III Congresso Consad de Gestão Pública

MODERNIZAÇÃO NO PROCESSO DE COMPRAS: APRENDIZADOS, OPORTUNIDADES E INOVAÇÕES

Jomara Alves da Silva Francisco Antônio Tavares Junior

Painel 40/156 Planejamento de consumo: avanços e inovações com base na experiência obtida

MODERNIZAÇÃO NO PROCESSO DE COMPRAS: APRENDIZADOS,

OPORTUNIDADES E INOVAÇÕES

Jomara Alves da Silva Francisco Antônio Tavares Junior

RESUMO Em 2008, a SES/MG identificou que entre os principais processos críticos, o processo de compras se destacava pela insatisfação de diversas áreas com sua complexidade devido a falta de integração entre as áreas executoras que gerava lacunas, sobreposições e ineficiências; a existência de gargalos e loops que tornava os prazos longos para conclusão; a falta de clareza dos processos devido a baixa formalização, padronização e sistematização; e a ausência de monitoramento e controle. Assim, este processo foi mapeado e remodelado. Entre as alternativas identificadas, destacou-se a criação da Assessoria de Gestão de Consumo, área responsável por planejar o consumo da organização e monitorar os processos de compras, verificando onde se encontram os maiores gargalos e os loops. Após um ano de execução do processo redesenhado, apresentam-se os avanços e as novas oportunidades de melhoria, resultado da utilização constante da metodologia do P-D-C-A e da busca pela melhoria contínua. Cabe salientar que boa parte dos fatores que eram apontados como causa do insucesso deste processo foram solucionados, restando ainda novas oportunidades de inovação.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO........................................................................................................... 03

OBJETIVOS............................................................................................................... 05

METODOLOGIA....................................................................................................... 06

CONCLUSÕES.......................................................................................................... 13

REFERÊNCIAS....................................................................................................... 14

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INTRODUÇÃO

Tendo em vista a cadeia de valor da Secretaria de Estado de Saúde de

Minas Gerais, percebe-se que se destacam entre os processos de apoio: suprir

bens, serviços e materiais.

Entretanto, doutro modo, ao refletirmos que a missão da Secretaria de

Estado de Saúde de Minas Gerais é “formular, fomentar e regular políticas e ações

de saúde” percebemos que em diversos momentos, a atividade ou o processo de

compras é mais do que um simples processo de apoio na secretaria, sendo em

diversos momentos um processo finalístico, pois ao fomentar estas políticas, cabe

ao Estado, dentre outras ações, adquirir e doar equipamentos médico-hospitalares e

adquirir e dispensar medicamentos.

Figura 1: Cadeia de valor do Sistema Único de Saúde

Assim, a função compras é bem mais do que um rito para manutenção da

rotina interna da Secretaria, mas é uma atividade fundamental que impacta o

funcionamento do Sistema Único de Saúde e, conseqüentemente, traz efeitos para a

população.

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Historicamente na Secretaria de Estado de Saúde tem-se verificado que o

processo de compras, não obstante sua importância declarada acima tem

apresentado diversos gargalos.

De modo geral, falta uma compreensão clara das responsabilidades e,

acima de tudo, a redução dos loops excessivos que acabam por tornar os processos

morosos (muitas vezes indo e voltando da assessoria jurídica para a auditoria).

Assim, com o apoio da consultoria do INDG – Instituto de

Desenvolvimento Gerencial, este processo foi mapeado e redesenhado. Buscou-se

identificar as diversas oportunidades de melhoria.

Figura 2: Macro etapas do Processo de Compras

Uma das abordagens identificadas é o fato de que muitos dos problemas

no processo de compras eram identificados na origem dos pedidos, devido a falta de

planejamento (que poderia otimizar os processos) e a falta de qualidade dos pedidos

(especificações técnicas inadequadas e processos mal instruídos).

Este trabalho apresenta algumas reflexões sobre as mudanças realizadas

e algumas propostas e oportunidades para novas melhorias.

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OBJETIVOS

Os principais objetivos na modernização do processo de compras, são

reduzir os prazos, simplificar o tramite e garantir a qualidade nas compras realizadas

pela Secretaria de Estado de Saúde.

Além destes pontos, observa-se uma necessidade premente de qualificar

as demandas – o que possibilita comprar melhor – e acompanhar todo o processo

do inicio ao fim, o que inclui considerar este processo não apenas até a saída

“processo de compras concluído”, mas sim até a entrega dos itens adquiridos e o

atesto da entrega destes produtos.

Neste ponto, cabe ressaltar que o problema não é apenas comprar, mas

garantir um gerenciamento dos contratos. Verifica-se, sobretudo nos contratos de

serviço, a necessidade de monitorar as ações contratadas, visando qualificar a

execução dos contratos e garantir as entregas e resultados pretendidos

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METODOLOGIA

A principal metodologia utilizada na modernização do processo de compras

constituiu-se no mapeamento do processo, suas entradas e saídas, na consideração

das partes interessadas, na identificação das oportunidades de melhoria, no

redesenho do processo e na elaboração de um plano de ação para sua implantação.

Nesta fase, aplica-se a metodologia do P-D-C-A (Plan – Planejar, Do –

Executar, Check – Monitorar, Action – Gerar as contra-medidas e colocá-las em

prática). O P-D-C-A é um ciclo de análise e melhoria, criado por Walter Shewhart,

em meados da década de 20 e disseminado para o mundo por Deming. Esta

ferramenta é de fundamental importância para a análise e melhoria dos processos

organizacionais e para a eficácia do trabalho em equipe.

O Ciclo PDCA (em inglês Plan, Do, Check e Action) é uma ferramenta

gerencial de tomada de decisões para garantir o alcance das metas necessárias à

sobrevivência de uma organização, sendo composto das seguintes etapas:

� Planejar (PLAN)

� Definir as metas a serem alcançadas;

� Definir o método para alcançar as metas propostas.

� Executar (DO)

� Executar as tarefas exatamente como foi previsto na etapa de

planejamento;

� Coletar dados que serão utilizados na próxima etapa de verificação

do processo;

� Nesta etapa são essenciais a educação e o treinamento no trabalho.

� Verificar, checar (CHECK)

� Verificar se o executado está conforme o planejado, ou seja, se a

meta foi alcançada, dentro do método definido;

� Identificar os desvios na meta ou no método.

� Agir corretivamente (ACTION)

� Caso sejam identificados desvios, é necessário definir e implementar

soluções que eliminem as suas causas;

� Caso não sejam identificados desvios, é possível realizar um

trabalho preventivo, identificando quais os desvios são passíveis de

ocorrer no futuro, suas causas, soluções etc.

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O PDCA pode ser utilizado na realização de toda e qualquer atividade da

organização. Sendo ideal que todos da organização utilizem esta ferramenta de

gestão no dia-a-dia de suas atividades.

Uma importante alternativa identificada como oportunidade de melhoria foi

o estabelecimento de um processo amplo de Gestão de Consumo. A proposta da

Gestão de Consumo parte de algumas premissas:

1) As compras e contratações da SES/MG não são realizadas de forma

planejada, o que muitas vezes resulta em fragmentação de licitações,

aumento de custos operacionais e de contratação, morosidade nos

processos e grande sobrecarga na área de compras da SES/MG

(Superintendência de Gestão);

2) A tramitação dos processos de contratação nas diversas áreas

envolvidas dentro da SES/MG não vinha sendo monitorada e as

ressalvas apresentadas pelas áreas que analisam estes processos

apresentavam falta de padrão, com exigências diversas em processos

semelhantes;

3) Uma vez concluída a contratação, faltava a definição de um

responsável que deve zelar pela execução do contrato durante seu

período de vigência.

Assim, dentre outras ações, a SES/MG deu andamento a formalização de

um grande documento de planejamento onde estão definidos, desde o início do ano,

todas as necessidades de consumo das áreas da SES/MG.

Paralelamente, foi criada em 2009 uma área chamada de Assessoria de

Gestão de Consumo. Esta área tem como uma de suas atribuições garantir que este

planejamento seja seguido a risca. Cabe a ele também monitorar o andamento dos

processos de contratação, apontando os gargalos, as oportunidades de melhoria e

padronizando as ressalvas. Por fim, esta assessoria funciona como uma referência

para as áreas que solicitam contratação na SES/MG, alertando permanentemente os

Gestores de Contrato e monitorando a execução de todos os contratos da SES/MG.

A partir da criação desta área e do início da execução do processo

redesenhado, foram feitos diversos eventos de sensibilização e nivelamento

conceitual com as áreas.

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Um dos pontos que ainda é passível de melhoria diz respeito ao

alinhamento do processo de planejamento de consumo com o planejamento

estratégico da Secretaria garantindo que o Planejamento de Consumo seja mais do

que um mero processo de coleta de demandas, mas que siga uma lógica de

resultados.

Figura 3: Alinhamento do planejamento em seus diversos níveis

Detalhamento do Planejamento

Estratégico (Definição de metas por áreas,

garantindo o alinhamento

organziacional)

Planejamento Operacional:

Consideração das metas para

realização do planejamento de

consumo. A lógica passa a ser: o que eu

preciso “consumir” para alcançar minhas

Planejamento Estratégico da

Secretaria de Estado de Saúde (Onde

queremos chegar? Quais serão as estratégias para

chegar lá?)

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No entanto, é inegável que este processo de gestão de consumo trouxe

avanços importantes, o que pode ser verificado pela redução do número de

processos de compras em detrimento de um aumento no valor das compras, ou

seja, com o maior planejamento, a superintendência de gestão faz processos de

maior valor agregado, reduzindo custos operacionais e se prevalecendo, por

exemplo, de mecanismos como o registro de preços, que permite ao gestor ao longo

do ano executar diversas ações dentro de um processo único de compras sem ter

que cumprir os ritos de um processo a cada vez que se prevalece do Registro.

Também é perceptível a atuação da assessoria de gestão de consumo no

monitoramento das ações planejadas, permitindo que as distorções no planejamento

sejam reduzidas.

Outra importante melhoria obtida foi a padronização alcançada no

processo em geral. Esta padronização pode ser verificada nos formulários e na

própria operação, por exemplo, nas ressalvas feitas pela assessoria jurídica e pela

auditoria setorial. Antes, era bastante comum verificar pareceres até mesmo

contraditórios entre as duas áreas.

Aqui cabe também uma ressalva: na medida em que novos avanços são

obtidos e que se verifica novos mecanismos de compra (adesão a atas de registro

de preços de outros órgãos, por exemplo), percebe-se que surgem novas praticas

não padronizadas. Assim, cada vez que existem modificações em legislação ou nas

alternativas de compras, faz-se necessário atualizar os padrões, principalmente

através dos check-lists e formulários.

Uma terceira questão que precisa ser abordada diz respeito a origem dos

processos de compras. Em geral, existe um ponto crítico – ainda não esclarecido –

que é o das responsabilidades na execução do processo de compras.

Há freqüentemente uma disputa entre a área meio e a área finalística,

buscando conformar o melhor conceito para esta questão.

Não há dúvidas de que o ato de fazer o processo de compras, coordenar

a licitação, é de responsabilidade da superintendência de gestão. Outrossim, a quem

cabe a responsabilidade de especificar, por exemplo? E quem deve subsidiar os

pareceres no andamento dos processos?

Embora algumas soluções alternativas tenham sido experimentadas – por

exemplo, a criação de uma gerência de engenharia clínica responsável por

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padronizar e fornecer as especificações dos equipamentos médico-hospitalares, não

há dúvidas de que a melhor solução está no trabalho integrado e articulado das

diversas áreas.

Ao passo que um engenheiro clínico conhece com detalhes as

especificações técnicas, os gestores técnicos (dos programas finalísticos) conhecem

aquilo que precisa ser adquirido. Eles sabem (sem grandes detalhes) aquilo que faz

ou não diferença para concretizar os objetivos da política pública.

Um exemplo que ajuda a elucidar este fato está no processo de registro

de preços realizado no Programa Viva Vida – Programa Estadual de Redução da

Mortalidade Infantil e Materna – ocorrido em meados de 2005. Na época, foram

feitos registros de preços para os Kits de atenção primária e para o Kit Maternidade

e o Kit UTI Neonatal.

Enquanto no primeiro, por falta de qualidade nas especificações e por

falta de interação da área finalística, foram adquiridos aparelhos de pressão de 38

reais (praticamente descartáveis, diga-se de passagem), no segundo e no terceiro

foram adquiridas incubadoras e outros equipamentos de excelente qualidade.

A diferença? No segundo processo houve uma constante interação entre

área técnica, engenharia clínica e área de compras. Nas respostas dos recursos

apresentados pelas empresas, houve ainda o envolvimento da assessoria jurídica.

Este trabalho feito a várias mãos produziu melhores resultados.

Cabe ressaltar que aquele que origina o pedido de compras, precisa ser

responsável pelo processo e sabe melhor do que ninguém o que precisa ser

adquirido. Em contrapartida, a área meio deve responder pelos ritos formais e

burocráticos, sem gerar para a área finalística questões que contribuem para

burocratizar o andamento do processo.

Assim, como uma oportunidade de melhoria, está a possibilidade de

articulação ampliada entre as áreas. Submeter, por exemplo, o atual fluxo a uma

apreciação da área finalística, salientando os papéis e a sensibilizando a mesma

para a importância de seu envolvimento.

Uma das alternativas que já vem sendo trabalhada consiste em utilizar o

instrumento de pactuação próprio do Estado de Minas Gerais – Acordo de

Resultados – e definir metas relativas aos processos de compra para todas as áreas

envolvidas (demandantes e executores).

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Outro grande avanço que pode ser proporcionado é a disponibilização de

informações sobre o processo de forma simétrica e a realização de constantes

atividades de capacitação internas.

Em relação a compras de serviços e compras onde se exige maior

especialização e qualidade, é importante pensar alternativas, como o processo de

pré-qualificação que se mostra às vezes mais adequados do que uma compra por

técnica e preço por separar em dois fóruns distintos a discussão da qualidade do

item ou serviço a ser adquirido da discussão do menor preço.

Finalmente, há no processo de compras uma importante etapa a ser

considerada: a execução dos contratos. É importante compreender que o processo

de compras não se encerra com a homologação, mas deve continuar até a entrega

dos bens ou a execução dos serviços.

Foram identificadas em diversos contratos falhas em execução, sobretudo

nos contratos de serviço onde muitas vezes verificava-se a entrega diversa do

pactuado (serviços não contratados sendo entregues pelos fornecedores e serviços

contratados, sendo atestados, porém não entregues).

Neste aspecto, uma oportunidade de melhoria identificada que já vem

sendo implementada é a definição de boas métricas para verificação dos contratos

de serviços (produto claros, tangíveis, que podem ser atestados sem maiores

dúvidas), o apoio da própria assessoria de gestão de consumo no acompanhamento

da execução dos contratos e o estabelecimento de Acordos de Nível de Serviço

(SLAs) que possam ser mensuráveis e que auxiliam na qualificação do ato de gerir

um contrato.

Ainda sobre a fase pós-homologação, no que se refere aos processos de

compras de bens, por se tratar de uma ação comum para a Secretaria de Estado de

Saúde a aquisição de bens que efetivamente não funcionarão em órgãos de sua

administração (equipamentos médico-hospitalares doados a municípios e

prestadores), mostrou-se bastante pertinente a ação de mapear e modernizar o fluxo

de doações, cujas macro etapas podem ser verificados na figura a seguir.

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Macro etapas do Processo

Figura 4: Macro etapas do processo de doação

Outro importante ponto diz respeito a especialização das células de

compra da secretaria conforme o tipo de bem ou serviço a ser adquirido. Neste

aspecto, cabe um refinamento do processo, dos formulários e exigências e da

própria rotina da Gerência de Compras (que está localizada na Superintendência de

Gestão) de modo a constituir áreas de compras especializadas. Parte disso já vem

sendo experimentado, por exemplo, com o núcleo especializado em compras de

medicamentos. É importante compreender que uma aquisição de pó de café para

consumo interno é muito diferente da aquisição de um material de consumo para

uso em unidades hospitalares.

Solicitação da

doação Recepção do

Bem

Geração do

Termo de

Doação

Entrega do

Bem

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CONCLUSÕES

Conforme salientado neste trabalho, diversas melhorias já foram

identificadas através de soluções propostas.

Como parte da lógica de aplicação do P-D-C-A, trata-se de um processo

de busca continua pela melhoria e, portanto, novas oportunidades vem sendo

identificadas e implementadas.

O quadro a seguir resume as melhorias já alcançadas e as novas

oportunidades identificadas.

Como era Como ficou Como deve ficar

Não havia um planejamento sistematizado do consumo da organização, o que gerava fragmentação nos processos de compras, aumento dos custos operacionais e perdas significativas no gerenciamento das aquisições.

Existe um processo sistematizado de planejamento de consumo, todavia, estão sendo feitos esforços para alinhá-lo com o planejamento estratégico da organização

O planejamento de consumo é uma consequência do desdobramento dos objetivos estratégicos da organização em metas setoriais e segue a lógica “o que eu preciso consumir para cumprir as metas estabelecidas?”

As demandas eram mal qualificadas e a responsabilidade por especificar os itens a serem adquiridos recaia apenas para uma área (em geral somente a área de compras que não conhece em detalhes o que deve ser comprado ou somente a área finalistica que é sobrecarregada no exercício de suas atribuições básicas e não conhece detalhes de especificações técnicas.

Sobretudo nos itens que envolvem maior entendimento de especificação (equipamentos médico-hospitalares) há hoje a possibilidade de se contar com o apoio da engenharia clínica. Mas, ainda existem dúvidas quanto as responsabilidades e baixo nível de integração entre quem precisa comprar, quem detalha e qualifica a compra e quem de fato a executa.

As áreas (Superintendência de Gestão e Assessoria Jurídica, Engenharia Clínica e área demandante) devem trabalhar de forma integrada, qualificando melhor as demandas e compartilhando as responsabilidades sobre o processo.

Como era Como ficou Como deve ficar

Contratos executados sem monitoramento, bens doados sem acompanhamento. Visão compartimentada do processo de compras, sem interligação com o de doação.

Os processos já são vistos de forma interligada. Os contratos são executados com maior observância dos marcos pactuados e existem ações para monitoramento dos bens doados.

Há ainda uma série de oportunidades para padronização de métricas de execução de contratos, utilização de sistemas de informação para monitoramento e pactuação de acordos de nível de serviço (SLAs).

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REFERÊNCIAS

BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Avaliação continuada da gestão pública: Repertório/Secretaria de Gestão. Brasília: MP, SEGES, 2004. LIMA, Paulo Daniel Barreto. A excelência em gestão pública: a trajetória e a estratégia do GESPÚBLICA. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007. PORTER, Michael E. Vantagem competitiva: criando e sustentando um desempenho superior. 3 ed. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1989. 536p. PORTER, M. E; TEISBERG, E. O. Repensando a saúde: estratégias para melhorar a qualidade e reduzir os custos. Porto Alegre: Bookman, 2007.

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AUTORIA

Jomara Alves da Silva – Graduada em direito. Atualmente é Subsecretária de Obras da Secretaria Estadual de Transporte e Obras Públicas de Minas Gerais.

Endereço eletrônico: jomara.alves@transportes.mg.gov.br Francisco Antônio Tavares Junior – Graduado em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro e especializado em Economia da Saúde e Farmacoeconomia pelo IDEC/Universidad Pompeu Fabra de Barcelona na Espanha. É Assessor chefe de gestão estratégica da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais.

Endereço eletrônico: francisco.junior@saude.mg.gov.br