional do Ensino Primário.

Sentados: major Euclides Sarmento, Gustavo Capanema (ministro da Educação), professora Maria dos Reis Campos.

De pé: (não identificado), Nóbrega da Cunha, Lourenço Filho (diretor do Inep e presidente da Comissão), (não identificado),Everardo Backheuser.

205Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Capítulo 9O ensino na Constituição e nas leis

Preliminares

A primeira parte deste livro visou a dois pontos: estabelecer conceitos básicospara análise das realidades de estruturação e gestão dos serviços escolares, e esclarecerprincípios operativos, de ordem geral, a esses serviços aplicáveis. Com isso pretendeuformular um esquema lógico, adaptável a casos concretos quaisquer, ou as bases de umametodologia geral, sem que cuidasse das condições e circunstâncias de uma estruturaparticular, as do sistema de ensino de determinado país, região ou localidade.

Em seus trabalhos práticos, no entanto, os organizadores e administradoresescolares têm de enfrentar tais condições e circunstâncias, em situações concretas, para oque deverão conhecê-las em seu conspecto e suas particularidades. Assim, para os queno Brasil trabalham, é a estrutura geral das coisas de nosso país que diretamente interes-sa, a fim de que saibam sobre o que tenham de informar-se, e do que devam decidir, e paraque, onde, quando e quanto isso se faça necessário.

Esta segunda parte de nosso estudo vem considerar essa estrutura. Os capítulosa seguir destinam-se a fornecer elementos básicos que aos agentes da administração esco-lar em nosso país permitam aplicar os princípios e normas metodológicas numa dadasituação concreta.

Podemos dizer que a primeira parte se ateve às relações de definição dosproblemas, para isso desenvolvendo um esquema lógico, sem dados determinados. Estasegunda vem considerar esses dados, admitindo as relações de uma estrutura definida,na qual as questões aparecem como realidades a exigir soluções.

Convirá lembrar que, ao esclarecer o domínio próprio da Organização eAdministração Escolar, afirmamos que ele realmente começa depois que se tenham deter-minado uma filosofia social e uma ação política, de tal modo que os serviços regulares doensino se organizem para atender a objetivos determinados. Se assim não o for, não sepoderá falar dos recursos de organização e administração em termos de rendimento oueficiência.

206 Organização e Administração Escolar

Claro que tais objetivos não se submetem a uma rígida tipificação tal como sepode fazer no caso de um empreendimento industrial, por exemplo. Os resultados aconsiderar serão mudanças em pessoas e grupos de pessoas, a serem avaliadas em rela-ção a outras pessoas e outros grupos. Mas essa circunstância, longe de desaconselhar oestudo da matéria, evidencia a necessidade de aprofundar-lhe a análise. De outra forma,os agentes administrativos trabalharão às cegas.

Em termos práticos, o que agora temos de examinar é o seguinte:a) Para a sociedade brasileira, em conjunto, como país organizado, em que

termos se apresentam os problemas da educação em geral e, particular-mente, os da ação educativa intencional, através do ensino?

b) Como, dentro desses termos, se há de entender a ação política, que relacio-ne os serviços do ensino com os das funções sociais de governo e os daadministração pública, em geral?

c) Que amplos objetivos, num e noutro caso já se encontram definidos, e quequestões de natureza problemática aos organizadores e administradores seoferecem, para que possam atuar de modo a bem relacionar meios e fins,elementos e recursos da vida social, para os resultados desejáveis, emsatisfatórios níveis de rendimento?

Essas três ordens de assuntos encontram ponto de apoio para convenienteestudo na carta constitucional do país, na legislação ordinária do ensino e nas concep-ções mesmas que a Constituição e as leis hajam adotado com relação aos fundamentos etécnicas da organização escolar, segundo a evolução das idéias políticas e, assim também,as da administração pública, em geral.

Extremamente sedutor é o exame de todos esses pontos, em seu conjuntocomo em cada uma de suas partes, pelos conseqüentes juízos de valor a que, queiramosou não, nos conduzem. A administração visa a atividades de sentido prospectivo, querdizer, de ações para resultados futuros, e isso importa em opções ou escolha entresoluções diversas.

É com freqüência, por isso mesmo, que certa confusão se estabelece, não só noplano conceitual da matéria, mas no plano prático, ou de definição das operações. E issoadvém, antes de tudo, das relações entre aspectos de ordem técnica e de ordem política.

Como observa Cassel (1944),

o político, em seu trabalho, está acostumado a concentrar toda a atenção no poder, sendopor isso muito natural para ele que tudo se possa conseguir desde que se disponha demando ou de poder político. Na realidade, os políticos chegam a crer que, pelo exercíciodo poder, são eles capazes de proibir que ocorram as conseqüências lógicas e naturais deseus próprios atos.

Por sua vez, aos administradores pode faltar a necessária habilitação de culturageral e técnica, a fim de que separem a ação que lhes caiba, na esfera própria de seusserviços.

Graças ao desenvolvimento dos estudos de Organização e Administração, emgrande número de países, tais dificuldades têm-se atenuado, com melhor compreensãodas questões de interesse público, respeitantes à ação política e à ação educacional, emparticular. Onde já se tenham alcançado níveis de maior cultura geral, uma e outra apare-

207Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

cem mais coincidentes que em oposição, admitindo esforços conjugados, nas melhoresformas de colaboração.

A fim de que assim possamos compreender a matéria, passaremos a examiná-la,no caso de nosso país, quanto aos termos da filosofia político-social expressa na Constituição;aos do direito administrativo, pelo que disponham as leis gerais ou de feição orgânica doensino; e, enfim, quanto à evolução das idéias da própria administração escolar, por umsucinto relato da evolução de seus estudos e de seu ensino.

Educação e ensino nas cartas políticas

Não será demais repetir que, na escala da construção legislativa de cada país,a carta política figura no plano mais alto. Por definição, uma carta política apresenta umsistema de organização e funcionamento dos poderes, ou um modo de conceber o Estado.A isso podemos chamar, como o fazem os tratadistas, a superestrutura política, no senti-do de que, a ela subjacente, existe uma estrutura ecológica, definida por aspectos doespaço geográfico, de uma população e de relações econômicas entre seus grupos, e entregrupos e pessoas.

Sobre uma mesma realidade dessa espécie, superestruturas políticas de cunhodiverso poderão ser estabelecidas, mas ambas não poderão coexistir por muito tempo emsituação de conflito. O que há de especialmente significativo nas cartas políticas moder-nas é que, de modo tácito ou expresso, todas reconhecem que a educação popular pode edeve representar, entre a estrutura social e os ideais políticos, um papel de mediadorplástico. Nem por outra razão, especialistas de direito público, como Delos (1944), porexemplo, entendem que “a função essencial do Estado deve ser educar o povo”.

A evolução desse pensamento está em nossas cartas políticas da República, apartir da inicial, de 1891. Embora com variações instrumentais, todas têm reafirmado, ede modo crescente, o valor do ensino popular na acomodação de uma filosofia social àscondições reais da vida nacional, em seu complexo processo.

Em todas tem-se mantido o regime republicano com as suas característicasessenciais: transitoriedade dos agentes no poder e atribuição desse poder ao povo, porsufrágio. Mesmo a constituição de 1937, outorgada e não elaborada por delegados dopovo, e, no dizer de alguns juristas, “a menos realizada de nossas cartas políticas”, nãofugiu a essa regra.

Um segundo ponto é a organização federativa, que tem admitido variações.Procedem elas da transformação do Estado liberal, de simples poder de polícia, caracte-rístico do século passado, em Estado atuante nas atividades privadas, pela imposição delimitações crescentes no domínio econômico, e conseqüente mudança de certos direitosindividuais nos que agora se chamam direitos-função, ou direitos de grupos. A projeçãodesse estado de coisas tem determinado, nos países federados, ensaios de uma compre-ensão cooperativa entre suas partes, os Estados-membros, em substituição ao federalismocompetitivo da concepção original. A isso nem mesmo têm escapado os Estados Unidos,modelo inicial de nossa construção republicana.

A Constituição de 1891 especialmente apresentava um sistema de organizaçãode poderes e declaração dos direitos individuais. Era omissa em relação a questões soci-ais fundamentais. Ainda na reforma que sofreu, em 1926, apenas dois tímidos pontos aesse respeito nela se introduziram. Foram os de certas limitações do comércio, exigidas

208 Organização e Administração Escolar

pelo interesse público, e o princípio de que a União deveria legislar sobre as condiçõesdo trabalho. Quanto ao ensino, reconhecia a necessidade de ser obrigatória a escolaprimária.

Na segunda constituição republicana, a de 1934, os pressupostos são diversos.Havia-se dado a revolução de 1930, originada por mudanças econômicas e político-sociaismuito complexas, pelo que, já no período discricionário de governo, ensaiaram-se modifi-cações no estado liberal da Carta de 1891. Criaram-se os ministérios do Trabalho e daEducação. Revogara-se o princípio do ensino leigo nas escolas públicas; procedera-se àreforma do ensino secundário e superior; estabeleceram-se as bases de fiscalização federaldos estabelecimentos desse grau; criara-se um serviço nacional de estatística da educação,até então inexistente ou tão falho de recursos que o último levantamento geral sobre oassunto referia-se ao longínquo exercício de 1907.

Geralmente, as revoluções trazem em seu bojo uma teoria educativa, pronta eacabada. Com relação à de 1930, isso não se deu. A um congresso nacional, promovidopela Associação Brasileira de Educação, em 1931, o ministro da Educação do governoprovisório, Francisco Campos, solicitou idéias para um programa governamental. Umgrupo de educadores logo após as publicava, em manifesto, e sobre essas idéias procuraramos constituintes de 1934 elaborar todo um capítulo sobre a matéria.1

Nesse capítulo, figuravam os seguintes pontos: a educação, direito de todosdeve ser ministrada pela família e pelos poderes públicos; o ensino religioso será defreqüência facultativa; a União e os municípios deverão aplicar nunca menos de 10%, eos Estados e o Distrito Federal nunca menos de 20% de sua renda de impostos na manu-tenção e desenvolvimento dos sistemas educativos; a União, os Estados e o Distrito Federalorganizarão fundos destinados aos serviços educativos.

Mas o dispositivo central era o que dava competência à União para “fixar oplano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comunse especializados, e coordenar e fiscalizar a sua execução em todo o território nacional”, e,como decorrência, o de exercer a União ação supletiva, onde se fizesse necessária, pordeficiência de iniciativa ou de recursos, estimulando a obra educativa em todo o país, pormeio de estudos, inquéritos, demonstrações e subvenções. Entre as normas expressas,figurava a de que o ensino primário, integral e gratuito, seria de freqüência obrigatória,inclusive para os adultos dele necessitados. Esse Plano, embora composto pelo ConselhoNacional de Educação, em 1937, não chegou a ser aprovado pelo poder legislativo e,portanto, não entrou em execução.2

Na carta outorgada de 1937, não se manteve a idéia do plano nacional.Reservou-se, porém, à União competência privativa para fixar as bases e determinar osquadros da educação nacional, solução que praticamente seria a mesma do planejamentogeral. Já no capítulo Da Família, estabelecia-se que a educação integral da prole era “oprimeiro dever e direito natural dos pais”, acrescentando-se que “o Estado não seriaestranho a esse dever e que a infância e a juventude deveriam ser objeto de cuidado egarantias especiais por parte dos poderes públicos”.

No capítulo relativo à Educação e à Cultura, com sete artigos, alguns dos quaismuito longos, instituía o ensino primário gratuito e obrigatório. Estabelecia também estes

1 Esse manifesto, redigido pelo professor Fernando de Azevedo, foi largamente divulgado pela imprensa e editado no livroA reconstrução educacional no Brasil: ao povo e ao governo (1932).

2 O texto acha-se publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, v. 13, n. 36.

209Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

pontos: o ensino religioso poderia ser contemplado como matéria do curso ordinário dasescolas primárias, normais e secundárias; à infância e à juventude a que faltassem osrecursos necessários à educação em instituições particulares, seria dever da Nação, dosEstados e dos municípios, assegurar “pela fundação de instituições de ensino de todos osgraus a possibilidade de receberem uma educação adequada às suas faculdades, aptidõese tendências vocacionais”. No art. 129, onde figurava essa recomendação, dispunha-setextualmente:

O ensino pré-vocacional e profissional, destinado às classes menos favorecidas, é, emmatéria de educação, o primeiro dever do Estado. Cumpre-lhe dar execução a esse dever,fundando institutos de ensino profissional e subsidiando os da iniciativa dos Estados,dos municípios e dos indivíduos, ou de associações particulares e profissionais.

Entre as Cartas de 1934 e de 1937, há diferenças político-sociais que convémdestacar. A última não fala em direito à educação, mas, sobretudo em deveres do Estado,da família e das empresas econômicas, a tal respeito. A primeira proclama a igualdadede oportunidades educacionais. A de 1937, também ao assunto se refere, mas com estadiferença: é que estabelece separação entre as classes mais favorecidas e as menosfavorecidas. Para estas últimas, o primeiro dever do Estado seria ministrar ensinoprofissional.

Na Carta de 1946, por muitos aspectos semelhantes à de 1934, também não sefala em plano nacional, mas sim em diretrizes e bases da educação nacional, a seremvotadas pelo legislativo federal (art. 5°). As duas idéias são similares; contudo, a de diretri-zes e bases tende a evitar rígida planificação, admitindo uma programação mais flexível.Volta-se a proclamar que a educação é direito de todos, e que deve ser dada no lar e naescola, inspirando-se nos princípios de liberdade e solidariedade humana. Estatui-se, aseguir, que o ensino de todos os ramos será ministrado pelos poderes públicos, sendo livreà iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem.

O texto completo, que aparecia num capítulo do título Da Família, daEducação e da Cultura, na Carta de 1946, era este:

Da Educação e da Cultura

Art. 166 – A educação é direito de todos, e será dada no lar e na escola. Deve inspirar-senos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana.

Art. 167 – O ensino dos diferentes ramos será ministrado pelos poderes públicos e é livreà iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem.

Art. 168 – A legislação do ensino adotará os seguintes princípios:I – o ensino primário é obrigatório e só será dado na língua nacional;

II – o ensino primário oficial é gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primáriosê-lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos;

III – as empresas industriais, comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais de cempessoas, são obrigadas a manter ensino primário gratuito para os seus servidores eos filhos destes;

210 Organização e Administração Escolar

IV – as empresas industriais e comerciais são obrigadas a ministrar, em cooperação,aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que a lei estabelecer,respeitados os direitos dos professores;

V – o ensino religioso constitui disciplina dos horários das escolas oficiais, é dematrícula facultativa e será ministrado de acordo com a confissão religiosa doaluno, manifestada por ele, se for capaz, ou pelo seu representante legal ouresponsável;

VI – para o provimento das cátedras, no ensino secundário oficial e no superior oficialou livre, exigir-se-á concurso de títulos e provas. Aos professores, admitidos porconcurso de títulos e provas, será assegurada a vitaliciedade;

VII – é garantida a liberdade de cátedra.

Art. 169 – Anualmente, a União aplicará nunca menos de dez por cento e os Estados, oDistrito Federal e os municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dosimpostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Art. 170 – A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios.

Parágrafo único. O sistema federal de ensino terá caráter supletivo, estendendo-se a todoo país nos estritos limites das deficiências locais.

Art. 171 – Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino.

Parágrafo único. Para o desenvolvimento desses sistemas, a União cooperará comauxilio pecuniário, o qual, em relação ao ensino primário, provirá do respectivo FundoNacional.

Art. 172 – Cada sistema de ensino terá obrigatoriamente serviços de assistência educacionalque assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar.

Art. 173 – As ciências, as letras e as artes são livres.

Art. 174 – O amparo à cultura é dever do Estado.

Parágrafo único. A lei promoverá a criação de institutos de pesquisas, de preferênciajunto aos estabelecimentos de ensino superior.

Art. 175 – As obras, monumentos e documentos de valor histórico e artístico, bem comoos monumentos naturais, as paisagens e os locais dotados de particular beleza ficam soba proteção do poder público.

Esse texto não deveria ser isoladamente interpretado. Mais perfeitacompreensão só poderia ser obtida relacionando-se seus dispositivos com os do capítuloanterior, Da Família, e a matéria de ambos à dos títulos anteriores, Da Declaração deDireitos, pois que a educação era apresentada como um direito; e Da Ordem Econômica eSocial, pois que se referia às obrigações de empresas agrícolas, comerciais e industriais,e ao princípio do trabalho como “dever social”.

211Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Na Constituição de 1967, vigente, o texto de 1946, na maior parte foi mantido,com alterações que se examinam adiante.

Legislação ordinária

A matéria sobre Educação e Cultura, em 1946, referia-se à legislação ordináriado ensino, para ela estabelecendo princípios (art. 168). Claro que esses pontos de organi-zação deveriam ser enquadrados em todas as demais matérias expostas na Constituição e,em especial, a de organização de poderes.

Os serviços escolares, para cuja legislação ordinária desde logo se fixaramalguns pontos de estrutura e sentido programático, aí não apareciam como algo acessórioou serviço que se pudesse cumprir em linhas arbitrárias. Ligado ao conceito mais amploda educação em geral, ou do processo educacional como um todo, representava elementode muito maior importância nos pressupostos da filosofia social e política que aConstituição estabelecia.

Tais princípios não seriam desde logo aplicáveis, porquanto deveriam sertraduzidos em leis que definissem as diretrizes e bases da educação nacional, a seremvotadas pela União, conforme a Constituição de 1946 também preceituava, (art. 5º,inciso XV, alínea d). Seria necessário que se procedesse ao enquadramento geral dosserviços de educação a princípios e normas do Direito Administrativo; quer dizer,aos do Direito Público, que compreendessem as relações jurídicas decorrentes daorganização dos serviços do Estado, seus fundamentos, e relações que nascem dasatividades estatais, não diretamente compreendidas na esfera das funções legislativase judiciárias.

Opinam, ademais, os tratadistas da matéria que “há necessidade de encarar oconceito do direito administrativo mais sob o aspecto técnico do que estritamente político”.É como ensina Temístocles Cavalcanti (1958), quando escreve:

O direito administrativo, em seu sentido mais amplo, compreende toda a área das atividadespúblicas que se enquadra na organização e no funcionamento dos órgãos e estrutura dosserviços estatais. Não constitui privilégio do poder executivo, mas as suas normas e osseus princípios são aplicáveis toda vez que se regulem as atividades próprias àadministração.

Ainda que a carta de 1946 não determinasse que a legislação ordinária sobrediretrizes e bases da educação nacional devesse constar de uma só e única lei, primeira-mente assim o entendeu a Câmara dos Deputados, por admitir que se tratasse, no caso, deuma lei complementar à Constituição; depois, porque o Executivo assim preparou a ma-téria num só projeto, que enviou à Câmara dos Deputados no ano de 1948 (Diretrizes...,1948; Mariani, Aguiar, 1959). Essa Câmara logo iniciou o exame do assunto, interrom-pendo-o, porém, por muito tempo. Realmente, somente treze anos depois, ou em 1961,veio o Congresso Nacional a aprovar o desejado ato, subordinado à ementa: “Fixa asdiretrizes e bases da educação nacional”.

Poucos projetos de lei já terão suscitado tão variadas manifestações da opiniãopública ou, ao menos, de educadores, associações culturais, religiosas e outras. Não cabe

212 Organização e Administração Escolar

aqui examinar essas manifestações, pelo que remetemos o leitor especialmente interessadoà bibliografia que a tal respeito se produziu.3

O que devemos aqui apresentar é o texto afinal aprovado, para depois nosreferirmos também à nova Constituição da República, promulgada pelo CongressoNacional em 1967, e emendada em outubro de 1969. Ainda que, em grande parte, essanova carta política mantenha a matéria de 1946, referente à Educação e à Cultura, háimportantes modificações a considerar, como veremos adiante.

Texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação

A Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, tem o seguinte texto nele indicadosos pontos de veto do Poder executivo, com reinserção de partes vetadas, quando nãoaceitas pelo Congresso Nacional:4

TÍTULO IDos fins da educação

Art. 1º – A educação nacional, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais desolidariedade humana, tem por fim:

a) compreensão dos direitos e deveres da pessoa humana, do cidadão, do Estado, dafamília e dos demais grupos que compõem a comunidade;

b) o respeito à dignidade e às liberdades fundamentais do homem;c) o fortalecimento da unidade nacional e da solidariedade internacional;d) o desenvolvimento integral da personalidade humana e a sua participação na obra

do bem comum;e) o preparo do indivíduo e da sociedade para o domínio dos recursos científicos e

tecnológicos que lhes permitam utilizar as possibilidades e vencer as dificuldadesdo meio;

f) a preservação e expansão do patrimônio cultural;g) a condenação a qualquer tratamento desigual por motivo de convicção filosófica,

política ou religiosa, bem como a quaisquer preconceitos de classe ou de raça.

TÍTULO IIDo direito à educação

Art. 2º – A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola.Parágrafo único. À família cabe escolher o gênero de educação que deve dar a seus filhos.

Art. 3º – O direito à educação é assegurado:I – pela obrigação do poder público e pela liberdade de iniciativa particular de ministrarem

o ensino em todos os graus, na forma da lei em vigor;

3 Ver, em especial, Barros et al. (1960), obra em que se colige farto e valioso material documentário sobre a matéria, em fatose opiniões. Igualmente Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, n. 74, 76, 77 e 78, os dois primeiros de 1959 e os demaisdo ano seguinte.

4 Publicada no Diário Oficial, de 27 de dezembro de 1961. A reincorporação das partes vetadas deu-se por publicação feita noDiário Oficial, a 17 de dezembro do ano seguinte.

213Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

II – pela obrigação do Estado de fornecer recursos indispensáveis para que a família e,na falta desta, os demais membros da sociedade se desobriguem dos encargos daeducação, quando provada a insuficiência de meios, de modo que sejam assegura-das iguais oportunidades a todos.

TÍTULO IIIDa liberdade do ensino

Art. 4º – É assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir seus conhecimentos.

Art. 5° – São assegurados aos estabelecimentos de ensino públicos e particulareslegalmente autorizados, adequada representação nos conselhos estaduais de educação,e o reconhecimento, para todos os fins, dos estudos neles realizados.

TÍTULO IVDa administração do ensino

Art. 6º – O Ministério da Educação e Cultura exercerá as atribuições do Poder PúblicoFederal em matéria de educação.Parágrafo único. O ensino militar será regulado por lei especial.

Art. 7º – Ao Ministério da Educação e Cultura incumbe velar pela observância das leis doensino e pelo cumprimento das decisões do Conselho Federal de Educação.

Art. 8º – O Conselho Federal de Educação será constituído por vinte e quatro membros,nomeados pelo Presidente da República, por seis anos, dentre pessoas de notável saber eexperiência, em matéria de educação.§ 1° Na escolha dos membros do Conselho, o presidente da República levará em conside-ração a necessidade de neles serem devidamente representadas as diversas regiões dopaís, os diversos graus do ensino e o magistério oficial e particular.§ 2° De dois em dois anos, cessará o mandato de um terço dos membros do Conselho,permitida a recondução por uma só vez. Ao ser constituído o Conselho, um terço de seusmembros terá mandato apenas de dois anos, e um terço, de quatro anos.§ 3° Em caso de vaga, a nomeação do substituto será para completar o prazo de mandatodo substituído.§ 4° O Conselho Federal de Educação será dividido em câmaras para deliberar sobreassuntos pertinentes ao ensino primário, médio e superior, e se reunirá em sessão plenapara decidir sobre matéria de caráter geral.§ 5° As funções de conselheiro são consideradas de relevante interesse nacional, e o seuexercício tem prioridade sobre o de quaisquer cargos públicos de que sejam titulares osconselheiros. Estes terão direito a transporte, quando convocados, e às diárias ou “jeton”de presença a serem fixadas pelo Ministro da Educação e Cultura, durante o período dasreuniões.

Art. 9º – Ao Conselho Federal de Educação, além de outras atribuições conferidas por lei,compete:

214 Organização e Administração Escolar

a) decidir sobre o funcionamento dos estabelecimentos isolados de ensino superior,federais e particulares;

b) decidir sobre o reconhecimento das universidades, mediante a aprovação dos seusestatutos e dos estabelecimentos isolados de ensino superior, depois de um prazo defuncionamento regular de, no mínimo, dois anos;

c) pronunciar-se sobre os relatórios anuais dos institutos referidos nas alíneas anteriores;d) opinar sobre a incorporação de escolas ao sistema federal de ensino, após verificação

da existência de recursos orçamentários;e) indicar disciplinas obrigatórias para os sistemas de ensino médio (artigo 35, § 1°) e

estabelecer a duração e o currículo mínimo dos cursos de ensino superior, conformeo disposto no art. 70;

f) VETADO.g) promover sindicâncias, por meio de comissões especiais, em quaisquer

estabelecimentos de ensino, sempre que julgar conveniente, tendo em vista o fielcumprimento desta lei;

h) elaborar seu regimento a ser aprovado pelo Presidente da República;i) conhecer dos recursos interpostos pelos candidatos ao magistério federal e decidir

sobre eles;j) sugerir medidas para organização e funcionamento do sistema federal de ensino;l) promover e divulgar estudos sobre os sistemas estaduais de ensino;m) adotar ou propor modificações e medidas que visem à expansão e ao aperfeiçoamento

do ensino;n) estimular a assistência social escolar;o) emitir pareceres sobre assuntos e questões de natureza pedagógica e educativa que

lhe sejam submetidos pelo Presidente da República ou pelo Ministro da Educaçãoe Cultura;

p) manter intercâmbio com os conselhos estaduais de educação;q) analisar anualmente as estatísticas do ensino e os dados complementares.

§ 1° Dependem de homologação do Ministro da Educação e Cultura os atos compreendidosnas letras a, b, d, e, f, h e i;§ 2° A autorização e a fiscalização dos estabelecimentos estaduais isolados de ensino superiorcaberão aos conselhos estaduais de educação na forma da lei estadual respectiva.

Art. 10 – Os Conselhos Estaduais de Educação organizados pelas leis estaduais, que seconstituírem com membros nomeados pela autoridade competente, incluindo represen-tantes dos diversos graus de ensino e do magistério oficial e particular, de notório saber eexperiência, em matéria de educação, exercerão as atribuições que esta lei lhes consigna.

TÍTULO VDos sistemas de ensino

Art. 11 – A União, os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino,com observância da presente lei.

Art. 12 – Os sistemas de ensino atenderão à variedade dos cursos, à flexibilidade doscurrículos e à articulação dos diversos graus e ramos.

215Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Art. 13 – A União organizará o ensino público dos territórios e estenderá a ação federalsupletiva a todo o país, nos estritos limites das deficiências locais.

Art. 14 – É da competência da União reconhecer e inspecionar os estabelecimentosparticulares de ensino superior.

Art. 15 – Aos Estados que, durante cinco anos, mantiverem universidade própria comfuncionamento regular, serão conferidas as atribuições a que se refere à letra b do art. 9°,tanto quanto aos estabelecimentos por eles mantidos, como quanto aos que posteriormen-te sejam criados.

Art. 16 – É da competência dos Estados e do Distrito Federal autorizar o funcionamentodos estabelecimentos de ensino primário e médio não pertencentes à União, bem comoreconhecê-los e inspecioná-los.§ 1 ° São condições para o reconhecimento:

a) idoneidade moral e profissional do diretor e do corpo docente;b) instalações satisfatórias;c) escrituração escolar e arquivo que assegurem a verificação da identidade de cada

aluno, e da regularidade e autenticidade de sua vida escolar;d) garantia de remuneração condigna aos professores;e) observância dos demais preceitos desta lei.

§ 2º VETADO.§ 3º As normas para observância deste artigo e parágrafo serão fixadas pelo ConselhoEstadual de Educação.

Art. 17 – A instituição e o reconhecimento de escolas de grau médio pelos Estados, peloDistrito Federal e pelos Territórios, serão comunicados ao Ministério da Educação e Culturapara fins de registro e validade dos certificados ou diplomas que expedirem.

Art. 18 – Nos estabelecimentos oficiais de ensino médio e superior, será recusada a matrí-cula ao aluno reprovado mais de uma vez em qualquer série ou conjunto de disciplinas.

Art. 19 – Não haverá distinção de direitos...VETADO... entre os estudos realizados emestabelecimentos oficiais e os realizados em estabelecimentos particulares reconhecidos.

Art. 20 – Na organização do ensino primário e médio, a lei federal ou estadual atenderá:a) à variedade de métodos de ensino e formas de atividade escolar, tendo-se em vista

as peculiaridades da região e de grupos sociais;b) ao estímulo de experiências pedagógicas com o fim de aperfeiçoar os processos

educativos.

Art. 21 – O ensino, em todos os graus, pode ser ministrado em escolas públicas, mantidaspor fundações cujo patrimônio e dotações sejam provenientes do Poder Público, ficandoo pessoal que nelas servir sujeito, exclusivamente, às leis trabalhistas.§ 1º Estas escolas, quando de ensino médio ou superior, podem cobrar anuidades, fican-do sempre sujeitas à prestação de contas, perante o Tribunal de Contas, e à aplicação, emmelhoramentos escolares, de qualquer saldo verificado em seu balanço anual.

216 Organização e Administração Escolar

§ 2° Em caso de extinção da fundação, o seu patrimônio reverterá ao Estado.§ 3° Lei especial fixará as normas da contribuição destas fundações, organização de seusconselhos diretores e demais condições a que ficam sujeitas.

Art. 22 – Será obrigatória a prática da educação física nos cursos primário e médio, até aidade de 18 anos.

TÍTULO VIDa educação de grau primário

Capítulo I – Da educação pré-primária

Art. 23 – A educação pré-primária destina-se aos menores até sete anos, e será ministradaem escolas maternais ou jardins-de-infância.

Art. 24 – As empresas que tenham a seu serviço mães de menores de sete anos serãoestimuladas a organizar e manter, por iniciativa própria ou em cooperação com os poderespúblicos, instituições de educação pré-primária.

Capítulo II – Do ensino primário

Art. 25 – O ensino primário tem por fim o desenvolvimento do raciocínio e das atividadesde expressão da criança, e a sua integração no meio físico e social.

Art. 26 – O ensino primário será ministrado, no mínimo, em quatro séries anuais.Parágrafo único. Os sistemas de ensino poderão estender a sua duração até seis anos,ampliando, nos dois últimos, os conhecimentos do aluno e iniciando-o em técnicas deartes aplicadas, adequadas ao sexo e à idade.

Art. 27 – O ensino primário é obrigatório a partir dos sete anos e só será ministrado nalíngua nacional. Para os que o iniciarem depois dessa idade poderão ser formadas classesespeciais ou cursos supletivos correspondentes ao seu nível de desenvolvimento.

Art. 28 – A administração do ensino nos Estados, Distrito Federal e Territórios promoverá:a) o levantamento anual do registro das crianças em idade escolar;b) o incentivo e a fiscalização da freqüência às aulas.

Art. 29 – Cada município fará, anualmente, a chamada da população escolar de sete anosde idade, para matrícula na escola primária.

Art. 30 – Não poderá exercer função pública, nem ocupar emprego em sociedade deeconomia mista ou empresa concessionária de serviço público o pai de família ou respon-sável por criança em idade escolar sem fazer prova de matrícula desta, em estabelecimen-to de ensino, ou de que lhe está sendo ministrada educação no lar.Parágrafo único. Constituem casos de isenção, além de outros previstos em lei:

a) comprovado estado de pobreza do pai ou responsável;

217Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

b) insuficiência de escolas;c) matrícula encerrada;d) doença ou anomalia grave da criança.

Art. 31 – As empresas industriais, comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais de 100pessoas, são obrigadas a manter ensino primário gratuito para os seus servidores e osfilhos desses.§ 1° Quando os trabalhadores não residirem próximo ao local de sua atividade, estaobrigação poderá ser substituída por instituição de bolsas, na forma que a lei estadualestabelecer.§ 2° Compete à administração do ensino local, com recurso para o Conselho Estadual deEducação, zelar pela obediência ao disposto neste artigo.

Art. 32 – Os proprietários rurais que não puderem manter escolas primárias para as crian-ças residentes em suas glebas deverão facilitar-lhes a freqüência às escolas mais próximas,ou propiciar a instalação e funcionamento de escolas públicas em suas propriedades.

TÍTULO VIIDa educação de grau médio

Capítulo I – Do ensino médio

Art. 33 – A educação de grau médio, em prosseguimento à ministrada na escola primária,destina-se à formação do adolescente.

Art. 34 – O ensino médio será ministrado em dois ciclos, o ginasial e o colegial, e abran-gerá, entre outros, os cursos secundários, técnicos e de formação de professores para oensino primário e pré-primário.

Art. 35 – Em cada ciclo haverá disciplinas e práticas educativas, obrigatórias e optativas.§ 1º Ao Conselho Federal de Educação compete indicar, para todos os sistemas deensino médio, até cinco disciplinas obrigatórias, cabendo aos conselhos estaduais deeducação completar o seu número e relacionar os de caráter optativo que podem seradotados pelos estabelecimentos de ensino.§ 2° O Conselho Federal e os conselhos estaduais, ao relacionarem as disciplinas obriga-tórias, na forma do parágrafo anterior, definirão a amplitude e o desenvolvimento dosseus programas em cada ciclo.§ 3° O currículo das duas primeiras séries do 1º ciclo será comum a todos os cursos deensino médio no que se refere às matérias obrigatórias.

Art. 36 – O ingresso na primeira série do 1º ciclo dos cursos de ensino médio depende deaprovação em exame de admissão, em que fique demonstrada satisfatória educação pri-mária, desde que o educando tenha onze anos completos ou venha a alcançar essa idadeno correr do ano letivo.Parágrafo único. Ao aluno que houver concluído a 6ª série primária será facultado oingresso na 2ª série do 1º ciclo de qualquer curso de grau médio, mediante exame das

218 Organização e Administração Escolar

disciplinas obrigatórias da 1ª série. (O VETO a este parágrafo foi rejeitado peloCongresso).

Art. 37 – Para matrícula na 1ª série do ciclo colegial, será exigida conclusão do cicloginasial ou equivalente.

Art. 38 – Na organização do ensino de grau médio serão observadas as seguintes normas:

I – Duração mínima do período escolar:a) cento e oitenta dias de trabalho escolar efetivo, não incluído o tempo reservado a

provas e exames;b) vinte e quatro horas semanais de aulas para o ensino de disciplinas e práticas

educativas.II – cumprimento dos programas elaborados tendo-se em vista o período de trabalho

escolar;III – formação moral e cívica do educando, através de processo educativo que a

desenvolva;IV – atividades complementares de iniciação artística;V – instituição da orientação educativa e vocacional em cooperação com a família;

VI – freqüência obrigatória, só podendo prestar exame final, em primeira época, o alunoque houver comparecido, no mínimo, a 75% das aulas dadas.

Art. 39 – A apuração do rendimento escolar ficará a cargo dos estabelecimentos de ensi-no, aos quais caberá expedir certificados de conclusão de séries e ciclos, e diplomas deconclusão de cursos.§ 1º Na avaliação do aproveitamento do aluno preponderarão os resultados alcançados,durante o ano letivo, nas atividades escolares, asseguradas ao professor, nos exames eprovas, liberdade de formulação de questões e autoridade de julgamento.§ 2° Os exames serão prestados perante comissão examinadora, formada de professoresdo próprio estabelecimento, e, se este for particular, sob fiscalização da autoridadecompetente.

Art. 40 – Respeitadas as disposições desta lei, compete ao Conselho Federal de Educa-ção, e aos conselhos estaduais de educação, respectivamente, dentro dos seus sistemasde ensino:

a) organizar a distribuição das disciplinas obrigatórias fixadas para cada curso, dan-do especial relevo ao ensino de português;

b) permitir aos estabelecimentos de ensino escolher livremente até duas disciplinasoptativas para integrarem o currículo de cada curso;

c) dar aos cursos que funcionarem à noite, a partir das 18 horas, estruturação pró-pria, inclusive a fixação do número de dias de trabalho escolar efetivo, segundo aspeculiaridades de cada curso.

Art. 41 – Será permitida aos educandos a transferência de um curso de ensino médiopara outro, mediante adaptação, prevista no sistema de ensino.

Art. 42 – O Diretor da escola deverá ser educador qualificado.

219Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Art. 43 – Cada estabelecimento de ensino médio disporá em regimento ou estatutos sobrea sua organização, a constituição dos seus cursos, e o seu regime administrativo, disciplinare didático.

Capítulo II – Do ensino secundário

Art. 44 – O ensino secundário admite variedade de currículos, segundo as matériasoptativas que forem preferidas pelos estabelecimentos.§ 1° O ciclo ginasial terá a duração de quatro séries anuais e o colegial, de três no mínimo.§ 2º Entre as disciplinas e práticas educativas de caráter optativo no 1º e 2° ciclos, seráincluída uma vocacional, dentro das necessidades e possibilidades locais.

Art. 45 – No ciclo ginasial serão ministradas nove disciplinas.Parágrafo único. Além das práticas educativas, não poderão ser ministradas menos decinco nem mais de sete disciplinas em cada série, das quais uma ou duas devem seroptativas e de livre escolha do estabelecimento para cada curso.

Art. 46 – Nas duas primeiras séries do ciclo colegial, além das práticas educativas, serãoensinadas oito disciplinas, das quais uma ou duas optativas, de livre escolha peloestabelecimento, sendo no mínimo cinco e no máximo sete em cada série.§ 1° Deverá merecer especial atenção o ensino de português, nos seus aspectos lingüísticos,históricos e literários.§ 2° A terceira série do ciclo colegial será organizada com currículo diversificado que viseao preparo dos alunos para os cursos superiores e compreenderá, no mínimo, quatro e,no máximo, seis disciplinas, podendo ser ministrada em colégios universitários.

Capítulo III – Do ensino técnico

Art. 47 – O ensino técnico de grau médio abrange os seguintes cursos:a) industrial;b) agrícola;c) comercial.

Parágrafo único. Os cursos técnicos de nível médio não especificados nesta lei serãoregulamentados nos diferentes sistemas de ensino.

Art. 48 – Para fins de validade nacional, os diplomas dos cursos técnicos de grau médioserão registrados no Ministério da Educação e Cultura.

Art. 49 – Os cursos industrial, agrícola e comercial serão ministrados em dois ciclos: oginasial, com a duração de quatro anos, e o colegial, no mínimo de três anos.§ 1° As duas últimas séries do 1º ciclo incluirão, além das disciplinas específicas de ensinotécnico, quatro do curso ginasial secundário, sendo uma optativa.§ O 2º ciclo incluirá, além das disciplinas específicas do ensino técnico, cinco do cursocolegial secundário, sendo uma optativa.§ 3° As disciplinas optativas serão de livre escolha do estabelecimento.§ 4º Nas escolas técnicas e industriais, poderá haver, entre o primeiro e o segundo ciclos,um curso pré-técnico de um ano, onde serão ministradas as cinco disciplinas de cursocolegial secundário.

220 Organização e Administração Escolar

§ 5° No caso de instituição do curso pré-técnico, previsto no parágrafo anterior, no segundociclo industrial poderão ser ministradas apenas as disciplinas específicas do ensino técnico.

Art. 50 – Os estabelecimentos de ensino industrial poderão, além dos cursos referidos noartigo anterior, manter cursos de aprendizagem, básicos ou técnicos, bem como cursos deartesanato e de mestria ... VETADO.Parágrafo único. Será permitido, em estabelecimentos isolados, o funcionamento dos cursosreferidos neste artigo.

Art. 51 – As empresas industriais e comerciais são obrigadas a ministrar, em cooperação,aprendizagem de ofícios e técnicas de trabalho aos menores seus empregados, dentro dasnormas estabelecidas pelos diferentes sistemas de ensino.§ 1º Os cursos de aprendizagem industrial e comercial terão de uma a três séries anuaisde estudos.§ 2° Os portadores de carta de ofício ou certificado de conclusão de curso de aprendizagempoderão matricular-se, mediante exame de habilitação, nos ginásios de ensino técnico,em série adequada ao grau de estudos a que hajam atingido no curso referido.

Capítulo IV – Da formação do magistério para o ensino primário e médio

Art. 52 – O ensino normal tem por fim a formação de professores, orientadores, supervisorese administradores escolares destinados ao ensino primário, e ao desenvolvimento dos co-nhecimentos técnicos relativos à educação da infância.

Art. 53 – A formação de docentes para o ensino primário far-se-á:a) em escola normal de grau ginasial no mínimo de quatro séries anuais onde além

das disciplinas obrigatórias do curso secundário ginasial será ministrada preparaçãopedagógica;

b) em escola normal de grau colegial, de três séries anuais, no mínimo, emprosseguimento ao grau ginasial... VETADO.

Art. 54 – As escolas normais de grau ginasial expedirão o diploma de regente de ensinoprimário e, as de grau colegial, o de professor primário.

Art. 55 – Os institutos de educação, além dos cursos de grau médio referidos no artigo 53,ministrarão cursos de especialização, de administradores escolares e de aperfeiçoamento,abertos aos graduados em escolas normais de grau colegial.

Art. 56 – Os sistemas de ensino estabelecerão os limites dentro dos quais os regentespoderão exercer o magistério primário.

Art. 57 – A formação de professores, orientadores e supervisores para as escolasrurais primárias poderá ser feita em estabelecimentos que lhes preservem a integraçãono meio.

Art. 58 – Os que se graduarem nos cursos referidos nos artigos 53 e 55, em estabelecimentosoficiais ou particulares reconhecidos, terão igual direito a ingresso no magistério primário

221Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

oficial ou particular, cabendo aos Estados e ao Distrito Federal regulamentar o dispostoneste artigo. (O VETO a este dispositivo não foi aceito pelo Congresso Nacional).

Art. 59 – A formação de professores para o ensino médio será feita nas faculdades defilosofia, ciências e letras e a de professores de disciplinas específicas de ensino médiotécnico em cursos especiais de educação técnica.Parágrafo único. Nos institutos de educação poderão funcionar cursos de formação deprofessores para o ensino normal, dentro das normas estabelecidas para os cursospedagógicos das faculdades de filosofia, ciências e letras.

Art. 60 – O provimento efetivo em cargo de professor nos estabelecimentos oficiais de ensinomédio será feito por meio de concurso de títulos e provas...VETADO.

Art. 61 – O magistério nos estabelecimentos... VETADO... de ensino médio só poderá serexercido por professores registrados no órgão competente.

TÍTULO VIIIDa orientação educativa e da inspeção

Art. 62 – A formação do orientador de educação será feita em cursos especiais que atendam àscondições do grau do tipo de ensino e do meio social a que se destinam.

Art. 63 – Nas faculdades de filosofia será criado, para a formação de orientadores de educaçãodo ensino médio, curso especial a que terão acesso os licenciados em pedagogia, filosofia,psicologia ou ciências sociais, bem como os diplomados em Educação Física pelas EscolasSuperiores de Educação Física e os inspetores federais de ensino, todos com estágio mínimode três anos no magistério.

Art. 64 – Os orientadores de educação do ensino primário serão formados nos institutosde educação em curso especial a que terão acesso os diplomados em escolas normais degrau colegial e em institutos de educação, com estágio mínimo de três anos no magistérioprimário.

Art. 65 – O inspetor de ensino, escolhido por concurso público de títulos e provasVETADO... deve possuir conhecimentos técnicos e pedagógicos demonstrados de prefe-rência no exercício de funções de magistério, de auxiliar de administração escolar ou nadireção de estabelecimento de ensino.

TÍTULO IXDa educação de grau superior

Capítulo I – Do ensino superior

Art. 66 – O ensino superior tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento das ciências,letras e artes e a formação de profissionais de nível universitário.

222 Organização e Administração Escolar

Art. 67 – O ensino superior será ministrado em estabelecimentos agrupados ou não emuniversidades, com a cooperação de institutos de pesquisa e centros de treinamentoprofissional.

Art. 68 – Os diplomas expedidos pelas universidades ou pelos estabelecimentos isoladosde ensino superior oficiais ou reconhecidos serão válidos em todo o território nacional.Parágrafo único. Os diplomas que conferem privilégio para o exercício de profissões libe-rais, ou para a admissão a cargos públicos, ficam sujeitos a registro no Ministério daEducação e Cultura, podendo a lei exigir a prestação de exames e provas de estágioperante os órgãos de fiscalização e disciplina das profissões respectivas.

Art. 69 – Nos estabelecimentos de ensino superior podem ser ministrados os seguintescursos:

a) de graduação, abertos à matrícula de candidatos que hajam concluído o ciclocolegial ou equivalente, e obtido classificação em concurso de habilitação;

b) de pós-graduação, abertos à matrícula de candidatos que hajam concluído o cursode graduação e obtido o respectivo diploma;

c) de especialização, aperfeiçoamento e extensão, ou quaisquer outros, a juízo dorespectivo instituto de ensino abertos a candidatos com o preparo e os requisitosque vierem a ser exigidos.

Art. 70 – O currículo mínimo e a duração dos cursos que habilitem à obtenção de diplomacapaz de assegurar privilégios para o exercício da profissão liberal...VETADO... serão fixadospelo Conselho Federal de Educação.Parágrafo único. VETADO.

Art. 71 – O programa de cada disciplina, sob forma de plano de ensino, será organizadopelo respectivo professor, e aprovado pela congregação do estabelecimento.

Art. 72 – Será observado em cada estabelecimento de ensino superior, na forma dosestatutos e regulamentos respectivos o calendário escolar, aprovado pela congregação, demodo que o período letivo tenha a duração mínima de 180 (cento e oitenta) dias detrabalho escolar não incluído o tempo efetivo, reservado a provas e exames.

Art. 73 – Será obrigatória, em cada estabelecimento, a freqüência de professores e alunos,bem como a execução dos programas de ensino.§ 1º Será privado do direito de prestar exames o aluno que deixar de comparecer a ummínimo de aulas e exercícios previstos no regulamento;§ 2° O estabelecimento deverá promover ou qualquer interessado poderá requerer oafastamento temporário do professor que deixar de comparecer, sem justificação, a 25%das aulas e exercícios ou não ministrar pelo menos 3/4 do programa da respectivacadeira;§ 3° A reincidência do professor na falta prevista na alínea anterior importará, para os finslegais, em abandono de cargo.

Art. 74 – VETADO.§ 1° VETADO.

223Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

§ 2° VETADO.§ 3° VETADO.§ 4º VETADO.§ 5° VETADO.§ 6° VETADO.§ 7° VETADO.

Art. 75 – VETADO.I – VETADO.

II – VETADO.III – VETADO.IV – VETADO.V – VETADO.

VI – VETADO.VII – VETADO.§ 1º VETADO.§ 2° VETADO§ 3° VETADO.§ 4º VETADO.

Art. 76 – Nos estabelecimentos oficiais federais de ensino superior, os diretores serãonomeados pelo Presidente da República dentre os professores catedráticos efetivos emexercício, eleitos em lista tríplice pela congregação respectiva, em escrutínios secretos, po-dendo os mesmos ser reconduzidos duas vezes.

Art. 77 – Nenhuma faculdade de filosofia, ciências e letras funcionará inicialmente commenos de quatro de seus cursos de bacharelado, que abrangerão obrigatoriamente asseções de... VETADO... ciências e letras.

Art. 78 – O corpo discente terá representação, com direito a voto, nos conselhosuniversitários, nas congregações, e nos conselhos departamentais das universidades eescolas superiores isoladas, na forma dos estatutos das referidas entidades.

Capítulo II – Das universidades

Art. 79 – As universidades constituem-se pela reunião, sob administração comum, decinco ou mais estabelecimentos de ensino superior... VETADO.§ 1° O Conselho Federal de Educação poderá dispensar, a seu critério, os requisitosmencionados no artigo acima, na criação de universidades rurais e outras de objetivoespecializado.§ 2º Além dos estabelecimentos de ensino superior, integram-se na universidade institutosde pesquisas ... VETADO... de aplicação e treinamento profissional.§ 3° A universidade pode instituir colégios universitários destinados a ministrar o ensinoda 3ª (terceira) série do ciclo colegial. Do mesmo modo pode instituir colégios técnicosuniversitários quando nela exista curso superior em que sejam desenvolvidos os mesmosestudos. Nos concursos de habilitação não se fará qualquer distinção entre candidatos que

224 Organização e Administração Escolar

tenham cursado esses colégios e os que provenham de outros estabelecimentos de ensinomédio.§ 4° O ensino nas universidades é ministrado nos estabelecimentos e nos órgãoscomplementares, podendo o aluno inscrever-se em disciplinas lecionadas em cursos di-versos, se houver compatibilidade de horários e não se verificar inconveniente didático ajuízo da autoridade escolar.§ 5° Ao Conselho Universitário compete estabelecer as condições de equivalência entre osestudos feitos nos diferentes cursos.

Art. 80 – As universidades gozarão de autonomia didática, administrativa, financeira edisciplinar, que será exercida na forma de seus estatutos.§ 1° A autonomia didática consiste na faculdade:

a) de criar e organizar cursos fixando os respectivos currículos;b) de estabelecer o regime didático e escolar dos diferentes cursos, sem outras

limitações a não ser as constantes da presente lei.§ 2° A autonomia administrativa consiste na faculdade:

a) de elaborar e reformar com a aprovação do Conselho Federal ou conselho estadual deeducação, os próprios estatutos e os regimentos dos estabelecimentos de ensino;

b) de indicar o reitor mediante lista tríplice, para aprovação ou escolha pelo governonas universidades oficiais, podendo o mesmo ser reconduzido duas vezes;

c) de indicar o reitor nas universidades particulares, mediante eleição singular emlista tríplice, para aprovação ou escolha pelo instituidor ou conselho de curadores;

d) de contratar professores e auxiliares de ensino e nomear catedráticos ou indicar nasuniversidades oficiais o candidato aprovado em concurso para nomeação pelo governo;

e) de admitir e demitir quaisquer empregados dentro de suas dotações orçamentáriasou recursos financeiros.

§ 3° A autonomia financeira consiste na faculdade:a) de administrar o patrimônio e dele dispor, na forma prevista no ato de constituição

ou nas leis federais e estaduais aplicáveis;b) de aceitar subvenções, doações, heranças e legados;c) de organizar e executar o orçamento total de sua receita e despesa, devendo os

responsáveis prestar contas anuais. (Os VETOS opostos a todos estes parágrafos ealíneas do art. 80 não foram aceitos pelo Congresso Nacional).

Art. 81 – As universidades oficiais serão constituídas sob a forma de autarquias, oufundações, e as particulares sob a de fundações ou associações. A inscrição do atoconstitutivo no registro civil das pessoas jurídicas será precedido de autorização pordecreto do governo federal ou estadual. (O VETO a diferentes expressões deste artigo nãofoi aceito pelo Congresso).

Art. 82 – ... VETADO ... Os recursos orçamentários que a União... VETADO... consagrar àmanutenção das respectivas universidades terão a forma de dotações globais, fazendo-se noorçamento da universidade a devida especificação.

Art. 83 – O ensino público superior, tanto nas universidades como nos estabelecimentosisolados federais, será gratuito para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos(Art. 168, II, da Constituição).

225Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Art. 84 – O Conselho Federal de Educação, após inquérito administrativo, poderásuspender, por tempo determinado, a autonomia de qualquer universidade, oficial ouparticular, por motivo de infringência desta lei ou dos próprios estatutos, chamando a sias atribuições do Conselho Universitário e nomeando um reitor pro tempore.

Capítulo III – Dos estabelecimentos isolados de ensino superior

Art. 85 – Os estabelecimentos isolados oficiais serão constituídos sob a forma de autarquiasou de fundações; os particulares, de fundações ou associações. (O VETO a este artigo nãofoi aceito pelo Congresso Nacional).

Art. 86 – Os estabelecimentos isolados, constituídos sob a forma de fundações, terão umconselho de curadores, com as funções de aprovar o orçamento anual, fiscalizar a suaexecução e autorizar os atos do diretor não previstos no regulamento do estabelecimento.

Art. 87 – A competência do Conselho Universitário em grau de recurso será exercida, no casode estabelecimentos isolados, estaduais e municipais pelos conselhos estaduais de educação;e, no caso de estabelecimentos federais ou particulares, pelo Conselho Federal de Educação.

TÍTULO XDa educação de excepcionais

Art. 88 – A educação de excepcionais deve, no que for possível, enquadrar-se no sistemageral de educação, a fim de integrá-los na comunidade.

Art. 89 – Toda iniciativa privada considerada eficiente pelos conselhos estaduais deeducação, e relativa à educação de excepcionais, receberá dos poderes públicos tratamentoespecial mediante bolsas de estudos, empréstimos e subvenções.

TÍTULO XIDa assistência social escolar

Art. 90 – Em cooperação com outros órgãos ou não, incumbe aos sistemas de ensino,técnica e administrativamente, prover, bem como orientar, fiscalizar e estimular os serviçosde assistência social, médico-odontológico e de enfermagem aos alunos.

Art. 91 – A assistência social escolar será prestada nas escolas, sob a orientação dosrespectivos diretores, através de serviços que atendam ao tratamento dos casos individuais,à aplicação de técnicas de grupo e à organização social da comunidade.

TÍTULO XIIDos recursos para a educação

Art. 92 – A União aplicará anualmente, na manutenção e desenvolvimento do ensino,12% (doze por cento), no mínimo, de sua receita de impostos e os Estados, o DistritoFederal e os Municípios, 20 % (vinte por cento), no mínimo.

226 Organização e Administração Escolar

§ 1º Com nove décimos dos recursos federais destinados à educação, serão constituídos,em parcelas iguais, o Fundo Nacional do Ensino Primário, o Fundo Nacional do EnsinoMédio e o Fundo Nacional do Ensino Superior.§ 2° – O Conselho Federal de Educação elaborará, para execução em prazo determinado,o Plano de Educação referente a cada Fundo.§ 3° Os Estados, o Distrito Federal e os municípios se deixarem de aplicar a percentagemprevista na Constituição Federal para a manutenção e desenvolvimento do ensino, nãopoderão solicitar auxílio da União para esse fim.

Art. 93 – Os recursos a que se refere o art. 169, da Constituição Federal, serão aplicadospreferencialmente na manutenção e desenvolvimento do sis-tema público de ensinode acordo com os planos estabelecidos pelo Conselho Federal e pelos conselhos esta-duais de educação, de sorte que se assegurem:

1º) o acesso à escola do maior número possível de educandos;2º) a melhoria progressiva do ensino e o aperfeiçoamento dos serviços de educação;3º) o desenvolvimento do ensino técnico-científico;4°) o desenvolvimento das ciências, letras e artes;

§ 1º São consideradas despesas com o ensino:a) as de manutenção e expansão do ensino;b) as de concessão de bolsas de estudos;c) as de aperfeiçoamento de professores, incentivo à pesquisa, e realização de

congressos e conferências;d) as de administração federal, estadual ou municipal de ensino, inclusive as que se

relacionem com atividades extra-escolares.§ 2 ° Não são consideradas despesas com o ensino:

a) as de assistência social e hospitalar, mesmo quando ligadas ao ensino;b) as realizadas por conta das verbas previstas nos arts. 199, da Constituição Federal

e 29, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;c) os auxílios e subvenções para fins de assistência e cultura (Lei nº 1.493, de 13/12/

1951).

Art. 94 – A União proporcionará recursos a educandos que demonstrem necessidade eaptidão para estudos, sob duas modalidades:

a) bolsas gratuitas para custeio total ou parcial dos estudos;b) financiamento para reembolso dentro de prazo variável, nunca superior a quinze anos.

§ 1º Os recursos a serem concedidos, sob a forma de bolsa de estudos, poderão seraplicados em estabelecimentos de ensino reconhecido, escolhido pelo candidato ou seurepresentante legal.§ 2° O Conselho Federal de Educação determinará os quantitativos glo-bais das bolsas deestudos e financiamento para os diversos graus de ensino, que atribuirá aos Estados, aoDistrito Federal e aos Territórios.§ 3° Os conselhos estaduais de educação, tendo em vista esses recursos e os estaduais:

a) fixarão o número e os valores das bolsas, de acordo com o custo médio do ensinonos municípios e com o grau de escassez de ensino oficial em relação à populaçãoem idade escolar;

b) organizarão as provas de capacidade a serem prestadas pelos candidatos, sob condiçõesde autenticidade e imparcialidade que assegurem oportu-nidades iguais para todos;

227Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

c) estabelecerão as condições de renovação anual das bolsas, de acordo com o apro-veitamento escolar demonstrado pelos bolsistas.

§ 4° Somente serão concedidas bolsas a alunos de curso primário quando, por falta devagas, não puderem ser matriculados em estabelecimentos oficiais.§ 5° Não se inclui nas bolsas de que trata o presente artigo o auxílio que o Poder Públicoconcede a educandos sob a forma de alimentação, material escolar, vestuário, transporte,assistência médica ou dentária, o qual será objeto de normas especiais.

Art. 95 – A União dispensará a sua cooperação financeira ao ensino sob a forma de:a) subvenção, de acordo com as leis especiais em vigor;b) assistência técnica, mediante convênio visando ao aperfeiçoamento do magistério, à

pesquisa pedagógica e à promoção de congressos e seminários;c) financiamento a estabelecimentos mantidos pelos Estados, municípios ou

particulares, para a compra, construção ou reforma de prédios escolares e respectivasinstalações e equipamentos de acordo com as leis especiais em vigor.

§ 1º São condições para a concessão de financiamento a qualquer estabelecimento deensino, além de outras que venham a ser fixadas pelo Conselho Federal de Educação:

a) a idoneidade moral e pedagógica das pessoas ou entidades responsáveis pelosestabelecimentos para que é feita a solicitação de crédito;

b) a existência de escrita contábil fidedigna, e a demonstração da possibi-lidade deliquidação do empréstimo com receitas próprias do estabelecimento ou do mutuá-rio, no prazo contratual;

c) a vinculação, ao serviço de juros e amortização do empréstimo, de uma partesuficiente das receitas do estabelecimento; ou a instituição de garantias reais ade-quadas, tendo por objeto outras receitas do mutuário; ou bens cuja penhora nãoprejudique direta ou indiretamente o funcionamento do estabelecimento de ensino;

d) o funcionamento regular do estabelecimento, com observância das leis de ensino.§ 2° Os estabelecimentos particulares de ensino, que receberem subvenção ou auxíliopara sua manutenção, ficam obrigados a conceder matrículas gratuitas a estudantes po-bres, no valor correspondente ao montante recebido.§ 3° Não será concedida subvenção nem financiamento ao estabelecimento de ensino que,sob falso pretexto, recusar matrícula a alunos, por motivo de raça, cor ou condição social.

Art. 96 – O Conselho Federal de Educação e os conselhos estaduais de educação na esferade suas respectivas competências, envidarão esforços para melhorar a qualidade e elevaros índices de produtividade do ensino em relação ao seu custo:

a) promovendo a publicação anual das estatísticas do ensino e dados complementares,que deverão ser utilizados na elaboração dos planos de aplicação de recursos parao ano subseqüente;

b) estudando a composição de custos do ensino público e propondo medidas ade-quadas para ajustá-lo ao melhor nível de produtividade.

TÍTULO XIIIDisposições gerais e transitórias

Art. 97 – O ensino religioso constitui disciplina dos horários das escolas oficiais, é dematrícula facultativa, e será ministrado sem ônus para os poderes públicos, de acordo

228 Organização e Administração Escolar

com a confissão religiosa do aluno, manifestada por ele, se for capaz, ou pelo seurepresentante legal ou responsável.§ 1° A formação de classe para o ensino religioso independe de número mínimo de alunos.§ 2° O registro dos professores de ensino religioso será realizado perante a autoridadereligiosa respectiva.

Art. 98 – O Ministério da Educação e Cultura manterá o registro de professores habilitadospara o exercício do magistério de grau médio.

Art. 99 – Aos maiores de dezesseis anos, será permitida a obtenção de certificados deconclusão do curso ginasial, mediante a prestação de exames de madureza, em dois anosno mínimo, e três anos no máximo, após estudos realizados sem observância do regimeescolar. (Parte VETADA não foi aceita).Parágrafo único. Nas mesmas condições permitir-se-á a obtenção do certificado de conclusãode curso colegial aos maiores de dezenove anos.

Art. 100 – Será permitida a transferência de alunos de um para outro estabelecimento deensino, inclusive de escola de país estrangeiro, feitas as necessárias adaptações de acordocom o que dispuseram: em relação ao ensino médio, os diversos sistemas de ensino e, emrelação ao ensino superior, os conselhos universitários, ou o Conselho Federal de Educa-ção, quando se tratar de universidade ou de estabelecimento de ensino superior federalou particular, ou ainda, os Conselhos Universitários ou o Conselho Estadual de Educa-ção, quando se tratar de universidade ou de estabelecimento de ensino estaduais.

Art. 101 – O Ministro da Educação e Cultura, ouvido o Conselho Federal de Educação,decidirá das questões suscitadas pela transição entre o regime escolar até agora vigente eo instituído por esta lei, baixando, para isto, as instruções necessárias.

Art. 102 – Os diplomas de curso superior, para que produzam efeitos legais, serão previa-mente registrados em órgãos do Ministério da Educação e Cultura.

Art. 103 – Os diplomas e certificados estrangeiros dependerão de revalidação, salvoconvênios culturais celebrados com países estrangeiros.

Art. 104 – Será permitida a organização de cursos ou escolas experimentais, com currículos,métodos e períodos escolares próprios, dependendo o seu funcionamento para fins de vali-dade legal da autorização do Conselho Estadual de Educação, quando se tratar de cursosprimários e médios, e do Conselho Federal de Educação, quando de cursos superiores ou deestabelecimentos de ensino primário e médio sob a jurisdição do Governo Federal.

Art. 105 – Os poderes públicos instituirão e ampararão serviços e entidades que mantenham,na zona rural, escolas, ou centros de educação, capazes de favorecer a adaptação do homemao meio e o estímulo de vocações a atividades profissionais.

Art. 106 – Os cursos de aprendizagem industrial e comercial, administrados por entidadesindustriais e comerciais, nos termos da legislação vigente, serão submetidos aos conselhosestaduais de educação e os dos territórios ao Conselho Federal de Educação.

229Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Parágrafo único. Anualmente, as entidades responsáveis pelo ensino de aprendizagemindustrial e comercial apresentarão ao Conselho Estadual competente e ao Conselho Federalde Educação, no caso dos Territórios, o relatório de suas atividades, acompanhado de suaprestação de contas.

Art. 107 – O poder público estimulará a colaboração popular em favor das fundações einstituições culturais e educativas de qualquer espécie, grau ou nível sem finalidades lucrati-vas, e facultará aos contribuintes do imposto de renda a dedução dos auxílios ou doaçõescomprovadamente feitos a tais entidades.

Art. 108 – O poder público cooperará com as empresas e entidades privadas para odesenvolvimento do ensino técnico e científico.

Art. 109 – Enquanto os Estados e o Distrito Federal não organizarem o ensino médio deacordo com esta lei, as respectivas escolas continuarão subordinadas à fiscalização federal.

Art. 110 – Pelo prazo de 5 (cinco) anos, a partir da data da vigência desta lei, os estabele-cimentos particulares de ensino médio terão direito de opção, entre os sistemas de ensinofederal e estadual, para fins de reconhecimento e fiscalização.

Art. 111 – VETADO.

Art. 112 – As universidades e os estabelecimentos isolados de ensino superior deverãoadaptar seus estatutos ou regimentos às normas da presente lei, dentro de 180 (cento eoitenta) dias a contar da publicação desta.

Art. 113 – As disposições, exigências e proibições referentes a concursos para provimen-to de cátedras de ensino superior, consignadas no Título X, Capítulo 1, não se aplicamaos concursos com inscrições já encerradas na data em que esta lei entrar em vigor,devendo eles se reger pela legislação vigente por ocasião do encerramento da inscrição. (OVETO a este artigo não foi aceito pelo Congresso Nacional).

Art. 114 – A transferência do instituto de ensino superior, de um para outro mantenedor,quando o patrimônio houver sido constituído no todo ou em parte por auxílios oficiais,só se efetivará, depois de aprovado pelos órgãos competentes do Poder Público, de ondeprovierem os recursos, ouvido o respectivo Conselho de Educação.

Art. 115 – A escola deve estimular a formação de associações de pais e professores.

Art. 116 – Enquanto não houver número suficiente de professores primários formadospelas escolas normais ou pelos institutos de educação, e sempre que se registre essa falta,a habilitação ao exercício do magistério, a título precário e até que cesse a falta, será feitapor meio de exame de suficiência realizado em escola normal ou instituto de educaçãooficiais, para tanto credenciados pelo Conselho Estadual de Educação. (O VETO a esteartigo não foi aceito pelo Congresso Nacional).

Art. 117 – Enquanto não houver número bastante de professores licenciados em faculda-des de filosofia, e sempre que se registre essa falta, a habilitação a exercício do magistério

230 Organização e Administração Escolar

será feita por meio de exame de suficiência realizado em faculdades de filosofia oficiais,indicadas pelo Conselho Federal de Educação. (O VETO às expressões finais deste artigo,a partir da palavra “realizado” não foi aceito pelo Congresso Nacional).

Art. 118 – Enquanto não houver número suficiente de profissionais formados pelos cur-sos especiais de educação técnica, poderão ser aproveitados, como professores de disci-plinas específicas do ensino médio técnico, profissionais liberais de cursos superiorescorrespondentes ou técnicos diplomados na especialidade.

Art. 119 – Os titulares de cargos públicos federais que forem extintos, por se tornaremdesnecessários em face da presente lei, serão aproveitados em funções análogas oucorrelatas.

Art. 120 – Esta lei entrará em vigor no ano seguinte ao de sua publicação, revogadas asdisposições em contrário.

Esse é o texto da Lei de Diretrizes e Bases, tal como ficou, em face de vetos doExecutivo, aceitos pelo Congresso Nacional, e também da recusa de aceitação de algunspoucos deles.5

A Constituição de 1967 e a Emenda de outubro de 1969

A Lei de Diretrizes e Bases entrou em vigor a 1° de janeiro de 1961, carecendo,porém, para perfeita execução em todo o país de providências complementares muitonumerosas, umas de cunho político-administrativo, e, outras, de feição propriamentepedagógica.

Elas se processaram nesse ano e seguintes, quando, em março de 1964, ocorreuum importante movimento político, a Revolução de 31 desse mês. Esse movimento man-teve a Carta de 1946, apenas alterada nalguns pontos, como o da eleição para a presidên-cia da República, cargo declarado vago. Sucessivamente novas modificações se derampor Atos Institucionais, editados depois pelo Alto Comando Revolucionário, nenhumdos quais veio mais a fundo a alterar a Lei de Diretrizes e Bases.

Em dezembro de 1966, porém, o Poder Executivo enviou ao CongressoNacional o projeto de uma nova Constituição, o qual depois de aí examinado e emen-dado, veio a ser promulgado a 24 de janeiro de 1967 para execução a partir de 15 demarço do mesmo ano.

Em virtude dos fatos que determinaram a Revolução e dos princípios políticosem que se inspirou, seria natural que a nova carta viesse a modificar substancialmente oquadro das instituições de governo.

Entre outros pontos, reviu as atribuições dos poderes públicos, a fim defortalecer as do Poder Executivo; alterou as linhas gerais do sistema federativo existente;substituiu a forma de escolha do presidente da República, a qual deixou de ser a desufrágio direto para fazer-se por eleição indireta, em colégio eleitoral constituído pelosmembros do Congresso Nacional e delegados das Assembléias Legislativas dos Estados;

5 Publicado na revista do Conselho Federal de Educação, Documenta, nº 12, mar. 1963.

231Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

estabeleceu novas funções para a justiça federal; deu nova ordem ao sistema tributário, àfeitura do orçamento e à fiscalização financeira; ampliou o conceito de Segurança Nacional;modificou as bases de organização e certos modos de atuação dos partidos políticos.

O próprio nome oficial do país foi modificado, deixando de ser Estados Unidosdo Brasil para tornar-se República Federativa do Brasil.

Quanto aos direitos e garantias individuais, foram mantidos os da carta de1946, admitida, porém, a suspensão dos direitos políticos dos cidadãos, se deles abusa-rem com o propósito de atentar contra a ordem democrática ou quando hajam praticadoatos de corrupção, devidamente comprovados.

Com relação à ordem econômica e social, houve algumas sensíveis alterações.Com referência à organização da família e aos assuntos da educação e da cultura, tratadosnum só e mesmo título (sem capítulo separado para estes últimos), foram pequenas asmodificações, permanecendo, de modo geral, as diretrizes estabelecidas na Carta de 1946,embora, nalgumas delas, mudado o seu sentido.

Um importante dispositivo foi suprimido: era o que obrigava que a União, osEstados e os municípios, respectivamente, empregassem 10, 20 e 20% da receita de im-postos na manutenção e desenvolvimento dos serviços do ensino. A importância de talexclusão torna-se patente quando se verifica que a Lei de Diretrizes e Bases, dada a obri-gação do dispêndio com o ensino, nessas quotas determinadas, teria dois fundos especi-ais, um de ensino médio e outro de ensino superior, os quais se juntariam ao de ensinoprimário, já existente e referido na Carta de 1946. Ainda mais: admitiu a lei que, no casoda receita federal, a quota de impostos fosse elevada para 12%, e que os recursos de cadaum dos três fundos viessem a ser distribuídos segundo planos traçados pelo ConselhoFederal de Educação a cada ano.

Para cotejo entre a matéria do título relativo à educação, na Carta de 1946 e nade 1967, transcreve-se a seguir o texto desta última, atendidas as emendas que recebeuem outubro de 1969, as quais lhe melhoraram a redação (arts. 176 a 180 ):

Art. 176 – A educação inspirada no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdadee solidariedade humana, é direito de todos e dever do Estado, e será dada no lar e naescola.§ 1º O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Públicos.§ 2° Respeitadas as disposições legais, o ensino é livre à iniciativa particular, a qualmerecerá o amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos, inclusive mediante bolsasde estudo.

3° A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e normas:I – o ensino primário somente será ministrado na língua nacional;II – o ensino primário é obrigatório para todos, dos sete aos quatorze anos, e gratuito nosestabelecimentos oficiais;III – o ensino público será igualmente gratuito para quantos, no nível médio e no superior,demonstrarem efetivo aproveitamento e provarem falta ou insuficiência de recursos;IV – o Poder Público substituirá, gradativamente, o regime de gratuidade no ensino médioe no superior pelo sistema de concessão de bolsas de estudo, mediante restituição, que alei regulará;V – o ensino religioso, de matrícula facultativa, constituirá disciplina dos horários normaisdas escolas oficiais de grau primário e médio;

232 Organização e Administração Escolar

VI – o provimento dos cargos iniciais e finais das carreiras do magistério de grau médio esuperior dependerá, sempre, de prova de habilitação, que consistirá em concurso públicode provas e títulos, quando se tratar de ensino oficial; eVII – a liberdade de comunicação de conhecimentos no exercício do magistério, ressalvadoo disposto no artigo 154.

Art. 177 – Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino, e aUnião, os dos Territórios, assim como o sistema federal, que terá caráter supletivo e seestenderá a todo o País, nos estritos limites das deficiências locais.§ 1 ° A União prestará assistência técnica e financeira aos Estados e ao Distrito Federalpara desenvolvimento dos seus sistemas de ensino.§ 2° Cada sistema de ensino terá, obrigatoriamente, serviços de assistência educacional,que assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar.

Art. 178 – As empresas comerciais, industriais e agrícolas são obrigadas a manter o ensinoprimário gratuito de seus empregados e o ensino dos filhos destes, entre os sete e osquatorze anos, ou a concorrer para aquele fim, mediante a contribuição do salário-educação,na forma que a lei estabelecer.

Parágrafo único. As empresas comerciais e industriais são ainda obrigadas a assegurar,em cooperação, condições de aprendizagem aos seus trabalhadores menores e a promovero preparo de seu pessoal qualificado.

Art. 179 – As ciências, as letras e as artes são livres, ressalvado o disposto no parágrafo 8ºdo artigo 153.

Parágrafo único. O Poder Público incentivará a pesquisa e o ensino científico e tecnológico.

Art. 180 – O amparo à cultura é dever do Estado.

Parágrafo único. Ficam sob a proteção especial do Poder Público os documentos, as obrase os locais de valor histórico ou artístico, os monumentos e as paisagens naturais notáveis,bem como as jazidas arqueológicas.

Nesse texto, duas modificações de fundo devem ser ainda notadas. Primeira,a de maior extensão das idades a que se pode aplicar a obrigatoriedade do ensinoprimário. O conjunto delas, que era de 7 a 12 anos, passou a ser, expressamente, de 7 a14 anos.

O texto não declara que o ensino primário seja de oito anos de duração, e isso,aliás, se comprova por admitir a Constituição o trabalho do menor desde os doze anos(art. 165, inciso X).

Note-se, ademais, que “as empresas comerciais, industriais e agrícolas sãoobrigadas a manter o ensino primário gratuito de seus empregados e o ensino dosfilhos destes, entre os sete e os quatorze anos, ou a concorrer para aquele fim, medi-ante a contribuição do salário-educação, na forma que a lei estabelecer” (art. 178).É evidente que, entre os sete e os quatorze anos não significa por todo o prazo dos 7aos 14.

233Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

A interpretação de muitas das partes do texto dedicado à educação, dantestranscrito, terá de considerar os novos princípios sociais e políticos constantes da Cons-tituição de 1967, nela mantidos, ou ainda acrescidos, pela Emenda Constitucional nº 1,de 17 de outubro de 1969.

Observe-se, por exemplo, que a Constituição vigente, ao tratar da SegurançaNacional (art. 86 a 89, na forma emendada), declara que “toda pessoa natural ou jurídicaé responsável pela Segurança Nacional nos limites definidos na lei”. Observe-se tambémque, ao Conselho de Segurança Nacional, “órgão de mais alto nível na assessoria direta doPresidente da República”, compete “estabelecer os objetivos nacionais permanentes e asbases para a política nacional” (arts. 87 e 89, inciso I). A observação de um e de outrodesses pontos é de especial importância no planejamento, execução e avaliação dosserviços do ensino. Em conseqüência, terão grande reflexo na obra educativa do país.

Em conclusão: alguns dispositivos da Lei de Diretrizes estão peremptos, eoutros pedem agora interpretação diversa da que lhes deu o Conselho Federal de Educa-ção, no regime da Carta política de 1946, e diante também de novas leis, decretos-leis edecretos sobre o ensino.

Desses pontos trataremos no Capítulo 11, após a apreciação dessa lei tal comofoi aprovada em 1961.

Síntese do capítulo

1 O domínio próprio da Organização e Administração Escolar, em cada país, começadepois que se haja definido uma ação política, a fim de que se possam propor e discu-tir os problemas de eficiência, em função de objetivos claros e determinados. O pri-meiro enquadramento de proposições do tipo “Se ... então” assim o exige. Esseenquadramento tem de partir do exame da carta política do país, a qual expõe umaconstrução jurídica a aplicar-se a certa organização de fato, fundada numa conjunturaecológica e social (o território, a população, a vida econômica).

2 Todas as nossas constituições políticas, a partir da República, têm reafirmado, emtermos cada vez mais claros e expressos, o valor do ensino. A de 1891, ainda queomissa em relação a questões sociais e econômicas, reconhecia a necessidade doensino primário obrigatório. Com a revolução de 1930, ensaiaram-se grandesmodificações no tipo de “estado liberal”, até então vigente, tendo-se logo criado osministérios do Trabalho e da Educação. A Carta de 1934 veio dar competência àUnião para “fixar um plano nacional de educação, compreensivo de todos os grause ramos, comuns e especializados, e coordenar e fiscalizar a sua execução em todoo território nacional”. Ainda que composto esse plano pelo antigo Conselho Nacionalde Edu-cação, em 1937, não foi ele aprovado pelo legislativo, em virtude do golpede Estado do mesmo ano, o qual outorgou uma nova carta política ao país.

3 Nessa Carta, de novembro de 1937, manteve-se implícita a idéia do “plano nacional”.De fato, reservou-se à União competência privativa para “fixar as bases e determinaros quadros da educação nacional”, o que importava estabelecer certo planejamentogeral. No capítulo “Da família”, estabelecia-se que a educação integral da prole era “oprimeiro dever e direito natural dos pais”, acrescentando-se que o Estado não seria

234 Organização e Administração Escolar

estranho a esse dever, e que a infância e a adolescência deveriam “ser objeto de cui-dados e garantias especiais por parte dos poderes públicos”. No capítulo relativo à“Educação e Cultura”, estabeleceu-se o ensino primário obrigatório, e o ensino religi-oso facultativo, nas escolas de 1° e 2° graus; declarou-se que seria dever da Nação,dos Estados e municípios assegurar educação adequada à infância e à juventude,esclarecendo-se que o ensino profissional constituiria o primeiro dever dos poderespúblicos.

4 Nas duas últimas cartas, havia pontos coincidentes e outros bem diversos. Na de 1937,não se afirmava de modo expresso “direito à educação”, mas falava-se no “dever doEstado” a esse respeito. Também nela se distinguia, quanto aos serviços do ensino,entre classes favorecidas e menos favorecidas.

5 Na constituição promulgada em 1946, vigente até 1967 (com emendas, não, porém, naparte da educação), houve um retorno à orientação geral da Carta de 1934. Não sefalava aí em “plano nacional”, mas em “diretrizes e bases da educação nacional”, idéiasimilar. A educação era definida como “direito de todos”, devendo ser “dada no lar e naescola, segundo princípios de liberdade e solidariedade humana”. O ensino de todosos níveis seria mantido pelos poderes públicos e era livre à iniciativa particular, res-peitadas as leis que o regulassem. As empresas industriais, comerciais e agrícolas,com mais de cem trabalhadores, seriam obrigadas a manter ensino primário para seusservidores e os filhos destes. Estabelecia a Carta de 1946 que a União deveria aplicarno mínimo 10% e os Estados, o Distrito Federal e os municípios nunca menos de 20%da renda resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino; e indi-cava, enfim, que os Estados e Distrito Federal mantivessem sistemas de ensino, e aUnião, um sistema federal com caráter supletivo.

6 De 1946 a 1961, a legislação federal do ensino distribuiu-se por várias leis orgânicas.Ao fim desse último ano, foi essa legislação compendiada num diploma de ordemgeral, por sua ementa chamada de Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, cujotexto integral se transcreveu neste capítulo e de que se fará a análise a seguir. Terá essaanálise, ademais, de ser feita também à luz de novos princípios de filosofia social epolítica, e de normas gerais de administração pública, estabelecidos pela Constituiçãode 24 de janeiro de 1967, cujo texto foi emendado em 17 de outubro de 1969.

7 Ainda que a nova Carta haja mantido a maior parte da matéria relativa à educação,apresenta inovações importantes. Entre essas está a da exclusão do dispositivo quetornava obrigatório o emprego de certa quota da receita de impostos no ensino, departe da União, dos Estados e municípios. Assim, todo o Título XII, “Dos Recursospara a Educação”, foi grandemente atingido. Ademais, a Constituição de 1967 ampliouo conceito de “segurança nacional”, com isso alterando o espírito da lei de 1961. Atoslegislativos variados a têm por fim modificado em muitos pontos.

235Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Capítulo 10Apreciação geral da Leide Diretrizes e Bases

Conteúdo da lei

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, tal como aprovada, é umdocumento complexo. Seu exame pode ser feito atendendo-se a critérios muito diversos.Assim, o histórico, o sociológico, o de direito público, o de técnica legislativa, o de técni-ca pedagógica estrita, e mesmo o de correção lingüística. Mas poderá ter como objetivoprincipal o papel que essa lei haja exercido e exerça como instrumento de organização eadministração dos serviços de ensino no país.1

Esta última forma não exclui, é evidente, apreciações por um ou outro dosaspectos mencionados, sempre que elas se tornem necessárias à elucidação do texto.Terão, no entanto, feição subsidiária.

A posição que aqui julgamos convir é realmente essa. A lei existe, tem sidoexecutada, e se executa, muito reclamando do trabalho dos organizadores e administra-dores escolares. Como deverão eles compreender o documento para bem aplicá-lo, cadaqual em sua esfera de ação, afim de que se obtenham resultados de verdadeiro rendimentoou eficiência?...

Esse é o problema prático que se propõe.Em sua ementa, diz a lei que fixa as diretrizes e bases da educação nacional.

O verbo fixar não consta da Constituição vigente. Mas os dois nomes, diretrizes e bases,sim, com a competência original da União para legislar na matéria, embora não exclusiva.Isso quer dizer que de diretrizes e bases da educação poderão cuidar também os Estadose o Distrito Federal, de forma supletiva ou complementar, no âmbito dos serviços de cadaqual, respeitadas as leis nacionais.

Um e outro desses nomes não pertencem à terminologia jurídica usual. A esserespeito são vagos, pelo que o legislador ordinário, usando-os, poderia considerar a matériade modo variável.

1 Para os fins dessa análise, dão-se indicações metodológicas em vários capítulos da Parte 1 deste livro, bem como novolume Educação comparada (Lourenço Filho, 1965).

236 Organização e Administração Escolar

Como adjetivo, diretriz significa que dirige, que orienta. Como substantivo,na linguagem dos geômetras, onde parece ter surgido, designa a linha ao longo do qual sefaz correr outra, na geração de uma figura plana ou de um sólido. Por extensão, nasaplicações práticas, é a linha segundo a qual se traça o plano de um caminho ou estruturaque se pretenda construir: diretriz de uma rodovia, de uma estrada de ferro, de umaponte. Em sentido figurado, as indicações gerais sobre a natureza e os rumos de umempreendimento qualquer serão as suas diretrizes.

Base significa aquilo que sustenta o peso de um objeto ou de uma construção, seuapoio, seus alicerces. No caso de estruturas não materiais, mas de serviços, indicará a reuniãoe disposição conveniente de elementos sem os quais tais serviços não se possam produzir e,especialmente, daqueles sem os quais não possam esses serviços manter coesão.

Torna-se claro que, ao aplicar à educação nacional o termo bases, quis a Cons-tituição referir-se à posição, níveis e articulação entre serviços educacionais, àquilo quese poderá chamar a sua morfologia, e, ao usar do termo diretrizes, pretendeu indicar fins,objetivos, aspectos funcionais da atividade, que o conceito permite.

Associados numa só locução, o nexo lógico entre finalidade e instrumentaçãoparece evidente, e, assim, o conceito de rendimento, a esperar-se da execução dos servi-ços. Praticamente, diretrizes e bases significam linhas de organização e administração deum empreendimento, conjunto de providências que lhe dêem coesão, segundo rumosgerais que a todo o sistema imprimam unidade funcional.

Não é outra também a interpretação que os mestres do direito têm dado àmatéria.

Temístocles Cavalcanti (1951), por exemplo, em comentário ao textoconstitucional, salienta esse aspecto de unidade ao afirmar o seguinte: “No plano geral,as diretrizes devem compreender especialmente o aspecto político e pedagógico do pro-blema: definir as suas linhas gerais, mas de forma que neles se encontrem os meiosnecessários à sua integral aplicação, para que não seja essa aplicação iludida pelos inte-resses e caprichos das organizações estaduais”. Sampaio Dória (1960) entende que, entreas diretrizes e bases, devam figurar “as condições gerais do processo de preparo, culturae habilitação”. Miguel Reale, “as normas gerais bastantes para garantir uma certaplanificação”. E Paulo Barbosa, “as condições mínimas de eficiência do ensino”.

Quando se contrastem todas essas idéias com os conceitos e princípios quena primeira parte deste livro examinamos, verifica-se a importância que a legislação so-bre diretrizes e bases representa para as atividades de organização e administração escolardo país. Ela passava a dar expressão a todos os mais aspectos do problema, como proces-so social e, particularmente, de instrumentação desse processo, através das instituiçõesde ensino.

Esse caráter é que tornou a Lei nº 4.024 de difícil elaboração pelo podercompetente, como depois tornou difícil a sua interpretação e execução. Ao estabelecer acompetência da União para traçar diretrizes e bases, não determinou a Constituição, comojá anteriormente dissemos, que o fizesse numa só lei. Nem isso, em sentido amplo, épossível. Quando o Código Civil disciplina o pátrio poder está tratando de educação;assim também quando a legislação trata de menores nas leis do trabalho, na regulamentaçãodas diversões públicas e ainda noutros textos.

Note-se que a Carta de 1946 só emprega o termo educação, em seu texto, duasvezes. A primeira é no art. 5º, quando diz que ao governo federal compete legislar sobre“diretrizes e bases da educação nacional”. A segunda é no art. 166 em que declara que “a

237Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

educação é direito de todos e será dada no lar e na escola”, devendo inspirar-se “nosprincípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana”. O adjetivo educacional éempregado apenas uma vez, no art. 172, o qual determina que “cada sistema de ensinoterá obrigatoriamente serviços de assistência educacional que assegurem aos alunosnecessitados condições de eficiência escolar”.

Todos os demais dispositivos do capítulo reservado à educação e à culturaempregam o termo ensino, não educação.

Ora, é regra elementar de interpretação que, nas leis, nada existe de supérfluoou ocioso. Se duas palavras diferentes são empregadas na Constituição é porque elascorrespondem a dois conceitos diversos, ambos necessários. Pelo contexto geral, vê-se,com efeito, que a Carta política de 1946 admite educação num sentido lato, como proces-so social, comum à família e à escola; e que nesse processo, claramente distingue entreexpressões gerais, que ele assume, e as que se institucionalizam na forma de ensino, querdizer, de ação intencional, graduada e sistemática, cuja conformação geral reserva à União.

Tratando do mesmo assunto, a Carta de 1934 era muito mais exata e precisaquando dizia: “A educação é direito de todos e deve ser ministrada pela família e pelospoderes públicos”. Pela família, em tudo quanto seja de sua competência e de seus direi-tos, assegurados pela legislação que dela trata. Pelos poderes públicos, na forma escolar,como ainda e também na forma extra-escolar, pelo amparo à cultura e sua disseminaçãopor diferentes instrumentos, como bibliotecas, museus, e mesmo a ação geral das leis, ede certas leis especiais: as de regulamentação das diversões públicas quanto à freqüênciade menores, a proibição da circulação de publicações que atentem contra a moral pública,e tantas outras.

A Constituição de 1946 não foi feliz, portanto, ao restringir a educação, comoprocesso, à ação do lar e da escola. Certo que, ainda assim, a lei de diretrizes poderia tercuidado da educação extra-escolar. Mas não o fez. Não cuidou também da educação dafamília, nem teria de fazê-lo, pois que isso se acha regulado por legislação própria, oCódigo Civil, onde se diz que é direito dos pais a guarda e educação dos filhos, comoparte integrante do pátrio poder. O de que a lei de 1961 realmente veio a cuidar foi deeducação escolar ou de ensino.

Certo que a intenção do constituinte foi subordinar o trabalho escolar a grandeslinhas, a diretrizes da educação, as quais, como vimos, excedem o trabalho das escolas.Muito do que se contém nos dispositivos constitucionais referentes a garantias e direitosindividuais e à organização social e econômica é inseparável do processo da educaçãolato sensu. Nem por outra razão, se conferiu à União a competência original para tratar damatéria.

A lei poderia consignar uma parte introdutória sobre toda essa matéria, com redaçãosintética, e assim realmente ela o faz, nos dois primeiros títulos, em três artigos apenas.

Mas o caráter essencial com que o documento se apresenta é de uma lei geralde ensino, nada mais. A denominação dos diferentes títulos e capítulos em que ora empregao nome educação, ora o de ensino, constituem deslizes de boa técnica legislativa.

Caráter formal da lei

O segundo aspecto geral a considerar na lei é o seu caráter formal, quanto àconexão dos serviços de ensino com os demais, da esfera político-administrativa.

238 Organização e Administração Escolar

Por esse caráter, é ela um documento de Direito Administrativo, ou seja, daquelaparte do Direito Público que compreende as relações jurídicas decorrentes das organizaçõesde administração do país, seu funcionamento e relações, que nascem das atividades estatais.

Quando regula atos da administração pública, a lei deverá referir-se a tudoquanto deva a ela estar diretamente vinculado, como expressão de poder político. O DireitoAdministrativo não encontra suas fontes apenas nas atividades de serviços diretos doEstado, mas nas de qualquer entidade que possa praticar atos de administração porconcessão ou delegação.

Constituem matéria administrativa, por sua própria natureza, a instituição dosórgãos de superintendência geral dos serviços públicos (ministérios, secretarias, departa-mentos, sistemas de órgãos de execução e controle, como também de planejamento); o regimedos funcionários; a administração de quaisquer recursos para os fins dos serviços públicos,inclusive a administração do material, e, ainda, a concessão de serviços.

Esse caráter da lei especialmente se apresenta nos Títulos IV, V e XII, “DaAdministração do Ensino”, “Dos Sistemas de Ensino”, “Dos Recursos para a Educação”,respectivamente. Mas por todos os demais se insinua, razão por que a cada passo fala defunções de diferentes órgãos ou entidades administrativas, de sua competência e suas fun-ções, das relações que entre si devam manter e das que com o público hão de desenvolver.

A forma pouco sistemática no tratamento de vários pontos tipicamente deDireito Administrativo, como, por exemplo, a qualificação a desejar-se nos membros domagistério e agentes da administração (Capítulo IV, do Título VII; Título VIII; CapítulosII e III, do Título IX; Título XI e muitas das disposições gerais, no título final) muitasvezes sobrecarrega o texto com repetições que poderiam ter sido evitadas, e que tornamárdua tarefa a interpretação de vários pontos.

Um ponto a destacar é este: a lei não estabelece limites funcionais perfeitamenteclaros entre os próprios órgãos que institui ou que menciona, e mesmo a posição dealguns deles em organismos administrativos já existentes. Exemplo ilustrativo a esserespeito é o dos órgãos colegiados, sob a forma dos conselhos de educação, o federal e osestaduais. Torna-se difícil dizer de pronto se o Conselho Federal é uma parte integrantedo Ministério da Educação e Cultura ou órgão que a ele se sobrepõe, como difícil éapreender a posição exata dos conselhos estaduais nos sistemas de ensino dos Estados.

Essa dificuldade advém do sistema de delegação de poderes, explícito ouimplícito, que a lei estabelece sem que discrimine, porém, com perfeita nitidez, as esferasde responsabilidade e os níveis de competência.

A esse propósito, deve-se lembrar que toda a lei administrativa contém doisaspectos. O primeiro refere-se à competência das autoridades para a prática de certosatos, à regularidade de sua investidura, às atribuições que lhe são conferidas. O segundotrata do objeto lícito e possível de tais atos, aos que reveste de legitimidade moral e técnica.A consideração do segundo desses elementos permite compreender como é lata, nos queexerçam o ensino, certa parcela de poder discricionário, quer dizer, certo âmbito de ação,não suscetível de apreciação senão pelo agente que a pratica. Quando uma lei de ensinonão atenda a esses pontos, retira dos administradores, como dos próprios mestres, certalatitude de ação criadora, necessária à conveniente adaptação das condições educativas acada caso problemático particular.

A Lei de Diretrizes e Bases distingue-se nesse ponto do comum da legislaçãoanterior da matéria em nosso país. Insiste em certos objetivos de ordem geral, deixandode precisar normas que serão decididas pelos administradores escolares. Na maior parte,

239Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

não tem feição regulamentar, no sentido de minudenciar casos que se imaginem maisfreqüentes ou típicos.

Estabelecendo diretrizes mais amplas, a lei concede a diferentes órgãos – nãosó em ordem linear, mas sob feição funcional –, toda uma série de providências referen-tes às operações técnicas. São elas algumas vezes reguladas por critérios suficientementeclaros, não, porém, na maioria dos casos.

Ademais, no Direito Público brasileiro, quanto ao poder de regulamentaçãodas leis, apresenta uma inovação que excede de muito a doutrina do Direito Administrativo,fundada na distinção entre atos de império e atos de gestão.

De fato, em nosso Direito Público, a complementação regular da lei cabeprivativamente ao presidente da República (art. 87, da Carta de 1946), completada pelafunção dos ministros de Estado de expedirem instruções para a boa execução das leis,decretos e regulamentos (art. 91). Na Emenda nº 1 à Carta de 1967, mantêm-se essespreceitos (art. 81 e 85, respectivamente).

No caso, porém, da Lei de Diretrizes e Bases, o que se verifica é umentrecruzamento entre a competência do poder federal e das unidades federadas, os Estadose o Distrito Federal, o que ainda se complica com as funções deferidas a órgãos colegiados,o Conselho Federal de Educação e os conselhos estaduais, cuja competência e autoridadereal não se encontra perfeitamente definida.

Com efeito, a julgar pela última parte do art. 7º, que diz que ao Ministério daEducação e Cultura “incumbe velar pela observância das leis do ensino e pelo cumprimen-to das decisões do Conselho Federal de Educação”, pode-se ter dúvidas quanto à inclusão,ou não, desse órgão nos serviços do Ministério (artigos 9º, 35, 40, 70, 79, 84, 87, 92 a 96,100, 101, 104, 106 e 114). O mesmo se poderá dizer quanto aos conselhos estaduais deeducação com relação à sua inclusão, ou não, nos sistemas de ensino das unidades federadasa que cada um pertença. Realmente, não há uma separação clara entre competência e fun-ções do executivo e as desses órgãos. A esse respeito bastará comparar a matéria dos artigos11, 16, 17, 28, 47, 51, 56 e 90, com a dos artigos 10, 16, 31, 40, 87, 93, 94, 100, 104, 106 e 114.2

Mas as necessidades de complementação da lei vão ainda mais longe. Refe-rem-se também à ação dos estabelecimentos de ensino (arts. 39, 43 a 45, 49, 80 e 104) e ados próprios professores (arts. 39, 1º e 2°). No caso dos estabelecimentos de ensino supe-rior, admite a participação do próprio corpo discente em decisões que não torna explíci-tas, mediante representação dos alunos nos conselhos universitários, congregação deprofessores e conselhos departamentais das escolas (art.78).

A lei tem a intenção, certa em princípio, de distribuir por muitos níveis fun-cionais a complementação dos atos de gestão. Mas o modo por que o fez, quanto ao aspec-to formal, à sistemática (e, por vezes mesmo, à própria linguagem), não é, geralmente,feliz. É o que se examinará adiante.

A lei e o sentido de planejamento

Dir-se-á que muitos dos inconvenientes expostos serão compensados pelosentido geral de planejamento, constante da lei. No Capítulo, ao apresentarmos algumas

2 Também do legislativo. Num de nossos grandes Estados, o seu Conselho de Educação tem revogado leis, por maisestranho que isso pareça.

240 Organização e Administração Escolar

idéias sobre a evolução do pensamento educativo em nossas cartas constitucionais,mostramos que, a partir da de 1934, o apelo ao recurso de planificação dos serviços deensino se tornou constante. Na atual, de 1967, aparece expresso (art. 8º, inciso XIV) comocompetência da União.

A Lei de Diretrizes e Bases a essa aspiração geral buscou, por certo, atender. Éum diploma que visa ao planejamento geral dos serviços do ensino no país. Ao esclareceros recursos que ele deve ter e seus quadros de execução, tende a submeter os serviçosescolares a uma contextura racional e a modos de controle que possam satisfazer acondições de maior rendimento ou eficiência.

Foi essa, aliás, a definição que a um dos últimos substitutivos deu uma dascomissões do Ministério da Educação incumbida de proceder, em novembro de 1957, àatualização do primitivo projeto. Assim se manifestou essa comissão:3

Consultadas as necessidades do país, apreciada a situação atual de seu ensino e ponderadostambém os recursos financeiros do erário público, esforçamo-nos por formular diretrizese bases que representem em conjunto um verdadeiro plano nacional, abrangendo os trêsgraus escolares fundamentais, o primário, o médio e o superior, plano que será desenvolvidoa seguir em termos concretos pelas leis comuns e regulamentos da União, dos Estados edo Distrito Federal, cada qual em relação ao respectivo sistema. Essas entidades, por suavez, hão de deixar (assim o esperamos) boa margem de autonomia aos seus órgãos deadministração e às suas escolas. Em tais circunstâncias, as planificações oriundas dostrês níveis legislativos – da Constituição, da lei de diretrizes e bases e das leis da União,dos Estados ou do Distrito Federal – terão provindo de corpos deliberativos nascidos dosufrágio popular, e os órgãos ou agentes executores irão atuar com suficiente grau deautonomia. Formada de tais elementos e criada em tais condições, a legislação brasileirade ensino terá, portanto, (como a legislação da Grã-Bretanha), todos os caracteres de umplano nacional de base democrática. Crescerá com isso, ao que se espera, a liberdade demovimentos, tanto na administração como no ensino, dando ensejo a que se exercitemelhor, em ambos os setores, a capacidade de iniciativa. Mas crescerá também aresponsabilidade de cada indivíduo e de cada órgão perante as entidades de controle, quenecessariamente irão ser criadas nas unidades federadas. (Lourenço Filho, 1959).

Ainda que no texto final aprovado pelo Legislativo, em 1961, várias partes darevisão mencionada hajam sido profundamente alteradas, ou de todo desprezadas, a idéiageral de plano permanece. De fato, se examinarmos o texto pelos aspectos de planificaçãorecomendados pela Unesco e pela OEA (longamente expostos no Capítulo 4, da Parte 1)veremos que, ao menos em suas grandes linhas, estão eles considerados.

Relembremos esses aspectos capitais:a) político-social – em que se considere para cada país em conjunto as grandes

aspirações ou ideais comuns, com sentido democrático; deverá esse aspectoapoiar-se na filosofia social da carta constitucional respectiva;

b) político-administrativo – em que se considera a organização dos poderespúblicos, em sua hierarquia e nas de limitações geográficas (províncias,Estados, municípios);

3 Dessa comissão faziam parte os professores Abgar Renault, Anísio Teixeira, Antônio de Almeida Jr., Joaquim Faria Goes,Mário Paulo de Brito e o autor deste livro.

241Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

c) qualitativo – em que se sistematizem as diferentes espécies da ação educativaintencional segundo graus e ramos de ensino, admitindo-se uma estruturavertical unificada, bifurcada ou polifurcada, como também relaçõespossíveis entre os diferentes ramos ou tipos de ensino do mesmo grau;

d) quantitativo – em que se definam os quantitativos da clientela escolar comrelação a cada grau e ramo do ensino, e, em conseqüência, a quantidade dasinstituições escolares necessárias; e, por fim,

e) financeiro – ou dos recursos a contar, ano a ano, ou a prazo determinado(plano bienal, qüinqüenal, decenal), sem os quais os demais aspectosperderiam a sua significação real ou prática.

Analisando-se o texto da Lei de Diretrizes e Bases, vê-se que quatro dessesaspectos estão mais ou menos extensamente tratados nas grandes partes ou títulos da lei,deste modo:

* Esse aspecto foi depois ampliado por lei especial.

Um único aspecto não está aí atendido, nem o poderia ser, o quantitativo. Por querazão? Porque é ele essencialmente variável, isto é, dependente de uma parte do crescimentodemográfico e da distribuição dos grupos de população; e, de outra, porque será sempredependente dos recursos com que se possa contar para a manutenção dos serviços.

Repetindo a Carta de 1946, diz a lei que os Estados e os municípios deverãoempregar 20% de sua respectiva renda de impostos, no mínimo, com serviços do ensino.Quanto ao governo federal, a lei inova, pois ao invés de referir-se apenas ao emprego de10% da mesma renda, no mínimo, fala em 12%, também no mínimo. Quanto à distribui-ção de tais recursos, estabelece taxativamente que a União deverá empregar nove décimosdo conjunto dos recursos federais, em parcelas iguais, para a constituição de três fundos:o Fundo Nacional do Ensino Primário, o Fundo Nacional do Ensino Médio e o FundoNacional do Ensino Superior.

Quanto à distribuição dos recursos estaduais e municipais, a lei silencia, comoo faz também quanto ao décimo restante das despesas federais.

242 Organização e Administração Escolar

Fala, no entanto, em planos a serem estabelecidos pelos conselhos estaduais eo Conselho Federal de Educação. Os critérios para a elaboração desses planos são dealgum modo vagos, como se pode ver de toda a matéria do Título XII e, em especial, dosvários itens do artigo 93. Note-se que a nova Constituição aboliu a vinculação de receita,acima referida, tendo dado competência à União para estabelecer, por lei, planos nacio-nais de educação (art. 8°, inciso XIV, e art. 46, inciso III, combinados). Toda essa parte,portanto, está derrogada.

Os “planos” nos sistemas estaduais e no sistema supletivo federal

Ainda que em face da Constituição atual, de 1967, a competência do ConselhoFederal de Educação para aprovação de planos nacionais tenha desaparecido, poderá esseórgão realizar estudos e emitir sugestões a respeito. E, assim também, em seu âmbitopróprio, os conselhos estaduais.

Pela perspectiva de eficiência, esse aspecto é realmente essencial, como a leireconhece, quando determina que os conselhos estaduais organizem seus “planos” de modoa assegurarem “melhoria progressiva do ensino e o aperfeiçoamento dos serviços de educa-ção”. Implicitamente, reconhece também a insuficiência dos recursos das unidades federadas,pelo que trata do plano federal, dele esperando cooperação financeira da União.

A atribuição de competência a órgãos colegiados, que são esses conselhos,para a formulação de tais planos, atendia a duas razões de grande importância. De umaparte, nenhum programa da espécie poderá ser feito senão em face das situações da vidasocial, levando-se em conta principalmente as condições demográficas e econômicas,analisadas por órgãos para isso habilitados. De outra, era de presumir-se que tal trabalhopudesse ser feito com critério mais objetivo ou, afinal, de verdadeiro interesse público,por órgãos de sua composição, nos termos da lei (arts. 8º a 10º).

Essa orientação desdobrava preceitos constitucionais e mesmo os ampliava, oque podia ser considerado grande conquista da lei. Conquista em vários sentidos. No deentregar esse trabalho a órgãos que se presumem sejam menos atingidos por influências declientela, e cujas decisões valorizassem o emprego das dotações orçamentárias. Conquistano sentido de redistribuição dos recursos dos fundos nacionais em favor dos Estados demenor renda, a fim de que menor desigualdade nas oportunidades educacionais possaexistir para todos os brasileiros. E, ainda, no de que os serviços escolares se difundam,tendo em conta não só o seu número, mas sua qualidade, aferida por índices de eficiência.

Essa, a intenção do legislador, condizente com a idéia da educação comoprocesso social e expressão de vontade política, com sentido democrático, que as conclu-sões das modernas teorias de organização e administração apóiam. Daí, a importânciados dispositivos da lei que faziam referência aos planos a serem traçados pelos conse-lhos estaduais e, de modo especial, ao Plano de Educação a ser estabelecido pelo Conse-lho Federal, para aplicação dos recursos dos fundos nacionais relativos a cada um dosgraus de ensino, tudo como indicava o Título XII. Mas já não prevalecem tais fundos emface do que passou a preceituar a Carta de 1967.

Não obstante, o texto da lei apresenta, nessa parte, mais que em outras, grandedeficiência de sistemática, como passaremos a ver.

No Capítulo XII afirma-se a tendência geral de evolução do sistema federativoem nosso país, paralela, aliás, à que se observa em todos os demais países federados, sem

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exclusão dos Estados Unidos. É a da crescente substituição de um espírito competitivoentre os Estados por outro de natureza cooperativa. Fundamentalmente, essa evoluçãoresulta da aceitação da idéia de planejamento geral ou programação integral de certosserviços públicos, com o correlativo da articulação de esforços comuns e a aceitação doprincípio de redistribuição de recursos, por ação do governo central.

O instrumento hábil, já adotado em nosso país em outros serviços, tem sido,não a subvenção pura e simples, mas o auxílio disciplinado através de convênios, segundocritérios de rigor técnico-administrativo.

Em muitos pontos a lei insiste na necessidade de investigações para esse fim.Desprezou, no entanto, a forma convencional que, como a experiência demonstra, dá osmelhores resultados. Com efeito, só uma vez, na alínea b do art. 95, refere-se à “assistên-cia técnica mediante convênio, visando ao aperfeiçoamento do magistério, à pesquisapedagógica e à promoção de congressos e seminários”.

Por outro lado, ainda que reconheça a importância dos planos a serem estabe-lecidos pelos conselhos estaduais e, em especial, a do Plano de Educação, a ser elaboradopelo Conselho Federal, para aplicação dos recursos dos fundos nacionais, a lei não éclara, na forma em que foi publicada, em razão de veto. Realmente, a essa função precípuado Conselho Federal não se refere, quando lhe fixa a competência.

Figura 1 – Fontes de recursos para os serviços de ensino, na forma original da Lei de Diretrizese Bases, com fundamento na Carta de 1946.

*Toda essa parte, referente à receita e fundos, está ab-rogada.

Tal matéria é tratada no artigo 9º, e é certo que aí se declara que as funçõesenumeradas se exercerão “além de outras”, ao Conselho Federal, atribuídas na lei. Mas,como no 1º desse artigo as decisões do Conselho Federal se distinguem segundo a

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necessidade, ou não, de ato homologatório do Ministro da Educação para plena vigência,isso viria a criar um delicado problema de interpretação.

Outros aspectos haveria a considerar. Salvo quanto a um décimo do montantedas despesas à conta de 12% da receita de impostos que, na lei, permanecia em ser, osnove décimos restantes eram destinados, em parcelas iguais, à constituição de três fundos:do ensino primário, do ensino médio e do ensino superior.

Ora, em relação a esses fundos, ou pelo menos a dois deles, existia legislaçãoprópria que, em parte, não se teria derrogado pela Lei de Diretrizes. Ademais, pela reda-ção do texto, parece certo que as despesas de serviços já mantidos pelo governo federal(os de sua rede de escolas médias e superiores, por exemplo) deveriam correr à conta doque na lei se veio a chamar de fundos.

O exame de todas essas questões pareceria exigir providências complementarespara que se esclarecesse o sentido da expressão fundos nacionais e, em conseqüência,para que ficasse definido o alcance do Plano de Educação, atribuído ao Conselho Federal.

Ademais, algumas delicadas questões se suscitavam quanto à perfeitaconstitucionalidade de vários dispositivos do Título XII. Tal é o caso, por exemplo, daconcessão direta pela União de auxílios a municípios e a instituições privadas de ensino.Em face do que, clara e expressamente, estabelecia o art. 171 da Constituição de 1946,caberia perguntar se tais auxílios poderiam ser concedidos nessa forma direta, ou seteriam de ser atribuídos às unidades federadas, tudo de acordo com os planos traçadospelos conselhos regionais, em cada caso.

Ainda que não houvesse eiva de inconstitucionalidade, a concessão diretaperturbaria a execução dos planos regionais, como tornaria incerta a compreensão do quedeva ser a ação supletiva da União. Não se trata de simples questiúncula jurídica. Em boalógica, e ainda e também na conformidade de toda a sistemática da lei, só se poderãosuprir necessidades quando não estejam elas atendidas. E, como avaliar desse não aten-dimento e, em conseqüência, da ação supletiva da União, com desconhecimento do quenos planos estaduais se viesse a estabelecer?...4

Segundo a Carta de 1946, os princípios reguladores do auxílio federal aosEstados e ao Distrito Federal, quanto ao ensino, eram os seguintes:

a) os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino;b) para o desenvolvimento desses sistemas, a União cooperará com auxílio

financeiro;c) a União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios;d) o sistema federal terá caráter supletivo, estendendo-se a todo o país nos

estritos limites das deficiências locais;e) anualmente, aplicará a União nunca menos de 10%, e os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios nunca menos de 20%, da renda resultante deimpostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Nada parece mais claro. No entanto, veio a Lei de Diretrizes e Bases e dispôso seguinte:

a) a União aplicará anualmente na manutenção e desenvolvimento do ensino12%, de sua receita de impostos;

4 No discurso com que passou a pasta da Educação a seu sucessor, o Sr. Ministro Flávio Supplicy, claramente denunciou ofato de má aplicação de recursos federais concedidos em auxílios e subvenções. Ver separata da Revista MEC, Rio deJaneiro, v. 6, dez. 1964. Outras autoridades o têm feito, também.

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b) com nove décimos desses recursos serão constituídos, em parcelas iguais,o Fundo Nacional de Ensino Primário, o Fundo Nacional de Ensino Médioe o Fundo Nacional de Ensino Superior;

c) os recursos a que se refere o art. 109 da Constituição Federal serão aplicadospreferencialmente na manutenção e desenvolvimento do sistema públicode ensino, de acordo com os planos estabelecidos pelo Conselho Federal epelos conselhos estaduais de educação.

Parecia encerrado o assunto. No entanto, o art. 95 esclarece que a Uniãodispensará a sua cooperação financeira ao ensino na forma de subvenção, de acordo comas leis especiais em vigor: na de assistência técnica visando ao aperfeiçoamento do ma-gistério, à pesquisa pedagógica e à promoção de congressos e seminários; e, ainda, na definanciamento a estabelecimentos mantidos pelos Estados, municípios e particulares,para a compra, construção e reforma de prédios escolares e respectivas instalações ouequipamento, de acordo com as leis especiais em vigor.

Esclarecia também que os Estados, o Distrito Federal e os municípios quedeixassem de aplicar a percentagem prevista na Constituição Federal para a manutençãoe desenvolvimento do ensino não poderiam solicitar auxílio da União para esse fim (art.92, § 3º).

As dificuldades de interpretação eram evidentes.A primeira é que, devendo a União aplicar anualmente a sua cota na

manutenção e desenvolvimento do ensino (o preceito era imperativo), não haveriarealmente fundo, no sentido próprio do termo, mas, simples dotação anual.

A segunda é que aos Estados caberia organizar os seus sistemas de ensino,para o desenvolvimento dos quais a União deveria cooperar com auxílio pecuniário (art.151 da Carta de 1946). Como, então, poderia a União distribuir subvenções diretas aestabelecimentos mantidos por municípios e, mais ainda, por particulares?

A terceira dificuldade é que a lei admitia subvenções de acordo com leisespeciais, e também financiamento a estabelecimentos mantidos por municípios e parti-culares, igualmente regulados por leis especiais. Essa circunstância complicaria a elabo-ração dos planos de educação referentes a cada fundo para execução, como diz a lei, a“prazos determinados”.

Por fim, o art. 95 diz que a União dispensaria a sua cooperação financeira aoensino sob três formas: a subvenção, a assistência técnica e o financiamento aestabelecimentos, não se incluindo aí a modalidade de concessão de bolsas de estudos,de que tratam os dois artigos antecedentes.

É princípio básico que toda construção legislativa deva respeitar o princípiode não contradição. Parece claro que a Lei de Diretrizes e Bases, por todo esse título, nãorepresentava, ainda na vigência da Carta de 1946, modelo satisfatório.

Grandes qualidades e graves deslizes da lei

A apreciação geral que vimos fazendo da Lei de Diretrizes e Bases não temoutro intuito senão esclarecer problemas fundamentais de execução, como aosorganizadores e administradores escolares se têm apresentado. Nenhuma lei é perfeita, emenos ainda as que consideram fatos e situações tão complexas como as dos serviços do

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ensino, em todo um país. Assim, quanto mais estiverem os administradores escolaresalertados para as qualidades e deficiências da lei, mais poderão também contribuir pararessaltar-lhe as qualidades e minorar-lhe os defeitos.

A maior qualidade da Lei nº 4.024 é considerar o ensino e, através dele, toda aeducação do país, como um vasto processo social a exigir esforço cooperativo, mediantecoordenação de medidas de previsão e controle político-administrativo.

Há, nesse sentido, a intenção de submeter os serviços do ensino a planejamento,que se entregava a órgãos colegiados, cuja atuação se esperava fosse fundada em dadosobjetivos. Esse sentido de participação funcional estende-se à ação das administraçõesregionais, dos Estados e do Distrito Federal, como à direção das próprias escolas, e, nograu médio e superior até aos professores, e no superior, ainda e também a alunos.Ademais, prevê-se maior articulação entre a ação dos poderes públicos e entidadesprivadas, embora nem sempre perfeitamente definido esse ponto.

Previam-se, enfim, condições de maior liberdade ao trabalho dosorganizadores e administradores escolares, quer nas instituições públicas de ensino,quer nas particulares. Maior liberdade significa maior responsabilidade, maior podercriador de parte dos educadores, a que efetivamente quis a lei entregar a realização decertos objetivos gerais.

Essas grandes qualidades estão, em grande parte pelo menos, prejudicadaspor certa imprecisão na definição dos atos do império e dos de gestão, de que trata a lei.A esse respeito, a construção legislativa ressente-se de graves defeitos. Em termos cla-ros e justos, ter-se-á de dizer que o legislador federal não esteve à altura de sua missãohistórica.

Durante o longo prazo em que a lei esteve nas câmaras do Congresso Nacional,não cuidou o Legislativo de proceder ou de mandar proceder a estudos e inquéritos quelhes pudessem esclarecer o trabalho para decisões nítidas e firmes. Às casas do Congres-so não será justo dirigir qualquer crítica pela demora da elaboração da lei. Por prazoquase igual, estudou o Parlamento da Inglaterra o Education Act, aprovado em 1944.

Mas, enquanto nesse país tal demora se deu por esperar a Câmara dos Comunso andamento de valiosos estudos de base, através de pesquisas entregues a comissõestécnicas do mais alto valor, constituídas de educadores, analistas sociais e administrado-res (cf. United Kingdom, 1938, 1943a, 1943b), nossa Câmara dos Deputadosdeliberadamente desprezou o exame do assunto por essa forma. Nem mesmo examinoulevantamentos realizados pelo próprio Ministério da Educação, através de seus órgãostécnicos. Entregou-se apenas a um mero jogo de compromissos, para atender a grupos depressão e à política de clientela.

É isso que, principalmente, explica os graves deslizes da lei, em pecados detécnica legislativa que de modo algum se justificam, mesmo quanto à interpretação denormas constitucionais, então expressas. E é isso também que explica a impropriedadedo uso de muitas expressões da terminologia pedagógica corrente, senão até de imprecisãogeral da linguagem.

A severidade desse julgamento não é nossa. Está expressa nas razões do vetoaposto a 46 pontos da lei pelo Poder Executivo, e onde aparecem expressões como estas:“Há evidente incongruência entre os dois textos...”. “Sendo indispensável inteira clarezanessa matéria...”. “É vetada a expressão com o objetivo de evitar a indeterminação dodispositivo tal como está redigido...”. “O artigo deve ser vetado porque viola manifesta-mente a Constituição...”. “Esta é matéria que, dentro do dispositivo da Constituição Federal,

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deve comportar diversidade de procedimento...”. “A proposição invade, visivelmente, aautonomia dos Estados e dos Municípios...”.5

Ainda assim, os vetos apostos ao texto integral de muitos artigos, como apalavras e cláusulas em outros, não logravam saná-lo de todas as imperfeições.

Convirá que aqui examinemos as mais graves, como motivo para reflexão deorganizadores e administradores escolares.

a) Imperfeição da sistemática adotada

Preceito de boa técnica legislativa, como, aliás, de lógica comum, é que numescrito qualquer primeiramente se refiram aqueles pontos essenciais da matéria a serdesenvolvida, de forma que tudo deles decorra de maneira orgânica. Seria lógico e natu-ral que a lei começasse por descrever a estrutura dos serviços do ensino, indicando seusgraus e ramos. É o que fazem as leis similares de numerosos países.

1 – Isso não acontece, porém, na Lei de Diretrizes e Bases. Dessa estrutura, sóvem o texto a tratar nos Títulos VI a IX e, como os anteriores já se referem aos graus eramos do ensino, disso resultam muitas dificuldades. Ademais, nos primeiros títulos háreferência a programas, disciplinas obrigatórias, categorias de estabelecimentos, e mes-mo pequenas normas sobre o regime escolar, como o da recusa de matrícula a alunos deensino superior reprovados por mais de uma vez.

Assim, uma boa regra de sistemática foi desprezada.2 – Outro preceito, de importância capital nas leis administrativas, é que os

órgãos ou entidades têm de ser indicados, ou instituídos, se esse for o caso, antes que setrate de suas funções ou encargos. A razão é que a criação de órgãos e a indicação de suacompetência são atos de império, os que a lei não pode delegar, ao passo que os modos defuncionamento e relações de umas com outras entidades são atos normativos, de quepodem cuidar os regulamentos.

Na Lei de Diretrizes e Bases esse preceito também foi esquecido.Senão, vejamos. Já no art. 5º, fala-se de aspectos da composição dos conselhos

estaduais de educação, órgãos de cuja origem e natureza só cuida a lei no art. 10. Por issomesmo, uma parte desse último dispositivo vem a repetir frases daquele primeiro,redundância que poderia ser evitada.

Do mesmo modo, o art. 7º fala da importância das decisões do Conselho Federalde Educação, antes de que seja ele definido, ou instituído, o que só se dá nos dois artigosseguintes.

Um desses artigos, o 9°, em suas letras d, j e l, menciona o sistema federal deensino. Mas essa entidade só vem a ser explicada muitos artigos adiante, no Título V,consagrado aos sistemas.

Aliás, a propósito de sistemas, cujo conceito é fundamental na estrutura dalei, não houve o necessário cuidado da parte do legislador. De acordo com a Constituição,os sistemas são de duas categorias, e só duas: estadual e federal. Subsidiariamente, oucomo expansão do sistema federal, haverá serviços de ensino federais nos Territórios(arts. 170, 171 e 172 da Constituição).

5 Ver Diário Oficial, seção I, parte I, 22 de dezembro de 1961. Uma dezena dos pontos vetados não foram aceitos peloCongresso Nacional, como ficou indicado na transcrição da lei, no capítulo anterior.

248 Organização e Administração Escolar

No entanto, o art. 9º (alínea e), e o art. 35, (§ 1º), falam de sistemas de ensinomédio; e o art. 88 refere-se a um sistema geral de educação, com o que se infringem boasregras de redação. Certos termos, em cada lei, tornam-se cativos de certos conceitos, só aeles devendo aplicar-se. Por isso também, não há expressões sinônimas nas leis, não seaconselhando ainda que se empregue o gênero pela espécie, nem a espécie pelo gênero.

A esse respeito, igualmente claudica a Lei de Diretrizes ao usar comodesignação dos Títulos VI, VII e IX as expressões “Da educação do grau primário”,“Da educação do grau médio” e “Da educação do grau superior”. E isso claramente secomprova nos nomes dos capítulos nesses títulos incluídos: “Do ensino primário”,“Do ensino médio”, “Do ensino superior”.

Só num caso, na designação de um capítulo, aparece o substantivo educação(Capítulo I, do Título VI). Mas, com isso, incide também a lei num cochilo de lógica. Se adesignação geral do título é “Da educação de grau primário”, não tem cabimento a expres-são “Da educação pré-primária”, pois isso leva a admitir que, em tal grau de ensino, algumacoisa possa existir que a ele próprio anteceda.

3 – Quanto ao bom arranjo ou sistemática da matéria, há a observar, ademais,que não se justifica a posição do título “Da orientação educativa e da inspeção”, entre osque cuidam dos graus de ensino. Essa parte viria a ser um capítulo com o nome “Daformação de orientadores e inspetores”, à semelhança de outro, que aí se encontra, com onome de “Da formação do magistério para o ensino primário e médio”.

Igualmente de estranhar é que o Título IX apresente três capítulos assimchamados: “Do ensino superior”, “Das universidades”, e “Dos estabelecimentos isoladosdo ensino superior”, como se a matéria destes dois últimos não se incluísse no assuntogeral indicado na denominação do primeiro deles, ensino superior. A rigor, esses capítulosII e III deveriam ser simples seções de um capítulo único.

4 – Ao contrário, no título XII, “Dos recursos para a educação” misturam-sesem qualquer ordem lógica, dispositivos referentes às fontes desses recursos e aos mo-dos de sua aplicação, como também funções dos conselhos estaduais e do Conselho Federalde Educação, relativas à investigação e pesquisa das condições do ensino e a questões deplanejamento. Já antes indicamos as dificuldades de interpretação que disso tudo resultam.

5 – Outros pontos relativos à defeituosa sistemática da lei poderiam serindicados, como por exemplo, o de não se ter aberto um título especial para o ensinoreligioso, o qual figura apenas como um artigo do Título XIII “Das disposições gerais etransitórias”.

Mas os pontos mencionados bastam para que se perceba como é imperfeita aestruturação da lei.

b) Impropriedades de certas proposições e da linguagem técnica

Além dos cuidados da ordem da matéria, ou sistemática, a lei deveria ter dadoatenção especial à terminologia, em especial às de sentido técnico. Nesse particular, sãonumerosos os deslizes.

1 – A lei começa por definir os fins da educação nacional, matéria que resumenum só artigo, o primeiro, com sete alíneas. Indicarão elas, realmente, as grandes finali-dades da educação nacional, ou na forma em que estão redigidas, ora se referirão aospróprios meios de que o mesmo processo se deva servir, e, ora, à finalidade de formação

249Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

individual?... Ainda que se admita que todos os itens se refiram às finalidades gerais,nacionais, não parece feliz a forma em que se apresenta o último item, o da alínea g.De fato, aí figura como fim da educação nacional “a condenação a qualquer tratamentodesigual por motivos de convicção filosófica, política e religiosa, bem como a quaisquerpreconceitos de classe ou de raça”.

O mandamento é excelente, mas a forma negativa em que aparece não é aacertada, pois leva a pressupor a inanidade dos esforços educativos em tal sentido.

2 – No art. 3º, ao indicar os elementos com que se assegure o direito à educação,o texto destaca “a liberdade da iniciativa particular de ministrar ensino em todos os graus”.Dificilmente se poderá compreender como o direito de alguém possa ser assegurado poruma liberdade de outrem, não por uma obrigação que a tal direito corresponda.

3 – Ainda no mesmo artigo, diz-se que o direito à educação é assegurado “pelaobrigação do Estado de fornecer recursos indispensáveis para que a família e, na faltadesta, os demais membros da sociedade se desobriguem dos encargos da educação, quan-do provada a insuficiência de meios, de modo que sejam asseguradas iguais oportunidadesa todos”.

O texto é de difícil análise. Que serão esses “outros membros da sociedade”,com encargos de educação quanto aos filhos de famílias menos favorecidas, senão ospróprios órgãos do Estado?... Assim também, nas cláusulas finais. A “insuficiência demeios” será de quem?... E “as iguais oportunidades a todos”, a que oportunidades sereferem?... De ministrar educação ou de recebê-la?...

4 – O Título III, ‘Da liberdade do ensino” contém dois artigos muito estranhos.Dizer que “é assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir seus conhecimen-tos”, é um princípio que aberra de todo o texto, por seu colorido totalitário. O que, naforma da lei, a Carta de 1946 assegurava era o ensino em seus diferentes ramos (art. 167).A transmissão de conhecimentos, como de sentimentos e propósitos, desde que nãodelituosos, é condição natural da convivência humana, a qual, nos países democráticos,nenhuma lei poderá pretender assegurar ou negar. É um pressuposto básico da vida de-mocrática, que a Constituição estabelecia em vários pontos e, no capítulo “Da educação ecultura”, reforçava com este mandamento simples e claro: “As ciências, as letras e as artessão livres (art. 173).

O trabalho sistemático do ensino, esse, sim, é que pode e deve ser reguladopor lei, como a Constituição mandava que se fizesse. O ensino não implica o uso apenasde uma liberdade. Implica deveres, pois que se refere à formação de crianças e jovens, areclamar preparação técnica e moral. O Estado não só tem o direito, mas o dever de exigirqualificação profissional e moral dos que queiram exercer o ensino, e esse exercício nãose resume na transmissão de conhecimentos.

Nesse sentido, aliás, é que se deverá compreender o disposto no art. 5º, o qualassegura aos estabelecimentos particulares de ensino representação nos conselhos esta-duais de educação. O que aí aparece, a esse respeito, tem de ser interpretadocombinadamente com o que se estatui no art. 10. Os membros desses conselhos serãopessoas “de notório saber e experiência em matéria de educação”.

5 – Se passarmos ao art. 6°, aí encontramos outra regra realmente estranha. Éa seguinte: “O Ministério da Educação e Cultura exercerá as atribuições do Poder PúblicoFederal em matéria de educação”.

Ora, segundo a Carta de então, e a atual, “são poderes da União, o Legislativo,o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si”. Como pode, assim, um

250 Organização e Administração Escolar

ministério, parte apenas que é de um dos poderes, o Executivo, exercer as atribuições,quer dizer todas as atribuições, do Poder Público Federal?...

Teriam cessado, a partir da vigência da Lei de Diretrizes e Bases, quaisquerfunções legislativas ou judiciárias em matéria de educação?...

Certo que não, porque a própria lei, em dois dispositivos (arts. 21, § 3º, e 68,parágrafo único), faz a previsão de novas leis sobre assuntos de educação. As atribuiçõesda União (que a lei designa com a expressão Poder Público Federal) serão, pois exercidaspelo Poder Legislativo, como o serão pelo Poder Executivo, tanto quanto pelo Poder judi-ciário, cada qual em sua órbita própria, sempre que a isso chamados. Em boa técnica, odispositivo é inepto e, como tal, insubsistente.

6 – Formas de menor propriedade técnica podem ser observadas em numerosospontos do texto. Assim, no art. 20, alínea a, diz-se que “na organização do ensino primá-rio e médio, a lei federal ou estadual atenderá à variedade de métodos de ensino e formasde atividade escolar, tendo-se em vista as peculiaridades da região e de grupos sociais”,como também “ao estímulo de experiências pedagógicas com o fim de aperfeiçoar osprocessos educativos”.

Em primeiro lugar, não parece lógico dizer que a legislação possa atender a talvariedade e a tal estímulo, pois isso leva a crer que uma e outra coisa já não existam.Poderá criar condições para que elas prosperem, o que é diferente. Depois, a variedade demétodos de ensino e formas da atividade escolar não poderá ter em vista as peculiaridadesde grupos sociais. Levado a rigor, o preceito justificaria uma pedagogia de classes.

7 – Ainda mais grave, do ponto de vista técnico, é o que se contém no art. 25,o qual abre o capítulo reservado ao ensino primário. Aí se diz que esse grau de ensino“tem por fim o desenvolvimento do raciocínio e das atividades de expressão da criança ea sua integração no meio físico e social”.

Só o desenvolvimento do raciocínio e das atividades de expressão dacriança?... Por que não o desenvolvimento físico, das atitudes de observação, dos recursosde imaginação, dos sentimentos estéticos, da coordenação motora, dos sentimentos cívicose dos sentimentos religiosos?...6

Note-se que em relação aos demais graus e ramos de ensino, não se cuidou deespecificar finalidades, no que muito bem andou a. lei. Por que então o fez nesse artigo,que tanto limita a compreensão do ensino primário?...

8 – No art. 39, § 1º, que pertence ao capítulo “Do ensino médio”, diz-se que“na avaliação do aproveitamento do aluno preponderarão os resultados alcançados, du-rante o ano letivo, nas atividades escolares, assegurados ao professor, nos exames e provas,liberdade de formulação de questões e autoridade de julgamento”.

Antes de tudo, o texto parece encerrar uma contradição. Na primeira parteestabelece que, na avaliação do aproveitamento do aluno, dever-se-á ter em conta,preponderantemente, os resultados das atividades escolares durante o ano letivo; querdizer, as atividades normais correntes em todo o ambiente da escola, contraposta aos atosde exames e provas, que podem assumir caráter inteiramente formal. No entanto, na se-gunda parte, e ao que se pode presumir, para a avaliação daquelas mesmas atividades, diza lei que serão asseguradas ao professor, nos exames e provas, “liberdade de formulaçãode questões e autoridade de julgamento”.

6 Cf. na Parte 1, cap. 4, os objetivos hoje universalmente admitidos para o ensino primário. Quanto a esse ponto, o próprioPoder Executivo, e independentemente de manifestação do Conselho Federal de Educação, veio a baixar decretos geraissobre “educação física” e “educação moral e cívica”.

251Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Mas, ainda que não haja essa contradição. Nenhum dispositivo mais aberrantedos critérios para boa avaliação da eficiência do ensino e, em conseqüência, para que serespeitem os princípios de organização e administração escolar.

Se questões existem cabalmente estudadas, essa é uma delas. Milhares deinvestigadores, em todos os países, têm-se ocupado do assunto, individualmente, ou empesquisas de grandes institutos e de comissões subsidiadas por fundos internacionais.De todo o copioso material assim recolhido, uma conclusão constante tem-se apurado,inclusive em investigações realizadas em nosso próprio país. É a da inadequação emavaliar o rendimento do trabalho escolar mediante questões livremente organizadas pelosprofessores, quer dizer, a seu arbítrio.

No que os pesquisadores ligeiramente divergem é no modo de se corrigir essaforma tradicional de julgar o rendimento do ensino. Não, porém, em condená-la,desaconselhando que ela se faça por questões arbitrárias do professor com autoridadeinapelável para o julgamento.

Tudo quanto se possa e se deva fazer para a melhoria do ensino, em suaorganização e administração, vem assim a ruir por terra. Cada mestre, em sua classe, seráum pequeno ditador, pois que dará as notas das atividades escolares durante o ano, eninguém mais indicado para fazê-la; mas, além disso, proporá as questões e as julgará,com inteiro arbítrio, nos exames e provas... Ora, os exames e provas não servem apenaspara verificar o trabalho dos alunos, mas também as atividades dos mestres, e essas esta-rão na dependência de todo o sistema em que se incluam.

E não é curioso que a lei recomende o preceito apenas para o ensino médio,justamente o grau de ensino que, em nosso país, conta com maior percentagem de estabe-lecimentos mantidos por entidades particulares, e, também, aquele com menor percentagemde professores que hajam passado por cursos de formação pedagógica?...7

9 – Ainda no mesmo título (art. 44 a 46, e depois no art. 49), usa-se oqualificativo optativas para designar disciplinas que cada estabelecimento escolha a fimde que se complete o núcleo das disciplinas obrigatórias do aluno. Quer dizer, para quese complete o currículo, juntando-se duas disciplinas às que forem determinadas peloConselho Federal e conselhos estaduais. O uso dessa expressão “disciplinas optativas”,no sentido em que a lei emprega, contraria a terminologia universalmente assentada.Disciplinas optativas são aquelas que o aluno possa escolher entre muitas que se ofereçam.Nunca as que se incluam em planos a serem cumpridos por todos os alunos.

10 – No primeiro artigo do capítulo “Da formação do magistério para o ensinoprimário e médio” (art. 52), diz-se que “o ensino normal tem por fim a formação de pro-fessores, orientadores, supervisores e administradores escolares do ensino primário e odesenvolvimento dos conhecimentos técnicos relativos à educação da infância”.

7 No Brasil, experiências análogas têm sido feitas por vários investigadores com resultados similares. Num dos maisrecentes trabalhos, elaborado por técnicos do Instituto de Administração, da Universidade de São Paulo, é de notar estetrecho:

“Concluindo, parece-nos que as baixas correlações entre os resultados do teste CIA e as notas escolares se explicam pelapequena correspondência entre as notas atribuídas, em aula, pelos professores, e o real aproveitamento dos alunos. Essafalta de adequação entre nota de classe e aproveitamento do aluno não se atribuirá, totalmente, é claro, à intençãodeliberada dos professores de favorecerem determinados alunos e prejudicarem a outros, mas principalmente aos defeitosjá copiosamente analisados e conhecidos do tipo de prova empregado em nossas escolas para avaliação de aproveitamento.Um estudo mais profundo desse problema talvez indicasse, entre nós, outros fatores determinantes de variação de critériode notas, tais como maior rigor nos colégios oficiais que nos particulares, sistema de provas parciais, sistema diverso deatribuição de notas mensais, adotado por escolas diferentes, etc.” (Andrade, Alves, 1962).

252 Organização e Administração Escolar

Nesse simples dispositivo, vários cochilos existem. Em primeiro lugar, se ocapítulo visa a tratar da formação do magistério, não teria por que falar da formação deadministradores escolares. Depois, a expressão administradores escolares designa umgênero, de que são espécies orientadores e supervisores, além de outras. Em terceirolugar, espécie desse gênero é também inspetores de ensino, que aí não aparece, mas vema ser citada no Título VIII “Da orientação educativa e da inspeção”.

No art. 53, ao enumerar os estabelecimentos destinados a formar docentespara o ensino primário, a lei se refere a escolas normais de dois graus, ginasial e colegial,quando aí deveria dizer ciclos. Graus, na sistemática da lei, são apenas três: primário,médio e superior. Ademais, nesse artigo, não há referência aos institutos de educação,também destinados a preparar professores primários.

Não obstante, no art. 55, o nome “instituto de educação” aparece para dizerque, além dos cursos de grau médio, referidos no art. 53, ministrarão esses estabeleci-mentos cursos de especialização para administradores escolares, e de aperfeiçoamentopara graduados em escolas normais de grau colegial (sic). É evidente a confusão. A finali-dade primacial desses institutos é formar professores primários em nível colegial, nãono ginasial, compreendidos na redação.

Há mais. No art. 52, diz a lei que o ensino normal tem por fim a formação deprofessores, orientadores, supervisores e administradores escolares (sic) destinados aoensino primário. No art. 55, como se viu, diz que os institutos de educação “ministrarãocursos de especialização de administradores escolares e de aperfeiçoamento, abertos aosgraduados em escolas normais de grau colegial (sic). Trata-se afinal de cursos de formação,de especialização ou aperfeiçoamento?...

11 – No mesmo capítulo (art. 59), diz a lei que “a formação de professores parao ensino médio será feita na faculdade de filosofia, ciências e letras, e a de professores dedisciplinas específicas de ensino médio técnico em cursos especiais de educação técni-ca”. E os professores de atividades complementares, de iniciação artística, a que se refereo inciso IV, do art. 38, e outras, como as de educação física, por exemplo?...

A lei silencia a respeito, muito embora, no art. 22 estabeleça, como obrigatória,a prática da educação física nas escolas médias, e faça também, no art. 63, expressa refe-rência “aos diplomados pelas escolas superiores de educação física”, com estágio míni-mo de três anos no magistério, entre os candidatos possíveis aos cursos de orientadoresde educação do ensino médio...

12 – Aliás, esse título, “Da orientação educativa e da inspeção”, é dos maiscuriosos. No art. 62, pelo qual se inicia, diz-se que “a formação do orientador deeducação será feita em cursos especiais que atendam às condições do grau, do tipo doensino e do meio social a que se destinem”. Não se fica sabendo o que realmente seja“orientador de educação”. Pelos dois artigos seguintes, fica-se sabendo, porém, quehá “orientadores de educação do ensino médio” e “orientadores de educação do ensinoprimário”. Apenas isso.

Não é fácil, entender, no entanto, o que sejam “orientadores de educação doensino primário” ou “orientadores de educação do ensino médio”. Se examinarmos nossalegislação anterior, aí encontramos, desde o ano de 1942, nas leis orgânicas do ensinomédio, a expressão “serviços de orientação educacional”, como tradução de educationalguidance, do inglês, e orientation scolaire, do francês. O nome orientador educacional,como também o de conselheiro educacional, foram assimilados pela língua portuguesa epela espanhola, como se vê em numerosas obras e dicionários de pedagogia.

253Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Também nalgumas línguas se encontram as expressões “orientador pedagógico”,e “orientador de ensino”, para designar certo tipo de coordenador dos trabalhos escola-res, o de inspetor especializado nas técnicas de um grupo de disciplinas ou nas de umadelas. Com isso se pretende traduzir a denominação inglesa teaching supervisors.

Pela associação, nos dizeres que encimam o Título VIII “Da orientação educativae da inspeção”, poderá parecer que o nome “Orientador de educação de ensino” (sic) devacorresponder a essa última acepção. Contudo, quando se examina o que está no art. 65,verifica-se que não é assim. O inspetor nada tem aí a ver com o orientador de educaçãode ensino...

O orientador de educação de ensino, a que a lei se refere, parece ser afinal o“orientador educacional”, nome corrente em nossa terminologia pedagógica, como na demuitos outros países. Certamente, o que o legislador quis escrever foi “orientador deeducação” (educacional) para escolas primárias e “orientador de educação” (educacio-nal) para escolas médias, dado que a expressão “orientador de educação de ensino” soa,realmente, como bárbara.

13 – Mas os deslizes de terminologia técnica não ficam por aí. No Capítulo 1do Título IX, “Do ensino superior”, diz-se que, nos estabelecimentos desse grau de ensino,poderão ser ministrados cursos das seguintes categorias: de graduação, de pós-graduação.Até aí, muito bem. Mas aparece uma alínea c, com a indicação de cursos “de especializa-ção, aperfeiçoamento, extensão ou quaisquer outros, a juízo dos respectivos institutos deensino”.

Que cursos de pós-graduação poderão existir que não se enquadrem nas duasgrandes formas consagradas, de especialização e de aperfeiçoamento?... Cursos de pós-graduação refere-se a um gênero. Os de especialização, como os de aperfeiçoamento, sãoespécies desse gênero.

14 – Teríamos de estender de muito este capítulo se tivéssemos de assinalartodas as imperfeições de linguagem técnica. São muito constantes e, em especial, no TítuloXII “Dos recursos para a educação”, ao qual já fizemos referência, ao tratar da questão dosplanos a serem formulados pelos conselhos de educação.

O leitor poderá verificar a razão das observações que aqui fazemos, relendo otexto integral da lei. Isso lhe dará oportunidade para maior compreensão das excelênciase dos defeitos que ela contém.8

É de justiça salientar o ingente trabalho que tem realizado o Conselho Federalde Educação, com seus pareceres e resoluções, no sentido da complementação da lei, nasaltas funções que lhe cabe; e, bem assim, no de formular adequada interpretação a certospontos obscuros, ou mesmo contraditórios do texto legal.

Síntese do capítulo

1 Na Constituição de 1946, diz-se que compete à União, não, porém, de modo privativo,legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Isso significa que da matériapoderão também tratar os legislativos dos Estados e do Distrito Federal, de forma deri-vada, supletiva ou complementar, no âmbito dos serviços de cada qual. Esse preceitoficou mantido na Carta de 1967.

8 Observações similares às que fazemos, e ainda outras, constam do estudo de Almeida Júnior (1962).

254 Organização e Administração Escolar

2. Diretriz, como adjetivo, significa que orienta, que dirige e, como substantivo, rumo aseguir num empreendimento ou numa atividade qualquer. Base, por sua vez, designaaquilo que sustenta o peso de uma construção, e, em sentido figurado, o ponto deapoio de uma estrutura qualquer real ou ideal. Diretrizes e bases, em sentido prático,significa, pois, rumos e normas gerais de organização e funcionamento.

3 A constituição não determina que haja uma só lei sobre tal matéria, mesmo porqueisso seria de difícil realização. Quando o Código Civil disciplina o pátrio poder, estátratando de educação; assim o fazem também numerosas outras leis sobre o trabalho,diversões e responsabilidades penais. Ademais, o texto claramente distingue entre osconceitos de educação, ação genérica de educar, e ensino, ação do educador, gradual esistemática, que se dá nas escolas. O legislador laborou num grave equívoco confun-dindo as duas coisas. A lei chamada de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nãocontém, na verdade, toda a matéria desse título, mas, apenas, diretrizes e bases referentesaos serviços escolares.

4 A matéria específica de administração escolar encontra-se especialmente nos TítulosIV, V e XII (“Da administração do ensino”, “Dos sistemas do ensino”, “Dos recursospara a educação”) e dispositivos esparsos a tal respeito aparecem em outros títulos. Olegislador parece ter tido a intenção de delegar a muitos níveis funcionais acomplementação de atos administrativos e de gestão. O modo por que o fez, no entan-to, não atendeu às boas normas de sistemática legislativa e, freqüentemente também,da própria clareza da linguagem.

5 A parte mais produtiva da lei é, sem dúvida, a que estabelece que se dê em todo o paísplanejamento ao ensino (não à educação, em todas as suas demais formas). Os aspectosfundamentais a atender, nesse ponto, seriam os de natureza político-social, político-admi-nistrativo, quantitativo, qualitativo e financeiro. A lei trata de quatro deles, deixando departe o aspecto quantitativo, mesmo porque isso dependerá da adaptação das diretrizesgerais (relações de definição) às situações variáveis da vida do país (relações de estrutura).

6 Para tal efeito, deveria ter bem estatuído, no entanto, as condições de articulação funcionale de execução, entre os planos estaduais e um plano geral, de caráter nacional, a que alei alude, em dado dispositivo. Esse plano não se confunde com o que regule o sistemafederal, de caráter supletivo. Nesse ponto, não ficaram perfeitamente claras as funçõesdos órgãos responsáveis pelo planejamento. Há pontos que podem ser argüidos deinconstitucionais, como os da criação dos “conselhos estaduais de educação” por leifederal. Isso poderia e deveria ser obviado pelo estabelecimento de um regime de con-vênios entre a União e os Estados, com a exigência de organização de serviços como sejulgasse útil. Esse regime, porém, não foi estabelecido, mesmo para o caso dos auxíliosderivados dos fundos federais de ensino, o que tem ocasionado emprego inadequado,a julgar por documentos oficiais, ultimamente divulgados. De qualquer forma, a Cartade 1967 veio a declarar que é da competência da União “estabelecer planos nacionaisde educação”.

7 O trabalho legislativo ressente-se, enfim, de vários e graves defeitos, de que os maioressão apontados neste capítulo. Entre esses, destacam-se os de técnica legislativa

255Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

propriamente dita: há referência a funções de certos órgãos que só em dispositivosseguintes são propriamente criados; aplicam-se os mesmos termos com mais de umsignificado, e, ao contrário, para um só conceito, empregam-se nomes diferentes. Háainda impropriedades de linguagem comum, o que torna a intenção do legislador, muitasvezes imprecisa ou obscura, em vários casos, como o têm comprovado pareceres doConselho Federal de Educação. Excelente exercício para estudantes de administraçãoescolar será o exame e análise desses pontos. Igualmente, a verificação de novos pre-ceitos com que a nova Carta de 1967 veio alterar a lei, e que, só por isso, se outrosmotivos não houvesse, está a exigir revisão.

257Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Capítulo 11Indicações para análiseda Lei de Diretrizes e Bases

Lei de ensino

Fizemos uma apreciação geral da Lei de Diretrizes e Bases, indicando qualidadese defeitos. Devemos dar agora aos estudantes de Organização e Administração Escolaralgumas indicações que lhes facilitem a apreensão das inovações que esse diploma trou-xe ao ensino do país, como das modificações que já sofreu. Salvo quanto à parteintrodutória, que se contém em cinco artigos, os dos três primeiros títulos, a matéria deque trata a lei é ensino, não outra coisa.

Nessas condições, sua matéria fundamental pode ser decomposta em três partes:a) a que trata da organização geral do ensino, ou da estrutura dos estudos,

segundo os seus graus e ramos (Títulos VI, VII, IX e X);b) a que trata dos sistemas de ensino e de sua administração (Títulos IV

e V, especialmente, e dispositivos vários que por outros títulos seinsinuam);

c) a que indica recursos para manutenção e desenvolvimento desses sistemase os modos de aplicação de tais recursos (Título XII), matéria essa alteradapela Constituição de 1967, vigente.

Toda essa matéria deveria respeitar o texto da Constituição de 1946. Noart. 166, diz a lei que “a educação é direito de todos” e que “será dada no lar e naescola”. Mas, daí por diante, desenvolvendo o capítulo “Da Educação e da Cultura”,só se refere a ensino, estabelecendo que ele “será ministrado pelos poderes públicos eque é livre à iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem”. E logo passa aindicar os grandes princípios que a legislação da matéria deve adotar, suas linhasgerais de estruturação e fontes de recursos. Apenas nos três artigos finais do capítu-lo, deixa de falar em ensino para dizer que “as ciências, as letras e as artes são livres”,que o Estado deve amparar a cultura e proteger as obras, monumentos e documentosde valor histórico e artístico.

258 Organização e Administração Escolar

Nada impediria que a lei, de acordo com a sua ementa, tratasse de instituiçõesde educação extra escola, consignando diretrizes e normas relativas à organização debibliotecas, museus, missões culturais, ou outras modalidades de difusão eaperfeiçoamento cultural, entre as quais as da pesquisa científica, únicas queexpressamente cita.

Mas o legislador ordinário preferiu não fazê-lo, podendo-se admitir que tivessedeixado para outra oportunidade o tratamento dessa matéria. Desse modo, a lei não trata,em geral, das diretrizes e bases da educação nacional. Na realidade é uma lei orgânica deensino.

As indicações que aqui devemos dar serão, pois, referentes às três grandespartes em que a lei pode ser decomposta, com relação à sua matéria principal, os serviçosdo ensino.

A estrutura geral dos serviços do ensino

Quanto à estrutura geral dos serviços do ensino, segundo graus e ramos, a Leide Diretrizes e Bases nada inovou, quer no plano teórico, quer sob feição prática.

O critério geral para a graduação do ensino é o das idades sucessivas: ensinoprimário para a infância; médio para a adolescência; superior para os últimos anos daadolescência e primeiros da idade adulta. Faz, no entanto, menção ao ensino de excepcio-nais (art. 88), e referência ainda mais breve ao ensino supletivo primário, quando nãotenha sido recebido nas idades próprias (art. 27). Assim, dissimula um dos mais graves eprementes problemas da educação nacional, que deveria ter atacado de frente: o do ensinode adolescentes e adultos analfabetos.

O tratamento conjunto do ensino secundário e ensino técnico num só título,sob a rubrica geral de ensino médio, apenas veio disciplinar o que legislação anterior járegulava, com relação à equivalência de tais estudos para o efeito de admissão aos cursossuperiores. Estendeu, no entanto, a denominação geral de curso ginasial ao ensino do 1ºciclo desse grau, e a de colegial, aos do 2º ciclo.

A Figura 1 permite apreender, em todo o conjunto, a estrutura geral dosestudos pelo critério das idades sucessivas e, dentro de cada uma, também oparalelismo de alguns deles, que o texto expressamente destaca. Assim, o de ensinonormal e cursos de aprendizagem, paralelos a outras formas de ensino médio. Igual-mente, permite perceber dois entalhes, nesse grau, um que prevê maior extensão doensino primário em cursos de seis anos (art. 25, parágrafo único); e outro, expressopela possibilidade de transformar-se a 3ª série do ciclo colegial do ensino secundárioem colégio universitário (art. 46, § 2°).

Ainda que a estrutura dos serviços comuns de ensino comece aos sete anos,idade inicial da obrigatoriedade escolar (art. 27), e termine depois dos 20 anos, nos cur-sos de graduação do ensino superior, com extensão variável, o esquema fica aberto nosdois sentidos. Na parte inferior prevêem-se escolas maternais, denominação compreen-siva de parte da educação pré-escolar, nas primeiras idades (art. 23); e, na parte superior,cursos de pós-graduação, teoricamente ilimitados (art. 69).

259Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Figura 1 – Estrutura geral do ensino, segundo a lei de diretrizes e bases

Também nessa forma, a legislação anterior considerava o assunto, não havendo,portanto, inovação. De modo geral, no entanto, obedecendo ao princípio de que “a educação édireito de todos”, ou de que a todos se deverá oferecer igualdade de oportunidade, a lei consa-gra o bom princípio de unificação escolar ou de escola única. Assegura validade a quaisquerestudos em escolas públicas ou particulares, quando reconhecidas, para prosseguimento nosgraus médio e superior (art. 12, como princípio geral; e arts. 33, 37, 41, 51 e 69, alínea a).

Os sistemas de ensino

Assim definidos, em gênero, os serviços escolares devem constituir sistemasde ensino (art. 11 e 12). É o que mandava a Carta de 1946, e a lei repete, desenvolvendo amatéria no Título V, coincidente, aliás, com o que a Constituição de 1967 reproduz.

Em seu art. 171, a Carta de 1946 determinava que os Estados e o Distrito Federalorganizassem seus respectivos sistemas de ensino; e, no artigo anterior, que a União assimo fizesse quanto ao seu próprio sistema (sistema federal) e aos dos territórios.

260 Organização e Administração Escolar

Quatro seriam, portanto, os tipos de sistemas a considerar: o federal, osestaduais, o do Distrito Federal e o dos Territórios.

Não obstante, as fontes de regulação legal desses quatro tipos eram apenasduas: o poder legislativo da União para o sistema federal e o dos Territórios; e o dospoderes legislativos das diferentes unidades federadas, quer dizer os dos Estados e DistritoFederal, cada qual em seu âmbito próprio, para os demais sistemas, respeitadas as dire-trizes e bases nacionais. Esse ponto está mantido na carta atual.

Assim se reduzem as categorias dos sistemas a duas.À primeira vista, tem-se a impressão de que o princípio da descentralização

territorial em tudo deva predominar. Mas essa conclusão não será exata. Em primeirolugar, toda a legislação do ensino deverá obedecer a diretrizes e bases que a União estabe-leça, assim havendo, do ponto de vista conceitual, um como supra-sistema. A ele, aliás, alei se refere, quando no art. 88 menciona um “sistema geral de educação” (sic).

Mas tal supra-sistema não importa em relações administrativas, de baseterritorial. Ele se contém nas diretrizes e bases da educação nacional, resultantes dacompetência original da União para estabelecê-las, ainda que as unidades federadas pos-sam legislar de forma complementar.

Ora, as diretrizes e bases fixadas pela Lei nº 4.024 não se atêm apenas a critériosde descentralização territorial, pois se assim fora não haveria diretrizes e bases fixadaspela União. A existência destas supõe, portanto, centralização funcional, de uma parte, edescentralização executiva, de outra, num complexo sistema nacional.

Acresce uma circunstância. O sistema federal de ensino (dizia o parágrafo doart. 170 da Carta de 1946) “terá caráter supletivo, estendendo-se a todo o país nos estritoslimites das deficiências locais”. Por sua vez, a Lei de Diretrizes, no art. 13, diz que “a Uniãoestenderá a ação supletiva a todo o país”, nas mesmas condições. No dispositivo constitu-cional fala-se de sistema federal como conjunto de instituições de ensino organizadas eadministradas pela União. No da lei, alarga-se a condição para toda e qualquer “ação federalsupletiva”, direta ou indireta, por meio de subvenções (parágrafo do art. 171, da Carta de1946). Assim, parece evidente que, além de um supersistema teórico, haverá também umsupersistema prático, em que o critério de centralização funcional terá de perdurar.

A combinação dos dois critérios vai adiante. Em certos pontos, como nacomposição dos currículos, defere a lei a órgãos colegiados, ou aos conselhos estaduais eao Conselho Federal, competência para sua formulação, a qual, aliás, se deverá completar,no ensino médio e no ensino superior, por decisões dos próprios estabelecimentos emque o ensino de um ou outro grau seja ministrado.

A compreensão do que sejam os sistemas de ensino, sua capacidade deorganização e gestão dos próprios serviços torna-se inseparável dos critérios gerais deadministração e do que se venha também a estabelecer quanto à redistribuição de recur-sos, segundo planos de educação, estaduais e nacional, que seriam regulados, de concerto,por ação daqueles mesmos conselhos (arts. 7, 9, 10, 92 e 93), ponto esse, como já se viu,alterado pela Constituição de 1967.

A administração dos serviços do ensino

Assim, e como fizemos notar no capítulo precedente, a administração dosserviços do ensino apresenta-se na lei como matéria sumamente complexa e não raroconfusa (Títulos IV, V, XII e dispositivos do Título XIII).

261Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

A administração federal exerce-se pelo Ministério da Educação e Cultura (art.6º) o qual, como diz o artigo seguinte, deverá “velar pela observância das leis do ensino epelo cumprimento das decisões do Conselho Federal de Educação”. Pode assim parecerque essas decisões possam ir além do que determinam as leis, o que seria evidentementeabsurdo. Na realidade, o Conselho Federal nada poderá decidir fora da lei ou contra a lei.

O que lhe compete na matéria são funções interpretativas, regulamentaresnalguns casos, ou de ação definidora do texto legal. Em certa parte, tais funções terão decoordenar-se com as dos conselhos estaduais, e reciprocamente.

Nem aquele, porém, nem esses últimos têm poder ilimitado. Dependerão emcada caso dos órgãos dos Poderes Legislativo e Executivo e, quando isso se faça necessá-rio, do próprio Poder Judiciário, a cujos ditames devem cingir-se, ou a cujos atos decisóriosterão de atender, para que suas próprias decisões permaneçam eficazes.

A Figura 2, que aqui se apresenta indicando a posição dos sistemas de ensino e ados poderes, no âmbito federal e estadual, e assim também a posição dos conselhos deeducação, poderá permitir uma visão geral da situação administrativa que a lei veio a indicar.

Figura 2 – As grandes linhas de administração do ensino segundo a Lei de Diretrizes e Bases, enão alteradas pela Constituição de 1967

262 Organização e Administração Escolar

Essa visão mais se esclarecerá com a indicação das grandes funções dosconselhos, variáveis segundo os graus do ensino, e em conexão com a competêncialegal de decisão por parte de outros órgãos do governo federal e dos governos estaduais.

Tais funções são as seguintes:

Funções do Conselho Federal

Quanto ao ensino primário:a) no caso de escolas criadas e mantidas pelos governos estaduais e do Distrito

Federal, nenhuma interferência direta, salvo quanto à formação do magisté-rio, cujos currículos devem ser baixados pelo Conselho Federal de Educação;

b) no caso de escolas particulares que se criem nos Estados e no DistritoFederal, igualmente;

c) no caso, porém, do ensino primário nos territórios, seja ele oficial ouparticular, o Conselho Federal proporá orientação geral e medidas paradesenvolvimento ou reforma;

d) em qualquer caso, no entanto, sugerindo os modos e formas de aplicaçãodos recursos do Fundo Nacional de Ensino Primário, o Conselho Federalpoderia influir, coordenando planos, estendendo os serviços e estabelecendonormas para sua maior eficiência.

Quanto ao ensino médio:a) com relação a todas as escolas, sem exceção, (e, portanto, também do ensino

normal), compete ao Conselho Federal de Educação indicar as disciplinasobrigatórias do currículo;

b) com relação às escolas federais do mesmo grau, indicará outras disciplinasque completem esse currículo, salvo duas, que serão escolhidas pelospróprios estabelecimentos;

c) quanto às escolas de grau médio, existentes nos Territórios, ainda queparticulares, o mesmo fará;

d) em todos os casos, o Conselho Federal poderia influir para maior extensãodos serviços, por aplicação dos recursos do Fundo Nacional do EnsinoMédio, na vigência da Carta de 1946; atualmente, não.

Quanto ao ensino superior:a) em relação às escolas superiores federais, caberá autorizar o seu

funcionamento, fiscalizá-las e reconhecê-las;b) no caso de escolas particulares, idem, idem;c) no caso de escolas estaduais, competirá o exame das condições de

reconhecimento, salvo no caso de já possuir o Estado, por mais de cincoanos, Universidade própria, com funcionamento regular;

d) para todos os casos, estabelecerá a duração e o currículo mínimo dos cursossuperiores.

Quanto a medidas gerais de organização e administração:a) o Conselho Federal opinará sobre a incorporação de escolas ao sistema

federal do ensino, proporá medidas para melhorar o funcionamento desse

263Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

sistema, promoverá e divulgará estudos sobre os sistemas federais eestaduais; estimulará também a assistência social escolar;

b) manterá intercâmbio com os conselhos estaduais de educação;c) analisará anualmente as estatísticas do ensino e dados complementares,

como base para aplicação dos recursos federais para o ensino;d) promoverá sindicâncias em quaisquer estabelecimentos de ensino, sempre

que julgue necessário;e) poderá permitir o funcionamento de cursos e escolas experimentais de

ensino superior.

Funções dos conselhos estaduais

Quanto ao ensino primário:a) com relação às escolas federais desse grau de ensino, onde quer que estejam,

nenhuma atribuição;b) com relação às escolas estaduais, na unidade respectiva, todas as atribuições

de organização, orientação e controle;c) quanto às escolas particulares, nas unidades respectivas, igualmente todas

essas atribuições.

Quanto ao ensino médio:a) com relação às escolas do sistema federal, onde quer que funcionem,

nenhuma atribuição;b) no caso de escolas estaduais, as de orientar, dirigir e controlar seus serviços,

respeitada a atribuição do Conselho Federal quanto às disciplinasobrigatórias do currículo;

c) no caso das escolas particulares, as atribuições de composição de certaparte do currículo, e de controle geral de seu funcionamento.

Quanto ao ensino superior:a) com relação às escolas criadas e mantidas pelo governo federal, nenhuma

atribuição;b) com relação aos estabelecimentos estaduais, autorizar o funcionamento e

fiscalizar o ensino das escolas isoladas, isto é, não pertencentes auniversidades;

c) com relação aos estabelecimentos particulares, autorizar o funcionamento efiscalizá-los; possuindo, porém, o Estado, há mais de cinco anos, universidadeprópria com funcionamento regular, ao conselho estadual respectivo caberáo reconhecimento das escolas, sejam estaduais ou particulares.

Quanto a medidas gerais de organização e administração:a) exercer, no âmbito estadual, as funções de ordem geral, que não colidam

com as do Conselho Federal;b) formular os planos de ensino para o Estado que lhes corresponda;c) apreciar os relatórios dos cursos de aprendizagem industrial e comercial

que anualmente lhes deverão ser apresentados;

264 Organização e Administração Escolar

d) permitir a organização de cursos e escolas experimentais, de grau primárioe médio.

Uma ressalva: de acordo com o art. 110, “pelo prazo de cinco anos, osestabelecimentos particulares de ensino médio terão direito de opção, entre os sistemasde ensino federal e estadual, para os fins de reconhecimento e fiscalização”. Também diza lei, no artigo anterior, que, “enquanto os Estados e o Distrito Federal não organizarem oensino médio”, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases, “as respectivas escolascontinuarão subordinadas à fiscalização federal”.

Tal situação se refletirá nas funções dos conselhos, por maior ou menor prazo.1

Serviços municipais de ensino

Na enumeração que fizemos das atribuições dos conselhos, forammencionadas as escolas federais, estaduais e particulares. E quanto às escolas mantidaspelos municípios?... A lei silencia. Não há, legalmente falando, sistemas municipaisde ensino.

A Lei de Diretrizes e Bases só se refere aos municípios em poucos pontos. Noart. 29, em que diz que “cada município fará anualmente a chamada da população escolarde 7 anos de idade para matrícula na escola primária”. No art. 92, caput, em que repetia aexigência da aplicação de 20% da renda de impostos na manutenção e desenvolvimentodo ensino, bem como no § 3º do mesmo artigo, em que diz que, não preenchida essacondição, não poderão os municípios solicitar auxílio da União para esse fim. (Mas essepreceito deixou de existir na Constituição ora vigente). Igualmente, no art. 93, letra d, e95, alínea c, que se referem a modalidades de despesas e auxílios.

É assim evidente que os serviços municipais de ensino serão regulados pelalegislação do Estado a que pertençam, no que lhe caiba, isto é, quanto às escolas primári-as e médias, em especial. Em relação aos pontos do ensino superior em que interfira oConselho Federal, as escolas municipais serão tratadas tais como as particulares.

Nada impedirá, porém, que a legislação estadual estabeleça condições paraconvênios entre os serviços estaduais e municipais de ensino, podendo até estabelecerfundos comuns, como aliás, algumas constituições estaduais previam que se fizesse. Maspoderão os Estados permitir também inteira liberdade aos serviços municipais? Dentroda letra e do espírito dos mandamentos constitucionais (os de 1946 e os atuais), pareceque não. E, ainda que o permitissem, não haveria nisso qualquer vantagem.

Partes derrogadas ou alteradas

Já no Capítulo 9, indicamos partes da Lei de Diretrizes e Bases derrogadas porforça da reforma constitucional de janeiro de 1967. Assim, as que se referiam à aplicaçãoobrigatória de determinadas quotas da receita de impostos na União, nos Estados, nosmunicípios, e como dessa obrigatoriedade se havia servido o legislador ordinário para a

1 É de notar que a redação desse artigo, por ser ambígua, provocou interpretações contraditórias no seio do próprio ConselhoFederal de Educação.

265Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

criação de fundos especiais destinados ao desenvolvimento de serviços de ensino de graumédio e superior, segue-se que esses fundos já não subsistem.

Outros vários pontos foram alterados na lei, por efeito da mesma reforma,segundo o texto original de 1967, e o resultante da Emenda Constitucional n° 1, de 17 deoutubro de 1969, como no mesmo Capítulo 9 se mencionou.

Quanto a novas leis, decretos-leis e decretos, são agora muito numerosos, e,de modo especial, com relação ao ensino superior, ou seja, praticamente, toda a matériacompreendida pelos arts. 66 a 87 da lei. Essa situação levou mesmo o Ministério daEducação e Cultura a publicar, em julho de 1969, um volume de 376 páginas intituladoEnsino Superior: coletânea de legislação básica.

Com relação ao ensino primário, será preciso lembrar que vários dispositivosjá se acham modificados por efeito de alteração do texto constitucional, e que, aindaquanto a ele, como ao ensino médio, o Ministério da Educação instituiu uma comissãoespecial para estudo de alterações urgentes, tidas como necessárias.

Pode-se, assim verificar como era ilusória a idéia de fazer conter num só atode legislação toda a matéria referente ao ensino do país.

Síntese do capítulo

1 Não trata a chamada Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de toda a matériacompreendida nesta expressão. Excetuados os cinco artigos iniciais nos três primei-ros Títulos, toda a matéria restante apenas cuida de ensino e sua administração. Talmatéria está assim distribuída: os Títulos VI, VII, VIII, IX e X definem os graus eramos de ensino; os Títulos IV e V referem-se aos sistemas de ensino (federal, estadu-ais e dos territórios) e à sua administração, havendo ainda dispositivos sobre essamatéria em outros títulos; o Título XII cuida das fontes de recursos do ensino e modosde sua aplicação; o título III define a liberdade de ensino, e o XI regula os serviços deassistência ao escolar.

2 Quanto à estrutura geral dos serviços escolares, ou a seus graus e ramos, a lei mantevea situação dantes existente: ensino primário para a infância; ensino médio paraadolescentes; ensino superior com os objetivos de favorecer “a pesquisa, o desenvol-vimento das ciências, letras e artes e a formação de profissionais em níveluniversitário”. Faz breve referência ao ensino pré-escolar, ao supletivo e ao de excep-cionais. Emprega, para o tratamento conjunto dos estudos secundários gerais e dosque logo cuidem de preparação profissional, o nome ensino médio, não constante deleis anteriores, ainda que elas já estabelecessem articulação entre todos os ramos doensino de 2º grau.

3 As normas relativas à administração do ensino não estão formuladas com a necessáriaclareza. É pelo Ministério da Educação e Cultura que a administração nacional se de-verá exercer. Não obstante, as funções do Conselho Federal de Educação parecemsobrepor-se às de competência geral desse Ministério, a julgar pelo que está expressono art. 6° da lei. A esse Conselho entregam-se funções regulamentares e normativas,em geral. Muitas delas, porém, terão de ser coordenadas com outras a serem expedidaspelos conselhos estaduais de educação, não se explicando exatamente de que forma.

266 Organização e Administração Escolar

4 As funções principais do Conselho Federal podem ser assim resumidas: quanto ao ensi-no primário, propor orientação geral e medidas para desenvolvimento e reforma nosterritórios e, bem assim, estabelecer os padrões de formação do magistério e a distribui-ção dos recursos do Fundo Nacional de Ensino Primário; quanto ao ensino médio, indi-car as disciplinas obrigatórias do currículo, para todos os tipos de escolas desse nível(estaduais e federais), e influir no desenvolvimento dos serviços desse grau, mediantedistribuição dos recursos do Fundo de Ensino Médio; quanto ao ensino superior, autori-zar o funcionamento das escolas federais, fiscalizá-las e reconhecê-las, e igualmente, nocaso de escolas mantidas por entidades privadas; no caso, porém, das escolas estaduais,competir-lhe-á apenas o reconhecimento, salvo no caso de Estado onde já regularmentevenha funcionando uma universidade estadual, por mais de cinco anos, exceção quedificilmente pode ser compreendida segundo os princípios gerais de administração.Para todos os cursos superiores, no entanto, caberá ao Conselho Federal fixar a duraçãomínima dos estudos e seus planos gerais de ensino, ou currículos.

5 Aos conselhos estaduais de educação compete, no âmbito da unidade respectiva, fun-ções de ordem geral não atribuídas ao Conselho Federal, tais como dispor sobre aorganização dos sistemas de ensino e formular planos anuais, ou de maior duração,para o desenvolvimento de tais sistemas, bem como permitir cursos e escolas experi-mentais nos graus primário e médio.

6 A lei não faz nenhuma referência ao ensino mantido pelos municípios, ainda que aCarta de 1946 os obrigasse a aplicar 20% de sua renda de impostos em serviços daespécie. Deve-se assim entender que a legislação estadual terá inteira liberdade paratratar desse ponto. Não obstante, prevêem-se auxílios diretos da União aos municípi-os, em matéria de ensino, o que não é constitucional.

7 Os planos estaduais de educação, diz a lei, deverão ser coordenados com um planogeral, de alcance necessariamente nacional, e em razão do qual se deverá fazer a distri-buição dos auxílios federais. Mas tão importante questão não foi definida de modosatisfatório quanto à distribuição de recursos. Segundo documentos oficiais, após quaseseis anos de vigência da lei, os resultados não parecem corresponder à expectativa.Num deles diz-se que “será preciso estabelecer normas que assegurem o emprego dosrecursos apenas em casos de incontestável interesse da educação, e, em cada caso, nacomprovada e estrita medida desse interesse”. Em linguagem mais simples e clara,isso significa que a aplicação não tem correspondido ao interesse público. É de obser-var, por fim, que a Constituição de 1967 não mais admite a vinculação de nenhumtributo, ou certa quota dele, a qualquer órgão, fundo ou despesa (§ 3º do art. 65, dessaCarta, promulgada a 24 de janeiro de 1967). Terão, assim, desaparecido os fundos fede-rais, constantes da Lei de Diretrizes. Esse ponto, como outros, recomenda que se pro-ceda a uma revisão geral dessa lei.

8 Logo após a vigência dessa lei, dever-se-ia ter feito uma reforma administrativa doMinistério da Educação e Cultura, o que não se fez. Esse problema ora se apresentamais complexo, em face do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1957, que “dispõesobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a ReformaAdministrativa e dá outras providências”. Quanto ao Ministério da Educação, nesse

267Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

decreto-lei apenas se mencionam os assuntos de sua competência, nesta forma, muitogenérica: “I. Educação; ensino (exceto o militar); magistério; II. Cultura – letras e artes;III. Patrimônio histórico, arqueológico, científico, cultural e artístico; IV. Desportos”,(art. 39). Só normas gerais para a Reforma Administrativa, constantes desse documen-to, como também numerosas leis que tratam da matéria de ensino, obrigam a umacompleta revisão da Lei de Diretrizes e Bases.

269Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Capítulo 12Estudo e ensino da organizaçãoe administração escolar no Brasil

Preliminares

Procedendo à análise da Lei de Diretrizes e Bases, mostramos que, para aformulação de leis gerais de ensino, elementos de muitas fontes hão de ser considerados.Primeiramente, os de filosofia social e ideologia política. Depois, de doutrinas correntessobre administração pública. Por fim, idéias que se tenham generalizado acerca daaprendizagem e do ensino e, mesmo, de certos costumes relativos à vida das escolas.

Por definição, as leis tendem a regular a vida social impondo-lhe ordemjurídica. Nos países organizados, Estados de direito, apresentam-se como instrumento desalvaguarda dos direitos subjetivos de cada cidadão contra possíveis excessos do poderpúblico. Desse modo, buscam equilíbrio entre as liberdades e garantias individuais, deuma parte, e as prerrogativas dos órgãos de governo, de outra.

Com esse intuito, preocupam-se especialmente com as relações de definição,desenvolvendo as que figurem nas cartas constitucionais. Muitas vezes, porém, deixamde considerar os fatos ou as relações de estrutura da vida social, sem cuidar dos modospelos quais os administradores tenham de encará-los. Ora, os serviços do ensino visam arealidades específicas, a situações concretas, nas quais os administradores têm de operarpara a obtenção de um rendimento certo.

Exemplifiquemos, para maior clareza.Repetindo um princípio da Constituição (a de 1946 e a de 1967), a lei diz que

“a educação é direito de todos”, assim reafirmando uma aspiração de filosofia social comodiretriz da vida política. Aí está uma relação de definição, necessariamente abstrata.Ficará, no entanto, inoperante se não for traduzida em termos práticos que determinem,em primeiro lugar, o alcance desse vocábulo de ordem geral – todos – o qual, longe dereferir-se a elementos iguais, diz respeito a grupos diferenciados, segundo idades, sexo,capacidades diversas e maior ou menor participação na vida do país.

A educação a ser dada a cada um desses grupos, ou a satisfação daquele direitoà educação não poderá entender-se como indiscriminada, mas adaptada a cada caso, para

270 Organização e Administração Escolar

que tal direito a todos atenda. Concebe-se, para isso, uma estrutura de graus e ramos doensino, como realmente faz a lei. Mas isso não basta. Será preciso definir os aspectosdemográficos, uns muito amplos, relativos à distribuição dos núcleos da população peloespaço geográfico, e outros particularizados, que descrevam a estrutura de tais núcleos,pelos grupos de condições já referidas, inclusive as de estrutura das ocupações.

De modo geral, estas últimas se referem a três grandes setores da economia,chamados primário, secundário e terciário, os quais não se confundem com os graus deensino por esses mesmos adjetivos qualificados, ainda que com eles possam apresentaralguma relação.

Como vimos antes, o setor primário da economia assim se denomina porqueindica bens de primeira necessidade. Relaciona-se com as mais antigas formas da atividadehumana, as da caça, pesca, agricultura e criação de animais. O setor secundário abrange asatividades que produzem bens de segunda necessidade, os das manufaturas e indústria.Enfim, os de setor terciário referem-se a atividades não diretamente consideradas comoprodutivas: as de distribuição da vida econômica (comércio, transporte, bancos, publicidade);de serviços de controle político, econômico e social (magistratura, administração pública eprivada); de atividades destinadas à proteção da vida (higiene, medicina, amparo social);de diversões (desportos, espetáculos, turismo); de desenvolvimento individual (ensino emtodos os graus, investigação, belas-artes, literatura, cultos).1

Ao determinar tudo isso, passamos das relações de definição, abstratas, paraas relações de estrutura, eminentemente concretas, ou referentes à vida social tal qual elaseja, ou esteja sendo. Dizemos que esteja sendo, porque, na verdade, essas relações sãocontingentes, não se definindo de uma vez por todas. São dinâmicas, estão em mudançaconstante.

Nas sociedades do passado, nas quais normalmente só se davam mudançasmuito lentas, admitindo-se como perfeitamente justa uma composição estratificada pelaorigem familiar dos indivíduos, seria possível pensar numa estrutura de feição estável.Hoje, já assim não acontece.

As relações de definição por isso mesmo não bastam. Portanto, as leis atuais,ainda que assertivas, tendem a considerar a realidade social, eminentemente variável ouproblemática. Essa realidade não depende de cada pessoa ou de grupos limitados, mas,de grandes conjuntos, com partes que entre si mutuamente se influenciam. A tarefa dosque se encarreguem das questões de organização e administração do ensino torna-se,nessas condições, das mais árduas e complexas. No estudo administrativo, os ideais queas leis procuram definir devem ser atendidos, para o que terão de prever adaptação asituações concretas, que demandam descrição, análise e compreensão das relações deestrutura.

Quaisquer que sejam as definições da lei, será preciso instrumentar e fazerfuncionar todo um grande empreendimento, objetivado em elementos materiais (casaspara as escolas, seu equipamento, condições de financiamento para essa inversão); e,também dependente, ou principalmente dependente, de elementos pessoais (mestresadequadamente preparados para cada grau e cada ramo de ensino), e administradores,que formulem projetos, planos e programas, coordenem os vários níveis de trabalho, os

1 A determinação desses setores, em relação à vida econômica, foi esboçada por Sir William Petty, ainda no século XVII, massó convenientemente elaborada nos dois últimos decênios por Clark Colin (1940) e Jean Fourastié (1945). Para aplicaçãoda teoria resultante aos problemas do ensino, cf. Pierre Jaccard (1957) e também numerosos estudos da UNESCO.

271Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

inspecionem e controlem, investigando-lhes as condições operatórias, em cada casoparticular.

Tudo isso demanda preparação adequada de agentes de Organizacão eAdministração Escolar, (como, aliás, dos políticos e administradores, em geral), a fim deque os serviços possam bem atender aos objetivos que deles se devam esperar.

Serão necessários profissionais em níveis mais próximos do ensino comoatividades de execução (diretores de escolas, coordenadores, inspetores), e em níveis queexijam mais ampla visão de todo o processo (especialistas em questões maiores), cujotrabalho assessore a ação política geral, a dos administradores públicos de mais altahierarquia, a dos próprios órgãos legislativos.

Não ficaria completo este volume, se não examinássemos, portanto, a situaçãogeral dos estudos de base para esse efeito, e se não cuidássemos também de examinar oensino da Organização e Administração Escolar, como especialização profissional, talcomo se apresente nos cursos regulares de formação, ora existentes no país.

Os estudos de base, em investigações, e as atividades de tal ensino não seseparam. À medida que melhor se conheçam as condições de uma atividade qualquer éque o respectivo ensino pode estender-se e aprofundar-se em conhecimentos básicos enos de ramos especializados. Por outro lado, o ensino de uma atividade qualquer, quandobem proposto, passa a exigir maiores e mais fundadas informações, a que só a pesquisaorganizada, de caráter sistemático, vem a atender.

No caso das questões de Organização e Administração Escolar – como portodo este livro se procurou demonstrar –, não bastará o conhecimento das disciplinasque habitualmente chamamos de pedagógicas, em sentido restrito. Essas consideramaspectos particulares do trabalho didático, certamente que fundamentais, mas insufici-entes. A elas terão de juntar-se conhecimentos de outras fontes, relativos a todo o proces-so educacional em sua categoria própria, que é a vida social, e que se desdobra por muitose variados aspectos.

Isso não significa que a Organização e Administração Escolar, como amplametodologia, não tenha o seu âmbito próprio, ou que se confunda com esses estudosmais largos. Significa que ela hoje se desenvolve num vasto domínio interdisciplinar, oqual, por um extremo, toca a toda vida social e, por outro, às formas operativas, aosprocedimentos técnicos, desde os mais simples – (ou aparentemente mais simples), osdas situações de cada classe de ensino –, até os de mais ampla conjuntura, em cada escola,circunscrição ou sistema.

Em termos práticos, devemos aqui responder a estas duas indagações:Que elementos já existem em nosso país para elucidação dos grandes aspectos

da vida social a que os serviços escolares deverão atender, como conjunto?...Como se formam e se recrutam os organizadores e administradores escolares,

e que oportunidades se oferecem a homens e mulheres que, a tais atividades, queiramconsagrar-se?...

Vida social e estudos de análise educacional

Os elementos primeiramente mencionados dizem respeito a certa espécie deestudos necessários à análise educacional. Ou seja, aos que possibilitem a compreensãode todo o processo educacional do país, a fim de que as formas intencionais, as do ensino,

272 Organização e Administração Escolar

possam ser bem projetadas e bem realizadas, atendendo às expectativas sociais existentes,e também servindo a esclarecê-las, defini-las e conduzi-las num sentido de maior pro-gresso social.2

As escolas não funcionam no vazio. Trabalham num espaço geográfico e numambiente humano. Têm a sua ecologia, que precisa ser conhecida, porque das condiçõesdela retira o ensino suas energias.

Mas as escolas, elas próprias, vêm a institucionalizar-se, definindo objetivospeculiares, preparando o seu próprio pessoal, criando um estatuto delas privativo. Dessemodo, tendem a estabelecer certo regime formal, que pode isolá-las do meio social reala que se propõem servir. Deixam então de ser funcionais, de responder aos fins paraque foram criadas, burocratizando-se e estereotipando suas formas de trabalho,rotinizando-se enfim.

Em outros tempos, (vale a pena repetir), em sociedades mais simples menosse sentia esse prejuízo. As escolas serviam a classes determinadas por estratificação socialmais ou menos rígida. Em nossa época, são elas chamadas a desempenhar papel dinâmi-co com maior sentido de previsão, para melhor ajustamento de pessoas e grupos àssociedades móveis e fluídas de nossa época.

Daí, exigir-se de todos quantos tenham encargos na instrumentação e gestãodos serviços escolares maior compreensão de grandes conjuntos, os da comunidade pró-xima, da comunidade regional, da vida nacional. A análise educacional começa, por cer-tos elementos que reclama, por confundir-se com a análise social em toda a sua extensão,ou por utilizar os mesmos modelos teóricos e idênticos instrumentos de indagação eprospecção. Os elementos de base provêm das mesmas fontes.

Não os possuíamos, no Brasil, até há poucos decênios atrás. A própria descriçãogeográfica e demográfica do país era muito deficiente, ou de todo inexistente para certasregiões. A esse respeito, cumpre notar que, quando se pretendeu, ainda em 1920, em SãoPaulo, ou em 1922, no Ceará, ou, ainda, em 1927, na própria capital do país, fundar refor-mas escolares em dados mais objetivos, tais como os do número das crianças a serematendidas pelas escolas primárias, tiveram os responsáveis por essas reformas de come-çar pela realização do que chamaram recenseamento escolar... No caso daqueles Estados,não existiam também dados geográficos indispensáveis à conveniente distribuição dasescolas (Dória, 1930; Anuário Estatístico do Ceara (referente a 1923), 1926; Azevedo, 1931).

Essa situação rapidamente mudou, no setor geográfico e demográfico geral,graças aos trabalhos sistemáticos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),criado em 1936. Começamos, então, por trabalhos de campo, censos periódicos e estima-tivas bem fundadas, a dispor de material abundante e fidedigno, devidamente coligido,organizado e divulgado.3

Estabelecendo um sistema coerente para essa coleta de dados, logo pôde o IBGEestender suas indagações aos setores da vida econômica e cultural em geral. Os elementosde base passavam assim a completar-se. Possibilitavam, então, estudos de explicação e

2 A análise educacional, como a análise econômica, pode ser feita com o sentido de investigação das condições determinantesdos processos pelos quais a educação e a economia se interpenetrem, mediante métodos comparativos; e faz-se tambémsobre a situação concreta de cada país, num dado tempo, à luz dos resultados obtidos por aqueles métodos, para maisprecisa orientação de ação política racional. Cf. Educação comparada (Lourenço Filho, 1965), capítulo especial sobre“Análise educacional”.

3 Os Anuários estatísticos, do IBGE, regularmente publicados desde 1939, contêm as seguintes partes: Situação física,Situação demográfica, Situação econômica, Situação social, Situação cultural, Situação administrativa e política.

273Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

interpretação, de definição dos problemas econômicos, sociais, políticos e, enfim, deantropologia cultural.4

Entidades de classe, como a Confederação Nacional da Indústria e aConfederação Nacional do Comércio, e instituições privadas, como a Fundação GetúlioVargas, passaram a colaborar proveitosamente nesses vários setores, preparando novos eimportantes elementos informativos para a administração pública em geral, e muitoscampos administrativos especializados, entre os quais o da educação.5

A articulação dos dados obtidos por procedimentos técnicos homogêneos,admite a construção de quadros e tabelas retrospectivas, através dos quais torna-se possí-vel caracterizar grandes tendências de nossa vida social. Em conseqüência, pode-se fazero cálculo de projeções, que fundamentem planos e programas, não só a breve termo, mastambem, a prazos mais largos.

Já agora podemos saber como se desenrola o processo social brasileiro, quefatores o compõem, que perspectivas está oferecendo nos aspectos do crescimentodemográfico, econômico e cultural em geral. É possível dizer qual será a população geralbrasileira dentro de dez anos, qual a estrutura das idades, qual a composição ocupacionalmais provável, quais as tendências de transformação tecnológica.

Desse modo, a administração escolar, quer no planejamento do ensinoprimário, relativamente simples, quer no que se refira ao desenvolvimento dos ramos doensino médio e superior, já dispõe de dados satisfatórios. Igualmente, através das ten-dências da vida social e econômica, dispõe de informações que podem habilitar a melhoresdecisões dos que se encarreguem da composição de planos de cursos e programas.

À vista desses elementos de base é que se torna possível proceder à análiseeducacional desejada. Essa análise, como ainda em recente estudo de síntese indicou aUnesco (Planejamento..., 1961), será mais completa quando disponha de informaçõessobre os seguintes grupos de fatores:

A) Fatores sociais de ordem geral

– tendências gerais da estrutura socioeconômica, que leva países de diferentenível de desenvolvimento econômico a tomarem posições similares em facede determinados problemas;

– aspectos morfológicos, relativos à estrutura demográfica (composição dapopulação por idades, sexo, etc.) e sua ecologia;

– características do sistema de composição social (classes, castas, estratos);– grupos organizados, ou “de pressão”, que têm influência direta ou indireta

sobre o sistema de ensino, sejam culturais ou religiosos, econômico-sociais,políticos, profissionais, em organizações como sindicatos, associações,corporações;

4 Em 1943, publicou o próprio IBGE o grande trabalho A cultura brasileira, cuja elaboração cometeu ao professor Fernandode Azevedo, da Universidade de São Paulo. Essa obra, ampliada, foi reproduzida em 1944 e em 1958. Uma edição em línguainglesa foi publicada por Macmillan, Nova York, em 1950. A última parte dessa obra que, na mais recente edição brasileira,ocupa todo o III volume, trata de “A transmissão da cultura”, apresentando aspectos da organização e administraçãoescolar no país.

5 Alguns trabalhos dessas entidades têm tratado de relações entre os fatores econômicos e educacionais. A esse respeitodevem ser destacadas pesquisas do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e do Serviço Nacional deAprendizagem Comercial (SENAC).

274 Organização e Administração Escolar

– estrutura das próprias instituições educacionais relacionadas com as deoutras organizações.

B) Fatores socioculturais

Determinados pela disposição subjetiva de indivíduos, grupos e sociedades,a qual dá lugar a diversos sistemas de valores, propósitos de cada grupo, imagens que asociedade forma de si mesma. Entre eles podem ser destacados os seguintes:

– fator de receptividade da educação; obstáculos ou facilidades para aceitaçãode um novo sistema educacional;

– fatores relacionados com os problemas de estrutura do ponto de vistacultural, particularmente os de mobilidade social;

– fatores surgidos da unidade ou da variedade cultural;– fatores que se originam do tipo de sociedade que se pretenda construir

(sociedades liberais, totalitárias, pluralistas);– fatores diversos (folclore, costumes, alma do povo);– fatores originados da atitude em face do acesso da mulher à educação.

C) Fatores econômicos

– renda nacional total, e per capita, nos principais setores econômicos;– rendas e gastos do governo nos diferentes níveis governamentais, segundo

fontes de renda e tipos de gastos;– índices dos preços de consumo e outros índices econômicos;– ritmo de crescimento da produção no conjunto da economia, por principais

setores econômicos e, se possível, ramos de atividade;– volume de investimentos públicos e particulares em conjunto, e por setores

e ramos;– recursos humanos: escassez ou excesso de mão-de-obra e de pessoal

qualificado; necessidades de pessoal ou oportunidades de trabalho porníveis educacionais;

– produtividade de mão-de-obra não qualificada e do pessoal qualificado porsetores e ramos principais de trabalho.

A esses fatores, observa a Unesco, deve-se acrescentar o estudo dos objetivose do ritmo de aplicação do plano nacional de desenvolvimento econômico e social decada país, assim como a análise de estudos especiais, que se tenham feito para os fins deplanejamento econômico.

Pesquisas sobre as realidades do ensino

A coordenação e interpretação dos dados já referidos permitirão conhecer dascondições sociais que mais interessam ao processo educacional em seu conjunto. A aná-lise terá de completar-se, porém, com os dados relativos à situação das instituições de

275Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

ensino e da educação extra escolar que já existam, suas condições de organização efuncionamento.

Para isso será necessário coligir e organizar informações de naturezaquantitativa e qualitativa sobre tais realidades. Os primeiros se obtêm através delevantamentos estatísticos anuais, que indiquem o movimento das escolas sobre diferentesaspectos.

Os dados qualitativos reclamarão o exame de documentos legislativos, planosde cursos e programas, normas de formação do pessoal docente, recursos orçamentários,distribuição de suas dotações, tipos de edifícios e equipamento escolar, normas de coorde-nação geral, inspeção e orientação do ensino, além de outras informações complementares.

No trabalho da Unesco, já citado, esses dados qualitativos e quantitativos sãoassim discriminados:

– os objetivos e os resultados do ensino;– a estrutura do sistema educacional;– os planos de estudo e os programas, pelos diferentes níveis e ramos de

ensino;– os procedimentos didáticos, em geral;– as medidas de administração escolar, no âmbito nacional, regional e local;– os processos de supervisão e administração escolar;– a formação e recrutamento do pessoal docente e administrativo;– as medidas de administração escolar, no âmbito nacional, regional e local;– os processos de supervisão e administração escolar;– a formação e recrutamento do pessoal docente e administrativo;– o movimento do sistema de ensino existente (matrícula, repetentes,

desistências, aprovados, etc.);– os edifícios escolares e sua distribuição;– os meios materiais de ensino (textos, equipamento, mobiliário, etc.);– as instituições auxiliares da escola;– o financiamento da educação: fontes de financiamento, distribuição das

despesas, cálculo de custos.

Com relação a tais elementos de estudo, para boa organização e administraçãoescolar, deve-se também confessar que, ainda há trinta anos, não dispúnhamos de informaçõessatisfatórias. Mesmo em relação à estatística escolar, eram enormes as deficiências.

Um fato digno de nota, a esse respeito, deve ser registrado. Quando, em 1924se fundou a Associação Brasileira de Educação, mencionou ela como primeiro ponto deseu programa envidar todos os esforços para que se obtivessem serviços regulares deestatística do ensino. É que, em relação a todo o país, a última publicação datava do anode 1916 e se referia ao longínquo exercício de 1907... Ainda na I Conferência Nacional deEducação, reunida por essa entidade, no ano de 1927, em Curitiba, a maioria dos delega-dos estaduais aí declarava desconhecer o movimento escolar das unidades federadas querepresentavam. Em publicações oficiais do ano de 1930, confessavam mesmo grandesEstados, como São Paulo, que seus serviços de estatística escolar não vinham sendocuidados na devida forma (São Paulo, Diretoria..., 1931).

Ao instalar-se, ao fim desse ano, o Ministério da Educação, nele se criou umaDiretoria de Estatística e Informações, a qual foi entregue à capacidade de Mário AugustoTeixeira de Freitas. A esse saudoso brasileiro ficaria o país a dever importante trabalho

276 Organização e Administração Escolar

em prol da organização das estatísticas escolares, consagrado, já no ano seguinte, por umconvênio interestadual sobre a matéria. Em 1933, fizeram-se as primeiras publicaçõesdesse convênio resultantes, continuadas e melhoradas nos anos a seguir e, de tal forma,que hoje dispõe o país de serviços de estatística escolar de excelente qualidade.

Faltava, porém, cuidar mais extensamente de outros aspectos de documentaçãogeral, tal como se indicaram, e que exigiriam órgão especializado. Pela Lei nº 378,6 dejaneiro de 1937, que reformou o Ministério da Educação, foi ele criado sob o nome deInstituto Nacional de Pedagogia. Não se instalou de imediato. Sua organização só veio adar-se em agosto de 1938, após a publicação do Decreto-Lei nº 580, de 30 de julho desseano, e que alterou a denominação original para a de Instituto Nacional de EstudosPedagógicos, abreviadamente, Inep (cf. Instituto...,1945).

Desde os primeiros dias de sua fundação, empenhou-se esse órgão em coligire ordenar documentação e em elaborar pesquisas diversas. Fez levantar um ementário detoda a legislação do ensino do país, desde o ano de 1808, e assim também a bibliografiapedagógica brasileira a partir de 1816 até 1930, que logo publicou, continuando depois amantê-la em dia. Ao mesmo tempo, iniciou o estudo das tendências do crescimento doensino, publicando uma série de boletins, com análises referentes a períodos qüinqüenais.

De 1939 a 1945, divulgou o Inep uma centena de estudos, 48 dos quais im-pressos e os demais mimeografados, com descrição e ligeira interpretação de diferentesaspectos da organização e administração escolar. Em 20 volumes, um referente a cadaEstado, expôs a estrutura do ensino primário e normal, e, em volume especial, sob otítulo A administração dos serviços de educação, deu a conhecer a estrutura e as formasde trabalho do Ministério da Educação, das secretarias de educação ou departamentos deeducação nos Estados, enumerando seus órgãos, pessoal e despesas. Historicamente, éesse o primeiro inquérito com dados objetivos sobre organização e a administração escolardo país, em conjunto.

Ainda nesse prazo, fez divulgar a obra em sete volumes A instrução e aRepública, preparada por Primitivo Moacir; dois volumes com “Subsídios para a históriada educação no Brasil”, e um estudo de maior tomo sobre “A situação do ensino primáriono Brasil”, além de outros trabalhos sobre questões menores, mas de interesse na maté-ria, como estas: “Tipos de escolas e cursos nos Estados”, “Vencimentos do professoradoprimário”; “Despesas com serviços de educação no Distrito Federal e nos Estados”;“Situação do ensino municipal”; “Órgãos técnicos centrais de educação”, além de outras.

Ademais, criou um órgão mensal, a Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos,que passou a divulgar estudos e pesquisas, noticiário do ensino e documentos da legislaçãonacional, estadual e municipal.7

De 1945 a 1948, desenvolveu o Inep pesquisas sobre oportunidadeseducacionais em todo o país, matéria sobre a qual publicou uma dezena de volumes, eassim também sobre construções escolares, relacionadas com um grande plano de auxílioaos Estados, à conta dos recursos do Fundo Nacional do Ensino Primário.

Especialmente a partir de 1955, pôde o Inep desenvolver de muito seus serviços,com a instituição do Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, que instalou centros

6 A lei de janeiro de 1937, resultante de projeto elaborado pelo Ministro Gustavo Capanema representa um marco deprogresso na organização dos serviços públicos do país, havendo nesse sentido precedido os grandes trabalhos do DASP.

7 Durante esses anos, foi o Inep dirigido pelo autor deste livro. De 1945 a 1948, pelo saudoso professor Murilo Braga deCarvalho. Teve, depois, em sua direção: Anísio Teixeira, Carlos Pasquale e Carlos Corrêa Mascaro. Atualmente é dirigidopelo Dr. Guido Ivan de Carvalho [o A. refere-se à epoca da publicação da 5ª edição desta obra] .

277Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

regionais em São Paulo, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre e Bahia, e com a criação daCampanha de Inquéritos e Levantamentos do Ensino Médio Elementar, e Campanha doLivro Didático e Manuais de Ensino. Dotado desses órgãos complementares, passou aexercer grande atividade por meio de cursos, estágios e seminários, além de manter emfuncionamento uma escola experimental primária, no Rio de Janeiro, e um centro deeducação regional, na Bahia.8

Suas publicações, em diferentes séries, são hoje muito numerosas, devendo-se destacar as que se referem aos problemas de organização e administração do ensinoprimário em diferentes Estados. Além disso, continuando a editar a Revista Brasileira deEstudos Pedagógicos, com tiragem trimestral, passou a publicar também o periódicoEducação e Ciências Sociais.

Ainda no Ministério da Educação, criou-se um importante órgão de estudoseducacionais, representado pela Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal deNível Superior (Capes), que tem realizado importantes levantamentos nesse setor de en-sino, sobretudo quanto às necessidades de desenvolvimento tecnológico e à formação deengenheiros. Já publicou a Capes vários importantes ensaios sobre o ensino, o trabalho, apopulação e a renda nacional. Edita, ademais, um boletim periódico de informações (of.Oliveira, 1953; Oliveira, Carvalho, 1960).

Pode-se assim afirmar que os assuntos de educação já hoje figuram em nossopaís entre os que mais têm sido investigados. As realidades escolares são conhecidas ecerto número de estudos de base oferecem farto material para planejamento e programa-ção com sentido objetivo. Se esse material não tem sido devidamente aproveitado (e nãoo foi na formulação da Lei de Diretrizes e Bases), a culpa não recai, certamente, na classedos educadores.

Bibliografia sobre problemas de organização e administração escolar

Não se poderá negar que, por influência dos serviços estatísticos, organizadospor Teixeira de Freitas e continuados pelo Serviço de Estatística da Educação, como pelodos trabalhos de documentação e pesquisa editados pelo Inep, passou a bibliografia bra-sileira de Organização e Administração Escolar a revelar nos últimos tempos maiorobjetividade, definindo problemas e orientando os modos de estudá-los, proveitosamente.

Isso pode ser facilmente verificado pelo confronto da bibliografia pedagógicaem nosso país, desde 1812 a 1940, que deu matéria às primeiras publicações no gênero,feitas pelo Inep.

Três períodos podem ser marcados nessa bibliografia, com produçãoquantitativa igual: 1812 a 1900, 1901 a 1930 e 1931 a 1940. Embora de extensão tão variável,cada um desses períodos arrola produção aproximada de três centenas de títulos, sobrevariados assuntos de educação e ensino. Isso demonstra como se desenvolveram os estu-dos pedagógicos no país, através do tempo. A produção média anual no último períodofoi de dez vezes maior que a do primeiro (cf. Bibliografia Pedagógica Brasileira, publicadana Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, números 1, 2 e 3 de 1944).

Para o que especialmente aqui interessa, deve-se salientar que, ainda do pontode vista quantitativo, os trabalhos sobre questões de organização e administração escolar

8 Administração do professor Anísio Spinola Teixeira.

278 Organização e Administração Escolar

mantiveram proporção constante em todos eles – aproximadamente, um terço dos títulos– o que demonstra como sempre se sentiu a importância da matéria. No que há profundadiferença, no entanto, é na forma de propor e tratar os assuntos, ou seja, no modo dedelimitar seus problemas e analisá-los.

No material referente ao século 19, a maior parte dos trabalhos – que se podemqualificar como de organização e administração – são relatórios, ou memórias históricas,de autoridades escolares (ministros, presidentes e secretários de províncias e de Esta-dos) e de diretores de estabelecimentos. Na maioria, têm escasso valor objetivo, a não serpor alguns dados numéricos, fundados mais em estimativas que em estatística fidedigna.Uma dezena desses trabalhos apresenta grandes ou pequenos projetos sobre serviçosescolares, elaborados especialmente com base nas opiniões pessoais de seus autores,ainda que entre eles tenham figurado homens dos mais ilustres à sua época.

Dois se destacam, pela importância, ainda que diferentes em extensão eestrutura: o plano nacional de ensino que à Assembléia Constituinte Legislativa do Impé-rio apresentou, em 1826, embora não com esse título, o deputado Januário da CunhaBarbosa; e a obra de muito maior extensão, representada pelos dois pareceres sobre ensi-no que Rui Barbosa, como relator da Comissão de Instrução Pública, na Câmara dosDeputados, a esse órgão apresentou nos anos de 1882 e 1883 (cf. Barbosa, 1937-1952;Lourenço Filho, 1966).

Outros projetos menores tratam de inspeção escolar, organização de jardim-de-infância, de ensino primário, ensino normal, ensino secundário, ensino superior.Ensaios que debatiam o problema da “liberdade de ensino” somam uma dezena, ao passoque os que discutiam a competência do governo central para criar escolas nas províncias,e depois nos Estados, foram apenas três. Maior trabalho, a esse respeito, elevou o planodo debate: A educação nacional, de José Veríssimo, editado pela primeira vez, em 1890,em Belém do Pará.

No período seguinte, de 1901 a 1930, visão mais objetiva das realidadespolítico-sociais aparece. Do ponto de vista descritivo, é de assinalar-se, em primeiro lu-gar, Estatística escolar, com uma introdução que faz honra ao organizador desse trabalho,Oziel Bordeaux Rêgo, pois aí insiste no papel que devem ter os dados quantitativos emqualquer esforço de organização e administração escolar, como já o fizera antes Rui Barbosa.Depois, os 13 volumes da série Instrução pública: documentos parlamentares, editadosentre os anos de 1918 e 1929, aos quais se deve juntar um pequeno volume anterior, Oensino público no Congresso Nacional, com o qual, já em 1916, Primitivo Moacirprenunciava a grande obra que viria depois a produzir.

Matéria a ser ainda salientada, por sua feição interpretativa de aspectos sociais,políticos e mesmo econômicos, são os trabalhos referentes a cinco reformas regionais doensino: São Paulo, 1920; Ceará, 1922; Bahia, 1924; Pernambuco, 1926; Distrito Federal,1927; Minas Gerais, 1927.

Entre os projetos de reforma, apresentados e discutidos na Câmara dosDeputados, devem destacar-se dois: o de Monteiro de Sousa, no ano de 1914, que visavaà criação de uma Repartição Geral do Ensino e da Educação Nacional, para os fins dedocumentação e pesquisa; e o de José Augusto, em 1918, que procurava estabelecer, portodo o país, uma rede de escolas normais mantidas pelo Governo Federal.

Análise de problemas político-administrativos transparece em numerosostrabalhos, sobretudo os que resultaram do Congresso Interestadual de Ensino Primário, edo Congresso Brasileiro de Instrução Superior e Secundária, reunidos em 1922, pelo

279Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Ministério do Interior e Justiça. Já ao fim do período, a Associação Brasileira de Educaçãopromove as suas primeiras conferências nacionais de educação, Curitiba (1927) e BeloHorizonte (1929).

Aparece nesse último ano o primeiro trabalho de fundamentação sociológica:um pequeno livro de Durkheim, traduzido. Surgem os primeiros estudos sobre naciona-lização do ensino. É de salientar que as questões de finalidades do ensino começam adestacar-se das demais, salientando aspectos de rendimento ou eficiência do ensino,embora não contivessem ainda tais conceitos de modo expresso.

As expressões “aspectos sociais da educação”, “função da educação nasdimensões da vida”, “escola ativa”, “escola nova”, “escola experimental”, “dever constitu-cional de educar”, “formação escolar e cultural”, e outras, similares, aparecem no títulode diferentes trabalhos, o que tudo evidenciava uma nova compreensão das instituiçõesescolares e, nessa conformidade, da necessidade de novas bases de pesquisa para aorganização e administração escolar.

Todos esses pontos ganhariam maior nitidez nas publicações do período de1931 a 1940. É nele, com efeito, que surge o primeiro trabalho de estatística regional doensino, com uma introdução em que se debatem questões gerais do rendimento do traba-lho escolar em bases sociais, salientando a importância dos custos do ensino. Tambémnele se fortaleceria a consciência do valor das informações estatísticas para essa interpre-tação, como diria o título de um livro de Mário Augusto Teixeira de Freitas, O que dizemos números sobre o ensino primário. Nesse período, pela primeira vez objetivamente sedescreve, em trabalho do mesmo autor, a organização do ensino primário em todo o País,matéria que mais tarde os trabalhos do Inep iriam aprofundar; e, igualmente, que o rela-tório de um diretor de ensino, o Dr. A. F. de Almeida Júnior, lamenta a inexistência deórgãos de planejamento objetivo dos serviços de ensino (Anuário do ensino no Estado deSão Paulo, 1936-1937).

A documentação histórica aparece em três grandes volumes de PrimitivoMoacir, A instrução e o Império, acrescida, em 1940, de um quarto volume, sob o título Ainstrução e as Províncias. Pequenos ensaios interpretativos surgem também. Mas a in-vestigação histórica, mais aprofundada, só viria a surgir depois, em estudos de que servede exemplo, pelo rigor do método, o trabalho de Laerte Ramos de Carvalho, As reformaspombalinas de instrução pública, publicado em 1952.

Contudo, desde 1932, rompera-se a estreita visão do ensino como simplestransmissão de conhecimento. Um geógrafo e sociólogo, Carlos Delgado de Carvalho,publica A escola como ajustamento social. A obra de Kilpatrick – Educação para umacivilização em mudança – é traduzida, despertando debates acirrados. A compreensãodos esforços de organização e administração escolar como problemática, não mais comoaxiomática, começa a generalizar-se. A idéia de planejar-se a educação para fins sociaisdefinidos torna-se vencedora no texto da Carta Constitucional de 1934.

Desde essa época, tornam-se correntes estas expressões em títulos de muitosensaios: “educação social”, “função social da escola”, “escola, coletivismo e individualis-mo”, “plano de educação”, “estudos objetivos de educação”, “tendências da educação bra-sileira”, “educação para a democracia”, “pesquisa em educação”, “pedagogia regional”,“educação e opinião pública”, “ideologia e educação”.

No ano de 1938, surge o primeiro periódico a salientar em seu próprio título.a importância das questões de administração: a revista Educação e Administração Escolar,fundada e dirigida até 1941 por Thiers Moreira.

280 Organização e Administração Escolar

Todo esse movimento prepara o aparecimento dos primeiros estudos deformulação sistemática da administração do ensino, como metodologia de ordem social.

Três trabalhos nesse sentido se distinguem. São eles: Educação pública, suaorganização e administração, de Anísio Teixeira, publicado em 1935, que trata dosproblemas de financiamento, de planos para construções escolares e formação do profes-sorado; Introdução à administração escolar, de Antônio Carneiro Leão, que se editou em1939, em que a matéria se apresenta sob diferentes aspectos técnico sociais (técnica daadministração escolar, inspeção escolar, flexibilidade dos cursos, articulação dos cursose problema do método); e, no ano anterior, tendente a maior elaboração teórica, Fayolismona administração das escolas públicas, de J. Querino Ribeiro, o primeiro estudo brasi-leiro a submeter as questões de organização e administração escolar a uma análiseconceitual dentro de modernos princípios gerais de racionalização.9

Na bibliografia nacional da especialidade, essas três obras realmente marcamuma nova fase, que coincide com a elevação dos estudos da matéria ao nível superior.Seus autores têm continuado a prestar aos problemas de organização e administraçãoescolar, por si mesmos, ou por seus discípulos e colaboradores, assinalados serviços.

Entre esses continuadores, devem citar-se: na Faculdade Nacional de Filosofia,a professora Nair Fortes Abu-Mehry; na Faculdade de Filosofia da Universidade de SãoPaulo, Carlos Corrêa Mascaro e Moisés Brejon (cf. Ribeiro, Pereira, Brejon, 1955; Brejon,1958; Mascaro, 1960).

O ensino de Organização e Administração Escolar

As últimas referências a estudos e pesquisas em nada menos de três escolassuperiores, uma faculdade de educação e duas de filosofia com seções de pedagogiaclaramente confirmam a asserção que dantes fizemos quanto à necessidade de associar-se o ensino e a pesquisa. Isso deve-nos conduzir a referir agora a evolução dos planos erealizações do ensino de organização e administração escolar, em nosso país.

Até os fins da década dos anos 20, esse ensino não se dava senão nalgumaslições das cadeiras de pedagogia das escolas normais. Só então é que se criam na Escolade Aperfeiçoamento Pedagógico, de Belo Horizonte, cursos para a formação de diretores eorientadores de ensino primário. Aos fins de 1930, transforma-se a Escola Normal deSão Paulo em Instituto Pedagógico, com um Curso de Aperfeiçoamento, em que a admi-nistração veio a ser considerada como parte numa das cadeiras desse curso, regida peloprofessor Roldão Lopes de Barros. Reorganizado depois esse órgão, como Instituto deEducação, por Fernando de Azevedo, aí se ampliou a disciplina. Com a criação da Escolade Educação, na Universidade do Distrito Federal, no Rio de Janeiro, em 1935, estabele-ceu-se a primeira cadeira de administração escolar, em nível superior, entregue aoscuidados do professor Antônio Carneiro Leão.

Organizada a Universidade de São Paulo, no mesmo ano, a ela se agregou oInstituto de Educação, como seção da Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras, dessecentro de estudos. Instituído por fim, em 1939, o padrão federal das faculdades de filosofia,

9 O livro de Anísio Teixeira foi depois reeditado com novo plano, e assim também o de A. Carneiro Leão; ao seu primeirotrabalho, citado, Querino Ribeiro mais tarde viria a juntar o estudo Ensaio de uma Teoria da Administração Escolarpublicado em 1952 pela Faculdade de Filosofia, Universidade de São Paulo (Publicação nº 158).

281Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

passou a disciplina a integrar, com a de Educação Comparada, uma das cadeiras da Seçãode Pedagogia. O ensino passou a então ser feito, tanto no curso de pedagogia, como no dedidática, ou seja, a constar da formação de todos os professores secundários e de ensinonormal.

Nalguns institutos de educação, criados à semelhança do primeiro dosestabelecimentos desse título, que em 1932 se instalou no Rio de Janeiro, a disciplinapassou a constar dos programas, para de modo especial servir à formação de diretores deescolas, orientadores de ensino e inspetores. Com a lei orgânica do ensino normal, expedidaa 2 de janeiro de 1946, previram-se cursos de administração escolar para o ensino primá-rio, destinados a habilitar diretores de escolas, orientadores de ensino e inspetores esco-lares. Por efeito dessa lei, cursos de administração escolar realmente se estabeleceram eminstitutos de educação de vários Estados, para o que concorreram também cursos e está-gios especiais, no Inep, de professores de ensino normal e de chefes de serviços escolaresem várias unidades da Federação.

Os trabalhos de ensino do antigo Curso de Aperfeiçoamento Pedagógico deBelo Horizonte passaram a constituir, em 1946, em virtude dessa lei, o Curso deAdministração Escolar, do Instituto de Educação, na mesma capital, sob a direção daprofessora Alda Lodi. Em alguns Estados, iniciativas da mesma espécie têm prosperado.

O ensino da disciplina veio a existir também, desde 1942, em cursos pedagó-gicos do 2º ciclo do ensino industrial, para a formação de professores desses ramos deensino médio.

Pela Lei de Diretrizes e Bases, confirmou-se a necessidade da formação deorientadores, supervisores e administradores escolares destinados ao ensino primário,não, porém, para diretores e inspetores dos estabelecimentos de ensino médio. Quanto aesses diretores, a lei se limita a dizer que deverão ser “educadores qualificados”.

É de registrar que as atividades pioneiras do Inep, dantes mencionadas, têmsido muito desenvolvidas. No qüinqüênio 1936-1960, esse instituto fez realizar, emMinas Gerais, cursos para aperfeiçoamento de orientadores de educação rural; nosEstados da Paraíba e Rio Grande do Sul, cursos para supervisores de ensino primário;no Estado do Espírito Santo e São Paulo, estágios para inspetores de ensino; em SãoPaulo e Rio Grande do Norte, cursos para administradores escolares e orientadores deensino; nos Estados da Bahia, Guanabara e São Paulo, estágios para diretores esupervisores em artes industriais; no Ceará, um seminário para diretores da escolaprimária. Reuniram esses cursos e estágios número superior a 1.500 organizadores eadministradores de ensino primário.

Além desse trabalho, para fins de formação regular ou de aperfeiçoamento emnosso país, uma importante iniciativa da Unesco deve ser mencionada, e que tambémcom a colaboração do Inep se realiza. Trata-se do curso de Especialistas em Educaçãopara a América Latina, curso avançado de administração escolar, e que funciona no CentroRegional de Pesquisas Educacionais, do Inep, em São Paulo.

Deve-se registrar também que entre as disciplinas dos cursos de especializaçãona Escola Brasileira de Administração Pública, mantida pela Fundação Getúlio Vargas,no Rio de Janeiro, figura a de Administração Escolar.

Assim, o ensino da especialidade já ora abrange no Brasil diferentes níveis:de formação regular de administradores escolares para o ensino primário, nos institutosde educação; de bacharéis e licenciados em pedagogia, nas faculdades de filosofia, desti-nados à formação de técnicos de educação, carreira existente no Ministério de Educação;

282 Organização e Administração Escolar

de especialização e aperfeiçoamento, em diferentes cursos do Inep; e, enfim, a formaçãode especialistas em educação para a América Latina, no centro regional referido.10

I Simpósio Brasileiro de Administração Escolar

Já há um decênio, os docentes de administração escolar sentiram a necessidadede se reunirem para exame e debate das questões da matéria. Traduzindo esse sentimen-to, os professores da Cadeira de Administração Escolar e Educação Comparada, daFaculdade de Filosofia da Universidade de São Paulo, tomaram a si obter dessaUniversidade, e de outras instituições, os recursos necessários para realização doI Simpósio Brasileiro de Administração Escolar, o qual se reuniu em fevereiro de 1961.

Os objetivos do Simpósio eram os de

conhecimento pessoal recíproco dos professores de administração escolar;

o estudo e debate sobre a conceituação, terminologia, delimitação do campo específico damatéria e sua colocação no concerto dos estudos pedagógicos;

a posição da Cadeira no currículo das diferentes faculdades e suas relações com as demaisdisciplinas;

os programas adotados pelos respectivos professores e a bibliografia básica indicada noscursos;

as diretrizes para o ensino da disciplina, tendo em vista o desenvolvimento dos estudosteóricos para a formação, em diferentes níveis, de pesquisadores e especialistas, bemcomo de profissionais qualificados em Administração Escolar;

o planejamento de inquéritos e levantamentos acerca da situação atual dos estudos e dastécnicas aplicadas em Administração Escolar nos diversos Estados ou nas diferentesáreas culturais do país.

Com relação aos objetivos do ensino de administração escolar, estabeleceu oSimpósio que conviria fosse o ensino dividido em duas partes, uma referente à situaçãoideal, e outra, à situação atual. Segundo o esquema proposto,

poder-se-ia estabelecer em cada faculdade um Instituto de Ciências Pedagógicas, onde osfuturos administradores passassem a receber preparação básica. Mas, considerando queo professor, ao reger uma classe é um administrador, e que temos também o inspetor, odiretor, os profissionais especializados como administradores, os técnicos de educação,além dos pesquisadores em administração propriamente ditos, essa preparação básicateria de atender a uma diferenciação vertical.

10 Ao imprir-se a 5ª edição, iniciavam-se novas modalidades de formação, segundo a Resolução nº 2, de 1969, do ConselhoFederal de Educação, a qual fixa a duração e a constituição do Curso de Pedagogia. O texto integral desse documento figurano Anexo, devendo merecer atento exame de todos quantos se interessem pelas questões de Organização e AdministraçãoEscolar em nosso país.

283Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Considerou o Simpósio a conveniência de se separarem as disciplinasAdministração Escolar e Educação Comparada em duas cadeiras. Recomendou, igual-mente, o regime de tempo integral para professores catedráticos e assistentes, de modo ahaver maior participação dos alunos, em especial do curso de pedagogia, em trabalhospráticos de centros especializados para a formação de pesquisadores.

Deram, com tudo isso, os professores de Administração Escolar das faculdadesde filosofia um proveitoso exemplo, e iniludível demonstração do desejo, que a todos osparticipantes do Simpósio animou, de concorrerem para o desenvolvimento e a elevaçãodo ensino da complexa matéria a que se devotam.

A formação de administradores e especialistas em organização escolar

É de esperar que, com a realização de novos encontros de estudos, e para osquais a novel Associação Brasileira de Professores de Administração Escolar reúna mate-rial e realize pesquisas, venha o ensino da especialidade rapidamente a aprimorar-se emnosso país.11

Nesse primeiro ensaio, já inegavelmente produtivo, não seria possível aten-der a todos os problemas, como bem salientou o professor Querino Ribeiro, que lhe pre-sidiu os trabalhos, no discurso inaugural. Com relação à formação de especialistas, entãoafirmou, será preciso “romper velhas tradições”, “a exigir grandes e continuados esfor-ços, dedicação pessoal e recursos sempre crescentes, na medida em que forem sendosuperadas nossas condições de subdesenvolvimento”.

A primeira dificuldade na formação de administradores e especialistas emorganização escolar está realmente em fazer compreender às próprias instituições de en-sino que essa formação não se apresenta como simples disciplina dos cursos pedagógi-cos, mas como vasto domínio de estudos interdisciplinares, que necessita de subsídiosde muitas fontes. Algumas delas, pertencem aos domínios da sociologia geral, da econo-mia e finanças, das ciências políticas, da administração pública, do direito.

A segunda dificuldade está na caracterização dos múltiplos e variados tiposde formação, (como, aliás, salientou o Simpósio), a requererem uma preparação básica,sobre a qual se possam expandir diferentes ramos de especialização e aperfeiçoamento,em muitos níveis. Para efeito prático, esses esforços carecerão de apoiar-se numa conve-niente classificação de cargos nos sistemas públicos de ensino do país.

É o que se tem observado em relação ao problema da formação de agentesadministrativos de grandes empreendimentos privados (consórcios industriais, concen-tração horizontal ou vertical de empresas), e, ainda, em serviços públicos de vasta exten-são territorial e grande complexidade (transportes, serviços de segurança, saúde, realiza-ções industriais do Estado).

Como recurso prático tende-se, nos estudos de administração industrial, ademarcar três grandes setores de especialização, a serem desenvolvidos depois de umaformação básica em organização e administração. São os seguintes:

a) de coordenação dos serviços de execução e sua gestão direta (setor deexecução);

11 Essa Associação tem como presidente o professor A. Pithon Pinto, da Universidade da Bahia, sucessivamente reeleito.

284 Organização e Administração Escolar

b) de comunicação e inspeção geral de serviços, com suas diferentes formasde investigação sobre as condições de instrumentação e financiamento dosserviços (setor de pesquisa);

c) de projetação e programação em diversos níveis e formas (setor de planeja-mento).

O que caracteriza cada um desses setores representa apenas a predominânciade um aspecto das atividades administrativas, sem exclusão dos demais. Não há estudode administração sem que se considere alguma coisa a executar, a produzir, para o que setorna necessário saber prever e planejar. O mestre planeja em sua classe, o diretor em suaescola, os chefes de serviços mais amplos no âmbito que a eles se estendam. Por outrolado, nenhuma atividade de planejamento poderá ser segura, sem o conhecimento dasformas de execução dos serviços, suas condições, suas normas de racionalização. E, en-fim, num caso e em outro, todos os princípios de que se deva lançar mão, necessitarãoapoiar-se em estudos objetivos, fundados em pesquisas sistemáticas.

Não obstante, feita essa ressalva, cabível não só na administração escolar, masem todos os campos da administração, esse esquema poderá ser levado em conta, semprejuízo das especializações que se fizerem necessárias, nas condições de fato, ou seja,nas situações concretas que em nosso país apresentam os serviços de ensino primário, deensino médio e de ensino superior.

A questão da formação de administradores e especialistas em organizaçãoescolar deve propor-se, portanto, num quadro de dupla entrada:

Considerada essa referência de ordem geral, os ramos especificados para cadaum dos graus do ensino vêm a exigir muitas especializações. Há um campo próprio doensino primário, em geral, mas dentro dele problemas especiais de execução, de controlee pesquisa. Bastará lembrar os setores especiais do ensino de deficientes, e eles são mui-tos; os do ensino supletivo, ou destinado a alunos fora das idades normais dos cursos, osquais hoje vêm a constituir um campo novo, com problemas peculiares, o da educaçãode adultos; o da educação pré-escolar ou pré-primária.

O mesmo se poderá dizer com relação ao ensino médio, em vista dos problemasdecorrentes da subdivisão do ensino tradicional desse grau, comumente chamado secun-dário, em muitos e numerosos tipos de formação técnico-profissional ou na forma agoramais generalizada de sua divisão em dois ciclos, com modalidades diversas, também, deramos do ensino terciário, sempre crescentes em número, a comportarem especializaçõesadministrativas.

Em tudo isso, o fator de ordem prática, já mencionado, e de endereçoprofissional dos que estudem Organização e Administração Escolar, terá de ser levado emconta. Não fará sentido formar especialistas sem que encontrem eles oportunidades detrabalho, ainda que a ação das instituições de ensino possa concorrer para que os siste-mas estaduais e o próprio sistema federal cheguem a ter maior consciência da necessidadede uma formação regular de especialistas.

285Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Ocorre, por fim, de acordo não só com essas circunstâncias, mas com a naturezamesma dos estudos práticos, que certos tipos de especialização não se logram, em condi-ções satisfatórias, senão quando os candidatos já tenham algum tirocínio no magistérioou em postos menores de administração. Assim, o treinamento em serviço tem de serconsiderado. A classificação de cargos, como já em vários países acontece, passa a fun-dar-se num critério duplo: o tempo de serviço em certas funções e a obtenção de títulosde formação geral e especializada em organização e administração.

É o que se observa, por exemplo, em países como os Estados Unidos, onde amaioria dos sistemas estaduais, e mesmo regionais ou locais, estabelecem requisitos deuma e de outra categoria para admissão a diferentes postos.

Tomemos dois exemplos de planos de formação de administradores escolaresnesse país, o da Faculdade de Educação, da Universidade da Geórgia, e outro, mais am-plo, ou que não se propõe a atender apenas a necessidades de ordem regional, como é odo Teachers College, da Columbia University, de Nova York.

Na Universidade da Geórgia, após curso básico (em que se consideram doisaspectos centrais, o do crescimento e desenvolvimento humano e o das necessidades dacomunidade, especialmente encarado sob o aspecto prático da organização de currículose programas), oferecem-se três cursos de especialização. São eles: para diretores de esco-las (principals); inspetores e diretores de pequenos sistemas (superintendents); eorientadores de ensino (instructional supervisors). Em qualquer dos casos, nos estudosbásicos, figura a disciplina Metodologia e Aplicações da Pesquisa Educacional; e, emtodos os ramos especializados, disciplinas práticas, como extensão dessa metodologia. Oobjetivo central é levar cada administrador a saber delimitar um problema concreto, acoligir e analisar os dados necessários para sua solução, e determinar, em seguida, o quese deva fazer, partindo da realidade conhecida; além disso, saber planejar a ação, inclusi-ve na forma de bem comunicá-la a todos quantos tenham de participar da execução, eassim também à comunidade em geral, onde deva realizar-se.

Aos que concluam os cursos não se expedem títulos pela especialização, masapenas diplomas de master (licenciado), ou de doutor em educação, segundo a extensãodos estudos. A admissão à matrícula não se faz por simples iniciativa pessoal dos candi-datos, mas, quando ela seja confirmada pelo decano da Escola de Educação, daUniversidade, em face de informações sobre cada um, sobre estudos anteriores e serviçosdo Estado. A admissão pode ser submetida a estágio probatório. Todos os cursos exigemtirocínio em serviços de ensino do Estado, havendo um regime de estreita colaboraçãoentre seus responsáveis e a Universidade, a qual, por sua vez, a eles serve como centro deconsulta para solução dos problemas de organização e administração escolar.

Os estudos oferecidos pelo Teachers College, da Columbia University, constituemplano mais vasto. Aí se ministram cursos de administração em:

a) educação primária, para diretores de escolas desse grau e professores deadministração escolar nas escolas normais;

b) educação secundária, para diretores de escolas desse grau e diretores dejunior colleges, como também para professores de administração escolarnesse ramo especializado;

c) educação profissional, para diretores de escolas profissionais e diretoresde redes de escolas desse ramo;

d) educação de adultos, para diretores de escolas de adultos e diretores deredes dessas escolas;

286 Organização e Administração Escolar

e) sistemas escolares, para diretores gerais, chefes de serviços de pesquisaeducacional e chefes de serviços auxiliares;

f) ensino superior, para diretores de faculdades, chefes de serviçosespeciais nessas escolas, ou em serviços administrativos gerais das uni-versidades, e mesmo, por mais estranho que pareça, para reitores deuniversidades.

Em qualquer desses ramos especializados, exigem-se condições não só depreparação anterior para matrícula (bacharelado em educação) como de tirocínio. Tambémem todos, uma parte nos estudos é realizada no Departamento de Administração Escolar,do Teachers College, ou em outros departamentos desse centro de estudos, na forma deestágio, com participação ativa nos serviços de diferentes departamentos e instituiçõescomplementares da Universidade. As idades dos candidatos têm variado entre 25 e 45 anose o prazo de tirocínio no magistério e cargos de administração, entre 5 e 20 anos.

Recomendações dos próprios especialistas

Apreciando esses planos de formação de especialistas, como ainda outros, aIII Conferência dos Professores de Administração Escolar, dos Estados Unidos, reunidaem setembro de 1949, em Clear Lake Camp, formulou algumas recomendações, entre asquais devem ser destacadas as seguintes.12

1) Os cursos de administradores escolares deverão compreender disciplinas quecompletem nos alunos sua formação científica em educação, preparem para as funçõesespecíficas da profissão, mas ampliem, também, a formação humanística e de liderançasocial. De modo geral, os estudos deverão avivar nos futuros administradores acompreensão para os problemas de mudanças sociais, socioeconômicas e culturais,sem prejuízo dos fundamentos científicos do processo educativo e do conteúdo dosprogramas de ensino no grau correspondente à especialização escolhida.

2) Os cursos deverão atender aos problemas de administração de pessoal (alunos eprofessores); de administração de material; de relações com a comunidade e definanciamento.

3) Os programas deverão considerar os fatos e situações de organização e osprocedimentos administrativos gerais. Atenção especial deverá ser dada aos seguintesconceitos: unidade de comando e delegação de autoridade; coordenação dos serviçose liderança; canais de comunicação; controle de rendimento dos serviços; planejamento,seja no sentido das diretrizes gerais de cada empreendimento, seja no da programaçãominuciosa dos serviços de execução.

4) No que se refere aos estudos sociais, os programas deverão salientar os seguintestemas: demografia; constituição e funções da família; grupos sociais; estratificação

12 Cf. Emerging programs for improving educational leadership (a report of the Third Work Conference of The NationalConference of Professors of Educational Administration), e também American Association of School Administrators(1960).

287Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

social e dinâmica de grupos; orientação social segundo objetivos de gruposdeterminados; análise da opinião pública.

5) Para admissão aos cursos, devem exigir-se condições de experiência anterior no ensinoe, em certos casos, já em trabalhos de administração escolar; todos os cursos devemigualmente compreender estágios práticos, como parte integrante da formaçãoespecializada que se tenha em vista.

6) Qualquer programa de preparação de administradores que não desenvolva acompreensão dos problemas de avaliação do rendimento do trabalho escolar, de seuscritérios e uso de instrumento de análise, falhará a seus fins. Antes de tudo, esserendimento deve ser analisado em termos de aprendizagem dos alunos, não, porém,de acordo com programas formais; essa aprendizagem deve ser verificada quanto àinfluência que possa ter sobre a vida da comunidade. Será preciso não esquecer queos critérios e o sentido da avaliação mais influem no ensino do que os objetivosteóricos que para ele se tenham fixado.

7) Tal avaliação requer, portanto, planejamento cuidadoso, aperfeiçoamento de técnicas,métodos e instrumentos. Há estreita relação entre avaliação do trabalho escolar e pesquisa,pois é a pesquisa que torna válido qualquer critério de avaliação. A avaliação deve serconsiderada como um processo orgânico, não como o emprego de técnicas fragmentárias.

8) As escolas devem coordenar seus trabalhos com os de outras instituições, a fim deque seus esforços se integrem em benefício da comunidade. Os administradoresescolares devem cooperar estreitamente entre si, e também com os responsáveis poroutros serviços sociais. Nenhum grupo pode bem desempenhar suas funções,isoladamente. O segredo do êxito é a cooperação entre todos. Os administradoresdevem aprender a trabalhar em equipes. Só por essa forma seu poder de liderançasocial virá a ser firmada.

9) Os cursos de formação de administradores escolares têm uma enorme responsabilidadena criação de um novo pensamento e novas atitudes, não só na vida das escolas, comono ambiente social em geral. Os líderes educacionais devem concorrer para que sedesenvolva a fé dos serviços de educação pública, como instrumento de melhoria eelevação da vida social com sentido democrático.

De modo geral, as três últimas dessas recomendações figuram também emvários trabalhos da Unesco sobre organização e administração escolar, em geral, e, mui-to especialmente, no trabalho de síntese que preparou com base nos documentos apre-sentados pelos vários países latino-americanos à Conferência de Santiago do Chile, aírealizada em 1962. Esse trabalho salienta que um dos problemas mais sérios da educa-ção na América Latina é a carência de pessoas devidamente preparadas para as funçõesde planejamento, direção e controle dos serviços escolares, e a ausência, na maioriadesses países, de uma carreira profissional, perfeitamente definida em tais atividades(Planejamento..., 1961).

Tudo quanto se possa fazer no sentido de estender, melhorar e aperfeiçoar osserviços de administração atenderá, portanto, a uma premente necessidade no sentido da

288 Organização e Administração Escolar

eficiência dos serviços da educação popular no continente. Só a preparação deadministradores, realmente capacitados, poderá justificar a enorme soma de dinheirospúblicos que os serviços do ensino já absorvem e terão de absorver em futuro próximo.

Síntese do capítulo

1 Quaisquer que sejam as leis de ensino, para que seus objetivos se cumpram, será precisobem estruturar e fazer funcionar os serviços escolares, adaptados às condições da rea-lidade de cada país, em dado momento, e readaptados a mudanças que se tenhamverificado e as que possam ser razoavelmente previstas. Para isso, será imprescindívelque, de uma parte, haja o conhecimento dessas realidades e mudanças; e, de outra, quehaja estudo das questões de Organização e Administração Escolar, e ensino dessaespecialidade, quer para melhor execução e controle de serviços existentes, quer parasatisfatória implantação de novos.

2 As realidades nacionais passaram a ser mais seguramente conhecidas depois da criaçãodo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), órgão que vem realizandolevantamentos estatísticos básicos, com publicação de seus resultados. Isso tempermitido a análise de diferentes aspectos da vida nacional, com pesquisa de suasinter-relações. No que toca às realidades do ensino, sua descrição já vinha sendogradativamente melhorada, desde o Convênio Interestadual de EstatísticasEducacionais, celebrado em 1933. De sua análise se tem incumbido o Instituto Nacionalde Estudos Pedagógicos (Inep), criado em 1938, e, assim também, outros órgãos, emcampos especiais.

3 Não obstante, a penetração das novas idéias de investigação objetiva, no domínio daadministração escolar, a princípio, foi muito lenta, o que se pode verificar pelo exameda bibliografia dos estudos de educação. Isso se explica por só se terem desenvolvido,nos últimos tempos, maiores estudos de demografia, economia, política objetiva e ad-ministração, em geral. Como por todo este volume se demonstra, a Organização eAdministração Escolar, na compreensão atual, é matéria de elaboração interdisciplinar.

4 O estudo específico dela foi iniciado no Instituto Pedagógico, de São Paulo, em 1931,num curso de aperfeiçoamento para professores; criaram-se depois cadeiras da especi-alidade no Instituto de Educação, do Rio de Janeiro, em 1932, e, enfim, nas faculdadesde filosofia, ciências e letras, a partir de 1939. Em 1946, a lei orgânica de ensino nor-mal, veio a estimular também a criação de cursos de administradores de ensino pri-mário, em institutos de educação de vários Estados. Nesse período, publicaram-sealgumas obras expositivas e monografias relativas a problemas especiais. Em 1944, oInep divulgou um levantamento geral dos serviços de administração do ensino nosEstados.

5 Desde então, em virtude de mudanças econômicas e sociais operadas no País, outrosestudos monográficos apareceram sobre finanças do ensino, formação de técnicos edesenvolvimento do ensino, em geral. Em 1961, sob os auspícios da Faculdade deFilosofia, da Universidade de São Paulo, aí se reuniu o I Simpósio Brasileiro de

289Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

Administração Escolar. A ele já se seguiram dois outros, realizados em Porto Alegre eSalvador, respectivamente.

6 A formação de administradores de ensino primário tem consistido especialmente napreparação de diretores de escolas e coordenadores de ensino. Estudos com progra-mas mais amplos, de caráter geral, têm sido desenvolvidos em cursos de pedagogiadas faculdades de filosofia. Não se tem tratado, no entanto, da formação sistemática deespecialistas para a administração de serviços escolares de ensino médio e de ensinosuperior, como já seria necessário. Mas é certo que, embora sem maior desenvolvimen-to de certos aspectos de administração, cursos de orientadores educacionais, para oensino médio, têm preparado pessoas que estão influindo na vida das escolas dessenível, ainda que de forma indireta.

7 Em outros países, quer da Europa, quer da América, cursos de administradores escolarestêm existido de longa data, com maior desenvolvimento nos últimos tempos. Doistipos desses cursos são descritos na parte final do capítulo: um relativo à formaçãogeral, e outro, à formação especial de agentes administrativos para os vários graus deensino. Atenção especial vem sendo dada, nestes últimos tempos, quanto aos aspectosde planejamento, controle e pesquisa. A expansão e complexidade que os serviçosescolares vêm apresentando em nosso país, bem como as despesas crescentes quereclamam, estão a exigir que cuidemos de estudos similares. Não se poderá esperar,enfim, maior eficiência nos empreendimentos escolares, como em outros quaisquer,se não se cuidar da preparação especial de seus administradores. A matéria básica,desenvolvida neste volume, apresenta-se como contribuição para esse resultado.

291Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil

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295Anexo

AnexoResolução no 2, de 12 de maio de 1969

RESOLUÇÃO N° 2, DE 12 DE MAIO DE 1969

Fixa os mínimos de conteúdoe duração a serem observados na

organização do curso de Pedagogia.

O Conselho Federal de Educação, na forma do que dispõem os artigos 26 e 30 daLei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968, e tendo em vista o Par. nº 252/69, que a esta seincorpora, homologado pelo Senhor Ministro da Educação e Cultura, em 9 de maio de1969,

Resolve:

Art. 1º – A formação de professores para o ensino normal e de especialistas paraas atividades de orientação, administração, supervisão e inspeção, no âmbito de escolase sistemas escolares, será feita no curso de graduação em Pedagogia, de que resultará ograu de licenciado com modalidades diversas de habilitação.

Art. 2º O currículo mínimo do curso de Pedagogia compreenderá uma partecomum a todas as modalidades de habilitação e outra diversificada em função dehabilitações específicas.

§ 1º – A parte comum abrangerá as seguintes matérias:a) Sociologia Geral;b) Sociologia da Educação;c) Psicologia da Educação;d) História da Educação;e) Filosofia da Educação;f) Didática.

296 Organização e Administração Escolar

§ 2º – Nas instituições de organização pluricurricular, a Sociologia Geral se integraráno primeiro ciclo a que se refere o artigo 5° do Decreto-Lei nº 363, de 11 de fevereiro de 1969.

§ 3º – A parte diversificada compreenderá, segundo a modalidade de habilitaçãoespecífica e conforme as possibilidades de cada instituição, duas ou mais dentre asseguintes matérias e atividades, na forma do artigo 3°:

a) Estrutura e Fundamento do Ensino do 1º Grau;b) Estrutura e Funcionamento do Ensino do 2° Grau;c) Estrutura e Funcionamento do Ensino Superior;d) Princípios e Métodos de Orientação Educacional;e) Princípios e Métodos de Administração Escolar;f) Administração da Escola do 1° Grau;g) Princípios e Métodos de Inspeção Escolar;h) Supervisão da Escola de 1o Grau;i) Princípios e Métodos de Inspeção Escolar;j) Inspeção da Escola de 1o Grau;l) Estatística Aplicada à Educação;m) Legislação do Ensino;n) Orientação Vocacional;o) Medidas Educacionais;p) Currículos e Programas;q) Metodologia do Ensino do 1° Grau;r) Prática de Ensino na Escola do 1o Grau (estágio).

Art. 3º – Para cada habilitação específica, serão exigidas as matérias da partecomum e mais as seguintes dentre as enumeradas no § 3° do artigo anterior:

1) Orientação Educacional – as das letras a, b, d, n e o;2) Administração Escolar, para exercício nas escolas de 1o e 2o graus – as das

letras a, b, e e l;3) Supervisão Escolar, para exercício nas escolas de 1o e 2° graus – as das

letras a, b, g e p;4) Inspeção Escolar, para exercício nas escolas de 1° e 2° graus – as das letras

a, b, i e m;5) Ensino das disciplinas e atividades práticas dos cursos normais – as das

letras a, q e r;6) Administração Escolar, para exercício na escola de 1° grau – as das letras a,

f e l;7) Supervisão Escolar, para exercício na escola de 1° grau – as das letras a, h e p;8) Inspeção Escolar, para exercício na escola de 1° grau – as das letras a, j e m.

Art. 4º – O curso de Pedagogia terá como duração mínima:a) nas hipóteses de 1 (um) a 5 (cinco) do art. 3°, duas mil e duzentas (2.200)

horas de atividades, devendo ser ministrado no mínimo em 3 (três) e nomáximo em 7 (sete) anos letivos;

b) nas hipóteses de 6 (seis) a 8 (oito) do art. 3°, mil e cem (1.100) horas deatividades, devendo ser ministrado no mínimo em 1,5 (um e meio) e nomáximo em 4 (quatro) anos letivos.

297Anexo

Art. 5º – Poderão também ser objeto de habilitações específicas, no curso dePedagogia, para o exercício de funções técnicas ou de assessoria, as áreas de estudoscorrespondentes:

a) às matérias da parte comum, previstas nas letras b, c, d e f do § 1o do art 2o;b) às matérias e atividades previstas nas letras a, b, c, l, m, o e p do § 3 ° do art. 2o;c) a outras matérias e atividades pedagógicas incluídas nos planos das insti-

tuições de ensino superior.

Parágrafo único – A validade nacional das habilitações admitidas neste artigodependerá de que sejam os planos respectivos aprovados pelo Conselho Federal deEducação, de acordo com o disposto nos arts. 18 e 27 da Lei no 5.540, de 28 de novembro de1968, e no parágrafo único do art. 9° do Decreto-Lei no 464, de 11 de fevereiro de 1969.

Art. 6° Será sempre obrigatória, sob a forma de estágio supervisionado, a práticadas atividades correspondentes às várias habilitações, abrangendo pelo menos 5% (cincopor cento) da duração fixada para o curso em cada caso.

Parágrafo único – Além do estágio previsto neste artigo, exigir-se-á experiênciade magistério para as habilitações em Orientação Educacional, Administração Escolar eSupervisão Escolar.

Art. 7o – O diploma do curso de Pedagogia compreenderá 1 (uma) ou 2 (duas)habilitações, da mesma ordem de duração ou de ordens diferentes, sendo lícito aodiplomado complementar estudos para obter novas habilitações.

Parágrafo único – A capacitação profissional resultante do diploma de Pedagogiaincluirá:

a) o exercício das atividades relativas às habilitações registradas em cada caso;b) o exercício de magistério, no ensino normal, das disciplinas correspon-

dentes às habilitações específicas, e à parte comum do curso (§ 1° do art. 2°,letras b a f), quando este tiver duração igual ou superior a 2.200 (duas mil eduzentas) horas, observados os limites estabelecidos para efeito de registroprofissional;

c) o exercício de magistério na escola de 1° grau, na hipótese do número 5(cinco) do artigo 3° e sempre que haja sido estudada a respectiva metodologiae prática de ensino.

Art. 8° – As habilitações pedagógicas poderão também ser obtidas:a) ainda em nível de graduação, pelos portadores de outros diplomas de

licenciatura, mediante complementação de estudos que alcancem o mínimode 1.100 (mil e cem) horas;

b) em nível de mestrado, por licenciados e outros diplomados em áreas afins,cujos estudos de graduação hajam alcançado o mínimo de 2.200 (duas mile duzentas) horas.

Parágrafo único – A formação de especialistas em Planejamento Educacionalincluir-se-á, obrigatoriamente, na hipótese da letra b deste artigo.

298 Organização e Administração Escolar

Art. 9o – As matérias e atividades fixadas para as habilitações pedagógicas poderãoter desenvolvimento diverso conforme os objetivos específicos, a duração e o nível dosestudos em cada caso.

Art. 10o – As disposições desta Resolução serão obrigatórias a partir de 1970,podendo em casos especiais ser adotadas já no corrente ano letivo.

Art. 11o – Revogam-se as disposições em contrário.

(a) José Barreto Filho, Presidente

Índice de assuntos 299

Índices de assuntos

Açãoadministrativa, 69, 87, 91-94educativa como serviço geral ver Serviços escolaresmetódica, 37política, 91, 101, 205, 206, 233

Action-research ver Pesquisa na açãoAdministração

conceito de, 38-42de material, 286de pessoal, 62, 286de serviços gerais, 115, 118descrição estatística, 83, 105do edifício e instalações, 123, 146, 149do ensino, 213, 254, , 260-264, 283dos alunos, 115, 116, 123, 140-142, 147, 149, 170dos professores, 114, 116, 118, 123, 141, 142-147, 149e legislação, 94-98e organização escolar ver Organização e administração escolaresquema de Fayol, 51, 59estrutura de, 53, 120, 121, 145geral da escola, 146tática, 93teorias, 49-58

Administradorespoder de decisão, 92escolares

ação, 29, 67-88, 175controle dos recursos, 112, 189-191, 193

300 Organização e Administração Escolar

colaboração com os professores, 144cooperação entre, 287cursos nos EUA, 286de ensino primário, 289destinação dos recursos, 189e organizadores escolares ver Organizadores e administradores escolaresexecução da LDB, 246formação de, 251, 252, 270-271, 281-288participação no plano orçamentário, 181

funções dos, 62, 65, 66, 74-83, 88, 147, 282habilitação dos, 97, 206, 283, 284influência nas operações de ensino, 86recursos a utilizar, 118responsabilidade e autoridade dos, 73

Adolescentesajustamento social dos, 144condições biológicas e psicológicas, 128-129e adultos analfabetos, 258educação dos, 131, 136, 141, 163nos EUA, 128pré-adolescentes, 123

Agentes administrativos, 76, 85, 123, 283, 289Agrupada, escola ver Escola graduadaAgrupamento escolar ver Grupo escolarAjustamento social da nova geração, 28Alemanha, cursos médios, 127Alemanha Ocidental, recursos para o ensino primário, 188Alimentação, 146Almoxarifado, 146Aluno

administração ver Administração dos alunosantigo, 160, 169, 172avaliação do, 250, 251como pessoa, 136especialmente dotado, 167maturidade do, 28, 27, 110pronto, 191-192relações entre os alunos, 138sentimento de responsabilidade, 116

América Latina, ensino superior, 154, 160, 166Análise

educacional, 272-274estatística, 117

Antigos alunos, 160, 169, 172Aprender a aprender, 130Aprendizagem dos participantes ver Treinamento em serviço

Índice de assuntos 301

Aptidões dos educandos, 132Aquisição de hábitos e técnicas no ensino de 1° grau, 109Áreas escolarizáveis, 112Artes liberais, 126, 153, 155Assistência

médica, 146social escolar, LDB, 225técnica, 65, 245

Assistentes do diretor, 169, 170Assistentes sociais, 113Associação

Brasileira de Educação, 208, 275, 279Brasileira de Professores de Administração Escolar, 283de alunos na universidade, 170de pais e mestres, 122, 137

Atividadesda vida escolar, 32dos alunos, 144extraclasse, 141, 144fim, 66meio, 66operativas e administrativas, 87sociais, 146

Auditórios, 113Austrália, recursos para o ensino primário, 188Autonomia universitária, 161, 164Autoridade, 40, 52, 56Auxiliares

de administração, 44de conservação das instalações, 113de escrituração, 113do diretor, 121, 145, 146

Auxílio federal, 244Avaliação

de aprendizagem, 145do aproveitamento do aluno, 250do professor, 117do rendimento do ensino, 116, 117modos de, 144

Base, conceito de, 236, 254Bens materiais, 67Bibliografia pedagógica brasileira, 277,Biblioteca, 146, 147, 169, 258Bilateral schools, Inglaterra, 134

302 Organização e Administração Escolar

Bolsasde aperfeiçoamento para professores, 163de estudo para educandos, 167, 226, 245

Burocracia, 55-56

Caixa escolar, 122Cálculo, objetivo do ensino 1°grau, 107Câmara dos Deputados, aprovação da LDB, 246Campanha

de Inquéritos e Levantamentos do Ensino Médio Elementar, 277do Livro Didático e Manuais de Ensino, 277Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, 277

Capacidade intelectual, classificação por, 140Capes ver Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível SuperiorCarreira

docente, 142liberal, 152

Carta política ver ConstituiçãoCasas maternais, 110, 123Casas para as escolas ver Construções escolaresCátedra, 159, 168Censo demográfico, ensino superior, 165Centralização, 98, 105, 260Centro

Brasileiro de Pesquisas Educacionais, 276de ensino superior, 152de interesse, 114educativo integral, 135escolar ver Grupo escolarRegional de Pesquisas Educacionais em São Paulo, 281

CFE ver Conselho Federal de EducaçãoChefia, função administrativa, 52Chefe de

circunscrição escolar, 85departamentos de ensino, 145distrito, 73, 77serviços, 29, 84, 180setor, 145

Ciclos de estudos, 149, 252, 258Circunscrição escolar, 44Classe, 60

de adaptação, 110, 123de ensino, 42, 44, 77

Classificaçãode cargos, 283, 285por nível de adiantamento escolar, 140-141

Índice de assuntos 303

Códigocivil e educação, 236, 254de honra na universidade, 170

Co-educação, regime de, 113Colégio, 135, 139

universitário na LDB, 258Colômbia, recursos para o ensino primário, 188, 189Colônias-escolas ver Internatos ruraisComando, 52, 54, 70, 77, 120Comissão de programas, 145Comportamento administrativo, 29, 57, 65, 66, 73, 88, 89, 90Compreensão democrática, 147Comprehensive schools, Inglaterra e EUA, 134Comunicação

efeito funcional da, 82entre superiores e subordinados, 81modos de, 144

Comunidade, cooperação com a escola, 122, 137Confederação Nacional

da Indústria, 273do Comércio, 273

Conferênciados Professores de Administração Escolar, 286Nacional de Educação, 275, 279

Congregações de mestres ver Conselho departamentalCongresso

Brasileiro de Instrução Superior e Secundária, 278Interestadual de Ensino Primário, 278Nacional e aprovação da LDB, 246

Conjuntura ecológica e social, 233Conselheiro educacional, 77, 252Conselho

de alunos, 142de estudantes universitários, 170de curadores, 167de educação no Brasil, 253, 261-264de Segurança Nacional, 233estadual da educação, 238, 242, 245, 247, 249, 251, 254, 260, 263, 265Federal de Educação, 233, 238, 239, 242, 242, 243, 245, 255

e LDB, 247, 248, 251, 253, 260, 265-266funções, 261, 262-263, 266interferência nos sistemas municipais, 264

Nacional de Educação, 208, 233técnico-administrativo, 168-169universitário, 167, 168, 169, 172

Conservação dos edifícios escolares, 183

304 Educação comparada

Constituiçãode 1891, 207de 1934, 208-209, 233, 234, 279, 237de 1937, 207-209, 233, 234de 1946, 209, 211, 230, 231, 233, 234, 253, 269

educação, 237, 257funções do CFE, 262liberdade do ensino, 249recursos, 241, 244, 245serviços escolares, 259

de 1967, 230, 231, 233, 234, 235, 236, 242, 253, 269alteração da LDB, 255fundos federais, 266planos nacionais e competência da União 254recursos para a educação, 260reforma constitucional e mudanças na LDB, 264serviços escolares, 259

Construções escolares, 112, 270, 276Contexto escolar, 31Contra-Reforma, 90Controle dos serviços, 65Controle, função administrativa, 52, 59, 62, 73, 81, 83, 88Convênio, 243

entre União e os Estados, 254Interestadual de Estatísticas Educacionais, 288

Cooperação democrática nas escolas, 147-148Coordenação, função administrativa, 36, 39, 41, 52, 59, 62, 73, 77-80, 88Coordenador de ensino, 77, 113, 117, 121, 121, 253, 271, 289Corpo

discente, 172docente, 86, 116, 145

Criançasde sete a doze anos, 123em atividades produtivas, 26educação das, 163

Critério deidades, 27, 258notas, 251

Currículo, 116, 143América Latina, 160Estados Unidos, 160globalizado, 116linear, 116LDB, 260

Cursocomplementar do ensino primário, 127

305Educação comparada

de especialização e de aperfeiçoamento, 253de Especialização em Educação para a América Latina, 281de especialização para administradores escolares, 252de graduação, 253, 258de pós-graduação, 253, 258de primária superior na França, 127ginasial, 258médio na Alemanha, 127para administradores de ensino primário, 288, 288para administradores escolares, 281, 286para diretores da escola primária, 281para diretores e supervisores em artes industriais, 281para diretores, EUA, 285para inspetores de ensino, 281para orientadores de educação do ensino médio, 252para orientadores de educação rural, 281para orientadores de ensino, 281para orientadores educacionais, 289para supervisores de ensino primário, 281universitário, 154

Custoaluno-ano, 190-191, 194aluno-pronto, 191conceito de, 189-192do ensino, 279unitário dos serviços escolares, 189-192, 194

Decano, 69, 167, 168Decisão, 78, 79, 93, 148

e comunicação, 81Decreto-Lei n° 200, 266Deficientes, ensino de, 284Departamentalização administrativa, 50, 70Departamento, ensino superior, 168, 172Descentralização, 98, 105, 260Despesas

classificação de, 182-184com auxílios e subvenções, 184com previdência e seguros, 184cotas de, 187-189, 194de capital, 183, 184de transferência, 183financeiras, 184por habitante, 184, 189

Diferenças individuais, 25, 115, 140Diferenciação e especialização dos cursos, 101, 105

306 Educação comparada

Dinamarca, recursos para o ensino primário, 188Direção

da escola, 116função administrativa, 59, 62, 77-82

Direito à educação, 209, 212, 249Direito administrativo, 56Diretor

auxiliares ou assessores do, 121atitude experimental, 84cursos para, 281, 285de unidade de ensino superior, 159de estabelecimentos tradicionais, 136deveres, 119escolar, 27, 44, 63, 70, 73, 76-88, 113, 122, 145-148, 271, 285, 289formação, 182, 280, 281função, 69, 85, 114, 117geral, 85reivindicações, 180

Diretoria de Estatística e Informações, 275Diretrizes, 93, 236, 254

e bases da educação nacional, 211, 209, 234, 240, 253, 260, 240Disciplinas

obrigatórias, 251optativas, 160, 251

Distribuição de recursos, 241Distrito escolar, 44Divisão de tarefas, 50, 60, 143Docentes ver ProfessoresDocumentação histórica publicada pelo Inep, 278-279Dotações orçamentárias, 180, 187Doutor em educação, diploma de, 285

Ecologia das organizações, 59Economia, 176, 192

da educação, 173-194Edifícios escolares, 146, 175, 183Educação

como processo, 237comparada, 36, 42, 100-104, 283conceitos de, 254Constituição de 1891, 207Constituição de 1934, 237Constituição de 1946, 236de adultos, 284de base, 108, 123, 187, 188de excepcionais, 225

307Educação comparada

direito de todos, 234, 257, 269e economia, 175-178e opinião pública, 279em nações com regime federado, 95, 96em nações com regime unitário, 95, 96escolar, 237estudos comparativos, 36, 37, 49extra escolar, 237, 275física, 252influência na produção e consumo, 177para a democracia, 279perspectiva de eficiência, 35, 36, 37, 49perspectiva histórica, 49pré-escolar, 110, 123, 216, 258, 284social, 149, 279

Educação e Administração Escolar [revista], 279Educação e Ciências Sociais [revista], 277Educational guidance ver Serviços de orientação educacionalEficiência, 49, 50, 51, 94, 233Elementar, ensino ver Ensino de 1° grauEmenda

à Constituição de 1967, 230, 231Constitucional n° 1, 233, 265

Empreendimento cooperativo, 32Empréstimos especiais, 101Encarregados de serviços de transporte e alimentação, 113Ensino

comum, 128conceitos de, 104, 254demanda de, 187de 1° grau

aquisição de hábitos e técnicas no, 109clientela do, 109função de homogeneização, 130funções do CFE, 262gratuito, 187modalidade supletiva, 123na LDB, 216-217objetivos, 107, 108, 124obrigatório, 187, 234organização e administração, 107-124países anglo-saxões, 120países latinos, 120planejamento, 111-112relação com a família, 122

308 Educação comparada

de 2° grauarticulação com o ensino primário, 150articulação com o ensino superior, 150, 164, 170, 172ciclos de ensino, 132-133e conselhos estaduais, 263expansão, 132. 284funções, 102, 130, 140-141, 148, 149, 262na LDB, 217-219, 258objetivos, 124, 128-129. 135-136, 148-149, 258organização e administração, 125-150planejamento geral, 130

de 3° grau ver Ensino superiorhomogeneização cultural, 122liberal, 164médio ver Ensino de 2° grauna Constituição, 205-212normal, 251, 252por professores especializados, 135por projetos, 114primário ver Ensino de 1º grauprofissional, 127, 140, 149secundário ver Ensino de 2° grausuperior

América Latina, 154articulação com o ensino de 2° grau, 170, 172como função privilegiada do Estado, 166continuidade e igualdade de acesso, 166critérios de seleção dos candidatos, 170distribuição geográfica das instituições, 167França, 166funções dos conselhos de educação, 262, 263Itália, 166na LDB, 221, 248, 253organização e administração, 151-172origem, 171URSS, 153-154

supletivo, 106, 258, 284técnico na LDB, 219, 258terciário ver Ensino superiorterminal, 124

Escalas dedescrição, 42prioridade, 65

Escola,articulação externa, 119ativa, 279bivalente, 149

309Educação comparada

Brasileira de Administração Pública, 281central, 123cooperação com a família, 137, 139de 2°grau, 126, 134, 135de um só mestre, 123de uma só classe, 112isolada, 122, 123experimental, 279função da, 25, 34, 279graduada, 44, 112-114, 116, 122, 123localização, 116maternal, 258matriz ou central, 114média ver Escola de 2º graumonovalente, 149objetivos gerais, 25origem da, 27perspectivas sociais, 26polivalente, 149primária, 109, 139relações com

a comunidade, 64, 121-122, 149as famílias, 136, 139as instituições locais, 139o ambiente, 28, 123, 136órgãos de alta administração, 149os serviços administrativos, 119outras escolas, 138

reunida, 113satélite, 114superior ver Ensino superiortécnica, 127única, 259

Escrita, objetivo do ensino 1°grau, 107Escrituração, 146Especialistas em

assistência técnica, controle e pesquisa, 175organização escolar, 283-284

Especialização, 163-164Estabelecimento de ensino

bivalente ou duplo, 134denominações, 69isolado de ensino superior, 171, 225, 229particular, 249

Estado liberal, 233Estados, legislação supletiva, 95

310 Educação comparada

Estados Unidosadolescentes, finalidades da educação, 128carreira de professor, 159comprehensive schools, 134currículos, 160índices do produto nacional bruto, 189recursos federais, 185, 186serviços de orientação educacional na universidade, 170

Estatística escolar, 275, 276, 279Estratégia, 92, 93Estrutura administrativa

escalonada, 66funcional, 53, 145linear, 53, 66, 149, 145mista, 53, 66

Estruturação do ensino, 100, 104Estudantes,

representação dos, 160, 169, 239seleção de, 160, 162

Estudo dirigido, 141Estudos

de formação geral, 104menores, 151preparatórios, 127tecnológicos, 153

Exames de madureza, 228Excepcionais, ensino de, 258Excursões de alunos a empresas, 138Execução, setor de, 283Extensão

da universidade, 161educativa, 179

Extracurriculares, atividades ver Atividades extraclasse, 141

Faculdadede artes, 151de filosofia, ciências e letras, 252menores, 126

Famíliacooperação com a escola, 137, 139expectativas em relação aos filhos, 124, 131, 132capacidade educativa do ambiente doméstico, 110

Fayolismo, 51, 59, 65-66Federações de escolas e faculdades, 158Filhos, expectativas das famílias, 124, 131, 132

311Educação comparada

Filosofiapolítica, 91social, 205

Finançasda educação, 178, 179, 192públicas, 178, 179

Financiamento, 286de estabelecimentos de ensino, 245dos serviços escolares, 64local, 120

Finlândia, recursos para o ensino primário, 188Fins da educação nacional, LDB, 212, 248Formação

artística, 149de administradores de ensino primário, 289de administradores escolares, 220, 251, 252, 281-285de agentes administrativos, 289de coordenadores de ensino, 289de diretores escolares, 280, 281, 289de especialistas em organização escolar, 283, 284de inspetores, 281de orientadores, 220, 251, 252, 280, 281de professores para o ensino primário e médio, 220de professores segundo a LDB, 251, 252de supervisores, 220, 251, 281escolar e cultural, 279geral, 156, 163humanística, 157nível de especialização,164

Françacursos de primária superior, 127ensino superior, 166

Fraude, 141Funcionários de secretaria, 136Função

administrativa, 76-83da educação nas dimensões da vida, 279de controle e pesquisa, 83de coordenação, 121de orientação pedagógica, 121de supervisão, 121supletiva da educação de base, 108

Fundação Getúlio Vargas, 273Fundamental, ensino ver Ensino de 1° grauFundo Nacional de Ensino

Médio, 214, 244, 245, 262, 266

312 Educação comparada

Primário, 214, 244, 245, 262, 266, 276Superior, 214, 244, 245

Fundosespeciais, 186, 231, 265federais, 242-245, 266gerais de educação, 186

Gestãoatos de, 96interna das escolas, 123, 149

Ginásionível de ensino, 135, 139de educação física, 113

Gratuidade do ensino, 90Graus de ensino, LDB, 216, 217, 221Grêmio recreativo, 122Grupo

escolar, 113solidário, 55primário, 28direitos do, 207

Herança cultural, 64High schools, 135Holanda, recursos para o ensino primário, 188Homogeneização cultural, 104, 130, 187Honduras, índices do produto nacional bruto, 189

Idadeanti-social, 110escolar, 110de ensino obrigatório, 111

Ideologia e educação, 279Igualdade de oportunidades, LDB, 259Impostos destinados ao ensino, 186, 264, 266Índia, recursos para o ensino primário, 188Indonésia, recursos para o ensino primário, 188Inep ver Instituto Nacional de Estudos PedagógicosInformações para a tomada de decisão, 87Inglaterra

Education Act, 166, 246bilateral schools, 134comprehensive schools, 134ensino superior, 166primary central schools, 127recursos federais, 186

313Educação comparada

Iniciação artística, LDB, 252Inspeção ver Serviços de inspeçãoInspetor de ensino, 29, 63, 76, 83-85, 120-123, 175, 182, 221, 252-253, 271, 281Instalações, administração das, 146Instituições

complementares da escola, 123de educação extra-escolar, LDB, 258de ensino superior, distribuição geográfica, 167particulares do ensino, 101, 186peri-escolares, 64

InstitutoBrasileiro de Geografia e Estatística, 272, 288de documentação e pesquisa pedagógica, 101de educação, 252de Educação do Rio de Janeiro, 288Nacional de Estudos Pedagógicos, 276, 277, 279, 281, 288Nacional de Pedagogia, 276Pedagógico de São Paulo, 288

Instructional supervisors ver Orientador de ensinoInteligência social, 63Internatos rurais, 113Investigação operacional ver Pesquisa na açãoInvestimento social, 193Itália, ensino superior, 166

Japão, índices do produto nacional bruto, 189Jardins de infância, 110, 123Jornal escolar, 122Jovens e adultos, 163Juntas de administração universitária, 167

Laboratórios, 146, 169Laicidade do ensino, 90LDB ver Lei de Diretrizes e Bases da Educação NacionalLegislação, 105

do ensino, 95, 211funções da, 31, 98, 99ordinária, 95, 105perspectiva da, 94

Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, 230, 233, 236, 240, 260análise, 257-267defeitos de técnica legislativa, 254conteúdo, 235-255, 265texto integral, 212-232competência federal e estadual, 239formação de administradores, 281

314 Educação comparada

imperfeição da, 245-252poder discricionário 238razões do veto, 246recomendações da Unesco e OEA, 241

Lei n° 4.024 ver Lei de Diretrizes e Bases da Educação NacionalLeis

do trabalho e educação, 236especiais e subvenção federal, 245orgânicas do ensino, 102, 234, 288

Leitura, objetivo do ensino de 1°grau, 107Liberdade

da iniciativa particular, 249do ensino na LDB, 213, 249

Liceu, 135Liderança, 52, 62-64, 66, 87, 147-149Limite de matrícula, 110

Magistério ver ProfessoresManutenção de máquinas, 146Master (licenciado), diploma de, 285Médio, nível, 25Meios e

fins, 32, 51, 71, 73, 75recursos, 144

Mercado de trabalho, 64, 131, 165Mercadorias ver Bens materiaisMestre ver ProfessorMétodos didáticos, ensino superior, 160México, índices do produto nacional bruto, 189Ministério da Educação e Cultura, 238, 239, 240, 246, 265

administração federal, 261na LDB, 249reforma administrativa, 266-267

Ministério do Interior e Justiça, 278Missões culturais, 258Motivação, 54, 66Movimentos de

cooperação com os problemas locais, 122reivindicação de estudantes, 171, 172

Museus, 258

Nacionalização do ensino, 279Níveis de comando, 68Nível escolar, 25Normas regulamentares, 143Noruega, recursos para o ensino primário, 188Núcleo escolar, 114, 123

315Educação comparada

Objetivos, 53, 72, 109, 125, 144, 154Obrigatoriedade escolar, 110, 127, 232, 258OEA, recomendações, 98-102, 240Oficinas, 113, 146Oportunidades educacionais, 131, 139, 175, 186, 187, 276Orçamento, 181

de despesas, 185dos serviços escolares, 179-181programa, 193

Organizaçãoconceito, 39-42da escola, 61e administração escolar

aspectos de seu estudo, 29-47bibliografia sobre, 277-280definição, 38disciplina, 280, 288esquemas de, 49, 50funções dos conselhos de educação, 262, 263no Brasil, 269-289setores da, 42, 45, 47, 73sistemas de referências, 32-34

eficiente ver Burocraciafunção administrativa, 59geral do ensino na LDB, 257horizontal, 66organograma da escola de 2°grau, 146social das empresas, 51teorias clássicas de, 57, 65-66vertical, 66

Organizadores e administradores escolares, 29, 36, 70, 84, 173, 205, 206elaboração do orçamento, 188execução da LDB, 235, 245

Órgãos de coordenação, 54Órgãos de direção, 70Orientação

didática, 105educacional e profissional, 64, 132educativa na LDB, 221, 252pedagógica ver Supervisão de ensinoprofissional, 137, 149

Orientador de ensino,77, 113, 117, 121, 123, 221curso, 281, 289de educação rural, 281formação de, 251, 252, 253, 281médio, 252

316 Educação comparada

origem do termo, 252-253primário, 252, 280

Orientation scolaire ver Serviços de orientação educacional

Pais ver FamíliaPapéis sociais, 27, 28, 60Paquistão, recursos para o ensino primário, 188Pátrio poder, 236Pedagogia

do ensino superior, 170, 172regional, 279

Personnal service ver Serviços de orientação educacionalPesquisa

em educação, 279na ação, 84setor de, 284

Planejamento, 36, 65da rede escolar primária, 111do ensino, 101, 254de ensino superior, 165-166do exercício fiscal, 181dos serviços do ensino, 245e crescimento demográfico, 123regional e setorial de serviços escolares, 167setor de, 284

Planejar e programar, 74-77, 87Planificação e tecnologia, 164Plano

administrativo, 87de cursos ver Currículosde desenvolvimento econômico e social, 139estadual de educação, 242, 254, 266financeiro ver Orçamentogeral de educação, 254local de educação, 63nacional da educação, 63, 209, 233, 234, 240, 242, 266regional de educação, 63

Policy ver Política e administraçãoPolítica

educacional, 90, 173, 176, 194de emprego e educação, 188e administração, 91-94econômica, 176estratégica, 93

Preparação profissionaldos jovens, 128dos mestres, 118

317Educação comparada

Presidente da universidade ver ReitorPrevenção de problemas, 74Primário

ensino ver Ensino de 1° graunível, 25

Primary central schools, Inglaterra, 127Primeiro ciclo, 149Principal ver DiretorProcedimentos, 61, 145, 116Processo administrativo, 29, 57, 65, 66Produtividade, 65Professor

adjunto, 159aperfeiçoamento do, 116, 121, 163ascendência, 70assistente, 159carreira nos EUA, 159catedrático na América Latina, 159de disciplinas específicas, 252deveres do, 119e gestão dos serviços escolares, 29, 77, 84, 144exames e provas, 250-251formação do, 182, 251-252, 270funções do, 68, 85, 112personalidade do, 63qualificação do, 238recrutamento e formação, 159, 172relações entre, 138

Profissionalismo, 156Programa, 72, 73

de ensino, 116, 124mínimo, 116nuclear ou básico, 144

Projeções, procedimentos técnicos homogêneos, 273Projetar, 74Projeto, 38

setorial, 87Promoção dos alunos, 117Provas objetivas, 117, 145Psicologia e relações humanas, 54Puberdade, 128

Quadrivium, 127

Racionalização, função administrativa, 51, 58, 61, 66Ramos de ensino, 105

318 Educação comparada

Receita e despesa, 193Recursos

federais, 242, 245, 266fundos nacionais, 242, 243para o ensino superior, 165redistribuição, 186-189para a educação, 193, 225fontes de, 185-186modo de aplicação, 257projetos de distribuição, 47

Rede escolar, 44, 131Redução do dia escolar, 113Reforma, 90Regulamentos, 247Reitor, 167Relações

aluno-professor, 66, 144de poder, 56entre os alunos, 138entre os professores, 138escola-comunidade, 286funcionais, 83humanas, 34, 54-55, 59, 68, 85, 87, 136-137interpessoais no ensino, 60professor-aluno, 34, 62, 142

Rendimento, 36, 49Repartição Geral do Ensino e da Educação Nacional, 278Responsabilidade

do ensino superior, 164no níveis administrativos, 40

Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, 276, 277Revolução

de 31 de março de 1964, 230Francesa, 90

Roteiros de ensino ver Currículo

Salas de aula, 113, 169Secundário, ensino ver Ensino de 2º grauSegundo ciclo, 149Segurança nacional, 233, 234Seminário sobre la Educación Universitária en la Américas, 158Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educación, 99Senado universitário ver Conselhos universitáriosSéries didáticas, 27Serviço de Estatística da Educação, 277Serviços

censitários, 101

319Educação comparada

de aprendizagem industrial, 186de comunicação e controle geral, 120, 121de coordenação e gestão direta, 114de coordenação e gestão interna, 140de ensino ver Serviços escolaresde estatística escolar, 101de inspeção escolar, 69, 82, 83, 120, 121, 221, 252de saúde escolar, 183setor de, 68

Serviços escolaresadequação, 103administração, 86-87, 175, 260-264auxiliares, 147, 169benefícios reais, 175características administrativas, 61-62custos, 189-192de acompanhamento da vida profissional dos egressos, 170de assistência aos alunos, 116, 170de assistência técnica ao ensino, 65, 170de biblioteca e publicações, 170de controle do rendimento do trabalho escolar, 170de difusão cultural, 179de extensão educativa e bolsas, 184de orientação educacional e profissional, 132, 137de orientação educacional, 140-141, 145, 150, 170, 252de relações com o público, 170despesas, 182-184, 192, 194distribuição geográfica, 31, 61, 74e legislação ordinária, 211e leis de ensino, 288especiais, 170estruturação e gestão, 25, 29, 104, 172, 247, 258-264, 265financiamento, 64, 101gerais de manutenção, 169gerais de secretaria e arquivo, 169gerais, administração dos ver Administração dos serviços geraisna LDB, 254, 258, 259, 264objetivos, 269orçamento, 179-182planejamento, 28, 76, 167, 240, 245recursos, 185-189teorias de organização aplicadas aos, 49-66valorização social, 114

Setor terciário, relações com a educação, 188Setores da economia, 270Simpósio Brasileiro de Administração Escolar, 282, 288

320 Educação comparada

Singular, escola ver Escola isoladaSistema

de créditos na promoção dos alunos, 135de educação superior, 164de ensino médio, LDB, 248de pelotões, 113federal de ensino, LDB, 247, 260geral de educação, LDB, 248, 260local de ensino, 44, 120nacional de ensino, 44, 105, 102-104regional de ensino, 44supletivo federal, 242

Sistemas de ensinogradação dos, 44na LDB, 214, 257, 259, 260municipais, 264públicos, 89-106, 175

Sociólogos da administração, 58Studium generale, 151Subordinação funcional, 147Subvenções, 186, 245, 260Suécia, recursos para o ensino, 188Suíça, recursos para o ensino, 186, 188Superintendents, 285Supervisão de ensino, 60, 120Supervisores, 73, 121, 123

de ensino primário, 281formação de, 251, 281

Tática, 92Taylorismo, 50-51, 65Técnicos de educação, carreira no MEC, 281Teorias da organização

descrição geral, 50-57aplicadas aos serviços escolares, 59-63

Testes, 115, 117, 140, 141, 145Tipos de escola, 149Trabalho escolar, abordagens, 34Trabalhos de grupo no ensino superior, 164Transferência de alunos na LDB, 228Transporte de alunos, despesas, 183Transportes, 146Treinamento em serviço, 56, 66, 120, 285Tributação

destinada ao ensino, 186, 194capacidade de, 185

321Educação comparada

Trivium, 127Turno diário, 113Turquia, recursos para o ensino primário, 188

Unesco, 133, 240, 274, 275União Sul-Africana, índices do produto nacional bruto, 189Unidades de experiência ver Ensino por projetosUnitária, escola ver Escola isoladaUniversalidade do ensino, 90Universidade

crise na, 152-155, 172educação comparada, 154estrutura, 158estudos preparatórios, 127funções, 159missão, 163na LDB, 223, 229relações com o Estado, 158sentido cultural, 156tipos de, 152traços históricos, 151-153

Utilidade marginal, 65, 182

Validade de estudos na LDB, 259Venezuela, recursos federais, 185Vida escolar, situações práticas, 79-80Vida profissional dos alunos, 149

Zonas não-escolarizáveis, 123