A ECONOMIA POLÍTICA DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL:

UMA ANÁLISE DA DIVERSIDADE INSTITUCIONAL NA AGENDA BRASILEIRA

RICARDO ANTÔNIO DE SOUZA KARAM

ContextoContexto

Após um período de ostracismo, o planejamento regional é resgatado sob o governo do Presidente Lula, que elege o combate às desigualdades regionais como um dos eixos estruturantes do novo modelo de desenvolvimento a ser seguido. É lançada, em 2004, a nova Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), tendo como gestor o Ministério da Integração Nacional.

O problema da pesquisaO problema da pesquisa

A consolidação da PNDR é prejudicada por obstáculos estruturais e conjunturais, destacando-se a concorrência institucional de uma nova geração de programas orientados pela dimensão territorial, a cargo de órgãos diversos, sob lógicas próprias e atendendo a públicos-alvo específicos.

Hipótese de trabalhoHipótese de trabalho

Tal conjunto de iniciativas federais abrigaria interesses políticos, econômicos e sociais distintos e por vezes concorrentes, com prejuízos decisivos à PNDR e ao próprio objetivo de uma ação mais efetiva no combate aos desequilíbrios regionais e sub-regionais.

ObjetivoObjetivo

Identificar e analisar os arcabouços legais e organizacionais de um grupo representativo de iniciativas federais que compõem a agenda do governo, explicitando ideias, atores e interesses que lhes dão sustentação, com especial atenção às complementaridades e disfunções institucionais presentes.

Iniciativas PesquisadasIniciativas Pesquisadas

PNDR – MI; Territórios da Cidadania (PTC) – MDA; Territórios de Segurança Alimentar e

Desenvolvimento Local (Consad) – MDS; Grupo de Trabalho Permanente de Apoio aos

Arranjos Produtivos Locais (GT/APL) – MDIC; Programa de Dinamização Regional (PDR) –

BNDES; Política de Apoio a Arranjos Produtivos Locais e

Desenvolvimento Local - BNDES

Opção metodológicaOpção metodológica

A abordagem privilegiou categorias consagradas pela literatura neo-institucionalista histórica e pela economia política institucionalista, por coadunar com a visão de que as instituições são preponderantes nos resultados das políticas públicas.

PremissasPremissas

Rejeição ao individualismo metodológico; Instituições são muito mais que meros

constrangimentos; Desenvolvimento é um processo quali-

quantitativo; Ambientes institucionais não viajam bem na forma

de best practices; Path Dependence; Preferências são moldadas e remoldadas pela

interação socioeconômica.

Aspectos teórico-conceituais que influenciam as políticas/programas

governamentais em exame

As ideias contemporâneas sobre o melhor caminho para o desenvolvimento vicejam sob a crise do modelo keynesiano-fordista, sendo num primeiro momento dominadas pela agenda neoliberal.

O debate pós-fordista se concentra nos elementos que marcam uma suposta transição rumo a uma economia do conhecimento, também descrita como pós-industrial.

Caracterização do pós-fordismo

Acumulação flexível; Deslocamento do foco no capital físico (ativos

tangíveis) para o conhecimento e a inovação (intangíveis);

Perda de importância das vantagens de escala; Crise das grandes estruturas (governos, sindicatos

nacionais, empresas); Ressurgimento dos postulados neoliberais.

O novo papel do território

Fornecedores de vantagens dinâmicas, não mais restritas a aspectos logísticos;

Loci prioritários para a inovação, tendo em vista a ancoragem social das atividades produtivas;

Maior flexibilidade e adaptabilidade de suas estruturas organizacionais típicas, de pequeno e médio porte, em contraste com as grandes estruturas verticalizadas.

Aspectos críticos quanto à perspectiva localista

Nova geopolítica mundial; Predomínio do capital financeiro; Competição globalizada; Fusões, aquisições e concentração em setores

econômicos-chave; Desregulamentação levando à precarização trabalhista

e piora nos indicadores sociais; Refluxo neoliberal, resgate conceitual do papel do

Estado e dos debates sobre a variedade institucional no capitalismo.

Revisitando a questão regional brasileira

Fratura decorrente do modo isolado como as porções territoriais do Brasil-colônia procuraram inserção na dinâmica econômica internacional.

Expressão espacial da falta de um projeto de desenvolvimento integrado e inclusivo desde o nascimento da nação.

Adentra a agenda pública em função das disparidades que caracterizam os indicadores de desenvolvimento das regiões Nordeste e Centro-Sul - Criação da Sudene em 1959

Ocaso da questão regional nos anos Ocaso da questão regional nos anos de 1990 a 2000de 1990 a 2000

Esgotamento do modelo desenvolvimentista e declínio do planejamento, com a concomitante ascensão da agenda neoliberal de revalorização dos mecanismos de mercado e esvaziamento do papel do Estado.

Extinção das Superintendências de Desenvolvimento Regional – Sudeco (1990), Sudam e Sudene (2001).

Baixo crescimento econômico, Guerra Fiscal e estímulo a soluções localistas.

O contexto de lançamento da PNDR

Refluxo neoliberal na América Latina;No Brasil a coalizão vencedora do Presidente

Lula anuncia a retomada de políticas ativas de estímulo ao desenvolvimento;

Os desafios da globalização são alvo de interpretações mais críticas;

O Ministério da Integração adquire status político com a posse de Ciro Gomes.

A PNDR - característicasA PNDR - características Empreendedorismo institucional; Inovação incluída numa densa agenda técnica e

política (FNDR, recriação das Superintendências, reformulação programática no MI);

Reconhecimento dos novos determinantes globais; Perspectiva multiescalar, transversal e orientadora

(não setorial); Acúmulo do debate europeu; Integração dos conceitos de dinamismo e nível de

renda; Retomada do planejamento e da iniciativa pública.

A PNDR – problemas enfrentadosA PNDR – problemas enfrentados

Hesitação do governo federal; Cenário macroeconômico restritivo; Esvaziamento técnico e político a partir de 2004; Questões oriundas do desenho federativo (resistência

dos governadores em relação ao desenho proposto para o FNDR e à representação nas instâncias decisórias);

Pressões políticas na recriação das Superintendências; Fragilidade organizacional/institucional do MI (path

dependence);

A PNDR – problemas enfrentadosA PNDR – problemas enfrentados Concorrência institucional de novos programas territoriais nos três níveis de

governo; Ausência de instâncias empoderadas para mediar os interesses colocados;

Governança em rede (complementaridades) x Fragmentação (disfunções)

PNDR PNDR fase II fase II (pós-2010)(pós-2010)

Projeto de lei (política de Estado); Mapa da elegibilidade (novos critérios de repasse

para o FNDR); Novo modelo de gestão - Sistema Nacional de

Desenvolvimento Regional e Integração Territorial (novas instâncias colegiadas);

O MI volta a ser comandado pelo PSB.

Territórios da Cidadania - origensTerritórios da Cidadania - origens

A partir de 2003, o MDA ganha relevância política sob o comando da DS/PT e força dos movimentos sociais do campo;

Inovações institucionais e organizacionais no MDA decorrentes da nova estratégia de territorialização:- Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT),- Territórios de Identidade, Territórios Rurais (Pronat), - Fortalecimento do Pronaf e Colegiados Territoriais com novo foco na escala microrregional.

Territórios da Cidadania - característicasTerritórios da Cidadania - características

Criado em 2008 (decreto), sob a perspectiva de um novo modelo de desenvolvimento rural;

Foco em populações marginalizadas;Matriz de ações interministeriais - “PAC social”

– envolvendo 169 ações de 25 órgãos e entidades federais e recursos da ordem de R$ 19,7 bilhões;

Mobilização social (9 mil entidades nos Colegiados Territoriais);

Territórios da Cidadania -Territórios da Cidadania -problemas e limitesproblemas e limites

Viés rural do modelo de desenvolvimento;Condicionantes gerais da atuação transversal;Baixa institucionalização;Baixa capacidade organizacional do MDA;Falta de agenda legislativa mais articulada e

ousada;Dependência do contexto político;Adversários com grandes recursos de poder

Consad – origens e característicasConsad – origens e características

Criado no âmbito do Fome Zero, como uma das ações de combate à fome do MESA;

Pretendia associar segurança alimentar e desenvolvimento local;

Herda estrutura e ações dos programas sociais da gestão FHC (PCS e PCA);

Também propugna um novo modelo de desenvolvimento rural.

Consad – problemas e limitesConsad – problemas e limites

Extinção do MESA;Equívocos operacionais, gerenciais e políticos;Contradições internas envolvendo o binômio

mudança x continuidade;Sobreposição de ações com o MDA;Agenda dissociada dos debates de SAN, que

ganham espaço ao longo dos mandatos do Presidente Lula;

Sério risco de descontinuidade.

GT APL – origens e característicasGT APL – origens e características

Criação, em 2004 (portaria interministerial), no interior do MDIC, com o objetivo de propiciar maior coordenação às ações federais relacionadas à temática;

Recebe como legado o acúmulo dos debates sobre DLIS, Plataformas Tecnológicas, MPE, Fóruns de Competitividade, entre outros;

Em 2010, reunia 33 instituições públicas e privadas; Tem sua atuação respaldada e apoiada por uma

importante Comunidade Epistêmica (neoshumpeteriana).

GT APL – problemas e limitesGT APL – problemas e limites Modismo que cerca a expressão APL; Imprecisão conceitual; Diversidade de propósitos; Viés compensatório da maioria das iniciativas; Necessidade de grande articulação federativa; Grau de relevância conferido pelos entes locais

variável e dependente das prioridades de gestão; Baixa inserção nos instrumentos tradicionais de

planejamento e gestão.

BNDES – Política de Dinamização RegionalBNDES – Política de Dinamização Regional

Nova orientação estratégica do Banco sob o governo do Presidente Lula;

Integração dos programas regionais da instituição a partir de 2003;

Aderente e em sintonia com as diretrizes gerais da PNDR;

No período 2003-2009, incrementa os desembolsos nas regiões NE e Norte em 500%, e os desembolsos em 420%;

No mesmo período, os investimentos do Banco nessas regiões salta para 24,45% de sua carteira, um acréscimo de 110%.

BNDES – Política de Apoio a APL BNDES – Política de Apoio a APL e ao desenvolvimento locale ao desenvolvimento local

Alinhamento do Banco com Temas Transversais (apoio ao entorno de grandes projetos, inovação, dimensão socioambiental, desenvolvimento local e regional);

Criação de órgãos específicos em sua estrutura – Secretaria ligada à presidência e Comitê reunindo superintendentes;

Liberação de seu Fundo Social (R$ 100 milhões disponíveis) para projetos de apoio a APL de baixa renda em estados do N e NE;

Financiamento de estudos e pesquisas; Apoio institucional ao Plano Brasil sem Miséria.

Ideia/ Perspectiva Modelo de Operação Critério de Seleção Escala Territorial de Intervenção

PNDR Desenvolvimento regional e sub-regional

Crédito ao setor privado; planos, programas e ações especiais com orçamento do MI

Combinaçãorenda vs. Dinamismo

Múltiplas- Planos e ações especiais macrorregionais e regionais; - Programas mesorregionais e em áreas especiais (faixa de fronteira, Semi-Árido); - Diagnóstico microrregional

PTC Desenvolvimento rural Coordenação de ações interministeriais

Enquadramento no Pronat (porte municipal, famílias assentadas, agricultura familiar, populações tradicionais, PBF e outros)

Microrregional

CONSAD Segurança alimentar e desenvolvimento rural

Consórcios intermunicipais privados

IDH Municipal Microrregional

GT/APL

Apoio ao tecido socioprodutivo

Apoio interinstitucional Escolha dos governos estaduais

Local a Microrregional

PDR(BNDES)

Desenvolvimento regional e sub-regional

Crédito ao setor privado Matriz renda vs. dinamismo da PNDR adaptada

Microrregional

APL(BNDES)

Apoio ao tecido socioprodutivo

Convênios com governos estaduais

Escolha dos governos estaduais

Local

Previsão no PPA2008-2011

Estrutura Organizacional

Path Dependence

Quadro Legal

Agenda Legislativa

Característica Distintiva

PNDRPNDR ProgramaGestão dos fundos constitucionais

Secretaria ministerial e superintendências regionais

Políticas de Desenvolvimento Regional Tradicionais

Decreto PNDR Fase II Instabilidade política

PTCPTC Não Assessoria do ministro

Políticas de Apoio à Agricultura Familiar -Pronat

Decreto Conversão do Decreto de criação do programa em Lei

Respaldo da Casa Civil/PR

CONSADCONSAD Atividade Assessoria de uma diretoria

DLIS - Conversão dos consórcios privados em públicos

Descolamento com a ideia original

GT/GT/APLAPL

Não GT interministerial Apoio às PME; DLIS; distritos industriais

Portaria Tratamento diferenciado às MPE integrantes de APL

Atuação de comunidade epistêmica

PDRPDR(BNDES)(BNDES)

Não se aplica Diretoria Programas regionais do Banco

Não se aplica

- Atuação de empreendedor institucional

APLAPL(BNDES)(BNDES)

Não se aplica Secretaria ligada à presidência

Proinco Não se aplica

Integração entre APL de baixa renda

Atuação de empreendedor institucional

QuestõesQuestões

Estratégia deliberada do governo federal para Estratégia deliberada do governo federal para fragmentar arenas decisórias?fragmentar arenas decisórias?

Aposta no crescimento econômico como solução Aposta no crescimento econômico como solução suficiente?suficiente?

Há espaço para política regional/territorial ativa?Há espaço para política regional/territorial ativa?