Agenda Nacional de Gestão Pública: os novos e velhos desafios do Estado

Repactuação Federativa nas Políticas Públicas

Celina SouzaPesquisadora do CRH/UFBA

São Paulo, 3 de dezembro de 2009

Questões

1. Qual o “modelo” brasileiro de formulação e gestão de políticas públicas, principalmente as sociais?

2. Quais os principais problemas/restrições que dificultam nova barganha federativa (ou repactuação federativa)?

3. Por que é preciso um redesenho da gestão das políticas?

4. Qual o papel do estado-membro nas políticas públicas?

Qual o problema?

Cooperação federativa? Coordenação das políticas? Regulação das políticas? Excesso de descentralização

(municipalização) na gestão das políticas? “Repartição rígida de competências”? “Excesso de centralização na elaboração

das políticas”? “Responsabilização dos entes federados

pelos cidadãos”

O debate nas federações

O debate nos países federais: como governos autônomos mas interdependentes

negociam para definir preferências nacionais, alocar responsabilidades e resolver problemas comuns

O debate no Brasil: como desenhar e implementar políticas públicas

nacionais em uma federação com alta desigualdade regional e social, acirrada competição regional, poucos mecanismos de cooperação formal e informal e recursos públicos concentrados no centro

como desenhar e implementar políticas com alto grau de constitucionalização

papel dos entes federados nas políticas públicas

Atores, Arenas e Instituições

Arenas e atores sociais nas políticas públicas: conflitos e cooperação

Atores e arenas: Executivo, Legislativo, Judiciário, burocracia e grupos de interesse

Instituições: sistema de governo, tipo de regime político (multipartidarismo, regras eleitorais), separação de poderes, federalismo, controle de constitucionalidade

Variáveis institucionais explicam, em parte, o caminho das políticas públicas recentes

Instituições e políticas públicas no federalismo brasileiro

Se, em qualquer definição, política pública é uma produção dos governos, sua implementação e suas mudanças implicam no envolvimento do Legislativo e do Judiciário em função do alto grau de constitucionalização das políticas públicas no Brasil

Negociação intensa e poder de veto

Qual o “modelo” brasileiro de gestão de políticas públicas?

Inexiste um “modelo” de cooperação intergovernamental, embora, em algumas políticas a cooperação exista.

Em comparação com a maioria dos países federais, o grau de institucionalização da cooperação no Brasil é baixo.

Por diferentes razões, o sistema político não construiu regras e mecanismos formais ou informais que incentivem a cooperação intergovernamental, com algumas exceções.

Mecanismos cooperativos escassos e quando existem, o papel dos governos subnacionais é limitado, mas algumas políticas sociais têm mecanismos cooperativos – educação, saúde, assistência social (RIGs baseadas em recompensas e sanções)

Diversas forma de RIGs: impostos, políticas públicas e consórcios intermunicipais

Arranjos formais para algumas políticas, acirrada competição em outras (ICMS e ISS) ou vazio institucional (RMs)

Argumento

Em um país federal, de dimensão continental e alta desigualdade, a liderança federal e a cooperação entre entes governamentais nas políticas públicas nacionais é crucial na fase inicial do desenho da política

Síntese

Não existe “modelo” único. Na lógica da ação coletiva, cada política requer incentivos seletivos diferenciados

Alguns “modelos” ainda incompletos ou em processo de construção

Capacidades das esferas subnacionais muito desiguais

Escasso uso de instrumentos cooperativos Competição Papel do STF “Modelo” mais voltado para a

municipalização

Bases do argumento e paradoxos dos “modelos”

Papel decisório e financeiro privilegiado da instância federal – mais recursos, mais burocracia

Papel gerencial privilegiado da instância local

Regras constitucionais

Fatores que restringem a

cooperação intergovernamental Sistema federativo Poucos mecanismos de cooperação Sistema tributário Municipalização da gestão das políticas

sociais universais Fatores históricos Competências concorrentes, mas pouca

participação dos estados Redução relativa dos recursos dos

estados vis-à-vis os municípios

Competências concorrentes: federalismo cooperativo?

Esfera de governo Serviço/atividade Federal-estadual-local (competências partilhadas)

Saúde e assistência pública Assistência aos portadores de deficiência Preservação do patrimônio histórico, artístico, cultural, paisagens naturais notáveis e sítios arqueológicos Proteção do meio ambiente e dos recursos naturais Cultura, educação e ciência Preservação das florestas, da fauna e da flora Agropecuária e abastecimento alimentar Habitação e saneamento Combate à pobreza e aos fatores de marginalização social Exploração das atividades hídricas e minerais Segurança do trânsito Políticas para pequenas empresas Turismo e lazer

Evolução da Composição da Receita Tributária Disponível por Nível de Governo: 1960/2006 (%)

Ano

Federal Estadual Municipal Total

1960 59,44 34,75 5,81 100,00

1980 68,16 23,27 8,57 100,00

1988 60,09 26,61 13,30 100,00

2006 57,20 25,38 17,42 100,00

Recursos financeiros dos níveis de governo

Federal57%

Estadual25%

Local17%

Recursos após transferências

Por que algumas políticas operam de forma cooperativa?

Incentivos seletivos Legado Regras claras e universais Capacidade do Estado (capilaridade)

Síntese

Apesar da existência de políticas que articulam os 3 níveis de governo, as políticas públicas no Brasil contam com poucos mecanismos cooperativos e com um dos entes da federação, os estados, em relativo isolamento e com perda relativa de recursos vis-à-vis os municípios

Federalismo, descentralização e formulação de políticas públicas

• Constitucionalização das políticas públicas• Emendas constitucionais que transformaram

alguns direitos sociais em políticas e ações, a maioria por iniciativa do Executivo

• União (Executivo e Legislativo federais) determinando preferências – política fiscal, saúde, educação, combate à pobreza

• “Modelo”: formulação federal, implementação descentralizada, principalmente municipal, financiamento em geral partilhado

Tensões: Restrições de despesas

• Demandas macroeconômicas a partir dos anos 90 exigem rígido controle fiscal, superávits primários e, mais recentemente, políticas de estímulo ao crescimento econômico. Tal tensão limita os recursos governamentais para serem usados em políticas de correção das desigualdades regionais e em políticas sociais, elevando a tensão entre a demanda macroeconômica por controle fiscal versus a demanda federativa por– menor desigualdade regional – provisão de serviços sociais básicos aos

cidadãos de todas as regiões

Tensões: Sustentabilidade

• Pouca sustentabilidade das políticas nas esferas subnacionais, gerando dependência de recursos e da iniciativa federal

• Políticas públicas aprovadas por emendas constitucionais datadas

• Pouca participação e iniciativa dos estados

Tensões: Municipalização

Vantagens: país de dimensão continentalatende ao requisito do federalismo de incorporar a diversidadeexistência de experiências anteriores

Desvantagenscapacidade financeira, técnica, gerencial das esferas municipais heterogênealimita a adoção de outras políticas mais próximas das demandas dos cidadãos

Tensões: Constitucionalização

Vantagens:• Induz as esferas subnacionais a assumirem políticas consideradas prioritárias pelo sistema político nacional• Não deixa decisões sobre questões fundamentais apenas ao sabor dos eleitores e das elites locaisDesvantagens • Alta complexidade da ação coletiva porque mudar políticas requer emendas constitucionais, que só são aprovadas com quórum qualificado• Reduz autonomia decisória das esferas subnacionais

Tensões: Poucos mecanismos cooperativos formais e informais

Vantagens•Países em desenvolvimento mais suscetíveis aos ciclos econômicos - requer maior flexibilidade para mudar políticas, optando por alternativas, por exemplo, mais baratas•Possibilidade de mudar a política a partir de avaliações•Uma das políticas mais bem sucedidas (saúde) tem sua implementação regida por normas operacionais•Cada política tem características próprias, requerendo diferentes incentivos seletivos para induzir as esferas de governo à cooperação intergovernamentalDesvantagensCarência de experiência em ação coletivaVazio de regras, gerando competição, omissão e possibilidade de free riding

Tensões: Caráter datado das principais políticas públicas

Manuais de políticas públicas aconselham que as políticas públicas sejam datadas para que possam ser substituídas por outras quando as políticas tiverem atingido seus objetivosVantagens• Mudanças tecnológicas• Mudanças institucionais (regras)• Mudanças demográficas• Inovações (ex. consórcios intermunicipais)Desvantagens. Intensas negociações com vários atores em diferentes arenas. Possibilidade de extinção da política antes do alcance dos objetivos

Tensões: Estados, o elo perdido?

Recursos financeiros Princípio da hierarquia Atomização de ações “Laboratórios da democracia” Poucas políticas “bottom-up”

Tensões: o custo da centralização

Recursos orçamentários “engessados” pelas vinculações da receita

Tamanho da burocracia federal Custo da burocracia federal (o debate

despesas de custeio x investimento) Custos do controle Custos de transação (controladores não

dispõem de plena informação para tomarem decisões)

Possíveis respostas aos problemas

Cooperação federativa? Coordenação das políticas? Regulação das políticas? Excesso de descentralização

(municipalização) na gestão das políticas? “Repartição rígida de competências”? “Excesso de centralização na elaboração

das políticas”? “Responsabilização dos entes federados

pelos cidadãos”