Post on 07-Nov-2018
III Congresso Consad de Gestão Pública
MODERNIZAÇÃO NO PROCESSO DE COMPRAS: APRENDIZADOS, OPORTUNIDADES E INOVAÇÕES
Jomara Alves da Silva Francisco Antônio Tavares Junior
Painel 40/156 Planejamento de consumo: avanços e inovações com base na experiência obtida
MODERNIZAÇÃO NO PROCESSO DE COMPRAS: APRENDIZADOS,
OPORTUNIDADES E INOVAÇÕES
Jomara Alves da Silva Francisco Antônio Tavares Junior
RESUMO Em 2008, a SES/MG identificou que entre os principais processos críticos, o processo de compras se destacava pela insatisfação de diversas áreas com sua complexidade devido a falta de integração entre as áreas executoras que gerava lacunas, sobreposições e ineficiências; a existência de gargalos e loops que tornava os prazos longos para conclusão; a falta de clareza dos processos devido a baixa formalização, padronização e sistematização; e a ausência de monitoramento e controle. Assim, este processo foi mapeado e remodelado. Entre as alternativas identificadas, destacou-se a criação da Assessoria de Gestão de Consumo, área responsável por planejar o consumo da organização e monitorar os processos de compras, verificando onde se encontram os maiores gargalos e os loops. Após um ano de execução do processo redesenhado, apresentam-se os avanços e as novas oportunidades de melhoria, resultado da utilização constante da metodologia do P-D-C-A e da busca pela melhoria contínua. Cabe salientar que boa parte dos fatores que eram apontados como causa do insucesso deste processo foram solucionados, restando ainda novas oportunidades de inovação.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................... 03
OBJETIVOS............................................................................................................... 05
METODOLOGIA....................................................................................................... 06
CONCLUSÕES.......................................................................................................... 13
REFERÊNCIAS....................................................................................................... 14
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INTRODUÇÃO
Tendo em vista a cadeia de valor da Secretaria de Estado de Saúde de
Minas Gerais, percebe-se que se destacam entre os processos de apoio: suprir
bens, serviços e materiais.
Entretanto, doutro modo, ao refletirmos que a missão da Secretaria de
Estado de Saúde de Minas Gerais é “formular, fomentar e regular políticas e ações
de saúde” percebemos que em diversos momentos, a atividade ou o processo de
compras é mais do que um simples processo de apoio na secretaria, sendo em
diversos momentos um processo finalístico, pois ao fomentar estas políticas, cabe
ao Estado, dentre outras ações, adquirir e doar equipamentos médico-hospitalares e
adquirir e dispensar medicamentos.
Figura 1: Cadeia de valor do Sistema Único de Saúde
Assim, a função compras é bem mais do que um rito para manutenção da
rotina interna da Secretaria, mas é uma atividade fundamental que impacta o
funcionamento do Sistema Único de Saúde e, conseqüentemente, traz efeitos para a
população.
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Historicamente na Secretaria de Estado de Saúde tem-se verificado que o
processo de compras, não obstante sua importância declarada acima tem
apresentado diversos gargalos.
De modo geral, falta uma compreensão clara das responsabilidades e,
acima de tudo, a redução dos loops excessivos que acabam por tornar os processos
morosos (muitas vezes indo e voltando da assessoria jurídica para a auditoria).
Assim, com o apoio da consultoria do INDG – Instituto de
Desenvolvimento Gerencial, este processo foi mapeado e redesenhado. Buscou-se
identificar as diversas oportunidades de melhoria.
Figura 2: Macro etapas do Processo de Compras
Uma das abordagens identificadas é o fato de que muitos dos problemas
no processo de compras eram identificados na origem dos pedidos, devido a falta de
planejamento (que poderia otimizar os processos) e a falta de qualidade dos pedidos
(especificações técnicas inadequadas e processos mal instruídos).
Este trabalho apresenta algumas reflexões sobre as mudanças realizadas
e algumas propostas e oportunidades para novas melhorias.
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OBJETIVOS
Os principais objetivos na modernização do processo de compras, são
reduzir os prazos, simplificar o tramite e garantir a qualidade nas compras realizadas
pela Secretaria de Estado de Saúde.
Além destes pontos, observa-se uma necessidade premente de qualificar
as demandas – o que possibilita comprar melhor – e acompanhar todo o processo
do inicio ao fim, o que inclui considerar este processo não apenas até a saída
“processo de compras concluído”, mas sim até a entrega dos itens adquiridos e o
atesto da entrega destes produtos.
Neste ponto, cabe ressaltar que o problema não é apenas comprar, mas
garantir um gerenciamento dos contratos. Verifica-se, sobretudo nos contratos de
serviço, a necessidade de monitorar as ações contratadas, visando qualificar a
execução dos contratos e garantir as entregas e resultados pretendidos
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METODOLOGIA
A principal metodologia utilizada na modernização do processo de compras
constituiu-se no mapeamento do processo, suas entradas e saídas, na consideração
das partes interessadas, na identificação das oportunidades de melhoria, no
redesenho do processo e na elaboração de um plano de ação para sua implantação.
Nesta fase, aplica-se a metodologia do P-D-C-A (Plan – Planejar, Do –
Executar, Check – Monitorar, Action – Gerar as contra-medidas e colocá-las em
prática). O P-D-C-A é um ciclo de análise e melhoria, criado por Walter Shewhart,
em meados da década de 20 e disseminado para o mundo por Deming. Esta
ferramenta é de fundamental importância para a análise e melhoria dos processos
organizacionais e para a eficácia do trabalho em equipe.
O Ciclo PDCA (em inglês Plan, Do, Check e Action) é uma ferramenta
gerencial de tomada de decisões para garantir o alcance das metas necessárias à
sobrevivência de uma organização, sendo composto das seguintes etapas:
� Planejar (PLAN)
� Definir as metas a serem alcançadas;
� Definir o método para alcançar as metas propostas.
� Executar (DO)
� Executar as tarefas exatamente como foi previsto na etapa de
planejamento;
� Coletar dados que serão utilizados na próxima etapa de verificação
do processo;
� Nesta etapa são essenciais a educação e o treinamento no trabalho.
� Verificar, checar (CHECK)
� Verificar se o executado está conforme o planejado, ou seja, se a
meta foi alcançada, dentro do método definido;
� Identificar os desvios na meta ou no método.
� Agir corretivamente (ACTION)
� Caso sejam identificados desvios, é necessário definir e implementar
soluções que eliminem as suas causas;
� Caso não sejam identificados desvios, é possível realizar um
trabalho preventivo, identificando quais os desvios são passíveis de
ocorrer no futuro, suas causas, soluções etc.
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O PDCA pode ser utilizado na realização de toda e qualquer atividade da
organização. Sendo ideal que todos da organização utilizem esta ferramenta de
gestão no dia-a-dia de suas atividades.
Uma importante alternativa identificada como oportunidade de melhoria foi
o estabelecimento de um processo amplo de Gestão de Consumo. A proposta da
Gestão de Consumo parte de algumas premissas:
1) As compras e contratações da SES/MG não são realizadas de forma
planejada, o que muitas vezes resulta em fragmentação de licitações,
aumento de custos operacionais e de contratação, morosidade nos
processos e grande sobrecarga na área de compras da SES/MG
(Superintendência de Gestão);
2) A tramitação dos processos de contratação nas diversas áreas
envolvidas dentro da SES/MG não vinha sendo monitorada e as
ressalvas apresentadas pelas áreas que analisam estes processos
apresentavam falta de padrão, com exigências diversas em processos
semelhantes;
3) Uma vez concluída a contratação, faltava a definição de um
responsável que deve zelar pela execução do contrato durante seu
período de vigência.
Assim, dentre outras ações, a SES/MG deu andamento a formalização de
um grande documento de planejamento onde estão definidos, desde o início do ano,
todas as necessidades de consumo das áreas da SES/MG.
Paralelamente, foi criada em 2009 uma área chamada de Assessoria de
Gestão de Consumo. Esta área tem como uma de suas atribuições garantir que este
planejamento seja seguido a risca. Cabe a ele também monitorar o andamento dos
processos de contratação, apontando os gargalos, as oportunidades de melhoria e
padronizando as ressalvas. Por fim, esta assessoria funciona como uma referência
para as áreas que solicitam contratação na SES/MG, alertando permanentemente os
Gestores de Contrato e monitorando a execução de todos os contratos da SES/MG.
A partir da criação desta área e do início da execução do processo
redesenhado, foram feitos diversos eventos de sensibilização e nivelamento
conceitual com as áreas.
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Um dos pontos que ainda é passível de melhoria diz respeito ao
alinhamento do processo de planejamento de consumo com o planejamento
estratégico da Secretaria garantindo que o Planejamento de Consumo seja mais do
que um mero processo de coleta de demandas, mas que siga uma lógica de
resultados.
Figura 3: Alinhamento do planejamento em seus diversos níveis
Detalhamento do Planejamento
Estratégico (Definição de metas por áreas,
garantindo o alinhamento
organziacional)
Planejamento Operacional:
Consideração das metas para
realização do planejamento de
consumo. A lógica passa a ser: o que eu
preciso “consumir” para alcançar minhas
Planejamento Estratégico da
Secretaria de Estado de Saúde (Onde
queremos chegar? Quais serão as estratégias para
chegar lá?)
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No entanto, é inegável que este processo de gestão de consumo trouxe
avanços importantes, o que pode ser verificado pela redução do número de
processos de compras em detrimento de um aumento no valor das compras, ou
seja, com o maior planejamento, a superintendência de gestão faz processos de
maior valor agregado, reduzindo custos operacionais e se prevalecendo, por
exemplo, de mecanismos como o registro de preços, que permite ao gestor ao longo
do ano executar diversas ações dentro de um processo único de compras sem ter
que cumprir os ritos de um processo a cada vez que se prevalece do Registro.
Também é perceptível a atuação da assessoria de gestão de consumo no
monitoramento das ações planejadas, permitindo que as distorções no planejamento
sejam reduzidas.
Outra importante melhoria obtida foi a padronização alcançada no
processo em geral. Esta padronização pode ser verificada nos formulários e na
própria operação, por exemplo, nas ressalvas feitas pela assessoria jurídica e pela
auditoria setorial. Antes, era bastante comum verificar pareceres até mesmo
contraditórios entre as duas áreas.
Aqui cabe também uma ressalva: na medida em que novos avanços são
obtidos e que se verifica novos mecanismos de compra (adesão a atas de registro
de preços de outros órgãos, por exemplo), percebe-se que surgem novas praticas
não padronizadas. Assim, cada vez que existem modificações em legislação ou nas
alternativas de compras, faz-se necessário atualizar os padrões, principalmente
através dos check-lists e formulários.
Uma terceira questão que precisa ser abordada diz respeito a origem dos
processos de compras. Em geral, existe um ponto crítico – ainda não esclarecido –
que é o das responsabilidades na execução do processo de compras.
Há freqüentemente uma disputa entre a área meio e a área finalística,
buscando conformar o melhor conceito para esta questão.
Não há dúvidas de que o ato de fazer o processo de compras, coordenar
a licitação, é de responsabilidade da superintendência de gestão. Outrossim, a quem
cabe a responsabilidade de especificar, por exemplo? E quem deve subsidiar os
pareceres no andamento dos processos?
Embora algumas soluções alternativas tenham sido experimentadas – por
exemplo, a criação de uma gerência de engenharia clínica responsável por
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padronizar e fornecer as especificações dos equipamentos médico-hospitalares, não
há dúvidas de que a melhor solução está no trabalho integrado e articulado das
diversas áreas.
Ao passo que um engenheiro clínico conhece com detalhes as
especificações técnicas, os gestores técnicos (dos programas finalísticos) conhecem
aquilo que precisa ser adquirido. Eles sabem (sem grandes detalhes) aquilo que faz
ou não diferença para concretizar os objetivos da política pública.
Um exemplo que ajuda a elucidar este fato está no processo de registro
de preços realizado no Programa Viva Vida – Programa Estadual de Redução da
Mortalidade Infantil e Materna – ocorrido em meados de 2005. Na época, foram
feitos registros de preços para os Kits de atenção primária e para o Kit Maternidade
e o Kit UTI Neonatal.
Enquanto no primeiro, por falta de qualidade nas especificações e por
falta de interação da área finalística, foram adquiridos aparelhos de pressão de 38
reais (praticamente descartáveis, diga-se de passagem), no segundo e no terceiro
foram adquiridas incubadoras e outros equipamentos de excelente qualidade.
A diferença? No segundo processo houve uma constante interação entre
área técnica, engenharia clínica e área de compras. Nas respostas dos recursos
apresentados pelas empresas, houve ainda o envolvimento da assessoria jurídica.
Este trabalho feito a várias mãos produziu melhores resultados.
Cabe ressaltar que aquele que origina o pedido de compras, precisa ser
responsável pelo processo e sabe melhor do que ninguém o que precisa ser
adquirido. Em contrapartida, a área meio deve responder pelos ritos formais e
burocráticos, sem gerar para a área finalística questões que contribuem para
burocratizar o andamento do processo.
Assim, como uma oportunidade de melhoria, está a possibilidade de
articulação ampliada entre as áreas. Submeter, por exemplo, o atual fluxo a uma
apreciação da área finalística, salientando os papéis e a sensibilizando a mesma
para a importância de seu envolvimento.
Uma das alternativas que já vem sendo trabalhada consiste em utilizar o
instrumento de pactuação próprio do Estado de Minas Gerais – Acordo de
Resultados – e definir metas relativas aos processos de compra para todas as áreas
envolvidas (demandantes e executores).
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Outro grande avanço que pode ser proporcionado é a disponibilização de
informações sobre o processo de forma simétrica e a realização de constantes
atividades de capacitação internas.
Em relação a compras de serviços e compras onde se exige maior
especialização e qualidade, é importante pensar alternativas, como o processo de
pré-qualificação que se mostra às vezes mais adequados do que uma compra por
técnica e preço por separar em dois fóruns distintos a discussão da qualidade do
item ou serviço a ser adquirido da discussão do menor preço.
Finalmente, há no processo de compras uma importante etapa a ser
considerada: a execução dos contratos. É importante compreender que o processo
de compras não se encerra com a homologação, mas deve continuar até a entrega
dos bens ou a execução dos serviços.
Foram identificadas em diversos contratos falhas em execução, sobretudo
nos contratos de serviço onde muitas vezes verificava-se a entrega diversa do
pactuado (serviços não contratados sendo entregues pelos fornecedores e serviços
contratados, sendo atestados, porém não entregues).
Neste aspecto, uma oportunidade de melhoria identificada que já vem
sendo implementada é a definição de boas métricas para verificação dos contratos
de serviços (produto claros, tangíveis, que podem ser atestados sem maiores
dúvidas), o apoio da própria assessoria de gestão de consumo no acompanhamento
da execução dos contratos e o estabelecimento de Acordos de Nível de Serviço
(SLAs) que possam ser mensuráveis e que auxiliam na qualificação do ato de gerir
um contrato.
Ainda sobre a fase pós-homologação, no que se refere aos processos de
compras de bens, por se tratar de uma ação comum para a Secretaria de Estado de
Saúde a aquisição de bens que efetivamente não funcionarão em órgãos de sua
administração (equipamentos médico-hospitalares doados a municípios e
prestadores), mostrou-se bastante pertinente a ação de mapear e modernizar o fluxo
de doações, cujas macro etapas podem ser verificados na figura a seguir.
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Macro etapas do Processo
Figura 4: Macro etapas do processo de doação
Outro importante ponto diz respeito a especialização das células de
compra da secretaria conforme o tipo de bem ou serviço a ser adquirido. Neste
aspecto, cabe um refinamento do processo, dos formulários e exigências e da
própria rotina da Gerência de Compras (que está localizada na Superintendência de
Gestão) de modo a constituir áreas de compras especializadas. Parte disso já vem
sendo experimentado, por exemplo, com o núcleo especializado em compras de
medicamentos. É importante compreender que uma aquisição de pó de café para
consumo interno é muito diferente da aquisição de um material de consumo para
uso em unidades hospitalares.
Solicitação da
doação Recepção do
Bem
Geração do
Termo de
Doação
Entrega do
Bem
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CONCLUSÕES
Conforme salientado neste trabalho, diversas melhorias já foram
identificadas através de soluções propostas.
Como parte da lógica de aplicação do P-D-C-A, trata-se de um processo
de busca continua pela melhoria e, portanto, novas oportunidades vem sendo
identificadas e implementadas.
O quadro a seguir resume as melhorias já alcançadas e as novas
oportunidades identificadas.
Como era Como ficou Como deve ficar
Não havia um planejamento sistematizado do consumo da organização, o que gerava fragmentação nos processos de compras, aumento dos custos operacionais e perdas significativas no gerenciamento das aquisições.
Existe um processo sistematizado de planejamento de consumo, todavia, estão sendo feitos esforços para alinhá-lo com o planejamento estratégico da organização
O planejamento de consumo é uma consequência do desdobramento dos objetivos estratégicos da organização em metas setoriais e segue a lógica “o que eu preciso consumir para cumprir as metas estabelecidas?”
As demandas eram mal qualificadas e a responsabilidade por especificar os itens a serem adquiridos recaia apenas para uma área (em geral somente a área de compras que não conhece em detalhes o que deve ser comprado ou somente a área finalistica que é sobrecarregada no exercício de suas atribuições básicas e não conhece detalhes de especificações técnicas.
Sobretudo nos itens que envolvem maior entendimento de especificação (equipamentos médico-hospitalares) há hoje a possibilidade de se contar com o apoio da engenharia clínica. Mas, ainda existem dúvidas quanto as responsabilidades e baixo nível de integração entre quem precisa comprar, quem detalha e qualifica a compra e quem de fato a executa.
As áreas (Superintendência de Gestão e Assessoria Jurídica, Engenharia Clínica e área demandante) devem trabalhar de forma integrada, qualificando melhor as demandas e compartilhando as responsabilidades sobre o processo.
Como era Como ficou Como deve ficar
Contratos executados sem monitoramento, bens doados sem acompanhamento. Visão compartimentada do processo de compras, sem interligação com o de doação.
Os processos já são vistos de forma interligada. Os contratos são executados com maior observância dos marcos pactuados e existem ações para monitoramento dos bens doados.
Há ainda uma série de oportunidades para padronização de métricas de execução de contratos, utilização de sistemas de informação para monitoramento e pactuação de acordos de nível de serviço (SLAs).
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REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Avaliação continuada da gestão pública: Repertório/Secretaria de Gestão. Brasília: MP, SEGES, 2004. LIMA, Paulo Daniel Barreto. A excelência em gestão pública: a trajetória e a estratégia do GESPÚBLICA. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007. PORTER, Michael E. Vantagem competitiva: criando e sustentando um desempenho superior. 3 ed. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1989. 536p. PORTER, M. E; TEISBERG, E. O. Repensando a saúde: estratégias para melhorar a qualidade e reduzir os custos. Porto Alegre: Bookman, 2007.
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AUTORIA
Jomara Alves da Silva – Graduada em direito. Atualmente é Subsecretária de Obras da Secretaria Estadual de Transporte e Obras Públicas de Minas Gerais.
Endereço eletrônico: jomara.alves@transportes.mg.gov.br Francisco Antônio Tavares Junior – Graduado em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro e especializado em Economia da Saúde e Farmacoeconomia pelo IDEC/Universidad Pompeu Fabra de Barcelona na Espanha. É Assessor chefe de gestão estratégica da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais.
Endereço eletrônico: francisco.junior@saude.mg.gov.br