Organização e Administração escolar

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Lourenço Filho

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COLEO LOURENO FILHO

8

Manoel Bergstrm Loureno Filho

Organizao e Administrao EscolarCurso bsico8 edio (reproduz o texto da 5a edio de 1970)

Braslia-DF Inep/MEC 2007

COORDENAO-GERAL DE LINHA EDITORIAL E PUBLICAES Lia Scholze COORDENADORA DE PRODUO EDITORIAL Rosa dos Anjos Oliveira COORDENADORA DE PROGRAMAO VISUAL Mrcia Terezinha dos Reis EDITOR EXECUTIVO Jair Santana Moraes REVISO E NORMALIZAO BIBLIOGRFICA Rosa dos Anjos Oliveira PROJETO GRFICO/CAPA F. Secchin DIAGRAMAO/ARTE-FINAL Raphael Caron Freitas TIRAGEM 1.000 exemplares EDITORIA Inep/MEC Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Esplanada dos Ministrios, Bloco L, Anexo I, 4 Andar, Sala 418 CEP 70047-900 - Braslia-DF - Brasil Fones: (61) 2104-8438, (61) 2104-8042 Fax: (61) 2104-9812 [email protected] DISTRIBUIO Inep/MEC Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Esplanada dos Ministrios, Bloco L, Anexo II, 4 Andar, Sala 414 CEP 70047-900 - Braslia-DF - Brasil Fone: (61) 2104-8415 [email protected] http://www.inep.gov.br/pesquisa/publicacoes

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Loureno Filho, Manoel Bergstrm. Organizao e Administrao Escolar: curso bsico / Manoel Bergstrm Loureno Filho. 8. ed. Braslia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira, 2007. 321p. (Coleo Loureno Filho, ISSN 1519-3225 ; 8) 1. Administrao escolar. 2. Organizao administrativa. I. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira. II. Ttulo. CDU 37.014

A Leda e Ruy, pela preciosa colaborao

Sumrio

Prefcio: Loureno Filho e a administrao da educao ........................................... 9 Leonor Maria Tanuri Nota da 5 edio ......................................................................................................... 15 Prefcio da 4 edio ................................................................................................... 17

Parte 1 PRINCPIOS DE ORGANIZAO E ADMINISTRAO ESCOLAR .......... 23 Captulo 1 As realidades da organizao e administrao escolar e os diferentes aspectos de seu estudo ................................................. 25 As escolas e a vida social Atitudes no estudo da Organizao e Administrao Escolar Dificuldades que se apresentam a iniciantes As realidades da Organizao e Administrao Perspectivas gerais de estudo Mtodo, Organizao e Administrao Organizar e Administrar Diferentes escalas e setores de estudo Sntese do captulo. Captulo 2 Teorias gerais de organizao e administrao: sua aplicao aos servios escolares..................................................... 49 Significado das teorias As teorias clssicas As teorias novas Um segundo esquema interpretativo As teorias e os servios escolares Estudos especiais Relaes entre a escola e a comunidade Sntese do captulo.

Captulo 3 Os administradores escolares em ao................................................. 67 Atividades operativas e administrativas Nveis da ao administrativa As situaes concretas Conformao administrativa das situaes problemticas Planejar, programar Dirigir, coordenar Comunicar, inspecionar Controlar, pesquisar Administrao escolar e investigao pedaggica Normas gerais de organizao e operao Sntese do captulo. Captulo 4 Os sistemas pblicos de ensino e os problemas de poltica e legislao ................................................................................ 89 Os sistemas de ensino Poltica e administrao Administrao e legislao Legislao e planejamento geral dos sistemas Evoluo do conceito de sistema nacional de ensino Sntese do captulo. Captulo 5 Organizao e administrao do ensino de 1 grau .......................... 107 Compreenso geral Objetivos do ensino Clientela especfica Questes de planejamento geral Tipos de escolas Servios de coordenao e gesto interna Articulao dos servios de cada escola com rgos centrais Relaes com a comunidade prxima Sntese do captulo. Captulo 6 Organizao e administrao do ensino de 2 grau ........................... 125 Preliminares Tipos de ensino e clientela Modificao dos objetivos do ensino Problemas de planejamento geral Ciclos de ensino Tipos de escolas Problemas gerais de administrao Relaes das escolas com o ambiente Servios de coordenao e gesto interna Cooperao democrtica na vida interna das escolas Sntese do captulo. Captulo 7 Organizao e administrao do ensino de 3 grau ........................... 151 Viso geral Tipos de universidades e outros centros de ensino superior Universidade, ensino superior, ensino tercirio Profissionalismo versus formao geral Condies de tempo e espao Recomendaes do Seminrio de Chicago Questes de planejamento Questes de organizao geral A direo dos estabelecimentos Administrao dos alunos Sntese do captulo. Captulo 8 Economia e finanas da Educao....................................................... 173 Proposio geral Educao e Economia Educao e finanas pblicas Oramento dos servios educacionais Classificao das despesas Fontes de recursos Aplicao dos recursos: cotas de despesas e ndices gerais Avaliao de custos unitrios Consideraes finais Sntese do captulo. Referncias bibliogrficas da Parte 1 ........................................................................ 1956 Organizao e Administrao Escolar

Parte 2 ORGANIZAO E ADMINISTRAO ESCOLAR NO BRASIL ............ 203 Captulo 9 O ensino na Constituio e nas leis ................................................... 205 Preliminares Educao e ensino nas cartas polticas Legislao ordinria Texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educao A Constituio de 1967 e a Emenda de outubro de 1969 Sntese do captulo. Captulo 10 Apreciao geral da Lei de Diretrizes e Bases .................................. 235 Contedo da lei Carter formal da lei A lei e o sentido de planejamento Os planos nos sistemas estaduais e no sistema supletivo federal Grandes qualidades e graves deslizes da lei Sntese do captulo. Captulo 11 Indicaes para anlise da Lei de Diretrizes e Bases ...................... 257 Lei de ensino A estrutura geral dos servios do ensino Os sistemas de ensino A administrao dos servios do ensino Servios municipais de ensino Partes derrogadas ou alteradas Sntese do captulo. Captulo 12 Estudo e ensino da organizao e administrao escolar no Brasil .... 269 Preliminares Vida social e estudos de anlise educacional Pesquisas sobre as realidades do ensino Bibliografia sobre problemas de organizao e administrao escolar O ensino de Organizao e Administrao Escolar I Simpsio Brasileiro de Administrao Escolar A formao de administradores e especialistas em organizao escolar Recomendaes dos prprios especialistas Sntese do captulo. Referncias bibliogrficas da Parte 2 .............................................................................. 291 Anexo: Resoluo n 2, de 12 de maio de 1969 ............................................................. 295 ndice de assuntos ........................................................................................................... 299

Sumrio 7

8

Organizao e Administrao Escolar

Prefcio

Loureno Filho e a administrao da educao Na oportunidade em que se reedita a obra do grande educador e administrador escolar brasileiro Manoel Bergstrm Loureno Filho Organizao e Administrao Escolar , cumpre inicialmente lembrar que ela veio a lume em primeira edio em 1963, pela Editora Melhoramentos, quando raros eram ainda os livros que compunham a Biblioteca da Administrao da Educao no Brasil, apesar da importncia que o tema j ento ocupava no panorama da educao brasileira. Embora j se desenvolvesse farta literatura de origem norte-americana desde a dcada de cinqenta, no Brasil destacavam-se, alm de ensaios, relatrios e trabalhos descritos de natureza normativa e legal, apenas o livro introdutrio de Carneiro Leo (Faculdade Nacional de Filosofia) Introduo Administrao Escolar (1939); as tentativas de anlise do processo administrativo escolar a partir de Fayol, realizadas pioneiramente por Jos Querino Ribeiro (USP) em Fayolismo na administrao das escolas pblicas (1938) e em Ensaio de uma teoria de Administrao Escolar (1952); o manual didtico de Ruy de Ayres Bello, Princpios e normas de Administrao Escolar (1956); alm de trabalhos diversos de Ansio Teixeira sobre a organizao, administrao e poltica da educao, principalmente o livro que contempla sua experincia administrativa (1931-1935) como diretor-geral de Instruo Pblica do Distrito Federal Educao para a democracia (1936). A Anpae (inicialmente Associao Nacional de Professores de Administrao Escolar, hoje denominada Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao), que viria a dar uma contribuio expressiva para os estudos de Administrao da Educao, acabava de ser criada, em 1961, graas iniciativa do catedrtico de Administrao Escolar e Educao Comparada da USP, Jos Querino Ribeiro e de seus assistentes Carlos Corra Mascaro e Moyss Brejn, que convocaram uma primeira reunio de professores da rea em So Paulo. Estavam entre os scios fundadores da Anpae, alm dos mencionados, Ansio Teixeira, da Faculdade Nacional de Filosofia; Antnio Pithon Pinto, da Universidade Federal da Bahia; Paulo de Almeida Campos, da Universidade FederalPrefcio 9

Fluminense; Lauro Esmanhoto, da Universidade Federal do Paran; Irmo Faustino Joo, da Faculdade de Filosofia Catlica do Rio Grande do Sul; padre Theobaldo Frantz, da Faculdade de Filosofia Cristo Rei, de So Leopoldo; Lireda Fac, da Universidade Federal do Cear; Maria Antonieta Bianchi, da Universidade Federal de Minas Gerais; Antnio Gomes Moreira Jnior, da Universidade Federal do Par, entre outros. Apesar de toda a sua destacada atuao no mbito da Administrao Escolar, Loureno Filho no esteve entre esses scios nem chegou a participar da vida dessa sociedade acadmica, embora o pensamento do autor e o livro que ora se reedita j constasse nas bibliografias de trabalhos apresentados no III Congresso da Anpae, realizado em 1966, em Salvador, Bahia. Afastado das atividades do magistrio e da administrao escolar desde 1957, Loureno Filho passava a dedicar parte significativa de seu tempo a escrever, ou seja, a sistematizar suas idias a partir da reflexo sobre a prtica de toda uma vida dedicada docncia e administrao no campo da educao, o que, certamente, motivou sua ausncia fsica na referida entidade, sem prejuzo da presena de suas idias e de seus trabalhos. Alis, nos Anais do III Congresso da Anpae, Loureno Filho consta da relao de autoridades e professores convidados. Em 1961, Loureno Filho publicaria Educao comparada, que j inclui captulos dedicados s questes relativas organizao e funcionamento dos sistemas de ensino, posteriormente mais desenvolvidos em Organizao e Administrao Escolar. Esses livros foram traduzidos para o espanhol, o primeiro publicado no Mxico (1963) e o segundo, na Argentina (1965). Certamente, a longa experincia de Loureno Filho em cargos administrativos, em todos os escales do sistema de ensino, desde a unidade escolar at os mais altos do Ministrio da Educao, seria sistematizada e consolidada para a construo das bases tericas da Organizao e Administrao Escolar, apresentadas na obra em questo. De fato, Loureno Filho foi, desde muito jovem, professor e administrador. Sua experincia foi de fundamental importncia para que pudesse conhecer o processo educativo e ento, como administrador, exercer o papel de reformador educacional. Diplomado em 1914, pela Escola Normal de Pirassununga, iniciou sua carreira como professor primrio j em 1915, aos 18 anos, e, logo a seguir, foi docente da Escola Normal de So Paulo e da Escola Normal de Piracicaba; diretor geral da Instruo Pblica do Cear em 1922 e 1923; professor da cadeira de Psicologia da Escola Normal de So Paulo entre outubro de 1930 e novembro de 1931 e responsvel por sua reorganizao; diretor do Instituto de Educao do Distrito Federal de 1932 a 1937, onde lecionou Psicologia Educacional at 1938; membro do Conselho Nacional de Educao de 1937 at sua extino em 1961; organizador e primeiro diretor do Inep, de 1938 a 1946; vice-reitor e reitor em exerccio da UDF entre 1938 e 1939; professor de Psicologia Educacional da Faculdade Nacional de Filosofia, a partir de 1939; presidente da Comisso Nacional do Ensino Primrio, em 1941; fundador da Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, do Inep, em 1944; diretor do Departamento Nacional de Educao, por duas vezes, a primeira em 1937 e a segunda entre janeiro de 1947 e janeiro de 1951; presidente da Comisso Nacional Executiva do Centro de Formao de Pessoal para Educao Fundamental da Amrica Latina, no Mxico, em 1951; presidente de Instituto Brasileiro de Educao, Cincias e Cultura (Ibecc), rgo brasileiro da Unesco, em 1952. Ao deixar o ensino universitrio e as atividades administrativas, em 1957, Loureno Filho continua a se dedicar ampliao de sua vastssima obra acadmica, muito cedo iniciada e desenvolvida principalmente no mbito da Psicologia Educacional,10 Organizao e Administrao Escolar

e tambm em todos os aspectos da educao, desde as questes de natureza didtica e metodolgica (intraclasse) at as questes de ordem macro, pertinentes organizao do ensino e seus problemas de natureza poltico-administrativa (as estatsticas educacionais, as anlises demogrficas, a evaso e a reprovao, o financiamento da educao). Embora estivesse mais voltado para a Psicologia da Educao, sua preocupao com a organizao poltica e administrativa da educao , desde cedo, evidente em sua obra, em decorrncia das posies que ocupou nos escales mais elevados do sistema de ensino e de sua importante atuao frente do Inep. Alis, a esse respeito, j em 1941, publica um estudo preliminar sobre administrao dos servios educacionais no Brasil intitulado A administrao dos servios de educao no pas como introduo ao Boletim n. 12 do Inep, que rene informaes e dados relativos administrao escolar nos Estados. Essa vasta, longa e variada experincia no mbito da administrao da educao foi certamente capitalizada a servio de seus trabalhos acadmicos, em especial de seu livro Organizao e Administrao Escolar, onde alia a experincia ao conhecimento atualizado da teoria administrativa j desenvolvida, sobretudo, nos Estados Unidos. Alis, uma leitura atenta do livro e de suas referncias bibliogrficas deixa claro o domnio desses conhecimentos e a abrangncia da reviso da literatura especializada, com a meno de grande nmero de autores relevantes da poca (Lipham, Getzels, Campbell, Griffiths, Hanlon, Halpin, Sears, Simon, entre outros), alguns dos quais seriam traduzidos para o portugus bem mais tarde (como, por ex., J. B. Sears, A natureza do processo administrativo, em 1971; H. Simon, O comportamento administrativo, em 1970; B. Bloom, Taxonomia dos objetivos educacionais, em 1972). O livro em questo apresentou sete edies: as cinco primeiras entre junho de 1963 e abril de 1970, ainda durante a vida do Autor, e as duas ltimas aps seu falecimento, ocorrido a 3 de agosto de 1970. Em junho de 1976, o livro teria a sua 7 edio, revista e ampliada pela professora Leda Maria Silva Loureno que introduziu um captulo sobre a Lei 5.692/71 , em co-edio da Melhoramentos com o Instituto Nacional do Livro/MEC, dentro do Programa do Livro Didtico, patrocinado pela Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica. A presente edio constitui, portanto, a 8, e toma como referncia bsica a 5, ou seja, a ltima preparada pelo prprio Loureno Filho, de modo a manter o pensamento original do Mestre. Tiragens bastante expressivas para a poca, em face da reduzida dimenso quantitativa do ensino superior brasileiro, so indicadores da aceitao da obra, conforme dados apresentados pela editora Edies Melhoramentos de So Paulo:

Prefcio 11

Desde a primeira edio, em 1963, o livro Organizao e Administrao Escolar apresentou-se dividido em duas partes. Na primeira parte, o Autor contempla os princpios da organizao e da administrao escolar e suas bases, reunindo conceitos e instrumentos de anlise necessrios compreenso dos fatos de estruturao e de gesto dos servios escolares. Fazendo uma sntese desta parte, assim se manifesta o Autor no Prefcio da 2 edio:Na primeira (parte), caracterizam-se as realidades de estruturao e gesto dos servios escolares, em sua categoria prpria, a da vida social, e indicam-se as perspectivas de estudo, gerais e por setores e planos diversos (Cap. I). A seguir, tais realidades so analisadas nas fases do processo administrativo, luz das teorias clssicas e de outras, mais recentes (Cap. II). Isso feito, passa-se ao exame do comportamento administrativo, quer dizer, das funes dos que respondem por encargos de administrao, suas atitudes e reaes no trabalho (Cap. III). As mesmas idias vm a ser ento revistas, no domnio mais vasto dos sistemas pblicos de ensino, em que as expectativas sociais e as bases polticas, assinaladas nas cartas constitucionais e na legislao ordinria se entrecruzam (Cap. IV). Em captulos sucessivos, descrevem-se as funes atuais das escolas, considerando-se aspectos tcnicos assentados para o ensino primrio, mdio e superior (Caps. V, VI e VII). Nova viso de conjunto encerra essa parte geral, com o estudo das relaes entre os servios escolares e as realidades da economia e das finanas pblicas (Cap. VIII).

Na segunda parte do livro intitulada Organizao e Administrao Escolar no Brasil o Autor fornece os elementos legais bsicos para a aplicao, numa situao concreta, dos princpios e normas apresentados na primeira parte. O Captulo X apresenta os dispositivos constitucionais e a Lei de Diretrizes e Bases (Lei 4.024/61). Os dois captulos seguintes contemplam a referida Lei, fazendo uma apreciao geral da mesma e oferecendo indicaes para anlise dos servios do ensino e de sua administrao. Finalmente o ltimo captulo aborda o estudo e o ensino da especialidade denominada Organizao e Administrao Escolar. No h dvida de que o livro que ora se reedita constitui um marco histrico da produo de conhecimentos acerca da administrao da educao no Brasil. Ele se situa entre as tentativas pioneiras de sistematizar os estudos ento j realizados na rea, de precisar conceitos e princpios, de superar uma administrao meramente normativa e prescritiva, mediante no somente a contribuio das teorias clssicas, que contemplam a descrio do processo administrativo, mas tambm os estudos sobre o comportamento administrativo, nele considerada a influncia da instituio escolar, da comunidade na qual ela atua, das relaes humanas em geral. Em tais circunstncias, o livro antecipou contribuies importantes no mbito da administrao da educao. De um lado, trazendo as referncias tericas mais relevantes na poca, de autores que somente mais tarde seriam traduzidos e divulgados no Brasil, como mencionado anteriormente. De outro, o que mais importante, percorrendo um caminho e abordando questes coerentes com a idia que seria bastante enfatizada por representantes das abordagens histrico-crticas, de que a Administrao Escolar no poderia ser mero ramo de uma Teoria Geral de Administrao, dada a sua especificidade. Na verdade, todo o livro de Loureno Filho voltado para essa especificidade, ou seja, para a anlise do processo administrativo e da ao administrativa no interior do sistema de ensino e da12 Organizao e Administrao Escolar

escola, a partir de questes concretas pertinentes ao ensino de primeiro, segundo e terceiro graus. Embora o Autor parta do exame prvio das teorias gerais de Organizao e Administrao, aplicveis a quaisquer empreendimentos, sem excluso, portanto, daqueles que os servios escolares formem, a especificidade da Administrao Escolar e a funo pedaggica dos administradores escolares freqentemente destacada no decorrer do livro:No se torna possvel propor as questes de organizao e administrao do ensino nos mesmos termos em que o podemos fazer com relao produo de uma fbrica, isto , mediante tipificao rgida dos resultados e emprego de procedimentos invariveis na produo. Educao vida, reclama esprito criador. [...] Em qualquer hiptese, os administradores devem preocupar-se com a formao bsica dos mestres e diretores e seu aperfeioamento constante. Isso no s quanto questo estritamente pedaggica do trabalho, mas quanto compreenso dos objetivos sociais da escola que, na prpria didtica, vm a influir. Nesse sentido, o estreitamento de relaes entre cada escola e a comunidade local torna-se indispensvel.

Ao reeditar o livro Organizao e Administrao Escolar, de Loureno Filho, juntamente com seus demais livros, o Inep tem a certeza de contribuir no apenas para preservar a memria da educao brasileira, mas tambm no sentido de oferecer ao pblico uma obra ainda bastante atual e cuja releitura poder concorrer para que se reencontrem caminhos para a construo terica em Administrao da Educao no Brasil.

Leonor Maria Tanuri

Prefcio 13

Nota da 5a edio

Em poucos meses esgotou-se a 4 edio deste livro, exigindo nova tiragem. O texto anterior praticamente mantido, com o acrscimo do teor completo da Resoluo n 2/69, do Conselho Federal de Educao, que fixou os mnimos de durao e composio do Curso de Pedagogia, com 8 modalidades diversas, nelas includas as de formao de Administradores Escolares e especialistas em Organizao Escolar. Essa matria merece, por certo, a ateno de todos quantos se interessem pelo progresso do ensino em nosso pas.

Em abril de 1970.

Presena de Loureno Filho Josu Montello (da Academia Brasileira) Neste instante, quero registrar apareci-mento de um novo livro do professor Loureno Filho, Organizao e Administrao Escolar. E livro que no vem apenas codificar o que a disciplina comporta como ncleo de estudos: vem ainda advertir aos responsveis por nossos sistemas de ensino, tanto no plano federal quanto nos planos estaduais. O assunto obriga a meditao e debate, no momento em que, por fora de lei e da conscincia nacional, se vai pr em prtica um novo plano de educao em nosso pas. E o professor Loureno Filho o elucida com a sua experincia, a sua cultura e o seu patriotismo, numa lngua de to alta correo e to perfeita elegncia que facilmente se conclui ter havido no mestre, ao longo de toda uma vida consagrada educao brasileira, uma renncia de ordem intelectual: a renncia obra de arte, na ordem da criao literria, a que ele se poderia ter dedicado, com os altos mritos de sua incontestvel vocao de escritor.

Trecho de artigo publicado no Jornal do Brasil, em 13 de julho de 1963, registrando o aparecimento da primeira edio.

Nota da 5 edio 15

Prefcio da 4a edio

Na edio anterior, agradeceu o autor o bom acolhimento que a este livro se tem dispensado, tanto em sua forma original quanto na verso espanhola verso na qual a segunda parte consagrada ao exame das questes de Administrao Escolar na Amrica Latina, em geral. Tal acolhimento antes de tudo se explica pelo interesse que ora despertam os assuntos de educao em todos os pases dessa grande parte do continente, nos quais muitas mudanas de ordem econmica e poltica se tm verificado. Os educadores, em geral, so a levados agora a mais se preocuparem com as formas de estrutura e gesto dos servios escolares, reconhecendo que assim certos objetivos sociais do ensino podero ser atendidos. Com maior razo, o mesmo se dever dizer das autoridades que respondam pela expanso e melhoria dos servios pblicos da educao. Por toda parte, esses sistemas hoje reclamam maior rendimento, em relao ao qual opinam polticos, administradores em geral, economistas, lderes religiosos, jornalistas. Para que problemas assim complexos e prementes possam ser devidamente examinados, os estudos de Organizao e Administrao Escolar tiveram de ampliar a limitada perspectiva em que por muito tempo permaneceram, com isso tendo dado a essa disciplina, entre as demais dos domnios pedaggicos, o papel de Gata Borralheira... O que com este volume se pretende, antes de tudo, desfazer esse errneo modo de pensar para elevar tal matria dignidade que merece. Com esse intuito, o autor planejou e comps este livro como um curso bsico, isto , em que as realidades da Organizao e Administrao Escolar se explicam pelos grandes aspectos da vida econmica, social e cultural, a fim de que possam ser compreendidas em suas verdadeiras funes. Em outros termos, o tratamento da matria tem um carter interdisciplinar, pois coteja e associa conhecimentos de muitos ramos. sabido que, pela natureza mesma dos problemas que examinam, os estudos da educao escolar tm de coordenar elementos provindos de muitas fontes para combinlos em diversos planos. De h muito neles se reconheceu necessrio o plano de integrao da Arte de Ensinar, ou Didtica, ou seja, da articulao de dados relativos ao desenvolvimento geral das crianas, suas condies de aprendizagem, diferenas individuais,Prefcio da 4 edio 17

conveniente programao dos objetivos do ensino, dos mais indicados procedimentos para alcan-los, e o mais que para isso se exija.

Que esse plano seja fundamental no se poder contestar. Contudo, se por muito tempo pde ele bastar ao trabalho das escolas, j agora no ser assim. Outrora, s escolas apenas se dava a tarefa de ministrar certos conhecimentos e pequenas tcnicas, tidos como indispensveis ao desenvolvimento de crianas e jovens. Aos mestres no cabiam maiores cuidados pela formao geral dos alunos, pois essa formao era satisfatoriamente proporcionada nas relaes da famlia e da vizinhana, bem como nas igrejas, nos grupos de recreao e de trabalho. Problemas relativos a atitudes, propsitos e valores, de especial interesse no ajustamento social, no figuravam nos programas escolares. No se deve, porm, obscurecer que, ainda no domnio das preocupaes didticas, tais problemas comearam a ser propostos, e, em especial, desde o comeo deste sculo,* tendo dado origem a um extenso e fecundo movimento de renovao pedaggica. Surgiu por se haver observado certo enfraquecimento das funes educativas da famlia na ocupao das horas de lazer de crianas e jovens, na orientao profissional, na preparao cvica e religiosa. A princpio, tal situao se apresentava apenas em grandes cidades de alguns pases, mas estendeu-se depois a ncleos urbanos menores e em todas as naes ocidentais. Os renovadores do ensino passaram por isso a defender a idia de que escola caberia exercer maiores encargos, em substituio aos que a famlia estivesse perdendo. Desse movimento, trata o autor em outra de suas obras, Introduo ao estudo da Escola Nova. Nele se explicam as razes histricas, a contribuio de novos conhecimentos da Biologia, da Psicologia e de investigaes sociais em campos muito variados; descrevemse tambm vrios experimentos didticos, esparsos, ou j estruturados em mais completos sistemas, condizentes com uma nova filosofia social, da qual decorreriam tambm novos esquemas de organizao e gesto das instituies escolares, em toda a sua extenso. Esse movimento, que os educadores atuais no podem desconhecer, j por si propunha uma reorganizao geral dos servios do ensino, chamados, como estavam, e esto sendo, a preencher novos encargos em relao vida coletiva. Mas, para que esse ponto bem se aclare, certas realidades do processo educacional, ou cultural, teriam de ser mais a fundo revistas e reinterpretadas.

Tais realidades so no presente livro descritas para fundamentao de uma nova Organizao e Administrao Escolar. Procura-se aqui explicar, por exemplo, que as escolas, desde suas origens, tero refletido desejos e aspiraes comuns a vrios grupos com interesse na formao das novas geraes. Corporificaram-se elas em expectativas sociais mais claras, relativas a diversas fases do desenvolvimento individual, dando origem aos graus de ensino. Ainda depois, institucionalizadas por ao poltica crescente, levariam as escolas a adotar mais rigorosa regulamentao, na forma em que hoje as podemos conhecer. Desde sua instaurao, na verdade, as escolas, em seu conjunto, constituram uma organizao de fato, a qual mais tarde veio a receber padres formais de estrutura e* O autor refere-se ao sculo 20 (N. do E.).

18

Organizao e Administrao Escolar

gesto. Como no caso de outros empreendimentos, esses padres vinham impor-se por efeito de diviso do trabalho comum, com mais precisa definio de esferas de responsabilidade e nveis de autoridade, umas e outros sancionados pelos costumes, e, afinal, pelas leis. Estabelecidos esses pontos, passou-se a admitir nos servios do ensino um processo administrativo, similar ao de outros setores da atividade humana, desde que racionalizadas. As escolas existem para que produzam algo, em quantidade e qualidade, algo que h de ser previsto, e que possa ser obtido mediante boa articulao de operaes coordenadas. A conferncia entre o que se quisesse produzir e o que realmente se tivesse produzido, em termos menos subjetivos, representaria um passo adiante, como conseqncia de concepo menos falha de todo o processo. Prever, agir, controlar, eis as fases ou passos capitais, nas situaes cclicas que toda e qualquer espcie de produo apresenta. A compreenso e o encadeamento desses passos no seriam ainda bastantes. Mesmo em empreendimentos destinados a produzir bens materiais, os da indstria de transformao, isso logo se veio a reconhecer. Por definio, o trabalho se organiza e exige administrao, quando nele pessoas trabalhem de concerto, ou em cooperao. Importar, pois, o conhecimento dos motivos de ao, atitudes e propsitos dos trabalhadores, como dos encarregados da conduo dos servios. Donde, juntar-se, ao exame do processo administrativo, o do comportamento administrativo. No caso dos servios de ensino, como fcil compreender, mais que em outros, esse ponto apresenta significado fundamental. As escolas recebem pessoas para serem educadas por outras pessoas. O comportamento administrativo, que estas tiverem, diretamente se reflete sobre os educandos. Todo o ambiente social da escola deve oferecer oportunidades de real ajustamento a seus alunos. Quaisquer que eles sejam, j estaro participando de grupos, aos quais a coletividade da escola vem a juntar-se, e, qualquer que seja a vida futura dos educandos, tero eles de adaptar-se a outros e numerosos grupos. Claro que, em certas pocas, de maior estratificao social e vida mais estvel, a previso do destino dos alunos seria mais simples. Na poca atual, de tantas mudanas, as sociedades tendem a ser abertas, com contornos movedios, seno de todo fluidos. Os estudos de Organizao e Administrao Escolar tm de considerar esses fatos, harmonizando-os com os fundamentos das tcnicas de ensino. E, por tudo isso, esses estudos no s aos responsveis pelos mais altos postos de direo e coordenao geral interessam. Interessam aos orientadores de ensino, inspetores ou supervisores, em suas respectivas circunscries; aos diretores, em suas escolas; aos prprios mestres, em suas classes.

A cada um e a todos quantos participem dos servios escolares, as questes da mudana social em que todos esto envolvidos, mestres, administradores e alunos, embora em graus diversos, tm de ser compreendidas, ou j no haver maior organizao de seu trabalho. Essa a razo por que este livro insiste na anlise dessa mudana, como na necessidade de que os sistemas de ensino, em qualquer pas, a tomem na devida considerao. A maneira mais simples de apreend-la, no caso brasileiro, como no dos demais pases da Amrica Latina, ser a de situar tais questes no chamado processo de desenvolvimento, antes de tudo caracterizado por transformao da vida econmica, ainda que em tal processo no s elas concorram.Prefcio da 4 edio 19

Desde que o desenvolvimento se instaure, em aprecivel ritmo, observa-se deslocamento de grupos da populao dantes ocupados no setor primrio da produo (agricultura, pecuria, minerao), para as atividades do setor secundrio (manufaturas e fbricas); e, assim tambm, de grupos que so impelidos para o setor tercirio (servios comerciais, de transportes, administrao pblica e privada, de segurana, distribuio de justia, defesa e preservao da sade, do prprio ensino). Os aspectos mais visveis centralizam-se, porm, na industrializao. Um deles consiste na maior oferta de empregos nas cidades, nas quais normalmente se polariza a instalao de oficinas e fbricas. Num primeiro momento, o recrutamento dos trabalhadores se faz de qualquer modo, ou sem maiores exigncias de seleo. Logo, porm, critrios menos incertos se estabelecem, relacionados com os de instruo escolar. As expectativas em relao s escolas mostram-se ento a elas favorveis. Qualquer que seja o seu trabalho, h rpido crescimento do nmero de alunos. Logo, porm, mais severo juzo em relao qualidade do ensino, ou de sua maior correspondncia com as necessidades reais do trabalho, vem a existir. Isso passa a ter influncia no trabalho direto dos mestres, o qual, para que melhor se ordene, vem a exigir novos moldes de estruturao e gesto dos servios escolares. Problemas antigos vm a destacar-se, e outros novos, a propor-se. Entre esses, passam a figurar questes de vulto, como as de planejamento regional e nacional dos servios escolares, a exigirem o concurso de especialistas diversos, os de demografia e economia, entre outros. Ser preciso prever a mais longo termo, melhor articular os graus de ensino, diferenciar os cursos, em especial os de grau mdio.

Procura-se examinar a contribuio que as escolas estejam dando ao progresso real da produo econmica de cada pas, segundo o que estejam gastando, e como estejam empregando os dinheiros pblicos. Muitos chegam a pretender que se deva estabelecer uma perfeita identificao entre a poltica econmica e a poltica de educao, admitindo, antes de tudo, que as escolas devam preparar homens e mulheres para as diversas espcies de trabalho, j existentes ou a serem previstas. evidente que tal aspecto muito interessa, no podendo, no entanto, eliminar outros, de valor primordial. O trabalho, ele prprio, ter de ser organizado com o objetivo de mais fundamentar a coeso social, o bem-estar coletivo. No, ao inverso. Em cada caso, e em todo o conjunto, esses pontos tm de ser coordenados por ao poltica esclarecida, em termos institucionais ou de formas de governo que atendam quelas necessidades bsicas, em ideais e aspiraes comuns, os quais, afinal, so os que justificam toda e qualquer funo educativa. Que os planos de educao devam relacionar-se com os planos gerais de governo hoje questo pacfica, nos tipos de sociedade ora existentes. Que esses planos tenham de firmar-se numa filosofia de bem-estar geral , porm, idia que no pode ser esquecida. Em face das situaes concretas, os organizadores e administradores tero de partir, certo, de uma definio de ordem poltica, to perfeitamente estabelecida quanto possvel. Seu trabalho, a rigor, s se inicia depois que tudo isso se tenha bem aclarado, atravs das instituies prprias. Tero elas de definir propsitos gerais, quadros de execuo e o montante dos recursos com que se possa contar.20 Organizao e Administrao Escolar

A cada educador, individualmente, no caber decidir dos planos de governo, nem assim, em conseqncia, dos planos gerais de educao de cada pas. A cada um e a todos, caber, no entanto, o dever de bem preparar-se para que a uns e a outros possam entender, visto que neles iro, de forma direta ou indireta, cooperar. Cada qual ter a sua esfera delimitada na ordem jurdica, e na ordem tcnica, a de suas tarefas prprias. Nesta ltima, segundo sua preparao, mais ou menos especializada, caber ao criadora, sem a qual as atividades da educao perdem o seu carter verdadeiramente humano. Mas, para isso, ho de compreender a prpria posio no conjunto dos servios escolares, nos planos gerais de educao estabelecidos, na coordenao necessria das atividades de cooperao racional que esses mesmos planos estejam a reclamar. De outra forma, de nada valero os melhores planos deste mundo, como alis, a prpria experincia brasileira vem demonstrando.

Tal a razo pela qual, depois de apresentar os princpios gerais de Organizao e Administrao Escolar, aplicando-os, tambm em relao aos vrios graus de ensino, este livro, numa parte especial, examina as tendncias da filosofia social e da ao poltica, em nosso pas. So a sumariados elementos histricos que permitem uma compreenso geral de nosso processo de cultura, seguidos de indicaes sobre a presente situao resultante de mudanas sociais recentes, com maior ou menor projeo na legislao brasileira. Largo espao reservado ao estudo da Lei n 4.024, de 20 de dezembro de 1961, a qual, por sua ementa, veio a ser chamada de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Nesse estudo, d-se realce s inovaes construtivas de tal documento, a par, como seria necessrio, da demonstrao de suas lacunas e imperfeies, que so muitas. O captulo final esboa o histrico dos estudos e do ensino da Organizao e Administrao Escolar, e de modo particular em nosso pas, como concluso natural de toda a matria anteriormente exposta. A edio anterior transcrevia a parte relativa educao, constante da nova Constituio de janeiro de 1967, matria essa que veio a sofrer algumas alteraes, em virtude da Emenda Constitucional n 1, promulgada a 17 de outubro de 1969. A nova apresentao foi juntada a este texto, com alguns esclarecimentos necessrios. Mencionam-se tambm novos atos legislativos, que alteraram muitos pontos da Lei de Diretrizes e Bases.

Cumpre ao autor renovar seus agradecimentos a todos quantos sobre este seu trabalho se tm manifestado, e, de modo especial, ao professor dr. Mark Hanson, da Graduate School of Education, da Harvard University, Estados Unidos, o qual opina pela convenincia de que se faa a traduo desta obra em ingls. Como o ilustre especialista tem dado grande ateno a estudos sobre educao e desenvolvimento, essa opinio , na verdade, muito desvanecedora. Rio de Janeiro, novembro de 1969. Loureno Filho

Prefcio da 4 edio 21

I o rte r Pa iza ola an Esc rg o O de tra s io inis p c dm rin A P e

Loureno Filho, diretor geral da Instruo Pblica do Estado de So Paulo 1930.

Captulo 1As realidades da organizao e administrao escolar e os diferentes aspectos de seu estudo

As escolas e a vida social Se, de modo superficial, observarmos diversas escolas, cada uma delas nos dar a impresso de um empreendimento autnomo, de todas as mais desligado. At certo ponto, essa impresso se justifica. Cada estabelecimento tem uma sede determinada, clientela especfica de alunos, elementos docentes prprios, e, enfim, atividades prefixadas, segundo o ensino que ministre, seus horrios e programas. Seja o estabelecimento pblico ou particular, grande ou pequeno, de nvel primrio ou de outro, cada um desses pontos, como todos eles, combinados, caracterizaro certa fisionomia prpria e atmosfera peculiar de trabalho. Assim, as questes de estruturao e gesto dos servios escolares parecero apenas ligadas a aspectos de instalao, em salas de aula e mais dependncias, mobilirio e outro equipamento, alm dos de distribuio geral das tarefas entre os mestres. No se poder discutir que tais questes apresentem importncia prtica. Mas, sero elas, por si mesmas, o ponto de partida, ou exigiro o estudo de outras condies e circunstncias, em razo das quais a prpria existncia da escola, sua localizao, funes gerais e objetivos particulares, que com algo mais se articulem, possam ser explicados?... Desde que aprofundemos a observao, veremos que essa segunda hiptese que vem a impor-se. Em primeiro lugar, nenhuma escola est to desligada de todas as demais, como nos ter parecido a princpio. Qualquer que seja o tipo de ensino que ministre, cada uma ter de atender a objetivos gerais e comuns a todas as escolas, que so os de oferecer oportunidades para o desenvolvimento individual dos alunos. Essa funo, que capital, qualquer que seja a instituio em exame, aproxima umas escolas de outras, imprimindo-lhes ao trabalho solidariedade geral. Isso justifica a distino que entre uns e outros estabelecimentos se faz, pelos grupos de idade dos alunos, normalmente os de crianas, adolescentes e adultos. No trabalho do ensino, a condio de maturao geral dos discpulos fundamentalmente importa, pois interessa s situaes da aprendizagem. Trs nveis escolares so assim universalmente reconhecidos: o primrio, o mdio e o superior.Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 25

Dentro de cada um deles, haver outras especificaes, pelo adiantamento dos alunos, diferenas individuais e condies mais amplas de certos subgrupos, tal como ocorre nos de excepcionais de qualquer tipo. Em conseqncia, prevem-se planos de ensino diferenciados, sries didticas progressivas, quando no se tenha mesmo de organizar ao didtica toda especial. Tudo confirma aquela mesma regra, a de atender ao desenvolvimento geral dos alunos, referido a certa mdia de resultados nas vrias quadras de idade. No so eles, porm, uniformes, por toda parte. No independem das capacidades individuais, mas dependem tambm das expresses da vida social, estrutura da famlia, organizao do trabalho e da cidadania, vida moral e religiosa. Em outros termos: os padres da educao escolar no somente dependem do desenvolvimento individual, de cunho fundamentalmente biolgico, mas tero de ser interpretados segundo as exigncias da vida coletiva, em cada comunidade, como conjunto, e ainda a, de acordo com as de grupos especiais que esse conjunto formem. A observao revela que tais exigncias so imperativas. Se assim no fosse, em todos os pases teriam as escolas a mesma estrutura, com idnticos tipos de estudo, e sabemos que isso no acontece. Por outro lado, sabemos que esses tipos e a organizao geral correspondente tm variado de poca a poca, com maior ou menor rapidez, segundo as mudanas sociais que nelas se tenham dado, ou se estejam dando. Bastar que comparemos as escolas de h quarenta anos atrs, em nosso prprio pas, com as de agora; e, ainda agora, que confrontemos as escolas das grandes cidades com as das pequenas, e as das vilas com as de povoados rurais, sobretudo quando estes no mantenham maior contacto com ncleos de populao mais adensada. Nenhuma dvida poder existir, portanto, sobre esta realidade: os servios do ensino tm variado e continuam a variar segundo as pocas, e, dentro de cada poca, na conformidade das condies sociais que se estabeleam e perdurem. A razo fundamental reside neste simples fato: a educao escolar no toda a educao, mas apenas uma das expresses de um processo cultural mais amplo, o qual se prende ordem social, tal como realmente exista, em cada pas, regio ou localidade. A observao universal confirma a concluso. Admitimos agora que as crianas devam ser protegidas em seu desenvolvimento geral, e que por isso tenham de freqentar uma escola, no devendo ser empregadas em atividades produtivas ou num trabalho profissional. Mas tal idia, ou no existia de todo, ou no era pacfica, ainda nos meados do sculo 19. Ademais, a sua prtica no se acha to generalizada como vulgarmente se possa pensar. Ainda hoje, em nossos meios rurais, muitos pais estranham que seus filhos a partir dos sete anos tenham de freqentar uma escola, ao invs de se26 Organizao e Administrao Escolar

ocuparem nos trabalhos do campo. Igualmente, o estranham no poucos proprietrios ou administradores de empresas agrcolas. O que h, pois, de real que o critrio das idades no exclusivo na organizao das escolas, e, antes disso, em sua criao e desenvolvimento geral. O que se evidencia que os servios escolares atendem a outras exigncias. Eles existem em razo do que desejem os pais, esperem os vizinhos, os centros de trabalho e mais instituies; ou, afinal, segundo aquilo que cada comunidade em conjunto admita como til, justo e necessrio, na formao e orientao das novas geraes. Claro que tais expectativas se relacionam com as fases de crescimento, mesmo porque certo nmero delas exigem maturao individual bastante para que possam ser exercidas. Mas variaro elas segundo as idias, sentimentos, crenas e aspiraes, umas em determinados grupos sociais bem demarcadas, e outras, difusas, ou sem mais clara expresso na mdia das opinies. O princpio da relao do ensino com as idades, tem de ser admitido, no, porm, como absoluto. O que das escolas de cada uma em particular, como de todas em conjunto se pretende que seu trabalho possa satisfazer s exigncias da comunidade, segundo os papis sociais atribudos aos indivduos, nas diferentes etapas de crescimento; quer dizer, o comportamento geral que deles se espere e reclame, e que da estrutura social, tal como a exista, extrai o seu significado. Assim como seja cada sociedade, assim sero suas escolas. Mais unificada a vida social, mais unificados os servios do ensino. Mais livre e progressista aquela, mais variados sero eles. E, assim, em todos os aspectos de sua estruturao: os cursos, os programas, a qualificao dos mestres, seus direitos e deveres, o alcance maior ou menor dos servios escolares sobre a populao, a obrigatoriedade do ensino, as formas de seu financiamento, as de gesto direta de cada estabelecimento, ou da administrao deles, em geral. Esse sentido social pode ser visto mesmo em casos isolados. Observemos uma pequena escola, mantida por um grupo de pais, uma escola particular em longnqua povoao, a entregue a um mestre mais ou menos improvisado. Os interesses imediatos dos grupos que esses pais representem, e os daqueles a que mais diretamente estejam ligados, viro a refletir-se tanto nos objetivos do ensino quanto em suas formas prticas; por exemplo, a aceitao ou no de determinados alunos, o regime disciplinar, a orientao educativa em geral. Observemos depois uma escola pblica em cidade populosa. O ensino j a obedecer a formas institucionalizadas mais amplas, no s estabelecidas pelos costumes, mas por leis e regulamentos. Todos quantos procurem a escola, preenchidas certas condies, nelas sero recebidos. Haver um programa de aplicao geral para cada nvel de adiantamento, regime disciplinar comum, calendrio e horrio que a todos possam satisfazer. Devidamente preparados, ou to preparados como possvel, os professores procuraro bem classificar os alunos, e as tarefas do ensino sero distribudas por diferentes sries didticas, em determinadas classes, cada uma delas entregue a um mestre. Prev-se, ademais, que o trabalho geral seja coordenado por um diretor, o qual ter de responder por seus resultados perante a comunidade prxima, como tambm a certos rgos de controle social, de mais ampla atuao, em especial, os do governo. Quando assim examinemos os fatos, passamos a ver os servios escolares sob novo prisma, ou com maior viso do que representam no processo cultural, em geral. Percebemos que a origem das escolas, sua evoluo, seus tipos e articulao entre eles no resultam do simples arbtrio dos mestres ou de decises pessoais dos governantes, mas, dos padres culturais em cada lugar e a cada poca existentes.Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 27

Por mais que as escolas paream desligadas umas de outras, segue-se que entre todas fortes laos de solidariedade existem. Na poca atual, tendem elas a constituir, em cada pas, um s e mesmo empreendimento geral, quaisquer que sejam as lacunas e dissimetrias aparentes. Todas resultam de maior ou menor conscincia de padres desejveis na vida coletiva, no que haja de prprio a cada grupo social especfico, e no que haja de comum a todos, e que lhes comuniquem maior sentido de til coexistncia. Coordena-se o trabalho das escolas, em suma, com as expresses da existncia social, e, de modo mais evidente, com as de suas instituies bsicas a famlia, o trabalho, a igreja, o regime de governo em tudo quanto concorram para que um sistema consistente possa perdurar, e, perdurando, receba inovaes teis a esse mesmo fim. O trabalho das escolas a essas expresses se incorpora acabando tambm por institucionalizar-se; quer dizer, adquire ele tambm a contextura de um sistema social que passa a figurar entre os demais, refletindo todas aquelas condies, depuradas por via da legislao e das concepes tcnicas dos profissionais do ensino. O desenvolvimento mdio das capacidades individuais mantm-se como critrio bsico, mesmo porque, como vimos, dele depender o desempenho dos papis sociais, tais como geralmente aceitos. No obstante, porque implicam direitos e deveres, s em face daquelas mesmas expectativas definidos, prendem-se a um processo mais complexo, o de ajustamento social de cada nova gerao. O que se vem a chamar de desenvolvimento individual por um lado, e ajustamento social, por outro, assim representam dimenses de uma s e mesma realidade, ou duas faces de um mesmo processo. Entre a vida social e a existncia dos servios regulares de ensino, uma substancial conexo tem de existir sempre tal a concluso de ordem geral. Em outros tempos, as mudanas da vida social eram lentas e se davam com sentido e ritmo sensivelmente diverso em cada localidade, ou em localidades de dadas regies, mais isoladas entre si que hoje. Os chamados grupos primrios, como os da famlia e unio de famlias, predominavam em todo o processo educacional e, por isso, tambm nas escolas. Na atualidade, as coisas se passam diferentemente. Um conjunto de mudanas concomitantes se tem dado nos tipos de produo ou do trabalho, e, assim, na vida econmica; nas variaes de estrutura da famlia, e, em conseqncia, nos costumes; nas prprias crenas religiosas e, conseqentemente, nas concepes de vida e valores morais; e, com tudo isso, no reconhecimento de direitos e deveres individuais, e, portanto, nas formas e funcionamento do poder poltico. Por todas essas razes, o processo educacional veio a sofrer inevitveis alteraes, em si mesmo e na conscincia que dele se passou a ter. s escolas agora se impem encargos inteiramente novos, desconhecidos na organizao tradicional do ensino, ou mesmo, nem por ela suspeitados. Reconhece-se, para cumprimento de funes comuns, a necessidade de maior integrao entre as escolas, num empreendimento solidrio, quer em pases plenamente desenvolvidos, quer tambm nos que ainda menos o sejam. Tenta-se planejar os servios escolares de modo amplo, com modificaes de suas formas e sentido geral, o que vale dizer com alteraes em sua estruturao e nos modos de administr-los. A presso de necessidades nacionais, em cada pas, e a de interesses de certos grupos privados, em todos eles, situam os servios do ensino num plano de largo sentido social. As crianas e jovens, que hoje se educam, esto destinados a viver no sculo XXI, com uma formao, que, certamente, no poder ser a da tradio. Os princpios de28 Organizao e Administrao Escolar

estruturao e normas de funcionamento tero de inspirar-se em novas idias, com reviso de muitas das at agora seguidas. Os problemas de Organizao e Administrao Escolar tero de ser nessa forma compreendidos, analisados e resolvidos, e, pois, com maior sentido de previso. Tero eles de ser propostos no conhecimento das realidades sociais em mudana, e reinterpretados luz de uma nova poltica da educao, que no caber aos administradores escolares por si mesmos elaborar, certo, mas bem traduzir em realidades prticas, de satisfatria eficincia. Ser necessrio dar ateno a problemas particulares, mediante estudos referentes a setores e escalas diversas. Ainda nesse caso, certos conceitos fundamentais, instrumentos de anlise e modelos de descrio e explicao tero de ser observados. Sem prejuzo da importncia desses problemas menores, mas, pelo contrrio, dando-selhes mais exato sentido, este livro pretende oferecer tais noes, na forma de um curso bsico. Com elas, integradas numa adequada perspectiva em que se apiem esquemas de aplicao prtica, que se poder chegar a entender as necessidades reais da organizao e administrao do ensino, tal como nosso tempo reclama. Para isso, haver necessidade de conhecer o processo administrativo, em seu desenvolvimento cclico, tanto quanto o comportamento administrativo, isto , as formas gerais da ao que hoje se espera dos organizadores e administradores em qualquer espcie de atividades; e, enfim, a aplicao de inferncias, da retiradas, s situaes reais que o ensino j apresente. Tais estudos devem conduzir os administradores, em geral, a bem compreender a estruturao e gesto dos servios escolares, a fim de que possam saber onde, quando, quanto e como devam esses servios ser estabelecidos e articulados com maior proveito. Por outro lado, em escalas diversas e setores diferenciados, mas a exigirem viso de conjunto, esses estudos interessam ao professor, em sua escola; ao inspetor e chefes de servios auxiliares, em suas circunscries; e aos responsveis por mais amplas formas de trabalho, nas funes de planejar, coordenar e controlar os sistemas de ensino. A matria interessa a todos quantos respondam por funes gerais, ou especiais, nesses sistemas, como, por outros aspectos, a todos quantos, por disporem de maior ou menor ao social, possam interferir nos planos do ensino, com suas idias, sugestes e crticas.

Atitudes no estudo da Organizao e Administrao Escolar O nome Organizao e Administrao Escolar poder parecer redundante, em face da estreita relao, ou mtua dependncia, que os elementos nele contidos apresentam. Pertence, no entanto, sistemtica corrente onde, como oportunamente se ver, de conveniente adoo. De modo geral, esse nome sugere a observao, caracterizao, classificao e relacionamento dos fatos da estruturao dos servios regulares de ensino, dos modos de sua gesto e de sua conduo bem articulada, quer se passem numa s escola, em vrias delas, ou em muitas que um sistema definido venham a compor. Ora, como em outros domnios de investigao, duas atitudes gerais so a possveis, e que se podem caracterizar como atitude imitativa e atitude de investigao sistemtica, respectivamente.Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 29

a) Atitude imitativa A primeira se apoiar na convico de que todos os problemas possam ser atendidos pela ao de normas derivadas de imitao daquilo que j se venha praticando em empreendimentos similares, a que certos elementos de inspirao e arbtrio pessoal possam ser juntados. Organizao e Administrao ser, nesse caso, aquilo que organizadores e administradores prticos j estejam fazendo, tal como o possam fazer, ou tal como a isso sejam forados pela rotina, a presso de certas circunstncias ou o apelo a uma vaga capacidade pessoal, a que no raro se empresta valor mgico, comumente designada com o nome de tino administrativo. b) Atitude de investigao sistemtica A segunda atitude dessa se distingue pelos fundamentos e resultados a que chega. Baseia-se no pressuposto de que os fatos e situaes de estruturao e gesto, nos empreendimentos escolares como em outros quaisquer, admitem a observao e anlise dos elementos de que se compem; a compreenso das condies em que se processam, tpicas e atpicas, favorveis ou desfavorveis aos objetivos que se tenham em vista; e, mais, a idia de que em tudo isso haja situaes cclicas, isto , situaes que se repetem, e que, por isso mesmo, permitem a inferncia de relaes funcionais, base para que se chegue a certas concluses explicativas, de valor terico e prtico. De posse dessas concluses, os profissionais de Organizao e Administrao melhor podero distinguir e caracterizar as realidades em que tenham de interferir, segundo esquemas, ou modelos, que tambm lhes forneam maior conhecimento tcnico. Aplicando-se tais modelos, admite-se que profissionais qualificados possam no s analisar e entender situaes j existentes, para bem conduzi-las, sem maior alterao, ou para mais a fundo modific-las, quando esse seja o caso; ou, ainda, para a implantao de novos servios quando deles se necessite, sem riscos ou com maiores probabilidades de xito. Admite-se, enfim, na segunda atitude, que estudos sistemticos de Organizao e Administrao se possam realizar nos servios escolares, como em outros tantos domnios j se vem praticando, com resultados benficos. Nenhuma razo, alis, existe para que dessa segunda atitude venham a ser excludos os servios do ensino. Ser, pois, legtimo tratar dos problemas da vida das escolas, ainda que elas apresentem aspectos muito variados, quanto gradao e extenso das formas de ensino, e a complexidade, real ou aparente, de seus vrios graus, tipos e formas. Dificuldades que se apresentam a iniciantes As circunstncias apontadas podem levar os que se iniciam no estudo da matria a defrontar algumas dificuldades de ordem geral. Convir, assim, que desde logo as indiquemos. a) O adjetivo escolar A primeira dificuldade pode resultar da limitao que se d ao objeto de tais estudos, por sugesto do adjetivo escolar. Aposto ao nome Organizao, parece ele indicar30 Organizao e Administrao Escolar

que os estudos da matria tenham de limitar-se ao que se realize no interior de cada escola, como ambiente fechado. Naturalmente que tudo quanto a se passe fundamental. Cuidar do assunto, sem uma suficiente viso dos elementos e condies de trabalho existentes nas classes de ensino, seria descabido. Mas pretender isol-los do contexto maior a que dantes se fez referncia, o da vida social, onde as escolas emergem e ao qual se destinam a servir, ser igualmente menos razovel. Note-se que os problemas da vida escolar tanto interessam aos mestres e mais funcionrios do ensino quanto s famlias, a grupos mais ou menos caracterizados que elas formem, segundo convices polticas, credos religiosos, interesses econmicos ou, ainda, razes mais simples, como por exemplo, o de um mesmo local de residncia; por tudo isso, no podem deixar de interessar tambm s autoridades governamentais, ou aos poderes pblicos, razo por que sistemas pblicos de ensino tm-se criado e expandido. O adjetivo escolar, portanto, no s se refere a cada escola como objeto particular, mas a conjuntos, de determinadas escolas ou de todas elas. O mesmo se passa, alis, com denominaes similares, como, por exemplo, administrao hospitalar, que no se refere apenas gerncia de cada hospital; ou administrao fiscal, que no se refere apenas gesto de cada posto de coleta de impostos.

b) Falsa compreenso das funes da legislao do ensino Pelo fato de existirem sistemas pblicos de ensino, e, portanto, autoridades governamentais que deles tratam, uma segunda dificuldade poder surgir. a de admitirse que todos os problemas de Organizao e Administrao devam ser considerados como funo do poder poltico, no apenas no desempenho de ao geral, mas, por disciplinao estrita do trabalho de todo o ensino, atravs de leis e regulamentos taxativos. Ainda que a legislao escolar seja de grande importncia (e isso veremos no devido tempo), no ser acertado tom-la como fonte primria e nica dos conceitos e princpios que regulem a matria. A razo simples. Em sua maior parte, a legislao representa apenas um elemento instrumental para estruturao e gesto dos servios, o qual no estudo de outros fundamentos tem de encontrar os seus verdadeiros princpios.

c) Escalas de observao e aplicao A terceira dificuldade advm da extenso varivel em que podemos considerar os fatos e situaes concretas a estudar; ou seja, a escala de observao e anlise de tais fatos e situaes, bem como das escalas de aplicao que as concluses de tais estudos possam permitir. Fatos e situaes de Organizao e Administrao existem numa s classe de ensino, sob a responsabilidade de um nico docente; no conjunto de uma escola graduada, com muitas classes e mestres, seu diretor e auxiliares; em agrupamentos de escolas, articulados por servios gerais de manuteno, orientao e controle, sejam de mais reduzida extenso, como ocorre num distrito escolar, ou de feio mais ampla, tal como se d num sistema regional ou nacional de ensino. Nesses casos mais amplos, alm da varivel extenso geogrfica dos servios, podero os estudos ater-se a certos aspectos particularizados. Para exemplificar: os deParte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 31

planejamento geral ou parcial dos servios; de orientao e controle de todo um sistema; de definio e articulao de cursos e programas; de questes relativas construo e ao aparelhamento escolar; de formao inicial, recrutamento e aperfeioamento dos professores; de adaptao dos procedimentos didticos aos programas e nvel do professorado; dos critrios de admisso, classificao e promoo dos alunos; e, enfim, de certas relaes entre o ensino e as exigncias da vida da comunidade prxima, as de cunho regional, ou as de todo o pas, como conjunto mais extenso. Em qualquer dos casos, ser possvel analisar um s desses problemas, ou vrios deles, diversamente combinados; e, assim tambm, consider-los em relao a um s grau, ou a um s ramo do ensino, a dois, ou a todos, como partes articuladas de uma s estrutura.

d) Aparente falta de unidade Questes to diversas, por sua natureza e elementos, podero receber elaborao conceitual, geral e comum, que a toda matria imponha formulao orgnica e coerente?... Eis a uma nova dificuldade, que tambm poder perturbar os principiantes. No ser esse ttulo comum, Organizao e Administrao Escolar, puramente convencional, ou arbitrrio, segundo a posio de cada autor que, de umas ou outras dessas questes, venha a ocupar-se?... Para que essa dificuldade como as demais se afastem, convir esclarecer a natureza dos fatos e situaes que se devam entender como realidades da Organizao e Administrao Escolar. Em outros termos, deve-se aqui perguntar: Como distinguir e classificar tais realidades a fim de que todas permitam elaborao conceitual coerente, para vantagem em compreender-se a estruturao e a conduo de servios escolares, j existentes, ou de servios que se tenham de implantar?...

As realidades da organizao e administrao Quando se tomem para estudo as atividades da vida escolar, como, alis, as de qualquer outro empreendimento cooperativo, quer dizer, de ao conjunta de muitas pessoas verifica-se esta coisa curiosa, e, na verdade, perturbadora: nenhum fato, ou nenhuma situao, isoladamente considerada ter ou deixar de ter significado para os problemas de Organizao e Administrao. Sim, nenhum deles, porque tal significado s aparece num dado conjunto funcional, numa certa estrutura, j entendida como destinada a alcanar determinados objetivos, previamente aceitos, e de obteno possvel segundo os elementos e condies existentes. S nesse caso, quer dizer, quando situados num esquema geral que subentenda o relacionamento entre meios e fins, que cada elemento, condio ou operao, assume real significado. Fora dessa hiptese, pouco ou nada podero representar como realidades que bem se conceituem num dado sistema de referncias. A possvel estranheza que tal afirmao venha a causar desaparece quando consideremos no s os estudos da espcie, mas outros quaisquer. De fato, ao examinar os elementos de tudo quanto conhecemos, verificamos que eles se referem sempre a um esquema pelo qual certa perspectiva geral se ter estabelecido como base da investigao. Ou, mais claramente: nada do que sabemos, ou do que possamos saber,32 Organizao e Administrao Escolar

sobre coisas e fatos resultar de caractersticas que nessas coisas e fatos estejam fixadas de uma vez por todas. O que acontece que tais caractersticas sero percebidas, apreciadas e interpretadas, segundo esquemas conceituais prvios, com os quais os objetivos de nossa prpria ao de conhecer, e, em conseqncia, os de atuar, se tenham relacionado. Digamos que desejemos estudar certas substncias minerais: amostras de areia, pedras, quaisquer fragmentos de rochas. Nada parece mais simples. primeira vista, essas coisas possuem atributos fsicos que admitimos permanentes, ou dotados de caractersticas naturais constantes. Nelas podemos distinguir certo peso, forma, cor, densidade. Considerando cada um desses atributos, ou vrios deles, submetemos essas coisas a uma classificao qualquer. Mas tambm o poderemos fazer admitindo outros atributos, como os do comportamento de cada amostra ao do calor, da umidade, de correntes eltricas, da ao de reagentes qumicos diversos; ou, se isso tambm nos venha a interessar, como testemunhos de origem geolgica e distribuio geogrfica. Em outra hiptese, poderemos v-las como substncias que interessem a uma aplicao tecnolgica definida, para explorao industrial. Ainda nesse caso, tudo poder ser encaminhado na forma de estudo tecnolgico geral, ou, ao contrrio, com vista a aplicaes econmicas precisas, como a explorao de determinadas jazidas, numa dada regio. Por sua vez, tal explorao poder relacionar-se com a idia de implantao de uma empresa industrial privada, maior ou menor, ou a de um plano de ao polticosocial, que vise melhoria das condies de vida de determinados grupos da populao. Eis a como substncias, aparentemente to simples, podem dar origem a estudos de feio diversa, porque para fins diferentes. Experimentemos estudar plantas e animais. Todos os esquemas dantes indicados podero ser utilizados, cada um de per si, ou combinados, com referncia a certas partes de cada planta ou de cada animal, ou do conjunto que cada um deles possa constituir. Alm disso, outras indagaes tero de ser desenvolvidas, as da ecologia, anatomia, fisiologia, citologia, ou gentica de cada espcie, ou mesmo de cada um daqueles seres vivos, em especial. Digamos, por fim, que desejemos estudar o homem, seus grupos e instituies, sua vida histrica, social, moral, poltica, artstica, religiosa. Ento, as perspectivas sero muito mais numerosas. Tanto assim que, se apresentarmos os mesmos fatos sociais a um especialista em geografia humana, a um economista, poltico, educador, socilogo ou historiador, de cada qual obteremos afirmaes distintas com relao ao mesmo objeto real de estudo. Cada qual usar de seu prprio sistema de referncias, isto , de esquemas descritivos e explicativos de sua prpria especialidade, com terminologia especial em cada caso. Com relao s mesmas coisas e fatos, obteremos respostas diferentes e, em cada caso, em linguagem especializada. Uns especialistas salientaro aspectos e relaes em determinada escala, ou de certos conjuntos mais ou menos reduzidos; outros tudo vero em sistemas mais amplos. Uns falaro de limitado nmero de variveis, outros apreciaro variveis mais numerosas. Aceito o ponto de vista ou a perspectiva de cada especialista, as afirmaes de cada qual tero entre si perfeita coerncia e validade. Muitas podero ser seriadas em esquemas crtico-interpretativos mais abrangentes que outros. Isso no significar que, em seu campo prprio, cada qual no apresente certa soma de proposies verdadeiras.Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 33

A concluso, portanto, uma s: tudo quanto sabemos com feio ordenada ter de obedecer a sistemas de referncias, ou a esquemas conceituais, em que as coisas e fatos possam ser bem relacionados; ou, afinal, a perspectivas que ordenem e dem significado real a noes que, de outro modo, permanecero esparsas, ou desprovidas de maior sentido. As realidades do trabalho escolar no fogem a essa regra. Poderemos examinlas de pontos de vista mais ou menos limitados, ou j referidos a conjuntos mais ou menos extensos, compreendidos segundo as funes que neles possamos reconhecer. Podemos estudar em determinadas escolas, por exemplo, s os seus alunos, e, ainda nesse caso, segundo certa perspectiva da Biologia, ou da Psicologia Diferencial. Podemos referi-los a grupos de idades, a situaes de trabalho ou de jogo, analisando funes sociais. Podemos estud-los nas relaes professoraluno, em situaes didticas formais de cada classe de ensino, ou em outras, em mais amplos quadros das relaes humanas. A isso se chegar considerando-se as influncias familiares, as dos grupos de vizinhana, as de toda a comunidade prxima. E ser ainda possvel estender tal estudo avaliao de influncias regionais, referentes economia, estrutura profissional, aos costumes, histria, aos prprios instrumentos de comunicao que, num dado ambiente e em dado momento, estejam tendo existncia. Por fim, todos esses aspectos, como ainda outros, podero ser considerados numa s extensa e complexa estrutura, na qual passemos a ver as escolas como instituies regulares que a vida coletiva estabelece, mediante certas condies e para o preenchimento de determinadas funes. Com isso, relacionamos aspectos orgnicos e funcionais, individuais e da vida coletiva, formas de instrumentao e de gesto de servios, tudo em correspondncia com uma definio prvia de objetivos que tenhamos admitido como justos, teis e necessrios. Ser possvel apreci-los, nesse caso, sob a forma de grandes empreendimentos dotados de sentido prprio e de uma instrumentao que a tal sentido bem traduzam na prtica. Nos fatos e situaes que essa estruturao e essas formas de gesto apresentem, encontramos, em toda a sua extenso e complexidade, as realidades mesmas de que a Organizao e Administrao Escolar deve tratar. Mas, ainda a, diferentes perspectivas gerais podero ser utilizadas, segundo os esquemas tericos e interesses prticos que, por estas ou aquelas razes, tenhamos de preferir para convenincia do estudo. Tais perspectivas no se isolam de outras tantas, utilizadas nos estudos gerais da Educao, convindo assim que as examinemos. Se no o fizermos, ser natural que certas dificuldades reapaream e que os iniciantes retornem quela impresso de ausncia de unidade no conhecimento da matria.

Perspectivas gerais de estudo Vrias so as perspectivas gerais adotadas nos estudos da Educao como processo social, relacionado com os problemas de estruturao e gesto de servios regulares de ensino, e, portanto, de interesse direto ou indireto na concepo da Organizao e Administrao Escolar. Delas aqui destacaremos trs, suficientes para esclarecimento inicial. Podemos figur-las em crculos concntricos, o que logo sugere que cada uma na anterior se apia, ainda que cada qual possa receber tratamento prprio, com formulao sistemtica.34 Organizao e Administrao Escolar

a) Perspectiva histrica A primeira, de todas a mais ampla, pode ser chamada de perspectiva histrica ou, se assim se quiser, sociocultural. Os servios regulares de ensino e, em conseqncia, os fatos de sua estruturao institucional apresentam-se em dada ordem no tempo. So realidades derivadas e nutridas pelas condies de um amplo processo, do qual, afinal de contas, no se separam. A ele costumam os autores denominar processo educacional, compreensivo de todas as formas pelas quais as geraes mais amadurecidas influam nas que menos o sejam, com a comunicao de seus modos de fazer, sentir e pensar, ou, em termos mais precisos, a comunicao de tcnicas, idias, sentimentos e aspiraes. Indiferenciado, a princpio, esse processo se confunde com o de assimilao cultural. A pouco e pouco torna-se, porm, ao intencional, para assumir nas instituies escolares carter sistemtico, atravs de formas tcnicas crescentemente apuradas.Nas escolas e, portanto, nos moldes de sua estrutura e formas de gesto, assim queiramos ou no, representa-se um contexto cultural, no qual se refletem condies ecolgicas, econmicas, lingsticas, polticas, religiosas, estticas, morais. A vida escolar de um lugar qualquer e em qualquer tempo no resulta, em seu conjunto, do arbtrio de mestres e administradores, nem das intenes particulares de cada aluno, nem das leis e regulamentos existentes. A razo, fcil de compreender-se, esta: tudo isso assenta numa base comum, muito mais larga e profunda.1

Quando assim estudemos os servios escolares, no excluiremos deles a viso de certas formas de estruturao e modos de gesto, sem que com isso estejamos examinando, porm, em sentido prprio, os fatos que mais diretamente interessam ao de organizadores e administradores. O que ento fazemos a crnica das instituies do ensino, captulo de no pequena importncia na Histria da Educao, e indispensvel subsdio a muitas das investigaes da Sociologia Educacional.21

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Ver Introduo ao estudo da Escola Nova e Educao comparada, em que o Autor largamente examina o processo educacional como realidade social. Cf. Havighurst e Neugarten (1957) e Durkheim (1955). O mesmo se passa em relao aos demais domnios do estudo social. H a histria do direito, das instituies econmicas, da arte, etc., que no se confundem com a Sociologia Jurdica, a Economia Social, a Sociologia da Arte, etc.

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 35

b) Perspectiva dos estudos comparativos A segunda perspectiva nessa primeira se apia, sem que com ela deva ser confundida. Ao invs da filiao das instituies escolares na continuidade temporal, que conduz a um tratamento predominantemente descritivo, estabelece-se a pesquisa das razes da articulao geral ou dos fatores determinantes da existncia das instituies escolares, na forma de sistemas de ensino de cada povo ou de cada nao, numa dada poca. Mediante confronto entre condies e resultados, em diversos meios, caracterizam-se variveis, e retiram-se inferncias de ordem geral. Fatos e situaes de estrutura e gesto dos servios do ensino a tudo isso interessam, representando mesmo a base geral para importantes indagaes. No constituem, contudo, ainda e tambm, o objeto das preocupaes diretas dos organizadores e administradores escolares. O que fazem dar corpo a investigaes de um ramo da anlise do processo educacional, ramo que tem o ttulo de Educao Comparada. Servem-se elas da legislao geral de cada pas, bem como da legislao especfica de ensino, dos dados numricos sobre o movimento das escolas em seus vrios graus e ramos, e, assim tambm, de subsdios da Histria, da Economia, da Poltica, da Sociologia e da Filosofia da Educao. Representam grande domnio de estudos interdisciplinares que no se identificam, porm, com os da Organizao e Administrao Escolar como tal considerada (Loureno Filho, 1965). Quer dos estudos histricos, quer dos de feio comparativa, certo ponto comum vem a ressaltar com referncia aos servios escolares em sua composio e funes. este: as escolas se constituem, desenvolvem-se e operam no pressuposto da realizao de objetivos determinados, o pressuposto de que produzam alguma coisa, tida por certos grupos e classes, ou por certo consenso da vida coletiva em geral, como til, justa e necessria. Nem por outra forma se entenderia a existncia, por toda parte, das instituies de ensino na forma de amplos, complexos e custosos empreendimentos. Esses objetivos perderiam seu sentido prtico se no estivessem apoiados numa estruturao que, de modo satisfatrio, os pudesse atender, e, com isso, numa gesto de servios que a tal estrutura mantivesse em razovel nvel de eficincia. Para que alcancem resultados que no sejam meras concepes de fantasia, tm as escolas de empregar, portanto, meios hbeis, ou instrumentao adequada, com recursos materiais e pessoais, regulados de modo racional em seu funcionamento. isso que permite pensar no planejamento de seu trabalho, na coordenao de tais elementos e recursos, numa execuo de tarefas que se aprimore pela experincia, e cujo rendimento possa ser, enfim, ava-liado mediante critrios objetivos, de maior sentido tcnico.

c) Perspectiva de eficincia Esse esquema representa a terceira perspectiva, pela qual, na sistemtica pedaggica corrente, so afinal definidos os estudos de Organizao e Administrao Escolar. Cabe-lhe o nome de perspectiva finalstica ou, de forma mais simples, perspectiva de eficincia. No que com isso se pretenda impor aos servios escolares uma estreita viso mecnica, a qual no se adequaria realidade dos fatos. O que se deseja imprimir36 Organizao e Administrao Escolar

s atividades humanas, que neles se representem, sentido funcional, por maior conhecimento e gradao dos fins, e articulao mais produtiva dos elementos e recursos com que esses fins possam ser propostos e satisfatoriamente alcanados, ou a racionalizao dos meios empregados.3 As trs perspectivas, convir repetir, no se opem entre si. Certos conceitos gerais a elas so comuns. Contudo, graduam os problemas do geral para o particular, cada qual estabelecendo os seus prprios modelos de descrio e explicao, seus constructos e instrumentos de anlise peculiares. Na perspectiva histrica, as questes da educao so propostas em termos socioculturais os mais amplos, ou, como certos autores modernos preferem dizer, antropolgicos. Na comparativa, fala-se de estruturas e funes gerais dos sistemas nacionais de ensino, segundo aspectos que se tipificam a cada poca, vista de condies gerais, conjugadas por ao poltica. Na perspectiva de eficincia, fala-se em termos de objetivos graduados, a serem obtidos por instrumentao racional, com maior domnio da ao intencional de educar, atravs das escolas, pblicas ou particulares, e dos agrupamentos maiores ou menores que formem, em redes de estabelecimentos de um s nvel de ensino ou de todos eles. Tal perspectiva supe a graduao de objetivos definidos, segundo a compreenso das funes sociais que as escolas, como outras instituies complementares, devam atender, mas, assim tambm, da boa coordenao dos elementos e dos recursos que representem meios idneos para a consecuo dos fins propostos, na forma de implementos tcnicos satisfatrios. A Organizao e Administrao Escolar ter assim de considerar situaes complexas de feio concreta que dever descrever e analisar; de compreender em tais situaes as relaes funcionais possveis e desejveis no processo educacional; de criar uma instrumentao com que se possa atender a projetos, planos ou programas definidos; e de utilizar, enfim, procedimentos para conveniente avaliao do trabalho que as escolas realizem.

Mtodo, organizao e administrao Delineamos a perspectiva pela qual certos aspectos funcionais dos servios do ensino so vistos como realidades de Organizao e Administrao Escolar. Devemos agora aprofundar as idias expostas. Em sua essncia, o esquema lgico nelas contido no se diferencia do que utilizamos na viso metdica de uma ao intencional, ou seja, naquela em que procuremos substituir a improvisao e o empirismo por uma direo unificada, passvel de desenvolvimento racional. , pois, dessa noo, a de ao metdica, que devemos partir.

a) Ao metdica A ao metdica apresenta-se simples e clara quando a examinemos na atividade de uma s pessoa. Quando algum deseje realizar alguma coisa, comea por3

Autores h que pretendem separar de modo cabal a perspectiva finalista da de eficincia, como Mosher e Cimmino (1950), sem que apresentem, no entanto, razes suficientes para isso.

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 37

elaborar uma concepo a que d a forma de um projeto, ou seja, na qual estabelea a qualidade e a quantidade do que deseje obter. Isso feito, coteja essa concepo com as realidades e condies da situao concreta em que se encontre. Escolhe, ento, elementos e operaes, propondo-se a si mesmo uma tcnica de execuo, que examina e critica. Em seguida realiza operaes que haja admitido como eficazes para a conquista do alvo desejado. Confere, por fim, o que tenha obtido com a concepo ideal, ou a do projeto de onde tenha partido. Desse modo, poder avaliar a eficincia do trabalho realizado. Se acaso a execuo no haja obedecido s melhores condies, e o resultado no se apresente perfeito, a pessoa poder suspeitar da qualidade dos elementos e das operaes que tenha empregado. Quando nesses pontos tudo parea satisfatrio, ser para o seu prprio projeto que dever voltar a ateno, j porque em termos absolutos no lhe parea ele agora aceitvel, j porque, nos termos relativos dos recursos disponveis, no se tenha mostrado exeqvel. O carter metdico de uma operao qualquer no residir, portanto, na seqncia formal das operaes em abstrato, ou na simples escolha de uns elementos, e no de outros; mas, na viso unitria do empreendimento, que se integrar em certa ordem de fases e momentos definidos, segundo o problema que se haja proposto ao intencional. No caso de atividade de uma s pessoa, esses momentos ou fases somente dela dependero. A integrao exigir a ao de capacidades que essa pessoa possua, no gnero e na espcie da realizao prevista. Mas, na hiptese de atividades que, por suas condies de magnitude, durao e complexidade, exijam o concurso de muitos agentes, a situao mudar de figura.

b) Organizao e Administrao Se muitos os agentes, as atividades tero de distribuir-se por eles, ou por grupos em que funcionalmente se diferenciem. Umas pessoas podero receber o encargo de definir os objetivos ou alvos gradativos em que as finalidades devam decompor-se por exigncia do trabalho; outras, o de reunir e coordenar elementos, a fim de que efeitos graduais sejam obtidos; ainda outras, o de executar determinadas operaes, em certa seqncia, coordenadas por algum; e outras, ao cabo de tudo, o de conferir a produo, nos termos da concepo inicial do projeto e do programa de atividades que se tenha adotado. , nesse caso, o da ao de algumas ou de muitas pessoas que trabalhem de concerto, que se prope o problema de uma estruturao que envolva diviso do trabalho e gesto definida das operaes levando, assim, aquela idia de ao metdica, fundamental, a desdobrar-se nas noes derivadas de Organizao e Administrao (March, Simon, 1958; Mosher, Cimmino, 1950). Os termos organizao e administrao tanto se empregam, porm, na linguagem comum como na linguagem tcnica, podendo, por isso, sugerir diferentes coisas a diferentes pessoas. Em primeiro lugar, semelhana do que se d com outros nomes de similar estrutura, eles tanto designam um processo, no caso, a ao de organizar e administrar, quanto o resultado dessa mesma ao e, neste caso, a coisa organizada ou o empreendimento administrado. As mesmas palavras evocam ora aquela situao dinmica, ora sugerem a distribuio equilibrada de coisas e pessoas que podemos imaginar prontas para38 Organizao e Administrao Escolar

agir, mas ainda em repouso. Comparem-se, por exemplo, as variaes do significado do mesmo nome nestas duas oraes: A empresa est em organizao, isto , submetida a um processo de estruturao; excelente a organizao que esta escola apresenta, quer dizer, a estrutura e as normas de funcionamento que ela possua, como resultado de um trabalho prvio de estruturao de elementos, mtodos e normas. Como quer que seja, dos verbos organizar e administrar que devemos partir, a cada um examinando de per si, e nas relaes que justifiquem sua juno, no ttulo geral de nosso estudo.

Organizar e administrar rgo, na origem, significa instrumento. Em sentido amplo, organizar ser instrumentar, aparelhar, combinar ou dispor elementos, a fim de que algo bem funcione. Na Histria Natural, falamos de corpos organizados e no-organizados, segundo a composio ou estrutura em que um dia tenham funcionado, ou que funcionem. Na Biologia, em particular, entendemos a organizao como processo bsico que, nos mais diversos seres vivos, organismos, tem expresso, revelando-se em sua origem, crescimento, diferenciao e afirmao autnoma.

Por extenso, o mesmo conceito aplica-se a formas de vida coletiva ou social. Os homens existem em grupos, que se fazem e desfazem, avanam ou retrogradam, segundo graus de organizao biolgica, econmica, poltica, educacional, religiosa, moral. Em qualquer dos casos, os estudiosos das formas de organizao da vida humana nela distinguem certos elementos constantes. O primeiro diz respeito ao congregada de duas ou mais pessoas. Onde no haja uma situao que exija esforos cooperativos, nada haver a organizar. O segundo deriva dessa mesma situao por um duplo movimento, o da diviso de tarefas e o de sua coordenao sistemtica, para os fins solidrios que se tenham em vista. O adjetivo sistemtico sugere conseqncias que se tornam parte integrante do processo de organizao. Uma delas representa certo grau de previsibilidade do comportamento alheio, ou a expectativa de que, com alta probabilidade, ele se verifique numa dada direo, no em outra. Tais resultados acrescentam idia de organizao um novo elemento que nela se torna substancial: o de que a atividade humana pode desenvolver-se emParte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 39

conjuntos, com fins inerentes estrutura organizada, e no apenas aos interesses particulares dos que nela se associem. Onde vrios ou muitos homens trabalhem em comum, estabelece-se uma organizao de fato, da qual vem normalmente a emergir uma organizao regulada por efeito de normas de administrao tendentes a imprimir mais eficincia ao trabalho. Essas normas no representam um ingrediente que se possa ou no juntar ao processo, mas um resultado que dele deflui. Em dado momento, havendo conscincia dos objetivos visados e dos recursos que tornem a ao mais eficiente, haver necessidade de uma definio das esferas de responsabilidade na ao conjunta e, em conseqncia, de planos de sua regulao, ou do reconhecimento de nveis de autoridade. A outra coisa no corresponde o conceito de administrao. A ao de administrar, (de ministrar, servir), passa ento a ser compreendida como a de congregar pessoas, distribuir-lhes tarefas e regular-lhes as atividades, a fim de que o conjunto bem possa produzir, ou servir aos propsitos gerais que todo o conjunto deva ter em vista. Nem por outra razo comumente se unem as duas noes, falando-se, por exemplo, da organizao administrativa de uma empresa, de uma fbrica, de um sistema escolar. Havendo trabalho conjunto e, sobretudo, continuado, no poder ele manter-se organizado sem uma distribuio de nveis de autoridade e de esferas de responsabilidade.4 Em sentido lato, organizao e administrao representam, portanto, aspectos de um mesmo e s processo, o da coordenao da atividade de muitas pessoas em empreendimentos solidrios. Mas, ainda que fundamentalmente assim tenhamos de entender, no se poder dissimular a distino que cada um desses aspectos assume na prtica, e, em conseqncia, o significado particular que adquirem, quer na linguagem usual, quer na terminologia tcnica. A explicao reside no ponto de partida que tomemos para descrever os elementos, recursos e operaes da produo. Quando pelas unidades mais simples iniciemos a descrio, normalmente pensamos em termos de instrumentao gradual, a que mais se liga o verbo organizar. Nesse sentido, falamos da organizao de uma oficina, de uma fbrica, de uma escola: admitimos um local, instrumentos de trabalho, pessoas que possam desempenhar diferentes funes e, por fim, os elementos de coordenao, chefia de setores e a articulao deles, em rgos de comando unificado. Os elementos constitutivos vm primeiro; em seguida, as operaes; por ltimo, a disposio formal do todo, numa compreenso unitria. A marcha de nosso pensamento ser das unidades funcionalmente mais simples para as mais complexas, de baixo para cima, digamos assim. Dar-se- o contrrio, quando encaminhemos a descrio a partir de um todo unificado, j existente ou de possvel existncia. Ento comearemos pela previso do que se tenha de produzir, pelo planejamento geral do empreendimento, a direo de grandes conjuntos ou departamentos, a separao deles em unidades menores de operao e, assim, sucessivamente. Nesse caso, definimos antes os nveis de responsabilidade e autoridade, noes centrais do conceito de administrao, no como efeito de uma organizao de fato, mas como construo lgica inicial, a de uma organizao previamente moldada, em termos de operaes formais. A justa compreenso dessas duas expresses, organizao de fato e organizao formal, parece-nos de grande importncia. Primeiramente, esclarece o duplo4

Estas noes, fundamentais na matria, sero por todo este volume desenvolvidas.

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Organizao e Administrao Escolar

emprego do termo a que dantes aludimos, com implicaes de ordem dinmica e esttica: a estrutura a organizar, o processo de tudo bem dispor para que o conjunto atinja os objetivos previstos; e o empreendimento organizado, cada pessoa e coisa em seu lugar, a fim de que entre em funo onde, quando e como convenha. Ao observarmos como as organizaes humanas surgem, crescem e se aperfeioam, ou, ao fazer o que se pode chamar a histria natural das organizaes, vemos que o aspecto administrativo delas emerge como algo indispensvel continuidade do processo. A noo de administrar funda-se primacialmente na concepo de trabalho cooperativo, onde cada participante venha a ter suficiente conscincia dos fins comuns e dos procedimentos diferenciados para que tais fins se alcancem. Os esquemas administrativos aparecem, portanto, como definio gradual de esferas de responsabilidade e nveis de autoridade. Organizao e Administrao, como conceitos gerais, esse o ponto de vista de um significativo grupo de especialistas em assuntos gerais de organizao e administrao, os quais admitem que se possa falar de uma Cincia da Organizao. Para eles, o conceito de organizao fundamental, e o de administrao, derivado ou conseqente. Seus estudos tm sido influenciados pelas indagaes da histria e dos estudos sociais em geral, e, mais recentemente, das relaes humanas; admitem uma compreenso gentica e o pressuposto implcito de que, vivendo os homens em grupos, necessariamente tendem a aperfeio-los numa crescente conscincia de interesses comuns e de mtodos solidrios de ao. De outra parte, embora no se abandone de todo esse modo de ver, poder-se- observar que, na marcha do processo de organizao, influi a adoo de certos modelos de construo lgica, em que se apie a coordenao dos instrumentos e recursos de ao futura. Ento, haver previso, planejamento e diferenciao tcnica nos empreendimentos humanos, quaisquer que eles sejam. Assim, outro grupo de especialistas daquele veio a destacar-se. o que d primazia ao nome e ao conceito de administrao, definido como ao de prever, organizar, graduar nveis de responsabilidade, dirigir, coordenar, informar e verificar. Como se v por essa enumerao, a ao de organizar (entenda-se organizao formal) representaria uma realidade de estruturao, como passo da funo de administrar, assim entendida como mais ampla ou completa. Ao invs de admitirem os especialistas desse grupo uma Cincia da Organizao, o que pretendem que haja apenas uma Cincia da Administrao. Em seus estudos observam-se influncias de duas ordens: as que provm do enorme crescimento das empresas industriais nos ltimos tempos, as quais, por condies de aplicao da moderna tecnologia, apresentam problemas muito complexos de